Informe de Resultados Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del
Ramo General 33
Junio de 2015
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Contenido
Introducción .................................................................................................................................3
Capítulo I. Antecedentes ...........................................................................................................3
Ramo General 33 ....................................................................................................................4
Normatividad de los fondos que integran el Ramo General 33 ......................................6
Capítulo 2. Contexto social y gasto ejercido del Ramo 33 en las entidades federativas
........................................................................................................................................................8
Chiapas .............................................................................................................................. 11
Jalisco ................................................................................................................................. 13
San Luis Potosí .................................................................................................................... 15
Sinaloa ................................................................................................................................ 17
Veracruz ............................................................................................................................. 19
Capítulo 3. Hallazgos de la Evaluación piloto a los fondos del Ramo General .............. 23
Hallazgos de la Evaluación ................................................................................................. 24
Hallazgos por entidad federativa ...................................................................................... 25
Chiapas .............................................................................................................................. 25
Jalisco ................................................................................................................................. 27
San Luis Potosí .................................................................................................................... 30
Sinaloa ................................................................................................................................ 33
Veracruz ............................................................................................................................. 37
Capítulo 4: Avances y retos a nivel federal, estatal y municipal ...................................... 40
Capítulo 5: Conclusiones ......................................................................................................... 42
Bibliografía ................................................................................................................................. 46
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Introducción
En 1995, el gobierno federal anunció reformas institucionales bajo el título de Nuevo
Federalismo, cuyo objetivo era la descentralización del gasto público.1 Derivado de
esas reformas, en 1997 el gobierno federal creó un nuevo esquema de transferencias
para otorgar recursos a las entidades federativas y municipios a través del
denominado Ramo General 33. Actualmente el Ramo 33 está integrado por ocho
fondos destinados principalmente al gasto social como educación, salud,
infraestructura social básica, apoyos alimentarios, apoyos a la población vulnerable,
seguridad pública, entre otros.
A partir de su creación, el Ramo General 33 ha sido objeto de diversos estudios. En
este documento se presentan los principales hallazgos, tanto a nivel nacional como
por entidad federativa, de la “Evaluación Piloto del Modelo de Términos de
Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33” (evaluación
piloto) sobre el ejercicio fiscal 2013. El instrumento probado a partir de la evaluación
busca analizar la consistencia y orientación a resultados de cada uno de los ocho
fondos que integran el Ramo 33. Para tal efecto, el instrumento piloto se implementó
en 2014 en cinco entidades federativas del país: Chiapas, Jalisco, San Luis Potosí,
Sinaloa y Veracruz. La implementación y análisis de esta evaluación permitirá mejorar
el instrumento para la evaluación de los fondos.
El informe está organizado en cinco capítulos. En el primero se describen los
antecedentes del Ramo 33 y la normatividad, con el cual se permite comprender la
naturaleza de los fondos y los objetivos detrás de su creación. En el segundo se
presenta el contexto social de cada uno de las entidades federativas que
participaron en la evaluación piloto. En el tercer capítulo se muestran los hallazgos por
entidad federativa. Derivado de los hallazgos, en el cuarto capítulo, se desarrollan los
avances y retos de los fondos a nivel federal, estatal y municipal. En el quinto capítulo
se presentan las conclusiones del informe.
1 El Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000 se elaboró con base en diez objetivos, guiados por el
fortalecimiento de la unidad nacional y el propósito de alcanzar un desarrollo económico nacional y
regional; en un marco de la búsqueda de relaciones intergubernamentales basadas en la cooperación y
coordinación (Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000 publicado en el DOF el 06 de agosto de
1997).
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del Ramo General 33
Capítulo I. Antecedentes
Ramo General 33
En México, como parte del proceso de descentralización de la acción pública, se dio
un impulso al federalismo a través del Programa para un Nuevo Federalismo1995-
2000, el cual tenía como fin último, revertir la concentración de atribuciones y
decisiones en el centro, a fin de impulsar las potencialidades locales mediante una
descentralización basada en la autonomía política de los estados (Segob, 1997).
En este contexto, a partir de 1998, el gobierno federal implementó cambios
importantes en materia de coordinación fiscal adicional a los existentes
(participaciones y convenios de descentralización), creando un nuevo esquema de
transferencias para canalizar recursos a las entidades federativas y municipios. El
objetivo de las autoridades fue pasar de un sistema de transferencias resarcitorio
basado principalmente en participaciones a uno en el que también existiera un
componente equitativo o compensatorio como el de las aportaciones federales
(Chiapa et al., 2011: 28).
De esta manera, se adicionó el capítulo V denominado “De los Fondos de
Aportaciones Federales” a la LCF. La característica de este nuevo esquema de
transferencias es que los recursos condicionan su gasto a la consecución y
cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la LCF
(Bolívar Meza et al., 2012: 69). El nuevo esquema se instrumentó a partir del
presupuesto de 1998 a través del Ramo General 33.
El Ramo 33 quedó compuesto por transferencias condicionadas y conformado por
medio de fondos, cada uno con sus propias características y reglas.2 Inicialmente, el
ramo estaba integrado por cinco fondos de educación básica, salud, infraestructura
social y fortalecimiento municipal, posteriormente se incorporaron los fondos de
educación de adultos y tecnológica, y seguridad pública, y finalmente
fortalecimiento a entidades. Actualmente, el ramo está integrado por los ocho fondos
enlistados en el cuadro 1, donde se incluye su origen y antecedentes.
2 Los fondos se analizan en las siguientes secciones, pero se recomienda ver las fichas descriptivas de los
fondos en el Anexo.
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del Ramo General 33
Cuadro 1.
Fondos que integran las aportaciones federales
a entidades federativas y municipios del Ramo 33
Fondo Dependencia
Coordinadora Antecedente
Año de
creación*
Fondo de Aportaciones para la
Educación Básica y Normal
Secretaría de
Educación Pública
Acuerdo para la
Modernización de la
Educación Básica
1998
Fondo de Aportaciones para
los Servicios de Salud Secretaría de Salud
Acuerdo Nacional para la
Descentralización de los
Servicios de Salud
1998
Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social
Secretaría de
Desarrollo Social Recursos del Ramo 26 1998
Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los
Municipios y del Distrito Federal
Secretaría de
Hacienda y Crédito
Público
Fondos de Desarrollo
Municipal, Recursos del
Ramo 26
1998
Fondo de Aportaciones
Múltiples
Secretaría de Salud
Convenios de
Coordinación en Materia
de Asistencia Social
(Desayunos escolares)
1998
Secretaría de
Educación Pública
Convenios de
Coordinación para la
construcción,
equipamiento y
rehabilitación de
instalaciones educativas
Fondo de Aportaciones para la
Educación Tecnológica y de
Adultos
Secretaría de
Educación Pública
Convenios de
Coordinación de CONALEP
e INEA
1998
Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública de los
Estados y del Distrito Federal
Secretaría de
Gobernación (SEGOB)
Convenio de Coordinación
en materia de seguridad
pública
1998
Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de las
Entidades Federativas
Secretaría de
Hacienda y Crédito
Público
Programa Apoyos para el
Fortalecimiento de las
Entidades Federativas
(PAFEF), Recursos del Ramo
23
2006
Fuente: Evaluación estratégica del Ramo 33, CONEVAL, 2011.
Como se muestra en el cuadro 1, la creación de cada uno de los fondos implicó la
ordenación de recursos distribuidos a las entidades federativas mediante otros
acuerdos, convenios y fondos (Chiapa et al., 2011:28).3
Por lo tanto, el Ramo 33 permitió contar con reglas claras para asignar con mayor
transparencia los recursos. El nuevo esquema buscaba beneficiar a las entidades
federativas y municipios al otorgar seguridad jurídica sobre la disponibilidad de los
recursos públicos y permitir que las entidades conozcan anticipadamente la
disponibilidad de recursos, fortaleciendo con ello sus actividades de planeación y
programación. Asimismo, las reglas buscaban asegurar que los recursos sólo se
destinaran al financiamiento de los servicios y a las obligaciones que se especifican
claramente en la ley y definir las responsabilidades de los tres órdenes de gobierno en
3 A partir de 1983, se firmaron los Convenios Únicos de Desarrollo entre el gobierno federal y las entidades
federativas. Estos promovían la descentralización de los programas federales de inversión para el
desarrollo de obras como carreteras, escuelas y centros de salud.
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la ejecución, vigilancia y rendición de cuentas de los recursos. Asimismo, se promueve
que la comunidad se involucre en el destino, aplicación y vigilancia de las obras y
servicios que resulten del ejercicio de estos recursos (Bolívar, 2012: 70).
Normatividad de los fondos que integran el Ramo General 33
Con la incorporación del esquema de aportaciones en la LCF, como instrumento
normativo que coordina el sistema fiscal de la federación con las entidades
federativas, se estableció el marco normativo que regula y con el que se evalúa los
fondos que integran el Ramo 33. Desde su creación se estableció en la LCF que las
autoridades de control y supervisión del ejercicio del gasto de cada entidad
federativa, serían las responsables de ejercer la vigilancia directa para constatar la
correcta aplicación de los recursos que recibían de los fondos.
En 2006, con la promulgación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH) se sentaron las bases para valorar el desempeño de las políticas.
Por lo que a partir de 2007 se estableció en la LCF4 que el ejercicio de los recursos del
Ramo 33 debía sujetarse a la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo
110 de la LFPRH, con el propósito de verificar el cumplimiento de los objetivos a los
que se encuentran destinados los fondos del ramo.
En consecuencia se emitieron los Lineamientos generales de operación para la
entrega de los recursos del Ramo General 33,5 los cuales tienen como objetivo
establecer las disposiciones para la entrega de los recursos federales a entidades
federativas y municipios, definir las dependencias coordinadoras de los fondos y la
mecánica para el establecimiento de indicadores de resultados. En los lineamientos
se señala que los indicadores deben ser definidos de común acuerdo entre los
gobiernos de las entidades federativas y las dependencias coordinadoras de los
fondos. Asimismo, se define que se aplicarán de forma homogénea y general a nivel
nacional, a fin de que puedan servir de apoyo al seguimiento y la evaluación
previstos en las disposiciones aplicables y de acuerdo con los respectivos órdenes de
gobierno.
Posteriormente, con la reforma a la Ley de Contabilidad Gubernamental en 2012, se
estableció la evaluación anual del gasto federalizado, así como la facultad del
Coneval, en el ámbito de sus atribuciones, de definir los criterios de evaluación que
permitiera homologar y estandarizar tanto las evaluaciones como los indicadores
estratégicos y de gestión.
4 En el artículo 49, fracción V. 5 Emitidos en el DOF el 21 de enero de 2008.
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Por lo que, en 2013, se establecen los Lineamientos para informar sobre los recursos
federales transferidos a las entidades federativas, municipios y demarcaciones
territoriales del Distrito Federal, y de operación de los recursos del ramo general 33,
con los cuales se determinan las bases para informar sobre el ejercicio, destino y
resultados obtenidos por las aportaciones federales. En estos se determina la
obligatoriedad del uso de la Matriz de Marco Lógico para la estructuración de los
indicadores de desempeño, y el uso específico del Sistema del Formato Único6 para
reportar la información sobre el ejercicio, destino, resultado y evaluación de los
recursos federales transferidos.
No obstante, desde 2008, en el Programa Anual de Evaluación se determinó que el
Coneval realizará la evaluación estratégica del Ramo 33, con la se buscaba
examinar los resultados obtenidos a partir de la distribución de los recursos de los
fondos, así como explorar el avance de los fondos en materia de rendición de
cuentas, la relación de la distribución de los recursos con los objetivos que persigue y
los retos que se enfrentan en su operación en el orden local.
6 El Sistema de Formato Único (SFU) es la aplicación informática, mediante la cual las entidades
federativas, municipios y demarcaciones del Distrito Federal reportan sobre el ejercicio, destino y
resultados obtenidos con los recursos federales transferidos mediante aportaciones, subsidios y convenios
de descentralización y reasignación.
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Capítulo 2. Contexto social y gasto ejercido del Ramo 33 en las
entidades federativas
En este capítulo, se presenta el contexto social de las entidades federativas,
mediante el análisis de los indicadores de pobreza y la evolución del presupuesto
ejercido de 2008 a 2013. Estos elementos se incorporan dada la importancia de lo que
el monto de recursos representa para las entidades federativas así como su destino,
dirigido en lo general al desarrollo social.
De este modo, los fondos al ser transferencias condicionadas a la consecución y
cumplimiento de los objetivos específicos, y vinculadas desde su lógica de creación,
bajo criterios compensatorios y equitativos, al desarrollo regional, se relacionan con la
atención de necesidades básicas de la población como educación, salud,
infraestructura social, seguridad pública, entre otras.
Por tanto resulta importante conocer en qué medida el ejercicio de los recursos se
vincula con la atención de las problemáticas sociales, las cuales se pueden medir a
través de las dimensiones de carencia social. Por lo que previo al análisis del contexto
de cada entidad se analiza la vinculación de los ocho fondos con las seis carencias
sociales: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad
social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios básicos de la vivienda
y acceso a la alimentación.
En el caso del rezago educativo se encuentra que se relaciona con el FAEB y el
FAETA. En el FAEB, al tener este como objetivo la prestación de los servicios de
educación inicial y básica, y el término de estudios, se busca incidir en el rezago
educativo a través de una oferta de servicios que garanticen el derecho a la
educación obligatoria. No obstante, en análisis previos se encuentra que en la
distribución de los recursos7 domina la matrícula y las asignaciones históricas, ignorado
otros factores de desigualdad, así como una débil asociación de la distribución del
gasto a las entidades en relación al rezago educativo, por lo que se encuentra que
promueve poco el desarrollo equilibrado del sistema educativo respecto de variables
adicionales a la matrícula (Coneval, 2011).
Por su parte, en el FAETA, componente de educación de adultos, se tiene una
relación más clara al tener entre sus objetivos el abatimiento del rezago educativo en
las personas mediante la prestación de servicios de educación para adultos, así
como establecer entre sus criterios de distribución las prioridades específicas y
7 La LCF establece una fórmula de distribución para los estados que toma en cuenta la aportación del
fondo que le correspondió al año anterior, la matrícula pública de educación básica, así como la
nacional; el índice de calidad educativa y el gasto estatal en educación básica.
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estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de
alfabetización y educación básica.
En el caso de la carencia por acceso a los servicios de salud se observa que se
vincula con el FASSA, al usarse los recursos para el gasto en servicios de salud y con
ello fortalecer la cobertura, en tanto que la carencia de acceso a la salud mide a las
personas que no cuenta con adscripción o derecho a estos servicios de salud de las
instituciones que los prestan. Sin embargo, se encuentra que no es claro que el FASSA
se asigne en correspondencia con las necesidades de acceso a los servicios de salud
de las entidades federativas, al encontrar una asociación débil entre la distribución
estatal per cápita y el acceso a los servicios de salud, encontrándose que se
distribuye principalmente en función de las necesidades de mantenimiento de
infraestructura en salud (Coneval, 2011).8
Por su parte las carencias de calidad y espacios de la vivienda, y acceso a los
servicios básicos en la vivienda se relacionan con el FAIS, en su vertiente municipal. En
este si bien no se define con claridad un objetivo en la LCF, se estipulan rubros
específicos de destino de los recursos. Entre estos se encuentra el de mejoramiento de
la vivienda que se refiere a elementos de una vivienda digna, los cuales son medidos
a través del indicador de carencia de calidad y espacios de la vivienda.9 Asimismo,
se encuentran los rubros de acceso al agua potable, alcantarillado, drenaje y
electrificación los cuales son algunos de los elementos considerados en el indicador
de acceso a los servicios básicos de la vivienda.
Cabe destacar que derivado de las reformas al FAIS en 2013, con la emisión de los
Lineamientos generales para la operación del FAIS10 en los cuales se presenta un
catálogo de proyectos al cual se deben sujetar los recursos del fondo, se señala la
contribución de cada proyecto a las carencias sociales de pobreza, entre los que se
encuentran los indicadores de acceso a la alimentación, acceso a los servicios de
salud y rezago educativo.
Finalmente, la carencia de acceso a la alimentación se relaciona con el FAM,
componente de asistencia social, el cual tiene como objetivo disminuir la inseguridad
alimentaria, la cual es medida por el indicador de acceso a la alimentación, en la
que se considera en situación de carencia por acceso a la alimentación a los
hogares que presentan un grado de inseguridad alimentaria moderado o severo.
8 La LCF establece una fórmula de distribución que considera la razón estandarizada de mortalidad, el
índice estandarizado de marginación de la entidad federativa correspondiente, el presupuesto, así
como el gasto total para población abierta. 9 Los elementos mínimos se refieren a los materiales de pisos, techos y muros de la vivienda, así como a la
razón de personas por cuarto (hacinamiento). 10 Emitidos el 14 de febrero de 2014.
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Cabe mencionar, por un lado, que la carencia de acceso a la seguridad social no se
vincula con ninguno de los fondos, y por el otro, que los tres fondos restantes, FAFEF,
FORTAMUN y FASP, al tener como objetivo el fortalecimiento de capacidades,
financieras, en los dos primeros casos, y de seguridad en el tercero, no son elementos
que sean comprendidos por las dimensiones de carencia social.
Una vez definido el marco de análisis se presentan los elementos del contexto,
indicadores de pobreza y el presupuesto de cada entidad que participó en la
evaluación piloto.
De manera global, se tiene que del gasto total ejercido a nivel nacional por el Ramo
33, las cinco entidades concentran el 24 por ciento de las aportaciones. Como se
muestra en la gráfica 1, el gasto en las entidades varía entre los 38 mil y 14 mil mdp.
Estos recursos equivalen en promedio al 35 por ciento de gasto total ejercido por las
entidades.
Gráfica 1.
Gasto ejercido en las entidades, 2013
(mdp)
Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con
valores a precios constantes de 2013; Medición de la Pobreza 2010-2012, CONEVAL; México en Cifras,
INEGI.
De las entidades analizadas se muestra que Veracruz contó con 38,070 mdp,
equivalente al siete por ciento del total del gasto ejercido por el ramo, ocupando el
segundo lugar en la concentración de las aportaciones, detrás del Estado de México,
38,070 28,670 33,823
13,553 14,309
67,155
58,593 51,168
33,494 22,914
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
Gastos restantes Gastos Ramo 33
Gasto Ramo 33 promedio en las entidades 16,474 mdp
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la entidad con mayor cantidad de recursos ejercidos en 2013 (11 por ciento). A este le
sigue el estado de Chiapas, con 33,823 mdp, equivalente al seis por ciento del total
del gasto ejercido, siendo el tercer estado que concentra la mayor cantidad de
aportaciones.
Por su parte, Jalisco ejerció 28,670 mdp y ocupó el cuarto lugar junto con Puebla,
Oaxaca y Guerrero, quienes concentraron el cinco por ciento cada uno del
presupuesto del ramo.
Finalmente, San Luis Potosí contó con 14,309 mdp, equivalente al tres por ciento del
total del gasto ejercido por el ramo, concentrando el tres por ciento y ocupando el
lugar 14, junto con Nuevo León, Tamaulipas, Chihuahua, Hidalgo, Baja California y
Sinaloa, ejerciendo este último, 13,553 mdp.
Con relación a los indicadores de pobreza se encuentra que en tres de las entidades,
Chiapas, Veracruz y San Luis Potosí, más de la mitad de su población es pobre, donde
Chiapas es el estado con mayor porcentaje de población en situación de pobreza,
mientras que Sinaloa es el estado con menor porcentaje.
La forma particular en que el gasto es usado para atender las problemáticas sociales
particulares de la entidad se analiza a continuación por medio de un breve contexto
social por entidad federativa.
Chiapas
De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012, 3.7
millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al 74.7
por ciento de la población (cuadro 2). Entre 2010 y 2012 la población en situación de
pobreza disminuyó mientras que la población vulnerable por carencias aumentó.
Destaca el estado de Chiapas como la entidad con mayor nivel de pobreza y
pobreza extrema, tres de cada cuatro habitantes eran pobres y uno de cada tres era
pobre extrema (Coneval, 2012).
En 2012, las carencias que afectaron más la población de la entidad fueron el acceso
a la seguridad social y el acceso a los servicios básicos en la vivienda; en contraste
con el menor porcentaje de población que presentó carencias de acceso a la
alimentación y salud. La entidad presentó los niveles más elevados en la carencia por
acceso a la seguridad social (83.3 por ciento), la privación social que más mexicanos
padecieron (Coneval, 2012).
Entre 2010 y 2012, la mayoría de las carencias mostraron una tendencia positiva, si
bien el porcentaje de población con carencia de acceso a la seguridad social se
incrementó de 82.4 a 83.3 por ciento.
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Cuadro 2.
Medición de la Pobreza, Chiapas
Porcentaje de personas por indicador de pobreza, 210-2012
Indicadores Porcentaje
2010 2012
Pobreza
Población en situación de pobreza 78.5 74.7
Población en situación de pobreza moderada 40.2 42.5
Población en situación de pobreza extrema 38.3 32.2
Población vulnerable por carencias sociales 13.0 17.2
Población vulnerable por ingresos 2.4 1.7
Población no pobre y no vulnerable 6.1 6.4
Privación social
Población con al menos una carencia social 91.5 91.9
Población con al menos tres carencias sociales 57.2 49.8
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 35.0 33.5
Carencia por acceso a los servicios de salud 35.4 24.9
Carencia por acceso a la seguridad social 82.4 83.3
Carencia por calidad y espacios en la vivienda 33.3 29.1
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 60.7 56.8
Carencia por acceso a la alimentación 30.3 24.7
Bienestar
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 50.9 46.7
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar 80.9 76.4
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012).
En lo que respecta al gasto, los 33,823 mdp ejercidos se destinaron principalmente a
la educación básica y la infraestructura, al designarse el mayor porcentaje de gasto
al FAEB y al FAIS (gráfica 2).
En términos de su evolución en el periodo 2008-2013, el gasto total del ramo en la
entidad tuvo un incremento de 25.5 por ciento. Con relación al destino, la
infraestructura presentó el mayor incremento, al aumentar el gasto del FAIS en 79.4
por ciento, seguido del fortalecimiento a entidades y la asistencia social, con
incrementos del FAFEF y FAM de 33.6 y 22.0 por ciento, respectivamente. Por su parte,
el rubro con menor crecimiento del gasto fue la seguridad pública, al reportar el FASP
un incremento de 2.1 por ciento en el periodo.
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Gráfica 2
Participación porcentual de cada fondo respecto
al presupuesto total del Ramo 33, Chiapas (presupuesto ejercido 2008-2012)
Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a
precios constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor.
Jalisco
De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012, 3.04
millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al 39.8
por ciento de la población (cuadro 3). Entre 2010 y 2012 la población en situación de
pobreza aumentó mientras que la población vulnerable por carencias disminuyó,
siendo una de las tres entidades a nivel nacional que registraron una disminución en
el porcentaje de población vulnerable por carencias sociales, junto con Quintana
Roo y Nayarit (Coneval, 2012).
En 2012, las carencias que afectaron más a la población del estado fueron el acceso
a la seguridad social, el acceso a los servicios de salud y el acceso a la alimentación;
mientras que un menor porcentaje de población presentó carencia por acceso a los
servicios básicos en la vivienda, y calidad y espacios de la vivienda. Entre 2010 y 2012,
la mayoría de las carencias mostraron una tendencia positiva, si bien el porcentaje de
población con carencia por calidad y espacios de la vivienda se incrementó de 6.7 a
9.1.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2008 2009 2010 2011 2012
52.2 53.0 53.2 51.5 45.5
1.0 1.0 1.0 0.9
0.8
4.6 4.7 4.7 5.1
4.7
19.8 19.3 19.0 19.7 28.2
3.6 3.4 3.6 3.6 3.3 1.1 1.2 1.2 1.1 0.9
10.4 10.0 10.1 10.5 9.6
7.4 7.3 7.3 7.6 6.8
FORTAMUN
FASSA
FASP
FAM
FAIS
FAFEF
FAETA
FAEB
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Cuadro 3.
Medición de la Pobreza, Jalisco
Porcentaje de personas por indicador de pobreza, 2010-2012
Indicadores Porcentaje
2010 2012
Pobreza
Población en situación de pobreza 37.0 39.8
Población en situación de pobreza moderada 31.8 34.0
Población en situación de pobreza extrema 5.3 5.8
Población vulnerable por carencias sociales 33.7 28.3
Población vulnerable por ingresos 6.2 8.1
Población no pobre y no vulnerable 23.0 23.8
Privación social
Población con al menos una carencia social 70.7 68.1
Población con al menos tres carencias sociales 20.2 17.0
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 20.6 18.4
Carencia por acceso a los servicios de salud 31.9 23.7
Carencia por acceso a la seguridad social 55.4 53.5
Carencia por calidad y espacios en la vivienda 6.7 9.1
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 12.8 9.2
Carencia por acceso a la alimentación 22.0 20.6
Bienestar
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 14.7 16.3
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar 43.3 47.9
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012).
En relación con el gasto, los principales destinos de los 28,670 mdp ejercidos fueron la
educación básica, la salud y la atención a los municipios, al designarse el mayor
porcentaje de gasto al FAEB, al FASSA y al FORTAMUN (gráfica 2).
En términos de su evolución en el periodo 2008-2013, los recursos del ramo en la
entidad tuvieron un incrementó de 11.8 por ciento. En cuanto a su distribución se
muestra que los rubros con mayor crecimiento fueron la asistencia social, la
educación básica y la atención a los municipios, al incrementar el FAM, el FAEB y el
FORTAMUN, un 32.5, 15.0 y 12.8 por ciento, respectivamente. En contraste, el único
rubro que presentó una disminución fue la infraestructura, al reducirse el gasto del FAIS
en un 15.5 por ciento.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Gráfica 2.
Participación porcentual de cada fondo respecto al presupuesto total del Ramo 33,
Jalisco (presupuesto ejercido 2008-2013)
Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a precios
constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor.
San Luis Potosí
De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012, 1.3
millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al 50.5
por ciento de la población (cuadro 4). Entre 2010 y 2012 la población en situación de
pobreza disminuyó mientras que la población vulnerable por carencias aumentó.
Destaca que es uno de los once estados donde más de la mitad de su población era
pobre,11 junto con Chiapas y Veracruz; y mostró un aumento estadísticamente
significativo en el porcentaje de población vulnerable por carencias sociales
(Coneval, 2012).
En 2012, las carencias que afectaron más a la población del estado fueron el acceso
a la seguridad social y el acceso a los servicios básicos de la vivienda, mientras que
un menor porcentaje de población presentó carencia por calidad y espacios en la
vivienda. Cabe mencionar dentro de la carencia por acceso a los servicios básicos
11 Los otros ocho estados son Guerrero, Puebla, Oaxaca, Tlaxcala, Michoacán, Zacatecas, Hidalgo y
Durango.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2008 2009 2010 2011 2012 2013
56.7 56.8 57.5 57.0 58.2 58.3
1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.0 6.9 6.8 6.7 6.7 6.7 6.7
5.9 5.9 5.8 5.9 4.4 4.4 2.8 2.7 2.7 2.8 2.9 3.3
13.1 13.1 13.0 13.0 13.2 12.7
12.3 12.2 11.9 12.3 12.3 12.4
FORTAMUN
FASSA
FASP
FAM
FAIS
FAFEF
FAETA
FAEB
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
de la vivienda, es una de las entidades a nivel nacional que reveló una mayor falta
de drenaje y electricidad (Coneval, 2012).
Entre 2010 y 2012, la mayoría de las carencias mostraron una tendencia positiva, si
bien el porcentaje de población con carencias por acceso a la seguridad social y
acceso a los servicios básicos de la vivienda se incrementó de 57.3 a 61.6 y de 32.3 a
32.5, respectivamente.
Cuadro 4.
Medición de la Pobreza, San Luis Potosí
Porcentaje de personas por indicador de pobreza, 2010-2012
Indicadores Porcentaje
2010 2012
Pobreza
Población en situación de pobreza 52.4 50.5
Población en situación de pobreza moderada 37.1 37.7
Población en situación de pobreza extrema 15.3 12.8
Población vulnerable por carencias sociales 20.9 24.7
Población vulnerable por ingresos 7.2 6.6
Población no pobre y no vulnerable 19.5 18.3
Privación social
Población con al menos una carencia social 73.3 75.2
Población con al menos tres carencias sociales 30.6 26.9
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 22.2 21.2
Carencia por acceso a los servicios de salud 19.0 14.0
Carencia por acceso a la seguridad social 57.3 61.6
Carencia por calidad y espacios en la vivienda 16.3 13.5
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 32.3 32.5
Carencia por acceso a la alimentación 30.1 24.7
Bienestar
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 26.0 23.3
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar 59.6 57.1
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012).
En lo que respecta al gasto, los principales destinos de los 14,309 mdp ejercidos fueron
la educación básica, la infraestructura y la salud, al designarse el mayor porcentaje
de gasto al FAEB, al FAIS y al FASSA.
En términos de su evolución en el periodo 2008-2013, los recursos del ramo en la
entidad disminuyeron 0.75 por ciento. En cuanto a su distribución se muestra que los
rubros con mayor crecimiento fueron la atención a entidades y municipios, y la salud,
al registrar los mayores incrementos de recursos el FAFEF, el FORTAMUN y el FASSA
(14.8, 10.5 y 10.9 por ciento, respectivamente). Entre los fondos que registraron una
disminución del gasto se encontró el FAEB (6.1 por ciento).
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Gráfica 3.
Participación porcentual de cada fondo respecto
al presupuesto total del Ramo 33, San Luis Potosí (presupuesto ejercido 2008-2013)
Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a
precios constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor.
Sinaloa
De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012, 1.05
millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al 36.3
por ciento de la población (cuadro 5). Entre 2010 y 2012 la población en situación de
pobreza disminuyó ligeramente mientras que la población vulnerable aumentó
ligeramente, siendo uno de las entidades que tuvieron los mayores porcentajes de
personas con problemas por carencias sociales (Coneval, 2012).
En 2012, las carencias que afectaron más a la población del estado fueron el acceso
a la seguridad social y el acceso a la alimentación; mientras que un menor
porcentaje de población presentó la carencia de calidad y espacios en la vivienda.
Entre 2010 y 2012, la mitad de las carencias mostraron una tendencia positiva, si bien
el porcentaje de población con carencias por calidad y espacios de la vivienda, por
acceso a la alimentación y por acceso a los servicios básicos de la vivienda se
incrementó de 8.5 a 10.1, de 24.5 a 25.9 y de 15.7 a 16.1, respectivamente.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2008 2009 2010 2011 2012 2013
62.6 62.0 62.1 60.4 59.8 59.2
0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9
3.7 3.8 3.8 4.0 4.1 4.3
11.4 11.8 11.7 12.3 11.8 12.2
2.8 2.5 2.9 2.7 2.9 2.8
1.5 1.7 1.6 1.5 1.5 1.5
9.3 9.2 9.3 9.9 10.5 10.4
7.8 8.0 7.9 8.2 8.4 8.6
FORTAMUN
FASSA
FASP
FAM
FAIS
FAFEF
FAETA
FAEB
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Cuadro 5.
Medición de la Pobreza, Sinaloa
Porcentaje de personas por indicador de pobreza, 2010-2012
Indicadores Porcentaje
2010 2012
Pobreza
Población en situación de pobreza 36.7 36.3
Población en situación de pobreza moderada 31.2 31.8
Población en situación de pobreza extrema 5.5 4.5
Población vulnerable por carencias sociales 33.3 33.5
Población vulnerable por ingresos 7.7 6.4
Población no pobre y no vulnerable 22.3 23.8
Privación social
Población con al menos una carencia social 70.0 69.8
Población con al menos tres carencias sociales 19.0 18.5
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 19.3 18.4
Carencia por acceso a los servicios de salud 21.4 16.6
Carencia por acceso a la seguridad social 53.6 52.7
Carencia por calidad y espacios en la vivienda 8.5 10.1
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 15.7 16.1
Carencia por acceso a la alimentación 24.5 25.9
Bienestar
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 14.2 13.4
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar 44.4 42.6
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012).
Con relación al gasto, los principales destinos de los 13,553 mdp ejercidos, fueron la
educación básica y la salud, al designarse el mayor porcentaje de recursos al FAEB y
al FASSA.
En términos de su evolución en el periodo 2008-2013, los recursos totales del ramo en
la entidad tuvieron un incremento de 8.5 por ciento. En cuanto a su distribución se
muestra que los rubros con mayor crecimiento fueron la asistencia social y la salud, al
tener mayores incrementos de gasto el FAM y el FASSA (43.6 y 17.5 por ciento,
respectivamente). En contraste, el único rubro que presentó una disminución fue la
infraestructura, al reducirse el gasto del FAIS en un 13.4 por ciento.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Gráfica 4.
Participación porcentual de cada fondo respecto
al presupuesto total del Ramo 33, Sinaloa (presupuesto ejercido 2008-2013)
Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a
precios constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor.
Veracruz
De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012,
4.1millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al
52.6 por ciento de la población (cuadro 6). Entre 2010 y 2012 la población en
situación de pobreza disminuyó mientras que la población vulnerable por carencias
aumentó. Destaca Veracruz junto con Chiapa al ser una de las entidades que
aportaron la mayor cantidad de personas en situación de pobreza (Coneval, 2012).
En 2012, las carencias que afectaron más a la población del estado fueron el acceso
a la seguridad social y el acceso a los servicios básicos en la vivienda; mientras que un
menor porcentaje de población presentó la carencia por calidad y espacios en la
vivienda. En el caso de acceso a los servicios básicos de la vivienda la entidad
encabezó la lista de las entidades que concentró la mayor cantidad de población
carente (más de tres millones de personas) (Coneval, 2012).
Entre 2010 y 2012, cuatro carencias mostraron una tendencia positiva, si bien el
porcentaje de población con carencia por acceso a la alimentación se incrementó
de 26.1 a 28.2; en tanto que el rezago educativo se mantuvo estable, no obstante, es
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2008 2009 2010 2011 2012 2013
58.6 58.9 59.3 57.9 57.9 57.8
1.7 1.7 1.7 1.7 1.8 1.8 6.0 5.9 5.7 5.8 5.7 5.9
6.2 6.1 6.1 6.3 4.7 4.9
2.9 3.2 3.0 3.3 3.8 3.8
1.7 1.8 1.7 1.7 1.6 1.6
13.4 13.0 13.2 13.7 14.7 14.5
9.6 9.4 9.2 9.6 9.6 9.7
FORTAMUN
FASSA
FASP
FAM
FAIS
FAFEF
FAETA
FAEB
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
la segunda entidad que concentró el mayor número de personas con rezago
educativo (Coneval, 2012).
Cuadro 6.
Medición de la Pobreza, Veracruz
Porcentaje de personas por indicador de pobreza, 2010-2012
Indicadores Porcentaje
2010 2012
Pobreza
Población en situación de pobreza 57.6 52.6
Población en situación de pobreza moderada 38.8 38.4
Población en situación de pobreza extrema 18.8 14.3
Población vulnerable por carencias sociales 23.6 30.6
Población vulnerable por ingresos 4.5 4.0
Población no pobre y no vulnerable 14.3 12.8
Privación social
Población con al menos una carencia social 81.2 83.2
Población con al menos tres carencias sociales 41.9 36.9
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 25.8 25.8
Carencia por acceso a los servicios de salud 34.9 25.7
Carencia por acceso a la seguridad social 69.2 68.5
Carencia por calidad y espacios en la vivienda 24.0 19.7
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 39.3 39.2
Carencia por acceso a la alimentación 26.1 28.2
Bienestar
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 27.8 24.0
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar 62.1 56.6
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012).
En lo que se refiere al gasto, los principales destinos de los 38,070 mdp ejercidos,
fueron la educación básica, la infraestructura y la salud, al designarse el mayor
porcentaje de recursos al FAEB, al FAIS y al FASSA.
En términos de su evolución en el periodo 2008-2013, los recursos totales del ramo en
la entidad tuvieron un incremento de cinco por ciento. En cuanto a su distribución se
muestra que los rubros con mayor crecimiento fueron la salud, fortalecimiento a las
entidades y la asistencia social, al tener mayores incrementos de gasto el FASSA, el
FAFEF y el FAM (23.7, 15.3 y 12.6 por ciento, respectivamente). En contraste, el único
rubro que presentó una disminución fue la educación básica, al reducirse ligeramente
el gasto del FAEB en un 0.3 por ciento.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Gráfica 5.
Participación porcentual de cada fondo respecto
al presupuesto total del Ramo 33, Veracruz (presupuesto ejercido 2008-2013)
Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a
precios constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor.
Con base en lo anterior, se muestra en tres estados una disminución de la pobreza si
bien se registra en la mayoría de las entidades (excepto en Jalisco) una disminución
de la población vulnerable por carencias.
La principal carencia en las entidades es el acceso a la seguridad social, la cual
equivale en todos los estados a más de 50 por ciento de la población. Asimismo, se
encuentra una tendencia positiva de la mayoría de las carencias. En contraste, se
registra en tres estados (Jalisco, Sinaloa y Veracruz) un incremento del porcentaje de
población con carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda.
En términos del gasto ejercido en la atención de las problemáticas sociales, se
observa que en todos los estados el principal destino del gasto es la educación
básica, al canalizarse la mayoría de los recursos al FAEB. Por su parte, los mayores
incrementos en el periodo los registraron los rubros de asistencia social y salud.
Durante el periodo 2008 – 2013 los recursos ejercidos tuvieron un crecimiento
promedio anual de 12.7 por ciento. Con los mayores incrementos en Chiapas, la
entidad con mayor porcentaje de población con pobreza y pobreza extrema, en
contraste con el menor crecimiento de las aportaciones de Veracruz, uno de las
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2008 2009 2010 2011 2012 2013
57.5 57.7 57.8 55.7 55.2 54.5
0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9
4.9 4.9 4.7 5.1 5.2 5.4
14.4 14.3 14.2 14.8 14.3 14.7
2.7 2.7 2.8 2.8 2.8 2.8
1.0 1.1 1.0 1.0 1.0 1.0
9.6 9.5 9.7 10.5 11.3 11.2
9.1 9.0 8.8 9.2 9.4 9.6
FAETA
FASP
FAM
FAFEF
FORTAMUN
FASSA
FAIS
FAEB
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
entidades que aportó la mayor cantidad de personas en situación de pobreza a nivel
nacional, y que muestra importantes carencias en salud, servicios básicos de la
vivienda y rezago educativo; así como la disminución del gasto en San Luis Potosí, una
entidad con más de la mitad de su población en situación de pobreza y con un
aumento significativo de población vulnerable por carencias sociales.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Capítulo 3. Hallazgos de la Evaluación piloto a los fondos del Ramo
General 33
En 2014, el CONEVAL coordinó la evaluación piloto del Ramo 33, cuyo objetivo fue
diseñar un instrumento para la evaluación de los fondos que conforman el ramo. De
manera específica se buscaba identificar las fortalezas y elementos de mejora del
instrumento piloteado, y evaluar la consistencia y orientación a resultados de cada
uno de los fondos del ramo.
La evaluación consistió en el pilotaje del instrumento en cinco estados: Chiapas,
Jalisco, San Luis Potosí, Sinaloa y Veracruz. En cada entidad un equipo evaluador
distinto implementó el instrumento para cada uno de los ocho fondos. En la
implementación, los equipos evaluadores llevaron a cabo entrevistas con los
servidores públicos relacionados con la operación de los fondos y trabajo de
gabinete.
En relación con las entrevistas a los servidores públicos, se buscaba conocer desde
una perspectiva cualitativa aquellos aspectos relevantes que pueden impactar el
proceso de gestión del fondo, para lo cual se abarcaron tres temas generales: el
destino de los recursos y su vinculación con los resultados, el conocimiento sobre la
aplicación del fondo y la utilidad de la evaluación.
Mediante el trabajo de gabinete, los equipos evaluadores realizaron un análisis y
valoración sobre la evidencia documental proporcionada por los servidores públicos
de los estados en torno a siete temáticas: alineación estratégica y programática,
normatividad, cobertura y complementariedad, información sobre la eficacia,
elementos sobre la eficiencia, administración y gestión, y resultados obtenidos. Estas
temáticas se analizaron por medio de un conjunto de preguntas abiertas y cerradas,
las cuales se debían responder con base en un análisis de la información, justificando
con argumentos fundados. En las preguntas cerradas se realizó una valoración
cualitativa ordinal, la cual se asignó con base en el cumplimiento de criterios
específicos establecidos para cada pregunta.
La sección de hallazgos se integra con la información recopilada y analizada por los
evaluadores externos. En este sentido, la calidad y cantidad de los hallazgos en las
entidades federativas dependen en gran medida de la información documental
disponible, así como de la aplicación del instrumento realizada por los evaluadores
externos y el perfil del evaluador.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Hallazgos de la Evaluación
En este capítulo se muestran los hallazgos de las cinco entidades que participaron en
la evaluación piloto. En los hallazgos por entidad se incorporan la valoración a los
ocho fondos que componen el ramo. Antes de presentar los hallazgos, para
contextualizar la operación en las entidades, se describe brevemente el propósito y
destino de las aportaciones establecidas en la normatividad federal.
A partir de esto, en cada entidad se describe el comportamiento de los fondos con
respecto al presupuesto y la problemática identificada en las entidades; así como la
presentación en un esquema de los ocho fondos sobre la atención de estas
problemáticas en torno a tres variables: procesos de gestión, resultados y las
problemáticas por resolver dentro de la entidad. Derivado de la cual se identifican las
áreas de oportunidad de los fondos en la entidad.
En este sentido, se identifican tres fondos con objetivos precisos pero sin especificar
claramente en la normatividad el destino de las aportaciones, el FAEB, el FASSA y el
FAETA. En el caso del FAEB12 se establece como objetivo que los niños y las niñas
tengan acceso a los servicios de educación básica, por lo que las acciones están
enfocadas a la prestación de servicios de educación. Para el FASSA, se determina
como objetivo que las entidades cuenten con personal médico para fortalecer la
cobertura de salud. En 2013, en las cinco entidades se identificó de manera clara el
problema social que el fondo contribuye atender, la atención médica de la
población que no cuenta con seguridad social de alguna institución de salud. Y en el
FAETA, el objetivo es la prestación de servicios de educación para adultos y
tecnológica, sin embargo, en las cinco entidades no se identificó con claridad el
problema que el fondo contribuye atender. En 2013, para el FAEB y el FASSA se
encontró en las cinco entidades que el principal destino de las aportaciones fue el
pago de nómina.
Por otro lado, se tienen fondos que no tienen definido un objetivo claramente pero se
establecen rubros específicos de asignación, el FAIS y el FASP. En el FAIS, se indica con
claridad que estará destinado a obras, acciones sociales básicas e inversiones en
atención de la población en condición de rezago social y pobreza extrema, para sus
dos componentes, nivel estatal (FISE) y municipal (FISM). De manera general en los
cinco estados se relaciona el problema social al cual el fondo contribuye con la
pobreza extrema y el rezago social. Mientras que en el FASP, los rubros se refieren a
tareas en materia de seguridad pública de los estados y el Distrito Federal, sin
12 El FAEB se reformó y a partir de 2015 entró en operación el Fondo de Aportaciones para la Nómina
Educativa y Gasto Operativo (FONE). La LCF establece que los recursos del fondo se utilizan para cubrir el
pago de servicios personales correspondiente al personal que ocupa las plazas transferidas a las
entidades federativas, así como los gastos de operación.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
embargo, en los cinco estados no se identifica con claridad un problema social al
cual el estado contribuye a atender. En los cinco estados el destino principal de los
recursos fue el fortalecimiento de la seguridad pública a través de 17 programas de
prioridad nacional.
Además, se tiene un fondo con objetivos claros y rubros específicos, el FAM. El fondo
al dividirse en dos componentes tiene el doble objetivo de aportar recursos para la
disminución de la inseguridad alimentaria (componente de asistencia social) y de
proporcionar espacios educativos adecuados y suficientes (componente de
infraestructura educativa). Para ello se determina que las aportaciones se orienten al
otorgamiento de apoyos alimentarios y de asistencia social, y a la construcción,
equipamiento y rehabilitación de infraestructura física educativa.
Por último, se tienen fondos con un objetivo específico de fortalecimiento de las
finanzas pero con destinos muy diversos, el FAFEF y el FORTAMUN. En el FORTAMUN se
refiere a un fortalecimiento de las finanzas de los municipios y el Distrito Federal, para
lo cual se establece como destino la satisfacción de los requerimientos de los
municipios, con prioridad al saneamiento financiero y las necesidades en materia de
seguridad. En 2013, si bien no se identifica con claridad el problema social que el
fondo contribuye atender, en la mayoría de los municipios se hace referencia al tema
de seguridad pública. Mientras que el FAFEF se refiere al fortalecimiento de las
finanzas públicas de las entidades federativas por medio de la transferencia de
recursos destinados a inversión en infraestructura física, equipamiento de obras,
saneamiento financiero, saneamiento de pensiones, entre otros.
Hallazgos por entidad federativa
Chiapas
En 2013, al estado de Chiapas se le asignó un presupuesto 33,823 mdp por
aportaciones del Ramo 33. De estas, el FAEB y el FAIS ejercieron más recursos, con 45.3
y 28.3 por ciento del total. El FAEB es el fondo que ha ejercido históricamente el mayor
porcentaje del presupuesto.
Le sigue el FASSA, el FORTAMUN, el FAFEF y el FAM con un gasto de 9.5, 6.9, 4.9 y 3.5
por ciento del presupuesto, respectivamente. Finalmente, se encuentran el FASP y el
FAETA, con un presupuesto de 0.9 y 0.8 por ciento del total, respectivamente.
Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos
aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por
atender, los cuales se muestran en el cuadro 7.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Cuadro7.
Hallazgos en Chiapas
Fondo Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver
FAEB
No hay descripción de los
procesos de gestión y sus
actividades sobre la operación
del fondo. Asimismo, aunque el
proceso de seguimiento y
evaluación del fondo está
definido, no identifica el área
encargada de este seguimiento
y evaluación.
No se cuenta con la información
para identificar los resultados en el
desempeño o impacto de la
aplicación de los recursos del
fondo.
El diagnóstico existente sobre la
problemática a resolver no cuenta
con los elementos necesarios para
relacionar los problemas
identificados con los resultados
que se esperan obtener de la
aplicación de los recursos del
fondo.
FASSA
Existe colaboración entre la
Secretaria de Salud Federal, la
SHCP, y representantes de la
entidad federativa para la
formulación de los indicadores
de desempeño. Además, se
cuenta con documentos que
describen los procedimientos o
mecanismos de los procesos de
gestión realizados en la
operación del fondo.
Hay dificultades para la
identificación de resultados que
permitan dar una valoración
objetiva del fondo.
La aplicación de los recursos del
fondo y el logro de sus objetivos
permitiría elevar la atención
primaria a la salud en el estado,
asegurar el acceso a los servicios
de salud e incrementar el blindaje
contra las amenazas y riesgos
epidemiológicos en el estado.
FAIS
Había ambigüedad en la norma
aplicable en hasta 2013, no
obstante con los nuevos
lineamientos la planeación viene
casi dictada, dejando muy poco
margen de acción para los
municipios y el estado, lo que
limita el armado de la pre-
cartera.
No se permite conocer la
eficiencia presupuestal del fondo.
No es posible determinar la
relación entre el ejercicio de los
recursos del fondo y los
indicadores de situación de
pobreza y rezago social.
FORTAMUN
Por un lado los funcionarios de la
Secretaría de Hacienda del
estado conocen bien el proceso
de aprobación, asignación y
ejecución de los recursos, y por
otro los funcionarios de las
secretarías a cargo del fondo
están familiarizados con los
procesos de seguimiento,
evaluación y rendición de
cuentas.
No se puede determinar la
congruencia entre los resultados
obtenidos con las metas
establecidas debido a que no es
posible determinar si existe
vinculación entre los resultados
obtenidos y la problemática, no es
posible determinar si los resultados
son congruentes con los tamaños
de las poblaciones y no se cuenta
con una metodología para la
cuantificación de las metas.
El Índice de logro operativo de la
MIR del fondo identificó el avance
del ejercicio del gasto por acción
o programa respecto de la
totalidad de recursos del fondo,
este indicador solo permite medir
la eficacia en la aplicación por lo
que su utilidad en la valoración de
los resultados del fondo es
limitado.
FAM
Los lineamientos para comprobar
la aplicación de los recursos son
del dominio de los ejecutores del
gasto.
No se presentan los resultados de
los indicadores para el
componente de infraestructura
educativa ya que nos e cuenta
con la información.
No existe un diagnóstico del
problema a resolver que cuente
con los elementos necesarios para
relacionar la problemática con los
resultados obtenidos de la
aplicación del fondo.
FAETA
No es posible identificar la
existencia de mecanismos para
el seguimiento y evaluación de
los procesos de gestión ni con
una calendarización definida
para su actualización.
No es posible identificar si existen
mecanismos para validar metas
establecidas en función de
recursos disponibles, tampoco se
puede constatar si el estado
cuenta con mecanismos de
reprogramación de metas.
No se cuenta con la información
necesaria para calcular la eficacia
presupuestal del fondo a nivel
global o por categoría del gasto.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Fondo Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver
FASP
Se cuenta con documentos
oficiales en los que se describen
los procedimientos o
mecanismos de los procesos de
gestión para la aplicación del
fondo, sin embargo, no es posible
identificar claramente las
actividades que se realizan en
cada etapa.
A través de una evaluación
externa se ha revisado el grado de
cumplimiento de objetivos y metas
de los programas de prioridad
nacional en materia de seguridad
pública.
Con la información disponible no
es posible determinar si los pagos
por servicios personales son
acordes a lo establecido en la
normatividad correspondiente.
FAFEF
Las actividades llevadas a cabo
en los procesos de gestión se
encuentran claramente definidas
en la normatividad y cuentan
con una calendarización
definida. En el estado no es
posible concluir que exista
coordinación entre los servidores
públicos relacionados con la
aplicación de los recursos.
Se cuenta con una metodología
para la cuantificación de las metas
y con sistemas de información
para su seguimiento, así como con
criterios de validación. Sin
embargo, no es posible determinar
si los resultados son congruentes
con los tamaños de las
poblaciones potencial y objetiva
establecidas por el fondo.
No se encuentra disponible un
documento en el cual se haga
explícita la relación entre el control
y seguimiento de los recursos
presupuestales y el programa de
trabajo del fondo. Tampoco se
encuentran disponibles
evaluaciones externas o internas
realizadas al fondo a nivel estatal,
en donde se analice la eficacia
presupuestal.
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos del Ramo General 33.
*La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así
como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado.
Derivado de los hallazgos, se identificó la necesidad de contar con lineamientos
claros derivado de los cambios en 2014, cuyo efecto en la operación deberá ser
evaluado en los próximos años.
Jalisco
En 2013, al estado de Jalisco se le asignó un presupuesto 28,670 mdp por
aportaciones del Ramo 33. El FAEB cuenta con el mayor porcentaje de gasto, 58.3 por
ciento.
Le siguen, el FASSA y el FORTAMUN con un gasto ejercido de 12.7 y 12.4 por ciento del
presupuesto, respectivamente. En el caso del FORMTAMUN, las aportaciones se
destinan al pago de luz, equipamiento de policías, y mantenimiento y combustibles
para vehículos policiales. Estas se complementan con otros recursos, como fondos
para el fortalecimiento municipal (Fondo de Fomento Municipal, Fondo de
Infraestructura Social Municipal, Fondo de Incentivo a la Eficiencia de la Gestión
Municipal, entre otros) así como del Subsidio para la Seguridad en los Municipios
(SUBSEMUN).
Después, se encuentra el FAFEF con un gasto de 6.7 por ciento. En la entidad se
considera que las aportaciones contribuyen a atender la falta de infraestructura
social y educativa. Estas contribuyen con el 15.8 por ciento del total de la inversión en
infraestructura física y con el 98 ciento del pago de deuda. Por lo que el principal
destino de los recursos fue la inversión en obra pública.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Finalmente, el FAIS, el FAM, el FAETA y el FASP son los fondos con menor asignación de
presupuesto al concentrar el 4.4, 3.3, 1.0 y 1.2 por ciento del gasto, respectivamente.
En el caso del FASP las aportaciones se destinan a la capacitación, profesionalización,
equipamiento e infraestructura.
Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos
aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por
atender, los cuales se muestran en el cuadro 8.
Cuadro 8.
Hallazgos en Jalisco
Fondo
Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por
resolver
FAEB Las normas técnicas no se procesan con esquemas
de socialización y participación de las entidad
federativas.
FASSA
La planeación y programación sigue una lógica
administrativa - financiera, con un mandatado de
uso muy claro determinado a nivel federación, que
dificulta por un lado la participación de los
operadores en la toma de decisiones sobre la
aplicación de los recursos del fondo, y por otro
contemplar aspectos a nivel estatal.
Hay dificultades para la
identificación de
resultados que
permitan dar una
valoración objetiva del
fondo.
Existe déficit
generado en los
programas
dependientes del
fondo.
FAIS
Variaciones en los procesos del fondo de acuerdos
al municipio y a la capacidad institucional de cada
ayuntamiento. Si bien en la normatividad se estipulan
montos y periodos de entrega de los recursos, en la
práctica los programas se adaptan la
calendarización y montos correspondientes, por lo
que las instancias distribuyen los recursos según sus
propias necesidades.
Los indicadores
utilizados solo muestran
el avance
presupuestario del
fondo, sin mostrar la
contribución del mismo
en su objetivo.
FORTAMUN
A nivel municipal existen reglamentos para el manejo
de recursos, pero se refiere a los lineamientos
federales, no se tiene un programa operativo anual.
A nivel estatal, el seguimiento del ejercicio del fondo
es estrictamente presupuestario.
FAM
En los dos componentes se tiene un proceso de
identificación y estructuración de necesidades, en
asistencia social se realiza por medio del
acompañamiento de las áreas operativas en la
realización de proyectos, para el componente de
infraestructura educativa se hace por medio de las
solicitudes de necesidades que el estado hace a la
SEP federal, a partir de lo cual la federación
determina las obras financiadas y etiqueta los
recursos. En la asignación de los recursos se sigue una
lógica administrativa-financiera.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Fondo
Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por
resolver
FAETA
Se identifica un manejo estrictamente presupuestario
relacionado con la ausencia de documentos de la
entidad federativa que definan procesos de gestión
explícitos o complementarios a la normatividad
federal. Derivado de esto, no se cuenta con una
estructura organizacional para que los operadores
del fondo definan acciones y actividades que
contribuyan a los procesos directos del fondo, y
asimismo existía una toma de decisiones coordinadas
y consensadas entre las dos instituciones.
FASP
En la planeación y programación, existe un proceso
de concertación con las instancias locales y de
constante comunicación y validación por parte del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, por lo que
las instancias participan en la planeación de los
objetivos y las metas basadas en proyectos de
inversión.
No obstante la
adecuada estructura
de planeación y
programación se
registra una baja
eficacia presupuestal.
FAFEF
La asignación de los recursos sigue una lógica
administrativa-financiera. La evaluación del
presupuesto en función a las obras que tienen
mayores efectos en la calidad de vida de la
población.
Dificultades en la
medición y monitoreo
de resultados, atribuido
a que los indicadores
son presupuestarios, por
lo que no dan cuenta
de las acciones más
relevantes.
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos del Ramo General 33.
*La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así
como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado.
Derivado de los hallazgos del cuadro 2, se identifican las siguientes áreas de
oportunidad. En el FAEB se identificó la necesidad de mejorar la formulación de las
normas técnicas e incorporar esquemas de socialización y participación de las
entidades federativas. Además, mejorar los procesos de seguimiento y evaluación, los
cuales llevan a cabo un seguimiento financiero de los recursos.
Por otra parte, con respecto al FASSA, se considera oportuno elaborar un diagnóstico
sobre la suficiencia y distribución, por tamaño de localidades, del personal médico,
en relación con las normas oficiales mexicanas aplicables (Médicos/1000 habitantes,
personal médico en unidades de primero y segundo nivel de atención, etc.)
diferenciando el personal médico pagado con recursos del FASSA del pagado con
otras fuentes de financiamiento.
Para el FAIS, se considera la mejora de la definición de los criterios de programación
de las obras, permitiendo una adecuada focalización del recurso. Mientras que el
FAM para mejorar la focalización y evitar coincidencia se espera una mejor
coordinación entre secretarías.
En el FORTAMUN se considera importante contar con un programa operativo anual,
actualmente los recursos se otorgan de acuerdo a las urgencias y prioridades que se
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van presentando. Con relación a la operación, se identifica la necesidad de mejorar
la supervisión en el componente de infraestructura educativa.
Para el FASP, en términos de evaluación, se considera la pertinencia de un adecuado
mecanismo de coordinación con el Secretariado del Sistema de Seguridad Pública,
por el carácter reservado del fondo. Por otra parte, se recomienda discutir la
pertinencia de adoptar definiciones explícitas de la población potencial, objetivo y
atendida para los programas estratégicos.
Finalmente en el FAFEF, con relación a la fórmula de distribución, se considera que no
incluye las necesidades específicas de la entidad (deuda, pensiones, investigación
científica, protección civil, carencias en infraestructura). Asimismo, se plantea la
necesidad designar y capacitar a servidores para el seguimiento específico de los
objetivos del fondo más allá del seguimiento financiero.
San Luis Potosí
En 2013, al estado de San Luis Potosí se le asignó un presupuesto de 14,309 mdp por
aportaciones del Ramo 33. El FAEB es el fondo con mayor presupuesto con 59.2 por
ciento del total.
Le sigue el FAIS, con un 12.2 por ciento del presupuesto. Los recursos se destinaron a
nivel estatal a servicios básicos de la vivienda (50 por ciento), mejoramiento de
vivienda (43 por ciento) y mejoramiento del ingreso por medio de inversión en
infraestructura productiva (siete por ciento); mientras que a nivel municipal se
destinaron a caminos y urbanización, agua potable, infraestructura educativa,
mejoramiento de vivienda, electrificación y relleno sanitario. Estos recursos
representan el 61.8 por ciento de los recursos de la Secretaría de Desarrollo Social y
Regional del Estado (SEDESRORE), sin embargo para poder potenciar las obras de
carácter social, recurre a la formalización de convenios con instancias federales, así
como a otras fuentes de financiamiento como el FAM.
Después, el FASSA representa el 10.4 por ciento del presupuesto, este ejerce sus
acciones como un complemento del Seguro Popular.
A continuación se encuentra el FORMTAMUN con un gasto de 8.6 por ciento del
presupuesto. La contribución a los municipios varía en función del problema
específico que se atiende, abarcando desde el 15 hasta el 100 por ciento. Los
recursos se destinan en general a la seguridad pública y al saneamiento financiero,
en específico en San Luis Potosí, se establecen otros rubros como acciones de
urbanización, asistencia social y salud.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Por otro lado, el FAFEF concentra el 4.3 por ciento del presupuesto y ha mostrado un
crecimiento constante. El principal destino es la inversión de infraestructura física
(infraestructura hidroagrícola, turística, carretera, agua y saneamiento, y salud)
seguido del saneamiento financiero.
Mientras que el FAM ejerció el 2.8 por ciento del presupuesto y no ha tenido cambios
sustanciales de 2008 a 2013. En la entidad el 56 por ciento se destina a infraestructura
educativa y el resto a asistencia social.
Por último, el FASP y el FAETA son los fondos con menor asignación de presupuesto,
con el 1.5 y 0.9 por ciento, respectivamente. En el caso del FAETA, se considera que
las aportaciones contribuyen a atender los problemas de rezago educativo y la
calidad educativa.
Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos
aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por
atender, los cuales se muestran en el cuadro 9.
Cuadro 9.
Hallazgos en San Luis Potosí
Fondo Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver
FAEB
La programación es detallada, no
obstante, limita la operación al
encontrarse que, aunque existe la
posibilidad de reducir grupos por la
disminución de asistencia de los
estudiantes, se ven forzadas a
mantenerlas.
En términos de su población atendida
se considera que los resultados son
insuficientes, derivado de factores
como la dispersión territorial y la falta
de infraestructura educativa.
El mayor problema son los temas
de infraestructura educativa,
rezago educativo y baja
calidad de los servicios.
FASSA
Una de las características más
importantes del fondo es la
complementariedad con otros
programas que se alinean a través de la
política de universidades en Salud. La
entidad cuenta con información
institucionalizada que documenta los
mecanismos de articulación interna de
los procesos de gestión y coordinación
entre los actores involucrados.
Tienen dificultades para la
identificación de resultados que
permitan dar una valoración objetiva
del fondo.
FAIS
Los municipios tardan en entregar la
información, lo que ocasiona que no se
liberen los recursos a tiempo, por lo tanto,
hay un desfase financiero. Lo anterior
puede ocasionar retrasos en la ejecución
de las obras.
El único indicador de desempeño sólo
permite observar el desenvolvimiento
financiero del fondo, más no así el
alcance de sus metas.
Se encuentra que los recursos
del fondo por sí solos no
repercuten en la disminución del
rezago social, al depender de
otras fuentes para potenciar las
obras de carácter social para
tener una repercusión en el
rezago social.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Fondo Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver
FORTAMUN
Se cuenta con una relación bien definida
entre la disponibilidad de recursos y su
aplicación con una programación de
recursos anual y ministración mensual,
con el fin de atender las propuestas del
municipio y de la población (deben ser
aprobadas por el Consejo de Desarrollo
Social Municipal). En los lineamientos
estatales se identifican cambios
constantes y rubros de inversión rigurosos
(en proyectos de obra convenidos con el
gobierno estatal).
No se puede determinar la
congruencia entre los resultados
obtenidos con las metas establecidas
debido a que no es posible
determinar si existe vinculación entre
los resultados obtenidos y la
problemática, no es posible
determinar si los resultados son
congruentes con los tamaños de las
poblaciones, y no se cuenta con una
metodología para la cuantificación
de las metas.
FAM
Se detectan algunas inconsistencias entre
la disponibilidad de los recursos y la
programación de acciones para ambos
componentes, lo cual se relaciona con la
deficiencia en la entrega de las
aportaciones a los ejecutores y su
distribución a los componentes.
Se encuentran dificultades para medir
el desempeño del fondo debido a
que no es posible determinar la
congruencia entre los resultados y las
poblaciones, por la falta de evidencia
sobre mecanismos adecuados de
focalización que aseguren la
atención a la población con mayor
riesgo de desnutrición.
En el componente de asistencia
social, se considera que los
recursos del fondo no logran
resolver los problemas de
inseguridad alimentaria por lo
que se considera que el fondo
solo contribuye parcialmente;
esto se atribuye a la amplitud
determinantes del problema, en
el que un reto del estado es
contar con información sobre
estos determinantes.
FAETA
Los resultados positivos de los
indicadores estratégicos no pueden
considerarse para evaluar si el fondo
está logrando sus objetivos ya que no
cuenta con un diagnóstico y los
indicadores no resultan pertinentes
para medir ni el impacto ni los
resultados del fondo.
En educación de adultos el
problema es el rezago
educativo, y en entrevista con
servidores públicos del estado,
se identificó un componente de
género, debido a que se
identifica que los hombres en
condición de rezago educativo
tienen una resistencia elevada a
la educación para adultos.
FASP
Se registran retrasos en el ejercicio de los
recursos atribuido a un tardado proceso
de inventario.
Se presentan dificultades en la
medición de resultados debido a la
imprecisión en la determinación de
metas y a que los indicadores se
refieren a un nivel de gestión que
mide el avance físico y financiero
pero no arrojan información sobre el
nivel de resultado de las propias
acciones.
FAFEF
Si bien existen procesos de planeación y
presupuestación a nivel de entidad, no se
identifica una visión multianual de las
necesidades específicas, con base en
prioridades sustentadas y ampliamente
conocidas. Estructura organizacional y
fuentes de información confiables
contribuyen a mejorar sus procesos de
gestión. Los actores relacionados con el
fondo participan en la toma de
decisiones de manera coordinada y
consensada, por medio de la
presentación de programas de inversión y
reuniones donde interviene la Secretaría
de Finanzas y secretarías involucradas.
Se encuentra que mientras el
problema de saneamiento
financiero se atiende, en
materia de infraestructura física,
sólo se logra cubrir necesidades
básicas.
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos del Ramo General 33.
*La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así
como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado.
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del Ramo General 33
Derivado de los hallazgos, se identifican las siguientes áreas de oportunidad.
Referente al FAEB, se identificó considerar otras variables de tipo cualitativo y
particulares al estado y sus regiones, como la dispersión de la población en la fórmula
de asignación del fondo. Además, se identificaron áreas de mejora en los procesos
de seguimiento y evaluación, los cuales llevan a cabo un seguimiento financiero de
los recursos.
Con respecto al FASSA se observó la necesidad de que a nivel federal se redefina
claramente el problema que se busca atender, los objetivos, las poblaciones y los
indicadores para que sean consistentes con el uso de los recursos, en su mayoría
utilizados para el pago de nómina.
En relación con el FAIS en los lineamientos para la asignación de los recursos del
fondo se observó la necesidad de contemplar la capacitación a los municipios en la
correcta elaboración de los expedientes técnicos a fin de no retrasar la liberación de
los recursos. Mientras que en el FASP, se identificó que los procesos de validación y
autorización de los proyectos podrían mejorar.
En el caso del FORTAMUN, si bien se cuenta con una programación y ministración
adecuada, se identificó la falta de la definición y documentación de prioridades
estratégicas multianuales para la aplicación de los recursos, de manera que este
pueda contribuir a resolver en el mediano plazo problemáticas específicas relevantes;
asimismo se observa que es oportuno la definición de indicadores para medir la visión
multianual y las etapa de aplicación de los recursos. En este sentido, en el FAFEF se
detecta como área de oportunidad la definición y documentación de estratégicas
multianuales con base en prioridades sustentadas y ampliamente conocidas,
contando con estudios, proyecciones y prospectiva con visión de largo plazo.
Vinculado con la coordinación, en el FAM, se identificó áreas de oportunidad en la
colaboración con los municipios para la entrega de los desayunos escolares. Así
como en la identificación y focalización de los grupos que presentan mayor
inseguridad alimentaria y riesgos nutricionales. También, en el FAFEF, se encuentra que
si bien existe coordinación entre las distintas instancias del fondo, se recomienda una
mejor coordinación entre la Secretaría de Finanzas y los ejecutores del fondo para
evitar subejercicios. También, para el caso del FASP se observó la necesidad de
mayor coordinación entre instancias para la liberación oportuna de los recursos.
Sinaloa
En 2013, al estado de Sinaloa se le asignó un presupuesto de 13,553 mdp por
aportaciones del Ramo 33. Para 2013 los tres fondos con mayor presupuesto fueron el
FAEB, el FASSA y el FORTAMUN, con 57.8, 14.5 y 9.7 por ciento del presupuesto,
respectivamente. En el caso del FAEB, en la entidad se considera que las
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del Ramo General 33
aportaciones contribuyen a la calidad de los servicios educativos y la capacidad de
organización de los planteles para tomar decisiones.
Le sigue el FAFEF con un presupuesto de 5.9%. Estos recursos se destinaron al pago de
la deuda pública, pago de pensiones de maestros y financiamiento de obras de
infraestructura hidráulica.
A continuación, el FAIS ejerció el 4.9 por ciento del presupuesto. Los recursos se
destinaron a servicios básicos de infraestructura (agua, drenaje, electrificación y
vivienda) e infraestructura en educación y salud. Un rubro especial para 2013 fue el
destinado a comedores comunitarios con el fin de contribuir a los objetivos de la
Cruzada Nacional contra el Hambre. En términos de lo que estos recursos representa
para los municipios se encontró que entre los municipios las aportaciones representan
entre el 30 por ciento (en los municipios grandes con mayores apoyos de programas
federales y estatales) y el 50 por ciento (en los municipios pequeños con menores
apoyos).
Después, se encuentra el FAM con un presupuesto de 3.8 por ciento. En la entidad no
se identifica de manera general un problema social común para sus dos
componentes, sin embargo, en el componente de infraestructura educativa se
relaciona con la calidad de la educación dada la existencia de escuelas sin
condiciones físicas adecuadas. En el componente de asistencia social, de los recursos
que se otorgan al DIF-Sinaloa, el 92 por ciento se destina al Programa de Apoyos
Alimentarios (desayunos y despensas).
Por otro lado, en el FAETA el gasto ejercido fue de 1.8 por ciento del presupuesto. En
la entidad, con el componente de educación tecnológica, se busca contribuir a la
atención de la demanda de empleos técnicos por parte del sector productivo. El
destino de los recursos para los dos componentes fue el pago de servicios personales,
el resto se destinó a gastos de operación, además, en el componente de educación
tecnológica, se destina a otros rubros como primas por antigüedad, gratificaciones a
docentes y administrativos, aportaciones al ISSSTE, FOVISSSTE, SAR y otras prestaciones
y premios de puntualidad y asistencia.
Finalmente, el FASP concentró el 1.6 por ciento del presupuesto. Las aportaciones
contribuyeron en la estructura financiera de la entidad con el siete por ciento de los
recursos para la seguridad pública. Las aportaciones se complementaron con
recursos estatales y municipales, y de otros fondos federales como SUBSEMUN y SPA.
Los recursos se destinan, en 85 por ciento a la Secretaría de Seguridad Pública, 10 por
ciento al Secretariado Ejecutivo del Sistema Estatal de Seguridad Pública y 5 por
ciento para la Procuraduría General de Justicia del Estado de Sinaloa.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos
aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por
atender, los cuales se muestran en el cuadro 10.
Cuadro 10.
Hallazgos en Sinaloa
Fondo
Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por
resolver.
FAEB
La programación está bien fundamentada en
diagnósticos por nivel educativo con matrices de
resultados y respaldados por un procedimiento de
integración de estadística educativa. En términos
de seguimiento y evaluación, se cuenta con un
área encargada de evaluar trimestral y
anualmente el logro de metas, objetivos y
acciones.
El mayor reto es
incrementar la
permanencia de los
alumnos en el sistema
escolar y elevar la
calidad de la
educación.
FASSA
Estrecha colaboración entre el organismo
operador y la dependencia normativa que llevan
a que la asignación presupuestal se haga con
base en un diagnóstico, donde se identifican las
prioridades de atención y se realiza un monitoreo
permanente con las áreas de promoción y
prevención de la salud y atención médica. La
planeación se realiza atendiendo las directrices
establecidas en el PND y en el plan estatal de
desarrollo, así como los perfiles epidemiológicos
propios del estado.
Se encuentra una correspondencia
entre los aspectos detectados en el
diagnóstico y los indicadores para
medir su desempeño.
FAIS
Se encuentran limitaciones que pudieran llegar a
afectar los alcances de los objetivos, como las
limitaciones al financiamiento de actividades para
la supervisión de los proyectos.
Los indicadores estratégicos son
parcialmente pertinentes ya que su
logro no necesariamente permitirá
el alcance de los objetivos del
fondo. No cuentan con una
relación directa hacia la
construcción del entorno digno
señalado en el objetivo.
Se encuentra que una
problemática que no se
atiende o se atiende de
forma limitada es la
correspondencia a las
necesidades de la
población indígena.
FORTAMUN
La mayoría de los gobiernos municipales no
cuentan con manuales de procedimientos, por lo
que realizan todas las operaciones con base en su
conocimiento adquirido por una experiencia de
entre cinco y quince años en la administración
municipal.
No se puede determinar la
congruencia entre los resultados
obtenidos con las metas
establecidas debido a que no es
posible determinar si existe
vinculación entre los resultados
obtenidos y la problemática,
tampoco es posible determinar si los
resultados son congruentes con los
tamaños de las poblaciones,
además no se cuenta con una
metodología para la cuantificación
de las metas y finalmente los
indicadores no se consideran
pertinentes.
Casi la totalidad de los
recursos se destinó a
sueldos, por lo que falta
presupuesto para
mejorar el equipamiento
y capacitación del
personal operativo, y
tener más patrullas.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Fondo
Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por
resolver.
FAM
Se identifica complementariedad con los
programas Oportunidades y Apoyo Alimentario,
dado que ambos programas atienden a
municipios de alta y muy alta marginación, en
tanto que el fondo atiende a municipios de
media, baja y muy baja marginación. Se detectan
algunas dificultades, como la aleatoria y
esporádica supervisión de obra, y los costes
adicionales en la entrega de apoyos. El primero
consecuencia de la falta de recursos y el segundo
derivado de problemas de almacenamiento por la
falta de bodegas con capacidad suficiente para
almacenar los desayunos y despensas.
FAETA
Al pertenecer ambas instituciones, Conalep e ISEA,
a sistemas nacionales, cuentan con normatividad
y procesos definidos a nivel central, existe poca
discrecionalidad para contar con estructuras
diferentes o procesos independientes a los
definidos por el Sistema Conalep Nacional y el
INEA. En educación técnica, se registra un mayor
número de grupos y contratación de nuevos
docentes que han conllevado a rebasar las horas
federales autorizadas y cubrir dichos gastos con
recursos propios del Conalep. Y en educación de
adultos, se identifica una alta rotación de asesores
generando mayores costes financieros y de
personal para la institución.
En términos de la población
atendida se considera que los
resultados son considerables no
obstante el índice de incremento
de la matrícula de los servicios del
Conalep tuvo una desviación
importante. Esto se atribuye a
factores externos, como la
introducción de nuevas ofertas
educativas a nivel bachillerato en
ciudades que están siendo
atendidas por el Conalep.
En educación de
adultos el problema es
el rezago educativo, el
cual se atribuye a la
apatía y el rechazo de
la población adulta o la
alfabetización; por lo
que el reto particular es
promover y difundir los
servicios educativos y
lograr el interés de las
personas.
FASP
Se presentan dificultades e la
medición de resultados debido a la
imprecisión en la determinación de
metas y a que los indicadores se
refieren a un nivel de gestión que
mide el avance físico y financiero
pero no arrojan información sobre el
nivel de resultado de las propias
acciones.
FAFEF
No se identifican con claridad procesos de
planeación y presupuestación documentados
(excepción de una instancia ejecutoria, el
ISSSTESIN), durante la etapa de planeación se
recibe la propuesta de obras de los municipios y el
departamento de planeación y programación se
encarga de escoger las obras que serán realizadas
mediante cabildeo con los presidentes
municipales. En infraestructura hidráulica se
encuentra prolongación en la firma de convenios
y que la supervisión de obra no se hacen con
frecuencia.
Dificultades en la medición y
monitoreo de resultados, atribuido a
que los indicadores actuales no
logran revelar los distintos fines a los
que se destinan las aportaciones.
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos del Ramo General 33.
*La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así
como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado.
Derivado de los hallazgos, se identifican las siguientes áreas de oportunidad. En el
FAM se identificó que contar con recursos suficientes para la supervisión mejoraría la
aplicación de los recursos del fondo. En este sentido, en el FAFEF se reconoce la
necesidad de mejorar la supervisión de obra (sobre todo en obras pequeñas y
distantes), las cuales no se hacen con la frecuencia deseada por la falta de personal
y los costos monetarios.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Por otro lado, en el FAETA, en términos de la planeación, se consideró pertinente
conocer los planes de expansión de los planteles de bachillerato, a fin de poder
establecer con mayor precisión la oferta educativa global que existirá en la entidad y
poder planear puntualmente la apertura de nuevos planteles. Mientras que en el
ejercicio, para el componente educación de adultos, sería oportuno contar con un
esquema más efectivo para promover la permanencia de los asesores, mientras que
para el componente de educación técnica se requiere de regularización de plazas.
Veracruz
En 2013, al estado de Veracruz se le asignó un presupuesto 38,070 mdp por
aportaciones del Ramo 33. El FAEB ejerció el 57.7 por ciento del presupuesto, con lo
cual atiende necesidades específicas como infraestructura, investigación y difusión,
no obstante, se reconoce que sin los recursos del fondo no se podría pagar la nómina
para la prestación de los servicios educativos.
Le sigue el FAIS con un gasto del 14.7 del presupuesto. Los recursos del FISE (FAIS
municipal) aportan aproximadamente entre 70 y 80 por ciento de los recursos que el
estado destina al combate a la pobreza y el rezago social, considerando la
participación de otros fondos.
A continuación se encuentra el FASSA, con un gasto ejercido de 11.2 por ciento. En la
entidad se considera que las aportaciones contribuyen a atender el problema de
salud definido dentro de la población abierta.
Después, el FORTAMUN ejerció 9.6 por ciento del presupuesto. En la entidad, dada la
variedad en el tamaño de los municipios, las aportaciones representan entre el 20 y el
50 por ciento de la estructura financiera de los municipios. Estas se complementan
con recursos de CONAGUA, CDI, SEDESOL federal y estatal, Fondo Regional, Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal y recursos propios. Los recursos se
destinan principalmente al pago de sueldos y prestaciones del personal de seguridad.
Por otro lado, el FAFEF contó con 5.4 por ciento del presupuesto. En la entidad no se
identifica con claridad el problema social que los recursos del fondo contribuyen
atender. En el caso particular de Veracruz, los recursos fueron ejercidos en su
totalidad por la Secretaría de Educación del estado, quien destinó poco más del 10
por ciento al pago de la nómina de profesores y asistentes educativos.
Mientras que el FAM tuvo un presupuesto de 2.8 por ciento del total. En el
componente de asistencia social, se considera se contribuye a la atención del rezago
social. En el caso de Veracruz se encuentra que las aportaciones contribuyen a
mantener el dinamismo del programa más importante del DIF.
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del Ramo General 33
Finalmente, el FASP y el FAETA ejercieron recursos por 1.0 y 0.9 por ciento del
presupuesto, respectivamente. En el caso del FASP, las aportaciones contribuyen con
el 15 por ciento de los recursos de la entidad para la seguridad pública. Estas se
destinaron en un 14.3 por ciento al programa Nuevo Sistema de Justicia Penal, un 13.8
por ciento al programa de Fortalecimiento de las Capacidades de Evaluación en
Control de Confianza, un 10.8 por ciento a la Instrumentación de la Estrategia en el
Combate al Secuestro y un 10.3 por ciento a la Red Nacional de Telecomunicaciones.
Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos
aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por
atender, los cuales se muestran en el cuadro 11.
Cuadro 11.
Hallazgos en Sinaloa
Fondo Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver
FAEB
Los indicadores planteados a
nivel de actividades y de
componente no son pertinentes
con el objetivo.
FASSA
En términos de la planeación y programación
se encuentra que las aportaciones no son
congruentes para atender las necesidades
del estado en relación con la matriz de
indicadores establecida por la federación.
Se muestran dificultades para la
identificación de resultados que
permitan dar una valoración
objetiva del fondo.
FAIS
En términos de los procesos sustantivos, las
instancias estatales trabajan en forma
independiente y bajo cierta coordinación por
medio del subcomité FISE. Y las municipales
(ejecutores en los 212 municipios), operan en
forma independiente y sin coordinación entre
ellos, si bien en las obras de alcance regional
e intermunicipal se da la coordinación con
los ejecutores estatales y federales por medio
del Comité de Desarrollo Municipal local.
Además, hay limitantes para el desarrollo de
las obras, al encontrar que si bien ciertas
obras pueden ejecutarse con recursos de
otros fondos como FORTAMUN, si lo hacen
deben seguir criterios FISM, lo que deja a
muchas localidades sin posibilidad de
obtener atención.
Se identifica que el problema
de cobro, se deriva de la
falta de ingreso, y resistencia
de los vecinos al desarrollo de
las obras, dado que la
inversión en la localidad hace
que pierdan los beneficios de
otros apoyos, al dejar de ser
localidad en rezago social
FORTA
MUN
En los procesos se identifica una buena
coordinación entre los miembros del cabildo,
tesorería, obras públicas y el órgano de
fiscalización. Las reglas del FISE complican la
calificación de zonas para decidir con qué
recursos se hará la obra. Retrasos en la
ministración de recursos.
No se puede determinar la
congruencia entre los resultados
obtenidos con las metas
establecidas debido a que no
es posible determinar si existe
vinculación entre los resultados
obtenidos y la problemática;
además de que no es posible
determinar si los resultados son
congruentes con los tamaños
de las poblaciones, y finalmente
no se cuenta con una
metodología para la
cuantificación de las metas.
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del Ramo General 33
Fondo Apartados
Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver
FAM
En el de asistencia social se atribuyen a fallas
en la coordinación entre las dependencias
estatales y municipales, y a la coordinación
entre dependencias, lo que ha conducido en
ocasiones a coincidencias con los esfuerzos
de SEDESOL y Protección Civil. En
infraestructura educativa, se deben al retraso
en la llegada de las aportaciones y
modificaciones en las obras.
En el estado se identifica como fortaleza el
contar con el Programa Adelante, al agrupar
los programas sociales que tienen por objeto
el cumplimiento de las metas y objetivos de
la policía de desarrollo social para el
combate a la pobreza.
Se encuentran dificultades para
medir el desempeño del fondo
atribuido a la precisión en la
asignación de los recursos en
ambos componentes, lo cual se
refleja en una baja eficiencia
presupuestal, y derivado de
esto, incumplimiento de metas.
La mayoría de las obras y
acciones de infraestructura
corresponden a ejercicios
anteriores a 2013.
En el componente de
asistencia social se identifica
la falta de un diagnóstico y
perfil de los destinatarios de
los programas alimenticios. En
el componente de
infraestructura educativa se
encuentra que difícilmente se
cubren las necesidades de
nivel básico, atribuido a la
complejidad y tamaño de las
necesidades que impide
atender el 100% de las
comunidades y planteles de
educación básica.
FAETA
No se cuenta con evidencia de la
coordinación entre servidores públicos
relacionados con el fondo. Tampoco del
cumplimiento en el suministro de los recursos
con la programación establecida.
En educación tecnológica el
principal reto es la eficiencia
terminal, la cual está
bajando. Y en educación de
adultos el problema es el
rezago educativo, que se
atribuye a la apatía y el
rechazo de la población
adulta a la alfabetización; así
como otras variables del
estado como las condiciones
geográficas y la migración.
FASP
En la planeación y programación, se
considera falta incluir la perspectiva estatal
en la toma de decisiones, lo que lleva al
establecimiento de acuerdos generales y de
metas por encima de la capacidad del
estado dado el tamaño de sus fuerzas
policiales. Se registran retrasos en el ejercicio
de recursos atribuido a la gran cantidad de
trámites, controles y la falta de fluidez de la
distribución de los recursos, así como al
alargamiento en el uso de los recursos. La
complejidad en la operación del fondo se
debe al gran número de unidades
administrativas involucradas.
Se muestra una baja eficacia en
el presupuesto e incumplimiento
de metas, atribuidos a los
retrasos en la entrega de
recursos y la facilidad de alargar
los plazos de ejercicio más allá
del año fiscal correspondiente.
FAFEF
Los procesos del fondo se llevan a cabo a
través de un proceso fragmentado, en el que
la Secretaría de Finanzas asigna el recurso, y
la educación lo ejerce, sin identificarse
mecanismos de colaboración en los cuales
se defina de manera conjunta y consensada
el destino de gasto y el objetivo que se
pretende lograr con las aportaciones
recibidas.
Discrepancia entre los
indicadores de gestión y
estratégicos, y los que se
requieren para evaluar el
desempeño real de los recursos
enfocados al ámbito de la
educación.
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos del Ramo General 33.
*La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así
como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado.
Derivado de los hallazgos, se identifican las siguientes áreas de oportunidad. Por un
lado, en el FAM es oportuno agilizar los procesos de asignación y entrega de recursos
a fin de que las instancias operativas tengan la disponibilidad financiera que les
permita responder expeditamente a las necesidades de infraestructura educativa.
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del Ramo General 33
Por el otro lado, en el FAETA, se considera pertinente la coordinación y regulación por
medio de una figura estatal de las dos instituciones beneficiadas para la aplicación
del fondo, siguiendo procesos explícitos en estas etapas.
Mientras que, en el FAFEF se considera mejorar los procesos de planeación así como
de coordinación entra la instancia operadora y ejecutora, para que defina de
manera conjunta y consensada el destino de gasto y el objetivo que se pretende
lograr con las aportaciones.
Finalmente, en el FORTAMUN, se identificó como oportunidad de mejora la
disponibilidad de recursos y la programación, en términos de las obras a financiar, lo
que permita eliminar los retrasos en la ministración y radicación de los recursos.
Capítulo 4: Avances y retos a nivel federal, estatal y municipal
Derivado de los hallazgos de los ocho fondos que integran el Ramo 33, en este
capítulo se identifican los avances y retos. Estos se clasifican, primero, de acuerdo con
el nivel de competencia, federal, estatal o municipal; y segundo, en relación con su
aplicación, general, identificados de forma transversal en todos los fondos, y
particular, aplicable en algunos fondos.
En cuanto al seguimiento y evaluación, en el ámbito federal, se identifica que si bien
se cuentan con áreas específicas para el seguimiento de los fondos, se refiere a un
seguimiento administrativo-financiero, que limita la valoración de los resultados en
términos de la atención a problemáticas, atención de la población y cumplimiento
de objetivos. Con relación a los objetivos y la medición de sus resultados destaca
como principal área de oportunidad, la vinculación de los objetivos establecidos en
la normatividad con los propósitos de la MIR. No obstante, se reconocen avances en
la estructuración de las matrices y el seguimiento de resultados con base en
indicadores, si bien se identifican también áreas oportunidad, como la determinación
de metas y la incorporación de esquemas de socialización y participación de las
entidades federativas en la construcción y validación de indicadores. En términos
medición de resultados con base en evaluaciones, se reconocen ejercicios de
evaluación del FASP, el FAIS en Jalisco y el FAEB en Sinaloa.
De forma particular, relacionado con la medición de resultados, en el FAIS la mayoría
de los indicadores son de gestión, por lo que no permiten revelar aspectos sustantivos
del objetivo del fondo ni analizar si hay o no una disminución en el rezago social y
pobreza, ya que sólo miden la eficacia del recurso. Para FAEB, en los procesos de
planeación y programación, se identifica cierta rigidez, al ser una planeación central
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del Ramo General 33
a nivel federal que no refleja las diferencias entre los estados en términos de las
necesidades locales concretas.
En el ámbito estatal, en términos de la coordinación en la operación de los fondos, no
se identifica una toma de decisiones coordinada y consensada, entre las instancias
coordinadoras y ejecutoras, así como entre las instituciones beneficiarias del fondo,
en el caso de fondos con más de dos instancias ejecutoras como FAIS o FAETA, que
contribuyan a mejorar los procesos específicos de los fondos.
De manera particular, en el caso de FAFEF en los procesos de gestión para la
aplicación de los recursos existen procedimientos específicos sólo en la instancia de
planeación, no así en las instancias de ejecución, por lo que no existe una
planeación, programación y presupuestación que documente una visión concreta
para la atención de necesidades específicas, con base en prioridades sustentadas y
ampliamente conocidas.
En el ámbito federal y estatal, de manera particular para el caso de FAM y FAIS se
encuentran retos importantes en términos de la focalización, lo que implica una
adecuada identificación de los grupos que presenta mayor inseguridad alimentaria
en el primer caso; y de la adecuación de los criterios en la selección de zonas que
requieren atención, en el segundo caso. También en el FAIS se encuentra que
derivado de los cambios en la operación a partir de 2014, se debe valorar en qué
medidas estos cambios mejoran la operación y los resultados del fondo, así como los
efectos en los procesos de coordinación.
Y en los fondos cuyo destino principal es el pago de nómina, FAEB y FASSA, se
encuentra oportuno, de manera conjunta a nivel federal y estatal, la revisión de las
problemáticas, objetivos, poblaciones e indicadores para que sean consistentes con
el uso de los recursos. Para lo cual es importante reconocer que se debe tener
presente que el logro de las metas en salud y educación no dependen de una sola
acción, sino que es resultado de la sinergia en la actuación conjunta y programada
de otras acciones de desarrollo social.
En ámbito estatal y municipal de manera general se encuentran áreas de
oportunidad en la coordinación entre las instancias estatales y municipales, en la
medida que la falta de coordinación repercute en la coincidencia de esfuerzos y en
el retraso de la entrega de recursos y apoyos.
Y en caso del FAIS, derivado de los cambios en la normatividad, se considera
necesario capacitar a nivel municipal a los servidores públicos que toman las
decisiones sobre la asignación de estos recursos para la ejecución de obras y
acciones.
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del Ramo General 33
Capítulo 5: Conclusiones
En el marco del proceso de descentralización fiscal ocurrido en México, el Ramo
General 33 fue creado bajo la lógica de la desconcentración de atribuciones con el
objetivo de fortalecer a las entidades federativas y lograr el desarrollo regional. Las
ventajas para las entidades de este esquema se vinculaban con el otorgamiento de
seguridad en la disponibilidad de los recursos y el fortalecimiento de las capacidades
de planeación y programación de las entidades; así como de la generación de una
mayor transparencia en la asignación y ejercicio de los recursos.
Ante este esquema y la evolución del marco normativo del Ramo 33, con el cambio
de enfoque de una evaluación de los procesos operativos-administrativos y
financieros hacia la evaluación del desempeño, se revela la necesidad y pertinencia
de una evaluación de los fondos que integran el ramo en torno a su consistencia y
orientación a resultados.
Para esto, el CONEVAL llevó a cabo la evaluación piloto con el doble objetivo de
diseñar un instrumento adecuado para la evaluación de los fondos del Ramo 33,
acorde a su naturaleza, e identificar la consistencia y orientación a resultados de los
fondos.
Derivado de los resultados y del proceso de evaluación, se identifican áreas de
oportunidad del instrumento piloteado. Del análisis se puede observar que el
instrumento no se puede aplicar a todos los fondos de manera homogénea, debido a
que éstos tienen naturalezas distintas. Por un lado, se tienen fondos orientados al
saneamiento financiero como FAFEF y FORTAMUN que atienden el problema de la
insuficiencia de recursos de los gobiernos estatales y municipales, y que no cuentan
con un objetivo concreto de desarrollo; y por otro lado, se tienen fondos que se
destinan principalmente al pago de nómina, sin un destino claro para las
aportaciones, como FAEB, FASSA y FAETA. Esto sugiere la necesidad de ajustar el
instrumento para que refleje a cada uno de los fondos, de acuerdo con su propia
naturaleza, así como captar las especificidades de fondos con objetivos muy amplios.
Asimismo, el instrumento tiene restricciones para valorar aquellos fondos con más de
dos componentes, como es el caso de FAETA, FAIS y FAM, así como de los fondos que
son operados por diferentes dependencias o entidades gubernamentales. Por lo que
se encuentra necesario ajustar el instrumento para valorar con precisión aquellos
fondos con más de un componente, además de permitir realizar un análisis integrado
de la gestión financiera y de la gestión.
Del mismo modo, dada la forma de operación de los fondos por la interlocución de
distintos niveles de gobierno, se considera oportuno ajustar el instrumento para que se
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facilite la diferenciación en los niveles de gobierno (federal, estatal y municipal),
delimitando claramente las atribuciones de cada nivel y en este sentido hacer una
valoración precisa y diferenciada por nivel.
Con base en esto se considera que en la evaluación de los fondos se debe tener
presente su carácter complementario, al responder la creación de los fondos, por un
lado, a la ordenación de recursos distribuidos a las entidades federativas, y por otro a
la confluencia de recursos para la atención de ciertas problemáticas; así como de su
carácter compensatorio y equitativo al implicar el paso de un sistema de
participaciones a un sistema de transferencias; y por último, su carácter
condicionado, al estar los recursos supeditados a la consecución y cumplimiento de
objetivos específicos de desarrollo para cada uno de los fondos.
De este modo, el cumplimiento de objetivos específicos en materia de desarrollo
social debe estar vinculado con el contexto social de cada entidad. Por lo que se
debe medir cómo el gasto transferido a las entidades se destina a las necesidades de
cada entidad para la atención de las dimensiones de carencia social en la entidad.
En estos términos de identifica que el gasto del Ramo 33 corresponde entre 35 y 40
por ciento del gasto total con el que cuentan las entidades (de acuerdo a la
información analizada). El 57 por ciento del gasto del ramo se concentra en 10
entidades, de las cuales cinco se encuentran dentro de los estados con mayor
porcentaje de población en pobreza.
Entre los estados que participaron en la evaluación, tres de ellos se encuentran dentro
las entidades que concentran la mayor proporción de gasto, Veracruz, Chiapas y
Jalisco. Dentro de estas entidades, destaca Chiapas como las entidades con mayor
porcentaje a nivel de población en situación de pobreza y pobreza extrema, así
como Veracruz, como una de las entidades que aportan mayor porcentaje de
población en pobreza.
En cuanto al destino de los recursos, se encuentra de manera uniforme que el
principal destino es la educación básica, al transferirse los recursos en su mayoría al
FAEB, y dentro de este rubro se canalizan al pago de nómina; si bien se identifica que
la principal carencia en los cinco estados es el acceso a la seguridad social, y las
carencias que tuvieron incrementos son la carencias por acceso a la calidad y
espacios de la vivienda y acceso a la seguridad social en dos entidades, y acceso a
los servicios básicos de la vivienda y alimentación en una entidad.
A partir del análisis contextual y de la operación de los fondos en las cinco entidades,
se identifica algunos avances y retos. Entre los avances destaca el desarrollo de un
marco normativo que regula la operación de los fondos, lo que ha permitido dar
certeza sobre la disponibilidad de los recursos y su orientación; así como la
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del Ramo General 33
contribución a la transparencia en la asignación y ejercicio de los recursos. Asimismo,
se identifican avances en la definición de los procesos que involucran la operación
de los fondos, con la definición de roles y responsabilidades de las instancias
involucradas.
No obstante, derivado de la naturaleza del ramo, se identifican retos importantes.
Algunos de estos se relacionan con la sistematización y calidad de la información
disponible sobre los fondos, en lo que si bien se cuenta con conocimiento adquirido,
no se poseen de registros lo que dificulta documentar procesos repercutiendo esto en
la identificación de resultados y la transparencia del ejercicio de los recursos.
Además, se identifican retos en la coordinación de las instancias, con un marcada
diferenciación entre las instancias coordinadoras y ejecutoras, lo que repercute en
una adecuada y fluida aplicación y ejercicio de los recursos, así como de la
orientación al logro de objetivos concretos. Relacionado con esto, se encuentran
también dificultades en la coordinación entre instancias ejecutoras, en el caso de
fondos en los que por su naturaleza se involucran más de dos instancias, lo cual lleva
a retrasos en la entrega de los bienes o servicios y coincidencia de esfuerzos.
Del mismo modo, se identifican retos en la coordinación entre niveles de gobierno, lo
que tiene efectos en la adecuada planeación, programación y ejecución. Por lo que
la necesidad de una mayor participación de los operadores en la toma de decisiones
lo que permita el fortalecimiento de las capacidades de planeación de las
entidades, con objetivos claros ajustados a las necesidades locales y visiones
multianuales de atención a problemáticas sociales concretas.
Finalmente, uno de los retos más importantes y objetivo principal de la evaluación, es
la dificultad en la identificación de los resultados. Por lo que si bien el cambio
normativo en materia de evaluación entorno a la estructuración de los indicadores
de desempeño ha contribuido a proporcionar una herramienta que facilite el proceso
de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de los fondos, se identifica que
la mayoría de los indicadores no están enfocados al logro de los objetivos concretos
establecidos en la normatividad a nivel federal, lo cual se vincula a la falta de
información en términos de desarrollo de diagnósticos, poblaciones o metodologías
adecuadas en la cuantificación de metas. Lo que conlleva a que los indicadores no
reflejan las acciones concretas en los estados y los objetivos particulares, vinculado
con la coordinación entre el nivel federal y estatal, por la falta de socialización en el
proceso de diseño y revisión de indicadores. Por otro lado, se vincula a un
seguimiento y evaluación de los fondos en términos financieros, lo que también se
refleja en los indicadores de varios fondos.
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del Ramo General 33
Por lo que, si bien con los cambios en la normatividad a partir de 2008 se ha
avanzado a nivel federal con la incorporación del enfoque de evaluación del
desempeño con la introducción de la metodología y estructuración en la matriz de
marco lógico, falta ajustar éstos a los contextos estatales.
De este modo, los retos que la evaluación de los fondos suponen reconocer por un
lado, el carácter complementario y condicionado de las transferencias, y por otro
lado, reconocer la singularidad de cada fondo al estar destinado a distintos objetivos
aplicado a distintos contextos, y que a su vez permita evaluar en qué grado se
alcanzan el objetivo compensatorio y equitativo de los fondos. Asimismo, que permita
además de evaluar la orientación a resultados, determinar su consistencia en términos
de la descentralización de atribuciones y fortalecimiento de las entidades, y el grado
de desarrollo regional logrado con la contribución de las aportaciones.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
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Fiscal, Diario Oficial de la Federación, México, 24 de junio de 2009.
______ (2013). Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Ley de Coordinación Fiscal y de la Ley General de Contabilidad Gubernamental,
Diario Oficial de la Federación, México, 09 de diciembre de 2013.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Anexo
Características de los ocho fondos que integran el Ramo General 33, 2013
Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en datos de la LCF, LGE, Ley General de Salud, así como las
MIR de los fondos.
Informe de Resultado de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos
del Ramo General 33
Características de los ocho fondos que integran el Ramo General 33, 2013 (cont.)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la LCF, así como las MIR de los fondos.
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