Microsoft Word - 1EVALUACION CUENTA PÚBLICA 2009 POLITICA
MACROECONÓMICA.docEVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
7 1.1 Resumen…………………………………………………………………………………………………………... 7
1.4 Producción y empleo……………………………………………………………………………………………..
17
1.5 Inflación…………………………………………………………………………………………………….……... 21
1.7 Sector
externo…………………………………………………………………………………..........................
29
1.8.1 Evaluación de los programas contra-
cíclicos………………………………………………………….………………………………………………….
31
1.8.2 Evaluación del Acuerdo Nacional a Favor de la Economía
Familiar y el Empleo
(ANEFE)……………………………………………………………………………………………………………
32
1.8.2.2 Economía
familiar…………………………………………………………………………..................... 33
1.8.2.3 Apoyo a la competitividad de la pequeña y mediana
industria……………………………….......... 33
1.8.2.4 Inversión en
infraestructura………………………………………………………………....................
34
1.8.2.5 Transparencia del gasto
público……………………………………………………………………..... 35
1.9 Conclusiones……………………………………………………………………………………………………… 39
SECCIÓN SEGUNDA TENDENCIAS DE LA OCUPACIÓN Y LOS INGRESOS DE LA
POBLACIÓN MÉXICANA, 2005-2010…………………………………………….......
43
1.10. Dinámica de la ocupación y los ingresos en
México……………………………………………………… 43
1.10.1 Objetivos de empleo del Plan Nacional de Desarrollo (PND)
2007-2012…………………........... 43
1.10.2 Propósitos del análisis de las tendencias de la ocupación y
los ingresos de la población
mexicana……………………………………………………………………………………………………………
44
1.10.2.1 Población..……………………………………………………………….……………………………....
45
1.10.2.2 Población de 14 años y más, económicamente activa y no
económicamente activa…………..... 47
1.10.2.3 Población ocupada por sector de actividad y productividad
de la mano de obra 2005-2010....... 51
1.10.2.4 Horas trabajadas e ingresos reales de la población ocupada
2005-2010……………….……….. 54
1.10.2.5 Población ocupada según condición de acceso a las
Instituciones de salud y trabajadores afiliados al IMSS,
2005-2010………………………………………………………………………………………
56
1.10.2.6 Cumplimiento de las Metas de empleo del Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012……..………
57
Introducción
Uno de los problemas centrales de la política macroeconómica de
México de los últimos años, es su orientación a garantizar las
condiciones de equilibrio macroeconómico, sin importar el bajo
desempeño económico en materia de crecimiento, desarrollo, igualdad
y sustentabilidad experimentado por la economía mexicana en una
perspectiva de comparativa internacional. Esta política
macroeconómica fue aplicada por el gobierno de México de manera
puntual durante la crisis de 2009, la más grave desde 1995, lo que
restó margen de maniobra al gobierno para realizar acciones
económicas efectivas que le impidieron evitar un colapso en el
nivel de la actividad económica de -6.5 por ciento respecto de
2008. La política no sólo se orientó a preservar el equilibrio
macroeconómico, sino que se orientó de manera hiperactiva a evitar
una crisis financiera, particularmente en el mercado cambiario,
recurriendo para ello al auxilio financiero internacional. El
resultado fue que si bien los balances financieros macroeconómicos
se mantuvieron relativamente equilibrados, se deterioró la
estructura económica del país, la llamada economía real,
particularmente el mercado laboral, con una caída de empleos muy
aguda seguida de una recuperación de empleos lenta, y con un
marcado retroceso en los ingresos de los trabajadores. Es
importante señalar, que el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
determinó una meta anual de creación de empleos formales de 800 mil
plazas. Al segundo trimestre de 2010, la insuficiencia de oferta
laboral existente en el país, implicaba un déficit de empleos
formales de 2,035.3 miles de empleos.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
6
Un desempeño económico satisfactorio y sostenible en un país,
requiere una capacidad efectiva de su economía para generar empleos
en cantidad y calidad adecuados. En este sentido, la conducción
apropiada de la política macroeconómica es un tema de alta
prioridad. Este capítulo se orienta a evaluar los resultados de la
política macroeconómica durante 2009 y las acciones resultantes;
ante un escenario difícil marcado por una de las crisis financieras
más importantes de la historia. La evaluación de la política
macroeconómica, y de los resultados consignados en el Informe de
Cuenta Pública 2009, se realiza teniendo como marco de referencia
las políticas contra-cíclicas emprendidas por el Gobierno de
Estados Unidos para enfrentar su propia crisis. Dada la estrecha
relación comercial y económica entre Estados Unidos y México, la
política económica adoptada por el gobierno de nuestro país, no
hubiera sido de mucha ayuda sin la enérgica política contra-cíclica
emprendida por el Gobierno de los Estados Unidos. Este capítulo se
divide en tres secciones. En la primera se evalúa la política
macroeconómica del gobierno de México durante 2009, lo cual incluye
examinar los resultados de finanzas públicas, de la producción, el
empleo, y las variables financieras macro (tipo de cambio,
inflación etcétera). Se da especial atención a la evaluación de la
política contra-cíclica del gobierno y de sus resultados. En la
segunda sección, se analiza la evolución del empleo y de los
ingresos de la población. Se ofrece, una valoración cuidadosa de
las medidas de desempleo utilizadas por el INEGI, y finalmente se
investiga el cumplimiento de la Presente Administración a la fecha,
de las metas de empleo establecidas en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2007-2012. El capítulo termina con una serie de
recomendaciones de la Unidad de Evaluación y Control en materia de
fiscalización y rendición de cuentas para los temas y tópicos
evaluados.
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
MACROECONÓMICA 2009 1.1 Resumen
Desde el segundo semestre de 2008 la economía mexicana había
entrado en desaceleración, al caer el producto interno bruto (PIB)
-0.69% en el tercer trimestre sobre el segundo, ajustado por
estacionalidad, y continuando a la baja en el cuarto trimestre.
Esta desaceleración continuaría, pero pronto se mezcló con los
efectos de la crisis de cartera vencida de vivienda en Estados
Unidos. Convertida esta cartera en valores que fueron vendidos por
los bancos de inversión a inversionistas de todo el mundo,
eventualmente sus quebrantos afectaron los balances del sector
financiero global. Esto desencadenó una crisis que amenazó con una
segunda Gran Depresión. El producto interno bruto (PIB) de Estados
Unidos cayó desde el primer trimestre de 2008 durante cinco
trimestres consecutivos. Así, su crecimiento de 2.5% en 2007 pasó a
-1.8% en 2008. Su consumo, principal motor de esa economía, creció
2.0% en 2007 para caer -1.8% en 2008, caída que se amplió a -3.3%
en el segundo semestre de ese año. Esto necesariamente afectaría a
México, en donde el crecimiento llegó a su pico en 2006 para
iniciar una desaceleración cíclica en 2007. Pero, mezclada con la
crisis estadounidense, hizo que la exportación se desplomara desde
el segundo semestre de 2008, en línea con caídas alarmantes del
comercio mundial no observadas sino en períodos de grandes crisis.
La exportación de manufacturas cayó en dólares - 7.9% anualmente en
el tercer trimestre de 2008 y -22.8% en el primer trimestre de
2009. Su origen estuvo en la dramática reducción del consumo en
Estados Unidos, al enfrentarse millones de familias y bancos a
problemas de insolvencia. Este choque económico externo tan
extraordinario puso a prueba la política macroeconómica mexicana y
reveló las prioridades del gobierno, así como los supuestos sobre
los cuales están construidas dichas prioridades. El análisis revela
varias deficiencias importantes en la capacidad del gobierno para
identificar los choques y actuar oportuna y adecuadamente para
proteger el mercado interno, en claro contraste con la política del
gobierno estadounidense y de la Reserva Federal, así como con las
autoridades de otros países.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
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El gobierno mexicano en primer lugar había ignorado la magnitud del
riesgo de la vivienda estadounidense. Después de que el PIB de
México creciera 3.3% en 2007, los planes presupuestales para 2008
contemplaban “que durante 2008 la actividad económica de los
Estados Unidos tendrá un ritmo de crecimiento ligeramente superior
al observado en 2007…” (SHCP, Criterios Generales de Política
Económica para 2008, pág. 73), aun cuando se reconocía “el
deterioro del mercado hipotecario”. El gobierno anticipó “una
aceleración de la producción industrial en los Estados Unidos
[debido] a que terminó el proceso de ajuste de inventarios que
comenzó a finales de 2006 y a la expectativa de que los problemas
crediticios afectarán en menor medida esta actividad,
concentrándose más bien en el sector de construcción residencial”
(pág. 73). Los planes del gobierno mexicano para 2008 se basaron en
un crecimiento del PIB de Estados Unidos de 2.8% y de México de
3.5% a 3.7%. Como ya se mencionó, el resultado fue de -1.8% para
Estados Unidos y de 1.5% para México. Esto se muestra en el Cuadro
1.1.
Cuadro 1.1
A lo largo de 2008 y 2009, el gobierno atendió con toda oportunidad
y contundencia la debilidad del peso y los riesgos de una fuerte
depreciación durante el cuarto trimestre de 2008. Para ello utilizó
muchos medios a su alcance, incluyendo un crédito de 47 mil
millones de dólares con el Fondo Monetario Internacional
(FMI).
2008 Plan 2009 2009 Resultado Original Resultado
Crecimiento PIB % 3.7 1.5 3.0 -6.5
PIB nominal ($bn) 10,524 12,130 13,094 11,823
PIB de EUA % 2.8 -2.7 1.5 1.0
Inflación dic % 3 6.5 3.8 2.7
Tipo de cambio prom 11.2 11.2 10.6 13.5
Tasa de interés nominal dic % 7.0 8.25 8.0 4.5
Tasa de interés nom prom 7.0 7.8 8.0 5.4
Cuenta corriente Dls MM -8,959 -17,888 -13,690 -5,580
Balanza fiscal % PIB 0 0 0 -2.3
PIB EUA, crecimiento % 2.8 -0.8 1.5 1.0
Inflación EUA % 2.5 3.8 2.9 -0.3
Tasa libor 3 meses % 4.6 2.9 3.7 0.7
Precios petróleo Dl/barril 46.6 84.4 59 57.44
Volumen export petroleo mbd 1.678 1.403 1.336 1.225
Nota: el PIB nominal del plan para 2008 esta en una serie distinta
a la serie del resultado, por cambios del INEGI Fuente: Secretaria
de Hacienda, INEGI, Banco de México, Pemex y Departamento de
Comercio de EUA
(Miles de millones de pesos y porcentajes)
2008 Plan Original
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Gracias a la masiva intervención de los gobiernos de Estados Unidos
y Europa, mismos que relajaron en grado extraordinario sus
políticas fiscal y monetaria, para el segundo semestre de 2009 se
inició una recuperación de los mercados financieros globales.
México se benefició tanto de esta recuperación financiera como de
los subsidios que el gobierno estadounidense otorgó a su industria
automotriz, la cual impulsó la recuperación de las exportaciones
mexicanas. Sin embargo, la caída que para entonces había sufrido el
empleo y la producción para el mercado interno impidieron que la
economía se recuperara en 2009. Más aun, la debilidad se ha
mantenido en 2010 a pesar de un fuerte aumento del sector
exportador. Los montos modestos de los recursos fiscales dedicados
a programas contra-cíclicos sugieren que la recuperación del
producto no tenía para el gobierno tan alta prioridad como la
estabilización del tipo de cambio. Así, la estrategia oficial en
2009 descansó en el supuesto de que sería la recuperación
estadounidense la que impulsaría la recuperación de México. La
prioridad del gobierno en este escenario sería bajar la inflación
para con ello permitir una reducción de tasas de interés. Ésta
ocurrió, pero relativamente tarde y en un grado modesto, a juzgar
por la tasa de interés real, la cual se mantuvo positiva en todo el
año, con excepción de dos meses. Por otra parte, el alto nivel del
interés comparado con el bajo interés estadounidense fortaleció aun
más al peso, al propiciar entradas de capital a instrumentos de
renta fija. Las prioridades tan limitadas que tuvo la política
macroeconómica se cumplieron razonablemente. Sin embargo, México
enfrentó un desplome mayor al que el gobierno habría esperado en el
producto (-6.5%) y en consecuencia una caída de los ingresos
tributarios no petroleros, los cuales fueron subsanados con
reducciones al gasto efectuadas ese mismo año y con ingresos no
recurrentes. Pero, manteniendo su preocupación con el balance
fiscal para el siguiente año y para reafirmar su prioridad de
estabilidad, en el mismo 2009 el gobierno propuso y obtuvo del
Congreso la aprobación para aumentar impuestos en 2010.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
1.2 El plan macroeconómico de 2009
A pesar de las consecuencias ominosas de quiebras de bancos (en
Estados Unidos, en particular de Bear Stearns y Lehman Brothers, en
septiembre de 2008) y de la paralización de gran parte del crédito
global, el plan gubernamental para 2009 contemplaba “que el entorno
internacional será menos adverso que el enfrentado durante al año
que termina [2008] … En el caso de la economía de los Estados
Unidos, si bien se prevé que el PIB crezca a un ritmo similar al de
2009, se proyecta una recuperación notoria de la producción
industrial , una mejoría en los balances del sistema financiero y
de los hogares y mayores niveles en el consumo de bienes durables”
(Criterios Generales de Política Económica para 2009, página 52).
Cuando el gobierno elaboró estos pronósticos estimaba que el PIB de
Estados Unidos creciera 1.5% y México 3.0%. El gobierno citó como
referencia la encuesta de analistas del sector privado que realiza
el Banco de México, la cual señalaba un crecimiento para el PIB de
2.9%. El gobierno no indicó en qué medida el crecimiento que
esperaba en Estados Unidos dependía en gran parte del masivo
estímulo fiscal que sería aprobado por la nueva administración
estadounidense y que llegó a 862 mil millones de dólares. Tampoco
indicó haber evaluado si la política de la Reserva Federal
estadounidense, mediante un relajamiento extraordinario, fue
necesaria para evitar la depresión y por lo tanto para la
recuperación supuesta en los planes mexicanos. Así, la tasa de
fondos federales estadounidenses bajó de 4.25% en diciembre de 2007
a 2.0 en junio de 2008 y 1.0% en octubre. Tampoco indicó el
gobierno si consideraba que México requería de un relajamiento de
su propia política macroeconómica para enfrentar la recesión.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
1.3 Las finanzas públicas de 2009
En 2008 ya había ocurrido una disminución de la recaudación del
impuesto sobre la renta (ISR) de 42.5 miles de millones de pesos
respecto a su plan presupuestal. Ésta sólo compensada por el
aumento del precio del petróleo, con el cual los ingresos totales
rebasaron lo programado en 312.0 miles de millones. Pero esto llevó
al gasto global a un nivel también superior en $320.0 miles de
millones. Además de una liga establecida en los Presupuestos
anuales entre ingresos y gastos, el gasto público muestra desde
hace años un comportamiento inercial, como se verá con detalle en
el capítulo 3 de este trabajo. Por ejemplo, desde 2004, el gasto
total de 20.9% del PIB aumentó sin interrupción a 26.1% sin que
aumentara el déficit, pero sin aumentos notables de la inversión
pública. Esto se muestra en el cuadro 1.2.
Cuadro 1.2
La inversión física directa incluye a partir de la reforma al
régimen fiscal de Pemex aprobada en 2008, los pagos (amortización)
de PIDIREGAS de Pemex, al incorporarlos al Presupuesto. Pero en la
medida en que constituyen amortización de deuda, no representan
necesariamente inversión física del año en que se muestran. Eso
explica el aumento tan notable en la inversión física presupuestal.
En 2009, por el impacto desfavorable de la crisis económica, los
ingresos públicos cayeron con respecto a 2008. Las caídas más
significativas fueron en:
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ingresos presupuestarios 20.7 21.1 21.8 22.2 23.6
23.8
Gasto neto presupuestario 20.9 21.2 21.7 22.1 23.7
26.1
Balance presupuestario -0.2 -0.1 0.1 0.0 -0.1 -2.3
Balance no presupuestario 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Balance económico de caja -0.2 -0.1 0.1 0.0 -0.1 -2.3
Balance primario de caja 2.2 2.2 2.5 2.2 1.8 -0.1
Balance operacional devengado 0.1 0.1 0.1 0.4 0.7 -2.2
Deuda economica amplia neta 18.7 17.0 15.9 15.3 14.5
27.5
Costo financiero presupuestario 2.4 2.3 2.4 2.1 1.9 2.2
Memo:
Balance económico de caja sin inversión de Pemex 0.3 0.2 0.3 0.4
0.5 -0.2
Balance primario de caja sin inversión de Pemex 2.8 2.5 2.7 2.5 2.4
2.0
Fuente: SHCP y Banxico
POLÍTICA MACROECONÓMICA
IVA -15.3%;
Ingresos petroleros (-21.4%), principalmente por menores precios
del petróleo en parte del año, pero principalmente por menores
volúmenes de producción.
También cayeron los ingresos de organismos y empresas (-7.8%), como
se muestra en el Cuadro 1.3.
El derecho de hidrocarburos, fuente principal de los ingresos
petroleros fiscales, se desplomó -48.8% o -$417 miles de millones
de pesos entre 2008 y 2009. La caída tan fuerte debió resultar en
un mayor déficit económico, excepto que fue compensada por una
cobertura que compró el gobierno contra la caída del precio del
petróleo y otros ingresos no recurrentes, entre ellos el remanente
de operación del Banco de México, parte del Fondo de Estabilización
de los Ingresos Petroleros, los ingresos producto de la cobertura
petrolera y los recursos tomados de recuperaciones del bono de
transición1. Estos se reflejan en el renglón “Aprovechamientos” del
cuadro 3 abajo.
1 En el capítulo segundo se examina con detalle la composición de
los aprovechamientos registrados como ingresos no tributarios no
petroleros.
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
Aprobado
ISR 596 534 -62 -9.9
IETU 55 45 -10 -9.0
IDE 8 16 8 -14.7
IVA 490 408 -82 -15.3
IEPS 46 47 1 -9.1
No tributario 55 383 328 142.3
Aprovechamientos 34 346 312 188.4
Ingresos petroleros 1,016 873 -143 -21.4
Organismos y empresas 460 435 -25 -7.8
Gasto neto presupuestario 3,020 3,092 72 2.2
Corriente 1,728 1,829 101 3.5
Inversión física directa 534 551 17 40.0
Costo financiero 290 263 -27 10.0
Participaciones 430 376 -54 -15.7
Balance económico -228 -274 -46 ns Fuente: Secretaría de Hacienda y
Crédito Público
El gasto en 2009 aumentó $219 mil millones, aunque $177 mil
millones (el 80% del aumento) se explica por la mayor inversión
física ya mencionada arriba. El resto del aumento del gasto fue por
mayores costos de la deuda pública. Esto se explica por recortes al
gasto presupuestado de $85 mil millones. Así, el total del gasto se
mantuvo en niveles muy similares en términos nominales a los de
2008, lo que subraya su carácter inercial, si se toma en cuenta que
los ingresos presupuestales cayeron significativamente. La
inversión física aumentó 40.0% en términos reales, lo que parece
alto, excepto por el hecho de que en su mayor parte refleja
amortizaciones de PIDIREGAS por Pemex y no necesariamente nueva
inversión. Las participaciones a estados y municipios cayeron
-15.7%, en tanto que el costo financiero de la deuda pública
aumentó 10.0%. El balance económico (presupuestal + no
presupuestal) fue -0.1% del PIB en 2008 y -2.3% en 2009. Éste
último, sin embargo, incluye la llamada inversión de Pemex por 1.9%
del PIB, lo que deja una diferencia en el balance económico de
únicamente - 0.3% del PIB entre 2008 y 2009.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
16
Sin embargo, al presentarse la caída de los ingresos en el curso
del año hubo alarma porque expuso la vulnerabilidad de la economía
a:
(1) el inicio de una caída en el volumen de producción petrolera;
y
(2) los efectos de una recesión sobre la recaudación.
El gobierno distinguió la caída de ingresos debida a una causa
estructural (la reducción de producción petrolera) de la caída
debida a la recesión económica. Para la primera propuso un remedio
estructural, vía aumento de impuestos. De ahí la aprobación por el
Congreso de la tasa de IVA (de 15% a 16%) y aumentos en impuestos
especiales y en el ISR. Éstos últimos incluyeron la limitación en
el beneficio de la consolidación fiscal para grupos de
empresas.
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
1.4 Producción y empleo
Los efectos de esta recesión partieron del menor crecimiento en
Estados Unidos a menores exportaciones de México y menor empleo
manufacturero. El gobierno conoce esta línea de causalidad, pero,
al subestimar la seriedad de la recesión estadounidense, subestimó
la caída de la producción y el empleo de México. Frente a
expectativas de crecimiento, el cuadro 1.4 muestra las tasas
anuales negativas que resultaron en la demanda agregada a partir de
menores exportaciones. En el empleo, la caída fue dramática,
particularmente en el segundo trimestre. Hay que agregar además que
en el segundo trimestre se declaró en México la epidemia de A(H1N1)
que obligó a medidas extraordinarias de prevención y a la vez
agravó la caída de la actividad y la pérdida de confianza de
consumidores. Así, el impacto recesivo golpeó adicionalmente a los
servicios. El cuadro 1.5 muestra la caída del PIB y su
comportamiento por sector.
Cuadro 1.4
Cambios en la oferta y la demanda agregada 200809
(% cambio trimestral ajustado por estacionalidad y anual promedio, términos reales)
Anual 2008 2009
2006 2007 T1 T2 T3 T4
Anu al T1 T2 T3 T4 Anual
Oferta 6.9 4.2 0.9 0.8 0.1 5.7
1.9 7.6 2.0 6.2 2.2 9.4
PIB 5.2 3.3 1.3 0.3 0.2 2.0
1.5 6.8 0.3 2.4 1.9 6.6
Importaciones 12.8 7.0 2.6 1.5 0.6
0.6 3.4 12.9 1.9 13.0 3.6
17.8
Demanda 6.9 4.2 0.9 0.8 0.1 5.7
1.9 7.6 2.0 6.2 2.2 9.4
Consumo privado 5.7 4.0 1.6 0.3
1.2 1.0 2.0 6.5 1.0 1.7
0.2 6.1
Consumo publico 1.8 3.1 1.9 1.3
0.1 0.9 0.8 1.8 1.4 0.8
0.2 2.3
Inversión 9.8 7.0 1.4 1.9 0.6
3.6 4.4 7.6 1.9 1.5 0.2
10
Exportaciones 11.1 5.7 4.3 0.6 2.9
15.2 0.8 7.6 0.9 8.2 7.5 14.1
Nota: Los promedios de los cambios trimestrales no coinciden con el
anual por ser los primeros una serie distinta, ajustada por
estacionalidad Fuente: INEGI
POLÍTICA MACROECONÓMICA
Cambios anuales en el PIB por grandes sectores 200809
(Cambio anual %)
Financieros, Seguros
9.7 17.1 19.0 3.8 0.7 5.8 2.2 6.3
Inmobiliarios 4.1 3.1 3.2
5.3 8.7 6.6 3.2 2.6
Educación 0.1 1.8 1.6 4.4
1.0 17.4 0.7 0.1
Hoteles y restaurantes
1.6 2.6 0.8 9.6 7.9 17.1 8.3 5.1 Fuente:
INEGI
Fue claro cómo, siendo los servicios principalmente dependientes
del mercado interno, generalmente representaban un colchón frente a
cualquier desaceleración de la exportación. En 2009, sin embargo,
reaccionaron con relativa rapidez y su caída fue profunda. La mayor
parte de la recesión se explica por la rapidez con la que se
perdieron empleos en toda la economía. Si bien la caída comenzó en
la industria manufacturera, luego se extendió a los servicios, al
combinarse el aumento del desempleo con el descenso del crédito
bancario, restando aun más capacidad de compra a las familias. De
ahí la caída tan fuerte del consumo, en promedio fue de - 6.1%. El
consumo privado sólo había caído en esa magnitud en 1983 (-5.4%) y
1995 (- 9.5%). Pero, a diferencia de esos años, cuando las
exportaciones aumentaron en 13.6% y 30.2% respectivamente, en 2009
cayeron -14.8%. Eso hizo la recesión de 2009 mucho más generalizada
que cualquier otra en los últimos 30 años. El cuadro 1.6 muestra la
caída de empleos en varias de sus definiciones entre junio de 2008
(antes de la recesión) y diciembre de 2009. En algunos renglones el
empleo se recuperó parcialmente de caídas aun más pronunciadas a
mediados de 2009. Así, el total de empleados tuvo un aumento de
668,000. Sin embargo, el total de
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
19
desempleados aumentó en 914,000. Hubo también un aumento notable en
la población no económicamente activa disponible de 1.098 millones
y de los sub- empleados de 884,000.
Cuadro 1.6 Pérdida de empleo entre 2008-2009
Millones de porcentajes
Total Total Total
2008-2oT 2009-oT 094oT-082oT
Empleada 43.867 44.535 0.668
Empleada hasta 1 salario mínimo 5.288 5.96 0.672
Empleada 1-2 salarios mínimos 8.974 9.977 1.003
Empleada 2-3 salarios mínimos 10.179 8.91 -1.269
Empleada 3-5 salarios mínimos 7.641 7.587 -0.054
Empleada más de 5 salarios mínimos 5.103 4.176 -0.927
Desempleada 1.593 2.507 0.914
Sub-empleados 3.016 3.900 0.884
Suma arriba + empleados hasta 1 salario 9.897 12.367 2.470
Tasa de desempleo % 3.5 5.3 1.8
Tasa de subempleo % 6.6 8.3 1.7
Tasa desempleo, subempleo + empleados 1 salario 21.8 26.3 4.5
Fuente: INEGI
Se puede observar que aun cuando hubo un aumento en el número de
empleados que ganan entre 1 y 2 salarios mínimos, de 1.675
millones, los empleos de salarios superiores cayeron en 2.25
millones. Así, la proporción de los empleados hasta con 2 salarios
pasó de 32.5% a 35.8% del total. La tasa de desempleo y subempleo
aumentó de antes de la recesión (mediados de 2008) a finales de
2009, de 10.1% a 13.6% de la población económicamente activa.
Sumando a los empleados hasta con un salario mínimo la tasa saltó
de 21.8% a 26.3%. Los empleados en menos de 35 horas por semana
aumentaron de 24.0% a 26.6% del total de empleados. Aquellos no
económicamente activos pero disponibles aumentaron
significativamente, como se observa de su salto de 10.5% a 12.4% de
la PEA. Este aumento refleja una mayor presión de demanda de
trabajo entre la población, aparte de los desempleados y
subempleados.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
20
Por la magnitud de la caída del empleo parece difícil que se
recupere a su nivel previo a la crisis, menos aun aumentar sobre
ese nivel. Por una parte, la producción medida por el PIB o por los
índices de producción industrial no ha logrado recuperarse
totalmente de la caída de 2009. Por la otra, la mayoría de las
empresas recortó la nómina en 2009 y en muchos casos aprendieron a
obtener determinados volúmenes de producción con menos
personal.
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
21
1.5 Inflación En 2009 la inflación siguió dos trayectorias. Durante
el primer semestre bajó ligeramente después de haber cerrado el año
2008 en 6.5 %. En el segundo semestre bajó más claramente en
respuesta a la estabilización del tipo de cambio, la debilidad de
la economía, el congelamiento de precios de la gasolina y la
reducción de algunas tarifas de electricidad. Entre diciembre y
junio el índice general pasó de 6.5% a 5.7% con una desaceleración
más suave en el subíndice subyacente de 5.7% a 5.4%. Sin embargo,
la inflación de servicios subyacentes bajó -1 punto porcentual a
4.0 por ciento. La caída fue aún mayor en la no subyacente, de 8.7%
a 6.7%. Ésta última incluye los precios administrados y concertados
por y con el gobierno en donde la baja fue de 7.3% a 3.3%. Los
aumentos por semestre se muestran en el cuadro 1.7. Lo que explica
esta reducción es principalmente la baja de tarifas de electricidad
y el congelamiento de la gasolina, como ya se mencionó. Así, en el
INPC por objeto de gasto el subíndice de vivienda pasó de 5.4% en
diciembre a 2.1% en junio. En el segundo semestre, una vez
establecido el congelamiento de los precios de la gasolina y
estabilizado el tipo de cambio del peso, la inflación siguió
bajando. A lo anterior contribuyó la debilidad de la demanda y en
particular el bajo aumento de los salarios nominales. Por una
parte, los salarios contractuales aumentaron en promedio 4.4% en el
año. Por otra parte, los salarios manufactureros aumentaron sólo
0.2% durante el año en términos reales, aumento muy similar al de
2008.
Cuadro 1.7
Porcentajes
Dic. 2008 Jun. 2009 Dic. 2009
Indice General (INPC) 6.5 5.7 3.6 Subyacente 5.7 5.4 4.4 Mercancías
6.4 6.9 5.6 Servicios 5.1 4.0 3.4 No subyacente 8.7 6.7 1.2
Agropecuarios 11.6 13.5 1.6
POLÍTICA MACROECONÓMICA
22
El desempeño de la inflación en el año mostró que ésta es muy
sensible a las variaciones de los precios públicos y en particular
de los energéticos. También contribuyen las variaciones del tipo de
cambio y la insuficiente competencia en varios mercados. Ésta
última permite a grandes empresas ajustar precios con gran margen
de libertad, aun con una demanda débil.
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
23
1.6 Política monetaria y cambiaria A finales de 2008 y en 2009 las
autoridades fueron tomadas por sorpresa por la naturaleza y la
profundidad de la crisis, como ya se comentó. En el cuarto
trimestre de 2008 el peso se depreció de 10 pesos por dólar en
julio a 13.8 en diciembre. Las autoridades, alarmadas por los
múltiples efectos de esta depreciación aplicaron medidas para
apoyar el tipo de cambio. En contraste con la política de la
Reserva Federal estadounidense, la cual había acelerado la
reducción de su tasa de fondos de 5.0% en septiembre de 2007 a 3.0%
en febrero de 2008 y 1.0% en octubre, el Banco de México incrementó
su tasa de 7.5% a 8.0% en agosto y de nuevo en septiembre a
8.25%.Así, México entró a la recesión con un nivel muy alto de tasa
de interés En enero de 2009 las autoridades también se alarmaron
por la fuerte caída de la economía, como lo sugería el desplome de
las exportaciones a fines de 2008 y las señales de una gran
recesión en Estados Unidos. El Banco de México comenzó a reducir su
tasa a 7.75%. Pero el alto nivel de dicha tasa le impedía llevarla
con rapidez a los niveles que habrían hecho que la política
monetaria jugara con efectividad un papel contra-cíclico. Si no en
el mismo grado que la política de la Reserva Federal, por lo menos
en forma consistente con la Reserva Federal y con el grado de
debilidad de la economía mexicana. Por esta razón, en gran medida
la postura que tomó en Banco en 2009 fue menos restrictiva que la
de 2008, pero demasiado lenta para reducir las tasas de interés a
un nivel consistente con una economía muy debilitada, lo que en
efecto resultó en una postura restrictiva. Esto se puede apreciar
en el cuadro 1.8 que muestra la tasa de inflación a la baja, al
igual que la tasa del Banco. La tasa real se mantuvo relativamente
alta para lo débil que estaba la economía. Y sobre todo la tasa
nominal fue elevada comparada con la tasa del Fed.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
Cuadro 1.8
Tasas de interés de la Reserva Federal y del Banco de México e
inflación anual de México
(Porcentajes)
Una razón de la lentitud del Banco para reducir su tasa de interés
más rápidamente fue la necesidad de proteger su credibilidad frente
al mercado. Esta en parte obedece a una gran rigidez en su marco
operativo, pues en la práctica la política monetaria está sujeta a
las siguientes restricciones:
(1) el objetivo de inflación de 3% es demasiado ambicioso, pues ese
porcentaje o una cifra cercana sólo se ha logrado en períodos de
recesión (2003 y 2009). De hecho, el Banco Central no utilizó
apropiadamente las virtudes del Régimen Monetario de Objetivos
Inflacionarios Flexibles (Inflation Targeting), el cual le permite
al Banco aplicar una política
Tasa Reserva Federal
Tasa Real Banxico ex ante 6 meses
25
monetaria que temporalmente se desvíe del objetivo de inflación
estructural. En contraste, el Sistema de la Reserva Federal utilizó
adecuadamente la flexibilidad del Inflation Targeting, inclusive El
Banco Central Europeo con una reputación antiinflacionista, durante
el 2009 aplicó una política monetaria flexible menos conservadora
para ayudar a combatir la recesión económica;
(2) el lenguaje cuidadoso de los comunicados de la Junta de
Gobierno del Banco da una firme señal de gradualismo, el cual en la
práctica es una guía para los agentes económicos. Estos comunicados
no reconocieron a tiempo el origen y alcance de la crisis económica
más profunda desde la Gran Depresión y por lo tanto no variaron con
la rapidez necesaria;
(3) el nivel alto del interés en el origen de la crisis, en parte
fue resultado de la inercia que habían mostrado las tasas en el
pasado y del ambicioso objetivo de inflación.
Lo anterior resultó en una política en efecto rígida, a pesar de
que la Reserva Federal estadounidense estaba tomando medidas
extraordinarias, no sólo reduciendo tasas de interés, sino
empleando un relajamiento monetario cuantitativo, como ya lo había
hecho el Banco de Inglaterra. Hay que agregar que ésta últimas
acciones rompieron con la ortodoxia monetaria conocida y con sus
marcos operativos, sin que la credibilidad de dichas instituciones,
ni su compromiso con el control de la inflación quedara en
entredicho. Así quedó comprobado por la baja tasas de interés en
los mercados de deuda gubernamental durante y posteriormente a
dichas acciones, hasta la fecha. Por ejemplo, en la última semana
de julio la inflación derivada del diferencial entre bonos
indexados y bonos de tasa fija de plazo de 10 años es de 2.6% en
Inglaterra y 1.7% en Estados Unidos. Por una parte, la libra
esterlina se despreció aceleradamente, sin que el Banco de
Inglaterra tratara de evitarlo. El dólar, por el contrario, se
apreció frente a casi todas las monedas, al afirmarse su papel de
moneda de reserva y de refugio seguro en un mundo afectado por
crisis global e incertidumbre. De esta manera, fue la reducción de
la inflación en el segundo semestre lo que permitió al Banco de
México reducir su tasa de interés sin tener que alterar su marco
operativo. Como ya se mencionó, la inflación bajó suavemente en el
primer semestre de 2009, a pesar de la depreciación cambiaria que
había tenido el peso de 27.8% nominal en el año a junio. Visto así,
el impacto inflacionario de la depreciación fue mínimo. Aunque el
Banco redujo el interés de 8.25% en diciembre de 2008, le llevó
seis meses bajarla a 4.5%, en julio, nivel que tiene en la
actualidad.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
26
Durante el primer semestre la prioridad del Banco fue intervenir en
el mercado para frenar y luego revertir la depreciación del peso,
misma que generalmente se considera un obstáculo para bajar la tasa
de interés. Esta prioridad y sus acciones restaron aun más
flexibilidad a la autoridad para relajar su política monetaria y
responder así a la debilidad de la economía. Debe subrayarse que la
institución no tiene el mandato de velar por el nivel de actividad
o el empleo y por ello no se refiere explícitamente a estos como
problemas a superar en sus comunicados, sino sólo como temas de
contexto. Más aun, el Banco siempre trata de deslindarse de esta
responsabilidad. En el Informe Anual 2009 reitera que “la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda se fundamenta en los
múltiples costos sociales y económicos que una inflación alta y
variable trae consigo” (página 61). Agrega como antecedente que en
2001 adoptó un esquema de objetivo de inflación como marco
conceptual para conducir su política monetaria: “De manera
específica, el Banco de México se ha propuesto alcanzar, en el
mediano plazo, una tasa de inflación anual en el Índice Nacional de
Precios al Consumidor (INPC) del 3 por ciento” (página 61). En
realidad un nivel de 3% o cercano sólo lo ha logrado en 2003 (4.0%)
y 2009 (3.6%), años de recesión, con gran debilidad de demanda. La
meta de 3% sigue siendo elusiva, a pesar de haber transcurrido más
que un mediano plazo desde 2001. Al enfocar su prioridad en el tipo
de cambio, el Banco llevó a cabo tres tipos de operaciones a lo
largo de 2009:
(1) subastas diarias de dólares a precio mínimo;
(2) subastas sin precio mínimo; y
(3) ventas directas.
El total de sus intervenciones llegó a significar un monto de 16
mil 246 millones de dólares en adición a las que había hecho en
2008 por 15 mil 178 millones. La presión del mercado contra el peso
era por considerar que México sería uno de los países mayormente
afectados por la recesión estadounidense y por la tendencia de la
economía a generar altos déficits en la cuenta corriente externa
aun con poco crecimiento económico. Este déficit fue en 2008 de 16
mil 174 millones de dólares y no fue mayor debido a los altos
precios de petróleo de 84.4 dólares por barril promedio. El déficit
sin exportaciones de petróleo fue de 67 mil 896 millones de
dólares, habiéndose deteriorado desde 22 mil 808 millones en 2001.
Por esas razones y en el contexto de una corrida a la seguridad del
dólar en muchos mercados emergentes, el Banco recurrió a tres
medidas más:
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
27
(1) garantizar que parte de la acumulación de reservas
internacionales se
destinara a ventas al mercado, para lo cual realizó tres
proyecciones de la balanza de pagos en el curso de 2009, buscando
reducir la incertidumbre;
(2) En febrero de 2009 renovó la línea de apoyo mediante
intercambio de monedas “swaps” que la Reserva Federal había
establecido en octubre de 2008 y que se hubiera vencido en abril.
En febrero se amplió hasta octubre de 2009. Posteriormente, en
junio se volvió a ampliar hasta febrero de 2010. Esta línea se
canceló cuando la Reserva Federal consideró necesario comenzar a
reducir gradualmente sus compromisos.
(3) En abril, aun bajo el temor de una depreciación del peso,
anunció la firma con el Fondo Monetario Internacional de una Línea
de Crédito Flexible a un año que el Fondo acababa de crear para
economías en posiciones de relativa solidez económica, como parte
de su respuesta a la crisis global. El Banco renovó de nuevo este
crédito en abril de 2010 para un año más.
Las acciones descritas dejaron clara la preocupación del Banco con
el mantenimiento del tipo de cambio, aun en 2010. Y por lo tanto,
el papel que dicha estabilidad juega en su postura de política
monetaria. El tipo de cambio que había llegado a $14.9 por dólar a
fines de febrero, bajó a $14.3 en marzo; $13.9 en abril; $13.2 en
mayo, y cerró en diciembre en $13.0 Es decir, en todo momento
respondió a las acciones y anuncios que el Banco hizo con ese
objetivo. La política monetaria y cambiaria de México en 2009 se
inscribe en una política macroeconómica que ante todo privilegia la
estabilidad. De ahí que el gobierno iniciara, aun en medio de una
recesión, negociaciones con los partidos políticos representados en
el Congreso para lograr un nuevo aumento de impuestos, adicional al
que había obtenido en 2007 con la introducción del IETU. Estas
negociaciones eventualmente fructificaron en un aumento de la tasa
general del IVA de 15% a 16%, así como del ISR y varios impuestos
especiales, así como en la limitación del régimen de consolidación
fiscal a empresas. El resultado global fue interpretado como
positivo para las finanzas públicas. Combinado lo anterior con una
mejoría en los niveles de producción mundial y la percepción en los
mercados financieros de que la crisis global estaba siendo
superada, las presiones contra el peso fueron desapareciendo y
eventualmente se tornaron en presiones hacia la apreciación
cambiaria, mismas que continúan en 2010.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
1.7 Sector externo
En 2009 la balanza de pagos tuvo un ajuste extraordinario,
impulsado por el desplome de la exportación y con ella de la
importación, así como por la fuerte caída de la demanda interna,
misma que golpeó aun más a la importación. Por otra parte, los
precios del petróleo se recuperaron en el segundo semestre
(promediando 57.7 dólares por barril en el año), lo que limitó la
caída de la exportación petrolera. El déficit de la cuenta
corriente cayó a un tercio de lo que fue en 2008, de 16 mil 174
millones de dólares a 5 mil 579 millones. Como en muchas otras
economías emergentes en donde el mercado interno se contrajo mucho
más que las exportaciones, esta caída se basó principalmente en
menores importaciones. El saldo de pagos por servicios factoriales
también cayó (-17.4%) por menores utilidades reinvertidas de las
empresas extranjeras y pago de intereses. En contraste, el saldo de
servicios no factoriales continuó en aumento (13.4%), al caer más
las exportaciones de servicios (turismo, fletes y otros) que las
importaciones. La caída del turismo fue causada principalmente por
la recesión estadounidense, pero también por la crisis de A(H1N1) y
el deterioro de la seguridad en México. Los ingresos netos de
capital también cayeron comparados con los ingresos el año pasado
(-40.8%). En particular, la inversión extranjera directa cayó
-50.7% a 11 mil 418 millones, la cifra más baja en trece años. Como
parte de ésta, la nueva inversión (para distinguirla de la
reinversión de utilidades y las cuentas intra-compañía) fue sólo de
3 mil 448 millones. En contraste, las inversiones de cartera
saltaron, al haber caído mucho en 2008 por la crisis financiera,
misma que se fue corrigiendo a lo largo de 2009. Estas fueron
impulsadas principalmente por mayores compras de bonos
gubernamentales y una recuperación en el mercado accionario, este
ultimo después de dos años malos. La cuenta de activos continuó
mostrando una salida neta, como en otros años. En 2009 esta salida
se basó en mayores inversiones directas de mexicanos en el exterior
y en un aumento de otros saldos que las cuentas oficiales no
identifican. La fuerte caída de la demanda interna explica que la
balanza de pagos no haya representado un problema macroeconómico en
2009, al caer la importación de todos los productos. La contracción
de las importaciones también obedeció a la depreciación del peso
comentada arriba.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
31
1.8 Programas económicos contra-cíclicos 1.8.1 Evaluación de los
programas contra-cíclicos Desde 2008 el gobierno había enviado
señales de su disposición para contrarrestar la debilidad de la
economía aplicando programas contra-cíclicos. En marzo anunció un
Programa de Apoyo a la Economía y en mayo el Programa de Apoyo a la
Economía Familiar. Éstos contenían algunas medidas para reducir los
costos y las cargas fiscales de las empresas y facilitar el acceso
de las familias a alimentos básicos. En octubre de ese mismo año,
frente a la perspectiva de debilitamiento de la economía, sobre
todo por las dificultades en los mercados de crédito para las
empresas, anunció el Programa para Impulsar el Crecimiento y el
Empleo (PICE). Éste consistió en más inversión en infraestructura e
introdujo además una ampliación del crédito de la banca de
desarrollo directo y mediante garantías. Dicho crédito fue
importante, pues apoyó tangiblemente a empresas industriales,
comerciales y de vivienda importantes, que si no refinanciaban
vencimientos de deuda en los mercados habrían causado pérdida de
confianza. El costo de las medidas del PICE quedó sin ser precisado
por las autoridades, al consistir principalmente en créditos de la
banca de desarrollo y en lo fiscal estar diluido en el conjunto de
partidas presupuestarias y no separado de ellas. Por lo mismo no se
observó ningún impacto del PICE sobre el balance fiscal. Otra razón
que sugiere muy bajo impacto de estos programas es que nuevos
programas se fueron anunciando uno después de otro en espacios de
tiempo relativamente cortos. Así, en enero de 2009, anticipando las
conclusiones de un foro económico convocado por el Senado, el
gobierno anunció un nuevo paquete, el Acuerdo Nacional a Favor de
la Economía Familiar y el Empleo (ANEFE), conteniendo 25 medidas,
varias de ellas anunciadas en programas previos. Más tarde, en
mayo, frente a los efectos de la crisis de A(H1N1), anunció medidas
adicionales de emergencia.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
32
1.8.2 Evaluación del Acuerdo Nacional a Favor de la Economía
Familiar y el Empleo (ANEFE) Este fue el paquete contra-cíclico más
importante y merece un análisis más detallado. Sus 25 puntos se
agruparon en cinco pilares:
1. Empleo 2. Economía familiar
3. Apoyo a la competitividad de la pequeña y mediana
industria
4. Inversión en infraestructura
5. Transparencia del gasto público
Cada pilar representa varias acciones, aunque algunas de ellas son
poco relevantes, como, por ejemplo, la promoción de la marca “hecho
en México” para lo cual se asignaron $200 millones. 1.8.2.1 Empleo
Bajo (1) empleo, hubo 3 subprogramas que ampliaron los esquemas
para empleo temporal, la protección del empleo y el servicio de
empleo para ayudar a encontrarlo. Estos programas fueron limitados,
sin embargo, a pequeños montos. Por ejemplo, el aumento del
programa de empleo temporal, potencialmente importante en las áreas
rurales (pues muchos trabajadores no pueden encontrar empleo en
Estados Unidos o lo pierden en la industria de la construcción) fue
solamente de 2 mil 200 millones de pesos y esto es después de haber
aumentado 40 porciento. Como se señaló, la mayoría de medidas ya
estaban en el Presupuesto original y en este caso se trató de una
ampliación. Otro sub-programa, el pago de un tercio de los salarios
de trabajadores cuyas empresas entraron en paro técnico por falta
de demanda fue solamente de 2 mil millones de pesos. Este programa
debió ser altamente positivo para el empleo, en vista de que muchas
empresas manufactureras respondieron al desplome de sus ventas con
recortes de turnos y horas de trabajo. Sin embargo, en la práctica
tuvo poco impacto para contrarrestar la caída de empleo
manufacturero por su bajo monto. Además, la publicación de sus
reglas sufrió retrasos de meses, según lo indicaron varias cámaras
de industria en su momento Un sub-programa para ampliar la
seguridad social (incluyendo servicios médicos) a trabajadores y
co-beneficiarios durante dos meses posteriores a la pérdida de
su
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
33
empleo se amplió a 6 meses y tuvo un impacto positivo
significativo. Sin embargo, el programa se limitó a 1 mil 250
millones de pesos, lo que significa que pronto se agotó. Otro
sub-programa fue para permitir que quienes perdían su empleo
retiraran dinero de sus cuentas individuales de ahorro en montos
mayores y menos restricciones a las que ya había. Este sub-programa
mostró un aumento significativo en los retiros. Sin embargo, en
rigor no constituyó un apoyo fiscal, pues el trabajador sufrió la
reducción de su saldo de ahorro. 1.8.2.2 Economía familiar En el
grupo (2) de apoyos, economía familiar, las facilidades incluyeron
la reducción del precio del gas LP en 10% y el congelamiento de la
gasolina. El primero fue un apoyo efectivo para las familias. Sin
embargo, el congelamiento de la gasolina tuvo lugar después que sus
precios habían sido aumentados agresivamente durante la mayor parte
de 2008, por lo que su impacto también fue limitado. Incluido en
este pilar se anunció un sub-programa de financiamiento a la
vivienda. Éste incluyó el programa del Infonavit que ya existía,
así como un aumento de recursos de 40 mil a 60 mil millones para la
Sociedad Hipotecaria Federal. Lo anterior ayudó a la vivienda ser
en 2009 uno de los pocos sectores de crecimiento. Tuvo, por lo
tanto, un impacto significativo. Debe aclararse, sin embargo, que
los recursos de la SHF fueron para apoyar a sociedades financieras
hipotecarias sólo para refinanciar vencimientos de obligaciones en
el mercado. La vivienda financiada por las entidades sofoms y
sofols (sociedades financieras de objeto múltiple y de objeto
limitado) siguió estancada hasta 2010. 1.8.2.3 Apoyo a la
competitividad de la pequeña y mediana industria En el grupo (3),
apoyos para la mediana y pequeña empresa y para la competitividad,
las acciones fueron variadas, pero muy pequeñas. La más relevante
fue la reducción en las tarifas de electricidad de -20% en alta
tensión, -17% en mediana tensión y -9% en tarifas comerciales. Sin
embargo, estas reducciones vinieron por encima de aumentos durante
2008. De ahí que este sector haya representado, como ya se
discutió, una de las causas de la reducción de la inflación durante
2009. Los industriales hicieron a lo largo de 2009 varias
peticiones a las autoridades para cambiar el sistema de ajustes
mensuales de tarifas eléctricas, según reglas de la Secretaría de
Energía, sin éxito alguno. Las bases de estos ajustes son los
precios de referencia internacional y la postura del gobierno de
ver estas tarifas principalmente como fuentes de recaudación y no
como costos de la industria y el comercio que idealmente deberían
ser competitivos.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
34
Otro apoyo útil, pero también limitado en la práctica fue el de
cubrir por parte de la Federación un tercio del costo de mantener
los salarios a trabajadores afectados por paros técnicos de las
empresas. El programa contuvo restricciones y exclusiones, por
ejemplo que los salarios de los trabajadores no excedieran 3 veces
el salario mínimo, lo que dejó a muchos trabajadores calificados de
la industria automotriz, de autopartes y de bienes de capital fuera
del esquema. Adicionalmente, los paros técnicos debían ser
autorizados por la Junta Federal del Trabajo antes del 15 de enero
de 2009. Y las empresas debían contratar auditores para supervisar
el uso apropiado de los apoyos. Otros subprogramas bajo este pilar
se refieren a la industria y la agricultura. Con respecto a los
créditos para la pequeña y mediana industria las reglas de
operaciones apenas se publicaron con un retraso de cuatro meses
(hasta abril). Y como la banca de desarrollo que fondea estos
créditos sólo actúa como banca de segundo piso, el apoyo depende en
última instancia de la disposición de la banca comercial para
otorgar el crédito. Esto, en un periodo en el que los bancos
estuvieron reduciendo su exposición a los riesgos de la industria.
1.8.2.4 Inversión en infraestructura Con respecto a (4)
infraestructura, el programa es “acelerar la inversión en
infraestructura cuyo presupuesto está en un nivel histórico de 570
mil millones de pesos” (44 mil millones de dólares). La
infraestructura ha sido materia de los anuncios de proyectos y
recursos más cuantiosos de esta administración. Sin embargo, los
datos presupuestales no apoyan los argumentos de que estos
proyectos se han llevado a cabo en un grado significativo. Por una
parte, la inversión física presupuestal no distingue entre los
pagos de vencimientos de pidiregas y las nuevas inversiones. Por
otra parte, en 2008 y 2009 el sector privado involucrado en los
proyectos de infraestructura estuvo constantemente indicando la
falta de ejecución de proyectos aparentemente listos para su
ejecución. Finalmente, muchos de los proyectos en los que
participaban inversionistas privados se frenaron por la dificultad
de obtención del financiamiento. Finalmente, la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, una de las principales ejecutoras de
proyectos de infraestructura, ha mostrado grandes sub-ejercicios de
gasto aprobado en el Presupuesto por múltiples causas como se
mostrará en el capítulo 3 de este trabajo. Entre ellas, la falta de
financiamiento de empresas participantes en los proyectos; retrasos
en la disposición de fondos federales; e incertidumbre por la
crisis económica global.
Entre los proyectos más significativos que se han cancelado o
suspendido:
1) El más grande de ellos de 8 mil millones de dólares era un
desarrollo portuario
(Punta Colonet) que primero fue retrasado y por ahora está
cancelado;
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
35
2) La licitación de la red carretera del Pacifico fue declarada
desierta;
3) Su contra-partida, la red carretera del Noreste se ha mantenido
pendiente por
un periodo muy largo; 4) Proyectos de menor tamaño en los puertos
del Pacífico que incluyen
terminales para manejo de contenedores y de manejo de minerales
fueron declaradas desiertas por la Secretaría de Comunicaciones;
y
5) La misma SCT recientemente admitió que sólo ha completado 1.2%
del
proyecto de construcción y modernización de carreteras, aún cuando
el mismo es en extremo modesto de sólo 747 kms.
Esto es a pesar del anuncio de que tanto Banobras como el Fondo
Nacional de Infraestructura prestarían 65 mil millones de pesos de
sus recursos para “asegurar la ejecución de los principales
proyectos de infraestructura”. Por otra parte, la industria de la
construcción, principal beneficiaria de las obras de
infraestructura, se estancó en 2008 y cayó -7.5% en 2009,
reafirmando la ausencia de efectos contra cíclicos significativos.
1.8.2.5 Transparencia del gasto público Los subprogramas bajo el
pilar (5) son acciones para la transparencia del gasto público, el
compromiso para ejecutar las licitaciones rápidamente, cumplir con
el presupuesto de inversión por entero y aplicar nuevas reglas
contables. Los retrasos y la sub-ejecución de programas
presupuestados, sin embargo, sugieren que esto está lejos de
realizarse. Las expectativas del sector privado de que una política
contra- cíclica jugaría un papel importante están hoy apagadas. Así
lo reveló la encuesta de la firma KPMG de consultoría que mostró
que el 77% de los empresarios considera que este plan no aportó
apoyo alguno. Así, aunque el gobierno citó una cifra de 1.8% del
PIB como el valor del programa de infraestructura, esta cifra
incluye costos de programas que ya se habían presupuestado o que
bien que sólo fueron aumentados en tamaño. Otra indicación de
insuficientes resultados de las políticas contra-cíclicas es que el
gobierno siguió viendo la necesidad de anunciar nuevos apoyos. Así,
en mayo, debido a la crisis del A(H1N1) se anunciaron nuevos apoyos
para contrarrestar los efectos negativos en la economía. De los 18
mil 800 millones de pesos de este programa, 10 mil millones lo
representó la caída estimada en el ingreso federal que el gobierno
dijo no trataría de compensar con más impuestos o reducciones de
gasto público, lo que argumentó que haría en condiciones normales.
Así, la caída de la recaudación la definió el Secretario de
Hacienda, Agustín Carstens como un “estabilizador automático” de la
demanda.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
36
Esta interpretación del estabilizador automático es errónea, pues
en la práctica el estabilizador es una erogación y no sólo un mero
asiento contable. De los 8 mil 800 millones de pesos restantes de
este programa (una vez deducidos los 10 mil millones), 2 mil
millones de pesos que representan un beneficio para los
contribuyentes por poder acreditar el pago del IETU contra el ISR
cada mes, en lugar de esperar al fin del año fiscal para hacerlo.
Esto también es una interpretación incorrecta de apoyo fiscal, pues
el contribuyente de todas maneras acreditaría el IETU contra el
ISR, por lo que el beneficio se limita a la posible reducción en el
flujo de erogaciones a lo largo del año. Otros 2 mil 200 millones
sería el beneficio por reducir en 20% durante 3 meses las
contribuciones de seguridad social que la empresa pagaría. Y 2 mil
200 millones de pesos más son garantías sobre créditos que serían
otorgados a la pequeña y mediana industria. Sobre la reducción de
contribuciones de seguridad social, éstas se aplicaron únicamente a
algunas categorías de las primas del seguro, por ejemplo sobre
accidentes en el lugar de trabajo, pero no a todas las primas. Lo
anterior explica que los paquetes de medidas económicas en 2009
hayan sido desestimados por los beneficiarios potenciales como
programas de alcance muy limitado. Esto es aun cuando varios de sus
elementos, como la extensión de la seguridad social, hayan tenido
un impacto positivo significativo en un periodo de tiempo. Por la
fuerza que la prioridad de la estabilización del tipo de cambio
tuvo en la mezcla de la política macroeconómica y el papel residual
que en esa mezcla quedó para la política fiscal, no parecería que
los programas contra-cíclicos pudieran haber tenido un mayor
perfil. Reafirmando esta postura de la política macroeconómica, en
el mismo mes del anuncio del último programa contra-cíclico, el
gobierno anunció recortes al gasto público por 35 mil millones de
pesos para compensar caídas de la recaudación y del ingreso
petrolero. En julio un segundo recorte de 50 mil millones de pesos
se justificó para cubrir una brecha fiscal que en ese momento se
cuantificó en 480 mil millones de pesos. En octubre de 2009 el
gobierno integró una propuesta al Congreso conteniendo aumentos de
impuestos para 2010 de 176 mil millones de pesos (1.4% del PIB) y
reducciones de gasto público por 74 mil millones de pesos. El
Congreso aprobó un incremento de impuestos menor al propuesto por
el Ejecutivo y al mismo tiempo aumentó varias partidas de gasto que
consideró insuficientes. Igualmente revisó al alza el precio
esperado del petróleo y programó un déficit de -1.9% del PIB
incluyendo 1.8% del PIB por la inversión de Pemex que ahora es
parte del egreso presupuestal.
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
37
En 2009 los precios del petróleo rebasaron la previsión
presupuestal, pero el volumen de exportaciones fue menor a dicha
previsión a la vez que la recaudación no petrolera cayó. Esto
provocaba una presión adicional de 2.6% del PIB. Otros gastos
adicionales a los presupuestados sumaron 1.9% del PIB. Como ya se
mencionó, el gobierno enfrentó una brecha re recursos
presupuestales que subsanó en gran medida con ingresos no
recurrentes. Por la oportunidad y rapidez con la que actuó y por el
aumento de impuestos, el gobierno dejó claro en todo momento de
2009 que cuidaría el balance fiscal para sólo permitir un déficit
por la inversión de Pemex. Desde luego tuvo que recurrir a ingresos
no recurrentes. El aumento del gasto adicional a lo proyectado, sin
embargo, en parte fue resultado del aumento de ingresos vía los no
recurrentes, en cuya ausencia sería improbable que el mayor gasto
se hubiera materializado. Debe tenerse en cuenta además que la
reducción de ingresos fue contrarrestada en primera instancia con
dos reducciones de gastos al mismo tiempo que se utilizaban algunos
de los ingresos no remanentes.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
1.9 Conclusiones
En 2009 las autoridades no hicieron cambio alguno en su prioridad
de mantener la estabilidad, en particular del tipo de cambio,
prioridad a la que ya estaban abocadas desde el cuarto trimestre de
2008. Esto es en parte porque consideraron que la recuperación de
la economía provendría principalmente del impulso de los Estados
Unidos. La política macroeconómica careció de mecanismos para
incorporar los acontecimientos relevantes nuevos a sus escenarios,
de tal manera que aunque reconocieran la presencia de ellos, y en
particular de choques externos, éstos no alteraron el escenario
oficial o el Presupuesto. Tal deficiencia fue obvia desde la crisis
de vivienda estadounidense en el segundo semestre de 2007. En
particular, las autoridades no evaluaron explícitamente qué tan
indispensables eran los masivos estímulos fiscal y monetario en
Estados Unidos ni evaluó si en México sería necesario un estímulo
similar. Tampoco hizo el gobierno ninguna evaluación sobre los
impactos estructurales de la crisis de vivienda y sus repercusiones
sobre la futura capacidad de crecimiento en Estados Unidos y cómo
afectaría las exportaciones y el empleo mexicanos. Esta falla llevó
al gobierno a dar por hecha una recuperación sustentable tanto en
Estados Unidos como en México. En el aumento del gasto en 2009 es
difícil distinguir el verdadero esfuerzo de inversión pública,
entre otros por la inclusión a partir del pago de PIDIREGAS de
Pemex, mismos que no representan necesariamente inversión física.
Tampoco son gastos que se puedan referir todos a un solo año. En lo
que respecta a la política monetaria del Banco ésta reafirmó sus
objetivos demasiado estrechos para una economía tan grande y
compleja como la de México. Por una parte en el curso de 2009 la
política monetaria fue la dominante en toda la política
macroeconómica y el objetivo de estabilidad que es central para la
política monetaria, dominó a cualquier otro objetivo de la política
macroeconómica. No es exagerado entonces decir que la política
monetaria es la principal política económica de México. Por otro
lado, con un objetivo tan estrecho como el que tiene, la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda, su marco de acción
se ha reducido sistemáticamente al movimiento de tasas de interés,
pero siempre dentro de un rango alto. Esta política se acompaña en
ocasiones de intervención directa en el mercado cambiario para
frenar la depreciación del peso. Cumplir con estos objetivos con
eficacia, en un mercado financiero abierto y con una credibilidad
establecida como una autoridad dedicada a dichos objetivos por
encima de otros, requiere además del equilibrio en las finanzas
públicas. Lo anterior cancela las posibilidades de acción de la
política fiscal que en todo momento debe anteponer el resultado de
balanza anual equilibrada a casi cualquier otra meta.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
40
Esta política aplicada sistemáticamente por muchos años ha enseñado
al mercado financiero a solo concentrarse en verificar el
cumplimiento razonable del objetivo de inflación, el tipo de cambio
y la tasa de interés para normar sus decisiones en un marco de
certidumbre. Debe mencionarse además que hay una Ley de
Responsabilidad Hacendaria que obliga a la autoridad a mantener el
equilibrio de las finanzas públicas y sólo en ocasiones
extraordinarias admitir desviaciones, condicionadas a que de
antemano explique el período y la forma en que recobrará el
equilibrio. Las autoridades mexicanas están así de hecho
imposibilitadas para operar con libertad una política
macroeconómica como lo hacen Brasil, Chile, o el mismo Estados
Unidos. La meta de inflación de 3% que el Banco de México se
auto-impuso en 2001 nunca ha sido justificada como una tasa
consistente con el crecimiento sano del producto o con la
estructura de los mercados mexicanos. Como esta tasa sólo se ha
alcanzado en tiempos de recesión, lo más probable es que, a
diferencia de otros objetivos, como los de Brasil o de países
europeos, en México sea imposible lograrlo a menos que la política
monetaria sea en exceso restrictiva. Como una política restrictiva
a la vez fomenta un tipo de cambio del peso demasiado fuerte, lo
más probable es que la economía esté sacrificando competitividad y
producción por la procuración de esta meta. Por otra parte, la meta
de inflación baja tampoco ha contribuido a tasas de interés
nominales más bajas. Esto en la práctica resulta en tasas reales
que para el bajo crecimiento de México desde 2001 son muy altas. En
efecto, en estos 9 años, la tasa promedio de interés ha sido de
7.3%, comparada con una inflación de 4.5%. Aunque desde 2008 había
programas contra-cíclicos para enfrentar la debilidad de la demanda
que se mantuvieron y ampliaron en 2009, la mayor parte de estos
programas fue de montos y alcance muy limitados. Aun así, hubo un
aumento de gasto programable por encima de los montos
presupuestados, los cuales ya contemplaban un aumento sobre lo
ejercido en 2008. Al aumento de gasto que estaba teniendo lugar en
2009 (204 mil millones de pesos en el año), el gobierno respondió
con recortes al gasto presupuestal programable por 85 mil millones
de pesos y reducciones al no programable de 72 mil millones de
pesos. El resto del gasto adicional y una parte muy importante de
la reducción de ingresos (ésta de 304 mil millones de pesos) se
cubrió con ingresos adicionales a lo presupuestado de naturaleza no
recurrente por 328 mil millones de pesos. El resultado global de
2009 fue un déficit (274 mil millones de pesos) muy cerca de la
cifra presupuestada (228 mil millones de pesos) incluyendo la
inversión de Pemex (la cual también sufrió un aumento sobre lo
presupuestado) o -2.3% del PIB.
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
41
Este resultado, a pesar de una caída considerable en los ingresos
de -6.5% en términos reales, indica que todos los programas
contra-cíclicos estuvieron sujetos a la prioridad de mantener el
equilibrio fiscal, aun si se tuvieron que aplicar recortes al gasto
en el curso del año y anunciar nuevos impuestos en medio de un
periodo de gran debilidad económica.
POLÍTICA MACROECONÓMICA
Lo verdaderamente meritorio
es proporcionarles trabajo. Mahatma Gandhi
1.10 Dinámica de la ocupación y los ingresos en México 1.10.1
Objetivos de empleo del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012
El PND basa su estrategia en cinco grandes objetivos y ejes de
acción, enfatizando que cada eje está interrelacionado con el
crecimiento económico y la generación de empleos. En el eje 2
Economía competitiva y generadora de empleos, el Plan establece que
la política económica será lograr un crecimiento sostenido más
acelerado y generar los empleos formales que permitan mejorar la
calidad de vida de todos los mexicanos. Señala también que mejorar
las condiciones de vida y las oportunidades de todos, especialmente
de aquellos que viven en pobreza, es un imperativo social. Sin
oportunidades de empleo, no es posible alcanzar un desarrollo
humano integral. El Plan considera que los problemas sociales,
políticos y económicos del país están íntimamente relacionados
entre sí, por ello señala que los grandes objetivos propuestos son
complementarios para contribuir a la superación de los retos en
materia de pobreza, marginación y falta de oportunidades en todos
los ámbitos, de tal manera que, de progresar en todos los frentes,
se podrá crear un círculo virtuoso: el mayor crecimiento económico
generará mejores oportunidades de empleo y mayor desarrollo humano,
mientras que los avances en el desarrollo social incrementarán la
productividad de las personas. Así mismo la reducción de la pobreza
y la creación de oportunidades contribuirán a una mayor
participación y estabilidad política y social y respeto por el
medio ambiente. El Plan enfatiza que, por ello, se utilizarán todos
los instrumentos del Estado con el fin de promover un crecimiento
económico sostenido y más acelerado, una elevada creación de
empleos, y un desarrollo humano pleno para todos los mexicanos. El
Plan señala que en este sexenio se promoverán condiciones para la
creación de empleos formales con el objetivo de llegar en 2012 a
crear, al menos, 800 mil empleos formales al año. 1.10.2 Propósitos
del análisis de las tendencias de la ocupación y los ingresos de la
población mexicana
POLÍTICA MACROECONÓMICA
44
Frente a estos propósitos del Plan, el análisis al Informe de la
Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008 llevado a cabo por
la H. Cámara de Diputados entre los meses de febrero a junio del
2010, mostró que en lugar de un círculo virtuoso de crecimiento
acelerado, oportunidades de empleo, abatimiento de la pobreza,
desarrollo humano, respeto al estado de derecho y estabilidad
política, México enfrenta, desde el sexenio del Presidente Miguel
de la Madrid, una situación de lento crecimiento económico,
desempleo, subempleo y pobreza, falta de oportunidades, sobre todo
para los jóvenes, destrucción del tejido social, pérdida de respeto
al estado de derecho, y deterioro de la seguridad pública, lo que
genera demandas crecientes de recursos públicos para mitigar los
efectos de la pobreza y la inseguridad con la consecuente
disminución de recursos para la inversión pública, incluyendo la
infraestructura, lo que se traduce a su vez en pérdidas de
competitividad y mayor incertidumbre para la inversión privada. Más
aún el análisis reveló que los problemas financieros de las
instituciones de salud y de seguridad social como el IMSS y el
ISSSTE, se han venido agravando debido al lento crecimiento del
empleo por lo que la relación trabajador activo a pensionados ha
venido disminuyendo de manera notable. Ante estas circunstancias,
el propósito central de esta sección es precisamente analizar la
evolución de la ocupación y la calidad del empleo durante los
últimos cinco años, partiendo de la idea del Plan de que la única
forma de mejorar las condiciones de vida de la población es
mediante un empleo bien remunerado y ello solo será posible a
través de un crecimiento acelerado y permanente de la economía,
para lo cual se requiere de mayores recursos públicos para la
inversión en todos los campos. Romper el círculo vicioso exige, en
primer lugar, cambios radicales en la asignación de los
presupuestos públicos en favor de la inversión y el crecimiento
mediante el expediente de reducir los recursos a todos los
programas que no demuestren de manera clara y contundente un alto
grado de utilidad pública y eficiencia operativa. Llevarlo a cabo
requiere de una alta dosis de voluntad política, sobre todo del
Ejecutivo Federal para enfrentar los vicios de un presupuesto
esencialmente inercial. En este sentido, este apartado aborda en
cinco incisos breves, varios temas relacionados con la evolución
del empleo y los ingresos de la población ocupada de México en el
período 2005-2010. En los dos primeros incisos (1.10.2.1 y
1.10.2.2) se analiza la evolución de la población total, menores de
14 años y de 14 años y más, clasificada en económicamente activa
ocupada y desocupada; y la no económicamente activa que a su vez se
clasifica en disponible para trabajar y no disponible. El inciso
1.10.2.3 da cuenta del comportamiento de la población ocupada por
sector de actividad y de la productividad de la mano de obra para
el periodo 2005-2010. La conclusión fundamental de este apartado es
que durante los dos últimos años (del
EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009
45
primer semestre de 2008 al primer semestre de 2010), la
productividad de la mano de obra en la economía mexicana disminuyó
a un ritmo promedio del 2.4 por ciento anual, explicado
fundamentalmente por la caída de la productividad de la mano de
obra en los servicios, sector donde se generó el equivalente al 100
por ciento del empleo de los últimos cinco años. En el mediano
plazo, 2005-2010, la productividad de la mano de obra mexicana
disminuyó a un ritmo promedio de 0.36 por ciento al año. A partir
de la información sobre las horas promedio semanales trabajadas por
la población ocupada y los ingresos promedio por hora, en el inciso
1.10.2.4 se analiza el comportamiento de los ingresos reales por
hora y por semana que combinados con la evolución de la población
ocupada, se estiman los ingresos semanales de la población ocupada
en su conjunto. La conclusión central de este apartado es que los
ingresos promedio por persona ocupada en términos reales empezaron
a disminuir desde el cuarto trimestre de 2007 y continúan hasta el
segundo trimestre de 2010, lo anterior significa que para la
mayoría de los mexicanos, la crisis económica comenzó desde finales
de 2007 y se mantiene hasta la fecha. El inciso 1.10.2.5, analiza
el comportamiento de la población ocupada según condición de acceso
a las instituciones de salud según la Encuesta Nacional de
Ocupación y Empleo (ENOE) y la compara con el de los trabajadores
afiliados al IMSS. La conclusión es que para el periodo que va del
cuarto trimestre de 2005 al cuarto trimestre de 2009 la diferencia
entre la población ocupada con acceso a instituciones de salud
resultó inferior en 66.6 miles de personas a la de los trabajadores
afiliados al IMSSS, diferencia que se amplía a 336.7 miles de
personas para el primer trimestre de 2010 respecto al cuarto
trimestre de 2009, es decir, que el aumento de los trabajadores
afiliados al Seguro Social resultó muy superior al de la población
ocupada con acceso a las instituciones de salud. Situación sobre la
cual se requiere una explicación. Finalmente, en el apartado
1.10.2.6, se evalúa el grado de cumplimiento de las metas del Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2012 en materia de empleo. La
información muestra que el déficit acumulado de generación de
empleos durante los primeros tres años y medio del presente sexenio
asciende a un monto mínimo de 2,035.3 miles de empleos formales si
se considera como empelo formal a los trabajadores afiliados al
IMSS, déficit que aumentaría hasta 4,012.5 miles de empleos si se
definiera como empleo formal a los trabajadores que ganan más de
dos salarios mínimos. 1.10.2.1 Población Los datos del Consejo
Nacional de población (CONAPO) revelan la dinámica demográfica del
país. En 1950, la población de México ascendía a 25.8 millones de
habitantes y durante los siguientes treinta años creció a un ritmo
del 3.2 por ciento anual para alcanzar los 66.8 millones de
habitantes en 1980. En las dos décadas siguientes, la tasa de
crecimiento disminuyó al 1.9 por ciento anual, para alcanzar
POLÍTICA MACROECONÓMICA
46
97.5 millones de habitantes al año 2000. Entre los años 2000 y
2010, la población creció a un ritmo promedio anual del 1.1 por
ciento, para alcanzar los 108.3 millones de habitantes al segundo
trimestre de 2010. Actualmente, la población crece a una tasa del
0.79 por ciento al año. Para el año 20