Mecanismos de acrecentamiento de la deuda externa de Argentina a partir de 1976Publicado el 10 de enero de 2010 por el_tigre
Introducción
“La deuda externa es uno de los procesos mas graves que
vienen afrontando las sociedades latinoamericanas. En el
caso particular de nuestro país, a sido el motivo por el cual
los gobiernos han debido someterse a las políticas recesivas
fijadas por el FMI y la Banca Acreedora. El endeudamiento
privado comenzó antes que el publico y fue instigado y
facilitado por la dictadura militar con la política de apertura
financiera. Cuando el andamiaje que había sostenido la
política de apertura empezó a resquebrajarse y sobrevino la
crisis bancaria de marzo de 1980, el Estado fomento el
endeudamiento público para financiar la salida de capitales
del sector privado. En junio de 1981 la deuda privada fue
transformada en pública mediante los seguros de cambio
cuyo monto ronda los 21.000 millones de dólares.”(1)
El problema de la deuda en la Argentina se ha hecho
endémico y ha condicionado toda política de desarrollo a lo
largo de los últimos 30 años. Por un lado la Argentina ha
tenido, paradójicamente, como recurso para reciclar la
deuda la toma de nueva deuda, con lo cual ha agravado su
situación ante los órganos de crédito internacional. Por otro
lado ha tenido que soportar la presión de estos órganos de
crédito para aplicar en el país programas económicos que
muchas veces iban en contra de las necesidades del la
sociedad, con lo cual agravaban la situación de la misma.
El crecimiento de la deuda externa a partir de 1976 esta
altamente relacionado con la aplicación del plan económico
llevado adelante por el ministro de economía del gobierno
del General Videla, Martínez de Hoz. Este trabajo tratara de
exponer elementos que demuestren la relación entre la
ejecución del plan económico y el crecimiento de la deuda.
Contexto e implementación
Según Romero Rofman y Luís Alberto Romero en los año
`70 se produce un quiebre en el capitalismo a nivel mundial
que lo impulsa reordenar sus estrategias de crecimiento. A
esto hay que sumarle la captación por parte del sistema
financiero de los países centrales de los altos excedentes
de los países exportadores de petróleo. Lo cual les da la
posibilidad de implementar una política crediticia a nivel
internacional con pocos antecedentes en la historia.
Dada la situación se comienza a fomentar sobre los países
del tercer mundo un nuevo plan para extraer beneficios, lo
cual implica modificar sus modelos económicos y ejercer
presión para transformar la esencia de sus Estados en
cuanto a su rol en el desarrollo económico y social de sus
sociedades. (2)
El modelo de crecimiento y acumulación de la economía en
Argentina que venia predominando desde la década del `30
hasta mediados de los `70, mas allá de ciertas
divergencias, había mantenido ciertas características
constantes durante el periodo mencionado:
v Colocar a la industria como motor de la economía y
como eje de la acumulación
v Ampliar las funciones del Estado
v Sostener el nivel de consumo de los sectores que
integraban la industrialización
v Privilegiar la expansión del mercado interno a través de
elevadas barreras arancelarias a la importación (3)
Cuando asume el gobierno del General Videla se traza el
nuevo plan económico que tiene como objetivos principales
resolver, en el corto plazo, las problemáticas críticas, según
su apreciación, que se suscitaron durante el gobierno
saliente y, a largo plazo, modificar el modelo de
acumulación y crecimiento que había caracterizado a la
economía argentina desde los `30.
A corto plazo se debía solucionar el conflicto entre obreros
y empresarios por los salarios y la inflación, tendiente a la
hiperinflación, originada por la presión de los salarios sobre
los costos de producción y el consumo. A largo plazo se
debía modificar la estructura productiva, el modelo de
acumulación y el rol y el tamaño del Estado para poder
superar el lento e inestable crecimiento de la economía
argentina hasta entonces.
Las críticas que se realizan al modelo económico son las
siguientes:
Se realizo sobre la base de elevadas barreras
arancelarias.
Creo y mantuvo una estructura industrial
generalmente inadecuada en sus escalas de producción
e ineficiente en su funcionamiento respecto de los
patrones vigentes en los mercados internacionales.
No contemplaba a la actividad agropecuaria, no
apoyaba su desarrollo.
Estableció políticas de remuneración con ingresos
reales de los trabajadores por encima de la productividad
media de la economía.
Genero crisis recurrentes en la balanza de pagos por la
presión que, en la fase expansiva del ciclo, los
volúmenes crecientes de importaciones destinadas al
sector industrial ejercían sobre el nivel de reservas, que
no crecían adecuadamente por que las altas barreras
proteccionistas discriminaban sobre la actividad
agropecuaria.
Con respecto al rol y al tamaño del Estado las críticas son
las siguientes:
Las políticas de precios, fiscal y cambiaria implicaban
una absorción de los recursos desde el sector
agropecuario y una transferencia a las actividades
urbanas.
Parte de los recursos captados del sector agropecuario
fueron utilizados para la creación y sostenimiento de un
Estado de grandes dimensiones que no solo cumplía
funciones administrativas inherentes a su naturaleza,
sino que también mantenía en operación actividades
productivas generalmente en forma ineficiente y
deficitaria.
Intervenía intensamente en el proceso de asignación
de recursos a través de la política crediticia, de subsidios
y de seguridad social.
Provoco crecimiento desmesurado del gasto público y
el déficit de las cuentas oficiales se convirtió en el
principal motor de la expansión monetaria.
Generando así una inflación crónica, que destruyo el
mercado de capitales, y el crecimiento económico se hizo
lento e inestable.(4)
“EL Estado debía paulatinamente retirarse de su función
intervencionista y reguladora, a fin de liberalizar las
relaciones económicas en n mercado abierto a las
corrientes internacionales de bienes y dinero.”(5)
Los instrumentadores de al política económica pretendían
primero estabilizar la economía, en el corto plazo y
modificar el modelo en el largo plazo. Pero las medidas
aplicadas para resolver en el corto plazo la inflación
fracasaron (reducción del salario real, control estatal de los
incrementos de precios, restricción monetaria).
Entonces “para disciplinar a los agentes económicos”
(6)comenzaron a instrumentar directamente medidas para
modificar el modelo económico, realizando cambios
radicales en puntos elementales, con respecto a la política
anterior y exterior.
Hubo cinco puntos sobre los cuáles el nuevo plan
económico hizo hincapié especialmente, la política salarial,
la política de precios, la reducción del tamaño del Estado, la
reforma del sistema financiero y la apertura de la economía
a los mercados internacionales de bienes y capitales. De
todos los puntos el más importante era la reforma
financiera. (7)
La política financiera interna modificará el carácter del
crédito a la industria. Ya no será subsidiario. (8)
Conjuntamente la reforma arancelaria, que no garantizará
el autofinanciamiento, ya que no garantiza el monopolio en
el usufructo del mercado interno, y la consecuente apertura
comercial, debilitarán a la industria nacional.
“…el nuevo modelo…se ocupa de socavar las bases de la
economía keynesiana. Aboga por un mayor control de las
fuerza de trabajo (desempleo natural), una severa disciplina
fiscal (recorte de los gastos reproducción socializados
aunque no los de defensa) y la libre movilidad de bienes y
capitales (expansión de la valorización del capital).”(9)
Resultaba fundamental introducir estos cambios en el
modelo económico, en especial el de apertura de la
economía argentina, para inducir la transformación del
aparato productivo interno por medio de la confrontación
de los precios locales con los internacionales. Lo cual
llevaría a una mayor estabilidad en el largo plazo. A su vez
la nueva política cambiaria y financiera posibilitaría cubrir
los desequilibrios en la balanza de pagos que se pudiesen
manifestar durante el ciclo ajustes inicial que se corregirá
en el transcurso de la implementación del plan.
Con esta política se lograría reinsertar a la Argentina en los
mercados comerciales y financieros externos (al adaptarse
la economía nacional a los nuevos requerimientos
externos), suprimiendo, además, a todos aquellos sectores,
actividades o empresas “ineficientes”, que no pudiesen
enfrentar la competencia internacional.
La política salarial y laboral, la liberación de los precios y el
redimensionamiento y subsidiariedad del Estado apuntaban
a recomponer los mecanismos de acumulación que, a juicio
del equipo económico, se habían trabado a lo largo del
periodo anterior. La reforma del sistema financiero iba a
cumplir una doble función. Por una parte, constituiría el
instrumento destinado a desplazar al Estado de su papel de
árbitro en el proceso de asignación de los recursos. Para
ello debía crearse un sistema bancario y financiero que
cumpliera su papel de intermediario entre la demanda y la
oferta de fondos prestables, orientando su cartera de
préstamos hacia aquellas actividades que, como
consecuencia de la reconversión del aparato productivo,
ofrecieran la mayor rentabilidad. La segunda función que
cumpliría la reforma del sistema financiero se vincula con la
apertura de la economía a los mercados internacionales de
bienes y capitales. Con la apertura de la economía a la
competencia externa se alcanzarían dos objetivos
importantes, eliminar todas aquellas actividades
ineficientes y limitar las posibilidades de crecimiento de los
precios a los márgenes permitidos por la amenaza de los
competidores internacionales. La política cambiaria y
arancelaria fue utilizada como herramienta intiinflacionaria,
acelerando el proceso de apertura comercial externa. Este
proceso llevaría a desequilibrios negativo de la balanza de
pagos, para cubrir el déficit consecuente era necesario abrir
también el mercado financiero interno al flujo de capitales
internacionales, para poder así también sostener la política
cambiaria y arancelaria y obtener los fondos que la
deficitaria balanza de pagos no proveyera.
Para evitar los desequilibrios en la cuenta comercial había
que generar los instrumentos que proveyeran los recursos
para financiar es déficit. La reforma del sistema financiero y
la apertura del mismo a los mercados internacionales
fueron los instrumentos adoptados. (10)
Un punto de la reforma financiera fue la autorización de
ingreso al sistema bancario de bancos de origen extranjero
que casi duplica el número existente en un tiempo record.
En el periodo 1979-81 los bancos extranjeros presentes en
el sistema nacional pasan de ser 17 a ser 32. La libre
movilidad de capitales y la libertad de las tasas de interés
fueron el incentivo para que la banca internacional se
instalara en el país. La totalidad de los bancos extranjeros
que ingreso en este periodo no desarrollo actividades
tradicionales, como captar ahorro en pesos o crear líneas
de créditos a pequeños y medianos clientes, solo se
dedicaron a la operatoria externa y en la prestación de
servicios financieros no tradicionales a una clientela muy
seleccionada y concentrada, realizando, con la permisividad
del sistema, operaciones mayoristas de corto plazo y bajo
riesgo, obteniendo en escasos meses espectaculares
beneficios líquidos. Los bancos que se instalaron entre 1979
y 1981 abrieron pocas sucursales lo que evidencia el
carácter mayorista de su actividad. Se especializan
básicamente en la operatoria externa, teniendo una cartera
reducida de préstamos y depósitos. Debido a su mejor
posición en los mercados internacionales y sus conexiones
con los centros financieros mundiales, los bancos
extranjeros predominaron en las operaciones con divisas
extranjeras.
Las políticas implementadas a partir de 1976 para
solucionar los problemas de la economía argentina fueron
un fracaso (debido a las contradicciones del modelo, en
cuanto a las asimetrías de sus políticas internas y externas)
y la prueba mas concluyente fue la crisis financiera que se
declaro en 1980. Hacia fines de 1979 y comienzos de 1980
la aplicación del plan económico había generado:
Una creciente recesión que afectaba la producción de
bienes comerciables internacionalmente.
El deterioro de la balanza de pagos, aumento de las
importaciones y declinación de las exportaciones
Un creciente endeudamiento externo
A este situación hay que agregarle el aumento de las tasas
de interés, que para esa fecha superaba el 35% anual.
Por estas razones la rentabilidad había descendido y
muchas empresas de distintos tamaños y sectores, que
habían adquirido deudas, cayeron en la insolvencia y no
pudieron hacer frente a sus obligaciones. La incobrabilidad
de las deudas por parte de las entidades financieras afecto
automáticamente la rentabilidad y la solvencia de las
mismas, al disminuir sus activos y aumentar sus pasivos.
Esto provoca una crisis generalizada en el sistema
financiero que se patentiza con la quiebra del Banco de
Intercambio Regional (BIR) a fines de marzo de 1980. Pero
la crisis ya se venía manifestando con anterioridad. Con la
aplicación del modelo se había afectado la rentabilidad y
solvencia del aparato productivo, y con ello la rentabilidad y
solvencia de su acreedor, el sistema financiero. Desde que
se instrumento la apertura financiera, el Banco Central
había dispuesto la liquidación de 37 entidades financieras.
¿Por que se hace visible la crisis recién en marzo de 1980?
Primero porque ninguna de las entidades liquidadas con
anterioridad, habían tenido la magnitud del BIR (la
institución mas grande del país si se considera como
indicador el monto del tamaño de sus depósitos), por lo que
sus efectos colaterales generados no fueron tan
importantes y fueron soportados por el sistema. En cambio
la quiebra del BIR produjo la corrida bancaria más
importante de toda la historia financiera argentina, por la
dimensión de su entidad, lo cual puso de manifiesto la
grado de avance que había alcanzado la crisis del modelo.
Segundo, provoco por primera vez perdidas patrimoniales
irreparables por la gran importancia de los depósitos no
garantizados incluyendo el 100% de los depósitos en
moneda extranjera. Tercero, el hecho creo un
descreimiento general por parte de los clientes y de las
entidades financieras con respecto a la confiabilidad del
sistema.
Las razones que habían llevado a quiebras de bancos y
financieras antes y después de la liquidación del BIR son
similares. Bancos y financieras quiebran porque las
empresas deudoras también quiebran por los efectos de la
economía vigente. (11) Las principales empresas dañadas
son aquellas que estaban ligadas al mercado interno, ya
que se también se produce una baja en el nivel adquisitivo
de los asalariados. (12)
El pánico generado por la quiebra del BIR se generalizo con
las intervenciones de otras tres instituciones de gran
tamaño hacia fines de abril (Banco Internacional, Banco
Oddone y Banco de los Andes). La liquidación de estos
bancos afecto al 10 % de los depósitos del sistema de
financiero argentino. Los ahorristas comenzaron a retirar
sus depósitos en pesos y convertirlos en dólares, por lo cual
el Banco Central enfrento el doble problema de encontrar
atacada su posición de reservas internacionales al verse
obligado a inyectar enormes cantidades de dinero para
pagar los depósitos de las entidades cerradas por un lado y
de tener que adoptar urgentes medidas para evitar la total
destrucción del sistema financiero. La inestabilidad del
sistema se agravaba además por que la mayoría de los
depósitos eran de corto plazo, 30 días, temiendo el retiro de
esos depósitos. Para hacer frente a esa situación el Banco
Central adopto medidas de estabilización a través del
establecimiento de líneas de asistencia financiera a las
entidades que habían tenido reducciones en sus depósitos,
garantizando el Banco Central hasta el 100 % de sus
depósitos ante cualquier eventualidad. En el mes de abril
mas de la mitad de las entidades financieras experimento
caídas en sus depósitos. Que fueron redepositados en
entidades con mayor confiabilidad. Esta desmonetización
que sufrió la mitad de las entidades mostró el nivel de
desconfianza en el modelo financiero.
Para mediados de 1980 las medidas tomadas por el Banco
Central pudieron estabilizar el sistema financiero, pero para
ello tuvo que adquirir del exterior una extraordinaria suma
de moneda extranjera, en el mercado internacional y el
sistema no recupero su confiabilidad.
La crisis financiera tuvo que haber llevado alas autoridades
a revisar y reformular el plan económico, esto no solo no
ocurrió sino que además lo profundizo, ya que abandonar
esa política hubiese producido peores consecuencias. (13)
Para tratar de recomponer la confianza sector privado, que
inicia una vertiginosa salida de capitales, el gobierno trata
de apuntalar al sistema con la toma de créditos externos
que volcara al sistema, incrementando el endeudamiento
externo de forma extraordinaria. Este sistema se
mantendrá y solo lograra aumentar el endeudamiento y
profundizar la crisis a partir de 1981, cuando la
especulación en el sistema financiero comienza a afectar su
funcionamiento.
El gobierno tomo a su vez otras medidas que contribuyeron
a agravar la situación. La eliminación de las restricciones a
la entrada de capitales externos, los fondos desde el
exterior siguen fluyendo y el país se endeuda cada vez
mas. La devaluación compulsiva de la moneda, que en
1981 llego al 70 %, agudizo la caída del salario real, y con
ello agudizo también la recesión y debilito la situación de la
economía argentina para hacer frente a los vencimientos de
deuda externa. En definitiva la situación causante de la
crisis de 1980 no solo se mantiene en 1981 sino que se
agudiza por el agotamiento del financiamiento externo.
(14)Ante esta situación el alejamiento de Martínez de Hoz y
su equipo es previsible.
A pesar de las reformas implantadas por el equipo de
Roberto Alemann con la ley 22.529 de “Consolidación del
Sistema Financiero” y una política cambiaria tendiente a
mejorar la situación de la economía para poder enfrentar
sus obligaciones con el exterior, la Argentina necesitaba
más financiamiento externo. Justo cuando se estaban
recomponiendo los vínculos con la banca internacional, la
guerra de Malvinas cierra todas las posibilidades.
Conclusión
Todo lo anteriormente descrito deja en claro que el
endeudamiento externo fue consecuencia de la aplicación
del plan economico de Martínez de Hoz, ya que actuó, en
un principio, como el elemento principal para cubrir el
déficit en las cuentas de la balanza de pagos y
posteriormente para cubrir las deficiencias del sistema
financiero creado. (15)
A partir de 1979 –año en que se realiza la apertura externa
del sistema financiero- la deuda externa Argentina se
multiplica. Entre fines de 1978 y 1981 la deuda crece un
42% anual acumulativo. La deuda pública creció un 34 % y
la deuda privada un 56%. El sector privado contrae deuda
comercial, para financiar principalmente importaciones, y
deuda financiera. A partir de 1979 la nueva política
financiera privilegia la integración a los mercados de
capitales para lograr el buen funcionamiento del sistema.
La vinculación plena de los marcados financieros interno y
externo se completo con la eliminación de los impuestos al
movimiento de capitales. La utilización del financiamiento
externo para las actividades de comercio exterior y el
ingreso de fondos del exterior para financiar la actividad del
sector privado creció fuertemente. La deuda externa por
importaciones del sector privado paso de 1796 millones de
dólares en 1978 a 3279 millones en 1979 y la deuda por
créditos financieros aumento 3414 millones de dólares en el
mismo periodo. (16)
Mas allá de la estimulación del gobierno para que el sector
privado adquiera deuda, la banca internacional desempeño
un papel importante en la expansión del endeudamiento
externo privado desde 1979.
El endeudamiento externo del sector público fue moderado
hasta la crisis de 1980. a partir de allí, como el sector
privado retajo su búsqueda de financiamiento externo, el
Estado se vio en la obligación de hacerlo para responder a
la demanda de moneda extranjera del sector privado, que
aumento sustancialmente. El gobierno opto por salir de la
crisis profundizando la política financiera. La mecánica que
implemento consistió en sustituir el financiamiento interno
de las empresas del Estado y de la Tesorería por el
financiamiento externo. De no haber sido por el fuerte
endeudamiento externo del sector público en 1980 no se
hubiera podido mantener la política financiera. Si se
hubiese buscado el financiamiento interno las reservas no
hubiesen alcanzado y el que hubiese estallado en crisis
hubiese sido el Estado. En 1980 la deuda publica externa
aumento en 4300 millones de dólares y en 1981 se
incrementa aun más. (17)
Futuros trabajos deberán investigar quienes se beneficiaron
con esta política económica y cual fue la causa para que el
mercado externo confiara en el país a pesar del evidente
fracaso del plan económico en cuanto al crecimiento real de
la economía argentina.
Bibliografía
El Periodista de Buenos Aires, Nº 39, 31de mayo de 1985.
Romero Rofman y Luís Alberto Romero, “Sistema
socioeconómico y estructura regional en la Argentina”, Bs.
As. , Amorrortu Editores, 1988.
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