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INTRODUCCION
Una de las reformas ms importantes que LA LEY DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS incorpor a las Normas Generales de
Procedimientos Administrativos fue comprender dentro de su alcance a una
serie de procedimientos surgidos espontneamente dentro de la Administracin
Pblica para conducir y resolver conflictos de intereses entre dos o ms sujetos
procedimentales as como tambin incorporo las formas de sancin mas
adecuadas para resolver de esa manera conflictos que surgen dentro de una
institucin.
La realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura
legal a un conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la
manera tradicional siendo parte del procedimiento y portadora del inters
pblico sino ms bien a modo de intermediario entre los intereses de dos
sujetos de derecho, a los cuales convoca, bajo su imperio, para decidir la
controversia o las sanciones que obviamente debe versar sobre algn aspecto
de inters pblico.
Por ello, an cuando confluyan ms administrados ante el Estado, puede
que no exista entre ambos un conflicto de intereses cuya decisin sea materia
del procesamiento y que el funcionario pblico ejerza tareas definitorias
respecto de ellas.
En tal sentido, podemos definir el procedimiento cuasi jurisdiccional,
administrativo contencioso o trilateral, como aquel desarrollado en el mbito dela Administracin Pblica dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado
con motivo de la actuacin pblica o en asuntos de inters pblico y en donde
la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a la
jurisdiccin retenida. Mediante este tipo de procedimiento la Administracin
Pblica tiene competencia para conocer, instruir y resolver:
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I PROCEDIMIENTO TRILATERAL
1. CONCEPTO
En el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos Especiales
denominados PROCEDIMIENTO TRILATERAL y PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR, sealndose por los autores, sobre el primero, con
propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa impona dar reconocimiento
formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la
Administracin no actuaba de la manera tradicional" (1), porque en ellos no se
constitua en juez y parte a la vez.
Ciertamente, antes de la -vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo
diversas modificaciones, propiciando la promulgacin del Texto nico Ordenado
derogado, ya existan en diversas normas, legales y reglamentarias,
principalmente en materia de procesos de seleccin, llmense Licitacin o
Concursos Pblicos, aplicables para la ejecucin de obras pblicas, para las
actividades de Consultora, as como para la adquisicin de bienes y servicios.
Esto queda comprobado en el ao 1958, a partir del cual las licitaciones
pblicas para la ejecucin de obras, son reguladas por un Reglamento General
sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras
Pblicas dictado en el ao 1961, que rigi hasta 1980. Ao en el cual se dict el
Reglamento nico de Licitaciones y Contrato de Obras Pblicas.
Paralelamente, regan el Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro
de Bienes y Prestacin de Servicios No Personales, sancionado por el DecretoSupremo N 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultora,
con su correspondiente Reglamento.
En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solucin de
conflictos surgidos entre los postores a travs de los medios de impugnacin
previstos en ellas; originndose los ahora denominados procedimientos
trilaterales. Por, ejemplo, en una licitacin pblica convocada para llevar
1.- HUTCHINSOM, tomas; Justicia administrativa. Reflexiones sobre la justicia admisnitrativa en el finalel siglo XX p.703
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adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pblica, el
postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, poda
impugnar tal decisin, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la
entidad convocante; y, en segunda y ltima instancia, al Consejo Superior de
Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas.
Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas,
por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto nico Ordenado
de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el
Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicacin de las Leyes Ns 27330 y
28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el ao 1997: conforme
al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del Comit
Especial, encargado de la organizacin, conduccin y ejecucin de la
integridad del proceso de seleccin hasta antes de la suscripcin del contrato
respectivo. Estos recursos son el de Apelacin y el de Revisin que se
interponen para resolver las discrepancias con actos admnistrativos
producidos desde la convocatoria hasta la suscripcin del contrato, inclusive,
correspondiendo la atencin del primero al Titular del Pliego o a la mxima
autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones, en ltima instancia, fallo que causar estado.
Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley
establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos
especiales que han adquirido enorme trascendencia en los ltimos aos" que
no fueron regulados adecuadamente por la legislacin vigente antes de la
nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia. (2)
No pueden quedar al margen en este aspecto las normas vinculadas a los
Organismos Reguladores de la Inversin Privada en Servicios Pblicos, en las
cuales subyacen los procedimientos trilaterales, en armona con la definicin de
la Ley, y en razn de la funcin de solucin de controversias y de reclamos
previstos en la Ley Marco y en las respectivas normas especificas, a saber:
2.- JOSE BARTRA CAVERO, Proceso Administrativo, expocision de motivos, comentario yconcordancia, edit. Huallaga Pg. 254
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OSIPTEL.- El reglamento, aprobado por el Decreto Supremo NO 008-
2001PCM, as como sendas directivas, establece que las controversias entre
empresas prestadoras del servicio estarn sujetas a la decisin en primera
instancia, de Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, en va de Apelacin,
del Tribunal de Solucin de Controversias. Los reclamos de usuarios contra las
empresas prestadoras. Tambin estn sujetos a dos instancias, en la primera
corresponde conocer y resolver a la propia empresa operadora, siendo
competencia del Tribunal Administrativo de Solucin de Reclamos, conocer y
resolver, en va de apelacin, corno ltima instancia administrativa
OSINERG.- La funcin de solucin de controversias entre entidades, entre
stas y los usuarios libres y entre stos, corresponde en primera instancia a
Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, al Tribunal de Solucin de
Controversias; y la de los reclamos de usuarios, en primera instancia, a las
propias entidades prestadoras; y en segunda instancia, a la Junta de
Apelaciones de reclamos, de conformidad con el Reglamento aprobado por el
Decreto Supremo No 054-2001-PCM.
OSITRAN.- El Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N' 0 10-200 1
PCM, establece igual tratamiento al establecido en el organismo anterior, para
la solucin de Controversias y de Reclamos.
SUNAS.- El respectivo Reglamento sancionado por el Decreto Supremo No
017-2001-PCM, determina similar procedimiento al adoptado por las dos
anteriores para la solucin de controversias y los reclamos de los usuarios.
1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL.- Llamado tambin casi jurisdiccional o
contencioso administrativo, tripartito o triangular, es definido por Danos
Ordoez como aquel en el que la administracin decide un conflicto entre dos
particulares, a diferencia del tpico procedimiento bilateral en el que la
Administracin es al mismo tiempo juez y parte. Es el desarrollado, dice Moron
Urbina, en el mbito de la administracin Pblica dirigido a decidir un conflicto
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de intereses suscitado con motivo de la actuacin pblica o en asuntos de
inters pblico y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa
con facultades inherentes a la jurisdiccin retenida.
El PROCEDIMIENTO TRILATERAL forma parte del Ttulo IV de la Ley, que en
los artculos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda
sometido, de la rnisma manera la iniciacin, contenido de la reclamacin,
contestacin, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas
cautelares aplicables, impugnacin de las resoluciones emitidas y la
conciliacin o transaccin extrajudicial.
Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que permitan distinguirlo
del procedimiento comn, es definido por el artculo 219' como un proceso
administrativo contencioso seguido entre dos o ms administrados ante las
entidades de la administracin, y ante las personas jurdicas de derecho
privado que en razn de concesiones, delegacin o autorizacin del Estado,
prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa; denominando a los
que lo inician simplemente 'reclamantes" y a cualquiera de los emplazados
reclamado".
La instruccin del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en
primera instancia por un rgano o autoridad sometida a subordinacin
jerrquica y, en ltima instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo,
de acuerdo a las disposiciones especficas sobre la materia.
Son calificados como procedimientos de evaluacin previa, con aplicacin delsilencio administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en
los cuales confrontan intereses dos o ms administrados, exigiendo en
consecuencia el mximo de imparcialidad de la autoridad administrativa.
Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el mbito del Derecho
Administrativo; es cierto tambin, que asume algunos matices propios del
proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el
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Ttulo IV y por las dems normas previstas en la Ley, que en relacin a
procedimientos de la misma ndole regulados por leyes especiales tendr
carcter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artculo 2201,
supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposicin Complementaria y
Final de la norma procedimental general.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes
artculos
Artculo 219.- Procedimiento trilateral
219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin
y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la
presente Ley.
219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una
reclamacin ser designada como "reclamante" y cualquiera de los
emplazados ser designado como "reclamado".
Artculo 220.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y en
lo dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos
administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este captulo tendr
nicamente carcter supletorio.
2. INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL
Se puede originar mediante la RECLAMACIN, de uno de los administrados,
denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de lapropia Administracin; quedando obligada sta durante el desarrollo del
procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solucin
conciliada de la controversia, de acuerdo con el artculo 221, numerales 221. 1
y 221.2.
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Admitida que sea la RECLAMACIN se correr traslado al RECLAMADO, as
designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su
derecho conviniera.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en el siguiente
artculo
Artculo 221.- Inicio del procedimiento.
221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una
reclamacin o de oficio.
221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administracin debe
favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia.
221.3 Una vez admitida a trmite la reclamacin se pondr en conocimiento del
reclamado a fin de que ste presente su descargo.
3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en
general por el artculo 1130 de la Ley, agregndose el nombre y la direccin de
cada reclamado, si hubiera ms de uno, los motivos de la reclamacin, peticin
de sanciones u otro tipo de accin afirmativa corno lo dispone el numeral 222.
1. En el mismo escrito se ofrecern las pruebas, acompaando, las que
disponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposicin de los hechos
o de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administracin
a solicitar la aclaracin respectiva.
Las pruebas se rigen por lo previsto en los artculos 1620 a 1800. de cuya
actuacin no podr prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes
intervinientes, de conformidad con el artculo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes
artculos
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Artculo 222.- Contenido de la reclamacin
222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos
en el
Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin de
cada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u
otro tipo de accin afirmativa.
222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como anexos
las pruebas de las que disponga.
222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla,
cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de
derechos respectivos.
Sobre la CONTESTACIN:
a) PLAZO : Quince (15) das improrrogables, posteriores a la notificacin de
la Reclamacin, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho
o de derecho. Se tendrn por aceptadas o meritadas, entendemos como
ciertas. por la Administracin, si no se negaran en la contestacin, las
alegaciones y los hechos realmente relevantes contenidos en la reclamacin.
b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD. Vencido el plazo
sin mediar contestacin, el reclamado incurrir en rebelda que ser declarada
por el instructor; no obstante podr admitirse la contestacin extempornea, si
se considera apropiado y razonable por la Administracin en uso de la facultad
que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas
conjunta y nicamente en la contestacin o en la rplica se decidirn en laresolucin final, como lo previene el numeral 223.2; en la rplica el reclamado
alegar nicamente violaciones a la legislacin.
En cambio la rplica a las contestaciones de las reclamaciones no est
permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestacin sern
estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el artculo
2240.
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Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrn
dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a peticin de parte,
constrindose a lo dispuesto por el artculo 146, que exige decisin motivada
y elementos de juicio suficientes, en previsin de la prdida de eficacia de la
decisin final. Bajo responsabilidad de la Administracin, cuidando que Su
adopcin no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes
artculos.
Artculo 222.- Contenido de la reclamacin
222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos
en el
Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin de
cada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u
otro tipo de accin afirmativa.
222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como anexos
las pruebas de las que disponga.
222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla,
cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de
derechos respectivos.
Artculo 223.- Contestacin de la reclamacin
223.1 El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro
de los quince (15) das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo,la Administracin declarar en rebelda al reclamado que no le hubiera
presentado.
La contestacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el
Artculo 113 de la presente Ley, as como la absolucin de todos los asuntos
controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes
de la reclamacin, salvo que hayan sido especficamente negadas en la
contestacin, se tendrn por aceptadas o merituadas como ciertas.
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223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y nicamente al contestar la
reclamacin o la rplica y son resueltas con la resolucin final.
223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestacin
dentro del plazo establecido, la administracin podr permitir, si lo considera
apropiado y razonable, la entrega de la contestacin luego del vencimiento del
plazo.
223.4 Adicionalmente a la contestacin, el reclamado podr presentar una
rplica alegando violaciones a la legislacin respectiva, dentro de la
competencia del organismo correspondiente de la entidad. La presentacin de
rplicas y respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la
presentacin y contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los
derechos administrativos de trmite.
Artculo 224.- Prohibicin de responder a las contestaciones
La rplica a las contestaciones de las reclamaciones, no est permitida. Los
nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern
considerados como materia controvertida.
Artculo 225.- Pruebas
Sin perjuicio de lo establecido en los Artculos 162 a 180 de la presente Ley,
la administracin slo puede prescindir de la actuacin de las pruebas
ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unnime de stas.
Artculo 226.- Medidas cautelares
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de
parte, podrn dictarse medidas cautelares conforme al Artculo 146.
226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la
administracin no lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa
prevista en los Artculos 192 al 200 de esta Ley.226.3 Cabe la apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar
solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) das contados a
partir de la notificacin de la resolucin que dicta la medida. Salvo disposicin
legal o decisin de la autoridad en contrario, la apelacin no suspende la
ejecucin de la medida cautelar.
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La apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1)
da, contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser
resuelta en un plazo de cinco (5) das.
4. IMPUGNACIN
El artculo 227 permite la IMPUGNACION de la resolucin dictada dando por
concluido el procedimiento, por la autoridad u rgano sometido a subordinacin
jerrquica, pero slo mediante el RECURSO DE APELACIN. Si se tratara de
la mxima instancia administrativa, proceder el RECURSO DE
RECONSIDERACON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en
pginas anteriores.
Sern interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 das de efectuada la
notificacin del acto impugnado, debiendo el superior jerrquico dentro del
plazo similar correr traslado a la otra parte, concedindole el mismo numero de
das para la absolucin del recurso.
Absuelto el traslado, o de no producirse ste dentro del plazo conferido, la
autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10)
das podr fijar da y hora para la vista de la causa.
La Resolucin se emitir en el plazo de treinta (30) das siguientes a la fecha
en que se realiz la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes de
la notificacin de la resolucin, se pueden adoptar acuerdos, pactos o
convenios, dentro de los alcances de la legislacin pertinente, que al significarconciliacin o transaccin judicial, podrn poner fin al procedimiento, dejando
insubsistente la resolucin que pudiera haberse dictado.
La ley exige aprobacin por parte de la Administracin mediante resolucin:
que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicndose por lo menos la
identificacin de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el
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procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o
existiera un inters general que prevalecer.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes
artculos.
Artculo 227.- Impugnacin
227.1 Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral expedida
por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, slo procede
la interposicin del recurso de apelacin. De no existir superior jerrquico, slo
cabe plantear recurso de reconsideracin.
227.2 La apelacin deber ser interpuesta ante el rgano que dict la
resolucin apelada dentro de los quince (15) das de producida la notificacin
respectiva. El expediente respectivo deber elevarse al superior jerrquico en
un plazo mximo de dos (2) das contados desde la fecha de la concesin del
recurso respectivo.
227.3 Dentro de los quince (15) das de recibido el expediente por el superior
jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le conceder plazo de quince
(15) das para la absolucin de la apelacin.
227.4 Con la absolucin de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el
artculo precedente, la autoridad que conoce de la apelacin podr sealar da
y hora para la vista de la causa que no podr realizarse en un plazo mayor de
diez (10) das contados desde la fecha en que se notifique la absolucin de la
apelacin a quien la interponga.
227.5 La administracin deber emitir resolucin dentro de los treinta (30) das
siguientes a la fecha de realizacin de la audiencia.
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Artculo 228.- Conciliacin o transaccin extrajudicial
228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la
resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios o
contratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial o
conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico especfico
que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos
poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que
se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una
resolucin administrativa.
228.2 Los citados instrumentos debern constar por escrito y establecer como
contenido mnimo la identificacin de las partes intervinientes y el plazo de
vigencia.
228.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad
podr continuar el procedimiento de oficio si del anlisis de los hechos
considera que podra estarse afectando intereses de terceros o la accin
suscitada por la iniciacin del procedimiento entraase inters general.
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II PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
1. LA LEGALIDAD COMO SUSTENTO DE LA SANCION
La expresin cabal de la democracia y de los gobiernos democrticos, es el
Estado de Derecho, del que no pueden apartarse las autoridades, ni mucho
menos los funcionarios pblicos.
La doctrina, a travs de distinguidos tratadistas extranjeros y nacionales,
coincidentemente sostiene: "El Estado de Derecho es el servidor de la
sociedad y no su amo". "Est sometido a un sistema de normas jurdicas y
polticas y tiene como finalidad la proteccin de los derechos de las personas".
'Consiste, pues, en el gobierno de las leyes y no en el gobierno de los
hombres, mediante el imperio de la legalidad, que complementado por las
decisiones de los tribunales constituye el rgimen de la juricidad".
Significa, entonces, que la arbitrariedad en un Estado de Derecho es recusada,
rechazada, deviene en imposible por cuanto el poder est sometido a rdenes
impersonales, ciertas, justas y objetivas. La superioridad del derecho sobre el
Estado es lo caracterstico del Estado de Derecho, debiendo entenderse ste
no slo como el imperio de la ley positiva sino como un ideal de la justicia.
El mbito de aplicacin del proceso sancionador lo seala la ley de
procedimientos administrativos en los siguientes artculos.
Artculo 229.- mbito de aplicacin.229.1 Las disposiciones del presente Captulo disciplinan la facultad que se
atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones
administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.
229.2 En las entidades cuya potestad sancionadora est regulada por leyes
especiales, este Captulo se aplicar con carcter supletorio. La potestad
sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la
normativa sobre la materia.
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El principio de la legalidad expresa el monopolio de la ley como fuente
ineludible para establecer el delito, la falta, etc; e igualmente, para establecer la
pena o sancin administrativa, segn sea el caso. La Ley interviene para
precisar limitaciones a la discrecionalidad de los encargados de administrar
justicia.
La sancin orienta la voluntad hacia el cumplimiento de la norma: es la
consecuencia del incumplimiento del deber jurdico que recae sobre el sujeto
obligado o la medida empleada para tal incumplimiento se produzca. (3) Puede
disminuir, debilitar, incluso eliminar algn espacio de la esfera jurdica de los
particulares, por imponerle un deber u obligacin. (4)
Calificando la naturaleza de la sancin administrativa, Dromi (5) considera que la
decisin de la administracin imponiendo una sancin. Es un acto
administrativo tpico, no constituyendo un acto jurisdiccional, ni produce cosa
juzgada, por lo que puede ser cuestionada por los medios impugnatoros
previstos por la ley para atacar un acto administrativo. Mediante ella
indirectamente se pretende mantener el respecto a la norma, restablecer el
orden jurdico violado, evitando que prevalezcan los actos contrarios al
ordenamiento jurdico.
Las potestades administrativas son varias, necesarias para que la
administracin pueda desarrollar sus actividades y lograr los propsitos que le
son propios.
2. POTESTAD SANCIONADORA
La POTESTAD SANCIONADORA, es una de ellas, que viene a constituir
una atribucin correspondiente a la administracin para imponer correcciones a
los ciudadanos o a los administrados. Se divide en correctiva y disciplinaria,
segn que ella se dirija al administrado o al empleado o al funcionario.
3. Alzamora Valdez. Mano. Introduccin a la Ciencia del Derecho. Pg. 148.
4. Bermejo Vera. Jos. Derecho Administrativo - Parte Especial. Pg. 71.
5. Drorni, Jos Roberto. Manual de Derecho Administrativo. T. 1. pg. 187.
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La doctrina encuentra su fundamento en la necesaria existencia de una
disciplina interna y externa, coadyuvante para el cumplimiento de la compleja
labor encomendada a la admnistracin; caso contrario sta devendra en
indefensa, generndose un desorden incontrolable.
Coinciden Santa Mara de Paredes, Garca Oviedo, Jeze y Marienhoff, al
sostener que es de naturaleza decididamente penal, pero que no incluye en su
contenido a los delitos, tan slo a las faltas, debiendo respetarse en su ejercicio
el debido proceso legal principalmente, el derecho de defensa.
La Ley del Procedimiento Administrativo espaol, a diferencia de la nuestra, no
establece los trmites del procedimiento sancionador, limitndose aa sealar
los principios en los cuales debe sustentarse, y los principios de la potestad
sancionadora.
En el artculo 127 dicha ley indica los principios de legalidad, irretroactividad,
tipicidad, responsabilidad, proporcin habilidad: igualmente, se refiere a la
prescripcin y a la concurrencia de sanciones. Por otro lado, el artculo 1340 se
refiere a los principios del procedimiento sancionador: Garantas, derechos del
presunto responsable, medidas de carcter provisional que pueden adoptarse
para asegurar la eficacia de la resolucin que ponga fin el procedimiento y la
presuncin de inocencia.
El Capitulo II del Ttulo IV es destinado por la Ley nacional a la POTESTAD
SANCIONADORA y al PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, en cuyo artculo
2290 se fija que las disposiciones contenidas en el mismo tiene por objetoregular la facultad atribuida a la administracin para establecer infracciones y
las correspondientes sanciones aplicables a los administrados; que en el caso
de la existencia de legislacin especial, las indicadas disposiciones tendrn
nicamente carcter supletorio.
3. PRINCIPIOS
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El artculo 230, enumera los principios que regirn la POTESTAD
SANCIONADORA de la Administracin, similares a los previstos en la
legislacin espaola:
1. LEGALIDAD.-Es cierto que en la Constitucin del Estado no existe norma
reconociendo la potestad sancionadora de la administracin; es cierto, tambin,
que tampoco consagra prohibicin alguna respecto a ella, razn por la cual
estimo que la ley que la establezca no sera inconstitucional.
Es ms, refuerza esta posicin la Sentencia del Tribunal Constitucional, rgano
de control constitucional en armona con el artculo 201' de la Carta Magna,
recada en la Causa 274-99-A. A/TC, cuando determina que "la prohibicin
constitucional de no ser procesado ni condenado por acto u omisin que al
tiempo de cometerse no est previamente calificado en la ley, de manera
expresa e inequvoca, como infraccin punible, as como la prohibicin de
inaplicabilidad por analoga de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechos, reconocidos en el literal "e" del inciso 24) del artculo 2 y en el inciso
9) del artculo 1390 de la Constitucin, respectivamente, no constituyen
garantas procesales constitucionalmente reconocidas que puedan resultar
aplicables nicamente en el mbito de los procesos de naturaleza penal, sino
que por extensin, constituyen tambin garantas que deben observarse en el
mbito de un proceso administrativo disciplinario y, en general, de todo
procedimiento de orden administrativo que se pueda articular contra una
persona".
En esta Sentencia se encuentra el sustento del principio consagrado en elartculo 230. 1, aunque hubiera sido ms adecuado que la Constitucin hubiera
incorporado artculo similar al 25.1 de la Constitucin espaola, que
configurando tambin la potestad sancionadora de la administracin dice:
"Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa",
segn la legislacin vigente en aquel momento, lo cual permite a Garca de
Enterria conceptuar que el principio bajo comentario "Es la expresin del
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principio nullum crimen, nulla poena sine lege". La ley ha de preceder a la
conducta sancionable lex previa, debiendo determinar el contenido de la
sancin que pueda imponerse. (6)
En consecuencia, de acuerdo al ordenainiento vigente, slo por norma con
rango de ley puede otorgarse a la administracin la potestad de sancionar, as
como establecer la sancin aplicable. Debe entenderse que esta atribucin
puede surgir de la ley propiamente dicha, y del Decreto Legislativo por tener
ambos igual jerarqua de conformidad con los artculos 1040 y 2000 4) de la
Constitucin.
La potestad atribuida por la ley, no faculta privar de la libertad al administrado:
a diferencia con lo dispuesto por el artculo 70' de la Ley mejicana que faculta a
la administracin de aplicar arresto hasta por 36 horas (Art 70 (M
2. DEBIDO PROCEDIMIENTO.- Los alcances de este principio estn
expuestos ampliamente expuesto en el artculo IV (1.2), por lo que nos
remitimos a los comentarios que al respecto efectuamos anteriormente.
3. RAZONABILIDAD.- Conocido tambin como PROPORCIONALIDAD, que
fue comentado anteriormente. Dice al respecto uno de los miembros de la
Comisin que formul el proyecto de la Ley, "postula adecuacin entre medios
y fines, de modo que la Administracin Pblica no debe imponer ninguna carga,
obligacin, sancin o prestacin ms gravosa que la que sea indispensable
para cumplir con la exigencia del inters pblico". Esta previsto en el artculo
230 3) que en esencia persigue disuadir al administrado de cometer lainfraccin por devenir ms ventajosa que cumplir con el ordenamiento legal que
le impone una obligacin.
La Ley espaola mediante este principio dispone, al igual que nuestra Ley,
respecto al principio de legalidad, que las sanciones "en ningn caso podrn
implicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad" y que la -comisin de
infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el6.- Garca de Enterria, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. T. U, pg. 174.
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cumplimiento de las normas infringidas" (Art. 131) . En trminos ms o menos
parecidos ambas leyes previenen que en la determinacin de la normativa y de
la sancin se considerarn la existencia o no de la intencionalidad -existencia
de intencionalidad o reiteracin-; el perjuicio causado naturaleza de los
perjuicios causados; las circunstancias de la comisin de la infraccin, y la
repeticin en la comisin de infraccin, reincidencia, por comisin en el trmino
de un ao o ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando, haya sido
declarado por resolucin firme. En consecuencia supone una correspondencia
entre la infraccin y la sancin suprimiendo o eliminando medidas excesivas.
4. TIPICIDAD. -Est ligado con el principio de la. legalidad, por ser descripcin
legal de una conducta especfica a la que se conectar una sancin
administrativa, requiere necesariamente de una doble exigencia: (i) del principio
general de libertad, sobre el que se organiza todo el Estado de Derecho, que
impone las conductas sancionables sean excepcin a esa libertad: y (ii) a la
correlativa exigencia de la seguridad jurdica que no se podra cumplir o
alcanzar si la descripcin de lo sancionable no permitiese un grado de certeza
suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus
actos (lex certa), nos ensea el autor espaol Garca de Enterria.
Concordantemente con lo antes expuesto el 230 (4) dispone que son
conductas sujetas a sancin administrativa las infracciones explicitadas en
normas 'con rango de ley", no admitindose interpretacin extensiva o
analgica de tal suerte que no caben clusulas generales o indeterminadas de
infraccin. Se imposibilitar el excesivo arbitrio del rgano sancionador,
propiciando, por el contrario, actuar prudente y razonable.
El segundo prrafo del mismo numeral contiene lo que diversos autores y la
legislacin denominan colaboracin reglamentaria . en cuya virtud las
normas reglamentarias, podrn especificar conductas y graduar sanciones. No
permite que por esta va se constituyan nuevas conductas sancionables, salvo
que por ley expresa se delegue en el reglamento.
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5. IRRETROCTIVIDAD.- Por tratarse un principio general basado en la
irretroactividad de la ley y la aplicacin de la norma benigna en favor del
procesado, el numeral 230 (5) dispone que la infraccin ser sancionada con la
norma vigente en el momento que produzca o las posteriores si resultan ms
favorables al administrado infractor.
OTROS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LA LEY.- El tantas veces
mencionado artculo 230 reconoce tambin los principios de CONCURSO DE
INFRACCIONES (6). CONTINUACIN DE INFRACCIONES (7). CAUSALIDAI)
(8) y PRESUNCIN DE LICITUD(9), que respectivamente significan que en
caso que con una misma conducta se incurra en ms de una infraccin, la
sancin aplicable ser la prevista para la infraccin ms grave. Se requiere el
transcurso de treinta (30) das desde la ltima sancin, para imponer sanciones
en casos de infracciones continas; la responsabilidad recaer en el
administrado que realice la conducta omisiva o constitutiva de infraccin que
amerite sancin; y debe presumirse que el administrado acta siempre
cumpliendo sus deberes, salvo evidencia en contrario. Este ltimo principio es
denominado en la ley espaola PRESUNCIN DE INOCENCIA, cuyo artculo
137 lo define de manera impecable y precisa, de la forma siguiente: "Los
procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario".
En el numeral 230 10) queda consagrado el principio de CONCURRENCIA DE
SANCIONES, denominndolo NON BIS IN IDEM, recusando la aplicacin
sucesiva o simultnea de una pena y una sancin administrativa por el mismo
hecho, al existir identidad del sujeto, hecho y fundamento.
La potestad sancionadora slo podr ser ejercida por las autoridades
facultadas expresamente por disposicin legal o reglamentaria, establece el
artculo 2310; coligindose, en consecuencia, que puede ser atribuida por
cualquier disposicin que emane de autoridad competente, o con jerarqua de
ley, Decreto Legislativo, incluso, por norma reglamentaria. El mismo numeral no
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admite que pueda ser delegada en otra autoridad distinta a quien le ha sido
atribuida.
El artculo 2321 establece tres aspectos muy importantes, en el sentido que la
sancin administrativa impuesta conlleva la obligacin de reponer las cosas al
estado anterior al momento de haberse alterado con la infraccin: la
indemnizacin de daos y perjuicios ocasionados, que no sern determinados
en sede administrativa, sino por el rgano jurisdiccional que acte en el
correspondiente proceso incoado por quien corresponda, principio que debe
prevalecer en todos los casos, y la solidaridad, cuando las obligaciones
correspondan a varias personas, las infracciones en las que incurran generan
las sanciones que se impondrn a todos los involucrados.
Respecto a la PRESCRIPCIN el plazo para que opere deber ser fijado por
lev especial; y, en el caso que no se determinar en esa forma el artculo 233
establece un plazo ordinario de cinco (5) aos que regir a partir de la fecha en
que se incurri en la infraccin o desde que ces si se tratara de accin
continuada. Este plazo se interrumpir al incoarse el procedimiento
sancionador, pero se reanuda s el expediente queda paralizado por cualquier
razn no imputable al administrado por ms de un mes (232.2).
Planteada la prescripcin como medio de defensa, sin ms tramite que la
verificacin del plazo la autoridad deber resolverla. Al declararla fundada, se
dispondr las indagaciones correspondientes para establecer las
responsabilidades por la inaccin incurrida (233.3).
El plazo ordinario previsto por la norma no favorece al administrado. Debiendo
fijarse puntualmente en la ley los plazos impidiendo de esta manera que la
administracin mantenga por un largo perodo el derecho para ejercer esta
potestad.
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La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes
artculos.
Artculo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias
administrativas que a ttulo de sancin son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de
libertad.
2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarn sanciones sujetndose alprocedimiento establecido respetando las garantas del debido proceso.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisin de la
conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir las
normas infringidas o asumir la sancin; as como que la determinacin de la
sancin considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el
perjuicio causado, las circunstancias de la comisin de la infraccin y la
repeticin en la comisin de infraccin.4. Tipicidad.- Slo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificacin como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar
aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin
constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los
casos en que la ley permita tipificar por va reglamentaria.5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en
el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que
las posteriores le sean ms favorables.
6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como ms
de una infraccin se aplicar la sancin prevista para la infraccin de mayor
gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las dems responsabilidades que
establezcan las leyes.
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7. Continuacin de Infracciones.- Para imponer sanciones por infracciones en
las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan
transcurrido por lo menos treinta (30) das desde la fecha de la imposicin de la
ltima sancin y se acredite haber solicitado al administrado que demuestre
haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo.
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta
omisiva o activa constitutiva de infraccin sancionable.
9. Presuncin de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados
han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario.
10. Non bis in dem.- No se podr imponer sucesiva o simultneamente una
pena y una sancin administrativa por el mismo hecho en los casos que se
aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
4. CARACTERES DEL PROCEDIMENTO
Los CARACTERES del Procedimiento Sancionador son tratados en el
sub. Captulo II del Captulo II del Titulo IV, bajo la denominacin de
Ordenamiento del Procedimiento Sancionador, disponindose en el artculo
234 que la potestad sancionadora ser ejercida cumpliendo obligatoriamente
el procedimiento legal o reglamentarlo, cuyas caractersticas permitirn que la
autoridad aplacadora de la sancin sea diferente a la que instruy, las
resoluciones judiciales probatorias de los hechos tienen efecto vinculante en
los procedimientos sancionadores; la notificacin indicar los hechos
imputados, la calificacin de las infracciones en que pudiera haber incurrido, las
sanciones aplicables, sealar la autoridad competente y la norma que leatribuya tal competencia, adecuada disposicin que permitir al administrado
ejercer cabalmente el ejercicio de defensa.
El mismo numeral concede cinco (5) das para que el administrado efecte las
alegaciones del caso utilizando los medios de defensa previstos en el numeral
162.2, es decir, ofrecer y actuar pruebas contenidas en documentos e informes,
pericias, testimonios, inspecciones. y la actuacin de cualquier diligencia que
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no est prohibida. De ninguna manera el no ejercicio de este derecho podr
redundar en perjuicio del adininistrado o, como lo dicen "sin que la abstencin
del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio contrario a
su situacin".
Se inicia siempre de oficio por quien tenga esta atribucin y en el caso de estar
sometida a subordinacin por orden superior, por peticin motivada de otros
rganos o por denuncia, como lo dispone el numeral 235.1; quedando facultada
la autoridad para efectuar investigaciones, averiguaciones e inspecciones antes
del inicio del procedimiento a fin de determinar preliminarmente si concurren
circunstancias que lo ameriten.
Dispuesta la iniciacin del procedimiento, previa notificacin cumpliendo los
requisitos antes mencionados, el administrado contar con un plazo no menor
de cinco (5) das hbiles a partir de la fecha de la notificacin a fin de que
formule los descargos o alegatos que viere por conveniente; a cuyo
vencimiento, haya ejercido o no dicho derecho, de oficio se examinarn los
hechos, se recabarn datos o informaciones que permitan determinar la
existencia de la infraccin y la aplicacin de la sancin pertinente. Concluida
esta etapa, la autoridad instructora, si fuere el caso, decide o no la imposicin
de la sancin. Cuando la organizacin de la entidad lo permita, el instructor
solo podr proponer motivadarnente, de probarse la existencia de infraccin la
correspondiente sancin. El rgano competente para adoptar la decisin, si
fuera indispensable, podr realizar actuaciones complementarias a las
efectuadas durante la instruccin.
En concordancia con el artculo 236, 1 durante el perodo de instruccin
pueden disponerse medidas de carcter provisional que no sern otras que las
contempladas en la ley, en aplicacin de autorizacin conferida por artculo
146.
Finalmente, conforme a lo dispuesto por el artculo 237.2, queda
terminantemente prohibido que la resolucin dictada ante la impugnacin
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interpuesta, pueda imponer sancin ms grave que la original: Prohibicin de la
Reforma peyorativa.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes
artculos.
Artculo 234.- Caracteres del Procedimiento sancionador
Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente
haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido
caracterizado por:
1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase
instructora y la que decide la aplicacin de la sancin, cuando la organizacin
de la entidad lo permita.
2. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a ttulo de cargo la
calificacin de las infracciones que tales hechos pueden construir y la
expresin de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, as como la
autoridad competente para imponer la sancin y la norma que atribuya tal
competencia.
4. Otorgar al administrado un plazo de cinco das para formular sus
alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento
jurdico conforme al numeral 162.2 del Artculo 162, sin que la abstencin del
ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a
su situacin.
Artculo 235.- Procedimiento sancionador
Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceirn a lassiguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin motivada de otros
rganos o entidades o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciacin formal del procedimiento se podrn realizar
actuaciones previas de investigacin, averiguacin e inspeccin con el objeto
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de determinar con carcter preliminar si concurren circunstancias que
justifiquen su iniciacin.
3. Decidida la iniciacin del procedimiento sancionador, la autoridad instructora
del procedimiento formula la respectiva notificacin de cargo al posible
sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del
artculo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo
que no podr ser inferior a cinco das hbiles contados a partir de la fecha de la
notificacin.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin l, la autoridad que
instruye el procedimiento realizar de oficio todas las actuaciones necesarias
para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean
relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad
susceptible de sancin.
5. Concluida, de ser el caso, la recoleccin de pruebas, la autoridad instructora
del procedimiento resuelve la imposicin de una sancin, o la no existencia de
infraccin. En caso de que la estructura del procedimiento contemple la
existencia diferenciada de rganos de instruccin y rganos de resolucin
concluida la recoleccin de pruebas, la autoridad instructora formular
propuesta de resolucin en la que se determinar, de manera motivada, las
conductas que se consideren probadas constitutivas de infraccin, la norma
que prev la imposicin de sancin para dicha conducta y la sancin que se
propone que se imponga; o bien se propondr la declaracin de no existencia
de infraccin. Recibida la propuesta de resolucin, el rgano competente para
decidir la aplicacin de la sancin podr disponer la realizacin de actuaciones
complementarias, siempre que sean indispensables para resolver el
procedimiento.6. La resolucin que aplique la sancin o la decisin de archivar el
procedimiento ser notificada tanto al administrado como al rgano u entidad
que formul la solicitud o a quien denunci la infraccin, de ser el caso.
Artculo 236.- Medidas de carcter provisional
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236.1 La autoridad que instruye el procedimiento podr disponer la adopcin de
medidas de carcter provisional que aseguren la eficacia de la resolucin final
que pudiera recaer, con sujecin a lo previsto por el Artculo 145 de esta Ley.
236.2 Las medidas que se adopten debern ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretende garantizar en
cada supuesto concreto.
236.3 El cumplimiento o ejecucin de las medidas de carcter provisional que
en su caso se adopten, se compensarn, en cuanto sea posible, con la sancin
impuesta.
Artculo 237.- Resolucin
237.1 En la resolucin que ponga fin al procedimiento no se podrn aceptar
hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con
independencia de su diferente valoracin jurdica.
237.2 La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. La
administracin podr adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar
su eficacia, en tanto no sea ejecutiva.
237.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolucin
adoptada, la resolucin de los recursos que interponga no podr determinar la
imposicin de sanciones ms graves para el sancionado.
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INDICE
I PROCEDIMIENTO TRILATERAL
1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL
2. INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL
3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIN
Sobre la CONTESTACIN:
4. IMPUGNACIN
II PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
1. LA LEGALIDAD COMO SUSTENTO DE LA SANCION
2. POTESTAD SANCIONADORA
3. PRINCIPIOS
OTROS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LA LEY.-
4. CARACTERES DEL PROCEDIMENTO
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BIBLIOGRAFIA
HUTCHINSOM, tomas; Justicia administrativa. Reflexiones sobre la
justicia admisnitrativa en el final el siglo XX
JOSE BARTRA CAVERO, Proceso Administrativo, expocision de
motivos, comentario y concordancia, edit. Huallaga.
Alzamora Valdez. Mano. Introduccin a la Ciencia del Derecho.
Bermejo Vera. Jos. Derecho Administrativo - Parte Especial.
Drorni, Jos Roberto. Manual de Derecho Administrativo. T. 1.
Garca de Enterria, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. T. U
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