Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
«Diseño de una Estrategia de Graduación
Diferenciada de los Hogares Beneficiarios del
Programa JUNTOS»
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Antecedentes
El gobierno peruano inicia a finales del 2005 el Programa de TransferenciaCondicionada “JUNTOS” dirigido al desarrollo del capital humano mediantela mejora de salud, educación y nutrición de los niños y niñas de lascomunidades más pobres del Perú.
Al momento de su creación, el programa planteó una estrategia de graduaciónque consistía en:
“Un tiempo de permanencia de cuatro años consecutivos, pudiendo extendersehasta por cuatro años más con pagos escalonados y decrecientes (20%menos cada año) siempre y cuando el beneficiario se encuentre en unacondición de pobreza extrema”.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Replanteamiento
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Estudio
Elaborar y sustentar una estrategia de
graduación viable, sostenible y acorde con los
objetivos del programa sobre la base de la
información existente y de la información
cualitativa proveniente del trabajo de campo de
estudios de caso.
Objetivo
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Componentes del Estudio
1. Análisis conceptual de la salida o graduación de Programas deTransferencias Condicionadas
2. Revisión y análisis de experiencias internacionales
3. Trabajo de campo cualitativo para proveer información real sobre losbeneficiarios y sus comunidades en cuatro regiones en las que seinició la implementación de JUNTOS: Huancavelica, Ayacucho,Apurímac y Huánuco (región de análisis). En cada una de esasregiones se seleccionó un distrito, buscando abarcar diferentesniveles de ruralidad.
4. Revisión y análisis de la información existente y sistematizada delmenú de programas sociales que operan en las regiones de análisis
Sobre la base de todo lo anterior y de lo realizado en la primera etapa delestudio: diseño de estrategia de graduación de JUNTOS
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
1. Análisis conceptual ¿de salida o
graduación? de Programas de Transferencias
Condicionadas.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Fundamentos de los CCT
Los CCTs son programas en los que las transferencias de efectivo a los
hogares pobres se encuentran condicionadas sobre la realización de
inversiones pre-especificadas en el capital humano de sus hijos.
Las transferencias de dinero actúan como un incentivo para que el hogar
invierta en el capital humano de sus hijos. Este es necesario dado que la
inversión en capital humano de los hogares podría ser menor al óptimo sin la
transferencia de efectivo por tres motivos principales (Fiszbein y Schady,
2008):
1. La familia puede no tener pleno conocimiento de los retornos de este tipo
de inversión.
2. Puede existir un “altruismo incompleto” entre padres e hijos, (i.e. padres
que tienden a valorar su bienestar por sobre el de sus hijos).
3. Puede existir algún tipo de externalidad no considerada dentro del
proceso de optimización individual de los hogares.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Algunas consideraciones respecto a la Estrategia de Graduación (I)
Una estrategia de graduación es necesaria ya que:
1. Permite revertir la dependencia de las familias y beneficiarios objetivos al
programa.
2. Asegura que solo las familias que mantienen criterios de elegibilidad se
mantengan dentro del programa.
3. Permite que el programa pueda beneficiar a otras familias que no podría
atender de otra manera debido a restricciones de alcance o presupuesto.
La estrategia de graduación debe variar de manera que
responda a los objetivos del programa. Por ejemplo:
Un programa que apunte a aliviar la pobreza de corto plazo
Un programa enfocado en el desarrollo de capital humano, como
JUNTOS.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Algunas consideraciones respecto a la Estrategia de Graduación (II)
La discusión conceptual respecto a este lasestrategias de salida de los CCT plantean unadistinción entre dos tipos de política:
Las políticas enfocadas en graduar al beneficiario delprograma
Las políticas enfocadas en la graduación de la pobreza
Existe un trade-off entre ambas políticas
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Algunas consideraciones respecto a la Estrategia de Graduación (III)
De este modo…
Un programa enfocado en graduar a sus beneficiarios de la pobreza debe,
como mínimo, promover la culminación de la educación primaria y secundaria
de los niños y niñas.
Si el programa apoya a que los jóvenes logren culminar los estudios
secundarios.
Además…
Es importante que no se caiga en la tentación de asignar más
componentes a los programas de los que corresponden a su marco
conceptual al momento de diseñar la estrategia de graduación.
El diseño de una estrategia de graduación exitosa debe considerar una
estrategia diferenciada: la tipología propuesta en la primera fase del estudio
resulta útil en este punto.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
2. Trabajo de Campo Cualitativo realizado
en la región donde inició el Programa
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Salida de Hogares JUNTOS 2010
Fuente: SITC JUNTOS
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Justificación y Objetivos
El trabajo tuvo como OBJETIVO PRINCIPAL responder a las
siguientes preguntas:
De las madres beneficiarias del programa: ¿Qué se ha recibido del
programa? ¿Cuáles son sus necesidades? ¿Tienen posibilidades de
continuar, salir o migrar hacia otros programas ?
Del hogar: ¿Cuáles son sus aspiraciones y limitaciones? ¿Cuáles son sus
aspiraciones ocupacionales? ¿Cuáles son sus posibilidades de auto-
sostenimiento y de mejora de bienestar?
De la comunidad: ¿Cuáles son los programas sociales que actúan en la
zona?
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Selección de la región de análisis (I)
El trabajo de campo implicó realizar entrevistas en las 4 regiones en las que
se inició la implementación de JUNTOS:
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Selección de la zona de análisis (II)
Luego, se seleccionó una comunidad de cada distrito siguiendo los mismoscriterios empleados para la elección del distrito, de este modo, del distrito másurbano se seleccionó la comunidad más urbana, y en el distrito más rural ylejano se seleccionó la comunidad más rural y remota.
Los distritos se ordenan según accesibilidad y ruralidad de la siguientemanera:
Cayna - Ambo - Huánuco: el distrito más cercano y accesible de la ciudad capital de la región.
Vilcas Huamán - Vilcas Huamán - Ayacucho: el distrito más accesible y más urbano, teniendo en cuenta que este distrito es capital de provincia.
Anta- Acombamba- Huancavelica: relativamente accesible teniendo en cuenta que existe un flujo mayor que entra por el distrito de Paucará y que viene desde Huancayo, pero marcadamente rural (por porcentaje de población rural).
Tumay Huaraca- Andahuaylas- Apurimac: distrito muy pequeño cuyo acceso es de mayor dificultad y es marcadamente rural.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Todos los padres y madres muestran optimismo en que harán terminar
sus hijos la escuela y que si es que no la terminan será sólo porque así
lo querría su hijo, ya que ellos harían todo lo que sea para hacer
terminar su secundaria.
Existe gran interés por parte de los beneficiarios en general porque
JUNTOS siga apoyando a sus hijos por una mayor cantidad de años a
fin de que estos tengan más posibilidades de culminar la educación
secundaria y de cursar estudios superiores.
Las madres entrevistadas tienen claro que los beneficiarios del
programa son sus hijos y no la familia, por lo que desean que el
programa los acompañe hasta que estos culminen sus estudios.
Percepción del rol de JUNTOS (I)
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Percepción del rol de JUNTOS (II)
Dado que cada familia posee 2 o más hijos y poca tierra
para repartir entre ellos, JUNTOS es de gran importancia
para que la nueva generación pueda salir de la pobreza.
JUNTOS aún tiene que asegurar que su inversión no se
estanque en los estudios secundarios, sino que también
posibilite el ingreso de los hijos de campesinos a los
estudios superiores tan anhelados.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Conclusiones
El Trabajo de Campo Cualitativo demostró que las familias son conscientes
de que los beneficiarios del programa son los niños, por lo que no esperan
que el apoyo económico los acompañe una vez sus hijos dejen de ser parte de
la población objetivo.
Las familias desearían que el programa les brinde algún apoyo para que sus
hijos continúen con su educación y puedan así escapar de la pobreza.
La función de JUNTOS como puente entre beneficiarios y programas
productivos sería considerablemente útil.
Debe quedar claro que la transferencia económica que se les brinda no es
la suficiente como para sostener inversiones en capital productivo, por lo
que solo significa un alivio económico de corto plazo. Los fondos recibidos
son utilizados casi en su totalidad en alimentos nutritivos y útiles
escolares.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
3. Revisión de los Programas Sociales
dentro de la región de análisis.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Objetivos y justificación de la revisión
Una vez que los beneficiarios se gradúan de JUNTOS, se debe
potenciar su graduación de la pobreza y su fortalecimiento de capital
humano, mediante su inserción dentro de programas que busquen
impulsar las oportunidades laborales de los graduados.
La inserción de las familias de los beneficiarios dentro de otros
programas sociales es de suma utilidad para asegurar que se
mantengan o potencien los progresos obtenidos gracias a
JUNTOS.
Identificar los programas sociales que actúan en las zonas en las
que se inició JUNTOS
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
Resultados de la revisión
En las zonas analizadas se encuentran principalmente programasProtectores y Promotores.
Los principales programas identificados como potenciales receptoresde beneficiarios JUNTOS, serían: Projoven, APROLAB II.
La acción de programas con enfoque de capacitación para lasfamilias de los graduados también es limitada, por lo que no se puededepender desde los inicios del proceso de graduación únicamente delos programas a los que JUNTOS pueda conectar a sus exbeneficiarios.
DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA
DE GRADUACIÓN
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
1. ¿Cuándo es que los beneficiarios
deben ser graduados del programa?
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
1.1. Graduación del Programa por superación de la Pobreza (I):
Las familias pertenecientes al programa pasarán obligatoriamente por
un proceso de recertificación de su calidad de beneficiarios y de su
condición de pobreza cada seis (6) años. Si como resultado de la
recertificación se encuentra que las familias siguen siendo pobres o
muy pobres, se mantendrá dentro del programa. De lo contrario, si
estas dejan se ser catalogadas como pobres, dejan ser parte de la
población objetivo del programa, por lo que deberán dejar JUNTOS.
Todos los beneficiarios que se gradúen del programa por esta
modalidad tienen la opción de ser reintegrados a JUNTOS.
El programa debe tener la obligatoriedad de monitorear el
desarrollo de sus graduados.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
1.1. Graduación del Programa por superación de la Pobreza (II):
El SISFOH debe revisar la situación de los beneficiarios
graduados por esta modalidad que aún cuentan con
población objetivo (hijos o hijas en edad de cumplir con las
condicionalidades) a los dos (2) años después de haber
salido del programa y nuevamente dos años después, a
los cuatro (4) años después de haber salido del programa.
Luego de este periodo, y pasados dos años adicionales, se
debe establecer que se pueden dar nuevas reevaluaciones
pero en este caso deben ser a demanda, a pedido de la
familia y no como responsabilidad de JUNTOS.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
1.2. Graduación del programa por límite de edad o culminar la secundaria (I):
Los beneficiarios cuyas familias se mantengan en situación
de pobreza se graduarán de JUNTOS una vez alcancen
los 19 años de edad o termine la educación secundaria,
dependiendo de cuál de las dos condiciones se cumpla
primero.
Las familias que en esta evaluación ya no sean pobres
dejarán el programa de forma inmediata (sin opción a
reingreso dado que ya no cuentan con población objetivo).
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
1.2. Graduación del programa por límite de edad o culminar la secundaria (II):
Si en esta evaluación se constata que las familias que se
encuentren aún en situación de pobreza en el año en que
se cumpla alguna de dichas condiciones (cumplir 19 años
o concluir la educación secundaria) dejarán el programa de
forma GRADUAL.
Este mecanismo gradual de graduación del programa por
un periodo se propone debido a que sabe que la
plataforma de programas sociales que existe en la
actualidad es aún muy débil e incompleta y por lo tanto no
es suficiente para cubrir las necesidades de las familias
pobres del país.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
2. ¿Qué tipo de tratamiento deben recibir los
beneficiarios y sus familias una vez se
gradúan del programa?
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
2.1. Programas que puedan contribuir con la formación de los graduados (I):
Los programas que pueden atender a los ex beneficiarios JUNTOS son
aquellos que cuentan con un componente habilitador y que tienen
como parte de su población objetivo a jóvenes en situación de pobreza
o pobreza extrema.
Entre los programas con un componente habilitador que se consideran
relevantes como potencial receptor de graduados de JUNTOS se
encuentran PROJOVEN y el programa APROLAB II.
De este modo, se encuentra un vacío significativo en cuanto a
programas habilitadores para jóvenes en la zona de intervención.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
2.1. Programas que puedan contribuir con la formación de los graduados (II):
Dadas estas carencias, se propone que JUNTOS evalúe la
creación de un Proyecto Piloto enfocado en proveer becas
a sus graduados, siguiendo, en términos generales, el
modelo del programa de becas de APROLAB II.
Se propone que este proyecto vele por la inserción en el
mercado laboral de sus graduados mediante un sistema de
becas que facilite el acceso de los mismos a la educación
técnica o superior.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
2.1. Programas que puedan contribuir con el desarrollo de las familias de
los graduados (I):
Las familias pertenecientes a JUNTOS no son homogéneas por
lo que la ayuda que el Estado pueda brindarles no debería ser
uniforme.
Para poder tomar en cuenta las principales implicancias de estas
diferencias, se clasificó a los hogares JUNTOS mediante un análisis
factorial. Esta clasificación buscó poder distinguir grupos de
hogares según su capacidad de generación futura de empleo e
ingresos, para así determinar su nivel de vulnerabilidad.
Los programas sociales a los que estas familias pueden acceder,
por otro lado, también se clasificaron según el eje de política
social al que pertenecen.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
2.1. Programas que puedan contribuir con el desarrollo de las familias de
los graduados (II):
Así, se clasifican los hogares en según la educación de los adultos y el
capital productivo:
Hogares con “baja capacidad” y “bajo capital productivo”
Hogares con “baja capacidad” y “alto capital productivo”
Hogares con “alta capacidad” y “bajo capital productivo”
Hogares con “alta capacidad” y “alto capital productivo”
Los programas sociales, siguiendo los ejes de política social, se clasifican
en:
1. Protectores: tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad de la población en
extrema pobreza en atención a su ciclo de vida.
2. Habilitadores: tienen como objetivo desarrollar capacidades y habilidades de las
personas o grupos en capacidad de aprovechar oportunidades.
3. Promotores: su objetivo es mejorar el acceso a oportunidades económicas de las
personas en edad laboral.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
2.1. Programas que puedan contribuir con el desarrollo de las familias de
los graduados (II):
Baja capacidad y
baja act.econ.
Baja capacidad y
alta act.econ.
Alta capacidad y
baja act.econ.
Alta capacidad y
alta act.econ.
Nº de familias 440,513 109,558 108,781 117,399 104,775
Edad del jefe de hogar 44.3 49.5 50.5 37.3 40.3
Jefe de hogar lee y escribe 79% 50% 70% 98% 99%
Años de escolaridad del jefe de hogar 4.6 2.1 2.9 6.8 6.6
Edad de la conyugue 41.4 46.6 48.1 34.1 37.2
Conyugue lee y escribe 51% 11% 11% 92% 90%
Años de escolaridad de conyugue 2.8 0.7 0.6 5.2 4.5
Niños de 0-14 años 2.8 2.5 2.9 2.7 2.9
Niños de 6-11 años que asisten a CE 0.9 0.9 1.0 0.9 0.9
Niños de 12-18 años que asisten a CE 0.7 0.6 0.8 0.7 0.7
% atraso escolar 41% 46% 46% 35% 35%
Niños de 12-18 años 1.1 1.1 1.4 0.9 1.1
Tamaño del hogar 5.7 5.5 6.3 5.3 5.9
Relac.(trabaj.indep.,famil.no remun/total
trabaj.)78% 63% 95% 61% 95%
No. de parcelas 3.5 3.1 4.4 2.5 3.9
Tierras en Has. 3.0 1.0 4.5 0.9 5.8
Animales mayores 12.1 4.2 21.3 3.7 20.1
Animales menores 12.9 11.7 14.6 12.0 13.4
Nota: datos ponderados
Fuente: ENAHO 2008 - INEI
Elaboración: propia
Tipología de hogares
TotalVariables
PROPUESTA DE UNA TIPOLOGIA DE HOGARES DE JUNTOS COMO RESULTANTE DE LA COMBINACION DE
LOS FACTORES "CAPACIDADES" Y "ACTIVIDAD ECONOMICA"
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
2.1. Programas que puedan contribuir con el desarrollo de las familias de
los graduados (III):
Tipo de Hogar Componente Programa
1Baja
Capacidad-
Bajo Capital
ProductivoProtector
PRONAA, SIS, PRONASAR,
Construyendo Perú, Mi Pueblo.
2Baja
Capacidad-
Alto Capital
ProductivoHabilitador
PRONAMA, Piloto Ahorro
JUNTOS, Mi Chacra Productiva,
Agrorural.
3Alta
Capacidad-
Bajo Capital
Productivo
Habilitador y
Promotor
Promotores: Fitel, Provias,
Cofopri. Habilitador: Piloto
Ahorro, Mi Chacra Produciva,
Agrorural.
4Alta
Capacidad-
Alto Capital
ProductivoHabilitador A elección del beneficiario
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
GRADUACIÓN EN JUNTOS
El término Salida se conceptualiza dentro del procedimiento deDesafiliación de Hogares.
La Graduación de hogares deja de centrarse en el criterio depermanencia de los hogares en el Programa y se concentra ensuperar la condición de vulnerabilidad de los integrantes de lasfamilias, en especial del futuro de las niñas (os) potenciando suscapacidades. Es decir:
1. Conectando a los hogares que tienen mejores condiciones paraser atendidos por otras instituciones que promueven iniciativasproductivas y de empleo.
2. Potenciando el desarrollo de capacidades de los niños, de loshogares que permanecen en situación de pobreza.
Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres
Presidencia delConsejo de Ministros
PERÚ
En el Manual de Operaciones 2011
CLASIFICACIÓN DEL HOGAR EN LA
RECERTIFICACIÓN CON MIEMBRO OBJETIVO
SIN MIEMBRO OBJETIVO
Hogares Pobres (Extremos y no extremos)
Continua en Juntos
Graduación de Juntos
Hogares No Pobres Graduación de Juntos Desafiliación de Juntos
ESQUEMA DE LA GRADUACIÓN DE HOGARES
Top Related