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Entregable final
ESTUDIO PARA LA EVALUACIÓN DE PROCESOS 2015 DEL PROGRAMA P002 “FORTALECIMIENTO DE LA INTEGRACIÓN
Y COMPETITIVIDAD DE MÉXICO EN LAS CADENAS GLOBALES DE VALOR”
Investigador - Coordinador Hugo Javier Fuentes Castro
Coordinador Técnico
Tomás Orozco La Roche
México D. F., a 28 de octubre de 2015
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RESUMEN EJECUTIVO
El objetivo del presente Estudio para la Evaluación de Procesos 2015 del programa P002 “Fortalecimiento de la
Integración y Competitividad de México en las Cadenas Globales de Valor” (CGV), es proporcionar información
homogénea y relevante que permita a sus administradores identificar si el Programa cumple con lo necesario
para el logro de las metas y objetivo, así como emitir recomendaciones que permitan la instrumentación de
mejoras que permitan incrementar su eficiencia y eficacia.
Los objetivos específicos del presente estudio, en correspondencia con lo estipulado en la convocatoria del
mismo, son:
Describir la gestión operativa del programa mediante sus procesos, en los distintos niveles de
desagregación geográfica donde se lleva a cabo.
Identificar y analizar los problemas o limitantes, tanto normativos como operativos, que obstaculizan la
gestión del programa, así como las fortalezas y buenas prácticas que mejoran su capacidad de gestión.
Analizar y señalar si la gestión y la articulación de los procesos del programa evaluado contribuyen al
logro de su objetivo.
Formular hallazgos y recomendaciones generales y específicas que el programa pueda implementar, es
decir, que sean viables operativa, técnica y normativamente.
Documentar las buenas prácticas y los retos de la operación del programa para contribuir al
mejoramiento de su gestión, con base en hallazgos y recomendaciones.
Se trabajó en el entendido de que toda evaluación de procesos debe estar compuesta por tres grandes apartados
o temas para el logro de sus objetivos:
1. Descripción y análisis de los procesos operativos del programa
2. Hallazgos y resultados
3. Recomendaciones y conclusiones
Para su desarrollo, la presente evaluación de procesos involucró un análisis sistemático de la operación del
programa, consistente en análisis de gabinete y trabajo de campo:
Análisis de gabinete
Para este apartado se consideraron, como mínimo, los siguientes documentos:
Normatividad Aplicable consistente de leyes, reglamentos, lineamientos, manuales de organización, de
procedimientos, entre otros.
Diagnóstico 2014 del P002 “Fortalecimiento de la Integración y Competitividad de México en las
Cadenas Globales de Valor”.
Matriz de Indicadores para Resultados, del ejercicio fiscal a ser evaluado y de ejercicios fiscales
anteriores.
Sistemas de Información
Documentos de trabajo institucionales e interinstitucionales, presentaciones, oficios e informes de
avances de los aspectos susceptibles de mejora.
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Trabajo de campo
En este apartado se llevó a cabo el diseño y aplicación de instrumentos para el levantamiento de información,
consistentes de entrevistas semi-estructuradas aplicadas tanto a los actores que intervienen en la gestión del
programa, así como a diversos usuarios involucrados en los resultados del mismo:
Titulares de las Direcciones Generales o equivalentes de la Subsecretaría de Comercio Exterior de la
Secretaría de Economía.
Representantes de organizaciones y cámaras de comercio e industria.
Diagnóstico y alcance de la evaluación
El estudio comienza por proveer un diagnóstico general del programa, en el cual se define la problemática que se
desea atender, el contexto y condiciones en las que opera, y la identificación de los principales procesos
contenidos en la normatividad vigente.
Los componentes relacionados a este apartado constan principalmente de:
Identificación de los datos mínimos del programa (Anexo A “Ficha técnica de identificación”).
Estrategia y plan de trabajo
Propuesta de enfoque metodológico
Cronograma
Definición del análisis en términos de los objetivos estratégicos del P002, asociados a su vez con los
tres macroprocesos o actividades críticas del Programa, los cuales son, a saber:
1. Negociación de tratados y acuerdos de comercio
2. Administración de tratados y acuerdos de comercio
3. Representación de México ante Organismos Multilaterales
Tablas de identificación de los procesos sustantivos del programa.
Registro y análisis de los diagramas de flujo de los procesos sustantivos del programa.
Descripción Global de la Operación de la Subsecretaría de Comercio Exterior
Descripción integral de los 3 macroprocesos
En este apartado se llevó a cabo un trabajo de descripción, de análisis y diagnóstico de cada uno de los tres
macroprocesos, poniendo énfasis en las actividades sustantivas descritas en los procedimientos dictaminados de
cada unidad administrativa, a las cuales se les llamó microprocesos.
En el sentido de lo anterior, el estudio presentó la siguiente definición de los macroprocesos:
1. Macroproceso 1. Negociación de Tratados y Acuerdos de Comercio
El macroproceso 1 consiste en la serie de actividades y procedimientos para la negociación de nuevos acuerdos
y tratados de comercio. El macroproceso comprendo a su vez siete microprocesos, a saber:
Microproceso 1.1. Evaluación de tratados y acuerdos de comercio
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Microproceso 1.2. Consultas con instituciones y empresas
Microproceso 1.3. Definición de una estrategia de negociación
Microproceso 1.4. Cabildeo
Microproceso 1.5. Preparación de la negociación
Microproceso 1.6. Ronda de negociaciones
Microproceso 1.7. Formalidades institucionales
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2. Macroproceso 2. Administración de Tratados y Acuerdos
El macroproceso 2 tiene lugar durante el periodo de vigencia de un tratado o acuerdo firmado, en el cual resulta
relevante conocer el grado de instrumentación de los compromisos por las partes involucradas, al tiempo que
puede tener lugar la búsqueda de cambios en los compromisos o la necesidad de arbitrar controversias por
incumplimiento. Se compone de nueve microprocesos y un microproceso bis, a saber:
Microproceso 2.1 Registro de acuerdos
Microproceso 2.2 Identificación de compromisos
Microproceso 2.3 Consulta y participación
Microproceso 2.4 Evaluación de cumplimiento
Microproceso 2.5 Postura y estrategia
Microproceso 2.6 Cabildeo
Microproceso 2.7 Preparación de negociación
Microproceso 2.8 Negociación
Microproceso 2.9 Formalizaciones institucionales
Microproceso bis. Manejo de controversias y arbitraje
3. Macroproceso 3. Representación de México ante Organismos Multilaterales
Este macroproceso consiste en la efectiva y plena representación de México y sus intereses ante organismos
internacionales multilaterales, con el objetivo de lograr que el país esté mejor posicionado, sus intereses sean
incluidos y defendidos, y se logre un mayor impulso al comercio internacional. Cuenta con seis microprocesos, a
saber:
Microproceso 3.1 Estrategia general de México
Microproceso 3.2 Consulta con SE y otros
Microproceso 3.3 Estrategia y postura de participación en comités y foros
Microproceso 3.4 Preparación
Microproceso 3.5 Participación en comités y foros
Microproceso 3.6 Formalidades institucionales e instrumentación
Hallazgos y resultados
La valoración integral de los procesos permitió la detección de resultados importantes tanto positivos como
negativos, los cuales fueron descritos como buenas prácticas y como hallazgos negativos y/o cuellos de botella.
Entre las principales buenas prácticas se encuentran las siguientes:
Destaca una adecuada organización matricial dentro del sistema organizacional de la SCE, en la cual se
cumplen los principios básicos de autoridad, dirección, responsabilidad, delegación y cumplimiento, en
gran medida, de sus objetivos actualmente planteados; de tal manera se pueden coordinar los procesos,
la asignación de actividades y resultados de manera eficiente.
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Se evidencia un entorno de cooperación intensa en todas las áreas de la SCE, probablemente como
resultado de las experiencias de trabajo compartidas en equipo de trabajo con una permanencia mayor
a la usual en la administración pública. El trabajo en equipo y la permuta de personal entre áreas ha
favorecido aprendizajes cruzados y un mayor crecimiento profesional de los empleados de la SCE, al
permitir la rotación y movimientos horizontales en la organización.
Es notoria la capacidad de la SCE para cooperar e interactuar de manera abierta y eficiente con otras
instituciones públicas y organizaciones privadas, para la consecución del objetivo compartido de mejorar
la competitividad de México en las cadenas globales de valor, por medio de actividades de organización
y poder de convocatoria entre actores gubernamentales y privados.
La permanencia de muchos empleados y líderes de la SCE ha contribuido a una especialización
creciente y a un aprendizaje continuo, generando una base de conocimientos en constante
actualización, que en muchos casos favorece la especialización de profesionistas jóvenes que
incursionan en la SCE.
Se evidencia la existencia de un diseño paralelo de los procesos de todas las áreas, así como su
alineación general a los tres objetivos de la organización, lo cual genera eficiencia y especialización en
su ejecución. Como ejemplos, el proceso de consultas al sector privado es similar en los tres
macroprocesos, las negociaciones tienen una dinámica equivalente (pero no idéntica) y las actividades
de formalización institucional siguen principios similares.
En adición a la especialización temática característica de cuatro direcciones generales, la SCE cuenta
con un diseño organizacional que contempla áreas geográficas, lo cual le permite atender
simultáneamente la negociación de nuevos acuerdos, la administración de tratados vigentes, la
exploración de oportunidades y las estrategias ante la conformación de bloques regionales.
Entre los principales hallazgos negativos y/o cuellos de botella se encuentran los siguientes:
Una falta de homologación y estandarización en la redacción de los instrumentos normativos (manuales
de organización y manuales de procedimientos), incluso para los casos de áreas y actividades
sustancialmente similares.
En los procesos y procedimientos la falta de consistencia en la mención específica de otros actores con
los cuales se desarrollan actividades en conjunto, como son otras áreas de la Secretaría de Economía,
otras dependencias de la Administración Pública Federal y actores del sector privado.
Destaca el gran número de tratados y acuerdos internacionales a los cuales tiene que circunscribir sus
actividades la SCE, lo cual afecta potencialmente su operación, dada la amplia demanda que le genera
la atención a todos éstos y por el grado de especificidad de cada uno de ellos.
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Las funciones descritas en los manuales de organización no reflejan a plenitud el grado de autoridad
que tiene cada puesto. Ejemplo de ello es que a los puestos más altos se les confieren en ocasiones
funciones relativas a proponer estrategias o contribuir en rondas de negociación, mientras que la
operación sustantiva como negociar y administrar los tratados recae en plazas de directores y
subdirectores.
Respecto a las funciones se observó que el marco normativo no permite identificar la estructura matricial
con que operan las áreas en su realidad cotidiana, sino más bien hace ver una estructura clásica de la
administración pública con un responsable del área y la contribución de sus subalternos a alcanzar sus
objetivos.
Se pudo observar que existe una Unidad (UNI) con mayor nivel jerárquico que las direcciones generales,
pero no es posible advertir una diferencia sustantiva entre ellas con base en sus funciones descritas. Es
notorio que replica el mismo esquema de la Subsecretaría pero a una escala menor, concentrando a la
vez áreas de adscripción geográfica y áreas de especialidad temática.
Es notoria la falta de información integral de gestión interna que permita conocer el funcionamiento
adecuado y a detalle de las actividades de cada unidad administrativa y de cada proceso, fuera de la
mera cuantificación del número de rondas, reuniones o juntas de trabajo con la contraparte.
La instancia denominada Consejo Consultivo para las Negociaciones Comerciales se encuentra
formalizada, mas no opera como vehículo único para los procesos de consultas y participación del
sector privado.
No está explícita la existencia, conformación y reglas para la operación del mecanismo denominado
Cuarto de Junto.
Aun cuando es reportado el uso de información estadística a partir de sistemas como el denominado
Base Integrada de Datos (BID), la descripción de procesos y actividades no considera explícitamente el
uso de sistemas de información para la evaluación de tratados y acuerdos.
En lo que respecta a la fase de formalizaciones institucionales de los tratados y acuerdos comerciales,
existe heterogeneidad en los procedimientos dictaminados, respecto de la mención de las instancias
involucradas, en el entendido de que éstas son la DGCJCI, la SRE y el Senado.
A pesar de que en las entrevistas se reportaron ejercicios de planeación por parte de los directores
generales, no hay evidencias documentales en los procesos que hagan referencia a la existencia de una
planeación continua del trabajo y las actividades de la SCE.
Falta de precisión y ambigüedad en lo concerniente a la actividad del cabildeo; el término se utiliza
indiscriminadamente como sinónimo de negociación, cuando hay indicios de que conlleva la
contratación de negociadores expertos que desarrollan actividades de lobbying con la contraparte.
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La existencia de una buena comunicación y colaboración entre las áreas, que tiene lugar en muchos
casos a través de medios informales, lo que no asegura que en todos los casos se registre formal o
sistemáticamente la información de valor.
Para los casos de inicio de negociación a partir de mandato ministerial, se detecta la ausencia de una
instancia de “descarte de negociación” en los procedimientos dictaminados, que como producto de un
trabajo de análisis técnico y económico, permita opinar en pos de la no idoneidad de un posible tratado o
acuerdo comercial para México.
Recomendaciones y conclusiones
Entre las principales recomendaciones que surgieron como resultado del trabajo de análisis, destacan las
siguientes:
Homologar y estandarizar las redacciones de todos los instrumentos normativos, principalmente de los
manuales de organización y de procedimientos, con el fin de evitar ambigüedad, duplicidad de
funciones, e imprecisiones que vuelven difícil la identificación de atribuciones y actividades para cada
nivel jerárquico de las unidades administrativas de la SCE.
Es deseable que los manuales formalicen y reflejen claramente la composición organizacional real y
establezcan la responsabilidad puntual de cada uno de los actores, aún más tratándose de una
estructura de la administración pública.
Establecer estándares de tiempo para solventar aquellas actividades de los procesos que sean
susceptibles de limitarse a periodos definidos, para poder contar con pautas de acciones fijas y
homogéneas para todas las áreas.
Definir la manera en que se materializa e instrumenta la atribución referente a “Ejecutar la Política
Comercial” e incluirla en el reglamento interior de la SE y en los manuales de organización.
Modificar los manuales de organización para que estos incluyan atribuciones específicas sobre el diseño
de la cartera o portafolio de proyectos basados en las decisiones estratégicas de la SCE; para que las
figuras de negociadores (por ejemplo: principal, especialista y asociado) se encuentren formalizadas y
dotadas de atribuciones amplias que excedan ámbitos geográficos.
Modificar los manuales de procedimientos utilizando los tres macroprocesos identificados en el estudio;
describir y mapear cada uno de los microprocesos identificados, diferenciando entre el concepto de
“proceso” y “procedimiento”; seleccionando y describiendo sólo los procedimientos relevantes de
acuerdo a su impacto y relevancia en la ejecución de los procesos más críticos del programa.
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Establecer una cartera o portafolio de proyectos con los tratados y acuerdos a negociar y administrar,
con la intención de facilitarle a los equipos de trabajo la definición de cargas totales de trabajo,
prioridades y los avances en el desahogo de asuntos.
Sistematizar la evaluación de tratados y acuerdos a través del uso de estudios y evaluaciones centradas
en el concepto de inteligencia de comercio exterior, basado en la Propuesta de Sistema de Evaluación
de Tratados y Acuerdos propuesta, la cual propone un grupo experto colegiado interno que desempeña
actividades ex ante, ex post y continuas de evaluación.
Instrumentar un sistema de monitoreo interno o tablero de control con la finalidad de que la SCE
conozca y evalúe una colección de variables de estudio al respecto de sus procesos y el desempeño de
sus equipos de trabajo hacia el interior.
Formalización de los mecanismos de consulta y participación con el sector privado. El adecuado
establecimiento del Consejo Consultivo y del Cuarto de Junto y la definición y estandarización de
criterios para realizar consultas y convocatorias.
La adopción de sistemas y soluciones tecnológicas para la comunicación y la administración del
conocimiento, ya que en la SCE hay un registro insuficiente de la información estratégica que se
produce durante la comunicación interna entre los funcionarios de la SCE, por lo cual es deseable que el
registro, manejo y disponibilidad de la información se encuentre accesible con independencia de las
personas que la generaron o la manejan, guardando la confidencialidad propia de todo proceso de
negociación.
De acuerdo con los hallazgos derivados del marco normativo actual en materia organizacional, se
analizaron y se ponen a consideración de la SCE, dos propuestas alternativas de reorganización interna,
a saber:
o Alternativa 1. Hacer que la Unidad de Negociaciones Internacional se convierta explícitamente en
un área transversal que concentre las funciones respecto a la visión estratégica y coordinación de
los objetivos, la planeación de la cartera de tratados y acuerdos, la evaluación de tratados y
acuerdos (ex ante, ex post y continua), la elaboración de estudios, el manejo del sistema de
monitoreo interno y el soporte de especialización temática en las negociaciones. Por otro lado,
concentrar en las Direcciones Generales de adscripción geográfica la rectoría de sus
correspondientes representaciones en el extranjero.
o Alternativa 2. Concentrar en la Unidad de Negociaciones Internacionales a todas las Direcciones
Generales de adscripción geográfica y otorgar a estas últimas la rectoría de las respectivas
representaciones en el extranjero. Incluir en este esquema los ajustes necesarios en los manuales
de organización y perfiles para que existan puestos que funjan como los Negociadores Principales.
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ÍNDICE
Resumen Ejecutivo ............................................................................................................................ 2
Introducción ..................................................................................................................................... 12
I. Metodología y diagnóstico ................................................................................................... 14 I.1 Diagnóstico y Alcance de la Evaluación ........................................................................................ 14
Diagnóstico general ....................................................................................................................... 14 Alcance de la evaluación ................................................................................................................ 17
I.2 Estrategia, Plan de Trabajo en Campo y Cronograma .................................................................. 22 Estrategia de trabajo ...................................................................................................................... 22 Plan de Trabajo en Campo ............................................................................................................ 26 Cronograma ................................................................................................................................... 29
I.3 Propuesta de Enfoque Metodológico ............................................................................................. 31 Importancia de las evaluaciones de procesos ................................................................................ 31 Aplicación de las metodologías y técnicas de Evaluación de Procesos en el P002 ...................... 32
I.4 Diseño muestral ............................................................................................................................. 33
II. Tema I. Descripción y análisis de procesos del programa ............................................... 34 II.1 Descripción, análisis y diagnóstico de los procesos del Programa P002 ..................................... 34
Descripción Global de la Operación de la Subsecretaría de Comercio Exterior y su Programa P002 ....................................................................................................................................................... 34
II.2 Macroprocesos sustantivos .......................................................................................................... 38 II.3 Descripción de Macroprocesos .................................................................................................... 40
Macroproceso 1. Negociación de tratados y acuerdos de comercio .............................................. 40 Macroproceso 2. Administración de Tratados y Acuerdos ............................................................ 63 Macroproceso 3. Representación de México ante organismos internacionales ............................ 83 Descripción de los 5 Macroprocesos Transversales Identificados ................................................. 95 Análisis del Marco Normativo de la Subsecretaría de Comercio Exterior ...................................... 98 Aspectos presupuestales del P002 “Fortalecimiento de la integración y competitividad de México en las cadenas globales de valor” .................................................................................................. 99
III. Tema II. Hallazgos y resultados.......................................................................................... 101 III.1 Valoración integral de los procesos del P002 ............................................................................ 101 Buenas prácticas .............................................................................................................................. 105 Cuellos de botella ............................................................................................................................. 107 Hallazgos Negativos ......................................................................................................................... 108 Análisis FODA .................................................................................................................................. 111
IV. Tema III. Recomendaciones y conclusiones ................................................................... 114 Categoría: Reingeniería ................................................................................................................... 114 Categoría Consolidación .................................................................................................................. 119 Propuesta de Sistema de Evaluación de Tratados y Acuerdos ........................................................ 122 Mecanismo y Sistema de Monitoreo Interno para los Procesos de la SCE ...................................... 124 Conclusiones .................................................................................................................................... 126
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V. Estudios de caso: descripciones en profundidad y análisis. .......................................... 128
VI. Bitácora de trabajo y Bases de datos ................................................................................ 128
VII. Instrumentos de recolección de información diseñados por la institución evaluadora.132
VIII. Anexos .................................................................................................................................. 132 Anexo 1 Instrumento de entrevista a Titulares de Área y cuestionario para organizaciones empresariales ................................................................................................................................... 134 Anexo 2 Protocolo de entrevistas ..................................................................................................... 141 Anexo 3 Diagramas de procesos sustantivos ................................................................................... 143 Anexo 5 Perspectiva Horizontal de los Microprocesos ..................................................................... 175 Anexo 6 Análisis detallado del Marco Normativo de la Subsecretaría de Comercio Exterior ........... 180 Anexo A Ficha de identificación del programa ................................................................................. 196 Anexo B Propuesta de modificación a la normatividad .................................................................... 198 Anexo C FODA ................................................................................................................................ 209 Anexo D Recomendaciones ............................................................................................................ 211 Anexo E Sistema de monitoreo e indicadores de gestión ................................................................ 218 Ficha con datos generales de la evaluación ..................................................................................... 220
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INTRODUCCIÓN
Una de las Secretarías del Gobierno Federal que incide no sólo en el devenir actual de nuestro país, sino sobre
todo en su transformación hacia el futuro es la Secretaría de Economía (SE).
Dentro de ella, la Subsecretaria de Comercio Exterior (SCE) ha jugado un papel fundamental y junto con la
Subsecretaria de Competitividad y Normatividad y la Subsecretaria de Industria y Comercio tiene el reto de
provocar una oleada de estrategias y acciones para fortalecer la competitividad e integración de nuestro país en
las cadenas globales de valor. Para ello, la SCE tiene como eje estratégico el “Programa Fortalecimiento de la
Integración y Competitividad de México en las Cadenas Globales de Valor (P002)”, mediante la negociación,
formalización y administración de los tratados y acuerdos internacionales de comercio e inversión.
Dado el diagnóstico realizado a este Programa en 2014, y los problemas y principales áreas de oportunidad
detectadas, como lo son la insuficiente participación de México en las Cadenas Globales de Valor, con el efecto
de la pérdida de atractivo para los inversionistas y la pérdida de competitividad en los mercados internacionales,
y ante la identificación del bajo aprovechamiento de los TLCs, la erosión de preferencias arancelarias, la
insuficiente expansión del comercio exterior y medidas proteccionistas al comercio como causas primarias,
resulta indispensable y necesario conocer el estado y el funcionamiento que guardan los procesos de la SCE,
como habilitadores para el logro de los objetivos trazados, saber si la ruta instrumental es la adecuada, y en ese
sentido, hacer replanteamientos de mejora si fuere necesario.
Por tanto, el propósito del Estudio para la Evaluación de Procesos 2015 del Programa P002 es precisamente el
de determinar si éste cumple con lo necesario para el logro de sus objetivos y metas, y al mismo tiempo solventar
los requerimientos del Programa Anual de Evaluación para el ejercicio fiscal 2015 de los Programas Federales de
la Administración Pública Federal (APF).
Los objetivos específicos de este estudio son describir la gestión operativa del Programa P002 mediante sus
procesos; identificar y analizar los problemas o limitantes, así como las fortalezas y buenas prácticas que mejoran
su capacidad de gestión; analizar y señalar, si la gestión y la articulación de los procesos del programa evaluado
contribuyen al logro de su objetivo; formular hallazgos y recomendaciones que el Programa pueda implementar, y
documentar las buenas prácticas y los retos de la operación para contribuir al mejoramiento de su gestión.
El Estudio para la Evaluación de Procesos 2015 del Programa P002 en su alcance metodológico considera el
análisis de gabinete de documentación oficial estratégica y de trabajo de campo a través de entrevistas con
actores clave; incluye un diagnóstico general del Programa; y contempla la descripción, identificación y análisis
de procesos, hallazgos y resultados (articulación, procesos obsoletos, cuellos de botella y buenas prácticas), y
conclusiones y recomendaciones, como sus componentes esenciales.
Es conveniente mencionar que en acuerdo con el personal de la Coordinación de Asesores de la SCE y con la
Dirección General de Planeación y Evaluación el Estudio se concentra en el análisis de los objetivos estratégicos
del P002, asociados a su vez con los tres macroprocesos o actividades críticas del Programa:
1) Negociación de tratados y acuerdos de comercio exterior
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2) Administración de tratados y acuerdos vigentes
3) Representación de México ante organismos multilaterales
La decisión de limitar el objeto de la presente evaluación a la colección de procesos o procedimientos asociados
a los tres macroprocesos citados permite la concentración del trabajo en los procesos más sustantivos y favorece
la identificación de las alternativas que más contribuyen a la mejora del desempeño de la SCE.
En cuanto al enfoque temático y metodológico, el ejercicio se limita a las técnicas y actividades propias de la
Evaluación de Procesos, y en ese sentido no se realizan trabajos y ni se entregan resultados asociados a la
reingeniería de procesos. Tampoco se hace una consultoría de procesos u otras actividades de consultoría
diferentes a la Evaluación de Procesos.
Sin embargo, los productos de este ejercicio pueden ser un insumo para estrategias de cambio, reingeniería de
procesos, rediseño organizacional y otras iniciativas que la SCE y otros actores relevantes pudieran
eventualmente impulsar a partir de los hallazgos y recomendaciones planteados en el estudio.
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I. METODOLOGÍA Y DIAGNÓSTICO
I.1 Diagnóstico y Alcance de la Evaluación
Diagnóstico general
a) Razones que dieron origen al Programa P002 “Fortalecimiento de la integración y competitividad en las
cadenas globales de valor”
En México, la Subsecretaría de Comercio Exterior y su único programa, el Programa P002 o “Fortalecimiento de
la integración y competitividad de México en las cadenas globales de valor”, es el instrumento único y central
para la negociación, formalización y administración de los tratados y acuerdos internacionales de comercio e
inversión, haciendo de México una de las economías más abiertas del mundo, con diez tratados de libre comercio
que abarcan a 45 países, más de 30 acuerdos de protección de inversión, y con la participación activa en las
organizaciones multilaterales más relevantes para el comercio y las inversiones mundiales (tales como OMC,
OCDE, ALADI y APEC).
México tiene como reto participar con más éxito en las cadenas mundiales de valor, que han cambiado
drásticamente en las últimas dos décadas por diversos motivos:
Incertidumbre económica mundial, reflejada en una desaceleración de la economía de China, falta de
crecimiento sostenido en la economía europea y una lenta recuperación de las economías de América
después de la crisis de 2008 y 2009. Un posible riesgo de este fenómeno es la adopción de medidas
proteccionistas en algunos países.
A nivel mundial y en general, los flujos comerciales han evolucionado de la simple exportación de bienes
de consumo final a la exportación de bienes intermedios y exportación de servicios. Asimismo, las
exportaciones manufactureras de México y muchos otros países han desplazado a las de materias
primas. Como parte de este fenómeno, las empresas globales dividen y localizan su propia inversión,
producción y abastecimiento en varios países, dependiendo de las ventajas competitivas de cada país.
No obstante la natural implicación del punto anterior en un crecimiento global de la inversión extranjera
directa, ésta es afectada por variables que hacen más o menos competitivo a un país como destino de la
inversión, como son los tipos de cambio, la certidumbre económica, certidumbre legal, capacidad de
innovación, especialización, etcétera.
El comercio exterior ha demostrado generar cambios en la estructura económica del país, impulsando la
producción y exportación manufacturera e impulsando la productividad y la innovación de las empresas
nacionales.
No obstante el número de tratados y acuerdos firmados por México, y como efecto de los fenómenos
anteriormente descritos, el país mantiene los siguientes retos estratégicos:
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Añadir mayor valor a lo que se produce en el país
Integrar la producción nacional en cadenas globales de valor
Aumentar la producción y exportación de bienes intermedios (diferentes a las materias primas)
Aumentar el comercio intraempresarial
Atraer más inversión extranjera directa
Impulsar la apertura del comercio exterior a nivel mundial.
Ante estos retos, la Subsecretaría de Comercio Exterior y su programa único tienen como objetivo el buscar que
México tenga una mayor y suficiente participación en las cadenas globales de valor mediante tres líneas de
acción u objetivos:
Aprovechamiento y optimización de los acuerdos comerciales y de inversión actuales
Negociación de nuevos acuerdos para acceder a nuevos mercados
Fortalecimiento del sistema multilateral de comercio e inversión y defensa legal de los intereses
comerciales de México.
Como queda claro en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa de Desarrollo Innovador, la competitividad
del país y la participación de México en las cadenas globales de valor dependen de reformas estructurales que
deben emprenderse y de un conjunto diverso de políticas públicas. Por su parte, el P002 contribuye
explícitamente a estos grandes objetivos estratégicos nacionales negociando nuevos tratados y acuerdos,
manejando y optimizando los tratados y acuerdos ya existentes y participando activamente en los organismos
multilaterales de comercio exterior.
b) Recursos de información
Ante la tarea de evaluar los procesos del Programa P002 “Fortalecimiento de la integración y competitividad de
México en las cadenas globales de valor” y determinar si éste cumple con lo necesario para el logro de sus
objetivos y metas, es indispensable hacer una evaluación preliminar sobre la información disponible para las
tareas de análisis y evaluación.
Para el desarrollo del proyecto se usó la siguiente información:
Documentos normativos: documentos de planeación, lineamientos y normatividad de operación.
Documentos del diseño del Programa: Diagnóstico de la situación atendida por el programa,
documentos de población, matriz de indicadores para resultados y fichas técnicas para 2014 y 2015,
entre otros.
Documentos operativos e informes: Informes de avances, informes de seguimiento, cuestionarios
aplicados, cédulas manuales de procedimientos, registro de unidades económicas u organismos
empresariales participantes, entre otros.
Manuales: Manuales de organización y de procedimientos, manuales para los usuarios de los sistemas,
manuales metodológicos, entre otros.
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Rendición de cuentas y evaluaciones: Libro Blanco del Programa “Fortalecimiento de la integración y
competitividad de México en las cadenas globales de valor” y evaluaciones.
En específico se ha contado con los siguientes recursos de información:
Diagnóstico 2014 del Programa P002 “Fortalecimiento de la integración y competitividad de México en
las cadenas globales de valor”, de la misma Subsecretaría de Comercio Exterior.
Reglamento Interior de la Secretaría de Economía.
Manuales de Organización para las diferentes unidades de la Subsecretaría de Comercio Exterior.
Manuales de Procedimientos para las diferentes unidades de la Subsecretaría de Comercio Exterior.
Información general sobre la Secretaría de Economía en su sitio web, incluyendo –entre otras- la
información del ámbito de acción de la SCE e información de obligaciones de transparencia.
Fueron usados además estos recursos de información adicionales:
Evaluaciones de desempeño y otras evaluaciones externas (como las de la Secretaría de la Función
Pública)
Presupuesto por unidad de la Subsecretaría de Comercio Exterior
Otros lineamientos, ordenamientos o documentos que normen o expliquen el funcionamiento y
actividades de la Subsecretaría de Comercio Exterior.
Exclusivamente de la inspección y análisis inicial de los documentos referidos se hizo la siguiente evaluación
preliminar:
Los documentos describen de manera general y suficiente las atribuciones de las diferentes unidades de
la SCE en el Reglamento Interior de la Secretaría de Economía. Dichas atribuciones están debidamente
representadas en los Manuales de Organización de las respectivas unidades.
Con pocas excepciones, los Manuales de Organización guardan una estructura y formato consistente y
homogéneo entre las diferentes unidades de la SCE.
En general, los Manuales de Procedimientos son heterogéneos en su estructura, formato y contenidos,
incluso entre unidades que tienen objetivos similares o comparables.
En general, la descripción de actividades, funciones y procedimientos parece responder al cumplimiento
de los objetivos del Programa.
No se encuentra a priori una razón para la divergencia entre las actividades, funciones y procedimientos
de unidades similares o comparables.
Independientemente de lo adecuado de la descripción de las actividades, funciones y procedimientos
internos de cada unidad, para muchas de éstas no se describen las interacciones externas con otras
unidades de la misma SCE.
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c) Diagnóstico preliminar
De la consulta y análisis de la información listada en el apartado anterior, se anotan los siguientes hallazgos de
carácter general.
En la SCE se ha definido una estructura organizacional que responde a los retos planteados para el
Programa P002 en dos dimensiones:
o una geográfica o vertical que cubre regiones, países y organismos de interés para el comercio
exterior e inversión de México
o otra funcional o transversal que sigue la especialización temática, profesional, administrativa y
operativa de los asuntos de comercio exterior e inversión.
La suficiencia de esta estructura no pudo ser evaluada a priori, sin el conocimiento de los insumos,
recursos, interacciones, salidas y resultados de los procesos de cada unidad de la estructura.
Las definiciones de estructura de la organización y su descripción de las actividades, funciones y
procedimientos no muestran en esta primera inspección un diseño de arquitectura o diseño matricial
para complementar la dimensión geográfica o vertical con la dimensión funcional o transversal.
No obstante la definición de atribuciones para cada unidad en el Reglamento Interior de la Secretaría de
Economía, no hay definiciones claras para la coordinación de actividades entre las unidades.
Con algunas excepciones, hay un número considerable de tareas sustantivas o que no están
debidamente definidas y que deberían ser comunes o compartidas en diversos procesos del Programa.
Entre éstas destacan las siguientes:
o Proceso de obtención y sistematización de insumos de información
o Proceso para el análisis, evaluación y diseminación de información estratégica
o Procesos y actividades para la mejora incremental de procesos sustantivos a partir de
experiencias previas (aprendizaje organizacional)
Alcance de la evaluación
El alcance de la evaluación del P002 se ha determinado con los siguientes fundamentos:
a) Requerimientos de la Invitación a Cuando Menos Tres Personas IA-010000999-N158-2015 y sus
anexos técnicos.
b) Propuesta de Consultores de Innovación, Desarrollo y Estrategia Aplicada, SC en su carácter de la
empresa a la que se asignó el contrato de esta convocatoria.
c) Junta de seguimiento para definir el alcance de la evaluación, celebrada el 3 de agosto de 2015 en la
Secretaría de Economía, con presencia de personal de la Coordinación de Asesores de la SCE y de la
Dirección General de Planeación y Evaluación.
d) Evaluación preliminar de las actividades y procesos sustantivos del Programa P002, considerando estos
criterios adicionales:
si existen documentos que normen los procesos;
si los procesos están estandarizados, es decir si son utilizados por todas la instancias ejecutoras;
si los procesos están documentados y son del conocimiento de todos los operadores;
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si se cuenta con un sistema de monitoreo e indicadores de gestión;
si se cuenta con mecanismos para la implementación sistemática de mejoras.
Con estos fundamentos se ha determinado que se evaluarán aquellos procesos de la SCE y sus unidades que
sean conducentes al logro de los objetivos explícitos del P002, a saber:
Se acordó con el personal de la Coordinación de Asesores de la SCE y con la Dirección General de Planeación y
Evaluación el concentrar el análisis en los objetivos estratégicos del P002, asociados a su vez con los tres
macroprocesos o actividades críticas del Programa P0021:
4) Negociación de tratados y acuerdos de comercio exterior
5) Administración de tratados y acuerdos vigentes
6) Representación de México en organismos multilaterales
Se hace notar que estos tres macroprocesos no se encuentran mapeados y registrados formalmente (por
ejemplo, en el Reglamento Interior de la Secretaría de Economía, o en los manuales de organización y manuales
de procedimientos de las áreas de la SCE). Sin embargo, están claramente asociados a los objetivos estratégicos
del Programa evaluado. La tabla 1 muestra la asociación entre estos tres macroprocesos y la lista de los
procesos o procedimientos registrados de la SCE. En contraste, la tabla 2 lista y clasifica los procesos que no
contribuyen directamente con los objetivos estratégicos de la SCE.
Tabla 1. Procesos y procedimientos sustantivos y asociados a los tres macroprocesos
Nombre del proceso Áreas que lo ejecutan Macroproceso (1, 2 ó 3)
SE-PR-O-510-01 Negociación de TLC´s con países de Asia, Oceanía y Medio Oriente
DGAOOM 1
SE-PR-O-510-02 Dar seguimiento a las negociaciones dentro de los Comités y/o Grupos de Trabajo en los distintos Foros Comerciales Internacionales
DGAOOM 3
SE-PR-O-511-01 Proporcionar asesoría legal en las negociaciones comerciales internacionales
DGCJCI 1
SE-PR-O-511-04 Defensa del Gobierno Mexicano en Controversias de Inversión
DGCJCI 2
SE-PR-O-511-05 Revisión, trámite y registro de acuerdos interinstitucionales.
DGCJCI 1
SE-PR-O-511-06 Participar y coordinar los procedimientos de solución de controversias entre Estados.
DGCJCI 2
SE-PR-O-514-01 Administración y Seguimiento del TLCAN
DGAN 2
SE-PR-O-514-03 Administración y Seguimiento de los Comités, Subcomités y Grupos de Trabajo del TLCAN
DGAN 2
1 Estos tres macroprocesos están referidos en “Procesos de Mejora: Subsecretaría de Comercio Exterior”. Documento interno de trabajo para el Sistema de Información de Proyectos de Mejora Gubernamental (SIPMG). 1 de junio de 2015.
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Nombre del proceso Áreas que lo ejecutan Macroproceso (1, 2 ó 3)
SE-PR-O-514-04 Seguimiento de Tratados y Acuerdos Comerciales Internacionales en materia de Comercio, Medio Ambiente y Laboral en América del Norte
DGAN 2
SE-PR-O-515-DGCIB-01 Negociación de tratados y acuerdos comerciales internacionales en materia de acceso al mercado de bienes, reglas de origen, procedimientos aduaneros y salvaguardias.
DGCIB 1
SE-PR-O-515-DGCIB-02 Administración de tratados y acuerdos comerciales internacionales en materia de acceso al mercado de bienes, reglas de origen, procedimientos aduaneros y salvaguardias.
DGCIB 2
SE-PR-O-520-01 Negociación de tratados y acuerdos comerciales, de inversión y de cooperación económica.
UNI 1
SE-PR-O-520-02 Administración de tratados y acuerdos comerciales, de inversión y cooperación económica.
UNI 2
SE-PR-O-521-01 Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales
DGCISI 1
SE-PR-O-521-02 Negociación de Acuerdos para la promoción y protección recíproca de Inversiones
DGCISI 1
SE-PR-A-522-01 Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales
DGEA 1
SE-PR-A-522-02 Seguimiento en la administración de tratados y acuerdos comerciales
DGEA 2
SE-PR-O-523-DGRCI-01 Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales.
DGRCI 1
SE-PR-O-523-DGRCI-02 Seguimiento en la administración de tratados y acuerdos comerciales
DGRCI
2
SE-PR-O-500.001-01 Participación de México en la OMC en los Órganos Ordinarios y de Negociación
Representación en Ginebra 3
SE-PR-O-500.001-03 Participación en los mecanismos de solución de diferencias de la OMC
Representación en Ginebra 2
SE-PR-O-500.002-BRU-02 Seguimiento al proceso de instrumentación de los Tratados Comerciales y de Cooperación Económica con Europa, la UE y con la AELC
Representación en Bruselas 2
SE-PR-O-500.004-MON-01 Consultas de mecanismos e instrumentos previstos en el Tratado de Montevideo 1980
Representación en Montevideo
3
SE-PR-O-500.007-PARÍS-01 Seguimiento a las reuniones de trabajo de la OCDE
Representación en París 3
SE-PR-O-500.008-01 Seguimiento a los compromisos adquiridos por el Gobierno de México y el Gobierno de Japón
Representación en Japón 2
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Tabla 2. Procesos y procedimientos adicionales (no asociados a los tres macroprocesos)
Nombre del proceso Áreas que lo ejecutan
Tipo de proceso
SE-PR-O-510-03 Dar seguimiento a los compromisos adquiridos por México en los distintos Foros Comerciales Internacionales y a los instrumentos comerciales con países de Asia, Oceanía y Medio Oriente.
DGAOOM Atención a solicitudes de información pública
SE-PR-O-511-02 Atención de consultas respecto a las obligaciones comerciales internacionales de México
DGCJCI Atención a solicitudes de información pública
SE-PR-A-511-03 Gestión para la contratación de consultoría externa
DGCJCI Gestión para solicitar apoyo de consultoría externa
SE-PR-O-514-02 Atención de consultas sobre Administración y Seguimiento del TLCAN y Evaluación y Seguimiento de Negociaciones
DGAN Atención a solicitudes de información pública
SE-PR-O-515-DGCIB-03 Consulta de negociación y/o administración de tratados y acuerdos comerciales internacionales en materia de acceso al mercado de bienes, reglas de origen, procedimientos aduaneros y salvaguardias.
DGCIB Atención a solicitudes de información pública
SE-PR-O-520-03 Consulta sobre los tratados y acuerdos comerciales, de inversión y de cooperación económica.
UNI Atención a solicitudes de información pública
SE-PR-O-521-03 Atención de consulta sobre los tratados y acuerdos comerciales y de inversión
DGCISI Atención a solicitudes de información pública
SE-PR-A-522-03 Atención a consultas sobre los tratados y acuerdos comerciales
DGEA Atención a solicitudes de información para la UNI u otros actores
SE-PR-O-523-DGRCI-03 Atención de consultas sobre los tratados y acuerdos comerciales.
DGRCI Atención a solicitudes de asesoría de gobierno).
SE-PR-O-500.001-02 Atención a consultas relacionadas con la participación de México en la OMC
Representación en Ginebra
Atención de solicitudes de información por parte de otros miembros de la OMC, de la SE o de otras dependencias de la APF
SE-PR-O-500.002-BRU-01 Consultas sobre aspectos comerciales y de inversión de la relación México con Europa, la UE y con la AELC
Representación en Bruselas
Atención de solicitudes de información (Consultas sobre aspectos comerciales)
SE-PR-O-500.003-WAS-01 Promoción del Comercio e Inversión de México en EUA
Representación en Washington
D.C.
Difusión de información para inversores de ambos países.
SE-PR-O-500.003-WAS-02 Asesoría y apoyo que proporciona la Representación Comercial a los exportadores e inversionistas de México y de Estados Unidos de América
Representación en Washington
D.C.
Atención a solicitudes de asesoría por actores del comercio exterior (empresas, otras agencias de gobierno)
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Nombre del proceso Áreas que lo ejecutan
Tipo de proceso
SE-PR-O-500.005-01 Defender y promover los intereses de México en Canadá para aprovechar los beneficios del TLCAN
Representación en Ottawa
Atención a solicitudes de información por parte de diversas áreas de la SCE
SE-PR-O-500.005-02 Difusión de la información estratégica que promueva al comercio y la inversión entre México y Canadá
Representación en Ottawa
Difusión de información estratégica para promoción del comercio e inversión entre ambos países.
SE-PR-O-500.009-01 Seguimiento a la agenda bilateral del Gobierno de México y el Gobierno de la República Popular China
Representación en China
Brindar atención y seguimiento a la agenda bilateral.
La decisión de limitar el objeto de la presente evaluación a la colección de procesos o procedimientos asociados
a los tres macroprocesos citados permite la concentración del trabajo en los procesos más sustantivos y favorece
la identificación de las alternativas que más contribuyen a la mejora del desempeño de la SCE.
En cuanto al enfoque temático y metodológico, y tal como se describe más adelante, el ejercicio se limita a las
técnicas y actividades propias de la Evaluación de Procesos, y en ese sentido no debe asumirse que para este
proyecto se harán trabajos y se darán resultados asociados a la reingeniería de procesos, ni que se hará una
consultoría de procesos u otras actividades de consultoría diferentes a la Evaluación de Procesos.
Sin embargo, los productos de este ejercicio pueden ser un insumo para estrategias de cambio, reingeniería de
procesos, rediseño organizacional y otras iniciativas que la SCE y otros actores relevantes pudieran
eventualmente impulsar a partir de los hallazgos y recomendaciones planteados en el estudio.
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I.2 Estrategia, Plan de Trabajo en Campo y Cronograma
Estrategia de trabajo
La estrategia de trabajo expuesta abajo está en concordancia con los Términos de Referencia de la Invitación a
Cuando Menos Tres Personas IA-010000999-N158-2015 y sus anexos técnicos, y la Propuesta de Consultores
de Innovación, Desarrollo y Estrategia Aplicada, SC, en su carácter de la empresa a la que se asignó el contrato
de esta convocatoria.
En este apartado se describen las tres etapas o componentes del proyecto de evaluación de procesos: a)
descripción, identificación y análisis de procesos, b) hallazgos y resultados (articulación, procesos obsoletos,
cuellos de botella y buenas prácticas), y c) conclusiones y recomendaciones.
Las tres etapas o componentes se desarrollarán con trabajo de gabinete de análisis de información documental
(listada en el inciso I.1.b de este documento) y con trabajo de campo (descrito en el inciso II.2 del documento).
a) Descripción y análisis de procesos
Primera fase: Descripción del Programa y su operación global
En esta fase, se llevará a cabo la descripción de las características principales del programa y su estructura
operativa, así como el reconocimiento de sus procesos, con información documental y revisada en gabinete.
Se analizarán los siguientes temas de la operación, en un enfoque global:
las razones que dieron origen al programa y el problema que se desea resolver,
las principales características del programa (actores que intervienen y sus funciones, tipos de apoyo,
cobertura geográfica, presupuesto y principales recursos),
el contexto en el que opera,
la cobertura geográfica que tiene, las principales organizaciones involucradas, los tipos de apoyo que
presta, la dinámica de su presupuesto,
los resultados de sus evaluaciones,
la estructura operativa del programa (secuencia de los procesos operativos, su articulación),
los instrumentos de coordinación interinstitucional, y
En esta fase, también se llevará a cabo un primer bosquejo de la descripción cada uno de los procesos del
programa, con la información de gabinete. Algunos de los elementos a estudiar para cada proceso serán:
los principales actores involucrados en cada proceso y los responsables de los mismos,
el orden de gobierno en el que se lleva a cabo,
los insumos requeridos para llevar a cabo el proceso,
los recursos necesarios para su gestión,
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las principales actividades,
los productos derivados del proceso y su interrelación con el siguiente proceso,
las relaciones entre los responsables de distintos procesos,
el tiempo límite de duración, y
los documentos, criterios y requisitos involucrados en cada proceso.
Con esta información será posible llevar a cabo la descripción “normativa” de la operación global del Programa y
de cada uno de sus procesos. Se elaborará una primera versión del flujograma de procesos, que consistirá en la
representación gráfica de la descripción de la operación del Programa con base en la revisión documental.
También se realizará la identificación de los procesos propios del Programa y su equivalencia con el Modelo
General de Procesos (Figura 1) estipulado en la referida convocatoria, pero adecuando dicho modelo a la
operación real y verificable del Programa (por ejemplo y a diferencia de otros programas gubernamentales, el
Programa P002 no da “apoyos”). La identificación y equivalencia de procesos facilitará la comprensión de la
operación en general y de sus procesos. Esta clasificación también permitirá la medición homogénea de los
procesos mismos y su comparación en el tiempo.
Figura 1. Modelo general de procesos
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Segunda fase: Descripción y análisis de los procesos
En esta segunda fase, se completará el análisis descriptivo global de la operación y específico para cada uno de
los procesos, con la información resultante del trabajo de campo. Se analizará y valorará cada uno de los
procesos con la información obtenida en campo sobre su eficacia, calidad (en términos de suficiencia y
pertinencia) y oportunidad y, cuando la información lo permita, su eficiencia.
En esta fase se analizarán los siguientes aspectos para cada uno de los procesos:
cumplimiento de metas establecidas relacionadas al proceso;
existencia de elementos mínimos necesarios para un desempeño considerable del proceso;
cumplimiento con el tiempo de duración del proceso establecido en la normatividad;
oportunidad en la duración del proceso;
pertinencia de los insumos recibidos para iniciar el proceso y los productos entregados al final del
mismo:
opinión de los operadores y beneficiarios (en su caso) sobre la eficacia, calidad y oportunidad del
proceso, y
relación del responsable del proceso con los responsables de los procesos con los que se conecta.
A partir de la información documental disponible y los resultados del trabajo de campo (presentado en el inciso
II.2 de este documento), se describirán los siguientes rubros para cada proceso:
1. Descripción detallada de las actividades, los componentes y los actores que integran el desarrollo del
proceso.
2. Límites del proceso y su articulación con otros.
3. Insumos y recursos: determinar si los insumos y los recursos disponibles son suficientes y
adecuados para el funcionamiento del proceso.
a) Tiempo: ¿el tiempo en que se realiza el proceso es el adecuado y acorde a lo planificado?
b) Personal: ¿el personal es suficiente, tiene el perfil y cuenta con la capacitación para realizar sus
funciones?
c) Recursos financieros: ¿los recursos financieros son suficientes para la operación del proceso?
d) Infraestructura: ¿se cuenta con la infraestructura o capacidad instalada suficiente para llevar a
cabo el proceso?
4. Productos: ¿los productos del proceso sirven de insumo para ejecutar el proceso subsecuente?
5. Sistemas de información: ¿Los sistemas de información en las distintas etapas del programa
funcionan como una fuente de información para los sistemas de monitoreo a nivel central y para los
ejecutores?
6. Coordinación: ¿la coordinación entre los actores, órdenes de gobierno o dependencias involucradas
es adecuada para la implementación del proceso?
7. Evaluar la pertinencia del proceso en el contexto y condiciones en que se desarrolla.
8. Identificar las características relacionadas con la importancia estratégica del proceso.
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9. Opinión de los actores (beneficiarios, usuarios, clientes, especialistas o áreas que realicen monitoreo
de los bienes, servicios y/o documento generado) sobre la eficiencia y calidad del proceso, producto
o servicio.
10. La existencia de mecanismos para conocer la satisfacción de los beneficiarios, usuarios, clientes o
áreas que realicen monitoreo de los bienes, servicios y/o documento generado por el programa.
Debe mencionarse que la valoración de la calidad de los servicios entregados será aproximada únicamente a
partir de los puntos 9 y 10 de la lista anterior. Para estos dos puntos debe verse la descripción correspondiente
de las actividades del Plan de Trabajo de Campo (presentado más adelante en este documento).
Para la descripción de los diez rubros listados, se desarrollarán formatos que plasmen de manera sucinta y
ejecutiva los resultados de este análisis de procesos. Estos mismos formatos serán usados como guía de
entrevista para el trabajo de campo.
b) Hallazgos y resultados
En este componente se identificarán y valorarán cinco elementos:
1) la articulación entre los procesos operativos,
2) la pertinencia de la gestión operativa para el logro de los objetivos del programa,
3) los principales cuellos de botella y problemas en la operación (debilidades),
4) las fortalezas y buenas prácticas detectadas
5) las áreas de oportunidad en la normatividad.
Con tal finalidad, en el trabajo de campo también se obtendrá información sobre los siguientes temas:
relación entre los responsables de los procesos;
calidad de la coordinación interinstitucional;
valoración de la contribución de los sistemas de información en el desempeño de los procesos
operativos;
opinión de las autoridades y operadores del Programa sobre los cuellos de botella en la operación
del programa y los principales obstáculos;
opinión de las autoridades y los operadores del Programa sobre las buenas prácticas y fortalezas;
diferencias importantes entre la normatividad operativa y la operación en la práctica;
situaciones en que la normatividad dificulta el desarrollo de procesos operativos;
opinión de las autoridades y operadores sobre las áreas de oportunidad en la normatividad, y
flujo de recursos.
c) Conclusiones y recomendaciones
En este apartado se presentará una síntesis de los resultados encontrados, resaltando los hallazgos más
relevantes y las recomendaciones y oportunidades de mejora a nivel de los procesos y a nivel del Programa.
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Las recomendaciones formuladas como resultado de la evaluación, tendrán las siguientes características:
Se derivarán de las actividades y del alcance de este ejercicio de evaluación.
Se incluirá un proyecto ejecutivo y esquemático de implementación, que considere los siguientes
elementos:
Breve análisis de la viabilidad/factibilidad de la implementación de acciones específicas
Principales responsables de la implementación de acciones específicas
Análisis de los efectos potenciales que puede implicar la implementación, tanto en la
operación del Programa como en el logro de los objetivos del mismo.
La comparación entre la situación actual y el resultado que se espera obtener con la
implementación de la recomendación.
Este proyecto ejecutivo tomará la forma de una matriz con las acciones específicas y un esquema de mapa
de ruta (o roadmap) que represente la secuencia lógica o cronológica de las acciones.
Estarán categorizadas en dos líneas de acción estratégicas:
consolidación, o
reingeniería de procesos.
Al respecto, se entenderá por consolidación a aquellas recomendaciones que se encuentren dirigidas a
perfeccionar determinados aspectos del Programa, tales como algunos procedimientos, estrategias o acciones
especiales. En cambio, por reingeniería de procesos, se entenderán aquellas recomendaciones que apunten a
una transformación o modificación profunda o sustancial de los procesos mismos del Programa, e incluso, del
diseño operativo del mismo.
Adicionalmente, y de conformidad con el alcance de la evaluación, se presentará una propuesta ejecutiva y
esquemática para fortalecer o mejorar un sistema de monitoreo de gestión y de indicadores. Para el caso en que
el P002 no contara con un sistema de esta naturaleza, se propondrá la creación de uno y se listarán sus
componentes, atributos deseados y actividades para su eventual desarrollo por parte de la SCE. También se hará
un ejercicio primario de cálculo de indicadores propuestos, ya sea con insumos de información reales o
hipotéticos.
Plan de Trabajo en Campo
El marco metodológico para la evaluación de procesos del Programa P002 supone el levantamiento de
información en campo mediante la ejecución de entrevistas y/o aplicación de cuestionarios a los responsables
directivos y operativos del Programa, según el alcance definido anteriormente en este documento.
Se considera hacer entrevistas a profundidad, estructuradas o semi-estructuradas con los titulares de las
siguientes unidades:
Unidad de Negociaciones Internacionales
Dirección General para Asia, Oceanía y Organismos Multilaterales
Dirección General para América del Norte
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Dirección General para Europa y África
Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional
Dirección General de Reglas de Comercio Internacional
Dirección General de Comercio Internacional de Servicios e Inversión
Coordinación de Asesores de la SCE
Para el caso de las oficinas de representación en el exterior, se propone hacer entrevistas a distancia (video o
audio-conferencia) con una selección representativa de dichas oficinas.
A través de estas entrevistas se obtendrá información de tipo cualitativo que abarca:
Concordancia entre las funciones y atribuciones formalmente registradas y las que son vigentes en la
realidad cotidiana del área
Concordancia entre los procesos y procedimientos formalmente registrados y los que se observan en la
operación real del área
Suficiencia y calidad de la estructura organizacional
Revisión de las funciones y atribuciones del área
Insumos, tiempos, salidas y productos de los procesos y procedimientos del área
Actores, recursos y obstáculos para la ejecución de los procesos y procedimientos del área
Interrelaciones con los procesos y procedimientos de otras áreas de la SCE y con otros actores
Flujos de información para los procesos y procedimientos del área
El instrumento propuesto para las entrevistas estructuradas se presenta en el Anexo 1.
Para la realización de las entrevistas se propone seguir un protocolo o proceso facilitado con la participación o la
gestión de la Coordinación de Asesores de la SCE y de la Dirección General de Planeación y Evaluación de la
Secretaría de Economía. Un protocolo de esta naturaleza se muestra en el Anexo 2.
La operación del Programa P002 tiene como beneficiarios a la colectividad formada por los actores del comercio
internacional, pero sin singularizar a ninguna empresa u organización (por no entregar apoyos). Por ello, para
conocer las opiniones y puntos de vista de los usuarios o beneficiarios de las actividades del Programa, se
propone hacer entrevistas estructuradas a una selección de tres a cinco representantes de los actores de
comercio exterior, como pueden ser:
Líderes de cámaras industriales (por ejemplo, CONCAMIN o AMIA)
Líderes de cámaras y asociaciones de comercio (por ejemplo, American Chamber of Commerce)
Líderes de asociaciones de sectores asociados a la cadena global de valor (por ejemplo, ABM, ANIERM,
CAAREM o similares)
Para cualquier caso en que los entrevistados residan o estén fuera de la Ciudad de México se propone el uso de
tecnología de video o audio conferencia.
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De manera previa se elaborarán y presentarán, para su aprobación y retroalimentación, los instrumentos de
recolección de información primaria en campo (guía de entrevistas a profundidad, estructurada y/o semi-
estructurada), tales como el que se muestra en el Anexo A.
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Cronograma
Fase Actividad
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15
Recopilación de información sobre el P002:
estatutos, manuales de organización y
procedimientos, evaluaciones, etc.
Análisis primario de la información:
documentación de organización y de
procesos
Estrategia de trabajo: requerimientos,
metodología, trabajo en campo y
cronograma
Entregable 1. "Diagnóstico y Alcance de
la Evaluación" E1
Organización de entrevistas
Entrevistas con Directores Generales y
Coordinación de Asesores
Entrevistas con representaciones en el
exterior
Entrevistas con actores de comercio
exterior
Análisis de información de entrevistas
Descripción de la operación del P002 con
enfoque global
Descricpción de los procesos
Entregable 2. "Primer informe de
Evaluación de Procesos" E2. 17 de septiembre
Programa para el Fortalecimiento de la Integración y Competitividad de México en las Cadenas Globales de Valor
Evaluación de Procesos
Fase 1. Descripción y
análisis de procesos
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Evaluación de la organización: recursos,
coordinación, información, etc.
Hallazgos: articulación, pertinencia, cuellos
de botella, buenas prácticas, áreas de
oportunidad
Síntesis de hallazgos
Proyecto ejecutivo de implantación
Recomendaciones
Entregable 3. "Segundo informe de
Evaluación de Procesos" E3. 22 oct.
Presentación de resultados
Entregable 4. "Presentación de
resultados" E4
Adecuaciones y mejoras al documento
Entregable 5. "Entrega final"E5
Fase 3. Conclusiones y
recomendaciones
Programa para el Fortalecimiento de la Integración y Competitividad de México en las Cadenas Globales de Valor
Evaluación de Procesos
Fase 2. Hallazgos y
resultados
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I.3 Propuesta de Enfoque Metodológico
Importancia de las evaluaciones de procesos
El análisis de la implementación de las políticas públicas, y en concreto de sus programas, contribuye a explicar y
comprender el éxito o fracaso de las intervenciones públicas, y de hecho, constituye un campo de estudio teórico
y empírico de amplio interés desde hace varios años (Pressman y Wildavsky, 1973). Se considera que el diseño
de la operación resulta un factor clave para asegurar el cumplimiento de los objetivos y solucionar el problema
que le dio origen a cualquier programa, y más aún, si éste se inscribe en el espectro de la política social. Así, el
diseño de los procesos se pone a prueba al entrar en la realidad cotidiana del funcionamiento, justificando una
valoración constante y sucesiva para hacer los ajustes que permitan mejorar el desempeño y resultados del
programa en tanto instrumento de la política pública.
La preocupación por los resultados de los programas es en parte un efecto de la corriente de la Nueva Gestión
Pública (NGP) que ha permeado, desde la década de los ochenta, el campo de la administración pública en
México, al igual que en otros países del mundo. Este enfoque se ha traducido en cambios institucionales y en la
adopción de modelos e instrumentos orientados a la medición de efectos reales de las acciones públicas. La
Gestión para Resultados (GpR), como modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeño institucional, y
el Presupuesto basado en Resultados (PbR), como instrumento metodológico de este modelo de cultura
organizacional, son justamente una expresión de la preocupación por sustentar, con evidencias, la eficacia de las
políticas públicas y sus programas. La GpR se centra en los resultados; en la alineación entre la planeación,
programación, presupuestación, monitoreo y evaluación con resultados; gestión para resultados, y uso de
información sobre resultados para aprender y apoyar la toma de decisiones y la rendición de cuentas. El PbR
tiene como objetivo que los recursos públicos se asignen prioritariamente a los programas que generen más
beneficios a la población y que se corrija el diseño de aquellos programas que no están funcionando
correctamente. En este escenario cobra mayor sentido la valoración operativa de los procesos del Programa
P002.
Las organizaciones públicas basan su gestión en programas asentados en procesos y la mejora de ellos es un
aspecto recurrente. La Evaluación de Procesos profundiza en el estudio del funcionamiento y de la organización
de los programas (Coneval, 2013), razón por la cual es el tipo de evaluación más apropiada para obtener
información que contribuya a la mejora de la gestión. Los resultados de las evaluaciones de procesos arrojan
información sobre el modo en que operan los programas en los diferentes contextos en los que se desarrollan,
contextos que involucran factores económicos, sociales, políticos, geográficos, demográficos y culturales, y que
no siempre son tomados en cuenta en el diseño de los programas. De este modo, la Evaluación de Procesos
permite verificar que el diseño y normatividad sean operables en la práctica y en distintos contextos.
El proceso entraña un conjunto de acciones integradas y dirigidas hacia un fin, como una acción continua,
operación o serie de cambios y tareas que ocurren de manera definida. Consecuentemente, la operación de los
programas públicos exige que sus procesos sean definidos de manera lógica y secuencial como una cadena de
tareas y responsabilidades específicas asignadas a los actores facultados para ello y este aspecto es clave
dentro de la valoración del desempeño del programa.
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De hecho, la normatividad para evaluar programas federales establece que la valoración de los procesos es útil
para analizar si el programa lleva a cabo sus procesos operativos de manera eficaz y si contribuye al
mejoramiento de la gestión. Se considera importante esta evaluación para revisar si la operación de un programa
favorece el logro de la meta a nivel de propósito, pues si existe un diseño adecuado, la correcta operación del
programa permitiría el logro de las metas de cada componente establecido en la matriz de indicadores del
programa, y por tanto, el logro del propósito (Coneval, 2009).
La Evaluación de Procesos permite identificar actores, insumos, productos y documentos involucrados en cada
uno de los procesos y en la interacción entre los mismos. Se analizan flujos de recursos y de información,
oportunidad, eficacia y suficiencia de los procesos, así como la articulación entre ellos. De esta forma se
identifican carencias en la normatividad, retrasos, falta de comunicación, excesiva burocracia, actividades
obsoletas y otro tipo de elementos que pueden estar contribuyendo a la deficiencia en la calidad de los servicios
o a la oportunidad en los mismos, y obstaculizando el logro de las metas y objetivos del programa.
Aplicación de las metodologías y técnicas de Evaluación de Procesos en el P002
Dadas las características de la Evaluación de Procesos, la naturaleza del P002, y de acuerdo con los Términos
de Referencia de la convocatoria para este proyecto, se adoptará un enfoque cualitativo descriptivo. Bajo este
enfoque se describirán y valorarán los procesos, se detectarán los cuellos de botella y buenas prácticas a lo largo
de la operación, se valorará la articulación entre procesos y finalmente se encontrarán áreas de oportunidad para
el mejoramiento de la normatividad del programa. Un apartado especial se dedicará a la elaboración de
recomendaciones y a una propuesta ejecutiva de diseño de un sistema de monitoreo para el Programa de
Fortalecimiento de la Integración y Competitividad de México en las Cadenas Globales de Valor.
El Programa P002 no tiene usuarios directos o exclusivos de servicios, bienes o apoyos, sino que sus
beneficiarios son una colectividad indistinta de los actores del sistema de comercio exterior, y por ello sus
acciones tienen un efecto generalizado o global en el conjunto de todas las empresas exportadoras de México.
Con esa premisa, es precisamente el enfoque cualitativo descriptivo con el que puede determinarse si los
procesos del P002 cumplen con los objetivos estratégicos de la SCE, pues no tendría sentido cuantificar o
evaluar cuantitativamente los resultados de las actividades específicas de cada área (aunque debe aclararse que
sí pueda evaluarse cuantitativamente el efecto global del P002 y de la política de comercio exterior de México,
pero con el uso de otras metodologías y técnicas de evaluación).
Gracias al uso de los instrumentos, enfoques y metodología de Evaluación de Procesos podrá conocerse en una
aproximación si son suficientes los recursos para la ejecución de las actividades de las áreas de la SCE, si están
identificados y controlados los insumos y las actividades para el procesamiento de los mismos, y si los resultados
o productos son identificados y asignados como insumo a los procesos de otros actores, ya sea de la misma SCE
o de otras organizaciones. Asimismo se podrá visualizar si están articulados los procesos entre sí, si están
debidamente representados o mapeados, y si responden a las funciones y atribuciones explícitas de los
diferentes actores de la SCE.
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I.4 Diseño muestral
El Programa P002 no tiene usuarios directos o exclusivos de servicios, bienes o apoyos, sino que sus
beneficiarios son una colectividad indistinta de los actores del sistema de comercio exterior. Tal como fue
señalado en el inciso II.2 de este documento, esto implica que para los propósitos de este ejercicio es más
provechoso obtener información cualitativa mediante entrevistas a los líderes de este sistema de comercio
exterior, que levantar información a una muestra de estos mismos actores. En este sentido, no es necesario el
diseño muestral sino tan solo evaluar la idoneidad en la elección de dichos líderes a entrevistar.
Para el caso de las entrevistas a los actores privados del comercio exterior, se sugiere cubrir los siguientes
criterios con la elección de entre tres a cinco organizaciones a entrevistar:
Que conozca y represente los intereses de las empresas ante los efectos, ventajas y desventajas de la
política de comercio exterior de México.
Que conozca y represente los fenómenos del comercio exterior de bienes más representativos de
México (por ejemplo, de los sectores automotriz, minero, o agroindustrial).
Que conozca y represente los fenómenos del comercio exterior de servicios más representativos de
México (por ejemplo, del sector financiero, de transporte y logística, o de servicios profesionales).
Que conozca y represente los fenómenos de la inversión extranjera y la necesidad de darle un marco de
certidumbre legal y protección.
Que conozca y represente los intereses de las empresas ante las consecuencias de las prácticas de
comercio y de las variables que afectan el acceso a mercados.
En cuanto a la información propia o interna del Programa P002 o de la SCE, tampoco será necesario un diseño
muestral, pues se analizará el universo de documentos para la Evaluación de Procesos, según se listan en el
inciso I.1.b de este documento. Asimismo, se entrevistará a los líderes de todas las unidades de la SCE y a todas
las representaciones en el exterior.
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II. TEMA I. DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE PROCESOS DEL PROGRAMA
II.1 Descripción, análisis y diagnóstico de los procesos del Programa P002
Descripción Global de la Operación de la Subsecretaría de Comercio Exterior y su Programa P002
Origen del programa
Una de las Secretarías del Gobierno Federal que incide no sólo en el devenir actual de nuestro país, sino sobre
todo en su transformación hacia el futuro es la Secretaría de Economía (SE). Desde hace más de 20 años esta
dependencia, anteriormente llamada SECOFI, fue la punta de lanza que inició el proceso de una de las
transformaciones económicas más importantes de México al abrirlo a los grandes mercados globales. La firma
del TLCAN tan sólo fue el inicio de una serie de acuerdos que han multiplicado las inversiones, las exportaciones
y el comercio en general.
En este trayecto, la Subsecretaria de Comercio Exterior (SCE) ha jugado un papel fundamental, y en el presente,
enfrenta una serie de desafíos nuevos. La SCE, junto con la Subsecretaria de Competitividad y Normatividad, la
Subsecretaria de Industria y Comercio, una Oficialía Mayor, treintaisiete Unidades Administrativas y tres Órganos
Desconcentrados tiene el reto de provocar una segunda generación u oleada de estrategias y acciones para
fortalecer la competitividad e integración de nuestro país en las cadenas globales de valor.
Problema a resolver
El comercio exterior ha demostrado generar cambios en la estructura económica del país, impulsando la
producción y exportación manufacturera e impulsando la productividad y la innovación de las empresas
nacionales.
No obstante el número de tratados y acuerdos firmados por México, y como efecto de los fenómenos
anteriormente descritos, el país mantiene los siguientes retos estratégicos:
Añadir mayor valor a lo que se produce en el país
Integrar la producción nacional en cadenas globales de valor
Aumentar la producción y exportación de bienes intermedios (diferentes a las materias primas)
Aumentar el comercio intraempresarial
Atraer más inversión extranjera directa
Impulsar la apertura del comercio exterior a nivel mundial.
Ante estos retos, la Subsecretaría de Comercio Exterior y su programa único P002 tienen como objetivo el buscar
que México tenga una mayor y suficiente participación en las cadenas globales de valor mediante tres líneas de
acción u objetivos:
Aprovechamiento y optimización de los acuerdos comerciales y de inversión actuales
Negociación de nuevos acuerdos para acceder a nuevos mercados
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Fortalecimiento del sistema multilateral de comercio e inversión y defensa legal de los intereses
comerciales de México.
Como queda claro en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa de Desarrollo Innovador, la competitividad
del país y la participación de México en las cadenas globales de valor dependen de reformas estructurales que
deben emprenderse y de un conjunto diverso de políticas públicas. Por su parte, el P002 contribuye
explícitamente a estos grandes objetivos estratégicos nacionales negociando nuevos tratados y acuerdos,
manejando y optimizando los tratados y acuerdos ya existentes y participando activamente en los organismos
multilaterales de comercio exterior.
Para ello, la SCE tiene como eje estratégico el Programa Fortalecimiento de la integración y competitividad de
México en las cadenas globales de valor, mediante la negociación, formalización y administración de los tratados
y acuerdos internacionales de comercio e inversión(P002), que conduce con el ejercicio de sus atribuciones
como lo son proponer las estrategias para ejecutar la política comercial internacional, conducir las relaciones y
negociaciones comerciales internacionales, administrar y supervisar los tratados y acuerdos comerciales
internacionales, representar a México ante organismos y foros comerciales internacionales y fungir como enlace
con las representaciones comerciales de la Secretaría en el extranjero.
Estructura orgánica
Al mismo tiempo, la SCE despliega este Programa con el apoyo de una estructura orgánica conformada por 17
Unidades Administrativas adscritas a ella como lo son:
1. La Unidad de Negociaciones Internacionales
2. La Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional
3. La Dirección General para América del Norte
4. La Dirección General para Europa y África
5. La Dirección General para Asia, Oceanía y Organismos Multilaterales
6. La Dirección General de Comercio Internacional de Bienes
7. La Dirección General de Comercio Internacional de Servicios e Inversión
8. La Dirección General de Reglas de Comercio Internacional
9. La Dirección General APEC-Jordania
10. La Representación Comercial en Washington D.C., Estados Unidos
11. La Representación Comercial en Ottawa, Canadá
12. La Representación Comercial en Montevideo, Uruguay
13. La Representación Comercial en Bruselas, Bélgica
14. La Representación Comercial en París, Francia
15. La Representación Comercial en Ginebra, Suiza
16. La Representación Comercial en Tokio, Japón
17. Y La Representación Comercial en la República Popular China (Beijing/Hong Kong).
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Atribuciones
Esta estructura orgánica cuenta a su vez con las siguientes atribuciones para enfrentar los nuevos desafíos del
comercio exterior:
Contribuir en el diseño y ejecución de las estrategias de las negociaciones comerciales internacionales, en el
ámbito de su competencia
Apoyar en la conducción de las negociaciones comerciales internacionales en las que México participe, en el
ámbito de su competencia
Conducir la participación de otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y las
consultas con éstas y los sectores involucrados, en el ámbito de su competencia, en las relaciones
comerciales internacionales y en los procesos de negociación comercial internacional con otros países,
bloques económicos, organismos y foros comerciales internacionales
Dar seguimiento a la administración y supervisión del cumplimiento de los tratados y acuerdos comerciales
en vigor, en el ámbito de su competencia, Coordinar los trabajos con las representaciones comerciales de la
Secretaría en el extranjero, en el ámbito de su competencia. Asimismo, se determina que estas desarrollarán
sus actividades en coordinación con las representaciones diplomáticas y consulares de la S.R.E.
Para el cumplimiento del objetivo general del programa, que es fortalecer la integración de México en las
cadenas globales de valor, y de los objetivos específicos como lo son el alto aprovechamiento de los TLCs, la
conservación de las preferencias arancelarias, la suficiente expansión del comercio exterior y el impulso de
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medidas para la facilitación del comercio, la SCE se apoya y despliega a través de 28 procedimientos, de los
cuales 21 son sustantivos y 7 son de apoyo, organizados en un andamiaje real de tres macroprocesos
fundamentales: la negociación de acuerdos y tratados, la administración de acuerdos y tratados y la
representación y participación de México ante organismos multilaterales.
Ante la insuficiente participación de México en las cadenas globales de valor, problema detectado por la SCE
como central, y el reconocimiento de causas puntuales como las son el bajo aprovechamiento de los TLCs, la
erosión de las preferencias arancelarias, la expansión insuficiente del comercio exterior y la existencia de
medidas proteccionistas y obstáculos técnicos al comercio, la SCE debe revaluar y reconceptualizar su visión
estratégica, su misión, su alineación a los objetivos superiores de la SE y del P002, y las fórmulas empleadas
para lograrlo. Dicho de otro modo, la evaluación de sus procesos, permite identificar hallazgos para la
intervención y en su caso corrección de variables.
Instrumentos de coordinación interinstitucional
Para el cumplimiento de sus objetivos, la Subsecretaría de Comercio Exterior debe interactuar con diversas
instituciones y organismos de manera cotidiana. A continuación se citan los principales instrumentos para la
coordinación interinstitucional del P002:
La SCE guarda una alineación estrecha con la política industrial de México en su interacción directa con
el resto de la Secretaría de Economía, en particular con la Subsecretaría de Industria y Comercio (SIC).
El PND y el PRODEINN son los instrumentos de planeación y coordinación que vinculan las políticas de
desarrollo competitivo de México, política industrial y política de comercio exterior.
La negociación y administración de acuerdos, así como la representación de México en organismos
multilaterales de comercio exterior, conllevan una interacción continua e intensa con actores de otros
países, que debe estar enmarcada en la política exterior de México, comandada por la Secretaría de
Relaciones Exteriores, con quien la SCE guarda una estrecha relación de colaboración y coordinación
para la organización y actuación de las múltiples misiones de negociación y representación.
Asimismo, el proceso de aprobación de un tratado o acuerdo requiere la intervención formal de la misma
Secretaría de Relaciones Exteriores y la aprobación por parte del Senado de la República.
Los procesos de negociación involucran tanto la consulta como la participación activa de diversas
organizaciones del Gobierno de México (como son SHCP, SAGARPA, SCT, ST, SEMARNAP, IMPI,
entre otras). La SCE tiene la responsabilidad de consultar a dichas instituciones y tiene la atribución de
coordinar a los equipos de negociación y representación en que participan.
Para los procesos de negociación y de administración de tratados y acuerdos, la SCE realiza consultas
con las empresas del país para conocer sus intereses y potenciales beneficios o afectaciones por el
comercio exterior, para lo que mantiene comunicación constante con las principales organizaciones
representativas del sector productivo del país.
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II.2 Macroprocesos sustantivos
A partir del análisis documental, de las entrevistas con los titulares de las diversas áreas de la SCE y de los propios ejercicios de la Subsecretaría para mejorar sus procesos2 se identificaron los procesos sustantivos que se ejecutan en el Programa P002 y se agruparon en tres macroprocesos: Macroproceso 1: Negociación de tratados y acuerdos de comercio exterior Macroproceso 2: Administración de tratados y acuerdos vigentes Macroproceso 3: Representación de México en organismos multilaterales Con una lógica operativa paralela al Macroproceso 1, se identificó el siguiente proceso operado por la Dirección General de Comercio Internacional de Servicios e Inversión:
SE-PR-O-521-02 Negociación de Acuerdos para la promoción y protección recíproca de Inversiones Se identificaron además los siguientes procesos sustantivos, ejecutados por la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional, en apoyo al Macroproceso 2:
SE-PR-O-511-04 Defensa del Gobierno Mexicano en Controversias de Inversión
SE-PR-O-511-06 Participar y coordinar los procedimientos de solución de controversias entre Estados Asimismo, las representaciones de México en el exterior desarrollan una serie de actividades sustantivas que están relacionadas con los tres macroprocesos, pero sin formar parte integral de los mismos. La siguiente tabla muestra la asociación entre los tres macroprocesos y los principales procesos de las Direcciones Generales, seleccionados por su importancia. Se presenta en primer lugar a la UNI, luego a las Direcciones de especialización temática3, y finalmente las tres Direcciones Generales de índole geográfica: DGAN, DGEA y DGAOOM. Debido a la heterogeneidad de los diagramas de las Representaciones Comerciales, y de su profunda interrelación con la DGAOOM, no se incluyen en la siguiente tabla, lo cual no demerita su consideración y análisis.
Tabla 1. Procesos y procedimientos principales asociados a los tres macroprocesos
Nombre del proceso Áreas que lo ejecutan Macroproceso (1, 2 ó 3)
SE-PR-O-520-01 Negociación de tratados y acuerdos comerciales, de inversión y de cooperación económica.
UNI 1
SE-PR-O-520-02 Administración de tratados y acuerdos comerciales, de inversión y cooperación económica.
UNI 2
SE-PR-O-511-01 Proporcionar asesoría legal en las negociaciones comerciales internacionales
DGCJCI 1
SE-PR-O-521-01 Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales
DGCISI 1
SE-PR-O-523-DGRCI-01 Apoyo al proceso de DGRCI 1
2 Procesos de Mejora: Subsecretaría de Comercio Exterior. Documento interno de trabajo para el Sistema de Información de Proyectos de Mejora Gubernamental (SIPMG). 1 de junio de 2015. 3 Se hace referencia a los procedimientos sustantivos de la DGCJCI, DGCISI, DGCIB, y DGRCI.
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Nombre del proceso Áreas que lo ejecutan Macroproceso (1, 2 ó 3)
negociación de tratados y acuerdos comerciales.
SE-PR-O-523-DGRCI-02 Seguimiento en la administración de tratados y acuerdos comerciales
DGRCI 2
SE-PR-O-515-DGCIB-01 Negociación de tratados y acuerdos comerciales internacionales en materia de acceso al mercado de bienes, reglas de origen, procedimientos aduaneros y salvaguardias.
DGCIB 1
SE-PR-O-515-DGCIB-02 Administración de tratados y acuerdos comerciales internacionales en materia de acceso al mercado de bienes, reglas de origen, procedimientos aduaneros y salvaguardias.
DGCIB 2
SE-PR-O-514-04 Seguimiento de Tratados y Acuerdos Comerciales Internacionales en materia de Comercio, Medio Ambiente y Laboral en América del Norte
DGAN 2
SE-PR-A-522-01 Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales
DGEA 1
SE-PR-A-522-02 Seguimiento en la administración de tratados y acuerdos comerciales
DGEA 2
SE-PR-O-510-01 Negociación de TLC´s con países de Asia, Oceanía y Medio Oriente
DGAOOM 1
SE-PR-O-510-02 Dar seguimiento a las negociaciones dentro de los Comités y/o Grupos de Trabajo en los distintos Foros Comerciales Internacionales
DGAOOM 3
Diagramas de procesos sustantivos En el Anexo 3 se presentan las ilustraciones de los trece procesos principales enlistados arriba, según se establece en los manuales de procedimientos dictaminados de la SCE.
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II.3 Descripción de Macroprocesos
Macroproceso 1. Negociación de tratados y acuerdos de comercio
Descripción, Análisis y Diagnóstico
El macroproceso 1 consiste en la serie de actividades y procedimientos para la negociación de nuevos acuerdos y tratados de comercio. El macroproceso comprende a su vez siete microprocesos, a saber: Microproceso 1.1. Evaluación de tratados y acuerdos de comercio Microproceso 1.2. Consultas con instituciones y empresas Microproceso 1.3. Definición de una estrategia de negociación Microproceso 1.4. Cabildeo Microproceso 1.5. Preparación de la negociación Microproceso 1.6. Ronda de negociaciones Microproceso 1.7. Formalidades institucionales Debe hacerse notar que los microprocesos que se detallan adelante no están descritos como tal en los manuales de procedimientos de la SCE, sino que son producto del trabajo analítico de consultoría a partir de la revisión de los manuales de organización y de procedimientos de la SCE y la valoración de los resultados de las entrevistas con los titulares de las áreas de la SCE. También debe aclararse que la DGAN no reporta procesos de negociación de nuevos tratados o acuerdos (al no tener posibilidades de nuevos tratados por restringir su actuación a Canadá y EUA como países signatarios del TLCAN). Es imposible acotar la temporalidad de este proceso por la enorme variabilidad que tienen los diferentes proyectos de negociación y tratados, pues cada uno enfrenta a países diferentes, con intereses dispares y acercamientos distintos al libre comercio en general, y al comercio con México en particular. Sin embargo se identificaron cuatro grandes etapas en que se despliegan los microprocesos de este gran proceso. Etapa 1 Actividades preliminares. Se hacen trabajos que son primordialmente internos, en que se analiza la conveniencia de negociar un nuevo tratado o acuerdo y se toman las decisiones fundamentales para impulsar una iniciativa. Etapa 2 Actividades preparatorias. En esta etapa la SCE interactúa intensamente con actores externos para conocer las perspectivas e intereses de terceros, cambiar las percepciones y posturas de tomadores de decisiones, y pre-negociar con la contraparte las condiciones para las rondas de negociación.
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Etapa 3 Actividades de negociación. Se ejecuta una intensa agenda en que se suceden las rondas de negociaciones con procesos de involucramiento de terceros y ajustes en la estrategia de negociación. Etapa 4 Actividades de formalización. Los resultados de las rondas de negociaciones son plasmados en documentos jurídicos para su eventual ratificación y aprobación, así como para el registro e instrumentación de los compromisos que se derivan de ellos. La siguiente ilustración esquematiza el Macroproceso 1.
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Según el análisis documental y los reportes de las entrevistas, en la SCE la negociación de tratados y acuerdos
está encabezada por las áreas de adscripción geográfica (UNI, DGEA y DGAOOM) con la concurrencia de las
áreas de especialización temática (DGCIB, DGCISI, DGRCI, DGCJCI). No obstante el trabajo coordinado entre
estos equipos y la experiencia acumulada de su personal en decenas de tratados y acuerdos, los manuales de
procedimientos de la SCE no reflejan de manera homogénea y completa este complejo proceso de negociación.
Microproceso 1.1. Evaluación de tratados y acuerdos de comercio Descripción y características del proceso La primera actividad del Macroproceso 1 consiste en hacer una evaluación técnica de la conveniencia para
México de hacer un tratado o acuerdo de comercio con un país o un grupo de países.
Esta evaluación ex ante debe diferenciarse de las otras evaluaciones que debería hacer la SCE: 1) ex post sobre
el valor o resultados de los tratados y acuerdos ya negociados, 2) continua como fuente de inteligencia para el
comercio exterior, y 3) sobre de la gestión de estos procesos.
Límites del proceso Es necesario mencionar que esta actividad es disparada por la decisión estratégica de explorar el valor de un
tratado o acuerdo. En los documentos de referencia (específicamente en los manuales de procedimientos) se
encuentran disparidades en cuanto al origen de esta decisión, mencionándose como actores:
Mandato ministerial (incluyendo a la Secretaría de Relaciones Exteriores)
Secretaría de Economía
Subsecretaría de Comercio Exterior
Unidad de Negociaciones Internacionales
Mediante las entrevistas se aclaró que es el titular de la Subsecretaría de Comercio Exterior quien tiene la
facultad única de disparar esta primera actividad del macroproceso, plausiblemente después de la decisión
política o geopolítica de buscar un tratado o acuerdo de comercio, tomada por otros actores del Gobierno Federal
(como son la Secretaría de Economía, la Secretaría de Relaciones Exteriores, Presidencia de la República, o
incluso por propuesta del país objetivo).
En cuanto a los insumos o entradas del microproceso, es necesario subrayar que éstos no son explícitos en los
documentos dictaminados. Por ejemplo, y a pesar del seguro uso de sistemas como se reporta más adelante, no
están mencionados como insumos o entradas los siguientes:
Sistemas de información estadística económica y de comercio internacional
Sistemas de información sobre los países objetivo
Metodologías, técnicas y formatos para estudios y evaluaciones
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Bases de conocimiento
En principio, los resultados de esta evaluación deberían constituir un insumo fundamental para los procesos
subsiguientes del Macroproceso 1 (tales como las consultas con otros actores –especialmente con el sector
privado- y la determinación de una estrategia de negociación de México), así como ser entrada de una actividad
de decisión de las autoridades sobre si se negociaría o no el tratado o acuerdo con el país objetivo. No obstante,
no se encontró evidencia explícita del uso de los resultados de estas evaluaciones en un proceso decisorio que
pudiera incluso revertir la determinación original de negociar un tratado.
En relación a la interacción con otros procesos, este microproceso es el primero en ejecutarse después de tomar
la decisión de negociar con uno o varios países un tratado o acuerdo. Sus productos son un insumo o entrada
para el microproceso 1.2 “Consulta con instituciones y empresas” y para el microproceso 1.3 “Estrategia de
negociación”.
Coordinación y recursos A pesar de la significancia de este proceso y de su ejecución para todos y cada uno de los acuerdos y tratados
que firma México, no se encuentra suficientemente descrito como proceso, ni están explícitas las
responsabilidades de coordinación y ejecución del mismo.
Para realizar estas actividades, la SCE cuenta con tres áreas de alta especialización profesional:
Dirección General de Reglas de Comercio
Dirección General de Comercio Internacional de Bienes
Dirección General de Comercio Internacional de Servicios e Inversión
Además, la UNI cuenta con la Dirección General Adjunta de Información y Estadística de Comercio Internacional,
en principio útil para el trabajo de análisis referido anteriormente.
Tanto la Dirección General de Reglas de Comercio y la Dirección General de Comercio Internacional de Bienes
reportan en sus manuales de procedimientos la elaboración de estudios de evaluación, pero no obstante la
equivalencia de funciones con la última, la Dirección General de Comercio Internacional de Servicios e Inversión
no lo hace en sus manuales (pero sí lo reconoce en las entrevistas). Algunas representaciones en el exterior
mencionan en sus instrumentos normativos la realización de estudios en la geografía de su adscripción.
En cuanto a los recursos con los que se realiza este microproceso, resulta de mucho valor la alta especialización
temática y técnica de los profesionistas que laboran en las áreas involucradas. Sin embargo, se reporta una
insuficiencia de personal debido a las cargas de trabajo que suponen los diversos tratados que México negocia
en la actualidad, así como su presencia notoriamente activa en organismos multilaterales.
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Pertinencia, alineación a objetivos y metas En principio, este proceso debería ser fundamental para la selección y priorización de los tratados y acuerdos que
firma México, de tal manera que se procuren y se dediquen más recursos a los casos de mayor conveniencia
para el fortalecimiento de México en las cadenas globales de valor, y para que se eviten o dediquen menores
recursos a los tratados de menor valía relativa. Sin embargo no se encuentra evidencia explícita de que esta
actividad ayude en la priorización y filtrado de las oportunidades de negociar tratados y acuerdos.
Debe notarse no obstante la relación entre los efectos potenciales de esta actividad y los indicadores de grado de
apertura de México y el índice de comercio internacional diferente de EUA.
Sistemas de información Pudo averiguarse que la evaluación considera –entre otras- variables como las que se listan aquí:
Flujo comercial del país o países objetivo
Principales socios comerciales
Especialización productiva del país o países objetivo
Complementariedad con el mercado e industria mexicanas
Ventajas estratégicas del comercio con el país o países objetivo
Marco legal del país o países objetivo, en especial los que afectan al comercio internacional (por
ejemplo, aranceles y tarifas, normas industriales, normas de comercio, etc.)
Experiencias previas de tratados y acuerdos de comercio del país objetivo, o tratados y acuerdos de
México con países comparables al país objetivo.
De acuerdo a las entrevistas, la SCE tiene acceso a un número importante de sistemas de información de la
Secretaría de Economía como insumo para el análisis de las variables anteriores. En particular debe subrayarse
el valor del sistema denominado Base Integrada de Datos (BID), que agrupa a su vez a varios sistemas:
SIAVI (información arancelaria)
SICOP (volúmenes y operaciones de comercio exterior)
SIGAP (información general e indicadores de otros países)
SICVR (información estadística de comercio de países selectos)
SICAIT (registro de tratados internacionales y acuerdos interinstitucionales)
BDCP (información legal y normativa para ALADI)
SIMEP (estadísticas de la relación comercial de México con otros países)
BIEMCA (estadísticas de la relación comercial de México con países de Centroamérica)
Sin embargo, no se identificó ni en la información documental ni en los resultados de las entrevistas que los
resultados del análisis sean sistematizados.
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Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios Sin demérito de la demostrada excelencia y especialización profesional en las áreas que ejecutan este proceso,
no se identificaron controles o estrategias de calidad para este proceso. Asimismo, al no ser claros los productos
o salidas del proceso y no ser evidente su uso en otros procesos, no puede conocerse la satisfacción de los
usuarios con estas actividades.
Variable Descripción
Actores involucrados en el microproceso UNI solicita evaluaciones y las elabora con las direcciones generales que le reportan (DGCIB y DGRCI elaboran los estudios). En sus documentos, la DGCISI no reporta elaborar los estudios, pero en la entrevista mencionaron sí hacerlos. Las representaciones en el exterior elaboran estudios locales.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Mandato ministerial, solicitud de SCE, iniciativa propia (UNI), reciben instrucciones de “diferentes actores”. Sistemas de información estadística comercial y económica, y BID.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Las áreas consideradas de especialización temática o técnica (DGCIB, DGCISI, DGRCI) tienen personal especializado para evaluar las ventajas y desventajas de los tratados con México. Cuentan con el personal necesario para llevar a cabo sus funciones, aunque es excesiva la carga de trabajo por el número de tratados y acuerdos que se negocian.
Productos y salidas
No están explícitos, pero se infiere que hay una iniciativa de negociación, un mandato ministerial, y la elaboración de estudios para evaluar la conveniencia de negociar un tratado o acuerdo.
Interrelación con otros procesos
Se interrelaciona de forma lineal con otros seis microprocesos4. Supuesto insumo para hacer las consultas con otros actores y para determinar una estrategia de negociación.
Factores que afectan al microproceso
No está claro el uso de los sistemas de información para la elaboración de los estudios. Falta de un área de inteligencia en negociaciones comerciales para identificar oportunidades en el mercado global. No es evidente el producto o salida y su uso para una decisión de si continuar o no con un tratado.
Oportunidades de mejora
Sistematizar los procesos desde su inicio en un sistema adecuado de información (y no sólo en archivo de Excel). Hacer explícitos y registrar los resultados o salidas del proceso. Incluir una actividad decisoria sobre continuar o no con un tratado o acuerdo.
4 Microprocesos denominados por los Consultores: Consulta con empresas, instituciones, otros, Estrategia de negociación, Cabildeo, Preparación negociación, Negociación, Formalidades institucionales.
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Microproceso 1.2. Consulta con instituciones y empresas Descripción y características del proceso La segunda actividad del Macroproceso 1 consiste en realizar consultas con las instituciones y empresas
relacionadas con el contenido del tratado o acuerdo que pudiera negociarse, ya sea por las oportunidades de
exportación a los nuevos mercados que se abren en el país objetivo, o por la nueva competencia que enfrenta la
industria nacional ante las eventuales importaciones desde el país objetivo.
Límites del proceso Esta actividad es disparada por la decisión estratégica de negociar un tratado o acuerdo y debería usar como
insumo o entrada los estudios resultantes del Microproceso 1.1 “Evaluación de tratados y acuerdos de comercio”.
En el análisis de los manuales de procedimientos, no obstante, no se encuentra claridad en cuanto a los
disparadores de esta actividad.
Los documentos consultados y las entrevistas sugieren que este microproceso en realidad no es discreto sino
que es continuo a lo largo de varias instancias del Macroproceso 1 “Negociación de tratados y acuerdos de
comercio”. En ese sentido, este Microproceso 1.2 es disparado con el Microproceso 1.1 “Evaluación de tratados
y acuerdos”. Se convierte en una entrada para el Microproceso 1.3 “Estrategia de Negociación”, y se ejecuta a lo
largo del Microproceso 1.6 “Ronda de Negociaciones”, al incluir a instituciones diversas y al sector privado como
actores secundarios en las negociaciones de tratados y acuerdos. Finalmente, este microproceso tiene una
ejecución relacionada con el 1.7 “Formalidades institucionales” al mantener informadas a las instituciones y al
sector privado de los resultados y avances de las negociaciones.
En cuanto a los insumos o entradas del microproceso, es necesario subrayar que estos no son explícitos en los
documentos dictaminados, no obstante que el microproceso 1.1 es un disparador del proceso.
En cuanto a los productos o salidas del microproceso, no son explícitos en los documentos dictaminados.
Coordinación y recursos Según la revisión documental y entrevistas realizadas, este microproceso es realizado por:
UNI (para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia)
DGEA (para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia)
DGAOOM (para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia)
DGCIB
DGCISI
DGRCI
Sin embargo es poco probable que todas estas áreas realicen esta actividad de manera simultánea y sin una
coordinación entre las mismas. Los documentos refieren para este microproceso únicamente tres actividades:
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Realizar o convocar a consultas
Recibir los resultados de la consultas
Integrar los resultados de las consultas
En las entrevistas con los titulares de las áreas e hizo una especial mención del valor –por lo menos en potencia-
que tienen los organismos empresariales como vehículo para realizar estas consultas, destacando
particularmente las organizaciones –formales o no- que tienen por objeto el comercio internacional, como son
COMCE, CONCAMIN y COECE, entre otras (la última organización siendo creada ex profeso como vehículo para
la interacción del sector exportador con las autoridades, pero con un funcionamiento en la actualidad que no es
patente).
A través de las entrevistas con organismos empresariales, se identifica su participación reciente en este
micropoceso, en particular en el Acuerdo de Cooperación Transpacífico (TPP) y en la Alianza del Pacífico entre
Chile, Colombia, México y Perú. Se menciona la inclusión de las cámaras y organismos en temas de propiedad
industrial, telecomunicaciones y electrónica, en las Rondas de Maui, Hawái, y en la integración de los programas
de trabajo de cooperación regulatoria.
En los documentos consultados y en las mismas entrevistas se afirmó la consulta con las instituciones
gubernamentales que tienen facultades y competencias relacionadas con los efectos de la apertura de mercados,
como son –entre otras- la Subsecretaría de Industria y Comercio, SAGARPA, SCT, SEMARNAT, etc. Estas
consultas son efectivas para la alineación entre las políticas públicas relacionadas con dichas instituciones y la
política de comercio exterior en general, y la estrategia de negociación de un tratado o acuerdo en particular. Sin
embargo no quedó claro el posible papel de estas dependencias en la intermediación con las empresas de sus
sectores correspondientes.
Al no existir un detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la suficiencia de
los recursos con que se ejecuta.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este proceso de consultas ayuda a identificar y evaluar las oportunidades y amenazas que implican las
negociaciones de nuevos tratados para los diferentes actores y sectores económicos del país. También abre y
estructura la inclusión y participación activa en el macroproceso de negociación de los responsables de la política
pública y del sector productivo, elevando la probabilidad de conseguir mejores condiciones en los tratados y
acuerdos que negocia México. Asimismo, este proceso mejora en principio la alineación de la política comercial a
otras políticas públicas, especialmente la política exterior y las políticas asociadas con la competitividad y con
aspectos laborales y medioambientales, tan centrales a las negociaciones comerciales.
Sistemas de información En principio, serían usados los estudios producto del Microproceso 1. Sin embargo y como fue señalado antes,
estos no son sistematizados ni registrados. Según los resultados de las entrevistas, los resultados de este
proceso de consultas son registrados informalmente en sistemas de computadoras personales, pero no se
registran en sistemas estructurados que sean compartidos con otros usuarios de la SCE.
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Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios Según los resultados de las entrevistas a los titulares de las áreas de la SCE, el mismo proceso de consulta a
otros actores y su eventual participación secundaria en las rondas de negociación, aseguran una consideración e
inclusión de sus perspectivas e intereses.
Las entrevistas con representantes de organizaciones empresariales dan testimonio de que estas actividades de
consulta se realizan efectivamente de manera regular, recibiendo con suficiente antelación las consultas con los
antecedentes, aspectos técnicos y las posiciones de otros países. Asimismo reportan la apertura para hacer sus
propias propuestas formales, con elementos técnicos, comerciales y jurídicos. Por último, reconocen al cuarto de
junto como un mecanismo para la participación de las empresas en el proceso de negociaciones.
En sentido contrario, algunos entrevistados hacen notar que los mecanismos de consulta no garantizan la
representatividad de las empresas afectadas potencialmente por el comercio exterior y que con frecuencia no se
incluyen los resultados de las consultas en la estrategia de negociación.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso UNI, DGEA, DGAOOM, DGCIB, DGCISI, DGRCI explicitan en su documentación que realizan, reciben e integran consultas con diversos actores, aunque en las entrevistas algunas áreas no expresaron realizar directamente estas consultas o no tienen clara la forma en que deben realizarse.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Evaluación de iniciativas de tratados y acuerdos. Decisión de negociar un tratado.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
El personal tiene la especialización profesional suficiente para desempeñar estas actividades. Probablemente hay un exceso de cargas de trabajo por el número de tratados y acuerdos a negociar.
Productos y salidas
Documentos de consultas de estrategias realizadas a los actores involucrados, registrados informalmente
Interrelación con otros procesos
Se interrelaciona de forma lineal con otros seis microprocesos5. Producto para la definición de una estrategia de negociación.
Factores que afectan al proceso
Dificultad para convocar a todos los actores potencialmente interesados, por lo que se hace una comunicación en primera instancia con organismos empresariales (por ejemplo, CONCAMIN, COECE y COMCE)
Oportunidades de mejora
Registro en sistemas estructurados de los resultados de las consultas. Hacer explícitos los criterios para seleccionar los sectores y actores que deban ser consultados.
5 Microprocesos denominados por los Consultores: Evaluación de Tratados y Acuerdos, Estrategia de negociación, Cabildeo, Preparación negociación, Negociación, Formalidades institucionales.
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Microproceso 1.3 Estrategia de negociación Descripción y características del proceso De las entrevistas y el análisis documental se averiguó que se realizan actividades de alto valor sustantivo para la
formulación de una estrategia de negociación con el país o los países objetivo de un tratado o acuerdo de
comercio.
Es probable que este microproceso no esté debidamente representado o mapeado en los manuales de
procedimientos debido a la natural y esperada confidencialidad que conlleva el determinar la estrategia para la
negociación de un tratado o acuerdo de comercio internacional. Sin embargo, pudieron derivarse al menos los
siguientes componentes para una estrategia de negociación:
Mercados del país o países objetivo que conviene a México que sean abiertos
Apertura de mercados mexicanos que no conviene a México
Asuntos para intercambio o negociación; asuntos de valor para México y asuntos de valor para las
contraparte
Asuntos no negociables y variables estructurales de difícil modificación
Alternativas a una no negociación
Posturas de México
Límites del proceso Sin lugar a dudas, son usados como insumos los productos resultantes del Microproceso 1.1 Evaluación de
tratados y acuerdos y del Microproceso 1.2 Consulta con instituciones y empresas.
Este microproceso antecede al Microproceso 1.4 Cabildeo y al Microproceso 1.5 Preparación de la negociación,
aunque sólo puede demostrarse que es un insumo para el Microproceso 1.4 y no para el 1.5. Por otra parte, la
formulación de la estrategia de negociación no es un proceso discreto, sino que se extiende a lo largo de todo el
proceso de negociación detallado en el Microproceso 1.6 Rondas de negociación. Los productos o documentos
resultantes no están explicitados en los manuales de procedimientos, pero si lo estuvieran tendrían un carácter
indudablemente confidencial.
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Coordinación y recursos Pudo corroborarse que virtualmente todas las organizaciones de la SCE están involucradas en el Microproceso
1.3 Estrategia de negociación
UNI (para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia)
DGEA (para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia)
DGAOOM (para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia)
DGCIB
DGCISI
DGRCI
DGCJCI
Sin embargo debe notarse que los manuales de procedimientos no describen esta actividad en su plenitud para
UNI, DGEA y DGCJCI. Este microproceso es ejecutado directamente por los titulares de las áreas de la SCE y
sus principales colaboradores, y constituye un elemento fundamental para el éxito de las negociaciones
comerciales con otros países.
Pudo averiguarse que una estrategia de negociación es producto de un esfuerzo colaborativo y colegiado entre
las áreas mencionadas anteriormente, pero no están claras las actividades o procedimientos para formularla, así
como tampoco los roles que juegan los actores involucrados en este proceso colectivo. No obstante, parece que
las áreas que lideran una negociación –aquéllas con adscripción geográfica: UNI, DGEA, DGAOOM- parecen ser
las responsables últimas de la formulación de la estrategia de negociación, con la responsabilidad
complementaria de las áreas de especialización temática –DGRC, DGCIB, DGCISI, DGCJCI.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Es obvio que la formulación de estrategias de negociación es crítica para el éxito de la política comercial de
México y su incidencia en la competitividad e inserción de sus empresas en las cadenas globales de valor.
Aunque sea indirectamente, es posible asociar estas actividades con los indicadores de apertura comercial de
México, variación del comercio internacional e índice de nuevos tratados.
Sistemas de información Aunque con toda seguridad se usa la información de las evaluaciones del Microproceso 1.1, no hay evidencia
explícita al respecto. Los productos o documentos resultantes no son registrados en sistemas estructurados, pero
si lo estuvieran tendrían un carácter indudablemente confidencial.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios No hay información disponible para calificar estas variables.
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Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso La UNI, DGAOOM, DGCISI, DGRCI reportan que tienen una actividad preponderante en la definición o integración de la estrategia de negociación. En el caso de la DGCIB, reporta que primero realiza cabildeo y después expresa la iniciativa.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Resultados de los estudios de evaluación del microproceso 1.1 y de las consultas del microproceso 1.2
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Los titulares de todas las áreas determinan e integran las estrategias de negociación de los tratados con México.
Productos y salidas
Documentos de postura para la negociación (no registrados en un sistema estructurado y seguramente confidenciales)
Interrelación con otros procesos
Antecede al microproceso de cabildeo y una relación lineal con los otros cinco microprocesos6.
Factores que afectan al proceso
La estrategia de negociación o postura es por su naturaleza confidencial por lo que no puede transparentarse el proceso
Oportunidades de mejora
Contratación de personal especializado y con experiencia en la materia, inversión a futuro en gente especializada en la región de su competencia.
Microproceso 1.4 Cabildeo Descripción y características del proceso Para elevar las probabilidades de éxito en una negociación de un nuevo tratado o acuerdo de comercio, el
Gobierno de México contrata los servicios profesionales de cabildeo. Este proceso consiste en la definición de
una agenda para cabildeo, la contratación de los agentes de cabildeo en los países objetivo, el seguimiento a las
actividades de cabildeo, y la evaluación y aprovechamiento de los resultados del cabildeo.
Para efectos de este proceso, debe entenderse por cabildeo el cambiar favorablemente las opiniones y posturas
de los actores que inciden en los resultados de las negociaciones comerciales de México, como pueden ser
políticos y responsables de la política pública de los países objetivo, representantes de organizaciones
empresariales y cámaras industriales o de comercio, representantes de organizaciones de intereses particulares
(como son sindicatos y ONG’s) y el público en general.
Límites del proceso Presumiblemente, este microproceso usaría como insumo los productos resultantes del Microproceso 1.3
Estrategia de negociación, pero no se encontró evidencia al respecto. En principio, la contratación de los
servicios de cabildeo estaría alineada a las líneas definidas para la estrategia de negociación.
6 Microprocesos denominados por los Consultores: Evaluación de Tratados y Acuerdos, Consulta con empresas, instituciones, otros, Estrategia de negociación, Preparación negociación, Negociación, Formalidades institucionales.
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El producto o salida del microproceso es el resultado mismo del cabildeo, o sea, el cambio en las posturas de los
agentes que puedan afectar el éxito de las negociaciones comerciales de México con los países objetivo (como
pueden ser legisladores, políticos, líderes de opinión y organismos empresariales).
Aun considerando el valor estratégico de este proceso, es difícil estandarizarlo por diferentes motivos:
Restricciones normativas y presupuestales para la contratación de los servicios de cabildeo
Dificultades para la especificación de los servicios de cabildeo, sus insumos y sus resultados o
productos
Dificultades para la medición del valor de los resultados de los servicios de cabildeo
De la revisión documental y las entrevistas no está claro cuáles son las instancias en que sí se recurre a ese
microproceso y cuándo no, y aparentemente no se ejecuta el proceso de forma consistente a lo largo de los
tratados y acuerdos que negocia México.
Coordinación y recursos Según los manuales de procedimientos, las representaciones en el exterior ejecutan este proceso. Sólo se señala
en los manuales de UNI y de la DGCIB la solicitud de cabildeo a las representaciones en el exterior y el uso de
los resultados del mismo, pero no así para DGEA, DGAOOM, DGCISI y DGRC. En los manuales de
procedimientos de las representaciones en el exterior no se encuentra de manera consistente la ejecución de
este proceso.
No hay información sobre los procesos de la posible contratación de especialistas del cabildeo, ni sobre la
suficiencia de recursos financieros para hacerlo.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Estas actividades afectarían positivamente los resultados de las negociaciones comerciales de México al cambiar
favorablemente las opiniones y posturas de actores relacionados con la contraparte. Sin embargo, es difícil
cuantificar y evaluar el impacto real que tiene esta actividad en los resultados eventuales de las negociaciones.
Sistemas de información No se encontró evidencia del registro de las actividades de cabildeo, ni de sus productos o resultados. Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios Al no existir registros formales de las actividades y los resultados o productos del cabildeo, es imposible ponderar
su eficiencia, calidad o satisfacción de usuarios.
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Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso La UNI inicia y recibe resultados del cabildeo a través de las representaciones en el exterior. Supuestamente éstas lo realizan en el área geográfica de su competencia. Solamente la DGCIB explicita tener contacto con la contraparte y realizarlo a través de representaciones y embajadas; las demás áreas no reportan el realizar o usar el cabildeo.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Documentos de postura nacional, intereses de la contraparte, documentos de estrategias.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Las Representaciones en el Exterior y la DGCIB mencionan las iniciativas de cabildeo, pero muy probablemente se subcontratan con especialistas. No hay información sobre la suficiencia de recursos para esta actividad
Productos y salidas
Resultados de cabildeo (no registrados en sistemas).
Interrelación con otros procesos
En el caso de la UNI y de la DGCIB guardan una relación lineal con los otros 6 microprocesos. En el caso particular de la DGCIB este paso es previo al lanzamiento de la iniciativa de negociación.
Factores que afectan al proceso
Potencialmente dificultades administrativas y normativas para contratar servicios profesionales de cabildeo
Oportunidades de mejora
Hacer explícitas las entradas y salidas del proceso. Claridad en los procesos y recursos de contratación de servicios de cabildeo.
Microproceso 1.5 Preparación de las negociaciones Descripción y características del proceso En adición a las tareas operativas y logísticas para preparar las negociaciones comerciales de México con otros
países –y que no son objeto de esta evaluación, la SCE realiza un proceso bastante complejo para acordar los
términos de una negociación, y que incluyen por lo menos:
Capítulos que habrán de negociarse (esto es, mercados o actividades de la economía susceptibles de
incluirse en un tratado o acuerdo)
Mecanismos de negociación
Actores de la negociación
Entorno de la negociación (calendarios, lugares, duración de sesiones, confidencialidad, etc.)
Marco institucional para las negociaciones (proceso legal, marco legal nacional y multinacional, rol de
políticas, reglas y prácticas de comercio prescritas por organismos multilaterales –eg OMC, APEC,
ALADI-, etc.)
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Límites del proceso Las entradas para este proceso son los resultados del Microproceso 1.2 Consulta con instituciones y empresas y
el Microproceso 1.3 Estrategia de negociación (a pesar de que para ninguno de estos se explicita un producto).
La salida o producto de este proceso sí es clara y lo constituye la Agenda de Negociación, que es utilizada
patentemente en el microproceso 1.6 Rondas de negociación.
Coordinación y recursos Este proceso es ejecutado por todas las áreas de la SCE:
UNI (para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia)
DGEA (para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia)
DGAOOM (para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia)
DGCIB
DGCISI
DGRCI
DGCJCI
Sin embargo debe notarse que los manuales de procedimientos no describen esta actividad para DGAOOM,
DGCJCI y las representaciones del exterior (aunque sí tareas relacionadas con la preparación logística de las
negociaciones).
El proceso es ejecutado por profesionistas altamente especializados de la SCE y es demandante de tiempo,
atención y flexibilidad para viajar. Por ese motivo, se reporta insuficiencia de personal para estas tareas,
obligando a las áreas de la SCE a mover a su personal adscrito a iniciativas de negociación diferentes a las
correspondientes a sus facultades y contexto.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso se ejecuta de manera iterativa con las contrapartes del país o países con los que México
negocia, y constituye en sí mismo un proceso completo de negociación (o pre-negociación), con efectos
trascendentales para la negociación comercial propiamente dicha.
Esta actividad es un insumo para el cálculo del indicador referente a las rondas de negociación de nuevos
acuerdos o tratados.
Sistemas de información Las actividades de este proceso se registran explícitamente en la Agenda de Negociación, que es
suficientemente estandarizado para todas las negociaciones que hace México.
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Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios No obstante la estandarización de la Agenda de Negociación, no hay indicadores o información acerca de la
calidad, eficiencia o satisfacción de los usuarios de estas actividades.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso La UNI es apoyada en la organización por la DGEA y recibe respuestas de la contraparte. La DGAOOM también interactúa con la contraparte. Las áreas de especialización temática (DGCIB, DGCISI, DGRCI y DGCJCI) tienen participación preponderante en estas actividades para los temas de su competencia.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Documentos de postura nacional, intereses de la contraparte, documentos de estrategias, calendario de reuniones preparatorias
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Las áreas de adscripción geográfica (UNI, DGEA y DGAOOM) y las áreas de especialización temática o técnica (DGCIB, DGCISI, DGRCI, DGCJI) tienen personal especializado para planear, diseñar y negociar la Agenda de Negociación. La cantidad de tratados y acuerdos negociados por México sin embargo representan una carga excesiva de trabajo
Productos y salidas
Agenda de negociación y compromisos, Agenda de rondas de negociación.
Interrelación con otros procesos
Este microproceso es el insumo esencial del Microproceso 1.6 Rondas de negociación.
Factores que afectan al proceso
Heterogeneidad o variabilidad de las condiciones o entorno para la preparación de la Agenda (tiempos, horarios, factores culturales, logística, etc.)
Oportunidades de mejora
Mayor disponibilidad del personal para hacer presencialmente estas pre-negociaciones
Microproceso 1.6. Rondas de negociación Descripción y características del proceso El conjunto de rondas de negociaciones comerciales son el proceso central del Macroproceso 1 y consiste en un
ciclo continuo e iterativo de sesiones de intercambio entre un equipo negociador de México y su contraparte de
uno o varios países. La complejidad de este microproceso y la dificultad para estandarizarlo se derivan de la
heterogeneidad de las Agendas o de los términos de la negociación para cada tratado (según se detalló en el
Microproceso 1.5 Preparación de la negociación), de la conformación distinta que tienen los equipos de
negociación, y de un entorno cambiante y diverso para cada acuerdo y tratado.
En la realidad, el proceso es complejo y va más allá de un ciclo repetitivo de rondas de negociación para incluir,
entre otras, las siguientes actividades:
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Coordinación de los actores participantes en las rondas de negociación: negociadores de la SCE,
servidores públicos de otras instituciones y representantes de los sectores productivo y social
Ejecución de la Agenda de Negociación
Comunicación con los actores de la negociación y con los actores interesados de la negociación (ver el
microproceso 1.7 Formalidades institucionales)
Negociación, redacción, revisión y corrección de los textos constitutivos de los acuerdos
Límites del proceso Como entradas o insumos, este proceso se deriva del producto del Microproceso 1.3 Estrategia de negociación,
así como de la Agenda de la Negociación elaborada mediante el Microproceso 1.5 Preparación de la
negociación. El producto o salida del microproceso es el cuerpo mismo del tratado o acuerdo, así como todos sus
subproductos, como son los acuerdos interinstitucionales, que serán procesados subsecuente y formalmente en
el Microproceso 1.7 Formalidades institucionales.
Coordinación y recursos Este proceso es una responsabilidad evidente de todas y cada una de las áreas de la SCE (con la antes
mencionada excepción de DGAN), cada una jugando un rol notoriamente distinto y complementario:
UNI, en los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia
DGEA, en los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia
DGAOOM, en para los tratados y acuerdos en el área geográfica de su competencia
DGCIB, en la materia de su especialización temática
DGCISI, en la materia de su especialización temática
DGRCI, en la materia de su especialización temática
DGCJCI, en el contenido legal y la defensa legal de los intereses de México
Sin embargo debe notarse que los manuales de procedimientos no describen esta actividad para DGEA, mientras
que para DGCIB no se explica la participación del área en los asuntos de su especialidad.
Los manuales de organización y manuales de procedimiento indican que las áreas de adscripción geográfica
(UNI, DGAN, DGEA y DGAOOM) tienen la facultad y responsabilidad de dirigir y coordinar la participación del
equipo de negociación de los correspondientes tratados, y las entrevistas confirman estos dictados.
Al igual que en el Microproceso 1.5 Preparación de la negociación, el proceso es ejecutado por profesionistas
altamente especializados de la SCE y es demandante de tiempo, atención y flexibilidad para viajar. Por ese
motivo, se reporta insuficiencia de personal para estas tareas, obligando a las áreas de la SCE a mover a su
personal adscrito a iniciativas de negociación diferentes a las correspondientes a sus facultades y contexto.
Aunque no exista documentación formal al respecto, los equipos de negociación incluyen la participación
indirecta de otros actores terceros (responsables de otras políticas públicas y representantes del sector
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productivo) en lo que se denomina Cuarto de Junto, que es un mecanismo informal para la consulta continua
durante el proceso de negociación. Los entrevistados del sector privado conocen del uso de este instrumento
durante las negociaciones y afirman la participación de empresarios en el mismo. Sin embargo, algunos
entrevistados opinan que el mecanismo de inclusión no es claro y que probablemente participan únicamente
empresas con recursos suficientes para costear su involucramiento en los largos procesos de las rondas de
negociación.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas En este microproceso se centra toda la efectividad de los esfuerzos de la política comercial mexicana. La
participación de especialistas profesionales de la negociación y de los expertos temáticos son conducentes a
negociaciones efectivas. El éxito de la actividad se ve reflejado en los indicadores índice de nuevos tratados y
acuerdos y el de rondas de negociación.
Sistemas de información Este microproceso utiliza el documento estandarizado Agenda de la Negociación y produce el cuerpo de los
tratados y acuerdos mismos. Sin embargo estos últimos no son estandarizados completamente por la naturaleza
heterogénea de cada tratado o acuerdo y la coyuntura variable que implica negociar con diferentes países.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios No obstante la demostrada experiencia y especialización de los profesionistas involucrados en el proceso, no hay
información sobre la calidad, eficiencia y satisfacción de los usuarios. El involucramiento de actores terceros en el
proceso mismo de negociación apunta a una eficiente consideración de sus perspectivas e intereses, y por ende
de su eventual satisfacción con los resultados del proceso.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso Las negociaciones son encabezadas por las áreas de adscripción geográfica (UNI, DGEA y DGAOOM). DGCIB, DGCISI, DGRCI y la DGCJCI tienen injerencia directa en el intercambio de ideas y elaboración de propuestas, y lideran la negociación de los capítulos de su competencia.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Agenda de negociación y compromisos, reporte de acuerdos y compromisos, agenda de rondas de negociación, propuestas de textos.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Las áreas consideradas de especialización temática o técnica (DGCIB, DGCISI, DGRCI, DGCJCI) tienen personal especializado para llevar a cabo las negociaciones de los tratados y acuerdos con México.
Productos y salidas
Dictamen, textos acordados, resultados de las rondas de negociación, propuesta de textos, memorándum de justificación.
Interrelación con otros procesos
Sucede al Microproceso 1.5 Preparación de la negociación y antecede al Microproceso 1.7 Formalidades institucionales.
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Variable Descripción
Factores que afectan al proceso
Insuficiente personal para participar de manera presencial en los procesos de negociación
Oportunidades de mejora
Continuar con la capacitación y especialización de negociadores profesionales
Microproceso 1.7 Formalidades institucionales Descripción y características del proceso La etapa final del Macroproceso 1 está marcada por una compleja sucesión de actos que dan validez jurídica y
formalidad legal a los tratados y acuerdos que se han negociado.
Es necesario señalar que este proceso es considerado sustantivo porque los actos institucionales dan
precisamente sustanciación al producto final de las negociaciones. Estos incluyen –entre otros- los siguientes:
Revisión de los textos de los tratados y acuerdos para comprobar su alineación con el marco legislativo
mexicano
Proceso para la revisión y sanción por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores
Proceso para la aprobación de los tratados y acuerdos por el Senado de la República
Proceso para la publicación y entrada en vigor de los tratados y acuerdos
Procesos de comunicación para la instrumentación gubernamental de los tratados y acuerdos
Comunicación con los actores interesados sobre los tratados y acuerdos negociados y vigentes
Registro de los compromisos signados por México en el tratado o acuerdo y los acuerdos
interinstitucionales que se derivan de ellos.
No hay claridad sobre la responsabilidad de la SCE y sus áreas en la supervisión o seguimiento a la
instrumentación (por ejemplo, cambios en el marco normativo mexicano) de los compromisos incluidos en los
documentos de referencia.
Límites del proceso Aunque sea claro que este microproceso se dispara con los textos constitutivos de los tratados y acuerdos,
muchas de sus actividades son en la realidad constantes y en una línea del tiempo pueden ejecutarse
simultáneamente con las actividades del microprocesos 1.2 Consulta con instituciones y empresas y con las
mismas actividades del microproceso 1.6 Ronda de negociaciones.
Este microproceso tiene varias salidas o productos:
Tratado o acuerdo debidamente aprobado por el Senado y publicado en el Diario Oficial de la
Federación
Registro de los compromisos adquiridos por México en el tratado o acuerdo
Comunicación oficial a diferentes actores relacionados con el tratado o acuerdo
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Estos tres resultados o producto constituyen la entrada al Macroproceso 2. Administración de tratados y
acuerdos.
Coordinación y recursos Este microproceso es ejecutado por todas las áreas de la SCE (con la consabida excepción de DGAN), pero
resaltando la participación activa, intensa y central de la DGCJCI en virtualmente todas sus tareas. Esta última
área tiene mayor incidencia en los procesos de formalización o instrumentación legal, mientras que las demás
áreas de la SCE se dedican más a las actividades de comunicación institucional.
Las actividades relacionadas del proceso no son descritas en forma consistente por todas las áreas de la SCE
(por ejemplo, no todas mencionan explícitamente la necesaria aprobación del Senado o la intermediación de la
DGCJCI). También debe recalcarse que las actividades no están descritas en el formato de proceso.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este conjunto de actividades es indispensable para la correcta instrumentación formal, legal e institucional de los
compromisos signados por México en tratados y acuerdos, y es un insumo elemental para la correcta
administración de los mismos a lo largo del tiempo.
Sistemas de información La DGCJCI registra de manera sistematizada los compromisos derivados de cada tratado y sus correspondientes
acuerdos interinstitucionales. Los tratados y acuerdos firmados por México se encuentran listados y accesibles en
la página web de la Secretaría de Economía (aunque no el resto de los documentos que se derivan de cada
tratado o acuerdo)
Las comunicaciones institucionales se realizan de manera continua y por medios físicos y electrónicos.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios No se encontró información para valorar la calidad, eficiencia y satisfacción asociados a este proceso.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso La UNI, DGAOOM, DGCIB, DGCISI, DGRCI reportan que se informa al sector privado sobre el resultado de la negociación. Sin embargo, no mencionan que sea un proceso continuo. A excepción de la DGCIB, tampoco mencionan la interrelación continua con el Senado para la aprobación de las negociaciones. La Unidad de Negociaciones Internacionales integra textos finales y los envía a la DGCJCI para revisión. Ésta es la encargada de enviar estos textos a la S.R.E. y darle seguimiento para su publicación en el D.O.F., así como dar seguimiento con la contraparte.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Dictamen, textos acordados, resultados de las rondas de negociación, propuesta de textos, memorándum de
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Variable Descripción
justificación.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
La UNI y la DGCJCI tienen personal especializado para solventar los requerimientos institucionales alrededor de los tratados y acuerdos que se negocian.
Productos y salidas
Resultados de la negociación, Versión final del texto acordado, Acuerdo, Tratado u otro instrumento jurídico.
Interrelación con otros procesos
Este microproceso sucede al Microproceso 1.6 Ronda de negociaciones, cierra o concluye el Macroproceso 1 y constituye la entrada al Macroproceso 2.
Factores que afectan al proceso
Complejidad y eventual inconsistencia del marco legal mexicano a la luz de los compromisos adquiridos
Oportunidades de mejora
Seguimiento a la instrumentación de los compromisos adquiridos por México por la firma de tratados y acuerdos
Hallazgos generales para el Macroproceso 1
Algunos hallazgos generales para el Macroproceso 1 son los siguientes:
Es crítico para la eficiencia global del P002 que el proceso de evaluación de tratados y acuerdos se
convierta en un insumo para decidir si debe seguirse con una iniciativa de negociación o no. Incluso es
de notarse la ausencia de un proceso decisorio que siga a esta evaluación.
Aunque es claro que se hacen evaluaciones sobre la conveniencia de firmar un tratado o acuerdo a
partir del análisis de los beneficios potenciales para exportadores y las afectaciones para otros sectores,
no se muestra evidencia de un proceso estandarizado que de manera continua evalúe los tratados
vigentes y que sirva para que en el largo plazo el disparador de firma de tratados no sean mandatos
ministeriales sino el estudio comparativo de tratados con países objetivo. En adición, no se encuentra
evidencia de un proceso para la evaluación ex post de las actividades mismas de este macroproceso.
Es comprensible que el proceso de toma de decisiones y de definición de una estrategia de negociación
esté protegido por mecanismos de confidencialidad. Sin embargo en los manuales de procedimientos no
están descritos procesos estandarizados para la toma de decisiones y para la formulación de
estrategias, ni se reporta quiénes son los actores involucrados.
Para el proceso de consultas a terceros no se perciben criterios estandarizados para su consideración,
convocatoria y probable involucramiento en las rondas de negociación. Sin embargo, la Coordinación de
Asesores de la SCE ha propuesto la formalización de un Consejo Consultivo para las Negociaciones
Comerciales.
A pesar de las demostradas capacidades profesionales de los equipos de trabajo de la SCE, en las
entrevistas se revela una insuficiencia en el número de personas dadas las cargas de trabajo que
significa el gran número de tratados y acuerdos que firma y que explora México. Como consecuencia,
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los líderes de las áreas han destinado personas a actividades ajenas a las descritas en sus instrumentos
normativos, lo que se traduce en que la estructura orgánica dictaminada no refleja de manera estricta la
realidad operativa de las áreas.
Aunque ha quedado patente la coordinación informal de las tareas de este macroproceso gracias a la
experiencia y familiaridad de los colaboradores de la SCE, no son explícitos los mecanismos de
coordinación formal.
Aunque la SCE cuenta con profesionistas de alta especialización gracias a su experiencia acumulada a
lo largo de los años, y no obstante el registro de algunas actividades, se reconoce la falta de un sistema
de administración del conocimiento.
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Macroproceso 2. Administración de Tratados y Acuerdos
Descripción, Análisis y Diagnóstico
Una vez resuelto el esfuerzo y culminada la tarea por signar un Acuerdo o Tratado con la o las contrapartes, llega
el período relacionado con su instrumentación. Es en este tiempo de instrumentación donde resulta relevante el
cumplimiento de los compromisos. Para identificar este cumplimiento, buscar cambios a los compromisos
adquiridos y facilitar arreglos ante escenarios de incumplimiento, la Subsecretaría de Comercio Exterior (SCE)
cuenta con el Macroproceso 2: administración de tratados y acuerdos, que da continuidad y complementa las
acciones del Macroproceso 1.
Como ya se mencionó, su propósito fundamental es identificar el cumplimiento de compromisos, buscar cambios
en los compromisos ya adquiridos, facilitar salidas acordadas con la o las contrapartes ante incumplimientos de
compromisos, y resolver controversias.
Con la información disponible se puede decir que al igual que los otros dos macroprocesos identificados
(negociación de tratados y acuerdos y representación de México ante organismos multilaterales), el
macroproceso de administración de tratados y acuerdos es un gran proceso que es estratégico aunque en sus
documentos describe las actividades sólo a un nivel de procedimental. Carece de elementos formales de
evaluación de los mismos procesos para medir a plenitud su efectividad, calidad, desempeño y pertinencia de sus
acciones y resultados.
Se puede observar que el macroproceso 2 se compone de 9 microprocesos, y un proceso bis, a saber:
Microproceso 2.1 Registro de acuerdos
Microproceso 2.2 Identificación de compromisos
Microproceso 2.3 Consulta y participación
Microproceso 2.4 Evaluación de cumplimiento
Microproceso 2.5 Postura y estrategia
Microproceso 2.6 Cabildeo
Microproceso 2.7 Preparación de negociación
Microproceso 2.8 Negociación
Microproceso 2.9 Formalidades institucionales
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Proceso bis. Manejo de controversias y arbitraje
La definición de estos microprocesos es resultado del trabajo analítico de consultoría a partir de la revisión de los
manuales de organización y de procedimientos y de la ejecución de entrevistas con los titulares de las áreas de la
SCE.
La siguiente ilustración esquematiza el macroproceso 2.
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Microproceso 2.1 Registro de acuerdos
Descripción y características del proceso El primer microproceso se refiere a la inscripción y organización de la documentación de los acuerdos firmados.
Para ello se cuenta con un registro formal que es la continuación natural del último eslabón del macroproceso 1.
Límites del proceso Este microproceso puede entenderse como el inicio del macroproceso 2, aunque también como el final del
macroproceso 1. Como insumo toma la documentación formal de los acuerdos negociados y signados para
registrarla formalmente y organizarla. Este microproceso se encuentra por tanto en una etapa preliminar del
macroproceso 2 y tiene como función el brindar como salida información detallada al microproceso de
identificación de compromisos, que se encuentra también en la misma etapa preliminar.
Coordinación y recursos Para este registro formal, en este microproceso sólo se identifica un procedimiento de revisión, trámite y registro
de acuerdos interinstitucionales. Se advierte que este procedimiento de 14 pasos según el Manual de
Procedimientos, es desempeñado por la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional
(DGCJCI), quien da el apoyo y asesoría al área técnica correspondiente hasta el registro de dichos acuerdos.
Este procedimiento facilita el conocimiento de los compromisos adquiridos.
Para este microproceso se reconoce el componente de especialización de los profesionistas involucrados. Se
reporta en entrevistas insuficiencia de personal aunque no hay evidencia contundente ni propuesta de
reordenamiento estructural.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso es completamente instrumental y se encuentra alineado al objetivo del macroproceso 2 para
identificar acuerdos y compromisos y por tanto facilitar su solución en caso necesario. Sin embargo, no se asocia
a un esquema de registro dinámico de seguimiento y control de la instrumentación y cumplimiento de acuerdos.
Sistemas de información Con la documentación revisada y las entrevistas realizadas se identifica un solo registro formal y sistematizado
de acuerdos, que se advierte son interinstitucionales. Sin embargo se identifican otras fuentes de información
interna, utilizadas también en el microproceso 2, para la identificación de compromisos. Por tanto, se asume que
el registro formal de acuerdos interinstitucionales no es la única fuente, pero si el único registro sistematizado.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
No se identificaron controles o estrategias de calidad para este proceso. Tampoco para su eficiencia. Sin
embargo, al ser claro y útil el producto o salida de este microproceso se asume la satisfacción de sus usuarios.
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Microproceso 2.2 Identificación de compromisos
Descripción y características del proceso Este microproceso busca la identificación de compromisos y se encuentra situado en una etapa preliminar del
macroproceso 2. Su objetivo fundamental es identificar los compromisos adquiridos con base en tratados,
acuerdos u otros instrumentos jurídicos.
Límites del proceso Para este microproceso se toma en cuenta como insumos la información del registro formal de acuerdos
interinstitucionales (microproceso anterior), así como una serie de fuentes de información adicionales como:
Minutas de las reuniones de ministros, viceministros o coordinadores, del Comité, Subcomité o Grupo de
Trabajo
Información pública de tratados, acuerdos u otros instrumentos jurídicos
Preocupaciones comerciales expresadas por representantes del sector privado
El producto o salida de este microproceso es un reporte preliminar de los compromisos ubicados y su grado de
cumplimiento, que servirá para ponerlo a consulta a los diferentes actores participantes en el microproceso 3.
Se entiende entonces que las opiniones de la oficina en cuestión representan la salida.
Coordinación y recursos En este microproceso se pueden ubicar una serie de actores que participan en la identificación de compromisos
provenientes de acuerdos y tratados. Por parte del SCE participan la UNI, la DGEA, la DGAN, la DGCIB, la
DGRCI, la Dirección General APEC-Jordania y las representaciones en Japón, en Canadá y ante la Unión
Europea.
Al respecto, la UNI, la DGEA, la DGAN, la DGCIB identifican compromisos. La DGEA, además de identificar
compromisos, a diferencia de las otras direcciones generales señaladas, se reúne con la contraparte en esta
parte del proceso. En la DGRCI, aunque no se hace explícita la identificación de compromisos, recibe de la UNI
propuestas.
Las representaciones en Japón y ante la Unión Europea también identifican compromisos. La representación
ante la Unión Europea, además de identificar compromisos analiza el grado de instrumentación de los tratados de
libre comercio y de cooperación económica con Europa, la Unión Europea y con la AELC. La representación en
Japón además de identificar compromisos, también emite opinión sobre los compromisos adquiridos.
Por su parte, la representación en Canadá recibe solicitudes de información de la SCE e instrucciones de la UNI
con el fin de atender asuntos del TLCAN. Finalmente en el caso de la Dirección General APEC-Jordania se
explicó en entrevista que si se contempla el seguimiento de compromisos y la instalación de la Comisión
Administradora del Acuerdo.
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Las demás representaciones en el exterior, salvo las de que ya se mencionaron, no explicitan procedimientos al
respecto. De las demás direcciones generales transversales, no se identifica actividad sobre este asunto.
Al no existir un detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la suficiencia de
los recursos con que se ejecuta.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso es completamente instrumental y se encuentra alineado al objetivo del macroproceso 2 para
identificar acuerdos y compromisos y por tanto facilitar su solución en caso necesario. Sin embargo, no queda
claro si la identificación de compromisos es una acción reactiva que responde únicamente a quejas de
incumplimiento, o a una labor periódica de revisión del grado de instrumentación del tratado o acuerdo.
Sistemas de información Como ya se mencionó, se identifica soló un registro formal y sistematizado de acuerdos interinstitucionales. Se
advierten otras fuentes de información como minutas de las reuniones de ministros, viceministros o
coordinadores, del comité, subcomité o grupo de Trabajo, la información pública de tratados, acuerdos u otros
instrumentos jurídicos y preocupaciones comerciales.
Este microproceso deja al descubierto la falta claridad en la identificación rápida y certera de los compromisos al
no ubicarse un sistema de información que pueda servir como habilitador para ello.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
En este microproceso de identificación de compromisos no se explica en documentos la periodicidad ni qué lo
activa o dispara. No se identificaron controles o estrategias de calidad para este proceso. Tampoco para su
eficiencia. Sin embargo, al ser claro y útil el producto o salida de este microproceso se asume la satisfacción de
sus usuarios.
Variable Descripción
Actores involucrados en el macroproceso.
Por parte del SCE participan la UNI, la DGEA, la DGAN, la DGCIB, la Dirección General APEC-Jordania y las representaciones en Japón, en Canadá y ante la Unión Europea
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Tratados, acuerdos u otros instrumentos jurídicos de los que emanen compromisos.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Las áreas involucradas tanto de especialización temática como geográfica tienen personal especializado para identificar los compromisos adquiridos en los tratados de México.
Productos y salidas
Opiniones de las diversas áreas de la SCE al respecto del grado de instrumentación de los compromisos.
Interrelación con otros procesos
La DGCJCI cuenta con un proceso completo para la revisión, trámite y registro de acuerdos y compromisos.
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Variable Descripción
Factores que afectan al microproceso
La DGAOOM no cuenta con este proceso dictaminado.
Oportunidades de mejora
Se recomienda que la SCE defina una periodicidad en los procedimientos para la identificación de los compromisos adquiridos.
Microproceso 2.3 Consulta y participación
Descripción y características del proceso
Este microproceso se refiere a las consultas que se realizan con los actores de la SE, otras dependencias e
involucrados de otros sectores, en especial el sector empresarial. Su objetivo fundamental es conocer y
corroborar el grado de avance y cumplimiento de los compromisos.
Límites del proceso Este microproceso se incluye en una etapa preparatoria del macroproceso 2 y continua hasta una etapa de
negociación y controversias. Toma como insumo la información del proceso previo, que es la opinión o reporte
preliminar de los compromisos ubicados y su grado de cumplimiento. Tiene como producto o salida la integración
de la serie de opiniones e información de los actores consultados.
Coordinación y recursos En la consulta con la SE y otros involucrados sobre el grado de instrumentación de compromisos participan la
UNI, la DGEA, la DGAN, la DGCIB y la DGRCI quien consulta temas o preocupaciones y las informa. De las
representaciones en el exterior, la de Japón contempla en su procedimiento este eslabón al consultar a las áreas
involucradas en la SE. Del mismo modo, la representación en Canadá hace explícito en sus procedimientos la
interacción con la UNI y con otras áreas de la SCE sobre este asunto. La representación ante la Unión Europea
notifica a las áreas de la SCE involucradas y recibe opinión y/o instrucción. No se encontró información al
respecto de las otras direcciones generales y de otras representaciones en el exterior.
Al no existir un detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la suficiencia de
los recursos con que se ejecuta.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas De acuerdo a lo identificado en las entrevistas realizadas, las consultas que se hacen hacia el sector empresarial,
principalmente a través de sus cámaras, ayudan a ubicar las problemáticas o intereses a nivel industria, pero no
necesariamente representan una efectiva intermediación con los intereses más regionales o locales.
Sistemas de información No se identificaron sistemas de información en este procedimiento, más que la misma interacción con los actores
consultados. No está claro el uso del mecanismo conocido como Cuarto de Junto. Se identifica la futura
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operación de un Consejo Consultivo para las Negociaciones Comerciales que puede ayudar a facilitar la
sistematización de consultas e información.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
En este microproceso no se explica en documentos la periodicidad. Tampoco se conoce el tiempo promedio
invertido ni el adecuado para este microproceso. No se identificaron controles o estrategias de calidad para este
proceso. Tampoco para su eficiencia. Al ser claro y útil el producto o salida de este microproceso se asume la
satisfacción de sus usuarios, sin embargo los procedimientos revisados no señalan con claridad o detalle a los
actores del sector público y privado que consultan.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso UNI, la DGEA, la DGAN, la DGCIB y la DGRCI, representación en Canadá, Japón y UE.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Solicitudes e instrucciones de la UNI
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Las áreas involucradas tanto de especialización temática como geográfica tienen personal especializado para identificar los compromisos adquiridos en los tratados y acuerdos.
Productos y salidas
Opiniones de las diversas áreas de la SE y de los actores consultados.
Interrelación con otros procesos
En esencia se relaciona con los otros procesos de consulta de información tanto del sector privado como del sector público.
Factores que afectan al microproceso
Dificultades para convocar de manera amplia a todos los sectores potencialmente interesados (consejos empresariales, cámaras, entre otros).
Oportunidades de mejora
La DGAOOM no tiene dictaminado proceso. Estandarizar un sistema informático para las consultas.
Microproceso 2.4 Evaluación de cumplimiento
Descripción y características del proceso
Es en este microproceso donde se evalúa el cumplimiento de compromisos de México y/o la contraparte. Tiene
como objetivo el revisar y evaluar los resultados de las consultas sobre la instrumentación plena de los
compromisos adquiridos. Este microproceso se encuentra en la etapa preparatoria del macroproceso 2.
Límites del proceso
Tiene como entrada o insumo los documentos de integración de la serie de opiniones e información de los
actores consultados. El formato del producto o salida no está explícito, ni tampoco está estandarizado en todas
las áreas que participan. Tampoco está claro cómo se conoce plenamente el grado de instrumentación de
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compromisos. Se hace evidente la falta de una metodología formal para la evaluación del cumplimiento de
compromisos.
Si se encuentra cumplimiento en los compromisos, se identifica que este microproceso lleva a una finalización del
macroproceso 2. Si se encuentra que no hay cumplimiento en los compromisos, este microproceso continua al
microproceso subsecuente (postura y estrategia).
Coordinación y recursos
En la evaluación del resultado de las consultas previas intervienen la UNI, la DGEA (quien consulta a la UNI), la
DGAN (para quien si es plena la instrumentación define con otras dependencias los compromisos adquiridos), la
DGCIB, la DGRCI (quien identifica preocupaciones relacionadas a medidas notificadas), y la representación en
Japón, quien recibe opinión sobre cumplimiento, analiza la situación y emite opinión. En el caso de la
representación de Canadá, se menciona vagamente en sus procedimientos que junto con la UNI se elabora un
informe. No se explicita nada al respecto en las otras direcciones generales, ni en otras representaciones en el
exterior.
Al no existir método ni detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la
suficiencia de los recursos con que se ejecuta.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso se encuentra alineado al objetivo del macroproceso 2 para identificar el cumplimiento de
compromisos y por tanto facilitar su solución en caso necesario. Sin embargo, al no ser completamente
instrumental, se identifica como carencia un método formal y criterios para evaluar este cumplimiento.
Sistemas de información De acuerdo a la información proporcionada en entrevistas se puede conocer que al no haber un sistema de
información compartido de indicadores con relación a este tema, el grado de cumplimiento de compromisos se
conoce más cuando aparece un problema que con antelación.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
En este microproceso no se explica en documentos su periodicidad. Tampoco se conoce el tiempo promedio
invertido ni el adecuado para este microproceso. No se identificaron controles o estrategias de calidad o de
eficiencia para este proceso. Al no ser explícito el formato del producto, ni tampoco estandarizado, no está claro
y ante la falta de una metodología de evaluación para este propósito, no queda claro si la salida de este
microproceso logre la satisfacción de los usuarios.
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Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso UNI, DGEA DGCIB, DGRCI y la representación en Ottawa.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Controversias comerciales, informes, opiniones de consulta, solicitudes de información, entre otros.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Las áreas involucradas tanto de especialización temática como geográfica tienen personal especializado para evaluar los compromisos adquiridos en los tratados y acuerdos.
Productos y salidas
Evaluación del grado de cumplimiento de los compromisos.
Interrelación con otros procesos
Se relaciona a la identificación de “preocupaciones” comerciales y con la existencia de controversias.
Factores que afectan al microproceso
Privilegiar el número de “controversias resueltas” como único indicador de evaluación y cumplimiento de los compromisos.
Oportunidades de mejora
Clarificar el procedimiento 02 de UNI: en las actividades 2 y 5 se regresa de manera circular e indefinida. Que la DGAOOM dictamine proceso en esta materia.
Microproceso 2.5 Postura y estrategia
Descripción y características del proceso De acuerdo a las entrevistas realizadas se entiende que una vez identificados los compromisos, habiendo hecho
las consultas y habiendo evaluado su cumplimiento, en caso de que hubiera incumplimientos, México debe tener
una estrategia y una postura para abordar la negociación en ciernes. Este proceso está ausente en los
procedimientos registrados en los manuales de las áreas involucradas en el macroproceso 2. Este procedimiento
se encuentra en una etapa preparatoria del macroproceso 2.
Límites del proceso Este microproceso ausente en los manuales de procedimientos cuenta como entrada la relación y detalle de los
incumplimientos evaluados en el microproceso anterior. El producto de este microproceso es un documento con
la estrategia a seguir y la postura de México ante los incumplimientos encontrados.
Coordinación y recursos Se entiende que los actores que participan son los mismos del microproceso anterior y con las mismas
condiciones de recursos. Son estas áreas entonces las que definen y generan el producto de este microproceso.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas
Este microproceso se encuentra alineado al objetivo del macroproceso 2 para facilitar la solución de
incumplimientos a través de una postura clara de México y es sumamente pertinente dado que debiera facilitar el
logro de una estrategia puntual. Sin embargo, al no estar registrado ningún procedimiento al respecto, se
desconoce el método para llevarlo a cabo.
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Sistemas de información Se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y sistemas de consulta de información estadística y
normativa del comercio exterior de México y sus socios comerciales. Sin embargo, salvo la información propia de
las áreas involucradas como la brindada por la coordinación de asesores, no se identifica un sistema de
información específico para este microproceso. Por tanto, no se identifica procedimiento, sistema de información
ni método alguno para llevarlo a cabo.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios Al no encontrarse procedimiento registrado, ni ubicado algún método para este microproceso, se desconoce su
periodicidad. Tampoco se conoce el tiempo promedio invertido ni el adecuado para este microproceso. No se
identificaron controles o estrategias de calidad o de eficiencia para este proceso. No queda claro si la salida de
este microproceso logre la satisfacción de los usuarios.
Microproceso 2.6 Cabildeo
Descripción y características del proceso Con una estrategia y postura definida la SCE realiza, de manera similar al macroproceso 1, acciones de
acercamiento y cabildeo con la contraparte. Este microproceso tampoco se encuentra en la documentación
revisada en los manuales de procedimientos. Se entiende que este microproceso se encuentra en la etapa
preparatoria del macroproceso 2 y continúa en la etapa de negociación y controversias.
Límites del proceso Este microproceso también ausente en los manuales de procedimientos cuenta como entrada la documentación
de estrategia y postura generada en el microproceso anterior. El producto de este microproceso es ambiguo, pero
se entiende que es información sobre las condiciones favorables logradas para nuestro país al tener relación con
actores de la contraparte.
Coordinación y recursos Se entiende que los actores que participan son los mismos del microproceso anterior y con las mismas
condiciones de recursos. En entrevistas se identificó la contratación de profesionales externos del cabildeo, pero
no se señaló la cantidad de contrataciones, a quién contrataban, ni los recursos empleados.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso se encuentra alineado al objetivo del macroproceso 2 para facilitar la solución de
incumplimientos a través de la generación de condiciones favorables para México. Sin embargo, al no estar
registrado ningún procedimiento al respecto, se desconoce el método y alcance para llevarlo a cabo.
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Sistemas de información Se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y sistemas de consulta de información estadística y
normativa del comercio exterior de México y sus socios comerciales. Sin embargo, salvo la información propia de
las áreas involucradas como la brindada por la coordinación de asesores, no se identifica un sistema de
información específico para este microproceso. Por tanto, no se identifica procedimiento, sistema de información,
ni método alguno para llevar a cabo este microprocedimiento.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
Al no encontrarse procedimiento registrado, ni ubicado algún método para este microproceso, se desconoce su
periodicidad. Tampoco se conoce el tiempo promedio invertido ni el adecuado para este microproceso. No se
identificaron controles o estrategias de calidad o eficiencia para este proceso. No queda claro si la salida de este
microproceso logre la satisfacción de los usuarios. No hay evidencia tampoco de resultados.
Microproceso 2.7 Preparación de negociación
Descripción y características del proceso El séptimo microproceso del macroproceso 2 tiene que ver con la preparación de la negociación sobre
cumplimiento de compromisos que se tendrá con la contraparte. Este microproceso se encuentra en la etapa
preparatoria de este macroproceso.
Límites del proceso Se identifica que los insumos o entradas de este microproceso, son las salidas del microproceso 5 (estrategia y
postura) complementadas con el producto del microproceso previo (resultados del cabildeo). Respecto a los
productos o salidas del microproceso, se identifica que son documentos relacionados con agendas temáticas,
calendarios de reuniones, participantes, textos generadas y acordadas con la contraparte. Sin embargo, no es
explícito en la documentación revisada cual es el documento o resultado rector que pudiera representarlos.
Coordinación y recursos En este proceso participan la UNI, quien prepara reuniones con la contraparte, la DGEA quien recibe
instrucciones de la UNI para llevar a cabo reuniones con la contraparte, la DGCIB, la DGRCI quien elabora
agenda con la contraparte, y la representación en Japón quien recibe opinión de contraparte y elabora la
estrategia para la instrumentación de compromisos. No se cuenta con información explícita sobre si las otras
direcciones generales transversales y las otras representaciones en el exterior tienen participación en este
microproceso.
Al no existir un detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la suficiencia de
los recursos con que se ejecuta. Se identifica que las áreas involucradas cuentan con el personal especializado
para desempeñar sus actividades.
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Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso instrumental es pertinente en la medida que facilita el buen comienzo del microproceso
siguiente de negociación, vital para arreglar o dirimir diferencias en cuanto al cumplimiento de obligaciones, así
como para su posible corrección y arreglo. Por tanto, este microproceso está alineado a los objetivos y propósitos
del macroproceso en cuestión.
Sistemas de información
Se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y sistemas de consulta de información estadística y
normativa del comercio exterior de México y sus socios comerciales. Sin embargo, salvo la información propia de
las áreas involucradas como la brindada por la coordinación de asesores, no se identifica un sistema de
información específico para este microproceso.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
No se conoce el tiempo promedio invertido ni el deseado para este microproceso. En este microproceso no se
explica en documentos la periodicidad. No se identificaron controles o estrategias de calidad para este proceso.
Tampoco para su eficiencia. Sin embargo, al ser claro el producto o salida de este microproceso se asume la
satisfacción de sus usuarios. Sin embargo, llama la atención que en las entrevistas realizadas se haya revelado
que el enfoque y alcance de la mayoría de los indicadores tenga relación con el número de reuniones realizadas
y no con su pertinencia o la de su agenda. Se identifica también en entrevistas que es necesario contar con una
mayor planeación de viajes de trabajo durante la preparación de la negociación.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso DGEA, UNI, DGCIB, DGRCI y la representación en Japón
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Reuniones con la contraparte, resultados y opiniones de las consultas.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Las áreas involucradas cuentan con el personal especializado para desempeñar sus actividades.
Productos y salidas
Elaboración de agenda conjuntamente con la contraparte.
Interrelación con otros procesos
Estrecha relación con el microproceso 1.6 rondas de negociación, con la excepción de que el presente caso, el detonante es un incumplimiento de compromisos por la contraparte.
Factores que afectan al microproceso
Que el incumplimiento de los compromisos por la contraparte escale a controversia ante instancia de arbitraje. La DGAN no explicita la preparación de negociación. La DGAOOM no cuenta con proceso dictaminado en esta materia.
Oportunidades de mejora
Contar con una mayor planeación de viajes de trabajo durante la preparación de la negociación. Contar con indicadores de pertinencia y resultados de las rondas de preparación de la negociación.
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Microproceso 2.8 Negociación
Descripción y características del proceso Una vez cumplidas las tareas de preparación, llega el momento para la negociación. Es en este momento en el
que se llevan a cabo reuniones con la contraparte, y mediante actas o minutas de las reuniones se registran, de
ser el caso, los nuevos compromisos adquiridos. Este fundamental microproceso se encuentra en la etapa de
negociación y controversias del macroproceso 2.
Límites del proceso En cuanto al insumo de este microproceso, la agenda preparada en el microproceso previo y entendida en su
máxima expresión lo representa. El producto o salida son los nuevos compromisos acordados a través de actas o
minutas.
Si hay acuerdos, el microproceso lleva al eslabón final, que es la formalización de éstos. Si no hay acuerdos, se
identifica que el paso siguiente es el inicio de un proceso de controversias y arbitraje.
Coordinación y recursos Es en este microproceso donde algunas áreas de la SCE exponen su injerencia a través de sus procedimientos.
La UNI señala que efectúa reuniones; la DGEA preside reunión, y maneja la agenda (la distribuye, consulta,
modifica, le da lectura, la desarrolla, y elabora minuta); la DGCIB también maneja la agenda, aunque no hace
explícita la negociación para su área de competencia; la DGRCI preside la reunión de la negociación y maneja la
agenda, y la representación en Japón realiza reuniones de negociación. Las otras áreas de la SCE no hacen
explícita su participación. La DGAN expuso en entrevista que sí participa en este microproceso, aunque éste y el
previo no aparecen en su procedimiento correspondiente.
Al no existir un detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la suficiencia de
los recursos con que se ejecuta. Se identifica que las áreas involucradas cuentan con el personal especializado
para desempeñar sus actividades.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso es el más sustantivo de todos los correspondientes al macroproceso 2. Su pertinencia como
microproceso radica en la búsqueda diplomática y estratégica para solucionar o cambiar compromisos, y en ese
sentido defender los intereses de México. La pertinencia de su resultado depende de la estrategia, postura y
agenda construidas previamente. Este microproceso está alineado a los objetivos y propósitos del macroproceso
en cuestión.
Sistemas de información Se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y sistemas de consulta de información estadística y
normativa del comercio exterior de México y sus socios comerciales. Sin embargo, salvo la información propia de
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las áreas involucradas como la brindada por la coordinación de asesores, no se identifica un sistema de
información específico para este microproceso.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
Al igual que en el microproceso anterior, llama la atención que en las entrevistas realizadas se haya revelado que
el enfoque y alcance de la mayoría de los indicadores tenga relación con el número de rondas realizadas, y no
con la pertinencia de ellas, o el tiempo transcurrido, aunque si se reportan los resultados y avances de las
negociaciones.
No se conoce el tiempo promedio invertido ni el deseado para este microproceso, pues puede haber una
prolongación indefinida de las negociaciones con la contraparte. En este microproceso no se explica en
documentos la periodicidad. No se identificaron controles o estrategias de calidad o eficiencia para este proceso.
Sin embargo, al ser claro el producto o salida de este microproceso se asume la satisfacción de sus usuarios.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso UNI, DGEA, DGRCI, DGCIB, DGCJCI (según sus manuales de procedimientos)
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Reuniones con la contraparte. Agenda de negociación.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Las áreas involucradas cuentan con el personal especializado para atender las reuniones de negociación.
Productos y salidas
Minuta de reuniones, resultados de cabildeo.
Interrelación con otros procesos
La DGCJCI acompaña constantemente a las otras DG’s en materia de asesoramiento jurídico.
Factores que afectan al microproceso
Prolongación indefinida de las negociaciones con la contraparte.
Oportunidades de mejora
DGAN no menciona explícitamente la negociación. DGAOOM no cuenta con proceso dictaminado. Se recomienda contar con indicadores que midan la pertinencia y los resultados de las negociaciones.
Microproceso 2.9 Formalidades institucionales
Descripción y características del proceso Una vez culminada la negociación con la contraparte, y siempre y cuando se hayan tenido acuerdos, inicia el
microproceso para la formalización e instrumentación de los nuevos compromisos. Este microproceso se
encuentra en la etapa de formalización del macroproceso 2.
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Límites del proceso Este microproceso tiene como insumos los nuevos términos o compromisos acordados con la contraparte a
través de actas o minutas. En la salida o producto, qué es propiamente la formalización de los nuevos
compromisos, no queda clara en todos los procedimientos registrados la participación de la DGCJCI, la SRE y el
SENADO. No hay claridad acerca del aseguramiento del cumplimiento de los nuevos compromisos y el papel de
la SCE y su relación con la SRE en ello.
Cabe señalar que no todos los procedimientos registrados explican este microproceso de manera completa, por
lo tanto sería deseable que contaran con una redacción estandarizada de esta etapa final del macroproceso 2.
Coordinación y recursos
Se identifica que la UNI participa informando a la SE, otras dependencias y al sector privado de los resultados de
las negociaciones y esperando respuesta de estos actores. Sin embargo, no se explicita cómo se instrumentarán
los nuevos compromisos. La DGEA también informa a la UNI de los resultados y nuevos compromisos, pero no
hace explícito cómo se instrumentarán. La DGAN define y adopta la instrumentación de compromisos, pero
tampoco hace explícito cómo asegurar su cumplimiento. La DGCIB informa a la SE y otros actores, envía
resultados a la DGCJCI para su opinión y ésta publica en DOF la instrumentación. La DGRCI elabora informe
para los órganos superiores de administración de los tratados e informa a la SE, otras dependencias y a los
involucrados del sector privado. Finalmente, la representación en Japón difunde información estratégica sobre los
tratados, elabora informe de resultados y envía a la SE. La SE instrumenta los compromisos, con interacción con
la contraparte. De las otras áreas de la SCE no se identifica información sobre su participación en este
microproceso.
Ante lo encontrado, se recomienda clarificar y puntualizar el papel de la DGCJCI en este microproceso.
Al no existir un detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la suficiencia de
los recursos con que se ejecuta. Se identifica que las áreas involucradas cuentan con el personal especializado
para desempeñar sus actividades.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso resulta pertinente en la medida que formaliza y adopta jurídicamente los nuevos compromisos
negociados. Está alineado a los objetivos del macroproceso 2 dado que ayuda a cerrarlo o culminarlo. Sin
embargo, no hay claridad sobre el seguimiento y aseguramiento del cumplimiento de los nuevos compromisos y
si esto debe ser parte de este microproceso o de otro.
Sistemas de información
Se ubica el registro de acuerdos interinstitucionales, pero no hay una estrategia de información que sistematice o
de seguimiento al cumplimiento de los nuevos compromisos adquiridos.
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Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
No se conoce el tiempo promedio invertido ni el deseado para este microproceso. En este microproceso no se
explica en documentos la periodicidad. No se identificaron controles o estrategias de calidad para este proceso.
Tampoco para su eficiencia. Se observa claridad en la formalización y adopción jurídica, más no en el
seguimiento o aseguramiento del cumplimiento de los nuevos compromisos. Por tanto, es difícil conocer la
satisfacción de los usuarios.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso UNI informa a SE, sector privado y otras dependencias DGEA informa a UNI. DGAN define y adopta la instrumentación de compromisos. Representaciones en el Extranjero elaboran informe de resultados y envían a SE.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Documento de compromisos adquiridos con base en tratados.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
El personal de las áreas está especializado para llevar a cabo esta fase del proceso.
Productos y salidas
Resultados de la negociación, opinión de los resultados, Minuta/Acta final firmada.
Interrelación con otros procesos
Es el resultado de los microprocesos anteriormente ejecutados.
Factores que afectan al microproceso
Una falta de coordinación entre las áreas para cumplir de forma expedita con el envío de informes u otros.
Oportunidades de mejora
En ningún caso se hace explícito el cómo se instrumentan los nuevos compromisos renegociados. La DGAOOM no cuenta con procedimiento dictaminado. Se recomienda explicitar mejor la participación de la DGCJCI, la SRE y el SENADO.
Proceso bis. Manejo de controversias y arbitraje
Descripción y características del proceso Una vez culminada la negociación con la contraparte, y cuando no se hayan tenido acuerdos, inicia el
microproceso para el manejo de controversias y arbitraje. Este microproceso se encuentra en la etapa de
negociación y controversias del macroproceso 2.
Límites del proceso Dado que no se llegó a acuerdo alguno, su insumo es precisamente la salida del microproceso 8 (actas y
minutas) que se toman en cuenta para materializar un aviso de Intención, escrito de demanda o solicitud de inicio
de arbitraje. Sus productos o salidas intermedias son: escritos de réplica/dúplica, laudos, informes de resultados,
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escritos de apelación. Su producto o salida final es el resultado o desahogo, amistoso o no, de la controversia, o
la decisión de un arbitraje.
Coordinación y recursos
En este microproceso se observa en la documentación revisada que participan la DGRCI quien acude al órgano
de administración de los tratados en caso de que no haya cumplimiento de compromisos, y la DGCJCI quien
maneja procedimientos completos de arbitraje y manejo de controversias, los cuales son: procedimiento de
defensa del gobierno mexicano en controversias de inversión y procedimiento para participar y coordinar los
procedimientos de solución de controversias entre Estados.
En entrevista con la representación en Washington se expuso que esta oficina también impulsa y defiende los
intereses comerciales mediante asesoría jurídica en arbitrajes internacionales, prácticas desleales y propiedad
intelectual.
Al no existir un detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la suficiencia de
los recursos con que se ejecuta. Se identifica que las áreas involucradas cuentan con el personal especializado
para desempeñar sus actividades.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso resulta pertinente en la medida que ayuda resolver jurídicamente las diferencias encontradas
con la contraparte y que no se pudieron resolver o negociar. Está alineado a los objetivos del macroproceso 2
dado que ayuda también a cerrarlo o culminarlo.
Sistemas de información No se identifica alguno. Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios No se conoce el tiempo promedio invertido ni el deseado para este microproceso. Prolongación indefinida de
proceso de arbitraje. En este microproceso no se explica en documentos su periodicidad. No se identificaron
controles o estrategias de calidad para este proceso. Tampoco para su eficiencia. Se desconoce la satisfacción
de los usuarios.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso En mayor medida se ocupan las áreas temáticas especializadas DGRCI y DGCJCI.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Aviso de Intención, Escrito de demanda, Solicitud de inicio de arbitraje.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
La estructura de personal es la necesaria para atender los asuntos en materia de asesoría jurídica y atención de controversias.
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Variable Descripción
Productos y salidas
Escritos de réplica/dúplica, Laudo, Informe de Resultados, Escrito de apelación.
Interrelación con otros procesos
Estrecha relación con todos los microprocesos en caso de que las negociaciones con la contraparte escalen a controversia.
Factores que afectan al proceso
Prolongación indefinida de proceso de arbitraje.
Oportunidades de mejora
Mejorar los sistemas de información. Una mayor coordinación con otras áreas de la SE para la defensa de los intereses de México.
Hallazgos preliminares y generales adicionales en el macroproceso 2.
Algunos hallazgos generales y preliminares adicionales en el macroproceso 2 son los siguientes:
En documento oficial de la SCE se expone que se brinda información económica, estadística y
estratégica para la evaluación y aprovechamiento de oportunidades de comercio e inversión en todas las
etapas del macroproceso 2. Sin embargo en documentos de procedimientos no está plasmado este
hecho, ni en las entrevistas realizadas. Aun así, se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y
sistemas de consulta de información estadística y normativa del comercio exterior de México y sus
socios comerciales.
En el marco de las mejoras de los procesos de la SCE, la Coordinación de Asesores propone la
creación de un Consejo Consultivo para las Negociaciones Comerciales. Se sugiere incluir esta figura en
los procesos de la SCE.
Las diferentes oficinas de la SCE desearían poder incidir en detección de necesidades de capacitación y
en la definición de esta oferta.
De manera generalizada no se pudo acreditar en las entrevistas que la estructura orgánica con la que
cuentan es suficiente, pero sí que es menor al de los equipos de las contrapartes, aunque si cuentan
con los perfiles, experiencia y competencias adecuadas. También se observan casos en los que la
estructura orgánica dictaminada no refleja de manera estricta la manera en la que se trabaja.
De manera generalizada, en opinión de los titulares entrevistados de las diversas oficinas de la SCE, la
relación de los tres macroprocesos con los objetivos de la SCE y su programa es clara, aunque
reconocen que no cuentan con mecanismos y que se requiere un andamiaje más sólido de indicadores
para acreditarlo. Para este macroproceso 2 el indicador insignia es “rondas para la optimización de los
acuerdos comerciales y de inversión (seguimiento, profundización, defensa legal y convergencia)”, que
podría ser acompañado por indicadores para cada uno de los microprocesos.
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En las entrevistas se identifican áreas de oportunidad en la forma de planeación de las distintas áreas
para este macroproceso 2. Se expone en entrevistas que debería haber más espacios para toma de
decisiones. Se recomienda mejorar la planeación.
Aunque en las entrevistas se puede identificar que existe buena comunicación y coordinación entre las
distintas áreas de la SCE, en las entrevistas se expuso que se deberían establecer lineamientos claros
sobre cómo mejorar la coordinación intra e intergubernamental.
Aunque para este macroproceso como para los otros dos se cuente con reportes administrativos de
reuniones, consultas, eventos, se reconoce la falta de un sistema de administración del conocimiento.
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Macroproceso 3. Representación de México ante organismos internacionales
Descripción, Análisis y Diagnóstico
Una tarea esencial de la SCE para lograr los objetivos del Programa “P002 Fortalecimiento de la integración y
competitividad de México en las cadenas globales de valor”, es que México cuente con una efectiva y plena
representación ante los organismos internacionales. Con ello, se aspira a que el país esté mejor posicionado, sus
intereses sean incluidos y defendidos, se logre una mayor representación comercial y se pueda impulsar su
competitividad.
Para este propósito, se identifica que la SCE cuenta con un tercer macroproceso que ayuda o apoya a los dos
primeros. En este macroproceso participan de manera directa las representaciones de la SE ante la OCDE, la
UE, AELC, ALADI, OMC, así como la Dirección General APEC-Jordania, la DGAOOM y las representaciones
comerciales. Participan de manera indirecta las demás áreas de la SCE. El macroproceso: 3 representación de
México ante organismos internacionales, está conformado por seis microprocesos, a saber:
Microproceso 3.1 Estrategia general de México
Microproceso 3.2 Consulta con SE y otros
Microproceso 3.3 Estrategia y postura de participación en comités y foros
Microproceso 3.4 Preparación
Microproceso 3.5 Participación en comités y foros
Microproceso 3.6 Formalidades institucionales e instrumentación
La propuesta para estos microprocesos es resultado del trabajo analítico de consultoría a partir de la revisión de los manuales de organización y de procedimientos y de la ejecución de entrevistas con los titulares de las áreas de la SCE. La siguiente ilustración esquematiza el macroproceso 3.
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Microproceso 3.1 Estrategia general de México
Descripción y características del proceso Para impulsar los intereses comerciales de México en los distintos foros comerciales internacionales, a través de
las reuniones ministeriales, comités y grupos de trabajo, el primer eslabón del macroproceso 3 es la elaboración
de la estrategia general para que México participe en los comités y/o grupos de trabajo de los distintos foros
comerciales multilaterales.
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Este microproceso forma parte de la etapa preliminar del macroproceso 3 y tiene como propósito fundamental el
generar la estrategia para defender los intereses nacionales, promover la participación del país en el andamiaje
del comercio internacional y cuidar que las prácticas desleales del comercio no afecten a México.
Límites del proceso El disparador e insumo principal de este microproceso, identificado en entrevistas, es la petición de algún grupo
de interés nacional y la propuesta de algún organismo multilateral o país. El producto o salida es la propuesta de
estrategia de negociación y postura general que se comparte y consulta, en el siguiente microproceso a la SCE, a
otras dependencias y al sector privado.
Coordinación y recursos Se identifica que este microproceso es realizado por la DGAOOM y la Dirección General APEC-Jordania, quien
revisa posiciones de México y elabora lista de prioridades. En el caso de la misión permanente de México ante la
OMC, se observa en procedimientos que la estrategia se genera como respuesta a la agenda del organismo.
Llama la atención que en las otras oficinas relacionadas con organismos multilaterales no se observe
participación en este microproceso de manera proactiva y quede registro de ello en los manuales. En entrevistas
se pudo notar que sí lo hacen, aunque con una posición reactiva ante la postura de otros países u organismos.
Este microproceso tiene una gran relación con el macroproceso 1 de negociación de acuerdos, en virtud de las
líneas estratégicas de negociación de México.
Los factores identificados que pueden afectar a este microproceso son la falta de personal especializado en
materia de inteligencia y estrategia comercial y la insuficiencia de negociadores expertos. Se identifica también
que la Dirección General APEC-Jordania aún no cuenta con estructura dictaminada.
Las áreas de oportunidad que se observan son la creación de un programa de capacitación de negociadores con
visión a largo plazo y la contratación de personal especializado.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas La pertinencia y relevancia de este microproceso se debe a que es en este momento donde se concibe la
estrategia para defender los intereses nacionales, promover la participación del país en el andamiaje del
comercio internacional y cuidar que las prácticas desleales del comercio no afecten a México. Por tanto este
microproceso está alineado al objetivo del macroproceso 3 de representar plenamente al país ante los
organismos internacionales.
Sistemas de información Se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y sistemas de consulta de información estadística y
normativa del comercio exterior de México y sus socios comerciales. Sin embargo, salvo esta información, la
información propia de las áreas involucradas, como la brindada por la coordinación de asesores, no se identifica
un sistema de información específico para este microproceso.
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Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
No se conoce el tiempo promedio invertido ni el deseado para este microproceso. En este microproceso no se
explica en documentos la periodicidad. No se identificaron controles o estrategias de calidad para este proceso.
Tampoco para su eficiencia. Sin embargo, al ser claro el producto o salida de este microproceso se asume la
satisfacción de sus usuarios.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso DGAOOM, Dirección General para APEC/Jordania, representación ante OMC, y representaciones comerciales en el exterior.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
La DGAOOM elabora las estrategias para la participación de México en los comités y los grupos de trabajo.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
En general, el personal de la SCE es especializado. La Dirección General de Apec-Jordania aún no cuenta con estructura dictaminada.
Productos y salidas
Estrategias de negociación, documentos de postura general, informe de resultados.
Interrelación con otros procesos
Relación con el Macroproceso 1 Negociación de Tratados y Acuerdos en virtud de las líneas estratégicas de negociación de México.
Factores que afectan al microproceso
En ningún caso se especifica la periodicidad con la que se requiere establecer una estrategia general ante los organismos multilaterales. Falta de personal especializado en materia de inteligencia y estrategia comercial. Carencia de negociadores expertos.
Oportunidades de mejora
Crear un programa de capacitación de negociadores con visión a largo plazo. Contratación de personal especializado.
Microproceso 3.2 Consulta con SE y otros
Descripción y características del proceso
Una vez realizada la propuesta de estrategia general para México, ésta es enviada a las distintas áreas de la
SCE, la SE y al sector privado para recabar opiniones. Es entonces cuando comienza el microproceso de
consulta. Este microproceso pertenece a la etapa preparatoria del macroproceso 3 y se identifica que se extiende
hasta la etapa de participación.
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Límites del proceso En este microproceso el insumo es el producto del microproceso 3.1 (propuesta de estrategia de negociación y
postura general) y su salida o producto es la opinión o retroalimentación integrada de los actores consultados.
No se conoce el formato de este producto.
Se observa que entre este microproceso de consulta y el siguiente de estrategia y postura, no hay una actividad
de evaluación o decisión. Por tanto se asume que sólo se recogen las opiniones, pero éstas no pueden parar el
macroproceso 3 con una decisión negativa.
Coordinación y recursos
Se observa que así lo hace la DGAOOM y también la Dirección General APEC-Jordania, área cuyos
procedimientos explícitamente mencionan que distribuye a dependencias los documentos estratégicos para su
análisis. Para la misión permanente de México ante la OMC sólo se menciona en sus procedimientos que
consulta a la SE.
No se tiene información en documentos oficiales de la participación de otras áreas en este microproceso, aunque
sí en entrevistas realizadas.
Al no existir un detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la suficiencia de
los recursos con que se ejecuta. Se identifica que el personal con el que se cuenta es especializado.
Según entrevistas, los factores que pueden inhibir el buen desempeño de este microproceso son la falta de
comunicación efectiva entre actores involucrados en el proceso de consultas.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas De acuerdo a lo identificado en las entrevistas realizadas, las consultas que se hacen hacia el sector empresarial,
principalmente a través de sus cámaras, ayudan a ubicar las problemáticas o intereses a nivel industria, pero no
necesariamente representan una efectiva intermediación con los intereses más regionales o locales. El
microproceso es adecuado y está alineado a los objetivos del macroproceso 3. Las oportunidades de mejora
detectadas son el consultar al inicio, durante y al final del macroproceso 3 a los actores involucrados e
interesados.
Sistemas de información Se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y sistemas de consulta de información estadística y
normativa del comercio exterior de México y sus socios comerciales. No se identificaron sistemas de información
específicos para este procedimiento, más que la misma interacción con los actores consultados. Se identifica la
futura operación de un Consejo Consultivo para las Negociaciones Comerciales que puede ayudar a facilitar la
sistematización de consultas e información.
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Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
En este microproceso no se explica en documentos la periodicidad. Tampoco se conoce el tiempo promedio
invertido ni el adecuado para este microproceso. No se identificaron controles o estrategias de calidad para este
proceso. Tampoco para su eficiencia. Al no ser tan claro el resultado de la consulta, no se puede asumir la
satisfacción de sus usuarios. De hecho, los procedimientos revisados no señalan con claridad o detalle a los
actores del sector público y privado que consultan. Asimismo, se puede presumir que actores potenciales o de
industrias o sectores potenciales pueden quedar fuera de la consulta.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso DGAOOM, Dirección General para APEC/Jordania, Representaciones Comerciales en el Exterior.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
DGAOOM consulta con SE, otras dependencias, y sector privado. DGAPEC/Jordania distribuye a dependencias los documentos estratégicos para análisis
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
El personal de la SCE es especializado. La Dirección de Jordania aún no cuenta con estructura dictaminada.
Productos y salidas
Documentos estratégicos, Documentos de Postura.
Interrelación con otros procesos
Gran relación con el macroproceso 1 en términos de la postura de negociación de México.
Factores que afectan al microproceso
Dificultad para convocar a consulta a todos los actores potencialmente interesados
Oportunidades de mejora
Consultar al inicio, durante y al final de la negociación a los actores involucrados e interesados en los procesos de negociación.
Microproceso 3.3 Estrategia y postura de participación en comités y foros
Descripción y características del proceso Después de consultar a las áreas y actores correspondientes, y de revisar e integrar sus aportaciones, en este
microproceso se diseña una estrategia final y una postura específica para la representación y participación de
México ante la agenda y grupos de trabajo de los organismos internacionales. Este microproceso participa en la
etapa preparatoria del macroproceso 3.
Límites del proceso El insumo para este microproceso es la salida del microproceso previo, es decir, resultados de consultas y
opiniones de diversas áreas. El producto que resulta, como ya se mencionó, es la estrategia y postura específica
del país ante el evento (documento de postura, estrategia de negociación, informe de resultados).
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Coordinación y recursos Una vez consultadas las áreas y sectores correspondientes, y recibida su retroalimentación, la DGAOOM, según
sus procedimientos, revisa los comentarios, incorpora los resultados de las consultas, define la estrategia de
negociación y elabora documento de postura de México. Se identifica en sus procedimientos que la Dirección
General APEC-Jordania también diseña la estrategia de participación de México. Según su manual de
procedimientos, la misión permanente de México ante la OMC presenta la posición de México.
En el caso de las otras representaciones de la SCE, se observa en entrevistas que se define la posición de
México a partir del envío de los documentos o comunicaciones de organismos internacionales.
El microproceso 3.3 se relaciona con la definición de estrategias de negociación del macroproceso 1 y con la
adopción de posturas ante grupos.
No hay evidencia de si los recursos humanos son suficientes, aunque en entrevistas se menciona una desventaja
del equipo nacional en comparación con las contrapartes internacionales.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas La importancia de este microproceso radica en la necesidad por tener una serie de actividades que generen la
propuesta incluyente, específica y útil para la participación de México en los foros internacionales. Este
microproceso está alineado al objetivo del macroproceso 3 que es el logro de la plena representación de México.
Sistemas de información Se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y sistemas de consulta de información estadística y
normativa del comercio exterior de México y sus socios comerciales. Sin embargo, salvo la información propia de
las áreas involucradas como la brindada por la coordinación de asesores, no se identifica un sistema de
información específico para este microproceso.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
No hay evidencia de la temporalidad ni estimación de tiempo. Se desconoce si el resultado final de este
microproceso es pertinente. Tampoco se conoce si hay satisfacción de los usuarios nacionales al definirse la
estrategia y postura de México. No hay indicadores de calidad ni de eficiencia.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso DGAOOM incorpora resultados de consultas y define la postura de México. Dirección General para APEC/Jordania diseña la estrategia de participación de México. Representaciones Comerciales en el Exterior definen posición de México a partir del envío de los documentos o comunicaciones de organismos.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Resultados de consultas, opiniones de las diversas áreas.
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Variable Descripción
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
La DGAPEC/ Jordania aún no cuenta con estructura dictaminada.
Productos y salidas
Documento de Postura, Estrategia de negociación, Informe de resultados.
Interrelación con otros procesos
Se relaciona con la definición de estrategias de negociación (Macroproceso 1) y con la adopción de posturas ante Grupos y Comités.
Factores que afectan al microproceso
Falta de comunicación efectiva entre actores involucrados en el proceso de consultas.
Oportunidades de mejora
Consultar al inicio, durante y al final de la negociación a los actores involucrados e interesados en los procesos de negociación.
Microproceso 3.4 Preparación Descripción y características del proceso Este microproceso se encuentra en la etapa preparatoria del macroproceso 3, y de manera análoga a lo que
sucede en el macroproceso 2, tiene que ver con la preparación de participación de México ante los grupos y
comités de trabajo en los foros e instancias multilaterales. Se identifica la existencia de este microproceso en
entrevistas, aunque de manera documental no se encuentre en procedimientos.
Límites del proceso Se identifica que los insumos o entradas de este microproceso, son las salidas del microproceso previo
(estrategia y postura específica del país ante el evento). Los productos o salidas de este microproceso son los
documentos relacionados con las agendas, temas, calendarios, participantes, y logística con las contrapartes.
Sin embargo, no es explícito en la documentación revisada cual es el documento o resultado rector que pudiera
representarlos.
Coordinación y recursos Dado que la existencia de este microproceso se identifica a partir de las entrevistas y no en la documentación
oficial, no se puede determinar con precisión a los actores involucrados. Se asume que es la representación ante
el organismo internacional en cuestión quién se hace cargo de este microproceso.
Al no existir un detalle de las actividades comprendidas en este microproceso, es difícil estimar la suficiencia de
los recursos con que se ejecuta. Se identifica que las áreas involucradas cuentan con el personal especializado
para desempeñar sus actividades.
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Pertinencia, alineación a objetivos y metas Este microproceso instrumental es pertinente en la medida que facilita el buen comienzo del microproceso
siguiente de participación, vital para la pertinente y eficaz participación de México. Por tanto, este microproceso
está alineado a los objetivos y propósitos del macroproceso 3.
Sistemas de información
Se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y sistemas de consulta de información estadística y
normativa del comercio exterior de México y sus socios comerciales. Sin embargo, no se identifica un sistema de
información específico para este microproceso.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
No se conoce el tiempo promedio invertido ni el deseado para este microproceso. En este microproceso no se
explica en documentos la periodicidad. No se identificaron controles o estrategias de calidad. Tampoco para su
eficiencia. Sin embargo, al ser claro el producto o salida de este microproceso se asume la satisfacción de sus
usuarios.
Microproceso 3.5 Participación en comités y foros
Descripción y características del proceso Con los productos o salidas de los dos microprocesos previos, es decir, con la estrategia y postura específicas y
definidas y con la preparación de la participación, los diversos actores nacionales intervienen en los grupos,
comités y foros internacionales. Este microproceso está inserto en la etapa de participación del macroproceso 3.
Límites del proceso Los insumos esenciales de este microproceso son la estrategia y postura y la preparación de la agenda en su
más amplia concepción. El resultado de las reuniones, son la salida del microproceso 3.5. Por tanto, como
productos de este microproceso se identifican los acuerdos y compromisos adquiridos. Como productos también
se identifica la elaboración y envío de reportes a otras áreas de la SE, otras dependencia y sector privado. Sin
duda también un producto es la difusión de los resultados a otras instituciones y organizaciones.
Coordinación y recursos
Con el documento estratégico, como insumo y guía, y ya con la preparación previa, las representaciones de
México ante organismos multilaterales facilitan la participación de los distintos actores nacionales en los foros,
comités o grupos de trabajo correspondientes. Las representaciones participan en las reuniones y reportan a la
DGAOOM, quien integra y elabora informes de resultados. Cuando no hay representaciones, la DGAOOM,
según la información encontrada, participa directamente en grupos o comités. Cuando hay representación, les
envía los documentos de postura. La Dirección General APEC-Jordania explicita en sus procedimientos que
coordina la participación de dependencias y del sector privado en foros internacionales. Incluye también la
posición e intereses de México en minutas.
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No hay evidencia de si los recursos humanos son suficientes, aunque se identifica en entrevistas que algunas
representaciones comerciales operan en desventaja numérica en términos de personal, frente a las comitivas de
otros países.
Como áreas de oportunidad se observa el contar con personal capacitado en habilidades de negociación y el
contar con programas efectivos de capacitación de personal con visión de largo plazo. Otra área de oportunidad
es la especificación en el procedimiento de la DGAOOM, sobre a qué área le reporta el informe con los
resultados de la participación de las representaciones ante organismos multilaterales.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas De manera similar como sucede en macroproceso 2, este microcroceso es el más relevante y sustantivo por su
capacidad estratégica de negociación requerida ante los interlocutores. De esta participación depende en gran
medida el resultado deseado y fijado en el microproceso previo. Por tanto, este microproceso está alineado a los
objetivos y propósitos del macroproceso 3.
Sistemas de información Se tiene evidencia de la existencia de bases de datos y sistemas de consulta de información estadística y
normativa del comercio exterior de México y sus socios comerciales. Sin embargo, salvo la información propia de
las áreas involucradas como la brindada por la coordinación de asesores, no se identifica un sistema de
información específico para este microproceso.
Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
En las entrevistas realizadas se identifica que el indicador de medición de este microporoceso se reduce al
número de reuniones realizadas, y no necesariamente la pertinencia de ellas, o el tiempo transcurrido, aunque sí
se reportan los resultados de las participaciones.
No se conoce el tiempo promedio invertido ni el deseado para este microproceso. En este microproceso no se
explica en documentos la periodicidad. No se identificaron controles o estrategias de calidad para este proceso.
Tampoco para su eficiencia. No se puede asumir la satisfacción de los usuarios.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso DGAOOM Incorpora resultados de consultas y define la postura de México. Dirección General para APEC/Jordania Diseña la estrategia de participación de México. Representaciones Comerciales en el Exterior Definen posición de México a partir del envío de los documentos o comunicaciones de organismos.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Documentos de postura, Documentos de estrategias, Opiniones, Resultados de Consulta.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
La estructura de personal de la SCE es especializada. La DGAPEC/Jordania aún no cuenta con estructura dictaminada.
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TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS; México 2015
Variable Descripción
Productos y salidas
Documentos de opinión, Informe de Resultados.
Interrelación con otros procesos
Gran interrelación con las actividades propias del macroproceso 1, en términos de elaboración de estrategias, postura y negociación.
Factores que afectan al microproceso
Algunas representaciones comerciales operan en foros y comités con poco personal en comparación a las comitivas de las contrapartes.
Oportunidades de mejora
Contar con personal capacitado en habilidades de negociación. Contar con programas efectivos de capacitación de personal con visión de largo plazo.
Microproceso 3.6 Formalidades institucionales e instrumentación
Descripción y características del proceso Este microproceso se encuentra en la etapa de formalización del macroproceso 3, y como su nombre lo indica
tiene como propósito el formalizar, institucionalizar e instrumentar los acuerdos, tareas o compromisos pactados.
Límites del proceso No hay claridad en los procedimientos establecidos en manuales si el insumo para este microproceso son los
informes de resultados de las reuniones en las cuales se participó , y si estos también representan la salida o
producto del mismo microproceso. Se recomienda que se clarifique este punto para que más bien la salida o
producto pueda ser la coordinación para el aseguramiento de la ejecución e instrumentación de los compromisos.
El logro de este último punto no está claro en los procedimientos actuales (no hay claridad de la forma en la que
estos resultados son instrumentados). Tampoco está clara la adopción jurídica.
Coordinación y recursos
Para este punto, la DGAOOM menciona en sus procedimientos que envía informe de resultados a la SCE y otros
actores y reporta que simplemente da seguimiento a los nuevos compromisos. La Dirección General APEC-
Jordania se asegura del cumplimiento de los compromisos adquiridos según entrevista. La misión permanente
de México ante la OMC elabora informe con los resultados de la reunión y lo envía a los puntos de contacto, para
su conocimiento y seguimiento. Las demás representaciones comerciales y ante organismos multilaterales
elaboran informe de resultados, que es enviado a la SCE.
No hay evidencia si los recursos humanos son suficientes, aunque se reconoce su grado de especialización.
Este microproceso se relaciona con el macroproceso 1 en términos de la publicación de nuevos compromisos
con las contrapartes.
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Los factores que afectan a este microproceso son la falta de promoción adecuada, entre el sector privado, de los
nuevos compromisos/beneficios adquiridos. Como oportunidad de mejora se identifica la creación de un
mecanismo de difusión para dar a conocer a detalle los nuevos compromisos adquiridos. Como ya se mencionó,
en ningún caso se hace explícito el cómo se instrumentan los nuevos compromisos adquiridos. Tampoco queda
claro qué instrumentos jurídicos están involucrados en el seguimiento a los nuevos compromisos que se
adoptan.
Pertinencia, alineación a objetivos y metas De manera análoga el macroproceso 2, este microproceso resulta pertinente en la medida que busca la
formalización y adopción jurídica de los acuerdos, así como el aseguramiento de su instrumentación y
cumplimiento. Sin embargo, no hay claridad sobre el alcance y consecución de estos puntos. Está alineado a los
objetivos del macroproceso 3 dado que ayuda a cerrarlo o culminarlo.
Sistemas de información No existe un sistema de resultados o compromisos adquiridos en reuniones de organismos multilaterales. Calidad, eficiencia y satisfacción de usuarios
No se conoce el tiempo promedio invertido ni el deseado para este microproceso. En este microproceso no se
explica la periodicidad. No se identificaron controles o estrategias de calidad para este proceso. Tampoco para
su eficiencia. No se observa claridad en la formalización y adopción jurídica, ni tampoco en el seguimiento o
aseguramiento del cumplimiento de los nuevos compromisos. Por tanto, es difícil conocer la satisfacción de los
usuarios.
Variable Descripción
Actores involucrados en el proceso DGAOOM Envía informe de resultados a la SCE y otros. Dirección General para APEC/Jordania se asegura del cumplimiento de los compromisos adquiridos. Representaciones Comerciales en el Exterior elabora informe con resultados y los envía a SCE.
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Informe de Resultados, Opinión, Resultado de las Negociaciones en organismos multilaterales.
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
La mayoría de las representaciones comerciales en el extranjero cuentan con menos personas que las comitivas de la contraparte.
Productos y salidas
Textos Acordados, Acuerdos, Tratados u otros ordenamientos jurídicos para publicación, Opinión de las Representaciones en materia del resultado de los grupos y comités de trabajo de los OM’s.
Interrelación con otros procesos
Se relaciona con el Macroproceso 1 en términos de la publicación de nuevos compromisos con las contrapartes.
Factores que afectan al microproceso
Falta de promoción adecuada de los nuevos compromisos entre el sector privado.
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Variable Descripción
Oportunidades de mejora
Crear un mecanismo de difusión para dar a conocer a detalle los nuevos compromisos adquiridos. En ningún caso se hace explícito el cómo se instrumentan los nuevos compromisos adquiridos.
Hallazgos preliminares y generales en el macroproceso 3.
Algunos hallazgos generales en el macroproceso 3 son los siguientes:
Se identifica un microproceso de preparación de reuniones no contemplado en los procedimientos
registrados en manuales.
Llama la atención que en las otras oficinas relacionadas con organismos multilaterales no se observe
participación en el microproceso de estrategia general de manera proactiva y quede registro de ello en los
manuales. En entrevistas se pudo notar que sí lo hacen, aunque con una posición reactiva ante la postura de
otros países u organismos.
No hay mecanismos ni criterios para identificar calidad, pertinencia, eficiencia y satisfacción de usuarios.
Se observa que entre el microproceso de consulta y el siguiente de estrategia y postura, no existe una
actividad de evaluación. Por tanto se asume, que sólo se recogen las opiniones, pero éstas no pueden parar
el macroproceso 3.
En este macroproceso no se hace explícito el cómo se instrumentan los nuevos compromisos adquiridos.
Tampoco queda claro qué instrumentos jurídicos están involucrados en el seguimiento a los nuevos
compromisos que se adoptan.
Descripción de los 5 Macroprocesos Transversales Identificados
La descripción hasta ahora brindada de los microprocesos que integran los tres macroprocesos, ha sido más bien
vertical, o en otras palabras, ha sido una descripción lineal y sucesiva que sigue el modelo Inicio-Fin.
Una visión transversal u horizontal, como la que se muestra en la siguiente figura y tabla, permite observar e
identificar las principales similitudes y diferencias que aguardan los tres macroprocesos en sus distintas etapas.
El primer macroproceso horizontal comprende la Evaluación de Tratados y Acuerdos de Comercio, el Registro e
Identificación de Compromisos, y la Estrategia General de participación de México ante los Organismos
Multilaterales. Los principales hallazgos para el primero constan de la identificación de dos posibles disparadores:
Mandato Ministerial o iniciativa de la UNI.
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En el caso del segundo, el Registro e Identificación de compromisos se tiene lugar de forma idéntica a través de
la revisión de tratados, acuerdos u otros instrumentos jurídicos. En el caso de la DGAN se especifica en sus
procedimientos que las actas o minutas de las reuniones también pueden producir nuevos compromisos.
En el caso de la definición de estrategia general de México ante Organismos Multilaterales, es una constante el
papel preponderante de la DGAOOM en la coordinación y definición de las posturas de participación por parte de
las representaciones.
El segundo macroproceso horizontal comprende las consultas que se dan a los largo de los tres macroprocesos.
A modo de hallazgo cabe destacar que es una etapa con muchas similitudes, ya que en prácticamente todos los
procedimientos, a excepción de la UNI, se menciona que las consultas son con “otras áreas de la SCE, de la SE
u otras dependencias y entidades de la APF”. En el caso de la UNI se menciona con mayor grado de
especificidad a la COMCE y la COECE, lo cual nos permite hacer notar que valdría la pena que los
procedimientos fueran más específicos a la hora de señalar a qué actores del sector privado se refieren.
En el tercer macroproceso horizontal se incluye la Definición de estrategia de negociación, Cabildeo, Preparación
de la Negociación, Evaluación del Cumplimiento y Preparación de la Negociación, y la Estrategia y postura de
participación en comités y foros.
En esta etapa cabe destacar que tiene lugar la integración de las opiniones y consultas que se efectúan entre las
áreas. Por lo general con preponderancia de la UNI y de la DGAOOM en el caso de las representaciones, no
obstante, una mayor claridad en la explicación del proceso de integración de las opiniones sería necesaria.
Por otra parte, se señala que en lo que respecta al cabildeo, solamente dos áreas (UNI y DGCIB) hacen alusión a
esta actividad, y no queda clara que involucre la contratación de profesionales, sino más bien es ejecutada por
las representaciones de la SE o embajadas.
El cuarto macroproceso involucra a las Rondas de Negociación, Negociación y Participación en comités y foros,
por lo cual las similitudes también son mayores en los tres casos. Se explican en mediano grado, los vaivenes
por los que atraviesa el proceso de definición de los “textos finales o acordados” con la contraparte.
Finalmente, el quinto macroproceso involucra la fase de la Formalización Institucional de los acuerdos o
compromisos acordados con la contraparte. A este respecto, como se señala en el cuadro enfáticamente, cabe
señalar que no existe homogeneidad en la puntual mención de la participación sucesiva de DGCJCI, SRE,
Senado, y finalmente publicación en el DOF. Con excepción de los procedimientos dictaminados de la DGCIB,
los demás procedimientos fallan en tener la claridad suficiente para explicar tal proceso.
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Figura 2: Detalle de Macroproceso y relación con microprocesos.
En el Anexo 4 se muestra para cada macroproceso los microprocesos, los procedimientos registrados
oficialmente y las áreas que los ejecutan o documentan.
Asimismo en el Anexo 5 se presenta de manera esquematizada para los procesos horizontales, una
comparación de los procedimientos y actividades registradas por cada área. Aquí se describen similitudes,
diferencias y recomendaciones de homologación para los procedimientos registrados.
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Análisis del Marco Normativo de la Subsecretaría de Comercio Exterior
Respecto al análisis del marco normativo, se realizó un ejercicio que va de lo general a lo particular, iniciando por
un mapeo de la totalidad de las normas y terminando en un análisis puntual de las funciones y procedimientos
establecidos en los distintos manuales vigentes.
A pesar de que se hizo un mapeo general, es conveniente decir que con excepción del mapeo inicial de todas las
normas, el resto del análisis se circunscribe a lo establecido en el Reglamento Interior de la Secretaría de
Economía, el Manual de Organización de la Secretaría de Economía y los Manuales de Organización y Manuales
de Procedimientos de la Unidad de Negociaciones Internacionales y de las Direcciones Generales de la
Subsecretaría de Comercio Exterior.
Para ver con mayor especificidad el análisis comparativo de normas, funciones y atribuciones puede consultarse
el Anexo 6: Análisis del Marco Normativo.
Con base en los documentos citados y haciendo el análisis normativo del P002 se pudieron detectar los
siguientes hallazgos principales:
La Subsecretaría de Comercio Exterior tiene un marco normativo en el que destaca el gran número de
tratados y acuerdos internacionales a los cuales tiene que circunscribir sus actividades, afectando
potencialmente su operación dada la amplia demanda que le genera la atención a todos éstos y por el
grado de especificidad de cada uno de ellos.
Las funciones descritas en los manuales de organización no reflejan a plenitud el grado de autoridad
que tiene cada puesto. Por ejemplo, mientras que a los puestos más altos se les confieren funciones
relativas a proponer estrategias o contribuir en rondas de negociación, la operación sustantiva como
negociar y administrar los tratados, en algunos casos recae en plazas de directores y subdirectores.
Otro ejemplo es que existen puestos de niveles medios a los que sólo se les asigna la labor de apoyar
en las tareas sustantivas del área. Esta situación podría ser discordante con la realidad, sin embargo, se
vuelve relevante dado que los servidores públicos deben apegarse a lo que establece su marco jurídico–
administrativo.
También respecto a las funciones se observó que el marco normativo no permite identificar la estructura
matricial con que operan las áreas en su realidad cotidiana, sino más bien hace ver una estructura
clásica de la administración pública con un responsable del área y la contribución de sus subalternos a
alcanzar sus objetivos. Es deseable que los manuales formalicen y reflejen claramente la composición
organizacional real y establezcan la responsabilidad puntual de cada uno de los actores, aún más
tratándose de una estructura de la administración pública.
De la mano con el análisis de las funciones y las áreas, se pudo observar que existe una Unidad que
rebasa en nivel jerárquico a las otras áreas, pero no es posible advertir una diferencia sustantiva entre
ellas con base en sus funciones descritas. De hecho es notorio que replica el mismo esquema de la
Subsecretaría pero a una escala menor, concentrando áreas de adscripción geográfica y áreas de
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especialidad temática. Por otra parte, se observó que en línea directa con el Subsecretario se tiene un
amplio tramo de control que podría ser reconfigurado para facilitar el manejo de la organización.
Otro hallazgo repetitivo, es que los manuales de procedimientos establecen un marco general de
actuación ya que se describen como procesos más no como procedimientos. En este sentido, dejan
importantes vacíos, al contar con elementos que permitan medir el desempeño operativo, como son
tiempos y actores específicos que ejecutan las actividades.
Igualmente respecto a los procedimientos descritos, se detectó que existen varios que deberían ser aplicables de
manera homogénea a diferentes áreas, pero que son descritos de manera diferente. Asimismo los
procedimientos no se centran en la parte fundamental, según sus nombres. Por ejemplo, en el caso de los
procedimientos de negociación, la descripción hace referencia más puntual a la gestión previa y posterior a un
proceso de negociación, más no a las actividades mismas de negociación.
Aspectos presupuestales del P002 “Fortalecimiento de la integración y competitividad de México en las cadenas globales de valor”
De acuerdo al portal “Transparencia Presupuestaria” de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público7, el año más
remoto del cual se tenga información presupuestaria del P002, es 2010, en cuyo ejercicio fiscal el monto total
ejercido ascendió a $771.32 millones de pesos.
Para el caso del ejercicio fiscal 2011, el monto total aprobado para el P002 ascendió a $780.27 millones de
pesos; para el ejercicio fiscal 2012 el presupuesto ejercido aumentó a un total de $1409.01 millones de pesos
Según el documento de Diagnóstico del P002, elaborado por la SCE, el Programa tiene como fuente de
financiamiento el Presupuesto de Egresos de la Federación, mismo que para el ejercicio fiscal 2013, autorizó al
Programa un monto de $1,757,178,215 pesos.
El presupuesto autorizado para el 2014 fue de $897,754, 400 pesos, mientras que para el 2015, el presupuesto
autorizado descendió a un monto de $564,750, 833 pesos.
El documento de análisis funcional programático económico, permite conocer el monto específico asignado a
cada área de la SCE.
A continuación se presenta una tabla, que de manera descendente, organiza los montos autorizados para cada
unidad administrativa de la SCE, para el ejercicio fiscal 2015.
7 https://www.sistemas.hacienda.gob.mx/ptpsed/datosProgramaLlave.do?id=10P002
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Unidad Servicios Personales
(pesos) Gastos de Operación
(pesos) Gasto Total Autorizado
(pesos)
Subsecretaría de Comercio Exterior
$161,524,228 93,724,718 $255,248,946
Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional
$11,170,691 $72,546,072 $83,908,787
Unidad de Negociaciones Internacionales
$13,688,566 $51,021,985 $64,710,551
Dirección General para América del Norte
$8,037,424 $34,810,763 $42,848,187
Dirección General para Asia, Oceanía y Organismos Multilaterales
$8,888,623 $30,845,138 $39,733,761
Dirección General de Comercio Internacional de Bienes
$12,964,164 $21,561,286 $34,525,450
Dirección General de Comercio Internacional de Servicios e Inversión
$5,634,249 $21,978,210 $27,612,459
Dirección General de Reglas de Comercio Internacional
$7,040,324 $2,770,906 $9,811,230
Dirección General para Europa y África
$5,930,182 $421,280 $6,351,462
Otros de corriente $192,024
Subtotal $235,070,475
Subtotal $329,680,358
Total $564,750,833
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III. TEMA II. HALLAZGOS Y RESULTADOS
III.1 Valoración integral de los procesos del P002
En este apartado se presentan a manera de corolario o síntesis los principales hallazgos sobre todos los
procesos y actividades del P002.
Interrelación con otras organizaciones y alineación a objetivos estratégicos
Aunque la SCE, y en general la SE, a través de los tratados y acuerdos comerciales genera las condiciones para
que las empresas mexicanas puedan incorporarse a las cadenas globales de valor, los procesos documentados
no reflejan con claridad la interacción con otros actores relevantes para la consecución de los objetivos últimos
del P002, en concreto el fortalecimiento de la integración y competitividad de México en las cadenas globales de
valor. En especial, no son explícitos los procesos de relacionamiento con la Subsecretaría de Industria y
Comercio, al ser ésta representante o canal de los intereses de las industrias y principal ejecutor de la política
industrial del país.
Por otra parte y a pesar de la indudable contribución del P002, los procesos documentados no serían por sí
mismos suficientes para que el P002 asegure este gran objetivo estratégico, pues el fortalecimiento de la
integración y competitividad de México en las cadenas globales de valor no depende tanto de una creciente
apertura comercial de México, como del desarrollo de la competitividad de las empresas mexicanas, una
responsabilidad y política pública que reside en organizaciones adicionales a la SCE. En este sentido, es
probable que el objetivo expresado para el P002 es demasiado general para sus posibilidades.
No obstante las responsabilidades de información y atención de consultas de terceros (y algunos trabajos de
promoción reportados por las representaciones en el exterior), tampoco es clara la relación con los actores que
tienen la responsabilidad primaria en la promoción y el aprovechamiento de las oportunidades que implican los
nuevos tratados y acuerdos negociados, como es el caso de PROMÉXICO.
Evaluación de tratados y acuerdos
Aunque es claro que se hacen evaluaciones sobre la conveniencia de firmar un tratado o acuerdo a partir del
análisis de los beneficios potenciales para exportadores y las afectaciones para otros sectores, no se muestra
evidencia de un proceso estandarizado que de manera continua evalúe tanto los tratados vigentes como los
potenciales, y que sirva para que en el largo plazo el disparador de firma de tratados no sean exclusivamente
mandatos ministeriales sino también el estudio comparativo de tratados con países objetivo. En adición, no se
encuentra evidencia de un proceso para la evaluación ex post de las actividades mismas de este macroproceso.
Es crítico para la eficiencia global del P002 que el proceso de evaluación de tratados y acuerdos se convierta en
un insumo para decidir si debe seguirse con una iniciativa de negociación o no. Incluso es de notarse la ausencia
de un proceso decisorio que siga a esta evaluación.
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Definición de una estrategia de negociación
Es comprensible que el proceso de toma de decisiones y de definición de una estrategia de negociación esté
protegido por mecanismos de confidencialidad. Sin embargo es notable la ausencia de procesos estandarizados
para la toma de decisiones y para la formulación de estrategias, pues no se reporta la conformación de un grupo
formal de toma de decisiones ni se definen los actores y criterios de decisión.
Por otra parte, no se encuentra establecido formalmente un consejo consultivo (ver enseguida) que ayude en la
definición de las estrategias de negociación.
Proceso de consulta y Consejo Consultivo para las Negociaciones Comerciales
Para el proceso de consultas a terceros –principalmente empresas del sector privado- no se perciben criterios
estandarizados para su consideración, convocatoria y probable o eventual involucramiento en las rondas de
negociación.
En las entrevistas con representantes del sector privado se revela que aunque son frecuentes las invitaciones a
participar en consultas para la negociación de tratados, no se detectó evidencia de un sistema de registro y
seguimiento que acredite la incorporación de los intereses y puntos de vista de todas las empresas interesadas
potencialmente en los tratados a negociar.
Para agilizar y estandarizar el proceso de consultas al sector privado, la Coordinación de Asesores de la SCE ha
propuesto la formalización de un Consejo Consultivo para las Negociaciones Comerciales, probablemente
aprovechando la experiencia de la organización virtual Coordinadora de Organismos Empresariales para el
Comercio Exterior (COECE), creada con esos fines hace más de dos décadas, pero actualmente con una
operatividad limitada y cuestionada por los entrevistados del sector privado.
Proceso de cabildeo
Aunque está referenciado en los manuales de procedimientos y mencionado en las entrevistas, el cabildeo no es
suficientemente explícito y no está claro cuáles son las instancias en que sí se recurre a ese microproceso y
cuándo no, y aparentemente no se ejecuta el proceso de forma consistente a lo largo de los tratados y acuerdos
que negocia México. Tampoco está claro cuándo se recurre a la contratación de oferentes del servicio de
cabildeo y cuándo lo ejecutan los mismos funcionarios de la SCE (por ejemplo, en las representaciones en el
exterior). Es comprensible que aun considerando el valor estratégico de este microproceso, es difícil
estandarizarlo por las restricciones normativas y presupuestales para la contratación de los servicios de cabildeo,
las dificultades para la especificación de los servicios de cabildeo, sus insumos y sus resultados o productos, así
como las dificultades para la medición del valor de los resultados de los servicios de cabildeo.
Proceso de negociación: actividades y participantes
Aunque claramente las actividades de negociación son las más intensas, medulares y significativas del
macroproceso 1, hay poca claridad de cómo se despliega este proceso en términos de los actores involucrados y
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las actividades desarrolladas, posiblemente por el natural entorno de confidencialidad con que debe ejecutarse.
No está explícita la existencia, conformación y reglas para la operación del mecanismo denominado Cuarto de
Junto, aunque se reconoce su utilidad y conveniencia entre los entrevistados. Sin embargo no hay evidencia de
los criterios para la selección e invitación de los participantes y algunos entrevistados del sector privado
argumentan que únicamente las empresas con muchos recursos pueden costear su participación en los largos
procesos de negociación.
Asimismo, a pesar de que para las negociaciones queda claro el liderazgo general del personal adscrito a
unidades geográficas y el liderazgo en los temas de especialización del personal de las áreas técnicas, no es
evidente la dinámica con que se integran los equipos de negociación y la manera en que se incorporan actores
de otras organizaciones gubernamentales, privados o de la sociedad civil.
Formalidades institucionales
El P002 tiene explícitas varias actividades para la comunicación de resultados de las negociaciones, el registro
de compromisos, la revisión jurídica y la aprobación de tratados y acuerdos. Sin embargo no está clara la
secuencia de actividades y el rol diferenciado de la SCE, la Secretaría de Relaciones Exteriores y el Senado de la
República. Tampoco está claro el papel que juega la SCE en la instrumentación de los compromisos y en la
verificación de su cumplimiento.
Sistemas de información
Aun cuando es reportado el uso de información estadística y están reseñados el sistema denominado Base
Integrada de Datos y otros sistemas, el diseño de procesos y actividades no considera explícitamente el uso de
sistemas de información para la evaluación de tratados y acuerdos.
Por otro lado, la comunicación intensa entre los profesionistas de la SCE se realiza frecuentemente de manera
informal, lo que no tendría ninguna desventaja si ultimadamente se registraran de manera formal los hallazgos,
compromisos y acuerdos.
Tampoco se reporta el uso metódico de sistemas para el registro de las evaluaciones, estrategias y resultados
alrededor de los tratados y acuerdos, de tal manera que puedan integrarse eventualmente sistemas de
administración del conocimiento, obviamente con las necesarias medidas de protección de información y
confidencialidad.
Insuficiencia de la estructura organizacional ante las cargas de trabajo coyunturales
A pesar de las demostradas capacidades profesionales de los equipos de trabajo de la SCE, en las entrevistas se
revela una insuficiencia en el número de personas dadas las cargas de trabajo que significa el gran número de
tratados y acuerdos que firma y que explora México. De hecho, en las mismas entrevistas se menciona la
desventaja numérica de personal respecto a los equipos de las contrapartes.
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Como consecuencia y ante las cargas de trabajo coyunturales que representa la negociación de un nuevo tratado
o acuerdo, los líderes de las áreas han destinado personal a actividades ajenas a las descritas en sus
instrumentos normativos, lo que se traduce por una parte en un aprendizaje y experiencia para el personal, pero
por la otra en que la estructura orgánica dictaminada no refleja de manera estricta la realidad operativa de las
áreas. Tal es el caso, por ejemplo, de la Dirección General APEC-Jordania, cuya estructura orgánica no se
encuentra formalmente en el manual de organización y cuenta con personal adscrito oficialmente a otras áreas.
También es el caso de recursos de la DGEA destinados a tareas de apoyo para la negociación del TPP.
Planeación de personal, recursos y actividades
A pesar de que en las entrevistas se reportaron ejercicios de planeación entre los líderes de la SCE, y no
obstante la evidente cooperación entre las áreas para ejecutar los tres macroprocesos identificados, no hay
evidencias de procesos formales para la planeación continua del trabajo y las actividades para la ejecución de los
tres macroprocesos, y su correspondiente asignación de personal y recursos. Esta necesidad es particularmente
relevante ante las cargas variables de trabajo que implican las negociaciones de nuevos tratados y acuerdos vis
a vis las tareas correspondientes a la administración de tratados y la representación de México en el exterior.
Evaluación de procesos y resultados
Independientemente de los mecanismos de evaluación externa (como es la MIR), el P002 no cuenta con
instancias para la evaluación de sus propios procesos y sus resultados.
En cuanto a los procesos mismos, algunos indicadores del P002 en la MIR son demasiado generales para
medirlos (como es el relativo al grado de apertura comercial de México), mientras que otros miden sólo la eficacia
del programa en la realización de actividades planeadas (como es el porcentaje de rondas de negociación
planeadas que sí se ejecutan).
Por el lado positivo, en cuanto a los resultados, debe reconocerse que algunos indicadores sí apuntan
correctamente a la valoración del trabajo del programa. Sin embargo, no hay mecanismos para conocer la
satisfacción de los beneficiarios de las actividades del P002, quizás porque estos no son únicos ni explícitos
(siendo los beneficiarios toda la colectividad de empresas que puedan ser impactadas por los tratados y acuerdos
que firma México). En opinión de los entrevistados del sector privado, la SCE podría hacer mayores esfuerzos en
conocer directamente las percepciones de los empresarios mexicanos, más allá de la opinión que pudieran
comunicar los representantes de las organizaciones empresariales.
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Buenas prácticas
Organización matricial
Dentro del sistema organizacional de la Subsecretaría de Comercio Exterior y de acuerdo a su estructura
organizacional con forma matricial se cumplen los principios básicos de autoridad, dirección, responsabilidad,
delegación y cumplimiento, en gran medida, de sus objetivos actualmente planteados. La división organizacional
en áreas de adscripción geográfica y áreas de especialización temática favorece el aprendizaje, la
especialización y la asignación de actividades y resultados de manera eficiente. Las probables excepciones son
las representaciones nacionales y multilaterales que no le reportan a la oficina geográfica que corresponde, y la
Unidad de Negociaciones Internacionales por tener en su estructura áreas de los dos ámbitos.
Cooperación interna y liderazgo
Es evidente el entorno de cooperación intensa entre todas las áreas y colaboradores de la SCE. Este fenómeno
ocurre probablemente como resultado de las experiencias de trabajo compartidas por personal con una
permanencia mayor a la acostumbrada en la administración pública. El trabajo en equipo y la permuta de
personal entre áreas ha favorecido aprendizajes cruzados y un mayor crecimiento profesional de los empleados
de la SCE al permitir la rotación y movimientos horizontales en la organización.
Por otra parte, la organización del trabajo de la SCE aprovecha el conocimiento del límite de donde terminan las
funciones de un área y comienzan las de otra. En particular se reconoce el liderazgo de las áreas de adscripción
geográfica en los equipos de negociación y la intervención diferenciada de las áreas de especialización temática
(DGCIB, DGCISI, DGRCI, DGCJCI).
Cooperación con terceros
No obstante el claro liderazgo y especialización de la SCE en la negociación y administración de tratados y
acuerdos y en la representación de México ante organismos multilaterales, la institución coopera e interactúa
abierta y eficientemente con otras instituciones públicas y organizaciones privadas en la consecución del objetivo
compartido de mejorar la competitividad de México y participar en las cadenas globales de valor. Convoca y
organiza de manera efectiva y eficiente a múltiples actores gubernamentales en la definición de estrategias de
negociación, en los procesos mismos de negociación y en la formalización e institucionalización de acuerdos. Por
otra parte, y a pesar de su dificultad, guarda una relación estrecha con los representantes del sector privado para
los mismos propósitos.
Especialización y aprendizaje continuo
Independientemente del relativo éxito o fracaso de las estrategias de Servicio Profesional de Carrera en la
administración pública federal, la permanencia de muchos empleados y líderes de la SCE ha contribuido a una
especialización creciente y a un aprendizaje continuo, generando una base de conocimientos en constante
actualización (a pesar de que ésta no esté documentada o sistematizada). En consecuencia se tiene la
percepción que los colaboradores de la SCE son altamente competentes para el desarrollo de sus funciones.
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Quizás como resultado de una insuficiente estructura organizacional, los profesionistas jóvenes se exponen
temprano en su carrera a experiencias de negociación, lo que acelera su aprendizaje y especialización.
Diseño paralelo de procesos y alineación a objetivos estratégicos
Los tres macroprocesos del P002 atienden respectivamente y de manera puntual los tres objetivos de la
organización y comprenden procesos que guardan un paralelismo entre sí, generando eficiencia y especialización
en su ejecución. Como ejemplos, el proceso de consulta al sector privado es similar en los tres macroprocesos;
las negociaciones tienen una dinámica equivalente (pero no idéntica) y las actividades de formalización
institucional siguen más o menos los mismos principios.
Especialización geográfica
En adición a la especialización temática, el hecho de diseñar la organización alrededor de áreas geográficas ha
permitido la atención puntual y especializada de los múltiples y complejos asuntos que caracterizan a los países
con los que México tiene o podría tener tratados y acuerdos según su ubicación geográfica. Este diseño le
permite atender simultáneamente la negociación de nuevos tratados, la administración de tratados vigentes, la
exploración de oportunidades y las estrategias ante la conformación de bloques regionales.
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Cuellos de botella
Como parte del análisis integral de los procesos que forman parte del programa P002, se han identificado cuellos
de botella y aspectos negativos que se encuentran presentes, entendiéndose estos como aquellas prácticas,
procedimientos, diligencias y/o trámites que obstaculizan, entorpecen o encarecen el eficiente y eficaz desarrollo
de los procesos del programa para alcanzar sus objetivos.
Cabe señalar que si bien la información obtenida durante la realización de las entrevistas a los titulares de las
áreas de la SCE no sugirió de forma directa la existencia de atrasos o aplazamientos en los procesos internos, se
han detectado algunos factores que inciden en el óptimo y eficiente desarrollo de las actividades del programa, al
nivel de los tres macroprocesos.
En el tenor de lo anterior, la siguiente identificación de cuellos de botella y hallazgos negativos comprende
aquellos impedimentos y obstáculos que figuran en los procesos de la SCE, de forma general y en algunos casos
particular, y que son debidos en gran medida a una falta de especificidad en la redacción de los procedimientos
dictaminados, así como a la falta de mención alguna a tiempos y duración de las actividades descritas.
Al final del Anexo B se presenta una tabla que lista y describe con puntualidad los posibles cuellos de botella para
las actividades específicas de los microprocesos identificados.
Cuellos de Botella
Evaluación
Se ha detectado que el proceso de evaluación de tratados y acuerdos tiene por lo menos dos acepciones, ya que
tiene lugar durante dos fases distintas: respecto al macroproceso 1, se entiende como la valoración a priori de las
ventajas y los beneficios que un posible acuerdo podría significar para la economía de México; respecto del
macroproceso 2, conlleva la valoración del desempeño de las relaciones comerciales y el cumplimiento de un
tratado –grado de instrumentación de los compromisos- existente con un determinado país o países.
En ambos casos, el proceso de evaluación involucra por una parte un trabajo de análisis y elaboración de
estudios al interior de la SCE, de la SE y de otras dependencias de la Administración Pública Federal, y por otro,
de la integración de información que se obtiene a través de consultas a diversos actores del sector privado, entre
los que figuran COMCE y COECE, estos últimos siendo los únicos que se mencionan explícitamente en los
procedimientos dictaminados de dos áreas (UNI y DGCIB).
Ahora bien, para cada una de las acepciones del proceso de evaluación y las consiguientes consultas, existe un
detonante diferencial: en el caso del macroproceso 1, el disparador es un mandato ministerial (del Secretario o
del Subsecretario), o bien, iniciativa propia de la UNI8; en cambio, en el caso del macroproceso 2, lo que
desencadena el proceso de evaluación y consulta, es el seguimiento periódico e identificación del grado de
instrumentación de los compromisos, o bien, indicios y/o constataciones de incumplimiento de compromisos por
parte de México o la contraparte.
8 Ver el procedimiento dictaminado SE-PR-O-520-01.
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Tras estas precisiones se puede señalar que el cuello de botella en el proceso de evaluación, es propenso a
presentarse debido a presiones de tiempo y/o saturación por cargas de trabajo en las diversas áreas de la SCE9,
máxime si el inicio del proceso responde a causas coyunturales súbitas, y cuando se carece, como se mencionó,
de elementos explícitos referentes a tiempos y duración de actividades, en los procedimientos dictaminados.
Ante la posibilidad de este cuello de botella, es probable que en algunos casos la SCE decida continuar con el
macroproceso de negociación prescindiendo de la ejecución completa de las actividades de evaluación y
consulta, sacrificando el valor que aporta. Debido a que no se cuenta con un estándar de tiempo para el proceso
de evaluación interno y externo, no es posible derivar ni concluir que tal actividad sea exhaustiva e integral en
todos los casos.
Si bien no es posible definir tiempos para la totalidad del proceso de negociación, sí sería posible establecer
estándares para la evaluación interna –entre áreas y dependencias-, y para la externa, claro está, tras una
definición completa de la totalidad de actores del sector privado a quienes se les consultará.
Consulta para Acuerdos
En estrecha relación con el proceso de evaluación, la consulta puede tener lugar de manera interna –con otras
áreas de la SCE, la SE u otras dependencias de la APF- o hacia fuera, con actores del sector privado. Respecto
de estos últimos, su mención en algunos procedimientos documentados se reduce a las organizaciones COMCE
y COECE, y en las entrevistas a algunas organizaciones camerales (como CONCAMIN) lo cual sugiere, de
primera, una falta de homologación y, de segundo, una referencia por demás inacabada de la totalidad de actores
del sector privado a quienes se consulta.
Además del defecto que supondría el no integrar la opinión de algún actor o sector importante de la economía
mexicana (como han señalado actores entrevistados del sector privado), un cuello de botella identificable en el
proceso de consulta tiene que ver con la ausencia de un mecanismo claro para consultar exhaustivamente a
todos los actores relevantes, y no sólo a las organizaciones que los representan, ya sea que se trate de una
negociación o del manejo de una controversia. La falta de mención alguna de tiempos adecuados para llevar a
cabo las consultas en los procesos, también supone una imposibilidad para determinar posibles áreas de mejora.
Hallazgos Negativos
Indicadores y evaluación por proceso
Los indicadores de desempeño con los que cuenta la SCE actualmente, se concentran en medir, por una parte, el
número de rondas atendidas y el índice de acuerdos firmados u optimizados; por la otra, se concentran en la
variación de la participación total del comercio en el PIB y para con mercados distintos a Estados Unidos.
Se hace patente, por tanto, que para medir una efectiva integración de México en las Cadenas Globales de Valor,
los indicadores con que se cuenta son de carácter más bien macroeconómico, y estos dependen de variables por
demás externas a las actividades de la propia SCE vista en lo individual.
9 Como se hizo patente durante la reciente agenda de negociación del TPP, según entrevistas a los titulares de las
áreas DGAN, DGAOOM, Washington, Ottawa, entre otros.
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Por ende, es notoria la falta de información integral de la gestión interna que permita conocer el funcionamiento
adecuado y a detalle de las actividades de cada unidad administrativa, y de cada proceso, fuera de la mera
cuantificación del número de rondas, reuniones o juntas de trabajo con la contraparte. Para ello, más adelante se
presenta una propuesta de mecanismo de seguimiento de la gestión interna, para facilitar la valoración de los
procesos.
Cabildeo
La mención de actividades de cabildeo en los procedimientos dictaminados de la SCE, sólo tienen lugar en tres
procedimientos: UNI-01, DGCIB-01 y Montevideo-01. Esto sugiere, de entrada, una falta de estandarización
respecto de la referencia a esta actividad –si es que tiene lugar-, por parte de otras áreas. Adicionalmente, en los
procedimientos de UNI y DGCIB se refiere que ésta actividad se lleva a cabo a través de las representaciones de
la SE y de las embajadas.
Hace falta precisar la figura del cabildeo, a fines de que esté claro si por tal, se entiende la contratación de
negociadores expertos que desarrollen actividades de lobbying con la contraparte y con actores del sector
privado del país o países objetivo, o por otra parte –como sugiere la mención de “cabildeo” en el procedimiento
de la representación de Montevideo- se utiliza el término como sinónimo de negociación.
Tal sospecha de ambigüedad en la utilización del término se confirma toda vez que el instrumento de entrevistas
con los titulares de las representaciones comerciales, confirmó una opinión generalizada respecto de las
dificultades presupuestales existentes en materia de viajes, asistencia a foros, o contrataciones locales de apoyo
administrativo.
Por lo anterior, un hallazgo negativo que salta a la vista comprende la indefinición y la falta de claridad de los
procesos que hacen mención a la actividad de cabildeo, lo cual a su vez supone una dificultad normativa y
presupuestal para la contratación de expertos en cabildeo para aquellos casos en que se decidiera o requiriera
hacerlo.
Comunicación efectiva pero informal entre las áreas
La elaboración de las entrevistas a los titulares de las unidades administrativas de la SCE, incluidos los de las
representaciones comerciales, sugirió de manera enfática y reiterada que existe una buena comunicación entre
las áreas. No obstante, también destaca que la misma tiene lugar en muchos casos, a través de medios
informales como son llamadas, mensajería por internet y por telefonía celular, lo que no asegura que en todos los
casos se registre formal o sistemáticamente la información de valor.
También el análisis de procesos el señalamiento más específico en materia de comunicación entre las áreas, es
la mención “consulta con otras áreas de la SCE, de la SE u otras dependencias de la APF”. Se carece, por tanto,
de un grado de especificidad y formalidad deseable, en la descripción del cómo tiene lugar la comunicación entre
las áreas, misma que de mejorarse, permitiría contar con un estándar y una homologación respecto de los
medios, tiempos, y registro de información compartida entre las áreas. Con esta institucionalización (no
burocratización), se facilitaría el seguimiento y entendimiento posterior de la información comunicada. Además,
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será más fácil cumplir con las obligaciones y principios de transparencia, obviamente salvaguardando la
confidencialidad y reserva de la información crítica, según el mismo marco legal.
El riesgo que supone la ausencia de medios formales de comunicación y registro entre las áreas, es que la buena
o mala comunicación entre las mismas se deberá a razones de índole informal –como son las relaciones
interpersonales entre funcionarios- y no a razones de índole organizacional formal, como es deseable en
cualquier organización.
Falta de una instancia de descarte durante la evaluación
En lo que se refiere al proceso de evaluación –interna y externa- en el macroproceso 1, las unidades
administrativas involucradas no contemplan en sus procedimientos una instancia para descartar la negociación,
en caso de que la evaluación sugiriera la no idoneidad del posible acuerdo o tratado para México. Un posible
mecanismo que asegure la adecuada decisión de aprobación o descarte de la negociación es la conformación de
un grupo colegiado de la SCE que emita formalmente una opinión técnica y calificada sobre la conveniencia de
negociar el tratado o acuerdo.
La redacción actual de los procedimientos sugiere que estos están describiendo las actividades de las unidades,
únicamente para casos en los que las negociaciones transcurren de manera favorable, lo cual hace surgir la
interrogante acerca de si las unidades temáticas y geográficas se encuentran facultadas para opinar, técnica y
analíticamente, la no conveniencia de mandatos ministeriales para inicio de negociación. Se recomienda que la
opinión técnica del grupo colegiado de la SCE tenga el peso específico necesario para desestimar, en su caso,
una propuesta o mandatos.
Personal insuficiente para atender coyunturas
Como se hizo patente en algunas entrevistas con titulares de área, un asunto coyuntural de gran relevancia -
como fue el caso del TPP- puede demandar una estrecha colaboración y apoyo por parte de áreas que no
necesariamente se inscribirían en el marco geográfico o temático en cuestión.
Si bien la colaboración adecuada entre áreas es una buena práctica, lo que esto exhibe es que puede existir una
insuficiencia de personal para atender asuntos coyunturales, o bien, para darle seguimiento a controversias ante
instancias arbitrales internacionales, toda vez que en las entrevistas, de manera general, se hiciera patente la
diferencia en número de participantes que existe entre las comitivas ante organismos multilaterales de México y
las de otros países. Se sugiere hace un análisis comparativo e identificar la mejor práctica.
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Análisis FODA
Fortalezas
- A lo largo de toda la organización son destacables las competencias profesionales del personal,
que cumplen con el perfil necesario para la negociación de tratados y acuerdos de comercio, su
administración y la representación de México en organismos multilaterales
- Hay especialización temática, experiencia creciente y aprendizaje continuo, en parte gracias a la
permanencia de varios funcionarios de la SCE.
- La frecuente permuta de personal entre áreas para su participación en nuevos procesos de
negociación permite aprendizajes cruzados u horizontales, crecimiento continuo en su formación
profesional y adscripción a nuevos cargos dentro de la Subsecretaría, o fuera del país en alguna
Representación.
- Existe una notable cultura de colaboración entre las áreas de la Subsecretaría de Comercio
Exterior.
- Los manuales en la DGCJCI son los mejores definidos ya que mapean de forma clara sus
procesos internos.
- La estrategia de negociación es un trabajo colectivo y colaborativo (aunque quizás no
estandarizado), ya que todas las áreas involucradas apoyan de forma integral en el proceso.
Debilidades
- Los manuales de organización no prevén la flexibilidad para el intercambio de colaboradores entre
áreas ante demandas extraordinarias de trabajo, por lo que hay una rigidez de la estructura
orgánica.
- No está documentado el proceso de contratación de servicios de cabildeo profesional.
- Existen dificultades normativas para ascender al personal y contratar a nuevo personal
adecuado para las tareas a desarrollar.
- No hay una sistematización de la información resultante de la negociación y administración de
cada tratado o acuerdo.
- No hay formalizado un sistema de administración de conocimiento.
- Se carece de una sistematización del proceso de planeación para la negociación de los tratados
y acuerdos de comercio.
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- No hay una estandarización del proceso de consulta a terceros, especialmente al sector privado.
- No se perciben mecanismos de comunicación formal entre áreas durante los distintos procesos.
- Existen pocos indicadores e información por proceso, por lo que no se conoce dinámicamente si
éstos están cumpliendo a cabalidad su función.
- No se observa un sistema integral de la evaluación (ex ante, ex post y continua).
Oportunidades
- Desarrollo de nuevas especialidades y conocimientos de los colaboradores de la SCE ante el
impulso de nuevas vertientes de la economía (como la innovación, desarrollo sustentable,
economía social, industria limpia, sociedad del conocimiento, entre otras) y el lanzamiento del
proyecto de zonas económicas especiales para incentivar el crecimiento de regiones rezagadas.
- Aprovechamiento constante y regular de los sistemas de información de la Secretaría de
Economía, otras instituciones gubernamentales y organismos internacionales en los procesos de
evaluación de tratados y acuerdos.
- Aprovechamiento de la infraestructura y aplicaciones de tecnologías de la información para
registrar los insumos y productos de los trabajos y las comunicaciones dentro de la SCE.
- Aprovechamiento de los avances tecnológicos para profundizar y expandir el proceso de
consulta a actores del sector privado
Amenazas
- El desarrollo de varias actividades de los 3 macroprocesos se encuentran supeditadas a las
agendas de la contraparte, lo que implica una temporalidad variable para cada caso de tratado,
acuerdo u organismo multilateral.
- Agotamiento del valor de las estrategias de negociación y política comercial de México debido a los
beneficios marginales decrecientes de muchos de los nuevos tratados y acuerdos comerciales,
las menores ventajas arancelarias por la liberalización de comercio a nivel mundial y la
proliferación de tratados de libre comercio.
- Mayores cargas de trabajo en la administración de tratados y acuerdos ante los efectos y barreras
de las “olas de proteccionismo”, originadas en la coyuntura comercial y económica de los países
socios.
- Reducción del gasto y recursos para el P002 ante las políticas de austeridad y decisiones de
aprobación presupuestal de la Cámara de Diputados.
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Debilidades/Oportunidades
- Existen opciones de consulta a expertos en inteligencia comercial para la detección de
oportunidades y amenazas, pero no se han tomado previsiones para desarrollar un área interna al
respecto.
- México cuenta con una red de 11 Tratados de Libre Comercio con 46 países (TLCs), 32 Acuerdos
para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones (APPRIs) con 33 países y 9 acuerdos
de alcance limitado (Acuerdos de Complementación Económica y Acuerdos de Alcance Parcial) en
el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
Debilidades/Amenazas
- Es probable que no se hace un balance entre las variables políticas y el análisis técnico para
decidir si se negocia un tratado o acuerdo comercial, lo que aunado a la poca claridad del proceso
de evaluación puede llevar a tomar decisiones con información incompleta o subjetiva. La
participación de un grupo colegiado técnico puede fortalecer una decisión en el marco de una
política de Estado.
- Se observa una probable posición reactiva en el Macroproceso de Administración de Tratados y
Acuerdos.
- La participación de terceros (sector empresarial y de la sociedad civil) en los procesos de
negociación puede generar expectativas y demandas de inclusión, que al no ser atendidas o
manejadas adecuadamente, puede generar insatisfacción por parte de actores no participantes.
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IV. TEMA III. RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES
Categoría: Reingeniería
De acuerdo con los hallazgos derivados análisis del marco normativo actual del Programa, específicamente del
Reglamento Interior, el Manual de Organización de la Secretaría de Economía y los Manuales de Organización y
Manuales de Procedimientos de su Unidad y Direcciones Generales, se ponen a consideración de la
Subsecretaría de Comercio Exterior y la Dirección General de Planeación y Evaluación dos propuestas
alternativas de reorganización interna.
Es preciso aclarar que la presentación de estas propuestas no presume un incumplimiento de las atribuciones
actuales por parte de la Subsecretaría, sino que se realizan para atender los hallazgos derivados del análisis del
marco normativo y el análisis de los procesos del Programa P002.
Alternativa 1
Hacer que la Unidad de Negociaciones Internacionales se convierta explícitamente en un área trasversal
que concentre las funciones respecto a la visión estratégica y coordinación de los objetivos, la
planeación de la cartera de tratados y acuerdos, la evaluación de tratados y acuerdos (ex ante, ex post y
continua), la elaboración de estudios, el manejo del sistema de monitoreo interno y el soporte de
especialización temática en las negociaciones. Por otro lado, concentrar en las Direcciones Generales de
adscripción geográfica la rectoría de sus correspondientes representaciones en el extranjero.
Para esta propuesta se sugiere crear la figura de Negociador Principal (senior) y formar equipos de negociación
con la asignación de asociados (por ejemplo, entre dos y cuatro) de nivel medio para hacer labores secundarias
de negociación, investigaciones, preparaciones previas, logística y documentación de los resultados de las
negociaciones. El crear un puesto con una denominación que no establezca el nivel jerárquico tradicional es
posible (por ejemplo, existen antecedentes en la Secretaría de la Función Pública del puesto “Consultor de
Procesos”, que fueron registrados en el catálogo de puestos). A estos puestos se les asigna un nivel de
remuneración tradicional, pero la descripción de su nombre es funcional.
Respecto a esta propuesta, además del cambio que aplicaría a las denominaciones de los puestos, se estarían
reconfigurando sus funciones, de tal forma que dejen ver claramente sus responsabilidades específicas, ya que
los manuales de organización actuales no establecen claramente la asignación puntual de la responsabilidad de
negociación y en algunos casos tampoco claramente la responsabilidad diferenciada de cada uno de los puestos.
El análisis funcional de cada puesto puede verse en el Anexo 6: Análisis del Marco Normativo, en la sección
“Valoración de la relación atribución/función – Jerarquía”
Ventajas:
Potenciar la figura de la Unidad de Negociaciones Internacionales en un ámbito estratégico y
diferenciado de las direcciones generales
Hacer explícitas y operables las funciones estratégicas de la Subsecretaría de Comercio Exterior
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Ordenar los alcances de cada una de las áreas de la Subsecretaría de Comercio Exterior
Medir de manera más focalizada la aportación de cada área a la consecución de los objetivos de la
Subsecretaría
Otorgar mayor control al Subsecretario por medio de la reducción de su tramo de control.
Desventajas de la propuesta:
Posible traslape con las actividades y responsabilidades de la Coordinación de Asesores de la SCE
Requisitos y tiempos establecidos por las instituciones reguladoras para el registro de cambios en el
catálogo de puestos y la aprobación de una reestructura orgánica
Resistencia al cambio
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Organigrama básico propuesto 1:
Dirección para Mercosur,
Centroamérica y ALADI
General de Comercio
Internacional de
Servicios de Inversión
Dirección General para Europa y
África
Dirección General de Comercio
Internacional de Bienes
Dirección para países
Andinos , el Caribe y Foros Regionales
Dirección General de Consultoría
Jurídica de Comercio
Internacional
Dirección General para América
Ministro en Ottawa
Ministro en Washington
Ministro en Beijín
Ministro en Montevideo
Subsecretaría de Comercio
Exterior
Ministro en Bruselas
Ministro en Paris
Ministro en Japón
Dirección General
para Asia, Oceanía
y Organismos
Multilaterales
Unidad de Negociaciones Internacionales
Dirección General de Reglas de
Comercio Internacional
Dirección General de Política de
Comercio Internacional
Dirección General Adjunta de
Información y Estadística de
Comercio Internacional
Dirección General de APEC Jordania
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Alternativa 2
Concentrar en la Unidad de Negociaciones Internacionales a todas las Direcciones Generales de
adscripción geográfica y otorgar a estas últimas la rectoría de las respectivas representaciones en el
extranjero. Incluir en este esquema los ajustes necesarios en los manuales de organización y perfiles
para que existan puestos que funjan como los Negociadores Principales expuestos en la propuesta 1.
Ventajas:
Potenciar la figura de la Unidad de Negociaciones Internacionales.
Ejercer el control de las negociaciones y la administración de tratados en su parte geográfica
Ordenar los alcances de cada una de las áreas de la Subsecretaría de Comercio Exterior
Medir de manera más focalizada la aportación de cada área a la consecución de los objetivos de la
Subsecretaría
Medir claramente la productividad de cada equipo de negociación, así como sus habilidades de
administración (cartera base) y proactivas (nuevos proyectos)
Otorgar mayor control al Subsecretario por medio de la reducción de su tramo de control.
Desventajas de la propuesta:
Requisitos y tiempos establecidos por las instituciones reguladoras para el registro de cambios en el
catálogo de puestos y la aprobación de una reestructura orgánica
Resistencia al cambio
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Organigrama básico propuesto 2
Dirección para Mercosur, Centroamérica y
ALADI
Dirección General de Reglas de
Comercio Internacional
Dirección General para Europa y
África
Dirección General de Comercio
Internacional de Servicios de
Inversión
Dirección para países
Andinos, el Caribe y Foros Regionales
Dirección General de Consultoría
Jurídica de Comercio
Internacional
Dirección General para América
Ministro en Ottawa
Ministro en Washington
Ministro en Beijín
Ministro en Montevideo
Subsecretaría de Comercio
Exterior
Ministro en Bruselas
Ministro en Paris
Ministro en Japón
Dirección Generalpara Asia, Oceanía
y Organismos Multilaterales
Unidad de Negociaciones Internacionales
Dirección General de Comercio
Internacional de Bienes
Dirección General Adjunta de
Información y Estadística de
Comercio Internacional
Dirección General de APEC Jordania
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Categoría Consolidación
De la misma forma, con base en los hallazgos derivados del análisis de procesos y del marco normativo, se
ponen a consideración de la Subsecretaría de Comercio Exterior ocho propuestas de mejoras incrementales.
Propuesta 1
Definir la manera en que se materializa e instrumenta la atribución referente a “Ejecutar la Política
Comercial” e incluir en el reglamento interior de la Secretaría de Economía y en los manuales de
organización.
Propuesta 2
Modificar los manuales de organización con base en los siguientes puntos:
Incluir en los manuales de organización atribuciones específicas sobre el diseño de la cartera o
portafolio de proyectos con base en las decisiones estratégica de la SCE. Se propone que estas
actividades sean descritas para el Subsecretario, con el apoyo de sus subordinados directos.
Formalizar en los manuales de organización las figuras de negociadores (por ejemplo, principal,
especialista y asociado), con amplitud de atribuciones para participar en negociaciones que no se
circunscriban a su ámbito geográfico o al de su especialidad temática. Es necesario que esta medida se
soporte con perfiles de puesto específicamente diseñados para el desempeño de la función
Dejar claramente especificadas las funciones de negociación y las de administración de tratados y dejar
claras sus similitudes o diferencias
Homologar la descripción de las funciones de los puestos que realizan las mismas tareas en las distintas
áreas de la Subsecretaría
Precisar las funciones de la mayoría de los puestos de todas las áreas, de tal forma que su descripción
refleje tanto la composición organizacional real (la matricial), como el nivel jerárquico o de
responsabilidad correspondiente y la contribución directa al logro de los objetivos dentro de su área
Propuesta 3
Modificar los manuales de procedimientos con base en los siguientes puntos:
Utilizar como guía los tres macroprocesos identificados con sus respectivos microprocesos
Describir y mapear cada uno de los microprocesos identificados
Diferenciar entre el concepto de proceso y procedimiento en la descripción y mapeo de los
microprocesos
Identificar los procesos que son comunes a los actores del P002, sin diversificarlos por especificidades
que no alteran sustancialmente su ejecución
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Seleccionar y describir sólo los procedimientos relevantes, de acuerdo con su impacto o importancia en
la ejecución de los procesos más críticos del Programa
Asignar a los procesos actores y responsables específicos, tiempos o rango de los mismos y políticas de
operación, con el fin de que puedan ser mejorados y sirvan para la valoración del desempeño de los
equipos que los ejecutan
Propuesta 4
Establecer una cartera o portafolios de proyectos con los tratados y acuerdos a negociar y administrar
Con independencia de que se realicen modificaciones o no a la estructura de la SCE, se recomienda organizar
las actividades del Programa con el formato de cartera o portafolio de proyectos, pues el gran número de tratados
y acuerdos a negociar y administrar requiere que se atienda cada uno de ellos de manera ordenada y que los
equipos de trabajo tengan claridad absoluta de las cargas totales de trabajo, de las prioridades y de los avances
en el desahogo de asuntos.
Los atributos principales de una cartera o portafolio de tratados o acuerdos serían:
Listado exhaustivo de las tareas, compromisos y asuntos alrededor de cada tratado o acuerdo
Priorización para la ejecución de las tareas, compromisos y asuntos alrededor de los tratados y
acuerdos
Distribución de los tratados y acuerdos a los equipos según las cargas relativas de trabajo
Registro y reporte de avances y faltantes en la ejecución y atención de las tareas, compromisos y
asuntos alrededor de cada tratado o acuerdo
Registro, cálculo y reporte de los insumos, recursos, personal o esfuerzos dedicados a los tratados o
acuerdos en cada equipo de trabajo (por ejemplo, mediante el sistema de monitoreo propuesto en este
documento)
Propuesta 5
Sistema de evaluación de tratados y acuerdos
El proceso de evaluación no se realiza de manera uniforme y completa para todos los tratados y acuerdos, y la
información resultante no siempre se usa para tomar decisiones sobre si negociar o no un tratado. Por otra parte,
puede actuarse de manera más proactiva en la administración de tratados y en la exploración de oportunidades y
valoración de amenazas si se usan estudios y evaluaciones sistematizadas con el concepto de inteligencia de
comercio exterior.
Por ello se propone la sistematización del proceso de evaluación de tratados y acuerdos en sus dimensiones
exante, expost y continua. Asimismo se sugiere la conformación de un grupo experto interno que use los
elementos de las evaluaciones para emitir colegiada y formalmente una opinión técnica que sea utilizada en los
procesos de decisión estratégica de negociar un tratado o acuerdo. Los detalles de esta propuesta pueden verse
más adelante en el apartado Propuesta de Sistema de Evaluación de Tratados y Acuerdos.
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Propuesta 6
Sistema de monitoreo interno
Con independencia de los mecanismos de evaluación externa –por ejemplo con la Matriz de Indicadores de
Resultados o MIR- la SCE debe conocer y evaluar el desempeño de sus procesos y de sus equipos de trabajo.
Para ello se propone una colección de variables de medición y estudio, de las cuales deben ser elegidas las más
idóneas y prácticas para conformar un sistema de monitoreo interno o tablero de control. Los detalles de esta
propuesta pueden verse más adelante en el apartado Propuesta de Sistema de Monitoreo Interno.
Propuesta 7
Formalización de mecanismos de consulta y participación con el sector privado
No obstante los encomiables esfuerzos para consultar y hacer participar a las empresas del sector privado en las
negociaciones de tratados y acuerdos, es probable que las convocatorias de la SCE no aseguren la satisfacción
de todos los actores del sector privado, por lo que se recomienda formalizar los mecanismos de consulta con las
siguientes acciones:
Recuperar la figura del Consejo Consultivo para las Negociaciones Comerciales y determinar su
conformación de acuerdo a la representatividad que se busque obtener en él.
Establecer al Consejo Consultivo como canal y vehículo único para los procesos de consulta y
participación de empresas
Determinar con claridad los criterios para realizar consultas y convocatorias a participar en procesos de
negociación
Establecer formalmente al Cuarto de Junto como el mecanismo institucional para la participación del
sector privado en los procesos de negociación
Reportar de manera sistemática los resultados de los procesos de consulta y participación del sector
privado
Propuesta 8
Adopción de sistemas y soluciones tecnológicas para la comunicación y la administración del
conocimiento
En la SCE hay un registro insuficiente de la información estratégica que se produce con la comunicación interna
entre los colaboradores de la SCE, con las evaluaciones técnicas y con las labores de negociación y
administración de tratados y acuerdos. Se recomienda la adopción generalizada de sistemas y soluciones
tecnológicas para la comunicación y la administración del conocimiento con las siguientes consideraciones
Debe registrarse sin excepción toda la información de valor estratégico en sistemas o soluciones
independientemente del medio en que se originó
El registro, manejo y disponibilidad de la información estratégica debe asegurarse con independencia de
las personas que la generaron o la manejan
La adopción de sistemas y soluciones tecnológicas debe ser pragmática y no crear una excesiva carga
burocrática
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Los sistemas y soluciones tecnológicas deben proteger la información y asegurar la confidencialidad
natural a los procesos de negociación y administración de tratados y acuerdos
Propuesta de Sistema de Evaluación de Tratados y Acuerdos Como fue descrito anteriormente, la SCE realiza actividades de evaluación de tratados y acuerdos que no son
debidamente estandarizadas y sistematizadas, lo que potencialmente implica que las decisiones de negociar o no
un nuevo tratado estén tomadas con información incompleta y con criterios que no sean estrictamente técnicos.
Por ello, se proponen aquí los componentes y atributos de un proceso estandarizado y sistematizado para la
evaluación de los tratados y acuerdos que firma México. Debe aclararse que este sistema no constituye ni un
sistema externo de evaluación del desempeño (por ejemplo el reflejado en la MIR), ni un sistema de monitoreo y
evaluación interno (como el que se propone en este documento).
Proceso y sistema integral con tres instancias de evaluación: ex ante, ex post y continua
La SCE debe conformar un proceso integral y unificado para evaluar tanto el valor relativo de la firma de un
nuevo tratado o acuerdo, como los resultados del mismo y los prospectos de otros nuevos tratados. Para ello
debe aprovecharse de manera integrada una estructura compartida para evaluaciones de los tratados y acuerdos
ex ante, ex post y continuas:
Colección de sistemas estadísticos, económicos y comerciales (incluyendo el sistema denominado Base
Integrada de Datos o BID)
Métodos analíticos para la evaluación de ventajas comparativas, proyecciones económicas y
comerciales, análisis de reglas de comercio, inteligencia comercial, etc.
Red profesional para las labores de análisis de información e inteligencia comercial
Conformación de un grupo experto interno que pueda formular una opinión técnica a ser considerada en
la decisión estratégica de negociar o no un tratado o acuerdo
Procesos de consulta a terceros: otros responsables de política pública (especialmente la SIC),
empresas y representantes del sector privado, representantes de la sociedad civil, gobiernos estatales y
municipales
Instancia de evaluación ex ante
Se realiza ante el prospecto de negociación de un tratado o acuerdo, ya sea por iniciativa ministerial o solicitud de
la contraparte, o por el análisis de oportunidades del proceso de evaluación continuo.
Según las entrevistas y la información documental consultada, la evaluación puede comprender:
Análisis de ventajas y desventajas (por ejemplo, cambio potencial en la balanza comercial con el país
objetivo)
Experiencias y tratados firmados por el país objetivo con otros países
Experiencias y tratados firmados por México con países similares al país objetivo
Análisis prospectivo de la transformación industrial que pueda producirse por el tratado
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Evaluación de externalidades y otros efectos (desarrollo de mercados, organización industrial,
distribución del ingreso, otras)
Técnicas formales de planeación de escenarios (por ejemplo, para prever situaciones en que se recurra
a salvaguardas, cláusulas de salida y otras medidas contingentes)
Instancia de evaluación ex post Se ejecuta conforme se instrumentan los compromisos de los tratados y acuerdos. Según las entrevistas y la
información documental consultada, la evaluación puede comprender:
Comparación de la balanza comercial real contra la esperada a la firma del tratado
Impacto en la transformación de industrias
o Posición relativa de las industrias en la cadena global de valor
o Crecimiento relativo de sectores
o Cambios en la productividad y competitividad de las industrias
o Mejora en las capacidades de innovación y conocimiento
Inclusión de empresas en las cadenas globales de valor.
Impacto en otras variables de la economía y sociedad: empleo, distribución del ingreso, impacto en el
desarrollo regional, seguridad, etc.
Instancia de evaluación continua Se realiza de manera continua con el fin de detectar oportunamente riesgos y oportunidades para el comercio
internacional y constituir una base para la inteligencia de comercio exterior. Según las entrevistas y la información
documental consultada, la evaluación puede comprender:
Movimientos de la economía y el comercio de los países socios y de países susceptibles de ser socios
comerciales
Movimientos relevantes en la legislación, política pública y organismos internacionales que puedan
afectar al comercio internacional
Firma de tratados y acuerdos de países socios con terceros
Registro y resultados de la evaluación continua del cumplimiento de tratados y acuerdos
Resultados de los estudios de terceros sobre las industrias, sus tendencias y sus oportunidades
Técnicas formales de planeación de escenarios (por ejemplo, para prever las condiciones que generan
presiones al cumplimiento de tratados o acuerdos)
Registro y análisis de riesgos y oportunidades para el comercio internacional
Beneficios y resultados de un sistema integral de evaluación
Al integrar los trabajos de evaluación de tratados y acuerdos en sus tres dimensiones (ex ante, ex post y
continua) se obtienen los siguientes beneficios y resultados:
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Información robusta para aceptar o descartar la negociación de un nuevo tratado, de tal manera que la
decisión no se tome exclusivamente con criterios políticos, geopolíticos, o subjetivos.
Priorización y elección de las mejores oportunidades de negociación de tratados
Registro y consulta de las buenas prácticas en la negociación y administración de tratados
Proactividad y reacción oportuna ante los riesgos y oportunidades del comercio internacional
Mecanismo y Sistema de Monitoreo Interno para los Procesos de la SCE
Con el propósito de conocer con mayor detalle lo que sucede en los procesos de la SCE, se propone un
mecanismo y sistema de observación y seguimiento de la gestión interna. Éste debe facilitar el registro y
organización de la información sobre las actividades en la ejecución de los procesos: quiénes participan, en qué
tratados, acuerdos u organizaciones, cómo y cuándo lo hacen, con qué recursos humanos, monetarios y otros.
Con este mecanismo se podrá tener una bitácora de la gestión interna con información periódica, cuantitativa y
cualitativa, que pueda ser útil para el análisis, la evaluación y el diagnóstico del desempeño de los procesos.
La utilidad de este mecanismo o sistema de monitoreo interno es más patente al adoptar una estrategia de
administración de portafolio o cartera de proyectos alrededor de los múltiples tratados y acuerdos que México
negocia y administra, y con la conformación de equipos de trabajo a los que flexiblemente se les asignan tareas.
Con el sistema puede conocerse, por ejemplo, información como la cantidad de tiempo o recursos monetarios
destinados a un tratado en particular, o la complejidad en la atención a una controversia en un tratado con
volúmenes comerciales importantes.
Debe notarse que este mecanismo no tiene como fin la definición de estándares, objetivos o metas, ni la
comparación y medición de la gestión, resultados, desempeño o impacto como parte del sistema y matriz de
indicadores (MIR) con que se mide a la SCE y que cumple con la metodología de marco lógico. Más bien, como
repositorio de información interna, este mecanismo se limita a dar cuenta de manera organizada del
desenvolvimiento de los asuntos relacionados con los procesos de la SCE, y llena un vacío de documentación y
transparencia al respecto.
A continuación se presenta una lista de variables que la SCE debe valorar para seleccionar aquellas que mejor
sirvan para conocer el desempeño de los procesos en la negociación de tratados y representación en organismos
multilaterales. Las variables elegidas deben ser fáciles o prácticas en su medición y manejo, representativas del
desempeño a nivel de procesos, y útiles para la toma de decisiones.
Procesos empleados Macroprocesos activados y microprocesos
utilizados
Participación de unidades administrativas de la
SCE
Oficinas y equipos participantes en los
microprocesos y el papel desempeñado
Participación de unidades administrativas de la
SE, del Gobierno Federal, Senado de la República
y otros órdenes de gobierno
Oficinas participantes en cada microproceso y el
papel desempeñado
Participación del sector empresarial y de la
sociedad civil
Actores participantes en cada microproceso y el
papel desempeñado
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Participación de la contraparte Oficinas participantes en cada microproceso y el
papel desempeñado
Insumos Principales insumos en cada microproceso de
cada participante
Actividades Actividades más relevantes en cada
microproceso de cada participante (información
cuantitativa y cualtitativa, por ejemplo: número
de rondas o eventos empleados y su
descripción)
Productos Principales productos en cada microproceso de
cada participante
Tiempo Fechas relevantes
Tiempo invertido en cada microproceso (días,
semanas, meses, años) y por participante
Recursos empleados Horas hombre empleadas en cada
macroproceso y microproceso y por cada unidad
administrativa
Gasto público (costo) empleado para cada
macroproceso y microproceso
o En recursos humanos
o En recursos materiales
o En otros recursos
Recursos de información estadística
consultados y/o generados por microproceso
Satisfacción Opinión de los participantes en cada
microproceso
Problemas, barreras y soluciones encontradas Descripción del problema o barrera y la forma en
la que se solucionó
Comunicación Canales de comunicación empleados y registro
de comunicados por actor participante en cada
microproceso
Tratado negociado, administrado y participación
ante organismos multilaterales
Descripción suscinta de asuntos relevantes:
o Objetivos
o Alcances
o Caracteristicas
o Beneficios esperados para el país
o Alineación con objetivos de programas
y ordenamientos superiores
o Compromisos y acuerdos
o Evaluaciones, estrategias y resultados
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Se recomienda que esta información sea registrada y observada por cada responsable de unidad administrativa a
través de un sistema de información interno en ambiente web.
Conclusiones En primer término, debe afirmarse categóricamente que el Programa P002 ha demostrado una valiosa
contribución a la competitividad de México y a su inserción en las cadenas globales de valor al negociar y
administrar decenas de tratados y acuerdos y al impulsar el libre comercio y defender los intereses de México en
organismos y foros multilaterales.
En segundo lugar, la SCE es una organización funcional y orientada a resultados, que se caracteriza por la
demostrada competencia de sus colaboradores en el desempeño de sus funciones y en una productiva
colaboración entre los equipos de trabajo. El personal acumula conocimiento y experiencia y muestra una alta
especialización, ya sea en áreas temáticas o en zonas geográficas. Los movimientos organizacionales laterales
refuerzan un aprendizaje y conocimiento continuos.
Sin embargo, el P002 muestra deficiencias en sus manuales de organización y manuales de procedimientos, que
deben ser corregidos para evitar incumplimientos normativos, para obtener un mejor desempeño de los equipos
de trabajo al definir correctamente sus atribuciones y para controlar los procesos y sus resultados. Las
descripciones de atribuciones y los procesos mapeados tienen calidad heterogénea entre las áreas y denotan
diferencias que no se explican para situaciones equivalentes.
En este ejercicio se han identificado tres macroprocesos con sus respectivos microprocesos. Aunque la
propuesta de macroprocesos es la misma que la prevista por la SCE en ejercicios internos de mejora de
procesos, se recomienda describir con detalle los microprocesos identificados y especificar los procedimientos de
mayor impacto.
Se ha propuesto reorganizar a la SCE con dos supuestos fundacionales: la definición de puestos y atribuciones
que faciliten la movilidad del personal entre áreas para atender coyunturas, y el manejo de un portafolio o cartera
de proyectos. En el primer caso, se sugiere definir figuras de negociadores en diferentes niveles, que puedan
conformar equipos de trabajo que sean asignados flexiblemente a tareas de negociación y administración de
tratados. En segundo término, un portafolio lista y prioriza todas las tareas y asuntos para su asignación a
equipos de trabajo según cargas de trabajo relativas y prioridades.
Se manejan dos alternativas de rediseño organizacional: la primera concentra en la Unidad de Negociaciones
Internacionales (UNI) a las áreas de adscripción geográfica. En la segunda, la UNI juega un papel de diseño de
estrategia, evaluación de tratados y apoyo técnico a las negociaciones. En ambos casos se recomienda
sectorizar las representaciones en el exterior en las áreas de adscripción geográfica correspondientes.
Se propone también usar mecanismos estandarizados y sistemas para evaluar los tratados y acuerdos, para
monitorear el desempeño interno de la SCE y para consultar y convocar a participar en negociaciones a los
actores del sector privado. Se ha recomendado también usar de manera pragmática tecnologías para registrar la
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información estratégica y el conocimiento que se producen por la comunicación informal de los colaboradores y
en la ejecución de sus actividades.
Puede estimarse como contradictorio o fuera de lugar que se hagan este tipo de recomendaciones para una
organización que es descrita como funcional y efectiva. El motivo para hacerlas es que los buenos resultados del
Programa parecen depender más de la circunstancia de contar con el liderazgo y un equipo competente y
cooperativo con una permanencia en la SCE más larga que la acostumbrada en la administración pública
mexicana. Sin embargo, el diseño de organizaciones y procesos no debe obedecer a la circunstancia de las
personas que ocupan los puestos, sino a principios genéricos de administración pública.
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V. ESTUDIOS DE CASO: DESCRIPCIONES EN PROFUNDIDAD Y ANÁLISIS. El Programa P002 “Fortalecimiento de la Integración y Competitividad de México en las Cadenas Globales de
Valor” pretende atender el problema de política pública representado por la insuficiente integración de las
unidades económicas del país en los mercados globales.
Según el Diagnóstico 2014 del Programa, elaborado por la misma SCE, los objetivos específicos de su único
programa -el P002- se encuentran alineados con la Meta Nacional: México, actor con responsabilidad global, los
cuales pretenden:
1. El aprovechamiento de los TLCs, ya existentes mediante la optimización de los acuerdos comerciales y de
inversión.
2. Acceder a nuevos mercados de exportación mediante la negociación de nuevos acuerdos.
3. Fortalecer la expansión del comercio mediante el fortalecimiento del sistema multilateral de comercio y
mediante la defensa legal de los intereses comerciales de México.
Dada la naturaleza y alcance de sus objetivos, y debido a que el P002 no otorga apoyos directos a beneficiarios,
hecho que explica que el Programa no esté sujeto a reglas de operación, el presente estudio, más allá de haber
contemplado Trabajo de campo consistentes de entrevistas a titulares de las áreas de la SCE y a representantes
de organizaciones del sector privado, prescindió de la utilización del enfoque de Estudios de caso.
VI. BITÁCORA DE TRABAJO Y BASES DE DATOS El presente proyecto requirió de la realización de entrevistas a los distintos actores involucrados en los procesos
del P002, la Secretaría de Economía nos apoyó con la agenda para pactar fechas con los Ministros responsables
de las Representaciones en el exterior, las Direcciones Generales de SCE, así como con la Coordinación de
Asesores.
Las entrevistas semiestructuradas se realizaron del 28 de agosto al 4 de septiembre, con un tiempo aproximado
de 60 minutos cada una. En este tiempo se trató de responder a todas las preguntas del instrumento autorizado
por la Dirección General de Planeación y Evaluación.
Las entrevistas semiestructuradas que se realizaron de forma presencial en la Secretaría de Economía en Torre
Ejecutiva fueron las siguientes:
Carlos Piñera González.- Director General de APEC y Tratado con Jordania.
Guillermo Malpica Soto.- Director de Comercio de Servicios de Inversión.
Carlos Vejar Borrego- Director General Consultoría Jurídica.
Erick Ramírez Torres.- Coordinador de Asesores de la SCE.
Rosaura Castañeda Ramírez.- Titular de la Unidad de Negociaciones Internacionales.
Juan Antonio Dorantes Sánchez.- Director General de Reglas de Comercio Internacional
Orlando Pérez Garate.- Director General para América del Norte
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José Manuel Luna Calderón.- Director General para Europa y África
César Guerra Guerrero.- Director General de Comercio Internacional de Bienes
Roberto Zapata Barradas.- Director General para Asia, Oceanía y Organismos Multilaterales
Las entrevistas que se realizaron vía llamada telefónica fueron para los siguientes:
Ministro Alejandro de la Peña Navarrete.- Oficina de representación en Montevideo, Uruguay
Embajador Fernando de Mateo.- Oficina de representación de la OMC
Ministro Guillermo García Hernández.- Oficina de representación Paris
Ministro Kenneth Smith Ramos.- Oficina de representación en Washington D.C.
Ministro Yvonne Stinson Ortiz.- Oficina de representación en Bruselas.
Ministro José Luis Enciso Manzo.- Oficina de representación en Ottawa.
En todos los casos se logró contactar y entrevistar a los informantes clave y se encontró una gran disposición
para aportar información, incluso para recibirnos en una segunda ocasión. La mayoría de estos informantes
mostraron apertura y buena recepción a las visitas y entrevistas. En todos los casos mostraron amplio
conocimiento en su área de competencia.
La tabla siguiente muestra el roster de entrevistas agendadas.
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También se buscó la posibilidad de entrevistar a los Titulares de algunas Cámaras de Comercio, Asociaciones,
Confederaciones u Organismos como parte de los usuarios de los tratados y acuerdos, la Secretaría de
Economía nos señaló a las siguientes como las posibles opciones:
Lic. Eduardo Ruíz Ayala.- Relaciones Institucionales de la ANIERM
Olivia de la O de la AMIA
Lic. Juan Manuel Torre Velásquez de la CONCAMIN
Mtra. Liliana Hernández Morales de la Canacintra
Lic. Norberto Valencia de la CNA.
Esta actividad se llevó a cabo del 9 al 15 de octubre, realizando llamadas telefónicas para agendar citas
presenciales.
En este caso sólo accedió a recibirnos el Lic. Eduardo Ruiz Ayala de la ANIERM, quien nos puso en contacto con
el Lic. Enrique Zavala, Presidente de la Asociación, las demás opciones no mostraron disponibilidad para
recibirnos, ya que comentaron que no estaban enteradas de dicho proyecto y solicitaban que la Secretaría de
Economía girara un oficio para informarles al respecto, por lo que las entrevistas a estas Cámaras no fueron
aplicadas; sin embargo para cubrir el mínimo de entrevistas a usuarios involucrados en estos procesos se buscó
a Directivos de la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la
Información (CANIETI) y la Asociación de Bancos de México (ABM), se tuvo oportunidad contactarlos y pidieron
que dichas entrevistas fueran confidenciales.
Cámara/Asociación/Confederación/
Organismo
Contacto Teléfono Correo Observaciones
ANIERM Lic. Eduardo Ruiz Ayala
55 84 95 22
[email protected] [email protected] .mx
Se entrevistó al Lic. Enrique Zavala, Presidente de la Asociación.
AMIA Olivia de la O.
52 72 11 44 ext. 110
Enviar correo Adriana Vargas [email protected]
CONCAMIN Lic. Juan Manuel Torres Velásquez
5140 7800 ext 7872
Documento de la Secretaría de Economía [email protected] Henkel ya no trabaja ahí.
CANACINTRA
Mtra. Liliana Hernández Morales
54-82-30-00 ext 2001 y 2002
Sin respuesta
CNA Norberto Valencia
54 88 97 07 56 39 30 04
Sin respuesta
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Por otra parte, se realizaron sesiones de trabajo semanales con los miembros de equipo evaluador para revisar
cada uno de los apartados de los entregables e ir monitoreando los avances en cada uno de los temas, las
sesiones fueron grupales y colaborativas a través de lluvia de ideas y desarrollo de mapas mentales, respecto al
análisis de información se realizaron sesiones de integración y rebote, con la finalidad de aportar ideas
importantes que complementaran a las centrales en cada uno de los apartados del presente proyecto.
No aplica para este proyecto la generación de bases de datos, ya que no se realizó ningún cálculo estadístico o
matemático por la naturaleza de esta Evaluación.
VII. INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN DISEÑADOS POR LA INSTITUCIÓN EVALUADORA.
Los formatos de entrevista tanto para los DG´s de la SCE, como para las organizaciones empresariales se
encuentran en el Anexo 1; el protocolo de entrevista se encuentra en el Anexo 2.
VIII. ANEXOS
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ANEXO 1
Formato de entrevista y
Cuestionario para organizaciones empresariales
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Anexo 1 Instrumento de entrevista a Titulares de Área y cuestionario para organizaciones empresariales
Evaluación de Procesos del P002 “Fortalecimiento de la Integración y Competitividad de México en las
Cadenas Globales de Valor”
Entrevistas a los titulares de las áreas Objetivo: Conocer la opinión que tienen los titulares de las áreas de la SCE sobre los recursos, coordinación, efectividad y eficiencia de los procesos con los que desempeñan sus funciones. Mecánica: Entrevista personal con el titular de cada área, con base en el presente formato, prellenado con la información correspondiente del área. Durante la entrevista se llenarán los campos (color azul) con las opiniones resultado de la entrevista.
Área
Titular
Entrevistados
Fecha y hora
1. Revisión de la organización y capacidad para ejecutar los procesos Organización y estructura. Plazas, niveles jerárquicos, tramos de control y ocupación
Perfiles y capacidades. Perfil profesional, capacitación y aprendizaje
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2. Revisión de los objetivos y las funciones generales Objetivos del área y fundamentos para su operación
Cobertura y alcance de las funciones y operaciones del área
Contexto en el que opera el área
3. Revisión de las funciones de cada área Área 1
Función Comentarios
Función 1
Función 2
Función 3
Función 4
Función 5
Área 2
Función Comentarios
Función 1
Función 2
Función 3
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Función 4
Función 5
Área 3
Función Comentarios
Función 1
Función 2
Función 3
Función 4
Función 5
4. Revisión de los procesos y procedimientos Proceso 1 del área y sus procedimientos
Atributos Comentarios
Actores involucrados en el proceso (anotar en el mapa de proceso)
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Detalle de actividades o procedimientos
Productos y salidas
Tiempos
Interrelación con otros procesos
Factores que afectan al proceso
Objetivos, metas e indicadores asociados al proceso
Oportunidades de mejora
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Proceso 2 del área y sus procedimientos
Atributos Comentarios
Actores involucrados en el proceso (anotar en el mapa de proceso)
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Detalle de actividades o procedimientos
Productos y salidas
Tiempos
Interrelación con otros procesos
Factores que afectan al proceso
Objetivos, metas e indicadores asociados al proceso
Oportunidades de mejora
Proceso 3 del área y sus procedimientos
Atributos Comentarios
Actores involucrados en el proceso (anotar en el mapa de proceso)
Insumos (información, documentos, instrucciones, otros)
Recursos (humanos, informativos, infraestructura, otros)
Detalle de actividades o procedimientos
Productos y salidas
Tiempos
Interrelación con otros procesos
Factores que afectan al proceso
Objetivos, metas e indicadores asociados al proceso
Oportunidades de mejora
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5. Planeación, coordinación, información y mejora Planeación de los objetivos, procesos o actividades y recursos del área (quién y cómo se decide lo que el área debe hacer, con qué y cuáles son los logros que debe obtener)
Coordinación de actividades (cómo se organiza el trabajo con otras áreas y organizaciones)
Información estratégica y operativa (Cómo se obtiene información, cómo se utiliza, cómo se asegura su calidad)
Mejora del desempeño (Qué puede hacerse para mejorar en el área los resultados en general y los indicadores en particular)
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Cuestionario para organizaciones empresariales
1) ¿La Cámara o alguno de sus miembros han sido consultados por la SCE para opinar o hacer propuestas en
algún proceso de negociación o administración de tratados o acuerdos?
2) ¿Han sido consultados para opinar o hacer propuestas en el proceso de definición de posturas de la SCE en
algún foro de algún organismo multilateral?
3) ¿En cuál tratado o acuerdo se participó?¿Cuál fue el asunto? ¿en qué foro se participó?
4) ¿Cómo describiría su participación? ¿Cómo fue? ¿Cuál fue el proceso? ¿Cuánto duró? ¿Se le consultó al
principio, en la mitad y/o al final de la negociación?
5) ¿La consulta fue en México o en el lugar donde se negoció el tratado o acuerdo?
6) ¿Participó en el “cuarto de junto”?
7) ¿Se tomaron en cuenta sus opiniones?
8) ¿Se siente satisfecho de la forma en la que fue incluido?
9) ¿Qué áreas de oportunidad encuentra?
10) ¿Qué recomendaciones puede dar?
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ANEXO 2
Protocolo de entrevistas
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Anexo 2 Protocolo de entrevistas A) Preparación
1. Acordar y coordinar con la Dirección General de Planeación y Evaluación (DGPE) y con la Coordinación
de Asesores (CA) de la Subsecretaría de Comercio Exterior (SCE) las áreas que serán entrevistadas.
2. Proponer a la DGPE y CA los instrumentos o guías para las entrevistas y corregir según su
retroalimentación.
3. Adecuar el instrumento o guía de entrevistas aprobado para cada una de las áreas a entrevistar,
llenando la información correspondiente de las mismas. Anexar a la guía organigrama y mapeo de
procesos/procedimientos del área correspondiente.
4. Preparación de carta o comunicado oficial de parte de la SCE a las áreas elegidas para entrevista
comunicando el objetivo del proyecto y el contexto de las entrevistas
B) Organización
1. Envío de una comunicación oficial de parte de la SCE a las áreas elegidas para entrevista comunicando
el objetivo del proyecto y el contexto de las entrevistas
2. Acordar con la CA las fechas, horas y lugares de las entrevistas con las áreas elegidas.
3. Para el caso de entrevistas a distancia, acordar medios y tecnología para su realización.
4. Confirmar la entrevista entre los consultores y los entrevistados
C) Ejecución
1. Explicación del proceso de entrevista y su guía (5 minutos)
2. Discusión sobre organización, objetivos, contexto. Incisos 1 y 2 de la guía. (20 minutos)
3. Discusión sobre funciones. Inciso 3 (30 minutos)
4. Discusión sobre procesos y procedimientos. Inciso 4 (30 minutos)
5. Discusión sobre planeación, coordinación, información y mejoras. Inciso 5. (20 minutos)
6. Conclusiones y siguientes pasos, en su caso (5 minutos)
D) Reporte
1. Edición y corrección de los formatos de entrevista
2. Reporte global de entrevistas
3. Entrega del reporte y de los formatos llenados
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ANEXO 3
Diagramas de Procesos Sustantivos
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Anexo 3 Diagramas de procesos sustantivos
Diagrama de Flujo del Procedimiento UNI-01 “Negociación de tratados y acuerdos comerciales, de inversión y de cooperación económica”, Macroproceso 1
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Diagrama de Flujo del Procedimiento UNI-02 “Administración de tratados y acuerdos comerciales, de inversión y cooperación económica” Macroproceso 2
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGCJCI-01 “Proporcionar asesoría legal en las negociaciones comerciales internacionales” Macroproceso 1
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGCISI-01 “Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales” Macroproceso 1
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGRCI-01 “Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales” Macroproceso 1
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGRCI-02 “Seguimiento en la administración de tratados y acuerdos comerciales” Macroproceso 2
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGCIB-01 “Negociación de tratados y acuerdos comerciales internacionales en materia de acceso al mercado de bienes, reglas de origen, procedimientos
aduaneros y salvaguardias” Macroproceso 1
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGCIB-02 “Administración de tratados y acuerdos comerciales internacionales en materia de acceso al mercado de bienes, reglas de origen, procedimientos
aduaneros y salvaguardias” Macroproceso 2
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGAN-04 “Seguimiento de Tratados y Acuerdos Comerciales Internacionales en materia de Comercio, Medio Ambiente y Laboral en América del Norte”
Macroproceso 2
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGEA-01 “Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales” Macroproceso 1
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGEA-02 “Seguimiento en la administración de tratados y acuerdos comerciales” Macroproceso 2
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGAOOM-01 “Negociación de TLC´s con países de Asia, Oceanía y Medio Oriente” Macroproceso 1
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Diagrama de Flujo del Procedimiento DGAOOM-02 “Dar seguimiento a las negociaciones dentro de los Comités y/o Grupos de Trabajo en los distintos Foros Comerciales Internacionales”
Macroproceso 3
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ANEXO 4
Cuadros de análisis de macroprocesos, microprocesos y procedimientos
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Anexo 4 Cuadros de Análisis de Macroprocesos, Microprocesos y Procedimientos1011
Macroproceso 1 Negociación de tratados y acuerdos de comercio
Microproceso Área/Procedimiento
Comentarios/Precisiones
1.1 Evaluación de tratados y acuerdos de comercio
DGAOOM-01 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGCISI-02 DGRCI-01
DGAOOM-01 Da inicio a partir de mandato ministerial de la SCE. DGCIB-01 Da inicio a partir de mandato ministerial de la SCE; elabora estudios para evaluar las relaciones económicas de México con país objetivo. UNI-01 Por iniciativa propia o de otras áreas de la SE; elabora los estudios para evaluar relaciones económicas con país objetivo. DGCISI-01 Por instrucción de la UNI, abre o se incorpora a un proceso de negociación con algún país objetivo. DGCISI-02 Por instrucción de la UNI o mandato de la SCE, recibe consulta sobre la viabilidad de iniciar negociaciones de un Acuerdo para la Promoción y Protección Recíproca de Inversiones (APPRI). DGRCI-01 Por instrucción de la UNI, abre o se incorpora a un proceso de negociación con algún país objetivo; evalúa condiciones de mercado y comercio exterior de los productos y sectores interesados.
1.2 Consultas con instituciones y empresas
DGAOOM-01 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGEA-01 DGRCI-01
DGAOOM-01 Consulta para obtener comentarios del sector privado, de otras DG´s y otras dependencias, e integra comentarios. DGCIB-01 Consulta para obtener comentarios del sector privado, de otras DG’s y otras dependencias, e integra comentarios. UNI-01 Consultas para la adopción de la estrategia, a otras áreas de la SE, otras dependencias, al sector privado, a la COECE y al COMCE. DGCISI-01 Con otras áreas de la SCE, otras dependencias y con el sector privado. DGEA-01 Apoya la organización de reuniones técnicas internas de consultas al sector privado y a otras áreas de la SCE y SE. DGRCI-01 Con otras áreas de la SCE, otras dependencias y con el sector privado.
1.3 Definición de una estrategia de negociación
DGCJCI-01
DGCJCI-01 Revisa el contenido de las propuestas de texto de negociación y en su caso elabora comentarios.
10 De un total de 41 Procedimientos Dictaminados, 25 se consideraron sustantivos, 16 no relacionados directa e íntimamente a los macroprocesos. 11 Para efectos de análisis se consideraron 19 Microprocesos de la siguiente manera: 7 para el MP 1, 7 para el MP 2 y 5 para el MP 3.
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Macroproceso 1 Negociación de tratados y acuerdos de comercio
DGCJCI-05 UNI-01 DGCISI-01 DGCISI-02 DGEA-01 DGRCI-01
DGCJCI-05 Revisa el contenido de los textos del proyecto de acuerdo interinstitucional. UNI-01 Integra las opiniones de otras áreas y evalúa los resultados de las consultas. DGCISI-01 Integra las opiniones de las consultas y las envía a la UNI con su evaluación. DGCISI-02 Realiza análisis técnico-económico y los presenta a la UNI para su revisión y opinión. DGEA-01 Identifica posiciones de negociación, informa a la UNI; vuelve a consultar internamente y distribuye las propuestas de la contraparte a otras áreas de la SCE. DGRCI-01 Recibe e integra opiniones de las consultas; realiza evaluación propia a partir de éstas y las remite a la UNI.
1.4 Cabildeo DGCIB-01 UNI-01
DGCIB-01 Con las autoridades del país objetivo a través de las Representaciones de la SE y/o Embajadas. UNI-01 Con las autoridades del país objetivo a través de las Representaciones de la SE y/o embajadas; recibe el resultado del cabildeo, procesa la información y elabora la iniciativa de negociación.
1.5 Preparación de la negociación
DGAOOM-01 DGCJCI-01 DGCJCI-05 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGCISI-02 DGEA-01 DGRCI-01
DGAOOM-01 Remite agenda de negociación a la contraparte. DGCJCI-01 Revisa el texto acordado. DGCJCI-05 En su caso emite opiniones y recomendaciones jurídicas relativas al texto. DGCIB-01 Anuncia de común acuerdo con la contraparte, la apertura de las negociaciones y participa en reuniones preparatorias en las cuales e conviene calendario, agendas, logística, entre otras formalidades. UNI-01 Anuncia apertura de negociaciones y celebra reuniones preparatorias para convenir calendario, agendas, logística, formato de los textos y minutas de negociación. DGCISI-01 Recibe de la UNI el calendario de reuniones preparatorias y conviene con la contraparte, calendario, agendas, logística, formato de los textos y de las minutas de negociación. DGCISI-02 Prepara la propuesta Mexicana de APPRI y la presenta a la contraparte vía electrónica. DGEA-01 Por instrucción de la UNI prepara reuniones con la contraparte. DGRCI-01 Recibe de la UNI el calendario de reuniones preparatorias y conviene con la contraparte, calendario, agendas, logística, formato de los textos y de las minutas de negociación.
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Macroproceso 1 Negociación de tratados y acuerdos de comercio
1.6 Ronda de negociaciones
DGAOOM-01 DGCJCI-01 DGCJCI-05 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGCISI-02 DGEA-01 DGRCI-01
DGAOOM-01 Determina con la contraparte fechas de la (s) ronda (s), según sea el caso. DGCJCI-01 Asesora al área técnica para obtener la versión final del texto. DGCJCI-05 Revisa el texto acordado con la contraparte. DGCIB-01 Inicia en el marco de visitas oficiales de dignatarios o ministros; planea cada ronda encabezando a los grupos de trabajo, e informa al sector privado mexicano, al finalizar cada ronda de negociación, los avances o resultados. UNI-01 Realiza ronda conjuntamente con los grupos técnicos de las DG’s; informa al sector privado sobre los avances de la negociación. DGCISI-01 Elabora propuesta de texto y lo intercambia con la contraparte; participa de forma presencial o por otros medios en las rondas del proceso de negociación, en conjunto con otras áreas de la SCE. DGCISI-02 Inicia proceso de negociación de manera presencial o vía remota; acuerda textos finales de APRI con la contraparte y solicita visto bueno de la DGCJCI. DGEA-01 Se presentan y negocian las modificaciones a los textos, tanto de las áreas de la SCE, como de la contraparte; posteriormente informa a la UNI del cierre técnico de negociación. DGRCI-01 Elabora propuesta de texto y lo intercambia con la contraparte; participa de forma presencial o por otros medios en las rondas del proceso de negociación, en conjunto con otras áreas de la SCE.
1.7 Formalidades institucionales
DGAOOM-01 DGCJCI-01 DGCJCI-05 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGCISI-02 DGEA-01
DGAOOM-01 Envía el texto acordado a la DGCJCI para su revisión; después a la SRE para dictamen; finalmente “da seguimiento a la publicación y entrada en vigor”, sin hacer mención del Senado. DGCJCI-01 Envía texto final a SRE para que remita a Senado, y da seguimiento a la publicación por parte del Senado en el DOF. DGCJCI-05 Remite el texto a SER para su registro; los Acuerdos Interinstitucionales no requieren ratificación del Senado. DGCIB-01 Remite a la DGCJCI los textos acordados, quien revisa y envía a SRE; da seguimiento de publicación por el Senado en DOF. UNI-01 Integra textos acordados y envía a la SRE para dictamen, a través de la DGCJCI; firma y da seguimiento a la aprobación, publicación y entrada en vigor del acuerdo. DGCISI-01 Integra textos acordados y los envía a la DGCJCI para aprobación y firma del Ejecutivo; participa en la administración y seguimiento del capítulo del acuerdo en la materia de su competencia. DGCISI-02 Envía el texto final del APPRI a la SRE para dictaminación y recibe opinión;
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Macroproceso 1 Negociación de tratados y acuerdos de comercio
DGRCI-01
envía el APPRI al Senado para el proceso de aprobación. DGEA-01 Envía texto final a UNI y DGCJCI para revisión; posteriormente da seguimiento al proceso de publicación con la SRE y DOF. (No menciona al Senado). DGRCI-01 Integra textos acordados y los envía a la DGCJCI para aprobación y firma del Ejecutivo; participa en la administración y seguimiento del capítulo del acuerdo en la materia de su competencia.
Macroproceso 2 Administración de acuerdos
Microproceso Área/Procedimiento Comentarios
2.1 Registro e identificación de compromisos
DGAN-01 y 03 DGAN-04 DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 DGRCI-02 Bruselas-02 Tokio-01
DGAN-01 y 03 A partir de las minutas de las reuniones de ministros, viceministros o coordinadores, del Comité, Subcomité o Grupo de Trabajo del TLCAN. DGAN-04 A partir de tratados, acuerdos u otros instrumentos jurídicos. DGCIB-02 A partir de tratados, acuerdos u otros instrumentos jurídicos, en materia de acceso a mercados de bienes, reglas de origen, procedimientos aduaneros y salvaguardias. UNI-02 A partir de tratados, acuerdos u otros instrumentos jurídicos. DGEA-02 Identifica compromisos y lleva a cabo reunión con la contraparte para intercambiar puntos de vista relacionados con los compromisos. DGRCI-02 Recibe propuesta de la UNI para organizar reuniones del órgano creado para la administración y seguimiento de los tratados, a partir de la identificación de preocupaciones comerciales. Bruselas-02 Analiza grado de instrumentación de los TLCs y de Cooperación Económica con Europa, la UE y con la AELC. Tokio-01 Emite opinión sobre los compromisos adquiridos y notifica a las áreas involucradas de la SCE, el grado de cumplimiento.
2.2 Consulta con SE y otros DGAN-01 y 03 DGAN-04 DGCIB-02 UNI-02
DGAN-01 y 03 Canaliza los compromisos adquiridos a otras áreas de la SCE, SE y/u otras dependencias. DGAN-04 Consulta con otras áreas de la SCE, SE o el sector privado. DGCIB-02 Consulta con otras áreas de la SCE, SE o el Sector privado. UNI-02 Consulta con otras áreas de la SE, otras dependencias y con el sector privado organizado en torno a COECE y COMCE. DGEA-02 Consulta a otras áreas de la SCE. DGRCI-02 Recibe preocupaciones comerciales de contactos en el sector privado y
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Macroproceso 2 Administración de acuerdos
DGEA-02 DGRCI-02 Bruselas-02 Tokio-01
dependencias del sector público. Bruselas-02 Notifica a las áreas de la SCE involucradas y recibe opinión y/o instrucción. Tokio-01 Recibe opinión de parte de las áreas de a SCE involucradas.
2.3 Evaluación de cumplimiento
DGAN-01 y 03 DGAN-04 DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 DGRCI-02 Bruselas-02 Tokio-01
DGAN-01 y 03 Discute en la siguiente reunión, el estatus de los compromisos adquiridos. DGAN-04 Revisa y evalúa los resultados de las consultas sobre la instrumentación plena de compromisos. DGCIB-02 Revisa y evalúa los resultados de las consultas sobre la instrumentación plena de compromisos. UNI-02 Revisa y evalúa los resultados de las consultas sobre la instrumentación plena de compromisos. Error en el punto 5 del procedimiento UNI-02 (Regresa a la actividad 2 de manera circular) DGEA-02 Evalúa los resultados de las consultas e informa a UNI. DGRCI-02 Somete a revisión y comentarios de las dependencias competentes, las preocupaciones comerciales recabadas. Bruselas-02 Elabora informe de resultados del grado de instrumentación y lo remite nuevamente a las unidades de la SCE. (Hasta aquí llega) Tokio-01 Integra opiniones y elabora estrategia para la instrumentación del compromiso.
2.4 Preparación de negociación
DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 DGRCI-02
DGCIB-02 Prepara con la contraparte reuniones de comisiones o de otros órganos conjuntos, administradores del acuerdo, tratado o instrumento jurídico (calendario y programa de actividades). (Está equivocada la redacción del diagrama) UNI-02 Prepara con la contraparte reuniones de comisiones (comité, subcomité o grupo de trabajo). DGEA-02 Por instrucción de la UNI, organiza reuniones preparativas con la contraparte, en comisiones u órganos conjuntos. DGRCI-02 Coordina con dependencias, entidades y organismos constitucionales autónomos involucrados, sobre los temas de preocupación de la contraparte, para así perfilar posibles soluciones a tratar en las reuniones, y procede a la organización de las reuniones con todas las formalidades que esto conlleva.
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Macroproceso 2 Administración de acuerdos
2.5 Negociación DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 Tokio-01
DGCIB-02 Integra opinión de la contraparte en actas o minutas finales de las reuniones. UNI-02 Integra opinión de la contraparte en actas o minutas finales de las reuniones. DGEA-02 Preside en su caso, o participa en las reuniones con la contraparte; revisa el desarrollo de la agenda y elabora minuta o acta de las reuniones a partir de lo acordado; integra actas de reunión o minutas al informe de resultados y de nuevos compromisos. Tokio-01 Efectúa reunión para la consulta y seguimiento a los compromisos acordados en el AAE.
2.6 Formalidades institucionales
DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 DGRCI-02 Tokio-01
DGCIB-02 Integra los textos acordados y los envía a la DGCJCI para su opinión; da seguimiento a la publicación en el DOF y a la entrada en vigor de los nuevos compromisos adquiridos. UNI-02 Si no se asumen nuevos compromisos se da por concluida la administración y seguimiento de tratados y acuerdos; si se adoptan nuevos compromisos, se instrumentan. DGEA-02 Elabora informe a la UNI de los resultados y nuevos compromisos. DGRCI-02 Informa a las otras áreas de la SCE, otras dependencias y al sector privado mexicano; da seguimiento de los acuerdos de la reunión. Tokio-01 Elabora informe sobre los resultados de la reunión y la remite por email a las áreas involucradas de la SE; participa en reuniones de seguimiento de compromisos con la contraparte.
2.7 Manejo de controversias
DGCJCI-04 DGCJCI-06 DGRCI-02 Ginebra-03
DGCJCI-04 Cuando se recibe por parte de un inversionista extranjero “Aviso de Intención” de someter una reclamación a arbitraje en contra del Gobierno de México. DGCJCI-06 Inicia al recibir del país demandante la solicitud formal de controversia ante instancia arbitral. Acompaña a las áreas técnicas involucradas a lo largo de todo el proceso de arbitraje. DGRCI-02 Si no se da cumplimiento a los compromisos, realiza nuevamente reuniones con el órgano de administración del tratado, u otros instrumentos jurídicos internacionales para atender la preocupación comercial. Ginebra-03 Defensa de los intereses comerciales de México en los mecanismos de solución de diferencias de la OMC, cuando haya una diferencia sobre el cumplimiento de los tratados internacionales de la OMC en detrimento de México. Inicia a solicitud de la SCE (No especifica qué áreas).
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Macroproceso 3 Representación de México ante organismos internacionales
Microproceso Área/Procedimiento Comentarios
3.1 Estrategia general de México
DGAOOM-02 Ginebra-01 Montevideo-01
DGAOOM-02 Para participación en Comités y/o Grupos de Trabajo. Ginebra-01 A partir de la orden del día del Secretariado del OMC, analiza los temas a tratar en la reunión Montevideo-01 Elabora o recibe de la SCE o de la ALADI iniciativa de apertura de negociación o de revisión o de consulta sobre los compromisos adquiridos en el marco del TM80, en el ámbito multilateral del Foro ALADI, y/o bilateral con algún país miembro de ALADI.
3.2 Consulta con SE y otros DGAOOM-02 Ginebra-01 Montevideo-01
DGAOOM-02 Con otras áreas de la SCE, dependencias y sector privado. Ginebra-01 Notifica vía email a las áreas competentes de la SE y de la SCE. Montevideo-01 Elabora estudios de factibilidad de la iniciativa y solicita y recibe opiniones de otras áreas de la SCE.
3.3 Estrategia y postura de participación en comités y foros
DGAOOM-02 Ginebra-01 Montevideo-01
DGAOOM-02 Integra y elabora documento de postura. Ginebra-01 Recibe de las áreas de la SE y de la SCE, comentarios o instrucciones y prepara la intervención para la reunión. Montevideo-01 Integra la opinión de otras áreas de la SCE y ejecuta, en su caso, instrucciones de la SCE.
3.4 Participación en comités y foros
DGAOOM-02 Ginebra-01 Montevideo-01
DGAOOM-02 Elabora informe de resultados. Ginebra-01 Presenta la posición de México con respecto a los temas tratados en la reunión. Montevideo-01 Inicia el proceso de cabildeo y negociación multilateral/bilateral con los países miembros de la ALADI.
3.5 Formalidades institucionales e instrumentación
DGAOOM-02 Ginebra-01 Montevideo-01
DGAOOM-02 Da seguimiento a los compromisos establecidos. Ginebra-01 Elabora informe con los resultados de la reunión y lo envía a las áreas involucradas de la SE y de la SCE para su conocimiento y seguimiento. Montevideo-01 De aprobarse, da seguimiento a la incorporación y aplicación del nuevo instrumento normativo.
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ANEXO 5
Perspectiva horizontal de los microprocesos
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Anexo 5 Perspectiva Horizontal de los Microprocesos
Macroprocesos 1, 2 y 3
Microprocesos Área / Procedimiento
Similitudes Diferencias Criterio / Recomendación
Evaluación de Tratados y Acuerdos de Comercio, Registro e Identificación
de Compromisos y Estrategia General de
México ante OM
DGAOOM-01 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGCISI-02 DGEA-01 DGRCI-01 DGAN-01 DGAN-03 DGAN-04 DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 DGRCI-02 Bruselas-02 Tokio-01 DGAOOM-02 Ginebra-01 Montevideo-01 París-01
DGAOOM, DGCIB y UNI reportan que inician a partir de mandato ministerial.
DGCISI, DGEA y DGRCI señalan que inician por instrucción de la UNI.
El Registro e Identificación de compromisos se da siempre a partir de tratados, acuerdos u otros instrumentos jurídicos.
La definición de la Estrategia General de México ante Organismos Multilaterales está a cargo de la DGAOOM.
Sólo las áreas de UNI, DGCIB y DGRCI reportan que elaboran “estudios para evaluar relaciones económicas con país objetivo.”
En el caso de la DGAN se identifican compromisos a partir de las Actas o Minutas de Reunión de los Grupos de Trabajo del TLCAN.
Las Representaciones Comerciales emiten opiniones sobre los asuntos a tratar en las reuniones de los Grupos de Trabajo de los OM’s.
De ser el caso, que todas las áreas que “elaboran estudios para evaluar relaciones económicas con país objetivo” lo especifiquen en sus manuales de procedimientos.
No queda claro si la identificación de compromisos responde únicamente a quejas de incumplimiento, o a una labor periódica de revisión del grado de instrumentación del tratado.
Los procedimientos de las representaciones deberían mencionar a la DGAOOM, ya que sólo señalan “áreas de la SCE”.
Consultas con SE, SCE, Sector Privado, u otros
DGAOOM-01 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGEA-01 DGRCI-01 DGAN-01
Se presenta gran similitud entre los procesos de consulta de los tres macroprocesos vistos de manera transversal.
Se consultan entre las unidades de la misma SCE, a otras áreas de la
La UNI y la DGCIB sí especifican que consultan, de entre los actores del sector privado, a la COMCE y a la COECE.
Que los procedimientos de todas las áreas listadas en este proceso transversal, señalen con más detalle a los actores del sector privado a quienes consultan, ya sea a la COMCE y la COECE, como
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Macroprocesos 1, 2 y 3
DGAN-03 DGAN-04 DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 DGRCI-02 Bruselas-02 Tokio-01 DGAOOM-02 Ginebra-01 Montevideo-01 París-01
SE, a “otras dependencias y/o entidades de la APF”, y al sector privado.
detallan UNI y DGCIB, o a otras Cámaras y Asociaciones.
Definición de estrategia de negociación,
Cabildeo, Preparación de la Negociación,
Evaluación del Cumplimiento y
Preparación de la Negociación y Estrategia
y postura de participación en comités
y foros
DGAOOM-01 DGCJCI-01 DGCJCI-05 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGCISI-02 DGEA-01 DGRCI-01 DGAN-01 DGAN-03 DGAN-04 DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 DGRCI-02 Bruselas-02 Tokio-01 DGAOOM-02
Para la definición de la estrategia se observa que existe una fase de integración de las opiniones de las consultas, por la UNI, la DGCIB, la DGRCI, y la DGAOOM.
La preparación de la negociación comprende, en todos los casos, el intercambio de textos, agendas y posibles calendarios de las reuniones, con la contraparte; asimismo se anuncia la apertura formal de negociación.
A partir de las consultas, las diversas áreas de la SCE evalúan si la
La DGCJCI lleva a cabo un acompañamiento de asesoría jurídica para con todas las áreas.
La DGEA es la única que sí señala que aguarda instrucciones de la UNI para la definición de estrategia.
Sólo UNI y DGCIB mencionan actividades de cabildeo en sus procedimientos, y eso a través de las representaciones de la SE y embajadas.
En general existe confusión acerca de qué área tiene la última palabra en la definición de la estrategia, ya que los procedimientos únicamente señalan de manera general que se “consulta a otras áreas”.
Como tal no existe alusión a la contratación de cabildeo externo en ningún procedimiento.
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Macroprocesos 1, 2 y 3
Ginebra-01 Montevideo-01 París-01
instrumentación de los compromisos es plena.
La estrategia de participación y postura se definen a partir de las consultas efectuadas por la DGAOOM.
Las Representaciones también integran comentarios para fijar su postura en la participación de los grupos de trabajo de los OM’s.
Rondas de Negociación, Negociación y
Participación en comités y foros
DGAOOM-01 DGCJCI-01 DGCJCI-05 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGCISI-02 DGEA-01 DGRCI-01 DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 DGRCI-02 Tokio-01 DGAOOM-02 Ginebra-01 Montevideo-01 París-01
Se llevan a cabo reuniones presenciales o por teleconferencia con la contraparte; se intercambian propuestas de texto con la contraparte para el correspondiente mutuo análisis y comentarios; se analizan y aprueban las modificaciones; se anuncia el cierre técnico de la negociación.
Se llevan a cabo las reuniones con la contraparte, y mediante Actas o Minutas de las reuniones se registran, de ser el caso, los nuevos compromisos adquiridos.
Una vez acordados los textos, la DGCIB, DGAOOM, DGRCI y la DGCISI reportan que los envían a la DGCJCI
La DGEA los envía a la DGCJCI y a la UNI.
La UNI lo envía a la SRE
Sería deseable homologar esta fase de la descripción de los procedimientos, para que quede claro el orden con que se envían los textos acordados con la contraparte, a la DGCJCI, SRE, y al Senado.
No queda claro si la adopción de nuevos compromisos en esta fase, conlleva aprobación o visto bueno de la SRE o del Senado
No se especifica en el procedimiento de la DGAOOM, a qué área le reporta el informe con os resultados de la participación de las Representaciones ante
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Macroprocesos 1, 2 y 3
Las Representaciones participan en las reuniones y reportan a la DGAOOM, quien integra y elabora informe de resultados.
OM’s-.
Formalidades Institucionales
e instrumentación
DGAOOM-01 DGCJCI-01 DGCJCI-05 DGCIB-01 UNI-01 DGCISI-01 DGCISI-02 DGEA-01 DGRCI-01 DGCIB-02 UNI-02 DGEA-02 DGRCI-02 Tokio-01 DGAOOM-02 Ginebra-01 Montevideo-01 París-01
En este proceso es una constante el envío de los textos acordados con la contraparte a la DGCJCI, para su revisión y posibles modificaciones
Posteriormente se envía el texto a la SRE y al Senado para su ratificación y posterior publicación en el DOF.
DGAOOM y UNI sólo mencionan a la DGCJCI y SRE.
DGCISI y DGRCI mencionan a la DGCJCI y de allí salta a la “aprobación del Ejecutivo”.
La DGEA menciona a la DGCJCI y de allí brinca hasta publicación en el DOF.
Como excepción cabe destacar que los Acuerdos Interinstitucionales contemplados en el DGCJCI-05, no requieren ratificación del Senado.
Las Representaciones reportan que notifican a la DGAOOM o simplemente a “otras áreas de la SCE” sobre los resultados de las mesas de los Grupos de Trabajo.
La DGAOOM reporta que simplemente “da seguimiento a los nuevos compromisos.
Sólo el procedimiento de DGCIB-01 explica exhaustivamente el proceso de tránsito de los textos acordados a través de la DGCJCI, SRE, Senado y DOF.
Como área de mejora, cabe señalar que no todos los procesos explican el anterior proceso de manera completa, por lo tanto sería deseable que contaran con una redacción estandarizada de esta etapa final de los macroprocesos 1 y 2.
No queda claro qué instrumentos jurídicos están involucrados en el “seguimiento” a los nuevos compromisos que se adoptan.
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ANEXO 6
Análisis del marco normativo de la Subsecretaría de Comercio Exterior
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Anexo 6 Análisis detallado del Marco Normativo de la Subsecretaría de Comercio Exterior
El objetivo del este apartado es mostrar el análisis del marco normativo vigente de la Subsecretaría de Comercio
Exterior. Éste se realizó a partir de un análisis que va de lo general a lo particular, iniciando por un mapeo de la
totalidad de las normas y terminando en un análisis puntual de las funciones y procedimientos establecidos en el
Manual de organización de la Secretaría de Economía y los Manuales de Organización y Procedimientos de las
Direcciones Generales de adscritas a ella.
A pesar de que se hizo un mapeo general, es conveniente decir que con excepción de la “Matriz General de
Normas” y la “Matriz de Normas por Unidad Administrativas” y sus hallazgos, el resto del análisis se circunscribe
a lo establecido en Reglamento Interior de la Secretaría de Economía, el Manual de Organización de la
Secretaría y los Manuales de Organización y Procedimientos de la Unidad de Negociaciones Internacionales, y
de las Direcciones Generales de América del Norte, Europa y África, Asia, Oceanía y Organismos Multilaterales,
Comercio Internacional y Bienes, Comercio Internacional y Servicios de Inversión, y de Reglas y Comercio
Internacional.
Marco normativo inmediato
A continuación se muestra el mapeo de la normatividad aplicable a la Subsecretaría de Comercio Exterior de
manera general y dividida por sus direcciones generales.
Matriz General de Normas
Niv
el
Const.
Tratados Y
Acuerdos
Internacionales.
Leyes Reglamentos Acuerdos Otras
Disposiciones Total
E 0 76 12 39 173 24 324
G 1 0 45 4 2 12 64
Total 1 76 57 43 175 36 388
Matriz de Normas por Unidad Administrativa
Niv
el Nombre de área
Const.
Tratados Y
Acuerdos
Internacionales.
Leyes Reglamentos Acuerdos Otras
Disposiciones Total
E
Dirección General de
Comercio Internacional de
Bienes
1 11 21 10 87 29 159
G
Dirección General de
Comercio Internacional de
Servicios e Inversión
1 60 36 29 35 7 168
Dirección General de
Consultoría Jurídica de
1 11 14 4 6 1 37
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Niv
el Nombre de área
Const.
Tratados Y
Acuerdos
Internacionales.
Leyes Reglamentos Acuerdos Otras
Disposiciones Total
Comercio Internacional
Dirección General de Reglas
de Comercio Internacional
1 45 37 29 16 10 138
Dirección General para
América del Norte
1 8 15 2 2 1 29
Dirección General para Asia,
Oceanía y Organismos
Multilaterales
1 12 13 3 10 2 41
Dirección General para
Europa y África
1 10 12 2 9 2 36
Sección Mexicana del
Secretariado de los Tratados
Comerciales
1 6 8 2 3 2 22
Unidad de Negociaciones
Internacionales
1 9 6 3 7 2 28
E = Ordenamiento aplicables de forma directa a la organización.
G = Ordenamiento aplicable de manera Transversal.
División de las Normas por Materia
Materias Número de
disposiciones
Comercio internacional
296
Administración interna
84
Otras 8
En este primer punto se pueden citar los primeros hallazgos.
N° Hallazgo Problemática que genera Propuesta de mejora
1
Existencia de un número relevante de Tratados y Acuerdos internacionales permanentes de
carácter específico
Riesgo de incapacidad del Estado para su vigilancia y aplicación, además un alto nivel de observancia y exigencia de las
partes
Generar una matriz general que plasme la vigencia, prioridad, requerimientos e implicaciones de los todos los Tratados
y Acuerdos para valorar el estado actual de México en este tema.
Planear para el mediano plazo los
recursos y actividades necesarios para atender los Tratados y Acuerdos según
2 Alto grado de demanda al Estado
Mexicano para cumplir los acuerdos
Riesgo de incumplimiento de los acuerdos de carácter específico
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N° Hallazgo Problemática que genera Propuesta de mejora
3 Alto nivel de especificidad de los
Acuerdos Internacionales
Necesidad de incrementar sus capacidades operativas sin recursos, lo que conlleva a una compleja operación
por parte de las Unidades Administrativas
su vigencia, prioridad, requerimientos e implicaciones
Agrupación de Atribuciones
Con base en el análisis de las atribuciones establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
el Reglamento Interior de la Secretaría de Economía, el Manual de Organización de la Secretaría, el Manual de
Organización de la Subsecretaría de Comercio Exterior y los Manuales de Organización y Procedimientos de las
direcciones generales que la componen se realizó una agrupación de las mismas.
Esta agrupación sirve de base para el análisis de aspectos propios del marco normativo específico en términos
de suficiencia, claridad, redundancia, consistencia atribución-función puesto; y para detectar otros hallazgos
asociados a los procesos, procedimientos y recursos de la organización.
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Atribución
Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal
(Artículo 34)
Atribuciones Reglamento Interior de la Secretaría de Economía
1
2
Formular y conducir las políticas generales de comercio exterior Fomentar en coordinación con la SRE el comercio exterior del país
Fracción I.
Fracción IV.
1 Ejecutar la Política Comercial Internacional. Art. 7
Fracción I
2 Diseñar ejecutar y conducir las negociaciones comerciales internacionales en las que México participe, incluyendo a las dependencias y entidades del Gobierno Federal.
Art. 7 Fracción II
Art. 30 Fracción I, II, III, IV ,V
Art. 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37
3 Administrar tratados y acuerdos comerciales en vigor, en el ámbito de su competencia
Art. 7 Fracción III
Art. 30 Fracción I, II, III, IV ,V
Art. 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37
4 Representar a México ante organismos y foros comerciales internacionales
Art. 7 Fracción IV
5 Coordinar la defensa en los procedimientos de solución de controversias instaurados conforme a los tratados comerciales internacionales de los que México sea parte
Art. 29 Fracción VII
6
Coordinar el trabajo jurídico de los grupos que participen en las negociaciones comerciales internacionales y proporcionar asesoría jurídica en materia de negociaciones y asuntos comerciales internacionales, y respecto de la aplicación de los tratados comerciales internacionales
Art. 29 Fracción I, II
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Los hallazgos detectados son los siguientes:
N° Hallazgo Problemática que genera Propuesta de mejora
1 Es posible identificar rápidamente
las atribuciones sustantivas
2 El marco normativo puede
simplificarse en algunos casos
En el Manual de Organización de la Secretaría de Economía, en lo que
respecta a las funciones de la Subsecretaría de Comercio Exterior se sugiere mantener sólo las sustantivas y
omitir las que aplicación general a todas las subsecretarías.
Valoración del Reglamento Interior y el Manual de Organización de la Secretaría de Economía
Una vez que se identificaron las atribuciones centrales, se hizo un análisis de la normatividad específica a la luz
de ellas. En este sentido, se revisaron aspectos muy puntuales de fondo y forma que pudieran estar
obstaculizando el logro de las mismas.
Número de áreas cuyo marco normativo soporta su planeamiento operativo
Número de casos en que quedan claras las
atribuciones / funciones
Número de casos en que las atribuciones / funciones no son
redundantes
Número de casos en que tienen consistencia
las atribuciones / funciones con la
jerarquía
9 8 2 0
N° Nombre de área
El marco normativo soporta su
planeamiento operativo
Las atribuciones / funciones son
claras
Las atribuciones / funciones son redundantes
Existe consistencia atribución / función
vs jerarquía
1 Subsecretaría de comercio exterior Si Si No Parcialmente
2 Unidad de Negociaciones Internacionales
Si Parcialmente Parcialmente Parcialmente
3 Dirección General para Europa y Asia Si Si Parcialmente Parcialmente
4 Dirección General de Comercio Internacional y Servicios de Inversión
Si Si Parcialmente Parcialmente
5 Dirección General de Reglas de Comercio Internacional
Si Si Parcialmente Parcialmente
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N° Nombre de área
El marco normativo soporta su
planeamiento operativo
Las atribuciones / funciones son
claras
Las atribuciones / funciones son redundantes
Existe consistencia atribución / función
vs jerarquía
6 Dirección General de Consultoría Jurídica y Comercio Internacional
Si Si Parcialmente Parcialmente
7 Dirección General para América Latina
Si Si Parcialmente Parcialmente
8 Dirección General de Asia, Oceanía y Organismos Multilaterales
Si Si No Parcialmente
9 Dirección General de Comercio Internacional de Bienes
Si Si Parcialmente Parcialmente
Si = Sí completamente.
No = No completamente.
Parcialmente = Sí pero no en todos los casos.
Los hallazgos detectados son los siguientes:
N° Hallazgo Problemática que genera Propuesta de mejora
1
Las atribuciones \ funciones no reflejan en todos los casos el
grado de responsabilidad de la jerarquía
Por ejemplo, se le da a los puestos de los directores
generales funciones de proponer estrategias o contribuir en rondas
de negociación, cuando su función es ser los responsables
de la negociación.
Diversificación de la responsabilidad formal.
Confusión administrativa respecto a las tareas se realizan.
Obstáculos para un alcance más amplio de actuación.
Críticas externas respecto a la relación salario vs actividades formales.
Cambiar en los manuales de organización las funciones de los puestos, de tal forma
que denoten acciones de mando u operativas de acuerdo con su nivel
jerárquico.
2
Algunas de las atribuciones \ funciones no son completamente
comprensibles de su lectura simple.
Ejemplo, objetivos 2 y 4 de la DG EA
Riesgo de exceder o limitar las facultades conferidas.
Precisar objetivos y funciones en los Manuales de Organización.
3 En algunos casos se diversifican las atribuciones \ funciones en partes de su propio proceso o
Ejercer las atribuciones \ funciones con una visión operativa que podría quedar
superada con innovaciones.
Conjuntar las funciones en los Manuales de Organización.
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actividades implícitas.
Por ejemplo, coordinar la administración e instrumentar el
seguimiento a la administración…
4
En el marco específico se integran atribuciones de carácter
general cuya aplicación ya se encuentra regulada.
Ejemplo, en el caso de la Subsecretaría de Comercio
exterior, se integran nuevamente las funciones de aplicación
general de todas las subsecretarías.
Marco normativo extenso. Mantener en los Manuales de
Organización, sólo las funciones sustantivas de los puestos.
5
Existen atribuciones cuyo despliegue operativo no se
identifica en las funciones de menor nivel.
Ejemplo, no se identifica cómo se instrumenta la atribución
sustantiva de ejecutar la política comercial.
Riesgo de responsabilidad administrativa por omisión de cumplimiento.
Identificar la forma en que se articula la política comercial y plasmar en los
manuales de organización.
Valoración de la relación atribución/función – Jerarquía
Una vez analizado en lo general el marco normativo inmediato, fue necesario identificar de manera puntual las
atribuciones \ funciones que de él emanan, en virtud de que en el servicio público sólo se puede realizar lo que se
está facultado a ejercer.
A pesar de que las observaciones en este sentido pudieran parecer semánticas, son altamente relevantes porque
lo que está escrito define de manera real la operación organizacional y establece los grados de responsabilidad
de acuerdo con el ejercicio de la acción pública.
Grupo
Nivel Jerárquico
Tipo de función
según el marco normativo Su
per
ior
Dir
ecti
va
Su
per
visi
ón
Op
erat
ivo
Ap
oyo
TO
TA
L
Ejecutar la Política Comercial Internacional.
Subsecretario
x
1
Direcciones Generales
0
Direcciones Generales Adjuntas
0
Direcciones de Área
0
Subdirecciones de Área
0
Jefaturas de Departamento
0
Diseñar ejecutar y conducir las negociaciones Subsecretario x 1
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Grupo
Nivel Jerárquico
Tipo de función
según el marco normativo Su
per
ior
Dir
ecti
va
Su
per
visi
ón
Op
erat
ivo
Ap
oyo
TO
TA
L
comerciales internacionales en las que México participe, incluyendo a las dependencias y entidades del Gobierno Federal.
Direcciones Generales x X x 3
Direcciones Generales Adjuntas x X 2
Direcciones de Área x X x 3
Subdirecciones de Área
X x 2
Jefaturas de Departamento
X x 2
Administrar tratados y acuerdos comerciales en vigor, en el ámbito de su competencia
Subsecretario x 1
Direcciones Generales
x X
2
Direcciones Generales Adjuntas
x X
x 3
Direcciones de Área
x X x 3
Subdirecciones de Área
X x 2
Jefaturas de Departamento
X x 2
Representar a México ante organismos y foros comerciales internacionales
Subsecretario x
1
Direcciones Generales
x x
2
Direcciones Generales Adjuntas
0
Direcciones de Área
0
Subdirecciones de Área
0
Jefaturas de Departamento
0
Coordinar la defensa en los procedimientos de solución de controversias instaurados conforme a los tratados comerciales internacionales de los que México sea parte
Subsecretario 0
Direcciones Generales
x x
2
Direcciones Generales Adjuntas
x X x
3
Direcciones de Área
x x 2
Subdirecciones de Área
x x 2
Jefaturas de Departamento
x 1
Coordinar el trabajo jurídico de los grupos que participen en las negociaciones comerciales internacionales y proporcionar asesoría jurídica en materia de negociaciones y asuntos comerciales internacionales, y respecto de la aplicación de los tratados comerciales internacionales
Subsecretario
0
Direcciones Generales
x x x 3
Direcciones Generales Adjuntas
x x x 3
Direcciones de Área
x X x x 4
Subdirecciones de Área
x x 2
Jefaturas de Departamento
x x 2
TOTAL 1 15 4 18 16
Los hallazgos detectados son los siguientes:
N° Hallazgo Problemática que genera Propuesta de mejora
1
Las atribuciones \ funciones no reflejan en todos los casos el
grado de responsabilidad de la jerarquía
Por ejemplo, en algunos casos las negociaciones recaen
Diversificación de la responsabilidad formal.
Confusión administrativa respecto a las tareas se realizan.
Obstáculos para un alcance más amplio de actuación.
Críticas externas respecto a la relación salario vs actividades formales.
Cambiar en los manuales de organización las funciones de los puestos, de tal forma que denoten
acciones de mando u operativas de acuerdo con su nivel jerárquico.
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N° Hallazgo Problemática que genera Propuesta de mejora
directamente en los puestos de director y subdirector.
2
Algunas de las atribuciones \ funciones describen
esencialmente una estructura operativa.
Ejemplo, existen casos en los que el puesto superior propone, el
siguiente contribuye y el siguiente apoya todos respecto a un tema.
Riesgo de perder el enfoque en lo estratégico.
Identificar el grado de mando y plasmar en los manuales de organización.
3
En general las funciones de las Direcciones Generales y sus
miembros reflejan una organización en que todos
realizan actividades similares.
Ejemplo, respecto al tema de la negociación y la administración de tratados, pero por distintas
regiones y especialidades.
Diversificación de la responsabilidad.
Demérito de los puestos. Inconformidades internas.
Eventual desorganización interna.
Asignación de salarios aparentemente
inequitativos.
Valorar la posibilidad de realizar cambios en la estructura, agrupándose en torno a las atribuciones centrales.
Aclarar el grado de contribución de los puestos y homologar en los manuales
de organización.
Análisis de Procesos y Procedimientos
Además de las funciones se hace necesario identificar el despliegue operativo de la organización establecido en el marco normativo. Éste se identifica a partir de las cadenas de valor (procesos) y las secuencias operativas más básicas (procedimientos). Este es el punto más detallado del análisis, y donde se suelen identificar hallazgos con mejoras de corto plazo. Lo primero que se realizó es identificar los macroprocesos clave de la organización.
Relación con grupo de atribuciones Macroproceso
Ejecutar la Política Comercial Internacional.
Diseñar ejecutar y conducir las negociaciones comerciales internacionales en
las que México participe, incluyendo a las dependencias y entidades del Gobierno
Federal.
Negociación de tratados y acuerdos de comercio exterior
Administrar tratados y acuerdos comerciales en vigor, en el ámbito de su competencia
Administración de tratados y acuerdos vigentes
Representar a México ante organismos y foros comerciales internacionales. Coordinar la
defensa en los procedimientos de solución
Representación de México en organismos multilaterales. Defensa del Gobierno Mexicano en Controversias de Inversión
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Una vez identificados los macroprocesos clave se analizó su despliegue en procedimientos. Éste se realizó con
la documentación disponible.
N° de procedimientos
Procedimientos Sustantivos
Procedimientos de Apoyo Promedio
de actividades
Rango de tiempos
Procedimientos que incluyen actores
específicos
28 21 7 15 Sin
información 28
Detalle del análisis de procedimientos.
N° Nombre
área Nombre
procedimiento
El nombre refleja lo
sustantivo del procedimiento
Es sustantivo
Número de actividades
Número de actividades de operación (que agregan valor al
proceso)
Tiempo consumido
Describe a los actores específicos
1
Dirección General para
Asia, Oceanía y
Organismos Multilaterales
Negociación de Tratados de Libre
Comercio con países de Asia, Oceanía y
Medio Oriente
No Sí 22 3 N/A No
2
Dirección General para
Asia, Oceanía y
Organismos Multilaterales
Dar seguimiento a las negociaciones
dentro de los Comités y/o Grupos
de Trabajo en los distintos Foros Comerciales
Internacionales
No Sí 9 2 N/A No
3
Dirección General para
Asia, Oceanía y
Organismos Multilaterales
Dar seguimiento a los compromisos
adquiridos por México en los distintos Foros Comerciales
Internacionales ya los instrumentos comerciales con países de Asia,
No
Sí 6 1 N/A No
de controversias instaurados conforme a los tratados comerciales internacionales de los
que México sea parte. Coordinar el trabajo jurídico de los grupos
que participen en las negociaciones comerciales internacionales y proporcionar
asesoría jurídica en materia de negociaciones y asuntos comerciales internacionales, y respecto de la aplicación de los tratados
comerciales internacionales
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N° Nombre
área Nombre
procedimiento
El nombre refleja lo
sustantivo del procedimiento
Es sustantivo
Número de actividades
Número de actividades de operación (que agregan valor al
proceso)
Tiempo consumido
Describe a los actores específicos
Oceanía yMedio Oriente
4
Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio
Internacional
Proporcionar asesoría legal en las
negociaciones comerciales
internacionales
No Sí 25 6 N/A No
5
Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio
Internacional
Atención de consultas respecto a
las obligaciones comerciales
internacionales de México
Sí Sí 8 3 N/A No
6
Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio
Internacional
Gestión para la contratación de
consultoría externa Sí No 22 6 N/A No
7
Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio
Internacional
Defensa del Gobierno Mexicano en Controversias de
Inversión
Sí Sí 11 3 N/A No
8
Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio
Internacional
Revisión, trámite y registro de acuerdos interinstitucionales
Sí Sí 14 1 N/A No
9
Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio
Internacional
Participar y coordinar los procedimientos
de solución de controversias entre
Estados
No Sí 55 29 N/A No
10
Dirección General para América del
Norte
Administración y Seguimiento del Tratado de Libre
Comercio con América del Norte
Sí Sí 36 7 N/A No
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N° Nombre
área Nombre
procedimiento
El nombre refleja lo
sustantivo del procedimiento
Es sustantivo
Número de actividades
Número de actividades de operación (que agregan valor al
proceso)
Tiempo consumido
Describe a los actores específicos
11
Dirección General para América del
Norte
Atención de consultas sobre Administración y Seguimiento del Tratado de Libre
Comercio con América del
Norte y Evaluación y Seguimiento de Negociaciones
No No 12 2 N/A No
12
Dirección General para América del
Norte
Administración y Seguimiento de los
Comités, Subcomités y Grupos de Trabajo
del Tratado de Libre Comercio con América del
Norte
Sí Sí 32 20 N/A No
13
Dirección General para América del
Norte
Seguimiento de Tratados y Acuerdos
Comerciales Internacionales en
materia de Comercio,
Medio Ambiente y Laboral en América
del Norte
Sí Sí 10 6 N/A No
14
Dirección General de Comercio
Internacional de Bienes
Negociación de tratados y acuerdos
comerciales internacionales en
materia de acceso al mercado de bienes,
reglas de origen, procedimientos
aduaneros y salvaguardias
Sí Sí 18 10 N/A No
15
Dirección General de Comercio
Internacional de Bienes
Administración de tratados y acuerdos
comerciales internacionales en
materia de acceso al mercado de bienes,
reglas de origen, procedimientos
aduaneros y salvaguardias
No
Sí 11 7 N/A No
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N° Nombre
área Nombre
procedimiento
El nombre refleja lo
sustantivo del procedimiento
Es sustantivo
Número de actividades
Número de actividades de operación (que agregan valor al
proceso)
Tiempo consumido
Describe a los actores específicos
16
Dirección General de Comercio
Internacional de Bienes
Consultas de negociación y/o
administración de tratados y acuerdos
comerciales internacionales en
materia de acceso al mercado de bienes,
reglas de origen, procedimientos
aduaneros y salvaguardias
No
Sí 6 2 N/A No
17
Unidad de Negociacione
s Internacional
es
Negociación de tratados y acuerdos
comerciales, de inversión y de cooperación económica
No Sí 18 7 N/A No
18
Unidad de Negociacione
s Internacional
es
Administración de tratados y acuerdos
comerciales, de inversión y de cooperación económica
No Sí 11 5 N/A No
19
Unidad de Negociacione
s Internacional
es
Consultas sobre los tratados y acuerdos
comerciales, de inversión y de cooperación económica
No No 6 3 N/A No
20
Dirección General de Comercio
Internacional de Servicios e Inversión
Apoyo al proceso de negociación de
tratados y acuerdos comerciale
Sí No 12 5 N/A No
21
Dirección General de Comercio
Internacional de Servicios e Inversión
Negociación de Acuerdos para la
Promoción y Protección
Recíproca de Inversiones
No
Sí 12 4 N/A No
22
Dirección General de Comercio
Internacional de Servicios e Inversión
Atención de consultas sobre los tratados y acuerdos
comercialesyde inversión
No No 4 2 N/A No
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N° Nombre
área Nombre
procedimiento
El nombre refleja lo
sustantivo del procedimiento
Es sustantivo
Número de actividades
Número de actividades de operación (que agregan valor al
proceso)
Tiempo consumido
Describe a los actores específicos
23
Dirección General para
Europa y África
Apoyo al proceso de negociación de
tratados y acuerdos comerciales
Sí No 15 5 N/A No
24
Dirección General para
Europa y África
Seguimiento en la administración detratados y
acuerdos comerciales
Sí Sí 11 4 N/A No
25
Dirección General para
Europa y África
Atención de consultas sobre los tratadosyacuerdos
comerciales
No
No 8 3 N/A No
26
Dirección General de Reglas de Comercio
Internacional
Apoyo al proceso de negociación de
tratados y acuerdos comerciales
Sí No 12 6 N/A No
27
Dirección General de Reglas de Comercio
Internacional
Seguimiento en la administración de
tratados y acuerdos comerciales
No
Sí 14 6 N/A No
28
Dirección General de Reglas de Comercio
Internacional
Atención de consultas sobre los tratadosyacuerdos
comerciales
No No 6 1 N/A No
Identificación de procedimientos comunes.
Tipo N° de procedimientos
Administración y seguimiento de Tratados
10
Normatividad y contencioso 3
Apoyo a procesos de negociación 2
Negociación de Acuerdos 5
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Tipo N° de procedimientos
Consulta de información sobre Tratados y Acuerdos
6
TOTAL 26
Los hallazgos detectados son los siguientes:
N° Hallazgo Problemática que genera Propuesta de mejora
1
Debido a su naturaleza y redacción los manuales no
establecen procedimientos sino procesos.
Vacíos operativos. Duplicidad de métodos de trabajo.
Vulnerabilidad ante eventuales recursos de inconformidad.
Identificar los procesos centrales y a partir de ellos seleccionar los
procedimientos indispensables, juzgados por su impacto o en caso de ser resoluciones jurídicas, y reflejarlos en los manuales de procedimientos.
2
Los procedimientos son repetitivos entre ellos.
Posibles ineficiencias a causa de heterogeneidad operativa.
Homologar los procedimientos aplicables a todas las áreas y plasmar en los manuales de procedimientos.
3
Los procedimientos denotan que la operación respecto a la
negociación se activa a petición, es decir de manera reactiva.
Operación reactiva en un área de naturaleza estratégica.
Si esto fuera cierto, establecer una agenda de negociación anual, basada
en la visión estratégica de la subsecretaría.
4
En algunos procedimientos se establece que hay negociaciones que quedan “pospuestas” para
una futura intervención
Consumo de tiempo y recursos a causa
de proyectos no concluidos.
Establecer el cierre de los proyectos dentro de la descripción narrativa de
los manuales de procedimientos. Soportar este cierre como un criterio
valido de operación.
5
Se plantean actores genéricos como responsables de las
actividades. Ejemplo, no se establece un
puesto como responsable sino que el actor es de manera
genérica una Dirección General.
Diversificación de responsabilidades. Poca transparencia.
Eventual desorganización a causa de la atención de casos de manera coyuntural.
Asignación responsables específicos en los manuales de procedimientos.
6
Participación de actores en actividades que les están limitadas normativamente.
Ejemplo, participación de todas
las DGs en definición de posturas de negociación, cuando su marco
normativo las restringe a una geografía o especialidad.
Riesgo de usurpación de funciones. Ampliar las funciones en las que tengan que participar todas las áreas,
en el reglamento interior y en los manuales administrativos.
7
Los procedimientos no reflejan la esencia del mismo, determinada por su nombre, sino la gestión en
torno a ella.
Vacíos operativos respecto a lo esencial. Centrar el procedimiento al nombre asignado al mismo, y plasmar en los
manuales de procedimientos.
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N° Hallazgo Problemática que genera Propuesta de mejora
Ejemplo, respecto a los
procedimientos de negociación, el énfasis principal está en todas las acciones alrededor de la misma y
no en la negociación misma.
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Anexo A Ficha de identificación del programa FICHA TÉCNICA DE IDENTIFICACIÓN DEL PROGRAMA P002 “FORTALECIMIENTO DE LA INTEGRACIÓN
Y COMPETITIVIDAD DE MÉXICO EN LAS CADENAS GLOBALES DE VALOR”
Tema Variable Datos
Datos Generales
Ramo 10 - Economía
Institución Secretaría de Economía
Entidad Gobierno Federal
Unidad Responsable Subsecretaría de Comercio Exterior
Clave Presupuestal 500 – P002
Nombre del Programa P002 - Fortalecimiento de la Integración y Competitividad de México en las Cadenas Globales de Valor
Año de Inicio
2008 es el año más antiguo del cual se cuenta con información presupuestal del programa en los sistemas de la SCHP12, aunque con el nombre “Fortalecimiento del proceso de integración de México en la economía mundial”. 2013 es el primer año del que se tiene registro tanto en los sistemas de la SCHP, como en el documento de Diagnóstico 2014 del P002 elaborado por la SE, del programa denominado “Fortalecimiento de la integración y competitividad de México en las cadenas globales de valor”
Responsable titular del programa Francisco Leopoldo De Rosenzweig
Teléfono de contacto 57299101, 57299102, 57299113
Correo electrónico de contacto [email protected]
Objetivos
Objetivo general del programa
Contribuir a incrementar los flujos internacionales de comercio y de inversión, así como el contenido nacional de las exportaciones mediante el acceso a nuevos mercados de exportación, la consolidación de los mercados en los que se dispone de preferencias comerciales y la salvaguarda de los intereses comerciales y de inversión de México en los mercados globales
Principal Normatividad Reglamento Interior de la Secretaría de Economía; PND 2013-2018, Programa de Desarrollo Innovador 2013-2018
Eje del PND con el que está alineado V. México con Responsabilidad Global
Objetivo del PND con el que está alineado
Objetivo 5.3 Reafirmar el compromiso del país con el libre comercio, la movilidad de capitales y la integración productiva.
Tema del PND con el que está alineado
Desarrollo Económico; Fortalecimiento de las cadenas productivas locales y globales de valor (IV. México Próspero, V. México con Responsabilidad Global)
Programa (Sectorial Especial o Institucional) con el que está alineado Programa de Desarrollo Innovador 2013-2018
Objetivo (Sectorial Especial o institucional) con el que está alineado
Objetivo sectorial 5. Incrementar los flujos internacionales de comercio y de inversión, así como el contenido nacional de las exportaciones.
12 https://www.sistemas.hacienda.gob.mx/ptpsed/datosProgramaLlave.do?id=10P002
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Tema Variable Datos
Indicador (Sectorial Especial o Institucional) con el que está alineado
Indicador 12 del Programa de Desarrollo Innovador: Variación porcentual de la participación del comercio total (exportaciones más importaciones) de México en el PIB en el año de reporte, respecto a la participación del comercio total en el PIB del año inmediato anterior.
Propósito del programa
Intercambios comerciales de México incrementados, exportaciones diversificadas y mayor participación en las Cadenas Globales de Valor.
Población potencial
Definición
Las Unidades Económicas del país que pueden beneficiarse de la apertura comercial a través de las preferencias negociadas en los acuerdos comerciales.
Unidad de medida Número de Unidades Económicas (Empresas)
Cuantificación
Se enfoca en las Unidades Económicas con actividad en alguna de las 86 ramas de actividad que componen la industria manufacturera nacional.
Población objetivo
Definición
Unidades económicas que realizan operaciones de comercio exterior (importación y exportación), principalmente del sector manufacturero que puedan aprovechar los beneficios que ofrecen los TLCs y acuerdos comerciales.
Unidad de medida Número de Unidades Económicas (Empresas)
Cuantificación
Se enfoca en las Unidades Económicas con actividad en alguna de las 86 ramas de actividad que componen la industria manufacturera nacional.
Población atendida
Definición
Unidades económicas beneficiadas por la apertura comercial a través de las preferencias negociadas en los acuerdos comerciales.
Unidad de medida Número de Unidades Económicas (Empresas)
Cuantificación Dado que el programa no otorga apoyos directos, no es un programa sujeto a reglas de operación.
Presupuesto para el año evaluado
Presupuesto original (MDP) $564,750,833 (2015)
Presupuesto modificado (MDP) -
Presupuesto ejercido (MDP) -
Cobertura geográfica
Entidades Federativas en las que opera el programa Todo el territorio nacional
Focalización Unidad territorial del programa Todo el territorio nacional
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Anexo B Propuesta de modificación a la normatividad
ANEXO B PROPUESTA DE MODIFICACIÓN A LA NORMATIVIDAD DEL “P002 FORTALECIMIENTO DE LA INTEGRACIÓN Y COMPETITIVIDAD DE
MÉXICO” (2015)
Tipo de normatividad
Dice: Problema generado (causas y consecuencias):
Se recomienda decir: Efecto esperado de aplicar la recomendación de cambio
Restricciones prácticas que puedan existir para su implementación
Procedimiento DGAOOM SE-PR-O-510-01 “Negociación de Tratados de Libre Comercio con países de Asia, Oceanía y Medio Oriente”
21. Recibe de la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional el texto acordado y lo envía a la Secretaría de Relaciones Exteriores para su dictamen. 22. Recibe de la Secretaría de Relaciones Exteriores dictamen jurídico y da seguimiento a la publicación y entrada en vigor del Acuerdo.
Omite la mención del Senado y la redacción prolonga la actividad a dos pasos, cuando el Procedimiento SE-PR-O-515-DGCIB-01 posee una redacción más acabada e integral.
Da seguimiento a la aprobación, por parte del Senado de la República, la publicación en el Diario Oficial de la Federación y la entrada en vigor del tratado, acuerdo o instrumento jurídico, en coordinación con la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional.
Estandarización en la redacción de todos los procedimientos que incluyen la fase de formalizaciones institucionales, tomando como referente, la redacción integral del procedimiento DGCIB-01
Redictaminar los procedimientos que posean ambigüedad o incompletitud, por parte de las áreas involucradas, en coordinación con Oficialía Mayor y DGPOP.
Procedimiento UNI SE-PR-O-520-01 “Negociación de tratados y acuerdos comerciales, de inversión y de cooperación económica”
14. Integra, los textos técnicamente acordados y los envía a la Secretaría de Relaciones Exteriores para su dictamen a través de la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional 18. Da seguimiento a la
Omite la mención del Senado y la redacción prolonga la actividad a dos pasos, cuando el Procedimiento SE-PR-O-515-DGCIB-01 posee una redacción más acabada e integral. Hay un espacio de 3 pasos (15, 16 y 17), en
Da seguimiento a la aprobación, por parte del Senado de la República, la publicación en el Diario Oficial de la Federación y la entrada en vigor del tratado, acuerdo o instrumento jurídico, en coordinación con la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional.
Estandarización en la redacción de todos los procedimientos que incluyen la fase de formalizaciones institucionales, tomando como referente, la redacción integral del procedimiento DGCIB-01
Redictaminar los procedimientos que posean ambigüedad o incompletitud, por parte de las áreas involucradas, en coordinación con Oficialía Mayor y DGPOP.
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Tipo de normatividad
Dice: Problema generado (causas y consecuencias):
Se recomienda decir: Efecto esperado de aplicar la recomendación de cambio
Restricciones prácticas que puedan existir para su implementación
aprobación, publicación y entrada en vigor del tratado, acuerdo o instrumento jurídico.
los cuales se registra a un nivel de detalle no visto en otros procedimientos del mismo tipo.
Procedimiento DGCISI SE-PR-O-521-01 “Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales”
11. Integra los textos técnicamente acordados durante las rondas del proceso de negociación y los envía a la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional para aprobación y firma del Ejecutivo.
Omite la mención de la SRE y del Senado, evadiendo la participación de ambas instancias en la etapa de formalización institucional de los acuerdos.
Da seguimiento a la aprobación, por parte del Senado de la República, la publicación en el Diario Oficial de la Federación y la entrada en vigor del tratado, acuerdo o instrumento jurídico, en coordinación con la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional.
Estandarización en la redacción de todos los procedimientos que incluyen la fase de formalizaciones institucionales, tomando como referente, la redacción integral del procedimiento DGCIB-01.
Redictaminar los procedimientos que posean ambigüedad o incompletitud, por parte de las áreas involucradas, en coordinación con Oficialía Mayor y DGPOP.
Procedimiento DGEA SE-PR-A-522-01 “Apoyo al proceso de negociación de tratados y acuerdos comerciales”
14. Da seguimiento al proceso de envío de texto acordado con revisión legal por la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional a la Cancillería mexicana. 15. Da seguimiento al proceso de publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Omite la mención del Senado y la redacción prolonga la actividad a dos pasos, cuando el Procedimiento SE-PR-O-515-DGCIB-01 posee una redacción más acabada e integral.
Da seguimiento a la aprobación, por parte del Senado de la República, la publicación en el Diario Oficial de la Federación y la entrada en vigor del tratado, acuerdo o instrumento jurídico, en coordinación con la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional.
Estandarización en la redacción de todos los procedimientos que incluyen la fase de formalizaciones institucionales, tomando como referente, la redacción integral del procedimiento DGCIB-01.
Redictaminar los procedimientos que posean ambigüedad o incompletitud, por parte de las áreas involucradas, en coordinación con Oficialía Mayor y DGPOP.
Procedimiento SE-PR-O-523-DGRCI-01 “Apoyo al proceso de negociación de
11. Integra los textos técnicamente acordados durante las rondas del proceso de negociación y
Omite la mención de la SRE y del Senado, evadiendo la participación de ambas
Da seguimiento a la aprobación, por parte del Senado de la República, la publicación en el Diario Oficial
Estandarización en la redacción de todos los procedimientos que incluyen la fase de formalizaciones
Redictaminar los procedimientos que posean ambigüedad o incompletitud, por parte
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Tipo de normatividad
Dice: Problema generado (causas y consecuencias):
Se recomienda decir: Efecto esperado de aplicar la recomendación de cambio
Restricciones prácticas que puedan existir para su implementación
tratados y acuerdos comerciales”
los envía a la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional para aprobación y firma del Ejecutivo.
instancias en la etapa de formalización institucional de los acuerdos.
de la Federación y la entrada en vigor del tratado, acuerdo o instrumento jurídico, en coordinación con la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional.
institucionales, tomando como referente, la redacción integral del procedimiento DGCIB-01.
de las áreas involucradas, en coordinación con Oficialía Mayor y DGPOP.
Recomendaciones Generales de Optimización Normativa
Manuales de Procedimientos de las direcciones geográficas y temáticas, con excepción de la DGCJCI
En el proceso transversal “Definición de una estrategia de negociación”, la mayoría de los procedimientos de las DG’s afirman llevar a cabo funciones del tipo “Revisar” e “Integrar” la información de las consultas internas y externas.
La redacción actual de tal fase de los procedimientos, no sugiere una labor proactiva por parte de las Direcciones Generales, en la definición de la estrategia.
Realiza análisis técnico-económico de conveniencia para iniciar o continuar con las negociaciones.
Tomando como referente el procedimiento de la DGCISI-02 en materia de APPRI’s, en el cual se especifica que la DGCISI “realiza análisis técnico-económico”, es deseable que las demás Direcciones generales especifiquen tal actividad más allá de la mera revisión e integración.
Redictaminar manuales de procedimientos que presenten con un esfuerzo de estandarizar aquellas actividades comunes a todas las áreas, en coordinación con Oficialía Mayor y DGPOP.
Manuales de Organización de todas las unidades administrativas de la SCE
Las atribuciones y funciones dictaminadas no reflejan en todos los casos el grado de responsabilidad conferido por jerarquía.
Diversificación de la responsabilidad formal. Confusión administrativa respecto de las tareas que se realizan. Obstáculos para un alcance más amplio de actuación.
Optimizar el marco normativo específico, asignando funciones bien definidas y no redundantes, a cada nivel jerárquico de la estructura.
Desduplicación de funciones. Mayor precisión en la división de tareas y responsabilidades.
Redictaminar manuales que presenten tales imprecisiones, en coordinación con Oficialía Mayor y DGPOP.
Manuales de Organización de todas las unidades administrativas de la SCE
Algunas de las atribuciones y funciones no son completamente comprensibles a partir de una lectura simple.
Riesgo de exceder o limitar las funciones conferidas a cada unidad.
Optimizar el marco normativo específico utilizando los términos y redacción más claros posibles.
Desambiguación de redacciones de los manuales, para mayor claridad y funcionalidad operativa.
Revisión de redacción de los manuales de todas las unidades administrativas, en coordinación con
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Tipo de normatividad
Dice: Problema generado (causas y consecuencias):
Se recomienda decir: Efecto esperado de aplicar la recomendación de cambio
Restricciones prácticas que puedan existir para su implementación
Oficialía Mayor y DGPOP.
Manuales de Organización de todas las unidades administrativas de la SCE
En algunos casos se diversifican atribuciones y funciones, en partes de su propio proceso o actividades implícitas.
Falta de consistencia en el grado de descripción de atribuciones y funciones que puede provocar confusión interpretativa.
Optimizar el marco normativo específico, de manera que se establezca una descripción de lo sustantivo de las atribuciones y funciones.
Desambiguación de redacciones de los manuales, para mayor claridad y funcionalidad operativa. Homologación del grado de especificidad de las descripciones de atribuciones y funciones de todos los manuales.
Revisión y redictaminación de los manuales en coordinación con la Oficialía Mayor y la DGPOP.
Manuales de Organización de todas las unidades administrativas de la SCE
En el marco específico (manuales), se integran atribuciones de carácter general cuya aplicación ya se encuentra regulada en el marco normativo extenso (Reglamento Interior, Manual General de la SE, entre otros)
Redundancia y duplicidad descriptiva entre el marco normativo específico y extenso.
Optimizar el marco normativo específico, conservando lo esencial, de acuerdo con el objetivo del instrumento.
Desambiguación y desduplicación en la descripción de atribuciones y funciones de los manuales.
Revisión y redictaminación de los manuales en coordinación con la Oficialía Mayor y la DGPOP.
Manuales de Organización de todas las unidades administrativas de la SCE
Existen atribuciones cuyo despliegue operativo no se identifica en las funciones de las unidades de menor jerarquía.
Riesgo de responsabilidad administrativa por omisión de cumplimiento, derivado de una redacción deficiente en los manuales.
Identificar procesos primarios de los que se despliegan todas las atribuciones, e incorporar las funciones centrales de dicho ejercicio en los instrumentos normativos específicos.
Claridad y descripción exhaustiva de las atribuciones y funciones conferidas por unidad y jerarquía (Directores Generales, Directores, Subdirectores y Jefes de Departamento)
Revisión exhaustiva y redictaminación de los manuales en coordinación con la Oficialía Mayor y la DGPOP.
Manuales de Organización de todas las unidades administrativas de la SCE
Algunas de las atribuciones y funciones describen esencialmente una estructura operativa.
Riesgo de perder el enfoque en lo estratégico.
Identificar el grado de contribución de cada puesto a los objetivos estratégicos de la SCE, y describirlo en los instrumentos normativos
Claridad en la definición de atribuciones y funciones enfocada en las actividades sustanciales por unidad y jerarquía.
Revisión exhaustiva y redictaminación de los manuales en coordinación con la Oficialía Mayor y la
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Tipo de normatividad
Dice: Problema generado (causas y consecuencias):
Se recomienda decir: Efecto esperado de aplicar la recomendación de cambio
Restricciones prácticas que puedan existir para su implementación
específicos. DGPOP.
Manuales de Organización de todas las unidades administrativas de la SCE
En general, las funciones reflejan una organización en que todas las unidades y jerarquías realizan actividades similares.
Diversificación de la responsabilidad. Demérito de los puestos. Inconformidades internas. Eventual organización interna.
Repensar a la organización tomando en cuenta las funciones y responsabilidades que de manera específica, son requeridas.
Reflejar los cambios posibles a corto plazo, en los instrumentos normativos específicos, preparando a la organización para una transformación de mayor alcance.
Revisión exhaustiva y redictaminación de los manuales en coordinación con la Oficialía Mayor y la DGPOP.
Manuales de Organización de todas las unidades administrativas de la SCE
Los procedimientos no permiten identificar la existencia de una agenda proactiva en términos de negociación.
Operación reactiva en un área de naturaleza estratégica.
Establecer procedimientos enfocados en la operación de una agenda de negociación estratégica.
Contar con procedimientos operativos definidos orientados a actividades proactivas y de iniciativa, en materia de negociación.
Revisión exhaustiva y redictaminación de los manuales en coordinación con la Oficialía Mayor y la DGPOP.
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Recomendaciones Particulares de Optimización Normativa Adicionalmente del análisis general y transversal de los procesos, se llevó a cabo un análisis particular de los procedimientos (actividades de cada proceso) detectando aquellos casos en donde una parte del proceso se pausa o se detiene con respecto de los pasos anteriores. Esto es relevante puesto que puede provocar ineficiencias, pérdidas de tiempo y negociaciones obstaculizadas por motivos burocráticos.
Área Procedimiento
# de Activida
d
Nombre de la Actividad
Posibles cuellos de botella
Dirección General para Asia, Oceanía y
Organismos Multilaterales
Negociación de Tratados de Libre
Comercio con países de Asia,
Oceanía y Medio Oriente
4
Analizan Mandato Ministerial y emiten comentarios a la Dirección General para Asia, Oceanía y Organismos Multilaterales.
No se establecen tiempos para analizar y emitir comentarios por lo que puede detener la actividad
N/A N/A Se advierte un posible nudo no descrito dado que no se establece el tiempo de revisión y aprobación de la agenda
20
Envía el texto acordado y rubricado a la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional para su revisión jurídica.
Implica un análisis jurídico que no considera tiempos de respuesta por lo que esto puede frenar el proceso
21
Recibe de la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional el texto acordado y lo envía a la SRE para su dictamen.
En virtud de la necesidad de la dictaminación de la SRE, esto puede detener la actividad indefinidamente dado que no se establecen tiempos los tiempos de la emisión del dictamen.
Dar seguimiento a las negociaciones
dentro de los Comités y/o Grupos de
Trabajo en los distintos Foros Comerciales
Internacionales
2
Consulta con las Direcciones Generales de la Subsecretaría de Comercio Exterior, otras Dependencias y sector privado sobre la estrategia a seguir.
Se percibe un nudo dado que la consulta interinstitucional y exterior en el sector privado no delimita tiempos de respuesta
Dar seguimiento a los compromisos
adquiridos por México en los distintos Foros Comerciales
Internacionales y a los instrumentos comerciales con países de Asia,
Oceanía y Medio Oriente
5
Envía la información y/o solicitud a las direcciones generales competentes de la Subsecretaría de Comercio Exterior para que emitan su opinión.
Se advierte una posible complicación en la recopilación de la información, dado que no se establecen tiempos de respuesta que imposibilita el avance de las actividades
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Área Procedimiento
# de Activida
d
Nombre de la Actividad
Posibles cuellos de botella
Dirección General de Consultoría
Jurídica de Comercio
Internacional
Proporcionar asesoría legal en las negociaciones
comerciales internacionales
13 Envía oficio y texto final a la SRE para su dictamen, recibe el dictamen de procedencia
Se observa una duplicidad en la actividad de “solicitar la dictaminación por parte de la SRE” por lo que esto confunde administrativamente las actividades de los procedimientos
16
Realiza los ajustes al texto conjuntamente con su contraparte y lo envía a la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional.
Dado que no se delimitan tiempos de respuestas de preve un posible nudo
Defensa del Gobierno
Mexicano en Controversias de
Inversión
6
Revisa comentarios y la propuesta del texto que se propondrá a las contrapartes en la negociación y envía el texto final a la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional para su revisión.
No se establecen tiempos para la revisión y la emisión de comentarios por lo que puede detener la actividad
N/A El Acuerdo Interinstitucional no se somete a ratificación del Senado.
En virtud que el acuerdo debe ser sometido ante la aprobación del senado, éste se limita a los tiempos de la agenda legislativa por lo que se prevé un nudo
Dirección General para América del
Norte
Administración y Seguimiento del Tratado de Libre
Comercio con América del Norte
3
Analiza la propuesta y remite a las áreas involucradas de la SCE y de la SE y/o de otras dependencias, para su opinión y comentarios.
No se establecen tiempos para el análisis por lo que puede detener la actividad 5
Envía a la DGAN las opiniones y comentarios que haya merecido la propuesta enviada, identificando las similitudes y las áreas de oportunidad, así como aquellas observaciones que presenten dificultad para ser atendidas o incorporadas.
13 Elabora comentarios al proyecto de minuta de la reunión sostenida y los envía al país anfitrión.
Dirección General para América del
Norte
Atención de consultas sobre Administración y Seguimiento del Tratado de Libre
Comercio con América del
Norte y Evaluación y
Seguimiento de Negociaciones
7 Solicita por cualquier medio, opinión a las áreas correspondientes.
Se preve un nudo en virtud que no se establecen tiempos para la emisión de las opiniones de las áreas competentes
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Área Procedimiento
# de Activida
d
Nombre de la Actividad
Posibles cuellos de botella
Administración y Seguimiento de
los Comités, Subcomités y
Grupos de Trabajo del
Tratado de Libre Comercio con América del
Norte
15
Notifica a la Unidad de Enlace por correo electrónico o por el SAS, las razones y queda en espera de que se le proporcione la información necesaria.
El procedimiento es detenido dado que no se delimitan tiempos para la atención de las respuestas
Dirección General de Comercio
Internacional de Bienes
Negociación de tratados y acuerdos
comerciales internacionales en materia de acceso
al mercado de
bienes, reglas de origen,
procedimientos aduaneros y
salvaguardias
6, 9 Pospone indefinidamente y, en su caso, reinicia el procedimiento.
El procedimiento establece un nudo dada la falta de claridad en el cierre del proceso de negociación
2 Elabora los estudios para evaluar las relaciones económicas de México con un país o países “objetivo”
No se definen tiempos para emitir los etudios por lo que se preve un posible nudo en su elaboración
Administración de tratados y acuerdos
comerciales internacionales en materia de acceso
al mercado de
bienes, reglas de origen,
procedimientos aduaneros y
salvaguardias
N/A N/A Se preve un posible nuedo en la actividad no descrita de la elaboración y emisión de opiniones respecto a los tratados y acuerdos
Consultas de negociación y/o
administración de tratados y acuerdos
comerciales internacionales en materia de acceso
al mercado de bienes, reglas de
origen, procedimientos
aduaneros y salvaguardias
2 Remite la solicitud al área competente y le informa al solicitante el área a la cual será remitida su solicitud
Se vislumbra un posible nudo en la solicitud de información por parte de las demás áreas competentes en los temas
4 Elabora respuesta a la solicitud y la envía mediante oficio al interesado
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Área Procedimiento
# de Activida
d
Nombre de la Actividad
Posibles cuellos de botella
Unidad de Negociaciones Internacionales
Negociación de tratados y acuerdos
comerciales, de inversión y de cooperación económica
2
Elabora los estudios para evaluar las relaciones económicas de México con un país o países “objetivo” con los cuales se podría abrir un proceso de negociación integral o sectorial.
No se definen tiempos para emitir los etudios por lo que se preve un posible nudo en su elaboración
Administración de tratados y acuerdos
comerciales, de inversión y de cooperación económica
9 Pospone indefinidamente la iniciativa. El procedimiento establece un nudo dada la falta de claridad en el cierre del proceso de negociación
3
Realiza las primeras consultas para la adopción de la estrategia de negociación de México con otras áreas de la Secretaría de Economía, otras dependencias y/o entidades y con el sector privado mexicano, organizado en torno a Coordinación de Organización Empresarial del Comercio Exterior (COECE) y al Consejo Empresarial Mexicano de Comercio Exterior, Inversión y Tecnología (COMCE).
La redacción sugiere un posible nudo dado que no se establecen tiempos para la realización de consultas interinstitucionales y externas
N/A N/A Se preve un posible nudo no descrito en la negociación de la agenda con la contraparte comercial
Consultas sobre los tratados y
acuerdos comerciales, de inversión y de cooperación económica
2
Consulta con otras áreas de la Secretaría de Economía, otras dependencias y/o entidades gubernamentales y con el sector privado mexicano, organizado en torno a Coordinación de Organización Empresarial del Comercio Exterior(COECE) y al Consejo Mexicano Empresarial Mexicano de Comercio Exterior, Inversión y Tecnología (COMCE), sobre el grado de instrumentación de los compromisos.
La redacción sugiere un posible nudo dado que no se establecen tiempos para la realización de consultas interinstitucionales y externas
Dirección General de Comercio
Internacional de Servicios e Inversión
Apoyo al proceso de negociación de
tratados y acuerdos
comerciale
2
Envía la solicitud al área competente y le informa alinteresado el área a la cual será remitida su solicitud.
Se vislumbra un posible nudo en la solicitud de información por parte de las demás áreas competentes en los temas
Negociación de Acuerdos para la
Promoción y Protección
Recíproca de Inversiones
2
Realiza las primeras consultas para la adopción de la estrategia de negociación de México con otras áreas de la SCE, otras dependencias y/o entidades y con el sector privado mexicano.
Se vislumbra una posible detención en la actividad dado que la misma no preve tiempos para la realización de consultas
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Área Procedimiento
# de Activida
d
Nombre de la Actividad
Posibles cuellos de botella
7
Define la estrategia a seguir en el proceso de negociación a través de reuniones de coordinación con otras áreas de la SCE, otras dependencias y/o entidades y con el sector privado mexicano.
Dado que la definición puede implicar tiempos indefinidos, ésta actividad puede ser vislumbrada como un nudo en la operación
Atención de consultas sobre los tratados y
acuerdos comercialesyde
inversión
10
Envía el texto final del APPRI a la Secretaria de Relaciones Exteriores para que dictamine sobre la procedencia del APPRI.
En virtud de la necesidad de la dictaminación de la SRE, esto puede detener la actividad indefinidamente dado que no se establecen tiempos los tiempos de la emisión del dictamen.
N/A N/A
Se preve un nudo en la actividad nodescrita para la emisión de opiniones al texto final de la APPRI por parte de la Dirección General de Consultoría Jurídica de Comercio Internacional.
Dirección General para Europa y
África
Apoyo al proceso de negociación de
tratados y acuerdos
comerciales
2 Envía la solicitud al área competente y le informa alinteresado el área a la cual será remitida su solicitud.
Se preve un nudo en virtud que no se establecen tiempos para la emisión de las opiniones de las áreas competentes
5 Envía la solicitud a las áreas competentes.
Seguimiento en la administración detratados y
acuerdos comerciales
6
Distribuye las propuestas de la contraparte a las otras áreas de la SCE e informa a la Unidad de Negociaciones Internacionales.
Se percibe un posible nudo en virtud de la falta de tiempos para la distribución y recopilación de la información y opiniones
Atención de consultas sobre
los tratadosyacuerdo
s comerciales
2 Consulta a las áreas de la SCE sobre el grado de instrumentación de compromisos adquiridos. Se vislumbra un posible nudo en la solicitud de
información por parte de las demás áreas competentes en los temas dad la falta de tiempos para la emisión de resultados
3 Evalúa los resultados de las consultas y le informa a la UNI.
4 Recibe instrucción de la UNI para llevar a caboreuniones de comisionesu órganos conjuntos.
Dirección General de Reglas de
Comercio Internacional
Apoyo al proceso de negociación de
tratados y acuerdos
comerciales
2
Evalúa la suficiencia de las disciplinas propuestas en el proceso de negociación, previstas en los Acuerdos aplicables de la Organización Mundial del Comercio, tomando en cuenta las condiciones de mercado y comercio exterior de los productos y sectores interesados.
No se definen tiempos para la evaluacion, por lo que posibilita un nudo en la operación
3
Realiza las primeras consultas para la adopción de la estrategia de negociación de México con otras áreas de la SCE, otras dependencias y/o entidades y con el sector privado mexicano.
La redacción sugiere un posible nudo dado que no se establecen tiempos para la realización de consultas interinstitucionales y externas
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Área Procedimiento
# de Activida
d
Nombre de la Actividad
Posibles cuellos de botella
Seguimiento en la administración de
tratados y acuerdos
comerciales
7
Define la mejor estrategia a seguir en el proceso de negociación a través de reuniones de coordinación con otras áreas de la SCE, otras dependencias y/o entidades y con el sector privado mexicano.
Dado que la definición puede implicar tiempos indefinidos, ésta actividad puede ser vislumbrada como un nudo en la operación
Atención de consultas sobre
los tratadosyacuerdo
s comerciales
2 Envía la solicitud al área competente, marcando copia a la Unidad de Negociaciones Internacionales.
Se vislumbra un posible nudo en la solicitud de información por parte de las demás áreas competentes en los temas
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Anexo C FODA
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Anexo D Recomendaciones
Recomendaciones al Programa P002
“Fortalecimiento de la integración y competitividad de México en las Cadenas Globales de Valor” 2015
En este Anexo el equipo evaluador debe valorar si la recomendación implica una consolidación o una reingeniería del proceso.
A) Consolidación
Proceso Recomendaci
ón
Breve análisis de viabilidad
de la implementaci
ón
Principales responsables de la
implementación Situación actual Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de
priorización (Alto,
Medio, o
Bajo)*
Definir la manera en que se materializa e instrumenta la atribución referente a “Ejecutar la
Política Comercial” e incluir en los manuales de organización.
Viabilidad completa, ya
que las modificacio-
nes a los manuales son
de competencia
interna.
Oficina del
Subsecretario de Comercio exterior.
Titular de Unidad de
Negociación Internacional.
Oficialía Mayor de la
Secretaría de Economía.
No se identifican en los manuales las funciones que materializan la atribución de “Ejecutar la Política
Comercial”, poniendo en riesgo su cumplimiento.
Evidenciar las actividades que den cumplimiento a dicha atribución.
Manuales de organización
actualizados y dictaminados.
Bajo
Modificar los manuales de organización.
Viabilidad intermedia, aunque las
modificaciones a los manuales
Titular de Unidad y Directores
Generales de la Subsecretaría de
Comercio exterior.
Las funciones descritas en los manuales de organización no reflejan a plenitud el grado de
autoridad que tiene cada puesto. Asimismo el marco normativo no
Ampliar el espectro funcional de cada uno de los puestos. Determinar grados de responsabilidad de cada puesto y
su grado de contribución a los objetivos de las áreas de la
Manuales de organización
actualizados y dictaminados.
Alto
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Proceso Recomendaci
ón
Breve análisis de viabilidad
de la implementaci
ón
Principales responsables de la
implementación Situación actual Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de
priorización (Alto,
Medio, o
Bajo)*
son de competencia interna, se requiere
especialización técnica para diseñar los
cambios
Oficialía Mayor de la
Secretaría de Economía.
permite identificar la estructura matricial con que cuentan las áreas.
Subsecretaría de Comercio Exterior.
Todos
Modificar los manuales de procedimien-
tos.
Viabilidad intermedia, aunque las
modificaciones a los manuales
son de competencia interna, se requiere
especialización técnica para diseñar los cambios.
Titular de Unidad y Directores
Generales de la Subsecretaría de
Comercio exterior.
Oficialía Mayor de la Secretaría de
Economía.
Los manuales de procedimientos establecen un marco general de actuación pero dejan importantes
vacíos, ya que no contienen elementos que permitan medir el
desempeño operativo, como tiempos y actores específicos. Asimismo los procedimientos no se centran en la
parte fundamental, según sus nombres.
Dejar claro el marco operativo de las áreas. Contar con elementos de
medición que permitan la mejora de los procedimientos. Homologar la actuación en las áreas para poder
medir su productividad.
Manuales de procedimien-tos actualizados y dictaminados.
Alto
Todos Cartera o
portafolio de proyectos
Viabilidad intermedia por la dificultad de
cambio operativo y
organizacional
Oficina del Subsecretario de Comercio Exterior Titular de Unidad
y Directores Generales de la
Subsecretaría de Comercio exterior
El gran número de tratados y acuerdos genera excesivas cargas
de trabajo para el tamaño de la organización y el trabajo se reparte
según atribuciones de las áreas (excepto cuando se permuta gente
de un área a otra)
Listar y jerarquizar todos los compromisos y tareas alrededor de la colección de tratados y acuerdos para
distribuirlas en equipos de trabajo como tareas o proyectos que puedan
ser controladas
Cartera o portafolio de
proyectos Alto
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Proceso Recomendaci
ón
Breve análisis de viabilidad
de la implementaci
ón
Principales responsables de la
implementación Situación actual Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de
priorización (Alto,
Medio, o
Bajo)*
Evaluación (mp1.1 y
mp2.4)
Sistema de Evaluación de
Tratados o Acuerdos
Viabilidad limitada por carencia de recursos y
dificultad para implementació
n
Oficina del Subsecretario de Comercio Exterior Titular de Unidad
y Directores Generales de la
Subsecretaría de Comercio exterior
Los tratados y acuerdos no son evaluados consistentemente y no hay un sistema de inteligencia de
comercio exterior
Diseñar un proceso y sistema para la evaluación ex ante, ex post y continua
de tratados y acuerdos que permita sustentar decisiones y evaluar
oportunidades y amenazas
Proceso y sistema de
evaluación de tratados y acuerdos
Medio
Todos
Mecanismo y Sistema de Monitoreo
Interno
Viabilidad limitada por carencia de recursos y
dificultad para implementació
n
Oficina del Subsecretario de Comercio Exterior Titular de Unidad
y Directores Generales de la
Subsecretaría de Comercio exterior
Los procesos del P002 no son controlados y no hay información para evaluar el desempeño de los equipos de trabajo y el costo de
negociar tratados y acuerdos
Seleccionar un conjunto de variables de medición constante para evaluar el desempeño de los equipos de trabajo y el costo de los tratados y acuerdos
Mecanismo y sistema de
monitoreo interno Medio
Consultas (mp1.2, mp2.3, mp3.2)
Mecanismos de consulta y participación
Viabilidad intermedia por la dificultad de
una convocatoria amplia para constituir el
Consejo Consultivo
Oficina del Subsecretario de Comercio Exterior
No son claros los mecanismos para consultar a empresas e invitarlas a
participar en procesos de negociación
Establecer mecanismos estandarizados para consultar y
convocar a empresas y reconformar una organización virtual que sirva
como vehículo único para ese propósito
Términos para la convocatoria a las empresas y
formalización del Consejo
Consultivo para las
Negociaciones Comerciales
Alto
Todos
Tecnología para la
comunicación y administración
del
Viabilidad limitada por carencia de recursos y
dificultad para
Oficina del Subsecretario de Comercio Exterior Titular de Unidad
y Directores
La información más estratégica y el conocimiento no siempre es
registrada para su uso por otros actores de la SCE
Adoptar de manera pragmática tecnologías para el registro de la
información estratégica y el conocimiento, sin generar
innecesarias cargas burocráticas y
Sistema de información estratégica y
administración del conocimiento
Bajo
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TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS; México 2015
Proceso Recomendaci
ón
Breve análisis de viabilidad
de la implementaci
ón
Principales responsables de la
implementación Situación actual Efectos potenciales esperados
Medio de verificación
Nivel de
priorización (Alto,
Medio, o
Bajo)*
conocimiento implementación
Generales de la Subsecretaría de Comercio exterior
preservando la necesaria confidencialidad
B) Reingeniería de procesos
Proceso Objetivo
Breve análisis de viabilidad
de la implementaci
ón
Principales responsables de la
implementación Situación actual
Metas y efectos potenciales esperados
Elaboración de
flujograma del nuevo proceso
Medio de verificació
n
Nivel de
priorización (Alto,
Medio, o
Bajo)*
Reestructura organizacio-nal: organizarse con
base en atribuciones
Es viable, pero no en el corto plazo, debido
al proceso intra e interinstitu-cio-nal que
implica realizar cambios al
Reglamento Interior de la Secretaría de
Economía.
Oficina del Subsecretario de Comercio Exterior
Unidad de Asuntos
Jurídicos
Titular de Unidad y Directores
Generales de la Subsecretaría de
Comercio exterior.
La organización se divide de manera temática y geográfica, sin embargo los servidores públicos contribuyen
de manera transversal en el macroproceso de negociación, lo
que los hace incidir en funciones que distintas a las otorgadas.
Ordenar los roles funcionales
Hacer economías en la
estructura actual, permitiendo la creación de
más figuras de especialistas en negociación
Medir claramente la
productividad de cada grupo de negociación, así como
-
Regla-mento Interior
publicado en el DOF.
Estructu-ra orgánica dictami-nada.
Medio
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Proceso Objetivo
Breve análisis de viabilidad
de la implementaci
ón
Principales responsables de la
implementación Situación actual
Metas y efectos potenciales esperados
Elaboración de
flujograma del nuevo proceso
Medio de verificació
n
Nivel de
priorización (Alto,
Medio, o
Bajo)*
sus habilidades de administración (cartera base)
y proactivas (nuevos proyectos)
Generar un cuerpo
especialista de negociación con amplias atribuciones en
la materia.
Tener mayor control de los tratados y acuerdos
comerciales.
Homologar operación en torno a macroporcesos.
Acortar tramos de control.
Reestructura organizacio-nal:
Hacer de la Unidad de
Negociación Internacional un
área de estratégica transversal.
Es viable, pero no en el corto plazo, debido
al proceso intra e interinstitu-
cional que implica realizar
cambios al Reglamento Interior de la Secretaría de
Economía.
Oficina del Subsecretario de Comercio Exterior
Unidad de Asuntos
Jurídicos
Titular de Unidad
Existe una Unidad que rebasa en nivel jerárquico a las otras áreas,
pero no es posible que, con base en las funciones, se logre advertir una diferencia sustantiva; Asimismo, el
Subsecretario tiene un amplio tramo de control que podría ser
reconfigurado para facilitar el manejo de la organización
Potenciar la figura de la Unidad de Negociaciones
Internacionales.
Hacer explícitas y operables las funciones estratégicas de
la Subsecretaría de Comercio Exterior
Ordenar los alcances de
cada una de las áreas de la Subsecretaría de Comercio
Exterior
-
Estructu-ra orgánica dictami-nada.
Manuales de
organiza-ción
actualiza-dos y
dictami-nados.
Medio
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Proceso Objetivo
Breve análisis de viabilidad
de la implementaci
ón
Principales responsables de la
implementación Situación actual
Metas y efectos potenciales esperados
Elaboración de
flujograma del nuevo proceso
Medio de verificació
n
Nivel de
priorización (Alto,
Medio, o
Bajo)*
Medir de manera más
focalizada la aportación de cada área a la consecución
de los objetivos de la Subsecretaría
Otorgar mayor control al
Subsecretario por medio de la reducción de su tramo de
control.
Reestructura organizacio-nal: Concentrar en la
Unidad de Negociaciones
Internaciona-les a todas
Direcciones Generales
Geográficas de la Subsecretaría
Es viable, ya que no
modifica las atribuciones conferidas a cada una de
las áreas en el Reglamento
interior.
Oficina del Subsecretario de Comercio Exterior
Unidad de Asuntos
Jurídicos
Titular de Unidad y Directores
Generales de la Subsecretaría de
Comercio exterior.
Existe una Unidad que rebasa en nivel jerárquico a las otras áreas,
pero no es posible que, con base en las funciones, se logre advertir una diferencia sustantiva; Asimismo, el
Subsecretario tiene un amplio tramo de control que podría ser
reconfigurado para facilitar el manejo de la organización
Potenciar la figura de la Unidad de Negociaciones
Internacionales.
Ejercer el control de las negociaciones y la
administración tratados en su parte geográfica
Ordenar los alcances de
cada una de las áreas de la Subsecretaría de Comercio
Exterior
Medir de manera más focalizada la aportación de cada área a la consecución
de los objetivos de la Subsecretaría
-
Estructu-ra orgánica dictami-nada.
Manuales de
organiza-ción
actualiza-dos y
dictami-nados.
Alto
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Proceso Objetivo
Breve análisis de viabilidad
de la implementaci
ón
Principales responsables de la
implementación Situación actual
Metas y efectos potenciales esperados
Elaboración de
flujograma del nuevo proceso
Medio de verificació
n
Nivel de
priorización (Alto,
Medio, o
Bajo)*
Medir claramente la
productividad de cada grupo de negociación, así como
sus habilidades de administración (cartera base)
y proactivas (nuevos proyectos)
Otorgar mayor control al
Subsecretario por medio de la reducción de su tramo de
control.
*El nivel de priorización Alto, Medio o Bajo, se estimará considerando la mejora en la operación del programa, la viabilidad de la implementación de la
recomendación, así como el efecto potencial que esto pueda tener el alcance del objetivo del programa.
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Anexo E Sistema de monitoreo e indicadores de gestión
Orden:
Nombre del Indicador:
Dimensión del indicador: Eficacia Tipo Indicador para resultados: Estratégico
Definición del Indicador:
Método del cálculo:
Tipo de valor de la Meta:
Unidad de medida: Tasa de crecimiento Especifique: Sin Información
Desagregación geográfica: Sin Información Especifique: Sin Información
Frecuencia de medición: Semestral
Enfoques de Transversalidad:
Hombres:
Mujeres:
Total:
Comportamiento del indicador: Ascendente
Factibilidad de la Meta: No Aplica Justificación de la Factibilidad: No Aplica
Valor Linea Base: 1 Periodo Linea Base: Sin Información
A_o de la Linea Base: 2015 Justificación Linea Base:
Tipo de Valor:
Umbral Verde-Amarillo:
Umbral Amarillo-Rojo:
Año:
Periodo de Cumplimiento:
Valor de la Meta Relativa:
Año Valor de la Meta Intermedia del Sexenio Relativa
2015
Nombre de la Variable:
Descripción de la Variable:
Medio de Verificación:
Especifique Otro Medio de Verificación:
Unidad de Medida: Especifique: Sin información
Desagregación Geográfica: Nacional Especifique: Sin información
Frecuencia de Medición: Anual semestral
Método de Recopilación: Sin Información Especifique: Sin información
Fecha de Disponibilidad de la Variable : Sin Información Otro Momento de la Variable: Sin información
Referencia Internacional: Sin Información Comentario Técnico: Sin información
Referencias Adicionales
Sin informacion
Sin Información
Periodo de Cumplimiento
Características de las Variables
Empresas exportadoras de Mexico
Empresas que exportan
Datos estadísticos y censos del INEGI.
Sin Información
2015
Linea Base y Parametrización
Viabilidad de Metas
Linea Base
Parámetros de Semaforización
Porcentaje
Meta Sexenal
Transversalidad
Sin Información
0
0
0
Relativa
Datos de Identificación del Indicador
3
Evolución de la participacion de las empresas exportadoras de Mexico
Crecimiento del número de empresas exportadoras de México en el periodo de reporte respecto al número de
empresas exportadoras de Mexico en el periodo anual inmediato anterior
((Número de empresas exportadoras de Mexico en el periodo de reporte- número de empresas exportadoras de
Mexico en el periodo de reporte anterior)/ número de empresas exportadoras de Mexico al mundo en el periodo de
reporte anterior)*100
219 Monte Líbano 1110 Lomas de Chapultepec C.P. 11000 México D.F. 52 02 02 82
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TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS; México 2015
Indicador Definición Método de Calculo
Tipo de Valor de la
Meta Unidad de Medida Tipo de Indicador
Dimensión del
Indicador
Frecuencia de
Medición
Medios de
Verificación
Evolución de la
participacion de las
empresas
exportadoras de
Mexico
Crecimiento del
número de empresas
exportadoras de
México en el periodo
de reporte respecto al
número de empresas
exportadoras de
Mexico en el periodo
anual inmediato
anterior
((Número de empresas
exportadoras de
Mexico en el periodo de
reporte- número de
empresas
exportadoras de
Mexico en el periodo de
reporte anterior)/
número de empresas
exportadoras de
Mexico al mundo en el
periodo de reporte
anterior)*100 Relativo Tasa de crecimiento Estratégico Eficacia Semestral
Datos estadísticos y
censos del INEGI.
Identificar el incremento del número de empresas exportadoras de
México 1
La firma de tratados y acuerdos genera condiciones para que el
número de empresas exportadoras sea mayor
Objetivo Orden Supuestos
Subfunción: 1 - Asuntos Económicos y Comerciales en General
Actividad Institucional: 12 - Comercio internacional y facilitación comercial
Denominación del Pp: P-002 - Fortalecimiento de la integración y competitividad de México en las cadenas globales de valor
Clasificacion Funcional:
Finalidad: 3 - Desarrollo Económico
Función: 1 - Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales en General
Detalle de la Matriz
Ramo: 10 - Economía
Unidad Responsable: 500 - Subsecretaría de Comercio Exterior
Clave y Modalidad del Pp: P - Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas
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Ficha con datos generales de la evaluación
Tipo de evaluación Procesos
Nombre del programa evaluado Fortalecimiento de la integración y competitividad en México en las cadenas globales de valor
Ramo 10 Economía
Unidad responsable de la operación del programa Subsecretaría de Comercio Exterior
Responsable del programa Francisco Leopoldo De Rosenzweig
Año del Programa Anual de Evaluación (PAE) a la
que corresponde 2015
Institución globalizadora coordinadora Secretaría de Función Pública
Nombre de la instancia evaluadora Consultores en Innovación, Desarrollo y Estrategia Aplicada S.C.
Nombre del coordinador de la evaluación Dr. Hugo Javier Fuentes Castro
Nombres de los principales colaboradores
Mtro. Tomás Orozco La Roche Mtro. Irak López Dávila
Lic. María Magdalena Santana Salgado Lic. José Antonio Cervantes
Nombre de la unidad administrativa responsable de
dar seguimiento a la evaluación Dirección General de Planeación y Evaluación
Nombre del titular de la unidad administrativa
responsable de dar seguimiento a la evaluación Mtro. Fernando López Portillo Tostado
Forma de contratación de la instancia evaluadora Invitación a Cuando Menos Tres Personas de Carácter Nacional Mixta
Costo total de la evaluación $1´288,793.10 más IVA
Fuente de financiamiento Recursos federales