AMPARO EN REVISIÓN 973/2019. QUEJOSA Y RECURRENTE: **********.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIA: IVETH LÓPEZ VERGARA.
Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día …
VISTOS para resolver el recurso de revisión identificado al rubro
y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación de la demanda de amparo indirecto.
Por escrito presentado el dieciocho de mayo de dos mil dieciocho en la
Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el
Estado de Oaxaca, con residencia en San Bartolo Coyotepec, **********,
por propio derecho, demandó el amparo y la protección de la Justicia
Federal, contra las autoridades y los actos siguientes:
I. Del Congreso de la Unión, del Presidente de la República,
del Secretario de Gobernación, del Secretario de Hacienda y Crédito
Público y del Director del Diario Oficial de la Federación, el artículo 5 de
la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo
Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos (por virtud de su
aplicación).
II. Del Secretario de Gobernación, del Comité Técnico del
Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [2]
Trabajadores Migratorios Mexicanos de la Unidad de Enlace Federal y
Coordinación con Entidades Federativas y del Director General Adjunto
del Diario Oficial de la Federación, el artículo 6 de las Reglas de
Operación del Fideicomiso 2106 Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos (por virtud de su aplicación).
III. Del Presidente de la República y del Encargado de los
Trabajos de la Dependencia Coordinadora del Fideicomiso que
Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores
Migratorios Mexicanos de la Unidad de Enlace Federal y Coordinación
con Entidades Federativas, el oficio de tres de mayo de dos mil
dieciocho que recayó a la petición de doce de abril del mismo año, sobre
la devolución del fondo de ahorro campesino.
IV. Del Congreso de la Unión, la omisión legislativa absoluta de
normar la devolución de cantidades aportadas al Fondo de Ahorro
Campesino del Programa Bracero.
V. Del Presidente de la República, la omisión legislativa de
normar el Convenio Laboral celebrado entre México y Estados Unidos
de América el cuatro de agosto de mil novecientos cuarenta y dos (por
el que se instauró el Programa Bracero).
La parte quejosa invocó como derechos fundamentales violados
los previstos en los artículos 1, 5, 6, 8, 14, 16, 17, 123 y 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1, 15, 32, 33,
47 y 84 de la Convención Internacional sobre la Protección de todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, y 2, 8.1, 21 y 25 de la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos; relató los
antecedentes del asunto y planteó los conceptos de violación que
estimó pertinentes.
SEGUNDO. Trámite ante el juzgado de distrito. El Juez
Décimo de Distrito en el Estado de Oaxaca, con residencia en San
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [3]
Bartolo Coyotepec, a quien por razón de turno
correspondió conocer del asunto, mediante
acuerdo de veintidós de mayo de dos mil
dieciocho, ordenó la formación del expediente
respectivo, su correspondiente registro bajo el número **********, y
admitió la demanda.
Seguidos los trámites de ley, el veinticinco de octubre de dos mil
dieciocho, el juez de distrito celebró la audiencia constitucional y, el
treinta y uno del mismo mes y año, dictó la respectiva sentencia en la
que resolvió sobreseer en el juicio en una parte y, en otra, conceder
el amparo.
TERCERO. Recurso de revisión. Inconforme con la anterior
determinación, la parte quejosa interpuso recurso de revisión a través
del escrito presentado el doce de noviembre de dos mil dieciocho en el
Portal de Servicios en Línea del Poder Judicial de la Federación, del
que, por razón de turno, correspondió conocer al Segundo Tribunal
Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Decimotercer Circuito,
cuyo Presidente, por acuerdo de cinco de marzo de dos mil diecinueve,
admitió a trámite el recurso y registró el expediente con el número
**********.
CUARTO. Resolución del tribunal colegiado de circuito.
Seguidos los trámites legales, el Segundo Tribunal Colegiado en
Materias Civil y Administrativa del Decimotercer Circuito, bajo el apoyo
del Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la
Segunda Región, dictó la resolución correspondiente el veintiuno de
octubre de dos mil diecinueve, mediante la cual modificó la sentencia
recurrida, sobreseyó en el juicio en una parte y ordenó remitir los
autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para que
resolviera el tema de fondo materia de su competencia.
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [4]
QUINTO. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. Por acuerdo de veinticinco de noviembre de dos mil diecinueve,
el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
radicó el recurso de revisión bajo el expediente 973/2019 y determinó
que es procedente asumir la competencia originaria de este Alto
Tribunal para conocer del asunto; asimismo, ordenó la radicación del
expediente en esta Segunda Sala y lo turnó para su estudio al Ministro
Alberto Pérez Dayán.
Mediante acuerdo de diecisiete de enero de dos mil veinte, el
Presidente de esta Segunda Sala determinó el avocamiento al
conocimiento del asunto y, previo registro de ingreso, ordenó remitir los
autos al ministro ponente para la elaboración del proyecto
correspondiente.
Finalmente, el proyecto de sentencia se publicó en términos de
los artículos 73, párrafo segundo, y 184, párrafo primero, de la Ley de
Amparo, así como del Acuerdo General Plenario 7/2016.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer
el presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la Ley de
Amparo; 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos primero,
segundo, fracción III, y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013
publicado en el Diario Oficial de la Federación de trece de mayo de dos
mil trece, porque fue interpuesto en contra de una sentencia dictada en
un juicio de amparo indirecto en la que subsiste el problema de
constitucionalidad respecto del artículo 5 de la Ley que Crea el
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [5]
Fideicomiso que Administrará el Fondo de
Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios
Mexicanos, así como de omisiones legislativas;
además de que no resulta necesaria la
intervención del Tribunal Pleno.
Asimismo, esta Segunda Sala se pronunciará de manera integral
sobre el fondo del asunto en ejercicio de la facultad de atracción prevista
en los artículos 107, fracción VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 85 en relación con el 40 de
la Ley de Amparo, porque la legalidad del artículo 6 de las Reglas de
Operación del Fideicomiso 2106 Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos y del acto de aplicación se
encuentran vinculados indisolublemente con los temas constitucionales
–por alegarse violaciones directas a instrumentos internacionales y al
artículo 8 de la Ley Fundamental–.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. No es el caso de
analizar la oportunidad del recurso de revisión y la legitimación de
quienes lo interpusieron, pues de estos temas se ocupó debidamente el
tribunal colegiado de circuito que previno en su conocimiento.
TERCERO. Antecedentes del asunto. Se estima conveniente
atender a los hechos relevantes que dieron lugar a la promoción del
juicio de amparo, a saber:
1. El doce de abril de dos mil dieciocho, la ahora parte quejosa
presentó ante le oficialía de partes de la Dirección General de Atención
Ciudadana de la Presidencia de la República, un escrito dirigido al
Titular del Poder Ejecutivo en el que medularmente le solicitó:
a) Apoyo social. El pago del apoyo social a que se refiere la Ley
que crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social
para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, por considerarse
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [6]
beneficiaria de su cónyuge finado que, aseguró, laboró en el Programa
Bracero.
b) Fondo de Ahorro Campesino. El pago de las cantidades que
por concepto del fondo fueron descontadas semanalmente a su finado
esposo durante el Programa Bracero –a razón del 10% (diez por ciento)
de su salario–, y los rendimientos respectivos.
2. El Presidente de la República turnó el escrito a la Secretaría
de Gobernación para que atendiera la respuesta.
3. El Encargado de los Trabajos de la Dependencia
Coordinadora del Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo
Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos de la Unidad de
Enlace Federal y Coordinación con Entidades Federativas, emitió el
oficio UEFCEF/DA/FID.10230/214/0561/2018 de tres de mayo de dos
mil dieciocho, a través del cual expresó lo siguiente:
a) Imposibilidad (apoyo social). Que estaba imposibilitado para
reconocer a la hoy quejosa como beneficiaria del apoyo social, porque
para ello debió participar en alguna de las convocatorias al efecto
expedidas por el Comité Técnico del Fideicomiso, de conformidad con
los artículos 3 y 5 de la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará
el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos;
ya que en dichas convocatorias se instauraron mesas receptoras de los
documentos a que refieren los artículos 6 del mismo ordenamiento legal
y 4 de las Reglas de Operación del Fideicomiso 2106 Fondo de Apoyo
Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos (de mil novecientos
cuarenta y dos a mil novecientos sesenta y cuatro).
b) Imposibilidad (Fondo de Ahorro Campesino). Que estaba
imposibilitada para pronunciarse sobre la petición de devolución del
Fondo de Ahorro Campesino, por estimar que sólo estaba facultada
para pronunciarse del apoyo social.
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [7]
CUARTO. Conceptos de violación. La
peticionaria promovió el juicio de amparo
indirecto de origen, en cuya demanda expuso las
pretensiones esenciales y efectivas que se
refieren a continuación:
A. Que los artículos 5 de la Ley que Crea el Fideicomiso que
Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores
Migratorios Mexicanos, y 6 de las Reglas de Operación del Fideicomiso
2106 Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios
Mexicanos, vulneran los artículos 1, 14, 16, 17 y 133 constitucionales,
21.2 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que
tutelan el cumplimiento de tratados internacionales y los derechos de
acceso a un recurso judicial, legalidad y propiedad privada; porque no
prevén procedimiento permanente que permita a los beneficiarios del
apoyo social acceder a las mesas receptoras para entregar los
documentos respectivos, ya que las disposiciones confieren una
facultad discrecional al Comité Técnico del Fideicomiso para sentar las
bases de su entrega.
B. Que el oficio de respuesta de tres de mayo de dos mil
dieciocho viola los artículos 1, 5, 14, 16, 17, 123 y 133 constitucionales,
21.2, 3 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y
1, 15, 32 y 47 de la Convención Internacional sobre la Protección de
todos los Trabajadores Migratorios, porque en dicho acto se negó a la
ahora parte quejosa la devolución de las aportaciones que su finado
esposo realizó al Fondo de Ahorro Campesino durante el Programa
Bracero y, con ello, al producto de su trabajo.
C. Que el oficio de respuesta de tres de mayo de dos mil
dieciocho vulnera los numerales 6, 8 y 16 de la Norma Fundamental y
33 de la de la Convención Internacional sobre la Protección de todos los
Trabajadores Migratorios, que tutelan los derechos a la verdad, de
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [8]
acceso a la información, de fundamentación y motivación, y de petición
en su vertiente de congruencia, porque en dicho acto no se da respuesta
de fondo a la solicitud de devolución de aportaciones al Fondo de Ahorro
Campesino del Programa Bracero formulada en el escrito de petición.
D. Que la omisión legislativa de normar la devolución de
cantidades aportadas al Fondo de Ahorro Campesino en el Programa
Bracero vulnera los artículos 1 y 17 constitucionales, 2, 8.1 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, específicamente los
derechos de acceso a la justicia y a un recurso judicial, toda vez que no
existe un mecanismo normativo para devolver el producto del trabajo a
los trabajadores ex braceros o a sus beneficiarios.
QUINTO. Sentencia de primera instancia. El juez de distrito
resolvió con base en las consideraciones que se refieren a continuación:
I. Sobreseyó en el juicio respecto del acto reclamado del
Secretario de Gobernación consistente en el artículo 6 de las Reglas de
Operación del Fideicomiso 2106 Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos, y del acto reclamado del
Presidente de la República consistente en el oficio de tres de mayo de
dos mil dieciocho que recayó a la petición de origen, por considerar
actualizado el motivo previsto en el artículo 63, fracción IV, de la Ley de
Amparo (inexistencia de acto).
II. Sobreseyó en el juicio respecto de los artículos 5 de la Ley que
Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos, y 6 de las Reglas de Operación
del Fideicomiso 2106 Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores
Migratorios Mexicanos, por considerar actualizada la causal de
improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de
Amparo dado que la negativa de la autoridad responsable de permitir a
la ahora parte quejosa el acceso al apoyo social se justificó en que no
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [9]
participó en las convocatorias respectivas, sin
que ninguno de los preceptos reclamados se le
hayan aplicado para emitir esa decisión
(ausencia de interés).
III. Sobreseyó en el juicio de amparo respecto de las omisiones
legislativas reclamadas, por considerar actualizada la causal de
improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de
Amparo en relación con el diverso 107, fracción III, de la Constitución
Federal, por falta de mandato constitucional que prevea el deber de
legislar en el sentido que procura la parte quejosa.
IV. Concedió el amparo respecto del oficio de tres de mayo de
dos mil dieciocho que recayó a la petición de devolución del fondo de
ahorro campesino, por estimar que su fundamentación es incongruente
e incompleta, ya que no expresa los preceptos normativos en los que
se establece que los interesados en acceder al apoyo social tuvieron
forzosamente que participar en las convocatorias respectivas.
SEXTO. Fallo del tribunal colegiado de circuito. El tribunal
colegiado de circuito que previno en el conocimiento del asunto, resolvió
lo siguiente:
I. Dejó firme el sobreseimiento decretado por inexistencia de los
actos reclamados del Secretario de Gobernación y del Presidente de la
República.
II. Revocó el sobreseimiento decretado en la sentencia respecto
de las omisiones legislativas reclamadas –por la ausencia de un
procedimiento permanente que permita a los beneficiarios del apoyo
social acceder a las mesas receptoras para entregar los documentos de
elegibilidad–, por considerar que la parte quejosa hizo depender dicha
omisión del incumplimiento del Convenio Internacional sobre Protección
de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias,
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [10]
específicamente de sus numerales 32, 47 y 84, lo cuales deben
interpretarse de fondo para ver si le asiste la razón.
III. Revocó el sobreseimiento decretado respecto de los artículos
5 de la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo
Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, y 6 de las Reglas
de Operación del Fideicomiso 2106 Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos, por considerar que la parte
quejosa demostró su interés para reclamarlos, ya que en el oficio de
respuesta se actualizaron las hipótesis normativos que ambas
disposiciones prevén, además de que probó que su esposo
efectivamente fue ex bracero y que ella era su beneficiaria.
IV. Remitió los autos a esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación para que, en uso de su competencia originaria, se pronuncie
sobre las omisiones legislativas y la disposición legal reclamadas.
SEXTO. Improcedencia. Previo a examinar los temas de fondo
que corresponden a este Alto Tribunal, debe tenerse en cuenta que, en
términos de lo dispuesto en el punto noveno, fracción II, del Acuerdo
General Plenario 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación
de trece de mayo de dos mil trece1, con relación al artículo 93, fracción
I, de la Ley de Amparo2, se advierte que el tribunal colegiado que
previno en el conocimiento del asunto analizó diversos temas de
procedencia, pero no los agotó. Así, aun cuando de conformidad con
esas disposiciones corresponde a los tribunales colegiados analizar
1 "NOVENO. En los supuestos a que se refiere el inciso A) de la fracción I del punto cuarto del presente acuerdo general, el tribunal colegiado de circuito procederá en los términos siguientes: (…) II. Abordará el estudio de los agravios relacionados con las causas de improcedencia del juicio y, en su caso, examinará las formuladas por las partes cuyo estudio hubieren omitido el juez de distrito o el magistrado unitario de circuito, así como las que advierta de oficio; (…)". 2 "Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: I. Si quien recurre es el quejoso, examinará, en primer término, los agravios hechos valer en contra del sobreseimiento decretado en la resolución recurrida. Si los agravios son fundados, examinará las causales de sobreseimiento invocadas y no estudiadas por el órgano jurisdiccional de amparo de primera instancia, o surgidas con posterioridad a la resolución impugnada; (…)".
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [11]
todo lo relativo a la procedencia del juicio de
amparo, esta Segunda Sala, por una cuestión de
economía procesal y de manera excepcional,
procede a analizar el motivo de
improcedencia que fue omitido.
A través de sus informes justificados, el Secretario de
Gobernación y el Director General Adjunto del Diario Oficial de la
Federación indican que dado que el refrendo y publicación del artículo
5 de la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo
Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos no se impugnan por
vicios propios, “con fundamento en el artículo 108, fracción III, de la ley
en cita, solicito se deje de tener a esta autoridad como responsable”;
mientras que el Secretario de Hacienda y Crédito Público, también al
rendir su informe justificado y sobre los mismos actos, invoca la causal
de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación
con el diverso 108, fracción III, ambos de la Ley de Amparo, porque no
se esgrimió concepto de violación para combatirlos.
Se actualiza el indicado motivo de improcedencia, toda vez que
de un análisis integral de la demanda de amparo, se aprecia que, aun
cuando el amparista designó como actos reclamados el refrendo y la
publicación de la norma general combatida, lo cierto es que no las atacó
por vicios propios, sino únicamente por formar parte del proceso
legislativo que les dio origen.
Por tanto, procede sobreseer en el juicio respecto de los
actos reclamados del Secretario de Gobernación, del Secretario de
Hacienda y Crédito Público y del Director General Adjunto del Diario
Oficial de la Federación, consistentes, respectivamente, en el refrendo
y publicación del artículo 5 de la Ley que Crea el Fideicomiso que
Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores
Migratorios Mexicanos.
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [12]
SÉPTIMO. Estudio de fondo sobre las omisiones normativas
reclamadas. Dado que el tribunal colegiado de circuito del conocimiento
se hizo cargo de los agravios planteados por la recurrente en la revisión
y, en ese tenor, levantó el sobreseimiento en relación con las omisiones
normativas reclamadas, con fundamento en el artículo 93, fracción V,
de la Ley de Amparo, se procede al análisis de los conceptos de
violación expuestos en la demanda al respecto.
Es infundado el planteamiento en el que la parte quejosa se
duele de una omisión legislativa absoluta de emitir y publicar
disposiciones reglamentarias del Convenio Laboral celebrado entre
México y Estados Unidos de América el cuatro de agosto de mil
novecientos cuarenta y dos por el que se instauró el Programa Bracero.
En efecto, para empezar, no se está ante una facultad que el
Presidente de la República podía ejercer libremente, pues el Programa
Bracero derivó de un pacto entre Estados Unidos de América y nuestro
país; de modo que no puede considerarse como una facultad exclusiva
de aquél, pues estaba supeditado a que hubiera acuerdo mutuo entre
ambas naciones.
Pero, además, el convenio laboral de cuya omisión de
reglamentación se duele la quejosa fue reiteradamente regulado
mediante diversos acuerdos subsecuentes3.
3 “Acuerdo que Modifica el Convenio del 4 de agosto de 1942 para Reglamentar la Contratación de Trabajadores Agrícolas Migratorios Mexicanos” celebrado el veintiséis de abril de mil novecientos cuarenta y tres. “Acuerdo relativo a la Migración de Trabajadores Agrícolas Mexicanos” celebrado el veintiuno de febrero de mil novecientos cuarenta y ocho. “Acuerdo sobre la Contratación de Trabajadores Agrícolas Mexicanos” celebrado el uno de agosto de mil novecientos cuarenta y nueve. “Acuerdo Complementario del celebrado por canje de notas del 1 de agosto de 1949, sobre la Contratación de Trabajadores Agrícolas Mexicanos” celebrado por canje de notas fechadas en la Ciudad de México el nueve de marzo de mil novecientos cincuenta y uno. “Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios de 1951” celebrado por canje de notas fechadas en la Ciudad de México el once de agosto de mil novecientos cincuenta y uno. “Acuerdo que Prorroga el Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios del 11 de agosto de 1951”, de diecinueve de mayo de mil novecientos cincuenta y dos.
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [13]
Por tanto, es falso que la actitud
reclamada del Presidente de la República,
consistente en la omisión legislativa absoluta de
emitir y publicar disposiciones reglamentarias
del convenio laboral de cuatro de agosto de mil novecientos cuarenta y
dos, viole derechos fundamentales.
También es infundado el concepto de violación en el que la parte
quejosa aduce, sustancialmente, que el Congreso de la Unión ha
incurrido en una omisión legislativa consistente en la ausencia de
regulación legal tendiente a que los trabajadores migrantes puedan
obtener la devolución de las cantidades y sus rendimientos que, por
concepto de Fondo de Ahorro Campesino, fueron descontadas durante
todo el tiempo laborado en los Estados Unidos de América bajo el
Programa Bracero entre mil novecientos cuarenta y dos y mil
novecientos sesenta y cuatro; lo que, a su decir, vulnera los derechos
humanos contemplados en los artículos 1, 14, 16, 17 y 133 de la
“Acuerdo que Prorroga, Interpreta y Modifica al ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios de 1951, Reformado’”, de diez de marzo de mil novecientos cincuenta y cuatro. “Acuerdo relativo a las Modificaciones hechas por canje de notas del 10 de marzo de 1954, al Contrato Tipo de Trabajo anexo al ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios de 1951, Reformado’”, de diez de marzo de mil novecientos cincuenta y cuatro. “Acuerdo que Prorroga al ‘Acuerdo sobre Trabajadores Agrícolas Migratorios 1951, Reformado’”, de veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta y cinco. “Acuerdo que Prorroga el ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’, prorrogado por canje de notas el 23 de diciembre de 1955”, de veinte de diciembre de mil novecientos cincuenta y seis. “Acuerdo sobre la Interpretación del Artículo 7 del ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de diecisiete de junio de mil novecientos cincuenta y siete. “Acuerdo sobre la Interpretación del Párrafo (d) del Artículo 30 del ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de treinta de julio de mil novecientos cincuenta y siete. “Acuerdo que Prorroga el ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de veinticuatro y veintisiete de junio de mil novecientos cincuenta y nueve. “Acuerdo que Prorroga el ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de veintiocho y treinta de julio de mil novecientos cincuenta y nueve. “Arreglo que Prorroga el ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de treinta y uno de agosto de mil novecientos cincuenta y nueve. “Acuerdo que Prorroga el ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de veintiuno de octubre de mil novecientos cincuenta y nueve. “Acuerdo que Prorroga y Reforma el ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de veintitrés de octubre de mil novecientos cincuenta y nueve. “Acuerdo que Prorroga el ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de once de diciembre de mil novecientos sesenta y uno. “Acuerdo que Modifica el Artículo 4 del ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de diez de enero y veinticinco de febrero de mil novecientos sesenta y tres. “Acuerdo que Prorroga el ‘Acuerdo sobre Trabajadores Migratorios 1951, Reformado’”, de veinte de diciembre de mil novecientos sesenta y tres.
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [14]
Constitución Federal, 21.2, 21.3 y 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, y 1, 15, 32 y 47 de la Convención Internacional
sobre la Protección de todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares, puesto que esa conducta de omisión le impide la devolución
del fondo de ahorro campesino, a pesar de la existencia de un convenio
binacional mediante el cual se constituyó ese fondo con el producto del
trabajo de los ex trabajadores migratorios mexicanos.
Al respecto, es de destacarse que en los amparos en
revisión 1152/2016, 1188/2017, 1189/2017, 405/2018, 646/2018,
718/2018 y 956/2018, que dieron origen a la jurisprudencia 141/2019 de
rubro: "FONDO DE APOYO SOCIAL PARA EX TRABAJADORES MIGRATORIOS
MEXICANOS. PARA DAR RESPUESTA CONGRUENTE A LA SOLICITUD DE
DEVOLUCIÓN DE LAS CANTIDADES CON LAS QUE SE CONSTITUYÓ, ES
NECESARIO QUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE FUNDAMENTE SU
RESOLUCIÓN EN LA LEY QUE CREA EL FIDEICOMISO QUE ADMINISTRARÁ EL
FONDO DE APOYO SOCIAL PARA EX TRABAJADORES MIGRATORIOS
MEXICANOS, CON LO QUE SE RESPETA SU DERECHO DE PETICIÓN"4, esta
Sala estimó que mediante la Ley que Crea el Fideicomiso que
Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores
4 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Décima Época. Libro 71. Octubre de 2019. Tomo II. Página mil cuatrocientos cuarenta y cinco, que dice: "FONDO DE APOYO SOCIAL PARA EX TRABAJADORES MIGRATORIOS MEXICANOS. PARA DAR RESPUESTA CONGRUENTE A LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE LAS CANTIDADES CON LAS QUE SE CONSTITUYÓ, ES NECESARIO QUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE FUNDAMENTE SU RESOLUCIÓN EN LA LEY QUE CREA EL FIDEICOMISO QUE ADMINISTRARÁ EL FONDO DE APOYO SOCIAL PARA EX TRABAJADORES MIGRATORIOS MEXICANOS, CON LO QUE SE RESPETA SU DERECHO DE PETICIÓN. De conformidad con el artículo 1o. de la Ley que crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, ese fideicomiso tiene por objeto entregar un apoyo social a los trabajadores migrantes mexicanos, o a sus beneficiarios, que laboraron en los Estados Unidos de Norteamérica entre 1942 y 1964, en el programa bracero, ordenamiento legal mediante el cual el Congreso de la Unión reconoció la deuda que tenía el Estado Mexicano con los ex trabajadores migrantes, creando al efecto un mecanismo de pago fondeado con recursos públicos para cubrirla. Por otra parte, las reglas de operación de dicho fideicomiso disponen que la dependencia coordinadora será la Secretaría de Gobernación, quien es la encargada de recibir, verificar y cotejar la documentación que los interesados en obtener el apoyo social presentaron en las mesas receptoras durante el periodo estipulado para tal efecto, a fin de que posteriormente esa Secretaría presente al Comité Técnico del Fideicomiso la lista de beneficiarios que cumplieron con los requisitos exigidos por la ley, pues está imposibilitada para atender peticiones respecto de las cuales no tenga certeza de las cantidades solicitadas, ni cuenta con facultades para reintegrar montos por conceptos distintos a los que regula el fideicomiso. Consecuentemente, en los casos en los que los posibles beneficiarios le soliciten a la repetida dependencia la entrega de las cantidades con las que se constituyó el Fondo de Ahorro Campesino, resulta incongruente la respuesta de esa autoridad en el sentido de que no puede atender la petición bajo el argumento de que sólo es competente para entregar montos derivados de la Ley de Apoyo Social, pues dicho ordenamiento se creó justamente para proveer ese reclamo y, en todo caso, debe proceder a dar trámite a la petición a fin de verificar si el solicitante cumple o no con las condiciones legales para su otorgamiento".
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [15]
Migratorios Mexicanos, el Congreso de la
Unión reconoció la deuda que tenía el Estado
Mexicano con los ex trabajadores migrantes
del Programa Bracero, creando al efecto un
mecanismo de pago fondeado con recursos públicos para cubrirlo,
el cual fue el Apoyo Social.
En efecto, en tales precedentes se estableció, en lo que interesa
que: "la Ley de Apoyo Social constituye, por un lado, el reconocimiento por parte del
Estado Mexicano de responsabilidad en el desconocimiento del destino del Fondo de
Ahorro Campesino y su incapacidad para responder a las demandas sobre su
restitución y, por otro, materializa la forma y términos en que el propio Estado Mexicano
asume esa responsabilidad, mediante el pago del apoyo social a favor de los ex
trabajadores migrantes".
En otras palabras, en dichos casos se precisó que, justamente,
mediante la aprobación de la Ley que Crea el Fideicomiso que
Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores
Migratorios Mexicanos, el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, en
ejercicio de sus facultades constitucionales, "reconocieron el adeudo histórico
en favor de los ex trabajadores migrantes y, ante la complejidad o dificultades que
enfrentarían muchas personas para hacer valer ese derecho por no contar con los
documentos necesarios y por el transcurso del tiempo, con el fin de no dejarlos en
estado de indefensión, prácticamente los exentaron de la obligación de exhibir cualquier
prueba o documento que acredite dicho adeudo en lo individual para cada uno de ellos
y determinaron que bastaba demostrar la calidad de ex trabajador migrante (con
múltiples opciones documentales), para acceder al pago que prevé la ley, incluso
abriendo la posibilidad de que pudieran beneficiarse de la medida aquellas personas
que laboraron en el país vecino más allá del periodo en que normativamente estaba
previsto el descuento para el Fondo de Ahorro Campesino, de manera que también los
ex trabajadores migrantes que participaron en el Programa Bracero entre 1949 y 1964
podrían recibir el apoyo a pesar de que, como se señaló, en dicho periodo el descuento
no estaba autorizado por ambos gobiernos".
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [16]
Conforme a esos precedentes, esta Segunda Sala colige que no
asiste la razón a la parte quejosa, pues en el caso concreto el
Congreso de la Unión ha emitido un ordenamiento legal tendiente
a que los trabajadores migrantes que participaron en el llamado
Programa Bracero, reciban un apoyo por las cantidades que les
fueron descontadas a virtud del Fondo de Ahorro previsto en tal
programa; de ahí que no se actualice la omisión legislativa
reclamada.
Atento a lo anteriormente razonado, lo procedente es negar el
amparo solicitado por la parte quejosa, en relación con el acto
reclamado del Congreso de la Unión consistente en la omisión
legislativa de normar la devolución de cantidades aportadas al Fondo
de Ahorro Campesino del Programa Bracero, así como del diverso acto
reclamado del Presidente de la República consistente la omisión de
normar el Convenio Laboral celebrado entre México y Estados Unidos
de América el cuatro de agosto de mil novecientos cuarenta y dos.
OCTAVO. Estudio de fondo sobre las normas reclamadas.
Dado el levantamiento del sobreseimiento decretado por el tribunal
colegiado de circuito del conocimiento en relación con los artículos 5 de
la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo
Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, y 6 de las Reglas
de Operación del Fideicomiso 2106 Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos, con fundamento en el artículo 93,
fracción V, de la Ley de Amparo, se procede al análisis del concepto
de violación expuesto en la demanda.
Al respecto, en lo medular, la parte quejosa sostiene que las
normas referidas en el párrafo precedente son inconstitucionales
porque no prevén procedimiento permanente que permita a los
beneficiarios del apoyo social acceder a las mesas receptoras para
entregar los documentos de elegibilidad, ya que las disposiciones
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [17]
confieren una facultad discrecional al Comité
Técnico del Fideicomiso para sentar las bases
de su entrega, lo que, según la quejosa, vulnera
los artículos 1, 14, 16, 17 y 133 de la Norma
Fundamental, 21.2 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, que tutelan el cumplimiento de tratados internacionales, el
acceso a un recurso judicial efectivo así como los derechos de legalidad
y propiedad privada.
Es infundado el argumento, ya que, contrariamente a lo
planteado por la parte quejosa, del contenido de la Ley que Crea el
Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos no se advierte alguna disposición
que limite o fije un plazo para la obtención del apoyo, incluso, de sus
reformas de dos mil ocho y dos mil diez, se evidencia la intención del
legislador de que el fideicomiso siga operando y cumpla con su objetivo
de apoyar a los ex trabajadores migratorios mexicanos.
En efecto, mediante decreto de reforma publicado el uno de
septiembre de dos mil ocho en el Diario Oficial de la Federación, en
específico en su artículo séptimo transitorio5, el legislador determinó que
el fideicomiso duraría hasta que se diera cumplimiento a su objeto, el
cual, de acuerdo con el artículo 16 de la propia ley, es otorgar un apoyo
social a los trabajadores que hayan prestado sus servicios en los
Estados Unidos de América de mil novecientos cuarenta y dos a mil
novecientos sesenta y cuatro o, en su caso, a sus cónyuges, hijos o
5 "Séptimo. El Fideicomiso, operará hasta que se dé cumplimiento a su objeto". 6 "Artículo 1. El Ejecutivo Federal constituirá el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos. El Fideicomiso tendrá por finalidad otorgar un apoyo social en los términos establecidos en esta ley a los Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos que hayan prestado sus servicios en los Estados Unidos de América durante los años de 1942 a 1964, de conformidad con lo establecido por el Programa de Trabajadores Migratorios o, en su caso, a sus cónyuges o a los hijos o hijas que sobrevivan y que acrediten la procedencia del mismo, de conformidad con los requisitos establecidos por el artículo 6o. de la presente ley".
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [18]
hijas que sobrevivan y que acrediten su procedencia en términos del
artículo 6 del propio ordenamiento legal.
Con esa reforma se eliminó la restricción fijada en el texto original
de la ley expedida en dos mil cinco, que establecía la existencia del
fideicomiso únicamente por cinco años o menos7.
En cuanto a la emisión de convocatorias para la recepción de la
documentación necesaria para acceder al apoyo social, el decreto de
reforma de dos mil ocho estableció en su artículo transitorio tercero8 la
expedición de una cuya finalidad fue que en un plazo de dos meses,
contados a partir del quinto día hábil de la última publicación de la
convocatoria, los interesados acudieran a las mesas receptoras a
entregar la documentación requerida por el artículo 6 de la ley en
comento.
Esta convocatoria fue publicada del veinticuatro de noviembre de
dos mil ocho al veintiocho del mismo mes y año, y el veinte de enero y
tres de febrero, ambos de dos mil nueve.
A pesar de que en el transitorio en comento se precisó que la
presentación de documentos para la obtención del apoyo social, se
realizaría mediante una sola convocatoria y con la instalación de mesas
receptoras, por decreto de reforma publicado en el Diario Oficial de la
Federación el diez de septiembre de dos mil diez, el legislador abrió una
7 "Segundo. El periodo durante el cual operará el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos será de cinco años o menos contados a partir del inicio de sus actividades, o hasta el momento en que se extinga su patrimonio, o se dé cumplimiento al fin objeto de su creación". 8 "Tercero. El Comité Técnico expedirá con cargo al patrimonio del fideicomiso, una sola convocatoria, la cual deberá publicitarse a través del Diario Oficial de la Federación por un período de cinco días hábiles consecutivos, así como tener una amplia difusión en los medios de comunicación que determine dicho Comité, incluyendo los Tiempos Oficiales de los que dispone el Estado. Dentro del plazo de dos meses contados a partir del quinto día hábil de la última publicación de la convocatoria, los interesados podrán acudir a las mesas receptoras para presentar la documentación a que se refiere el artículo 6 de la ley".
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [19]
nueva oportunidad para solicitar el apoyo, sin
que esto estuviera sujeto a la expedición de una
convocatoria.
En la exposición de motivos de este
decreto, se reconoció que la expedición de la ley había dejado varios
huecos que habían propiciado que los ex trabajadores o sus familiares
no hubieran podido cobrar el fondo, creando una situación de
incertidumbre jurídica9.
De igual forma, en la discusión del dictamen legislativo realizada
en la Cámara de Diputados se reiteró que la intención de la ley era hacer
justicia al trabajador ex bracero, y se señaló que el apoyo social debía
pagarse en una sola exhibición y no de manera fraccionada como se
venía realizando, con el propósito de facilitar la premura en el pago por
tratarse de personas de edad avanzada10.
Así, el resultado de la reforma repercutió en una modificación al
artículo 5, fracción II11, de la ley, que actualmente faculta al Comité
Técnico del fideicomiso para elaborar y publicar bases y procedimientos
a través de los cuales se autorice otorgar el apoyo social por una sola
vez, por la cantidad de treinta y ocho mil pesos, así como en la
modificación a otras disposiciones con la intención de flexibilizar
algunos requisitos para acreditar ser beneficiario.
En ese sentido, el artículo transitorio séptimo del decreto de
reforma publicado el uno de septiembre de dos mil ocho y la fracción II
del artículo 5 de la ley reformada mediante decreto de diez de
9 Iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley que crea el Fideicomiso que Administrará el fondo de apoyo social para ex trabajadores migratorios mexicanos, a cargo de la Diputada Georgina Trujillo Zentella. Jueves veintidós de abril de dos mil diez. Gaceta Parlamentaria No. 2994-VII. 10 Véase la discusión del dictamen legislativo de veintiocho de abril de dos mil diez en la Cámara de Diputados. 11 "Artículo 5. El Comité Técnico tendrá, de manera enunciativa más no limitativa, las siguientes facultades: (…) II. Elaborar y publicar las bases y procedimientos a través de los cuales se autorice otorgar el apoyo social por una sola vez, por la cantidad base de 38 mil pesos en una sola exhibición; (…)".
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [20]
septiembre de dos mil diez, constituyen los fundamentos vigentes para
solicitar la obtención del apoyo que otorga el Fideicomiso que
Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores
Migratorios Mexicanos.
Sin que del contenido de estos preceptos o de algún otro se
advierta algún plazo perentorio o limitante para presentar la solicitud
correspondiente, más allá de la reconocida en la fracción II del artículo
5 citado, que señala que el apoyo se entregará por una sola vez.
Por tanto, esta Sala concluye que no existe en la Ley que Crea
el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos vigente alguna restricción u
obstáculo que impida a los interesados solicitar el apoyo constituido por
el propio ordenamiento y que, en caso de cumplir con los requisitos
necesarios, les sea otorgado.
Ahora, el fideicomiso cuenta con un Comité Técnico que tiene
entre sus atribuciones las de establecer reglas de operación mediante
las que se regirá el cumplimiento del fin del fideicomiso, y la elaboración
de las bases y procedimientos a través de los cuales se autorice otorgar
el apoyo12, lo cual constituye una clausula habilitante13 a efecto de que
en atención a las reglas y principios que prevé la ley, regule aspectos
técnicos y determinados, vinculados con la entrega del apoyo social.
12 "Artículo 5. El Comité Técnico tendrá, de manera enunciativa más no limitativa, las siguientes facultades: I. Establecer las reglas de operación por las cuáles se regirá el cumplimiento del fin del Fideicomiso; II. Elaborar y publicar las bases y procedimientos a través de los cuales se autorice otorgar el apoyo social por una sola vez, por la cantidad base de 38 mil pesos en una sola exhibición; (…)". 13 Véanse los criterios siguientes: "CLÁUSULAS HABILITANTES. SU FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL RESIDE EN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIÓN XXX, Y 90 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS". Localización: [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro V, Febrero de 2012; Tomo 1; Pág. 649. 1a. XXII/2012 (10a.). "CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS". Localización: [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XVIII, Diciembre de 2003; Pág. 9. P. XXI/2003.
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [21]
Así, en una primera publicación de estas
reglas de carácter técnico realizada en dos mil
cinco, la regla 6.1 establecía en su párrafo
quinto14 la realización de una convocatoria para
que los interesados acudieran a las mesas receptoras en un periodo
que no excedería de cuatro meses contados a partir del día hábil en que
se llevara a cabo la publicación de la convocatoria.
Asimismo, el párrafo sexto 15 reconocía que la Dependencia
Coordinadora del Fideicomiso, que es la Secretaría de Gobernación16,
sería la encargada de verificar el cumplimiento de los requisitos de
elegibilidad a través de las mesas receptoras.
No obstante, derivado de las diversas modificaciones que se
realizaron por el Comité Técnico a las Reglas de Operación en dos mil
ocho y dos mil once, esa restricción temporal contenida en la regla 6.1
para que los interesados se presentaran ante las mesas receptoras, fue
eliminada y actualmente tal disposición no prevé limitante alguna
para la presentación de documentos17.
14 "6.1 RECEPCIÓN DE DOCUMENTOS (…) La DEPENDENCIA COORDINADORA convocará mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación y en 2 diarios de mayor circulación local respectivos, a más tardar dentro de los 15 días naturales contados a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de las presentes Reglas, a las personas registradas en el PADRON DE LA SEGOB, para que acudan a las MESAS RECEPTORAS en los lugares establecidos en un periodo que no exceda de 4 meses, contados a partir del día hábil siguiente a la publicación antes indicada, a efecto de que presenten original y copia de la documentación señalada en las fracciones II, III, y en su caso IV del artículo 6o. del DECRETO. Las MESAS RECEPTORAS únicamente atenderán a las personas integradas en el padrón de la Segob". 15 "La DEPENDENCIA COORDINADORA será la responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad del artículo 6o. del DECRETO, y del numeral 4 de las presentes Reglas, a través de las MESAS RECEPTORAS, las cuales estarán integradas por personal calificado en los procesos de recepción, validación, cotejo e integración de los documentos". 16 En términos de la regla de operación 2 se define a la Dependencia Coordinadora como la Secretaría de Gobernación. 17 "6.1. RECEPCIÓN DE DOCUMENTOS. Una vez definido el programa de trabajo por la DEPENDENCIA COORDINADORA, para la instalación y funcionamiento de las MESAS RECEPTORAS en las ciudades de las Entidades Federativas, podrá establecer Convenios de Colaboración o Coordinación con las Instancias Federales o Estatales, a efecto de que éstas la apoyen en la operación de las MESAS RECEPTORAS a través de sus oficinas y/o representaciones. Las MESAS RECEPTORAS estarán integradas con las personas que la DEPENDENCIA COORDINADORA determine, o en su caso, por el personal de las Dependencias Federales o Estatales de conformidad con los Convenios de Colaboración o Coordinación señalados en el párrafo anterior.
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [22]
En efecto, el párrafo cuarto de la regla 6.1 en comento prevé lo
siguiente:
“La DEPENDENCIA COORDINADORA será la responsable de recibir, verificar y cotejar la documentación correspondiente, así como de verificar el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad del artículo 6o. de la LEY, y del numeral 4o. de las presentes Reglas, a través de las MESAS RECEPTORAS, las cuales estarán integradas por personal calificado en los procesos de recepción, validación, cotejo e integración de los documentos o bien por medio del personal de la DEPENDENCIA COORDINADORA, para presentar la RELACIÓN DE BENEFICIARIOS ante el COMITÉ TÉCNICO, para su aprobación.”
Si bien la disposición transcrita continúa señalando que la
recepción de documentos se realizará a través de las mesas receptoras,
La capacitación del personal que integre las MESAS RECEPTORAS estará a cargo de las personas que determine la DEPENDENCIA COORDINADORA, o en su caso, por las Dependencias Federales o Estatales de conformidad con los Convenios de Colaboración o Coordinación celebrados entre éstas y la DEPENDENCIA COORDINADORA. La DEPENDENCIA COORDINADORA será la responsable de recibir, verificar y cotejar la documentación correspondiente, así como de verificar el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad del artículo 6o. de la LEY, y del numeral 4o. de las presentes Reglas, a través de las MESAS RECEPTORAS, las cuales estarán integradas por personal calificado en los procesos de recepción, validación, cotejo e integración de los documentos o bien por medio del personal de la DEPENDENCIA COORDINADORA, para presentar la RELACIÓN DE BENEFICIARIOS ante el COMITÉ TÉCNICO, para su aprobación. Cuando los ex trabajadores migratorios mexicanos que hayan prestado sus servicios en los Estados Unidos de América durante los años 1942 a 1964, o en su caso, su cónyuge o concubina, o hijo o hija, o legítimo heredero, que por algún motivo no puedan realizar el trámite en forma personal, podrán efectuarlo a través de un representante, siempre que éste exhiba carta poder simple firmada por dos testigos, en la que se le autorice realizar en su nombre y representación el trámite, anexando copia de las identificaciones oficiales de las personas que intervienen en el acto. En ningún caso, una misma persona podrá realizar más de un trámite como representante de algún familiar. Asimismo, la representación será únicamente para llevar a cabo los trámites necesarios ante las MESAS RECEPTORAS, toda vez que aquellos BENEFICIARIOS cuyos nombres integren la RELACIÓN DE APOYOS PROGRAMADOS, recibirán personalmente el apoyo social, de conformidad con lo establecido en el numeral 6.3.3 de las presentes Reglas, salvo los supuestos previstos en las mismas. Si el solicitante, exhibe toda la documentación requerida en términos del artículo 6o. de la LEY y del numeral 4o. de las presentes Reglas, la MESA RECEPTORA encargada de la verificación de los documentos le hará entrega del formato que se acompaña como Anexo 1 de las presentes Reglas. En caso de que el solicitante no exhiba la documentación requerida en términos del artículo 6o. de la LEY y del numeral 4o. de las presentes Reglas, la MESA RECEPTORA encargada de la verificación de los documentos deberá notificar en ese momento mediante el formato que se acompaña como Anexo 2 de las presentes Reglas al interesado para que éste, en su caso, proporcione la documentación faltante. El interesado podrá presentar la documentación faltante, dentro del periodo de vigencia de las MESAS RECEPTORAS. En ambos casos procederá la firma a ruego en términos de lo establecido por el segundo párrafo del artículo 1834 del Código Civil Federal, si el solicitante se encuentra en algunos de los siguientes supuestos: a. Si ya no puedan firmar o ya no logren firmar igual a como lo hicieron en su identificación oficial. b. Si no tiene firma y plasma huella digital, o equis (X) en la identificación oficial; c. Si la identificación oficial está firmada y cuando vaya a firmar algunos de los formatos que se refieren en el párrafo décimo de este numeral, según sea el caso, plasma huella digital o equis (X); Dichas circunstancias, deberán constar en los formatos que se acompañan como anexos 1 y 2 de las presentes Reglas. En términos de lo establecido por los capítulos IV y V del Título Decimotercero del Código Penal Federal, toda persona que presente documentación falsa o alterada, será objeto de la denuncia o querella ante las autoridades correspondientes, en el entendido de que la DEPENDENCIA COORDINADORA recibe de buena fe, y los apreciará en sus características razonablemente conocidas, por lo que la DEPENDENCIA COORDINADORA no tendrá responsabilidad alguna respecto a los casos que se presentaren con este supuesto".
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [23]
ello no significa que la labor de recolección y
análisis es exclusiva de ellas y únicamente se
verificaría en cierto tiempo, puesto que su
instalación constituyó un mecanismo para
facilitar la recepción y organización de documentación, pero no sustituyó
la obligación y responsabilidad que la propia regla impone a la
Dependencia Coordinadora del Fideicomiso, que es la Secretaría de
Gobernación, para lo cual no existe otra prescripción normativa que
impida su recepción en cierto plazo, como sí se realizaba en las
reglas vigentes en dos mil cinco.
Esta interpretación resulta congruente con el último decreto de
reforma a la ley de dos mil diez, en el que expresamente se ordenó al
Comité Técnico del fideicomiso, la elaboración y publicación de bases y
procedimientos para que los interesados pudieran solicitar el apoyo
social, de acuerdo con la fracción II del artículo 5 de la ley.
Asimismo, la regla de operación 6.2 vigente 18 reafirma la
participación de la Dependencia Coordinadora del Fideicomiso y
establece que una vez que se cumplan los requisitos establecidos en la
ley y reglas administrativas, el solicitante podrá ser integrado a una
relación de beneficiarios, sin que de ello se advierta la necesidad de que
la solicitud del interesado haya tenido que presentarse forzosamente
ante una mesa receptora.
En consecuencia, se concluye que las Reglas de Operación del
Fideicomiso 2106 Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores
Migratorios Mexicanos tampoco acotan o limitan la formulación de una
18 "6.2. RELACIÓN DE BENEFICIARIOS. Las personas que hayan cumplido con los requisitos del artículo 6o. de la LEY y del numeral 4o. de las presentes reglas, de acuerdo con lo establecido en el numeral anterior, serán integrados por la DEPENDENCIA COORDINADORA a la RELACIÓN DE BENEFICIARIOS… La LISTA DE BENEFICIARIOS que se publique en el Diario Oficial de la Federación, contendrá: (…) Asimismo, de conformidad con los criterios antes señalados, y tomando en cuenta los recursos existentes en el patrimonio del FIDEICOMISO, el COMITÉ TÉCNICO aprobará la lista de BENEFICIARIOS que integrarán la RELACIÓN DE APOYOS PROGRAMADOS, con base a la información proporcionada por la DEPENDENCIA COORDINADORA, de conformidad con lo señalado en el párrafo cuarto del numeral 6.1 de las presentes reglas. (…)".
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [24]
solicitud del apoyo social a un tiempo determinado, ni su presentación
ante las mesas receptoras o durante las convocatorias expedidas para
ello, por el contrario, se advierte que la Dependencia Coordinadora del
Fideicomiso permanece habilitada para su recepción.
De ahí que se declara infundada la pretensión, dado que la
normatividad en análisis permite acceder al apoyo social en cualquier
momento a las personas interesadas en entregar sus documentos de
elegibilidad, por lo que no contraviene los derechos y las garantías para
su protección contemplados en los artículos 1, 14, 17 y 133 de la
Constitución Federal, y 21.2, y 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
En consecuencia, esta Segunda Sala niega el amparo a la parte
quejosa respecto de los actos reclamados consistentes en los artículos
5 de la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo
Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, y 6 de las Reglas
de Operación del Fideicomiso 2106 Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos.
En similares términos, esta Sala falló los amparos en revisión
780/2019 y 856/2019 en sesión doce de febrero de dos mil veinte.
NOVENO. Estudio de fondo sobre el oficio reclamado. Cabe
precisar que, a pesar de constituir un tema de legalidad, a efecto de
procurar justicia completa y expedita tutelada en el numeral 17 de la
Norma Constitucional y derivado de que, además, el análisis de la
constitucionalidad de normas generales antes realizado incide en el
modo en que debió efectuarse la respuesta a la petición de origen, se
procede a analizar los argumentos relacionados con el oficio reclamado.
Al respecto, la parte recurrente sostiene que la sentencia de
primera instancia viola el principio de exhaustividad, dado que no se
analizó el planteamiento específico contenido en los conceptos de
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [25]
violación en cuanto a que el oficio de respuesta
viola el derecho de petición consagrado en el
artículo 8 de la Constitución Federal, en su
vertiente de congruencia, porque en él no se dio
respuesta de fondo a su solicitud de devolución de aportaciones al
Fondo de Ahorro Campesino del Programa Bracero; sobre todo porque
esta devolución no se solicitó conforme a lo dispuesto en la Ley que
Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos, sino simplemente la pretensión
recae en que se ordene a las autoridades responsables la devolución
de aquel fondo y sus rendimientos, los cuales asciende a la cantidad de
$ ********** (********** 00/100 M.N.); de ahí que la concesión de amparo
debe modificarse para esos efectos.
Es parcialmente fundado el agravio de marras, debiendo
precisarse que en la sentencia recurrida, el juez de distrito se limitó a
hacer un relato de los antecedentes del Fondo de Ahorro Campesino y
a concluir que la contestación a la petición de la ahora parte quejosa "es
incongruente cuando responde que desconoce quién es la autoridad competente para
responder sobre la devolución del fondo de ahorro campesino y que el Fideicomiso que
Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos
únicamente tiene como finalidad otorgar un apoyo social por la cantidad de $38,000.00
a aquéllos ex trabajadores migratorios mexicanos que hayan prestado sus servicios en
los Estados Unidos de América de 1942 a 1964, pues la Ley de Apoyo Social se creó
justamente para atender ese reclamo"; pero no precisa, en específico, en que
consiste esa incongruencia, lo que, desde luego, repercute en los
efectos impresos a la protección constitucional.
Así, a efecto de corregir la deficiencia referida en el párrafo
precedente, es preciso señalar que el artículo 8 de la Constitución
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [26]
Federal 19 prevé el derecho de petición; y que su vertiente de
congruencia estriba en que entre el escrito de petición y su
correspondiente respuesta debe existir una relación lógica, la cual se
logra si la contestación emitida por la autoridad versa sobre lo pedido20.
En el caso, como se vio en el apartado de antecedentes, en el
escrito de petición, la ahora parte quejosa solicitó el pago del apoyo
social a que refiere la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el
Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos.
También pidió la devolución de aportaciones que su marido finado
realizó al Fondo de Ahorro Campesino durante el Programa Bracero y
sus rendimientos.
En el oficio de respuesta, el Encargado de los Trabajos de la
Dependencia Coordinadora del Fideicomiso indicó que estaba
imposibilitado para atender ambas solicitudes, porque el acceso al
apoyo social debió intentarse mediante las mesas receptoras
instauradas mediante las convocatorias respectivas; y en lo que
respecta al Fondo de Ahorro Campesino del Programa Bracero estimó
no tener competencia para pronunciarse al respecto, sino sólo respecto
del apoyo social.
Como puede observarse, la respuesta contenida en el oficio
reclamado es incongruente con lo solicitado en el escrito de petición, ya
que en cuanto a la solicitud del apoyo social, de acuerdo con el apartado
anterior, su presentación puede realizarse en cualquier tiempo ante la
Dependencia Coordinadora del Fideicomiso, quien en términos del
19 “Artículo 8º. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario”. 20 Dicho criterio está contenido en las tesis aisladas y jurisprudencia siguientes: "PETICIÓN, DERECHO DE". 6a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Volumen II, Tercera Parte; Pág. 87. "PETICIÓN, DERECHO DE". 6a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Volumen LXXXIV, Tercera Parte; Pág. 49. "PETICIÓN. PARA RESOLVER EN FORMA CONGRUENTE SOBRE LO SOLICITADO POR UN GOBERNADO LA AUTORIDAD RESPECTIVA DEBE CONSIDERAR, EN PRINCIPIO, SI TIENE COMPETENCIA". 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIV, Diciembre de 2006; Pág. 207. 2a./J. 183/2006.
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [27]
marco normativo aplicable debe recibir y analizar
los documentos aportados por el interesado a fin
de resolver si es factible o no otorgar ese apoyo,
de manera que resulta inexacto que dicha
autoridad haya considerado que la quejosa debió presentar su petición
ante las mesas receptoras que fueron instaladas en años pasados con
motivo de las convocatorias expedidas para ello.
También es incongruente la respuesta relacionada a la solicitud
de devolución del fondo de ahorro campesino, toda vez que en los
amparos en revisión 1152/2016, 1188/2017, 1189/2017, 405/2018,
646/2018, 718/2018, y 956/2018, que dieron origen a la jurisprudencia
141/2019 referida en el considerando que antecede, esta Sala concluyó
que la Ley de Apoyo Social se creó con el propósito de atender un
adeudo histórico en favor de los ex trabajadores migrantes que
participaron en el Programa Bracero.
En ese sentido, la Dependencia Coordinadora del Fideicomiso
indebidamente determinó que no podía atender la petición bajo el
argumento de que sólo es competente para entregar las cantidades
derivadas de la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo
de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos, puesto
que este ordenamiento se creó justamente para proveer sobre el
reclamo del fondo de ahorro campesino; esto es, constituye el
instrumento jurídico por virtud del cual el Estado mexicano ha
materializado su responsabilidad de entregar un apoyo a los ex
trabajadores migrantes que participaron en el Programa Bracero.
En ese sentido, la autoridad debió tener en cuenta que la
legislación en comento se expidió justamente para atender los reclamos
de la devolución de ciertas cantidades derivadas del Fondo de Ahorro
Campesino, por lo que, como lo ha sostenido reiteradamente esta Sala
en los ya citados precedentes, "debe tenerse al apoyo social derivado de la
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [28]
ley citada como el reconocimiento y mecanismo de pago de los posibles adeudos
que hubieran derivado por la instrumentación del Fondo de Ahorro Campesino".
De ahí que asista la razón a la parte recurrente, pues ciertamente
el oficio de respuesta vulnera el derecho de petición en su vertiente de
congruencia y, por tanto, es transgresor del numeral 8 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; de ahí que se impone
conceder el amparo respecto del acto reclamado consistente en el
oficio de tres de mayo de dos mil dieciocho, para el efecto de que el del
Encargado de los Trabajos de la Dependencia Coordinadora del
Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex
Trabajadores Migratorios Mexicanos de la Unidad de Enlace Federal y
Coordinación con Entidades Federativas:
1. Deje insubsistente el oficio de respuesta reclamado.
2. En su lugar, emita otro en el que subsane las incongruencias
advertidas, esto es, otorgue respuesta a la petición tomando en cuenta
lo expuesto en esta ejecutoria y al respecto:
3. Considere que la Ley de Apoyo Social y las Reglas de
Operación del fideicomiso permiten que la Dependencia Coordinadora
del Fideicomiso reciba y analice los documentos de elegibilidad para
acceder al apoyo social en cualquier tiempo.
4. Dé trámite a la petición a fin de verificar si la quejosa cumple
o no con las condiciones legales para que se le otorgue el apoyo social.
5. Estime que el apoyo social previsto en la ley citada derivó de
la imposibilidad de restituir a los ex trabajadores migrantes su fondo de
ahorro campesino, en términos de lo considerado en las ejecutorias
dictadas por esta Sala en los amparos 1152/2016, 1188/2017,
1189/2017, 405/2018, 646/2018, 718/2018 y 956/2018, que dieron
origen a la jurisprudencia 2a./J. 141/2019 (10a.).
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [29]
La autoridad referida deberá acreditar el
cumplimiento de los efectos descritos ante el
juzgado de distrito de origen dentro del plazo de
los tres días siguientes a aquél en que surta
efectos la notificación de esta sentencia, en términos del párrafo
segundo del artículo 192 de la Ley de Amparo.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. Se sobresee en el juicio respecto de los actos
reclamados consistentes en el refrendo y publicación del artículo 5 de
la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo
Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos.
TERCERO. La justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, contra los actos reclamados consistentes en las omisiones
normativas y en los artículos 5 de la Ley que Crea el Fideicomiso que
Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores
Migratorios Mexicanos, y 6 de las Reglas de Operación del Fideicomiso
2106 Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios
Mexicanos.
CUARTO. La justicia de la Unión ampara y protege a **********,
contra el acto reclamado del Encargado de los Trabajos de la
Dependencia Coordinadora del Fideicomiso que Administrará el Fondo
de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos de la
Unidad de Enlace Federal y Coordinación con Entidades Federativas,
consistente en el oficio de tres de mayo de dos mil dieciocho; en
términos y para los efectos precisados en el último considerando de esta
ejecutoria.
AMPARO EN REVISIÓN 973/2019 [30]
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.
“En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como el segundo párrafo del artículo 9° del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos”.
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