AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5264/2017 QUEJOSO Y RECURRENTE: JAIME JESÚS SAN ROMÁN SIERRA
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIO: HÉCTOR ORDUÑA SOSA ELABORÓ: MARÍA FERNANDA HERNÁNDEZ ANDIÓN
C O N S I D E R A N D O:
SEXTO. Estudio de los agravios. El recurrente cuestiona las
consideraciones del Tribunal Colegiado de Circuito respecto al análisis
de fondo de la constitucionalidad y convencionalidad del artículo 182
de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, en relación con los derechos a la igualdad, a
la vivienda y al patrimonio de familia. El motivo de la inconformidad
radica en la exclusión de la incapacidad parcial permanente de los
supuestos que garantiza el seguro que está obligado a contratar el
Instituto tercero interesado, a fin de liberar al acreditado respecto de
las obligaciones contraídas, lo cual solo ocurre en los casos de
incapacidad permanente total, invalidez o muerte.
Los agravios son infundados, dado que el artículo 182 de la
artículo 182 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado no vulnera los derechos a la vivienda,
al patrimonio de familia ni el de igualdad y no discriminación, por la
exclusión de la incapacidad parcial permanente de los supuestos de
cobertura del seguro que está obligado a contratar el Fondo de
Vivienda el referido Instituto.
A. Norma impugnada
Antes de analizar la constitucionalidad de la norma impugnada,
se expondrá su contenido y antecedentes. El artículo combatido es el
siguiente:
Artículo 182. Los créditos que se otorguen estarán cubiertos por un seguro para los casos de invalidez, incapacidad total permanente o de muerte, que libere al Trabajador o Pensionado o a sus respectivos beneficiarios, de las obligaciones derivadas de los mismos. El costo de este seguro quedará a cargo del Fondo de la Vivienda. Los Trabajadores o Pensionados podrán manifestar expresamente y por escrito su voluntad ante el Instituto a través del Fondo de la Vivienda en el acto del otorgamiento del crédito o posteriormente, para que en caso de
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muerte, la adjudicación del inmueble se haga a quien hayan designado como beneficiarios. Para que proceda el cambio de beneficiario, el Trabajador o Pensionado deberá solicitarlo igualmente por escrito acompañado de dos testigos ante el Fondo de la Vivienda; una vez presentada dicha solicitud, éste deberá comunicar al Trabajador o Pensionado su consentimiento y el registro de los nuevos beneficiarios en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días calendario. En caso de controversia el Instituto procederá exclusivamente a la liberación referida y se abstendrá de adjudicar el inmueble. A falta de beneficiario designado, la adjudicación del inmueble deberá hacerse conforme al orden de prelación que establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida. El Fondo de la Vivienda solicitará al Registro Público de la Propiedad correspondiente, efectuar la inscripción de los inmuebles en favor de los beneficiarios, cancelando en consecuencia la que existiere a nombre del Trabajador o Pensionado con los gravámenes o limitaciones de dominio que hubieren.
La norma que se combate se contiene en el primer párrafo, el
cual sólo estipula como vinculante la contratación de un seguro, cuyo
costo queda a cargo del Fondo de la Vivienda, para los casos de
invalidez, incapacidad total permanente o de muerte, que libere al
Trabajador o Pensionado o a sus respectivos beneficiarios, de las
obligaciones derivadas de los créditos que otorgue dicho Fondo.
Tal disposición se previó tanto en el artículo 111 de la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado vigente hasta el treinta y uno de marzo de dos mil siete, como
en el 54-L de la ley de dicho Instituto vigente hasta el treinta y uno de
diciembre de mil novecientos ochenta y tres:
(REFORMADO, D.O.F. 24 DE DICIEMBRE DE 1986) Artículo 111.- Los créditos que se otorguen estarán cubiertos por un seguro para los casos de incapacidad total permanente o de muerte, que libere al trabajador, jubilado o pensionista o a sus respectivos beneficiarios, de las obligaciones derivadas de los mismos. El costo de este seguro quedará a cargo del Instituto. Los trabajadores, jubilados o pensionistas podrán manifestar expresamente y por escrito su voluntad ante el Instituto a través del Fondo de la Vivienda en el acto del otorgamiento del crédito o posteriormente, para que en caso de muerte, la adjudicación del inmueble se haga a quien hayan designado como beneficiario. Para que proceda el cambio de beneficiario, el trabajador, jubilado o pensionista deberá solicitarlo igualmente por escrito acompañado de dos testigos ante el Fondo; una vez presentada dicha solicitud, éste deberá comunicar al trabajador, jubilado o pensionista su consentimiento y el registro de los nuevos beneficiarios en un plazo no mayor de 45 días calendario. En caso de controversia el Instituto procederá
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exclusivamente a la liberación referida y se abstendrá de adjudicar el inmueble. (REFORMADO, D.O.F. 4 DE ENERO DE 1993) A falta de beneficiario designado, la adjudicación del inmueble
deberá hacerse conforme al orden de prelación que establece el artículo 90 BIS-S. El Fondo solicitará al Registro Público de la Propiedad correspondiente, efectuar la inscripción de los inmuebles en favor de los beneficiarios, cancelando en consecuencia la que existiere a nombre del trabajador, jubilado o pensionista con los gravámenes o limitaciones de dominio que hubieren.
(ADICIONADO, D.O.F. 28 DE DICIEMBRE DE 1972) ARTÍCULO 54-L. Los créditos que se otorguen a los trabajadores estarán cubiertos por un seguro para los casos de incapacidad total permanente o de muerte, que libere al trabajador o a sus beneficiarios de las obligaciones derivadas de los mismos. El costo de este seguro quedará a cargo del Instituto.
De estas transcripciones se advierte que el mandato de contratar
el seguro para los casos de incapacidad total permanente o muerte se
emitió desde la creación del Fondo de la Vivienda en la reforma
legislativa de mil novecientos setenta y dos, y se mantuvo en la ley de
mil novecientos ochenta y tres. En la ley vigente desde dos mil siete,
se agregó como supuesto de cobertura de dicho seguro el de
invalidez.
En los respectivos procesos legislativos no se expone la razón
por la que se previó dicho seguro únicamente para esos casos. Sin
embargo, sí se advierte que forman parte una serie de reformas en
materia laboral y de seguridad social de mil novecientos setenta y dos,
que dieron origen también al sistema del Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores. Incluso así se reconoce en el
dictamen de la Cámara de Diputados a la Minuta que propuso la
reforma a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, aprobado el doce de diciembre de mil
novecientos setenta y dos.1
Como parte del sistema del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores, desde su creación en mil novecientos
setenta y dos, se estableció un mandato similar en los artículos 145 de
1 Diario de los debates. Año III, Martes, 12 de Diciembre de 1972, tomo III. Número 30. Consultado en <http://cronica.diputados.gob.mx/>
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la Ley Federal del Trabajo y 51 de la Ley del Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, cuyo texto aprobado en
mil novecientos setenta y dos, fue el siguiente:
Artículo 145. Los créditos que se otorguen por el organismo que administre
el Fondo Nacional de la Vivienda estarán cubiertos por un seguro para los
casos de incapacidad total permanente o de muerte, que libere al trabajador
o a sus beneficiarios de las obligaciones derivadas del crédito.
Artículo 51. Los créditos que el Instituto otorgue a los trabajadores, estarán
cubiertos por un seguro para los casos de incapacidad total permanente o
de muerte, que libere al trabajador o a sus beneficiarios de las obligaciones
derivadas de los mismos. El costo de este seguro, quedará a cargo del
Instituto.
En el proceso legislativo que dio origen al artículo 145 de la Ley
Federal del Trabajo, específicamente en la exposición de motivos de la
iniciativa correspondiente y en el Dictamen de las comisiones
legislativas de la Cámara Revisora (Senado) de dieciocho de abril de
mil novecientos setenta y dos, se menciona como objetivo establecer
una garantía de extraordinario significado, para que pueda
conservarse el patrimonio familiar que la casa habitación representa.
En mil novecientos ochenta y cinco y mil novecientos ochenta y
seis, ambos sistemas, el del Fondo de la Vivienda del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores,
fueron reformados a efecto de adicionar normas que eran necesarias
para adjudicar el inmueble a los beneficiarios del asegurado en caso
de fallecimiento.
Asimismo, el trece de enero de mil novecientos ochenta y seis,
se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma al régimen
del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
(también fueron modificados los artículos 51 de la Ley del Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores2 y 145 de la Ley
2 Artículo 51.- Los créditos que el Instituto otorgue a los trabajadores estarán cubiertos por un seguro para los casos de incapacidad total permanente o de muerte, que libere al trabajador o a sus beneficiarios de las obligaciones, gravámenes o limitaciones de dominio a favor del Instituto derivados de esos créditos. Para estos efectos, se entenderá por incapacidad total permanente la pérdida de las facultades o aptitudes de una persona, que la imposibilite para desempeñar cualquier trabajo el resto de su vida, cualquiera que sea la naturaleza del riesgo que la haya producido. El costo del seguro quedará a cargo del Instituto.
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Federal del Trabajo3), para incorporar el beneficio de
la liberación del crédito a favor de quienes hayan
sufrido una incapacidad parcial permanente igual o
superior al cincuenta por ciento o invalidez definitiva. Como
justificación de esta modificación legislativa, en la exposición de
motivos correspondiente se adujo:
Por otro lado, las experiencias recogidas durante 13 años de vida de la institución, han demostrado la necesidad de que la liberación del adeudo también alcance a aquellos trabajadores acreditados que se incapaciten en forma parcial permanente en una proporción del 50% o más, o que se les considera afectos a una invalidez definitiva en los términos de la Ley del Seguro Social; por lo que a fin de contemplar esta prestación, se propone adicionar el citado artículo 51 de la ley, para fijar la modalidad de que el derecho a la liberación del adeudo en estos supuestos, operará si el trabajador no es sujeto de una nueva relación de trabajo durante un lapso de dos años siguientes a la fecha en que se determina la incapacidad parcial permanente del 50% o más, o la invalidez definitiva, lapso durante el
Tratándose de los casos de incapacidad parcial permanente, cuando ésta sea del 50% o más, o invalidez definitiva, en los términos de la Ley del Seguro Social, se liberará al trabajador acreditado del adeudo, los gravámenes o limitaciones de dominio a favor del Instituto, siempre y cuando no sea sujeto de una nueva relación de trabajo por un período mínimo de dos años, lapso durante el cual gozará de una prórroga, sin causa de intereses, para el pago de su crédito. La existencia de cualquiera de estos supuestos deberá comprobarse ante el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores dentro del mes siguiente a la fecha en que se determinen. Los trabajadores acreditados podrán manifestar expresamente su voluntad ante el Instituto, en el acto del otorgamiento del crédito o posteriormente, para que en caso de muerte, la liberación de las obligaciones, gravámenes o limitaciones de dominio que existan a favor del Instituto, así como la adjudicación del inmueble libre de aquéllos, se haga en beneficio de las personas que designen conforme a lo que señala el artículo 40 de esta Ley, con la prelación ahí establecida cuando así lo haya manifestado expresamente el trabajador, con sólo las formalidades previstas en el penúltimo párrafo del artículo 42 de esta misma Ley y la constancia que asiente el Instituto sobre la voluntad del trabajador y los medios con que se acrediten la capacidad e identidad de los beneficiarios. En caso de controversia, el Instituto procederá exclusivamente a la liberación referida y se abstendrá de adjudicar el inmueble. En los casos a que se refiere el párrafo anterior, los Registros Públicos de la Propiedad correspondientes deberán efectuar la inscripción de los inmuebles en favor de los beneficiarios, cancelando en consecuencia la que existiere a nombre del trabajador y los gravámenes o limitaciones de dominio que hubieren quedado liberados. 3 Artículo 145. Los créditos que se otorguen por el organismo que administre el Fondo Nacional de la Vivienda, estarán cubiertos por un seguro, para los casos de incapacidad total permanente o de muerte, que libere al trabajador o a sus beneficiarios de las obligaciones, gravámenes o limitaciones de dominio a favor del citado organismo, derivadas de esos créditos. Para tales efectos, se entenderá por incapacidad total permanente la pérdida de facultades o aptitudes de una persona, que la imposibiliten para desempeñar cualquier trabajo por el resto de su vida, cualquiera que sea la naturaleza del riesgo que la haya producido. Tratándose de los casos de incapacidad parcial permanente, cuando ésta sea del 50% o más, o invalidez definitiva, se liberará al trabajador acreditado del adeudo, los gravámenes o limitaciones de dominio a favor del Instituto, siempre y cuando no sea sujeto de una nueva relación de trabajo por un período mínimo de dos años, lapso durante el cual gozará de una prórroga sin causa de intereses, para el pago de su crédito. La existencia de cualquiera de estos supuestos deberá comprobarse ante el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, dentro del mes siguiente a la fecha en que se determinen.
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cual gozará de una prórroga sin causa de intereses para el pago de su crédito.
En mil novecientos ochenta y seis, esta modificación no se
realizó ni se reflejó en el régimen del Fondo de la Vivienda del Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; con
la expedición de la ley vigente en dos mil siete, sólo se incorporó el
supuesto de invalidez dentro de los supuestos cubiertos por el seguro
previsto en el artículo 182 de ese ordenamiento, y en esa nueva
disposición no se incluyó el supuesto de incapacidad parcial
permanente como supuesto de cobertura obligatoria el seguro antes
referido.
B. Derecho a la vivienda
El recurrente alega que de conformidad con la Constitución y los
artículos 22 y 23 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos; 6, 7, 9 y 11 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, el Estado se obligó mediante sus
instituciones públicas a proteger el derecho a una vivienda adecuada,
el cual implica que todas las garantías individuales deben ser iguales
para todos. Señaló que el Tribunal Colegiado de Circuito no atendió en
su sentencia ninguna de esas disposiciones.
Son infundados los agravios.
En primer término, contrariamente a lo expuesto por el
recurrente, se advierte que el Tribunal Colegiado de Circuito sí atendió
al contenido de los tratados internacionales, cuya transgresión se
señaló en la demanda de amparo, relativos al derecho de vivienda
para determinar que el artículo 182 de la Ley del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no vulnera el
derecho a la vivienda, pues consideró que de acuerdo con esos
instrumentos internacionales, la obligación de garantizar el derecho a
la vivienda se cumplía en la medida que los Estados adopten una
estrategia nacional para garantizar el derecho a una vivienda
adecuada, lo cual se adoptaba en la legislación del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al
establecer la obligación de las dependencias y entidades de otorgar
préstamos hipotecarios, y regular su financiamiento general.
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Asimismo, esta Segunda Sala considera que la
conclusión del Tribunal Colegiado de Circuito es
correcta, dado que el artículo impugnado no es
violatorio al derecho de vivienda, por las siguientes razones.
El derecho a la vivienda adecuada en el marco internacional, se
encuentra reconocido en los artículos 11 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales4:
Artículo 11 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. (…)
El Pacto Internacional reconoce el derecho que tienen todas las
personas a tener una vivienda digna y decorosa, y se establece la
obligación de los Estados Parte de establecer mecanismos nacionales
para hacer efectivo dicho derecho.
Con el objeto de determinar los alcances del derecho a la
vivienda se toma en cuenta que ese derecho se encontraba
reconocido en el 25 la Declaración Universal de los Derechos
Humanos5 en estrecha vinculación con el derecho a un nivel de vida
adecuado para cada persona y su familia. Aun cuando la citada
Declaración no tiene el carácter de tratado internacional no tiene la
fuerza vinculante de los Pactos Internacionales en la materia, es un
antecedente relevante para la interpretación de los derechos
humanos, en virtud de muestra su reconocimiento desde mil
novecientos cuarenta y ocho en el ámbito universal.
Asimismo, para interpretar los alcances del Pacto Internacional
mencionado, resulta pertinente acudir a la doctrina del Comité de
4 Ratificado por el Senado el 18 de diciembre de 1980 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 1981. 5 Artículo 25 (1) Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; (…)
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Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que es el órgano de
Naciones Unidas facultado para ejercer las funciones de supervisión a
que se refiere la parte IV de ese tratado internacional6. En relación con
el derecho a la vivienda adecuada, dicho Comité emitió la Observación
General Nº 4, en cuyo punto 8 esclarece el concepto de adecuación,
que es particularmente significativo en relación con el derecho a la
vivienda. El Comité considera que es posible identificar algunos
aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a los
efectos del Pacto en cualquier contexto determinado.
Para el análisis de este asunto, dentro de esos aspectos se
menciona en el punto 8.c) el de Gastos soportables, conforme al cual
los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser
de un nivel que no impida ni comprometa el logro y la satisfacción de
otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar
medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda
sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso.
Deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden
costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que
correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda.7
Otro aspecto a considerar para valorar el concepto de
adecuación es el de asequibilidad (punto 8.e), el cual exige que se
conceda a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y
6 El mandato del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue establecido en la resolución 1985/17 del Consejo Económico y Social, que es el órgano facultado para ejercer las funciones de supervisión contenidas en la Parte IV del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 7 8. Así pues, el concepto de adecuación es particularmente significativo en relación con el derecho a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay que tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda se puede considerar que constituyen una "vivienda adecuada" a los efectos del Pacto. Aun cuando la adecuación viene determinada en parte por factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, el Comité considera que, aun así, es posible identificar algunos aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier contexto determinado. Entre esos aspectos figuran los siguientes: (…) c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.
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sostenible a los recursos adecuados para conseguir
una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de
consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a
los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los
incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH
positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los
enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas
que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros
grupos de personas.8
En estrecha vinculación con tales principios, se encuentran los
demás artículos del Pacto Internacional del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales que invoca el recurrente
como vulnerados, en los que se reconoce los derechos al trabajo (6)9,
a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (7)10 y a la
seguridad social (9)11. Los cuales, a su vez, encuentran un primer
8 Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho. 9 Artículo 6 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho. 2. Entre las medidas que habrá de adoptar cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto para lograr la plena efectividad de este derecho deberá figurar la orientación y formación tecnicoprofesional, la preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y económicas fundamentales de la persona humana. 10 Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos. 11 Artículo 9
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reconocimiento en el ámbito universal en los artículos 22 y 23 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos.12
Por su parte, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en sus artículos 4º y 123, apartado B, fracción XI, inciso f),
establece:
Artículo 4o. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia. Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos. (…) Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.
Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la Ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: (…) B.- Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: (…) XI.- La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas: (…) f).- Se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados. Además, el Estado mediante las aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social. 12 Artículo 22. Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad. 23. 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses.
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habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos. Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas
al organismo encargado de la seguridad social regulándose en su Ley y en las que corresponda, la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administrará el citado fondo y se otorgarán y adjudicarán los créditos respectivos.
El artículo 4º constitucional reconoce el derecho de todas las
personas a una vivienda digna y decorosa, así como la obligación del
Estado de instaurar los mecanismos para cumplir con dicho objetivo.
Ese reconocimiento general coincide con el del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en la valoración del
alcance de las obligaciones del Estado en esa materia, no se advierte
obstáculo alguno para incorporar los aspectos de Gastos soportables y
Adecuación sugeridos por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
Por otra parte, el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f),
de la Constitución, dispone que en el caso de los trabajadores al
servicio de los poderes federales, se les proporcionarán habitaciones
baratas, en arrendamiento o venta y que el Estado mediante
aportaciones, establecerá un fondo de vivienda que tiene como
propósito constituir depósitos en su favor y establecer un sistema de
financiamiento que les permita otorgar créditos económicos, para
adquirir vivienda.13
En dicha disposición se contiene un mandato específico para
que la Federación, como parte de la seguridad social de los
empleados públicos de ese nivel de gobierno, un sistema de
financiamiento para la adquisición de vivienda cómoda e higiénica.
Por tanto, las obligaciones correlativas al derecho a la vivienda,
en relación con los trabajadores sujetos al apartado B del artículo 123
constitucional, se cumplen mediante el Fondo de la Vivienda,
ordenado en la fracción XI, inciso f) del referido apartado.
13 Respecto al fin de estos fondos, puede consultarse la jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 33/98, cuyo rubro es: “INFONAVIT. LA REFORMA A ESA LEY POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL SEIS DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 123, APARTADO A, FRACCIÓN XII, CONSTITUCIONAL”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo VIII, julio de 1998, página 26. Registro digital: 195857.
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Tal fondo nacional, en tanto programa de vivienda administrado
por el Estado, debe cumplir con los principios de la seguridad social
por estar inmerso en un plan de esa naturaleza y con los lineamientos
de gastos soportables y de asequibilidad, los cuales exigen la
adopción de las medidas necesarias para que los gastos de la
vivienda no reduzcan el nivel de vida de los trabajadores y
pensionados, y para que las personas en situación de vulnerabilidad
puedan acceder a esa prestación; lineamientos que también son parte
de las exigencias de protección de un sistema de seguridad social.
El fondo de vivienda materia de este asunto se encuentra
regulado en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado, y ese Instituto lo administra como parte
del sistema de seguridad social establecido a favor de los trabajadores
de los poderes de la Federación. El fondo de se integra con las
aportaciones que realizan las dependencias y entidades a favor de los
trabajadores, con el objeto de establecer y operar un por objeto
establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los Trabajadores
obtener crédito barato y suficiente para la adquisición de vivienda14.
En el artículo 185 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado se regula la forma en que se
actualizará el saldo de los créditos y se determina el monto de los
intereses; asimismo, se prohíbe que el descuento efectuado por ese
concepto sea mayor al treinta por ciento del sueldo básico15.
14 Artículo 167. El Instituto administrará el Fondo de la Vivienda que se integre con las Aportaciones que las Dependencias y Entidades realicen a favor de los Trabajadores. El Instituto contará con una Comisión Ejecutiva, que coadyuvará en la administración del Fondo de la Vivienda de acuerdo con el reglamento que emita la Junta Directiva. (REFORMADO, D.O.F. 24 DE MARZO DE 2016) El Fondo de la Vivienda tiene por objeto establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los Trabajadores obtener crédito barato y suficiente, mediante préstamos con garantía hipotecaria en los casos que expresamente determine la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda. Estos préstamos se harán hasta por dos ocasiones, una vez que el primer crédito se encuentre totalmente liquidado. El Instituto podrá celebrar convenios de coordinación y colaboración con las autoridades federales, Entidades Federativas y municipios, según corresponda, para el mejor cumplimiento del objeto del Fondo de la Vivienda. Asimismo, para el ejercicio de las funciones del Fondo de la Vivienda se podrá contratar cualquier tipo de servicios. Artículo 169. Los recursos afectos al Fondo de la Vivienda se destinarán: I. Al otorgamiento de créditos a los Trabajadores que sean titulares de las Subcuentas del Fondo de la Vivienda de las Cuentas Individuales y que tengan depósitos constituidos a su favor por más de dieciocho meses en el Instituto. El importe de estos créditos deberá aplicarse a los siguientes fines: a) A la adquisición o construcción de vivienda; b) A la reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones, y c) A los pasivos contraídos por cualquiera de los conceptos anteriores; 15 Artículo 185. El saldo de los créditos otorgados a los Trabajadores a que se refiere la fracción I del artículo 169 de esta Ley se revisará cada vez que se modifiquen los Salarios Mínimos, incrementándose en la misma proporción en que aumente el Salario Mínimo. Asimismo, los
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Los trabajadores que a la fecha de pensionarse
presenten saldo insoluto en su crédito de vivienda se
descontarán de su pensión los subsecuentes pagos al Fondo de
Vivienda16. Tales descuentos además se encuentran limitados por el
artículo 102 Bis de la citada ley de seguridad social, que impide que
los descuentos en total superen el treinta por ciento de la pensión y
que el pensionado reciba menos de la pensión garantizada.17
En ese marco normativo se inserta el artículo 182 impugnado, el
cual establece la obligación a cargo del Instituto de contratar un
seguro que cubra los casos de invalidez, incapacidad total permanente
o muerte, que libera al trabajador o pensionado o a sus respectivos
beneficiarios, de las obligaciones derivadas de los créditos de
vivienda.
créditos citados devengarán intereses sobre el saldo ajustado de los mismos a la tasa que determine la Junta Directiva. Dicha tasa no será menor del cuatro por ciento anual sobre saldos insolutos. Las cantidades que se descuenten a los Trabajadores con motivo de los créditos a que alude el presente artículo, no podrán exceder del treinta por ciento de su Sueldo Básico, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de esta Ley. Los créditos se otorgarán a un plazo no mayor de treinta años. 16 Artículo 184. En los casos de Trabajadores que a la fecha de pensionarse presenten saldo insoluto en su crédito de vivienda se descontarán de su Pensión los subsecuentes pagos al Fondo de la Vivienda. 17 Artículo 102 Bis. Los pensionados por invalidez y vida o por riesgos de trabajo, así como aquellos que gocen de una pensión por retiro, cesantía en edad avanzada o vejez, podrán optar por que, con cargo a su pensión, se cubran los créditos, cuyo plazo para el pago no exceda de sesenta meses, que les hayan sido otorgados por las Entidades Financieras a que se refiere la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, que tengan celebrado para los efectos de este artículo un convenio con la aseguradora que le pague la pensión o con el PENSIONISSSTE o la administradora de fondos para el retiro en el caso de que la pensión se cubra mediante retiros programados. Los descuentos a la pensión que se realicen en los términos de este artículo, considerando otros descuentos que en términos de las disposiciones jurídicas resulten procedentes, no podrán exceder del treinta por ciento de la pensión ni implicar que la cuantía de la pensión se reduzca a una cantidad inferior a la pensión garantizada establecida en esta Ley. En la aplicación de los referidos descuentos se aplicará la prelación que corresponda en términos de las disposiciones jurídicas aplicables. La Comisión Nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán emitir las reglas de carácter general que se requieran para la aplicación de lo dispuesto en este artículo. Dichas reglas deberán prever la forma y términos en que las Entidades Financieras señaladas en el primer párrafo de este artículo deberán comunicar al PENSIONISSSTE y a las aseguradoras y administradoras de fondos para el retiro con las que celebren los convenios a que se refiere este precepto, las condiciones generales del crédito, incluyendo el Costo Anual Total aplicable a los préstamos mencionados, con objeto de que éstos, de forma clara, precisa y transparente los hagan del conocimiento de los pensionados, para fines de comparación en la elección de la Entidad Financiera a la que solicitarán el préstamo. Los gastos que se generen con motivo del control, descuentos y entrega o transferencia de los importes relativos a los préstamos otorgados por las Entidades Financieras serán cubiertos por éstas al PENSIONISSSTE o la aseguradora o administradora de fondos para el retiro de que se trate, en los términos que se estipule en los convenios respectivos.
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14
El hecho de que la incapacidad parcial permanente no esté
cubierta por ese seguro, en sí mismo, no vulnera el derecho a una
vivienda adecuada, pues en el diseño del sistema normativo que
regula dicha prestación se contienen suficientes garantías para que los
trabajadores adquieran vivienda con créditos accesibles dentro de un
plan de seguro social financiado con aportaciones de las
dependencias y entidades públicas. Además, dicho sistema garantiza
que en caso de encontrarse en la situación de incapacidad parcial
permanente, el trabajador acceda a una pensión, cuyo monto no podrá
ser disminuido de manera desproporcionada y en ese supuesto no se
impide ni estorba el goce de la vivienda adquirida, y siempre se
garantiza un ingreso mínimo que está libre de cualquier descuento.
Así, debe concluirse que el artículo 182 de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no
vulnera el derecho de vivienda reconocido en los artículos 4º y 123,
apartado B, fracción XI, inciso f) constitucionales y 6, 7, 9 y 11, primer
párrafo, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
B. Derecho de protección al patrimonio de familia
También resultan infundados los agravios donde el recurrente
afirma que el artículo 182 de la ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es contrario al
derecho de protección del patrimonio de familia.
De conformidad con el artículo 123, apartado A, fracción XXVIII,
Constitucional18, los bienes que constituyan el patrimonio de familia
son inalienables, no podrán sujetarse a gravámenes reales ni
embargos. Asimismo, en el artículo 27, fracción XVII, párrafo tercero,
18 Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. Párrafo adicionado DOF 19-12-1978. Reformado DOF 18-06-2008 El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: (…) XXVIII. Las leyes determinarán los bienes que constituyan el patrimonio de la familia, bienes que serán inalienables, no podrán sujetarse a gravámenes reales ni embargos, y serán transmisibles a título de herencia con simplificación de las formalidades de los juicios sucesorios.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5264/2017
15
de la Constitución19, se establece que las leyes
locales organizarán el patrimonio de familia con los
alcances antes mencionados.
Cabe precisar que si bien ese mandato se incluyó en el apartado
A del artículo 123 constitucional, su redacción es general y también
está reconocido de manera amplia en el artículo 27 de la Constitución,
de manera que su garantía es universal y también alcanza a las
personas que no están sujetas a un vínculo laboral protegido por dicho
apartado.
Ahora bien, el artículo impugnado no implica que la vivienda
adquirida por el trabajador sea embargada ni que se sujete a
gravamen real alguno, distinto al que resulta indispensable para la
contratación del crédito de vivienda con el fondo antes referido.
Además, como se refirió, el descuento a la pensión destinado al pago
del crédito de vivienda no puede rebasar del treinta por ciento de la
pensión otorgada, sin que el ingreso del pensionado pueda ser menor
a la pensión garantizada.
La protección del patrimonio de familia se alcanza en la medida
en que la propia Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado facilita el pago del crédito de vivienda
mediante descuentos regulados a la pensión, sin que la situación de
vulnerabilidad en que se encuentra el pensionado conduzca al
desalojo de la vivienda en perjuicio del asegurado y de sus
beneficiarios. No obstante, esa protección al patrimonio de familia no
exige que ante la incapacidad parcial permanente se deba cancelar el
adeudo del trabajador, con la liberación correspondiente y la
adjudicación inmediata del inmueble a su favor.
C. Derecho de igualdad y no discriminación
19 Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. (…) XVII. (…) Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a embargo ni a gravamen ninguno;
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16
Habiéndose determinado que no hay vulneración a los derechos
a la vivienda adecuada y a la protección constitucional del patrimonio
de familia, por no liberar al trabajador del adeudo generado con motivo
del crédito para la adquisición de un inmueble con cargo al Fondo de
Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, se analizará el agravio en el que se plantea
la vulneración al derecho de igualdad y no discriminación por la
exclusión de la incapacidad parcial permanente de ese derecho
reconocido en el artículo 182 de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Alega el recurrente que la norma impugnada excluye
injustificadamente del derecho previsto en esa disposición, consistente
en la cancelación del crédito por virtud de que esos supuestos están
cubiertos por un seguro contratado con cargo a los recursos del Fondo
de Vivienda, a quienes padecen incapacidad parcial permanente,
sobre todo con un ******* por ciento; sin embargo, ese derecho sí se
prevé para los casos de invalidez, incapacidad total permanente y
muerte,
Tal agravio es infundado.
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido que el
principio de igualdad implica que las autoridades no traten de manera
diferente a los individuos cuando se encuentren en la misma situación
jurídica. Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan
específicamente al legislador ordinario:
I. Un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho
equivalentes, salvo que exista un fundamento objetivo y
razonable que permita darles uno desigual y,
II. Un mandato de tratamiento desigual, que obliga al
legislador a establecer diferencias entre supuestos de
hecho distintos cuando la propia Constitución las imponga.
De esta forma, para el control de la constitucionalidad de las
normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad,
conviene observar los siguientes criterios orientadores:
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5264/2017
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A. Debe advertirse si existe una situación
comparable y, con base en ésta, establecer si los
sujetos se encuentran o no en una situación de
igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el
trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es
diferente.
B. Advertida la situación de igualdad y la diferencia de trato,
debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad
constitucionalmente válida, para lo cual conviene:
a) Determinar si la diferencia normativa persigue una finalidad
constitucionalmente aceptable;
b) Si la diferenciación cuestionada es idónea para el logro del
fin legítimo buscado;
c) Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de
que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación
razonable con el fin que se procura alcanzar.
Así lo ha establecido esta Segunda Sala en la siguiente
jurisprudencia 2a. /J. 42/2010:
IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA. La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5264/2017
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legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo. La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no contribuya a la obtención de su fin inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo obligado que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido. Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser la diferencia.20
Pues bien, como primer paso del análisis del derecho a la
igualdad, debe determinarse si la incapacidad parcial permanente se
encuentra en una situación jurídica comparable con los casos de
invalidez, incapacidad total permanente y muerte, en relación con la
obligatoriedad de cobertura del seguro que libere al trabajador o a sus
beneficiarios del crédito correspondiente al ocurrir tales contingencias.
Para llevar a cabo ese análisis, debe precisarse que la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado regula el sistema de seguridad social al que se encuentran
sujetos los trabajadores regidos por el apartado B de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicano.
Dicho sistema comprende el régimen obligatorio y el voluntario,
así como los seguros de salud, riesgos de trabajo, e invalidez y vida
con carácter de obligatorios.
20 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, abril de 2010, página 427. Registro digital: 164779.
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19
El seguro de riesgos de trabajo tiene como
finalidad de proteger a aquellos trabajadores que
sufren un accidente como consecuencia del
desempeño de su labor o contra las enfermedades a los que se
encuentran expuestos en ejercicio o con motivo de su trabajo.
Se prevé que los riesgos de trabajo pueden generar diversas
consecuencias, para lo cual se señalan las siguientes.
Incapacidad temporal
Incapacidad parcial
Incapacidad total
Muerte
La diferencia establecida entre incapacidad total y parcial, radica
en que la primera implica la pérdida de facultades o aptitudes de una
persona que la imposibilita para desempeñar cualquier trabajo por el
resto de su vida, en tanto que la segunda consiste en la disminución
de las facultades o aptitudes de una persona para trabajar.21
La incapacidad parcial, de conformidad con la fracción II, del
artículo 62 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado, concede a los pensionados una pensión
calculada conforme a la tabla de valuación de incapacidades de la Ley
Federal del Trabajo, atendiendo al Sueldo Básico que percibía el
Trabajador al ocurrir el riesgo y los aumentos posteriores que
correspondan al empleo que desempeñaba hasta determinarse la
Pensión. Asimismo, el tanto por ciento de la incapacidad se fijará entre
21 Artículo 56. Para los efectos de esta Ley, serán reputados como riesgos del trabajo los accidentes y enfermedades a que están expuestos los Trabajadores en el ejercicio o con motivo del trabajo. Se considerarán accidentes del trabajo, toda lesión orgánica o perturbación funcional, inmediata o posterior, o la muerte producida repentinamente en el ejercicio o con motivo del trabajo, cualesquiera que sean el lugar y el tiempo en que se preste, así como aquéllos que ocurran al Trabajador al trasladarse directamente de su domicilio o de la estancia de bienestar infantil de sus hijos, al lugar en que desempeñe su trabajo o viceversa. Asimismo, se consideran riesgos del trabajo las enfermedades señaladas por las leyes del trabajo. Los riesgos del trabajo pueden producir: I. Incapacidad temporal, que es la pérdida de facultades o aptitudes que imposibilita parcial o totalmente a una persona para desempeñar su trabajo por algún tiempo; II. Incapacidad parcial, que es la disminución de las facultades o aptitudes de una persona para trabajar; III. Incapacidad total, que es la pérdida de facultades o aptitudes de una persona que la imposibilita para desempeñar cualquier trabajo por el resto de la vida, y IV. Muerte.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5264/2017
20
el máximo y el mínimo establecido en la tabla de valuación
mencionada, teniendo en cuenta la edad del Trabajador y la
importancia de la incapacidad, según que sea absoluta para el
ejercicio de su profesión u oficio aun cuando quede habilitado para
dedicarse a otros, o si solamente hubiere disminuido la aptitud para su
desempeño.
En este supuesto, cuando el trabajador pueda dedicarse a otras
funciones porque solo disminuyó parcialmente su capacidad para el
desempeño de su trabajo, las dependencias y entidades pueden
prever su cambio de actividad temporal mientras dure la rehabilitación
y en caso que la pérdida funcional o física de un órgano o miembro
sea definitiva, su actividad podrá ser otra de acuerdo con su
capacidad.
En cambio, cuando se declara una incapacidad total se concede
una pensión equivalente al sueldo básico que venía disfrutando el
trabajador al momento de presentarse el riesgo, topado a un monto de
diez veces el salario mínimo.22
22 Artículo 62. En caso de riesgo del trabajo, el Trabajador tendrá derecho a las siguientes prestaciones en dinero: I. Al ser declarada una incapacidad temporal, se otorgará licencia con goce del cien por ciento del sueldo, cuando el riesgo del trabajo imposibilite al Trabajador para desempeñar sus labores. El pago se hará desde el primer día de incapacidad y será cubierto por las Dependencias o Entidades hasta que termine la incapacidad cuando ésta sea temporal, o bien hasta que se declare la incapacidad permanente del Trabajador. Para los efectos de la determinación de la incapacidad producida por riesgo del trabajo, se estará a lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo por lo que respecta a los exámenes trimestrales a que deberá someterse el Trabajador y en la inteligencia de que si a los tres meses de iniciada dicha incapacidad no está el Trabajador en aptitud de volver al trabajo, él mismo o la Dependencia o Entidad, podrán solicitar en vista de los certificados médicos correspondientes, que sea declarada la incapacidad permanente. No excederá de un año, contado a partir de la fecha en que el Instituto tenga conocimiento del riesgo, el plazo para que se determine si el Trabajador está apto para volver al servicio o bien procede declarar su incapacidad permanente, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en las fracciones siguientes; II. Al ser declarada una incapacidad parcial, se concederá al incapacitado una Pensión calculada conforme a la tabla de valuación de incapacidades de la Ley Federal del Trabajo, atendiendo al Sueldo Básico que percibía el Trabajador al ocurrir el riesgo y los aumentos posteriores que correspondan al empleo que desempeñaba hasta determinarse la Pensión. El tanto por ciento de la incapacidad se fijará entre el máximo y el mínimo establecido en la tabla de valuación mencionada, teniendo en cuenta la edad del Trabajador y la importancia de la incapacidad, según que sea absoluta para el ejercicio de su profesión u oficio aun cuando quede habilitado para dedicarse a otros, o si solamente hubiere disminuido la aptitud para su desempeño. Esta Pensión será pagada mediante la contratación de un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta, en los términos de la fracción siguiente. Cuando el Trabajador pueda dedicarse a otras funciones por que sólo haya disminuido parcialmente su capacidad para el desempeño de su trabajo, las Dependencias y Entidades podrán prever su cambio de actividad temporal, en tanto dure su rehabilitación. Si la pérdida funcional o física, de un órgano o miembro es definitiva, su actividad podrá ser otra de acuerdo con su capacidad. Si el monto de la Pensión anual resulta inferior al veinticinco por ciento del Salario Mínimo elevado al año, se pagará al Trabajador o Pensionado, en substitución de la misma, una indemnización equivalente a cinco anualidades de la Pensión que le hubiere correspondido;
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5264/2017
21
En caso de muerte por riesgo de trabajo, se
establece que los beneficiarios del trabajador gozarán
de una pensión equivalente al cien por ciento del sueldo básico
percibido por el trabajador al momento de ocurrir el fallecimiento.23
Por otro lado, el seguro de invalidez y vida cubre las
contingencias suscitadas por enfermedades o accidentes que no son
consecuencia de riesgos de trabajo.
La invalidez se presenta cuando el trabajador queda
imposibilitado para procurarse, mediante un trabajo igual, una
remuneración superior al cincuenta por ciento de su remuneración
habitual, percibida durante el último año de trabajo y que esa
imposibilidad derive de una enfermedad o accidente no profesional.
Esta pensión se otorga a aquellos trabajadores inhabilitados
física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o
empleo, que hubieren contribuido por lo menos cinco años al Instituto,
a menos que se dictamine el setenta y cinco por ciento o más de
invalidez, donde únicamente se requiere contribuir por tres años.
En el caso de la pensión de invalidez, al igual que la
incapacidad, puede ser temporal o definitiva. Cuando es definitiva, su
cuantificación se realiza sobre el treinta y cinco por ciento del
promedio del sueldo básico disfrutado en el último año inmediato
anterior a la fecha de la baja del trabajador. El monto de la pensión no
puede ser inferior al salario mínimo ni puede exceder del monto de
diez veces el salario mínimo.24
III. Al ser declarada una incapacidad total, se concederá al incapacitado una Pensión vigente hasta que cumpla sesenta y cinco años, mediante la contratación de un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta, igual al Sueldo Básico que venía disfrutando el Trabajador al presentarse el riesgo, cualquiera que sea el tiempo que hubiere estado en funciones. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el Salario Mínimo. (…) 23 Artículo 67. Cuando el Trabajador fallezca a consecuencia de un riesgo del trabajo, los familiares señalados en la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida en el orden que establece, gozarán de una Pensión equivalente al cien por ciento del Sueldo Básico que hubiese percibido el Trabajador en el momento de ocurrir el fallecimiento y la misma gratificación anual que le hubiere correspondido al Trabajador como Pensionado por riesgos del trabajo. En este caso, el Instituto cubrirá el Monto Constitutivo a la Aseguradora, con cargo al cual se pagará la Pensión a los Familiares Derechohabientes. Los Familiares Derechohabientes elegirán la Aseguradora con la que deseen contratar su Seguro de Pensión con los recursos relativos al Monto Constitutivo de la Pensión a que se refiere el párrafo anterior. (…) 24 Artículo 118. Para los efectos de esta Ley, existe invalidez cuando el Trabajador activo haya quedado imposibilitado para procurarse, mediante un trabajo igual, una remuneración superior al
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22
Por su parte, cuando el trabajador fallece por causas ajenas al
servicio y hubiere cotizado por tres años mínimo al instituto, genera las
pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia, según su
caso.25
Al respecto, como se refirió, esta Segunda Sala considera que la
determinación del Tribunal Colegiado de Circuito respecto a que el
artículo 182 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado no es contrario al principio de igualdad,
pues los supuestos de incapacidad total permanente, invalidez y
muerte no se encuentran en situaciones jurídicas comparables con la
incapacidad parcial permanente.
Lo anterior, pues dichos supuestos encuentran una regulación
diferente, en atención a que cubren distintas contingencias y derivan
de supuestos diversos. En los casos de incapacidad total permanente
y la muerte la contingencia que se cubre es la imposibilidad total de
desempeñar un trabajo remunerado por el resto de la vida del
trabajador, en tanto que en el caso de incapacidad parcial permanente
implica la pérdida de un porcentaje de sus facultades o aptitudes para
desempeñar un trabajo igual al que venía desempeñando, por lo que
no se está ante situaciones comparables.
cincuenta por ciento de su remuneración habitual, percibida durante el último año de trabajo, y que esa imposibilidad derive de una enfermedad o accidente no profesional. La declaración de invalidez deberá ser realizada por el Instituto. La Pensión por invalidez se otorgará a los Trabajadores que se inhabiliten física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubiesen contribuido con sus Cuotas al Instituto cuando menos durante cinco años. En el caso que el dictamen respectivo determine el setenta y cinco por ciento o más de invalidez sólo se requerirá que hubiesen contribuido con sus Cuotas al Instituto cuando menos durante tres años. El estado de invalidez da derecho al Trabajador, en los términos de esta Ley, al otorgamiento de: I. Pensión temporal, II. Pensión definitiva. 25 Artículo 129. La muerte del Trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado al Instituto por tres años o más, dará origen a las Pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia en su caso, según lo prevenido por esta Ley. En este caso, las Pensiones se otorgarán por la Aseguradora que elijan los Familiares Derechohabientes para la contratación de su Seguro de Pensión. A tal efecto, se deberá integrar un Monto Constitutivo en la Aseguradora elegida, el cual deberá ser suficiente para cubrir la Pensión y las demás prestaciones de carácter económico previstas en este Capítulo. Para ello, el Instituto cubrirá el Monto Constitutivo con cargo al cual se pagará la Pensión y las demás prestaciones de carácter económico previstas en este Capítulo, por la Aseguradora. En caso de fallecimiento de un Pensionado por riesgos del trabajo o invalidez, las Pensiones a que se refiere este artículo se cubrirán por el Instituto, mediante la entrega del Monto Constitutivo a la Aseguradora que elijan los Familiares Derechohabientes para el pago de la Renta correspondiente. El saldo acumulado en la Cuenta Individual del Trabajador o Pensionado por riesgos del trabajo o invalidez fallecido, podrá ser retirado por sus Familiares Derechohabientes en una sola exhibición o utilizado para contratar un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta por una suma mayor.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5264/2017
23
Ahora, tampoco se encuentran en situaciones
jurídicas comparables el caso de invalidez e
incapacidad parcial permanente, pues si bien en ambos tipos de
pensiones se cubre la pérdida gradual de funciones o aptitudes para
desempeñar un trabajo igual, éstas tienen hechos generadores,
monto, fuente de financiamiento y regulación distinta. Ello pues, la
incapacidad parcial permanente deriva de riesgos de trabajo, mientras
que la invalidez se suscita por alguna enfermedad o accidente
adquirida por motivos ajenos al desempeño del trabajo.
Además, en el caso de incapacidad parcial permanente a los
pensionados no se les exige un periodo mínimo de cotización y se les
otorga una pensión calculada conforme a la tabla de valuación de
incapacidades de la Ley Federal del Trabajo, atendiendo al Sueldo
Básico que percibía el Trabajador y el tanto por ciento de la
incapacidad se fijará entre el máximo y el mínimo establecido en la
tabla de valuación mencionada, teniendo en cuenta la edad del
trabajador y la importancia de la incapacidad, según que sea absoluta
para el ejercicio de su profesión u oficio aun cuando quede habilitado
para dedicarse a otros, o si solamente hubiere disminuido la aptitud
para su desempeño.
En cambio, en el caso de invalidez, se les exige a los
trabajadores haber contribuido por lo menos cinco años al Instituto o
tres años cuando se dictamina setenta y cinco por ciento o más de
invalidez. Cuando es definitiva, su cuantificación se realiza sobre el
treinta y cinco por ciento del promedio del sueldo básico disfrutado en
el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del trabajador. El
monto de la pensión no puede ser inferior al salario mínimo ni puede
exceder del monto de diez veces el salario mínimo.
En cuanto a su financiamiento, la incapacidad parcial
permanente se sustenta con las aportaciones realizadas por el patrón
destinadas a cubrir las contingencias por riesgos de trabajo, mientras
que la pensión de invalidez, durante el periodo de adaptación, se paga
provisionalmente de las reservas del Instituto destinadas a ese seguro
y cuando es definitiva se contrata un seguro de pensión con una
aseguradora.
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24
Además, en el supuesto de incapacidad parcial permanente la
legislación contiene la previsión relativa a que cuando el trabajador
pueda dedicarse a otras funciones porque solo disminuya
parcialmente su capacidad para el desempeño de su trabajo, se
realizará el cambio de actividad temporal mientras dure la
rehabilitación y en caso que la pérdida funcional o física de un órgano
o miembro sea definitiva, se le encomiende al trabajador otra actividad
de acuerdo con su capacidad; circunstancia que no se prevé para el
caso de invalidez.
De ahí que, como correctamente lo estableció el órgano
jurisdiccional del conocimiento el artículo 182 de la Ley el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no
resulta violatorio al derecho de igualdad y no discriminuación, pues la
situación en que se encuentra quien padece una incapacidad parcial
permanente no es jurídicamente comparable a la invalidez,
incapacidad total permanente o la muerte, por lo que no es exigible
que se les dé el mismo trato jurídico para efectos de que aquella
contingencia también esté cubierta por el seguro que contrate el
Instituto, a efecto de cancelar el crédito hipotecario a favor del
trabajador cuando ocurra ese supuesto.
No es óbice a la anterior conclusión que el artículo 111 de la ley
abrogada no previera para dicho beneficio la pensión de invalidez y
con posterioridad se incorporara en el artículo 182 vigente sin incluir la
incapacidad parcial permanente, pues dicha circunstancia obedece a
que el legislador, de manera progresiva y en tanto el financiamiento
del sistema de seguridad lo permite, puede ir incorporando al acceso
del seguro de liberación de crédito de vivienda diversas contingencias
sin que ello ponga en riesgo la viabilidad financiera del propio fondo y
el costo de los créditos que otorga; máxime que la Constitución no
establece obligación alguna de prever dicho seguro de liberación a
favor de los pensionados, sino que el legislador, en uso de su facultad
de libre configuración en la materia, lo estableció en beneficio de los
supuestos que estimó convenientes. Además, como ya quedó
demostrado, no existe imperativo constitucional para que en los casos
de incapacidad parcial permanente se libere al trabajador del adeudo a
su cargo con motivo del crédito de vivienda con cargo al fondo
administrado por el Instituto de seguridad social.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5264/2017
25
Tampoco obsta que, de conformidad con el
artículo 145 de la Ley Federal del Trabajo, en los
casos de incapacidad parcial permanente, sí se
prevea la liberación de dicho crédito, pues no debe perderse de vista
que de los apartados A y B del artículo 123 de la Constitución derivan
regímenes laborales distintos, sujetos a diferentes planes de seguridad
social y de vivienda, por lo que no puede exigirse que todas las
previsiones establecidas para uno u otro sistema tengan que
establecerse para el otro, pues entonces carecería de sentido contar
con dos regímenes de seguridad social; máxime que el legislador,
como se refirió, tiene libertad configurativa para establecer las
previsiones que estime convenientes en uno u otro sistema.
Por último, son inoperantes los agravios del recurrente donde
argumenta que el Tribunal Colegiado de Circuito fue más allá de lo
permitido por el artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo, por
subsanar deficiencia técnica de los argumentos vertidos por la entidad
pública como excepciones y defensas en su escrito de contestación,
pues dichos argumentos son cuestiones de legalidad que no pueden
ser analizadas mediante este mecanismo de defensa.
Consecuentemente, al resultar infundados los agravios, sin que
se advierta deba suplirse la deficiencia de la queja, debe confirmarse
la sentencia recurrida y negar el amparo solicitado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia competencia de esta Segunda Sala, se
confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
Jaime Jesús San Román Sierra contra el laudo de once de noviembre
de dos mil dieciséis, para los efectos precisados en esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca
como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5264/2017
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Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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