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Juan AbalMedina, Martin Alessandro, Marttn Astarita,Virginia Caballero, Gabriela Cheli, Maria Laura Eberhardt,
Maria Ua Ghezzi, Martajulia Muda, Pamela Niilus,Marta Oyhanarte, Ulises Pallares , German Stalker,
Matias Triguboff
PARTICIPACIONYCONTROLCIUDADANOS:ELFUNCIONAMIENTO DE LOS MECANISMOS
INSTITUCIONALES ELECTORALESYSOCIETALESDEACCOUNTABILITYEN LAARGENTINA
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Parucipactony control ciudadanos : el funcionamiento de los mecanismos insritucionales electorales y societales de accountabilityen la Argentina / uan Manuel (h) Abal Medina [et.al.] : compiladopOl' Juan Manuel AbalMedina. - la ed. - Buenos Aires: PrometeoLibras,
2009.320 p. : 21x15 em.ISBN 978-987-574-304-5
1. ProcesosPoliticos. 2. Elecciones. I. AbalMedina.juan Manuel(h) I!. Abal Medina, Juan Manuel. comp.
CDD 324
© De esta edicion, Prorneteo Libros, 2009
Pringles 521 (CI183AEI). Buenos Aires. Argentina
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Hecho el deposito que marca la ley 11. 723Prohibida su reproduccion total 0 parcialDerechos reservados
Indice
PRGLOGO
(Gabriela Ippolito-O'Donnell) 11
INTRODUCClGN
Lacrisis de representacion y el control sobre los representantes
(juan Abal Medina) 15
ELCONTROL VERTICAL ELECTORAL
Control electoral, diseno institucional y partidos politicos.
Un recorrido teorico y un estudio de caso (Martin Alessandro) 41
Accountability electoral en el conurbano bonaerense (1983-2005)(Ulises Pallares) 71
La reforma politica, el caso de LaPampa: un proyecto electoralyalgunas propuestas (Gabriela Cheli) 89
EL CONTROL VERTICAL SOCIETAL
Herrarnientas de participacion y control. Consensos y disensos
en la agenda legislative bonaerense
(Virginia Caballero, Marta julia Muda y Maria Lia Ghezzi) 117
El derecho de acceso a la informacion publica como condicionpara la efectiva participacion ciudadana.
(Marta Oyhanarte y German Stalker) 147
Mecanismos de participacion ciudadana en la ciudad de Buenos Aires.Analisis del funcionarniento de la Revocatoria de Mandato
en el caso por la destitucion del lefe de Gobierno(Maria laura Eberhardt) 173
jIi
1
Lacrisis de representaci6n y elcontrol sabrelos representantes
Juan Abal Medina I
Intrcduccion
La representacion, en tanto acto capaz de volverapresentar 10 social en10politico (Abal Medina, 2004: 14), es el principio que legitima hoy a los gobiernos que, muy alejados del modelo antiguo original de participacion directaciudadana, entendemos en la actualidad como dernocraticos.
Yes que, a partir de la "ruptura moderna" del antiguo orden, las llamadasdemocracias indirectas, caracterizadas por garantizar ciertos derechos y li
bertades a todos sus miembros, por la designacion periodica de los gober
nantes a traves de elecciones incluyentes, lib res y competitivas, y por laexistencia de partidos politicos en su funci6n mediadora entre representan
tes y representados, vinieron a ocupar ellugar del modelo griego de antano,
reemplazando la antigua idea de autogobierno por la de representacion, y re
sultando en un sistema absolutamente distinto que solo compartia con el pri
merosu denominacion (:13).
Atras habian quedado los pilares centrales de la democracia clasica: la se
leccion de los gobernantes por sorteo y la Asamblea soberana, los que habian
sido sustituidos por los partidos politicos y las elecciones periodicas.Sin embargo, ya pesar de que la fuente de legitimidad polttica se habia
trasladado ya a comienzos de la epoca moderna desde la participacion directa de los ciudadanos en el gobierno hacia la representacion de estes pordelegados electivos no sujetos a mandato imperativo, resulta hoy cada vezmas comun y evidente el reclamo popular por la apertura de nuevas instan-
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ciasde expresion directa de sus demandas, as!como de control de sus gobernantes, en medic de un clima de profundo descreimiento yapatta ctvicarespecto de la politica yde sus actores princi pales.
En efecto, la Hamada "crisis de representacion" 0 "crisis de la politica" 0
"crisisde los partidos", es un claro signo del cuestionarniento de un modeleque resulto funcional durante los ultimos doscientos anos, pero que, desdelos sesenta en los palses centrales y desde los ochenta en America Latina, hasufrido un contundente desgaste, de lamana de las transformaciones socialesacontecidas desde mediados del siglo XX (: 14).
Una de lascausas esbozadas de estes fenornenos fuela perdida de credibilidad de lametanarraci6n representativa, inmersa en un progresivo debilitamientocomojicci6n Qrganizacional ejectiva. enunasociedad que vive desde los setenta unjuerte procesode diferenciaci6n social. Ast, eneljuegopolitico, los espectadores-representadosya nosesienten masidentificados conlos actores-representantes, altiempo que representar 10 socia!parece volverse imposible. pues nohayforma deestablecer relaciones nomol6gicas enesejuegojracturado, cambiante, heterogeneoycomplejo enelque sehaconvertido lasociedad (:100y 102).
Frente a una realidad en lacual desprovista de susustratosocial,la representaci6/1 actual parece nopoder escapar deunaautorrejerencialidad que lavueivemuydebil (:14),Ia busqueda de soluciones capaces de reelaborarelcontenidoactual de la representacion puede orientarse hacia laviejaideade ladernocra-
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ciacomo autogobierno, comenzando pOI' la recuperacion de laparticipacionciudadana yel relorzamiento del control sobre losgobernantes.
Deestemodo.la sensacion de crisisdel modelo electoral,entendida comoladebilidad de unarepresentaci6n que haperdido todos suslazos sociales (:118),puede sercombatida pOI' medio de alternativas que apunten a fortalecerla legitirrudadpolttica, por ejernplo, en primer lugar, a partir de larevitalizacionyel Iomento de la participacion yelcontrol ciudadano activo, de modo claramente vertical.Uno de loscaminos conducentes adicha revitalizacion serfalareformulacion yelreforzamiento de los instrumentos de control electoralconocidos. Otroconsistirfa en lacreaci6ny uso de losmecanismosde panicipaci6n y accountability societal, emparentados estes con la idea clasica dedemocracia concebida como amogobiemo, asaber: el referendum, elplebiscito, lasaudiencias publicas, elpresupuesto participativo, losconsejosde planeamiento estrategico,la revocatoria de mandato,las iniciativaslegislativas,losconsejos ciudadanos,las leyesde accesoala informaci6n.
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En segundo lugar, otra alternativa orientada al fortalecimiento de la legitimidad polttica seria la implementacion de programas impulsados, estavez, netamente desde organismos especializados de gobierno (control horizontal) como la Secretaria de la Gesnon Publica 0 la Subsecretarta para laReforms lnsutuctonal yFortalecimiento de laDemocracia, aunque en dialogo fluido con la sociedad civil (control vertical). Loanterior, a finde movilizar la interrelacion con la poblacion astcomo de evaluar la calidad de laspracticas democraticas y de expandir la dernocracia ysu gobernabilidad. ElPrograma Carta Compromiso con el Ciudadano ylasAuditorias Ciudadanas, ambas iniciativas implementadas desdedtchasunidades ejecutivas delgobierno nacional respecuvarnente, son dos buenos ejemplos de esto.
En ambas expertencias. aunque cada una asu manera.la direccionalidaddel control constituye un caso especial, en cierta forma "mixto", donde, sibien la iniciativa y decision en todo el proceso participativo y accountable seconcentra principalmente en insticuciones gubernamentales (como en estasocasiones en instancias clependientes delPoder Ejecutivo Nacional), 10 quele daria una clara orientacion horizontal; incluye asimismo entre sus principales objetivos la voluntad de desarrollar las capacidades ciudadanas paraparticipar criticae informadamente del tratamiento de losasuntos comunes,ast como de construir un sistema participativo de control yevaluacion ciudadana que fortalezca y rransparente la rendicion de cuentas del gobiernolocal, combinando 10 anterior con un marcado rasgovertical.
Elproposito de este libra sera entonces elde revisal' losaspectos mas relevantes y debatidos actualmente dentro de lalueratura especializacla sobre lacuestion de lademocracia y de la accountability, principalmente vertical;aunque tambien incorporando esta especie mencionada anteriormente de"mixto horizontal/vertical"; muchos de los cuales seran oportunamente
abordados yejemplificados en lossiguientes capttulos.Paraestapresentacion se wmaran distintos enfoques yperspectivas, aun
que partiendo de labase de entender a la accountability verticalde manera relacional, com,? elvinculo establecido entre unactor plincipal(elelectorado)que delega en un agente (el representante) la implementaci6n de sus intereses, el que podra ser luego evaluado ysancionado retrospectivamente.
Especial atenci6n se prestara alos marcos institucionales que organizaneste vinculo. yaque ellos proveen los incemivos (ylas restricciones) para unefectivo control ciudadano sobre los gobemantes. Asimismo, se discutiran
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algunos de losconceptos y nudos teoricos propios de la denominada uccountability societal.
La representaci6n pohticay laaccountability
Para comenzar, cuando nos referimos al control sobre los gobernantes,
nohayque descuidar la relacion asimetrica que el lazo representative implica
entregobernantes ygobernados, ya que los primeros disponen de una infor
macion de la que los segundos carecen, con las consiguientes desventajasque dicha situacion entrana para estes ultimos al momento de hacer efectivoel control sobre aquellos. _
Hecha laanterior aclaracion debemos distinguir dos Iormas que el control
de los representanres puede asumir en nuestras democracias representativas
modemas. Porun lado, nos encontramos con la idea de responsiveness a el rno
nitoreo de tipo prospective en luncion del cuallos representantcs adoptan las
medidas que consideran preferidas par los ciudadanos, mientras que, por el
otro, lIamamos accountability al control retrospectivo que realizan los ciudadanos al evaluar la gesuon de sus representann-s De este modo, el ternor a una
sancion del electorado via accountability al finalizarel mandato tieude a incen
tivar un componamiento responsive del representanre durante el mismo. Lainterrelacion entre ambos modos de COntrolsehace, asi, evidente.
En efecto, entendernos par responsiveness a un tipo de auditoria sustentada en la evaluacion acerca del contenido de las politicas implementadas, de
la cual tarnbien depende, en parte, la supervivencia de los representantes en
el cargo. Asi, en lugar de realizar una evaluacion retrospectiva del desem
peno, los votantes bien podrian elegir prospectivamente a los candidatos
mas cercanos ideologicamente a su posicion (Sanchez-Cuenca, 2003). De
bido a los problemas de informacion asimetrica (de los representados que no
saben todo 10 que hacen los representanres, y de estes ultimos que no saben
que quieten los prirneros, ya que existe una multiplicidad de intereses dentro
de lasociedad-), de locostoso que puede resultar la obtencion de informacion,
1 EIcaniclercoleclivoque lime el principal supone una complejidadextraen elvinculo representativo,especialmemesi consideramos que no existesistemaelectoralque garannce latraduccionplenade laspreferenciassocialesen decisionescolcctivas(para esre lema,vel'Arrow, 1991).
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Lacrisis de rcprcscntacion y cl control sobre los rcprcsenrantcs
y de la posible manipulacion de la misma par parte de los representantes (Fe
rejohn, 1999; Maravall, 1996), una eleccion prospectiva es una alternativa
ciertarnente viable, en desmedro de la accountability retrospectiva.
Sin embargo, estudios ernptricos han concluido que la marcha del go
bierno yel contenido de las politicas sf tienen un impacto directo en la ciuda
dama al momenta de ernitir el veto, enfatizando la evaluacion retrospectiva
del accionar de los representantes (Wise y Roett, 2004; Rernmer, 2004). En
ese sentido indican que despues detomur en cuenta las ventajas dequienes ejercenelcargoas[ como las grandes diferencias enlaestructura del sisten~a departidos, los resultados delelectorado latinoamericano hansido muy inJ1ttidos por eldesempeflO macroecon6mico (Remmer, 2004:67).
Por otro lado, designamoscomo accountability a una suerte de control queconsiste en la "rendicion de cuentas" a que se yen sometidos los representantes,
y que, en su version vertical electoral, coincide can la finalizacion de sus res
pectivos mandates y las vtsperas de los nuevas sufragios.
Dicha nocion de accountability puede subdividirse, asu vez ,en dos ver
stones mas espectficas. Por un lado, una accountability de tipo vertical, que
ernana desde la sociedad hacia el Estado, y, porel otro, una accountability ho
rizontal, que es interna al aparato estatal propiarnente dicho (O'Donnell,
1998),Asimismo, la accountability vertical se ramifica en otras dos subclases: la
accountability electoral y la societal. Entendemos por la primera a una suerte
de control retrospective que efectua la sociedad al momenta de ernitir su
veto. La accountability electoral consiste en la capacidad de Iiscalizacion de
que disponen los ciudadanos sobre sus representantes a traves del sufragio
(Abal Medina y Calvo, 2001 :248). Dicha capacidad fiscalizadorase vincula
con el Iuncionarniento de los sistemas electorales, el financiamiento de la ac
tividad politica, el Iorrnato del sistema partidario y el funcionamiento de los
partidos politicos en tanto organizaciones.
Contrariamente.Ia accountability societal es, segun Smulovitz, un meca
nismo de control vertical, no electoral, de las autoridades politicas basado en
las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos.
La misma concierne al control sabre las acciones de gobierno, generalmente
efectivizada a traves de los llarnados mecanismos de control y participacion
ciudadana (Peruzzotti ySmulovitz, 2002), aunque los canales para su ejerciciono deban ser necesariarnente institucionales. En el ambito institucional, di-
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choscanalesserelacionancon losinstrurneruosque garantizanla transparenciaen lainformacionpublica,al tiempo que permitenuna panicipacion activade losciudadanosen losprocesosde Iorrnacionyadopcion de ciertasdecisionespohticasque losalectanensu conjunto, asaber:audienciapublica, iniciativalegislativa, consulta popular, revocatonade mandato, entre otros.
Asimismo,la accountability horizontal sedefinecomo un control intraestatal que, para ser eficaz,necesita que las instituciones estatales se encuentren autorizadasydispuestas avigilar, controlar, corregiry/osancionar actosilicitosde otras instituciones estarales (O'Donnell, 1998). Concretamente,supone elsistemade frenosy contrapesos propios de ladisposicion republicana de gobierno, establecida entre lospodcres ejecutivo,legislativo yjudicialen forma mutua y simultanea.
Finalmente, laaccountability vertical y lahorizonralseinterrelacionan igualmente de un modo complejo. Porun lado, puede afirmarse que para que existancontroleshorizontalesentre poderes debehaberuna efectiva accountabilityvertical, dado que silospoliticosno son accountable anteelelectorado,carecende suficientes incentivos para el desarrollo de frenosy contra pesos entre si(Shugart, Moreno y Crisp, 2000). En esta vision, el control de la sociedadsobre los represenrames favorece, asu vez,la generacion de mecanismos decontrol mutuo entre estes al incentivar elsurgimiento de una oposicion responsable, que senale al electorado cuando los agenres en elgobierno persiguen sus propios intereses en lugar de los de sus votanres.
Pero,porel otro, laaccountability vertical requierede una ciertaconcentraciondel poder que perrnita alelectoruna claraidentificacionde quien esresponsable de las politicas adoptadas (Marrin, Przeworski y Stokes, 1999;Powell, 2000),10 cualpuede entraren abiertacontradiccionconladispersionentre poderes independientes requerida por la accountability horizontal. Lacuesuon. paranada sencilla,queda planteada en lossiguientes terrninos:0 seconsideraque elavancede un tipo de accountability incennvaeldesarrollodelotro tipo, 0 por el contrario, se asume que los disenos institucionales queambasrequierensepresentancomoclaramentediscordantes; 0, talvez, ambosprocesospuedan llegaraoperar en forma simultanea,de modo queesatensionirresolublepaseaconstituir elnucleobasicodelasdemocraciasliberales.
En definitiva, tal vez pueda indicarse que si bien el correcto funcionamiento de estas instituciones 0 mecanismos de control no garantiza que laciudadania se sienta satisfecha con eldesempeno de sus gobiernos-ya que
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esto depende obviamente del contenido de las politicas irnplernentadas(O'Donnell.Iazzetta yVargas Cullell, 2003:16) astcomo de lasgarantias realmente existentes contra el clientelismo, elque violaderechos fundamentales del ciudadano (voto.Iibre asociacion) resientiendo, de este modo,lacalidad dernocratica (Ippolito, 2204; Ippolito-O'Donnell, 2006)-, no cabeduda de que amayor capacidad de control, mayoresson lasposibilidadesdeque talespoliticas se aproximen a lasdemandas realesde la ciudada~ia. Deallila importancia de analizar como losdistintosmarcos institucionales incentivan 0 restringen laposibilidad decontrol sobre losrepresentantes.
Dos modelos de representaci6n y accountability verticalelectoral
Como adelantarnos en elapartado anterior, es posible trazaruna lineadecontacto entre el control sobre losgobemantes yelejerciciodel sufragio.Enestesentido podemos analizareldesernpenode losdiferentessistemaselectoralesalaluzdelmodelo particularde representacionque presuponen, entendiendo ahora por esta una cierta congruencia (aunque temporal) entre lasexpectativasdelelectoradoylaspoliticaspublicasejecutadaspor un gobiemo.
Agrandesrasgos,laTeenade laRepresentacion presentados perspectivas.lasque,en lineasgenerales.podnan v:incularse positivamente condos tiposdereglasde decision asociadas.Estoes: a) laTeonade la RepresentacioncomoMandato(TRM), con lavisionelectoral proporcional,yb) laTeorta delaRepresentacioncomoAccountability (TRA) ,conlosenfoques electoralesmayoritarios.
Para desmenuzar talesasociaciones, debemos manifestar primero queentendemos por cada tipo de representacion. En laTRM, laseleccionessiryen para seleccionar buenas politicas y politicos que lassostengan. SegunManin,PrzeworskiyStokes (1999:29) lospartidos 0 candidatos hacen propuestas de politicas durante las campanas y explican como esas medidasafectaranelbienestar de losciudadanos. Dichosciudadanos deciden cualesde esaspropuestas quieren ver implementadas ya que politicosencargarande su puesta en practica,Tal consideraci6n se realiza exante apartir de losintereses individuales de los votantes asl como de las posibilidades reales decumplimiento que, segun creen, presentan talespoliticosyplataforrnas.Deestemodo, laseleccionesseasemejan a una asambleadirectay laplataforma
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Juan Aba!Medina
ganadora seconvierte en "elmandato" perseguido por el gobierno (al queluegopodra atenerse, no obstante, en mayoro menor medida segun los incentivosqueestolegenere). Loimportanteaqut esque loscandidatos se preocupan por decirque polnicasadoptaran.
Unalimitacion de laIRM (tambienpreserueen laIRA) esque necesua delaposibilidadde reeleccioncomo incentivo para el cumplimiento del mandatopor elgobernante.
EnlaIRA, laseleccionessirven para mantener a losgobernantes responsablespor losresultados de sus acciones pasadas. Como anticipan eljuiciodelosvotantes,dichosgobernantes son inducidos aelegirpoliticasque, asuparecer, seran evaluadaspositivamente por losciudadanos en lassiguienteselecciones,allanandoh-, elcamino a la teelecciorr'. Lossondeos de opinionyencuestas son una herramienta uti! en manos del mandatario para testearlaspreferencias ciudadanas. Lapregunta que subyacealelectores lade comocontrolar,sancionar 0 recompensar lasacciones de sus representantes, masalla de lahipotesis poco realista ysiempre contingente acerca del compromiso profesional del mandata rio respecto de una tornade decisiones continuamente orientada al bien comun, independientemente de sus interesesindividuales y/o corporativos. Lasinstituciones electorates permitiran entonces una cierta evaluacion de desempeno con posibilidad de distribuirpremiosycastigos amodo de incentives. Enelmomento de laeleccion,elvotante considerara lasconsecuencias expost de laspoliticasaplicadas, atribuyendo lasresponsabilidades a sus promotores. Locentral seconvierte aquten aquello que los politicos efectivamente han hecho.
Un problema de la IRA esque solo puede aplicarsea lospoliticos que ingresaronalgobierno, no asia aquellos que quedaron fuerade lagestion, funcionando como oposicion. EImodelo de mayoria asume que el gobiernomayoritario controla el proceso de Iorrnacionde poltticas, no dando lugar alainfluenciade laoposicion en elmismo. Solose ocupa de larelacionentre elciudadano medianoyel gobierno (Powell,2000: 203).
) N6tesequesi lareelecci6n de un mandararionoestahabilitadaa nivelinstitucional,laposibilidadde realizaruna verdaderaaccountability por parte del electores pracucamerue nula. Lareeleccionproporcionaincentivesalgobername paraejecutarelmandata y tornardecisionesen posdel biencomlin. Siestanoexiste,elgobername intentaramaximizarsu rentapollticaen laimplementacionmismade la polrticapublica.
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La crisis de rcprcscntacion y cl conLrul sobrc los reprcscntautes
Asi los ciudadanos pueden alcanzar la representacion usando su votopara elegirpoliticas y politicos 0 para sancionar/prerniar a sus representantes, y, por que no, para ambas cosas ala vez (Manin, Przeworski y Stokes,1999: 30). Lano reeleccion de un candidato puede indicar tanto la insatisIaccion del votante con los planes de gobierno futuro, como la inconformidad respecto del cumplimiento del mandato previo 0 de los resultados desugesti6n, 0 todo esto junto. Para dichos autores, es necesario vincular ambasteorias a fin de optimizar la representacion. Los votantes combinan unadoble perspectiva: por un lade, evaluan las propuestas en relacion con suspreferenciasindividualesyproyectan lacapacidad de loscandidatos de cumplirlas, y por el otro, consideran el desernpeno concreto de los gobernanteselegidos en Iuncion de sus preferencias. Laque pretende hacer (evaluacionprospectiva) se sumaa 10 hecho (evaluacion rerrospectiva)a lahora de aprobar 0 descartar a un postulante.
No obstante, ambas visionesson problernaticas si considerarnos que lospoliticos tienen objetivos, intereses y valores particulares (la busqueda derenta politicalegal0 ilegaD que difierendel interes general,astcomo una disponibilidad de informacion (ellossaben cosasyemprenden accionesque losciudadanos no pueden observaro monitorear sino a un muy alto coste) respecto de losgobernados; por 10 que laconexi6n antes mencionada entre rnodelos de representacion y sistemas electorales tiene asimismo sus seriaslimitaciones. Lejosde constituir una realidad autoevidente, la transparenciade las acciones de gobierno constituye un problema en si misma, dependiendo de losdatos que el representante quiera y/o pueda proveer alelector,de laveracidad 0 confiabilidad de talesdatos yde la propia capacidad de procesarniento del votante EIgobernante puede ocultar informaci6n adversapublicando solo 10 que 10 beneficia, con 10 que la eleccion del ciudadanopuede ser erronea a laluz de losverdaderos resultados. La tareade losmediosde cornunicacion puede facilitarelcontrol en este sentido.
Volviendo anuestro interes inicial,ydelineadas lasdimensiones que cadauna de las teorias de la representacion involucra, podemos avanzar en lacornprension de larelaci6n propuesta, en primer lugar,entre laIRA (entiendase por accountability la rendicion de cuentas por pane de los gobernantesante los gobernados) y lossistemas electorales mayoritarios.
En este sentido, para que exista un verdadero control de lasacciones delos gobernantes, los individuos deben poder ser capaces de asignar c1ara-
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mente la responsabilidad por el desernpeno del gobierno a sus verdaderoshacedores. Tal habilidadaparecemuy resrringida euandoelgobiemo esuna coalicion (Manin, PrzeworskiyStokes, 1999: 47), masaun cuando elpoder eje
cutivo yelpoder legislativeestanconstituidos por diferentesparndos, dondelas responsabilidades sediluyen entre lacantidad y lavariedad de actores, Lapluralidad en elpoder ejecutivo tiende aocultar lasfaltasya destruir larespon
sabilidad oscureciendo la accountability, tanto en regtrnenes parlamentanoscomoen otros presidenciales. Lossistemaselectoralesmayoritarios (ejemplo,lasimplepluralidad encircunscripciones uninominales para laeleccionde diputados en regtmenes parlamentarios), en tanto reglas de ganadorunico, tienden a la formacton de gobiemos umpartidistas, simplificando lavinculacionentre actores,accionesyresultados,y posibilitando laaccountability.
Asimismo, estas reglas priorizan la capacidad de torna de decisiones(siempre mayoritaria) en detrimento de la busqueda de consenso (mas plural). Laecuacion gobernabilidad vs. representatividad se inclina asfhacia elprimer termino permitiendo un control de gestion mas efectivoy preciso alfinaldel mandate.
Lahiporesis ernptrica de lavision del control mayoritario argumenra queelpoder politico debe estarconcentrado en gobiemos mayoritarios idennftcables,elegidospor elelectorado y responsables anteeste, losque seran forzados amantenerposicionescercanasal votante mediano (Powell, 2000: 176) yaque, una vezen etcargo, deberan llevara cabo esas politicas bajo la miradadel pueblo, pudiendo serevitados en lasiguiente elecci6n. Deestemodo, laseleccionesproveen a los votantes de futures gobiemos identificables,produciendo adernas un claro control sobre las politicas hechas por el ganador dela conrienda.
No obstante, para Powell,las instituciones mayoritarias,al tiempo que incrernentan laclaridad de la responsabilidad haciendo elvoto massensible aldesernpeno econ6mico, aumentan la distancia entre laposicion ideal del votante mediano y el gobierno. Por 10 tanto, las reglasque inducen a mayorfasgeneran gobiernos mucho mas controlables, pero tambien mas lejanos a losvotantes en elespaciode laspoltticas (Manin, PrzeworskiyStokes, 1999: 47).Yesto esasf debido a que, en realidad, el proceso de formaci6n de gobiernosmayoritarios suele fallaren preservar la correspondencia entre lasmedianasciudadanasy laslegislativas (Powell,2000: 193), yaque alcanzasu meta a trayeS de la reducci6n del numero de los competidores y del aumento de lades-
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La Cfl~l~ue;: le;:PH:~e;:Ul'U.. 1UIl y Cl ~UIlUVI. ;:)uuu.. .IU':' .'-t' .... .:.'-............'-~
proporcionalidad en la representacion. En general, es muy inusual para losvotantes otorgar una mayoria a un solo partido, siendo este el trabajo de lossistemas electorales que crean partidos legislativos mayoritarios. Para elautor, es posible que ladesproporcionalidad morgue una mayona legislativaal partido del votante mediano, ast como tarnbien que la distorsion entrevotos y bancas resulte Iinalmente util, pero es mas probable que dicha desproporcionalidad alejela mediana legislativadel votomediano..
Asi, mientras que la representacion proporcional muestra muy pocosefectosde desproporcionalidad votos-bancassobre lacongruencia mediana,lossistemas de distrito uninominal tienen c1aros problemas de congruencia
asociados consu desproporcionalidad legislativa (;195). Apesar de la aparente Iortaleza de las conexiones teoricas, la correspondencia entre el gobierno y el votante mediano depende en realidad del logro de ciertascondiciones muyespectficasy, 10 que esmas importante, es pane de lanaturaleza del proceso mayoritario el hecho de que algunas desviaciones minimas terminen conduciendo agrandes consecuencias indeseables (:196).
Ensintesis, la representacion funciona a travesde los intereses de reelec-.cion de losgobernantes, quienes trataran de ofrecerun buen balance de gestion a los encargados de definir su continuidad (0 no) en sus funciones, yaque, a traves de un voto retrospective al finaldel mandate, los electores podran apartar del cargo a los partidos ymandatarios responsables de un maldesernpeno.
Por ultimo .la conexi6n entre laTRM yla representacion proporcional estariadada por una evaluacionprospectivade losciudadanos acercade que pla-
-taforma electoral considera la mas adecuada para \levar adelante y de a quecandidates encargara de hacerlo, previa estimacion acercade laviabilidaddeque esto ocurra. Masque identificar al gobernante para premiarlo 0 sancionarlo segun hayan sido losresultadosde su gestion,10 que importa esincorporaralprocesode creacionde politicaslamayorcantidadposiblede preferenciasciudadanas, de modo que laconformacion delgobiemo ylaadopcion de medidas seaproxime alvotante mediano, alcanzando una gesnon de una mayorutilidadsocial,mas"representativa", "dernocratica" y"legitirna", independientemente de que no se\leguea tomar cienas decisiones.Larepresentaci6n proporcional permite el ingreso de mas de un panido algobierno, admitiendo laficci6nde la representaci6n como espejo donde laasamblea seconstituye enun reflejo "enminiatura"dele1ectorado. Lateona de larepresentaci6npropor-
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)11011 Abal Medina
eional busca legislaturasque reflejen ladistribucion de preferencias de losciudadanos (:204), Espar ella que los sistemas parlamentarios can asambleasmultipartidistas y gobiernos de coalicion sue len alcanzar una mejor performance dernocratica en elsentido de su utilidadsocial.
Segun Powell, cuando hay desacuerdo entre los ciudadanos, los goblernos debensersensibles ala mayorcantidad posible degente (:20n Los di
senos y procesos proporcionales son exitosos en producir gobiernoscercanos al votante mediano. En lossistemas de representacton proporcionalla mediana legislativa se acerca en gran medida al ciudadano mediana y tal
correspondencia provee una base para la forrnacion de gobiernos a traves dela negociacion partidaria en el poder legislativo (:205),
Para el autor, si bien tanto la vision mayoritaria como la proporcional pre-"dicen conexi ones empiricas entre el ciudadano mediano y los hacedores depoliticas, la primera ve en las elecciones un efectivo mecanismo de formaci6n
de gobiernos en un solo paso, rnientras que la segunda inc1uyevarios escenarios. Ast, en el plano electoral, sostiene la necesidad de multiples partidos
para que todos losgrupos de ciudadanos puedanelegiragentes representa
tivos compatibles, no siendo imperioso que estos partidos converjan haciael centro (a menos que virtualmente todos los votantes esten localizados muycerca del mismo). Las reglas electorales Can distritos plurinominales, bajos
umbrales y formulas de representacion proporcional, favorecen una Iacil formacion y represeruacion de multiples partidos, a partir de un reflejo mas preciso de las preferencias.
EIsegundo escenario concierne a la negociaci6n de las coaliciones gubernarnentales postelectorales. Como las legislaturas bajo representacion por
porcional suelen terminarno detentando un unico partido mayoritario, canun electorado yasamblea diversificados pueden existirmuchos gobiernos a
coaliciones politicas posibles (dependiendo de las negociaciones partidarias), las que, muy probablemente (aunque no siernpre) tienden a inc1uir alciudadano mediano.
Par ultimo, aparece el grado de influencia de laoposicion en la formaci6nde poltticas. Lavision proporcional asume que los partidos par fuera del gobiemo tambien deben tenerinfluencia yque esa influencia esdeseable porque
otorga una participaci6nautorizada a todos los partidos. Contra lasexpectativasdel modele ideal mayoritario, la representaci6n proporeionalsostiene queel heche de dar a lasagrupaciones opositoras un significativo (aunque men or)
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La crisis de rcprcseruaciou y el control sobre los rcprescntames
peso en la Iormacion de poltticas puede aumentar lacongrueneia entre 10quelos ciudadanos quieten (la posici6n del votante mediano) y el resultado de lasmedidas (:203). Asl, el modelo de representacion proporcional favorece elotorgamiento de una influencia continuada a todos los grupos en la formacion
de politicas, en vez de entregar elcontrol en manos de una sola mayorta. Losvotantes opositores tienen, de este modo, mucha mayor influencia bajo gobler
nos minoritarios que frente a mayorias diseiplinac1as,empujando algobierno
fuertemente haeia la mediana en casi todos loscasas (:215). Laprovision de inIluencia de negociacion a los partidos opositores no 5610 les da un poder de
consulta en el proceso de gobiemo, sino que resulta igualmente en coalicioneshacedoras de politicas mas cercanas alvotante mediano.
En pocas palabras, la representacion proporcional se acerca al votantemediano en todo el proceso de negociacion partidaria que hace a la decisionfinal, aunque va en detrimento de la capacidac1de toma de decisionessiendoestas ultimas siempre mayoritarias a pesar de que la eleccion haya sido proporcionaI: cuanto mas intereses y actores can poder de veto existan, mas dificultoso se hara llegar a un acuerdo.
No obstante, no hay que descuidar que todo sistema electoral es opaco
respecto de las preferencias individuales, a las que no traducen totalmente,par 10 que si bien algunos de ellos (los de representaci6n proporcional) pue
den Iavorecerla eleccion de mandatos de modo que se acerquen 10 mas posi
ble al votante mediano mientras que otros (mayoritarios) suelen Iacilitar la
toma de c1ecisiones y la atribuci6n de sus consecuencias a sus ejecutores, esta
relaci6n no es del todo pura. La que es mas, existe muy poco conocimiento
sistematico sabre los efectos de los arreglos institucionales especificos respecto del control de los votantes sabre los politicos (Manin, Przeworski y
Stokes, 1999: 47).Adernas, segun estos autores, los votantes disponen de un solo instru
mente, el voto, para alcanzar dos objetivos diferentes, porque en general no
meditan para cual de ambos fines van a utilizarlo (: 45). Usar el voto paraambos propositos no es irraciona1: mientras que los votantes pierden ciertocontrol sabre el representante, a cambia eligen un mejor gobierno (: 46). Asimismo, el control ciudadano sabre los politicos es, como mucha, altamenteimperfecto en la mayoria de las democracias, puesto que las elecciones no
son un mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos hagan todo 10posible para maximizarel bienestarciudac1ano.
7Q
Finalmente, respecto de los regimenes presidenciales ysemipresidencia
les pueden existir siruaciones de gobierno dividido donde la mayoria que
elige al poder ejecutivo difiera de la que aparece en el poder legislative, com
plejizando la disquisici6n acerca de los dos tipos de representaci6n presen
tados. En general, estas teortas tienen dificultades propias cuya solucion
debe buscarse en los casos ernptricos, aunque sin descuidar su significativoaporte al mornento de vislumbrar estas cuestiones.
Accountability 1 partidos politicos y sistemas de partidos
Estas restricciones para la accountability se potencian cuando, como en la
Argentina, los parndos no pueden controlar las acciones de sus lideres (Ma
ravall, 1996). Los sistemas electorales de representaci6n proporcional con
listas cerradas y bloqueadasdesincentivan el control interno sabre los hderes
partidarios. dado que son eilos quienes decidiran las Iuturas candidaturas.
Pero si esta disciplina dificulta la accountability, 10 propio ocurre con la indis
ciplina, que nubia la atribucion de responsabilidades. Estimular la accountability requerirta ast la existencia de un partido internamente dernocratico
con control sobre sus lideres, pero tarnbien fuenemente centralizado, parapermitir asignar claramente la responsabilidad por las acciones.
Shugan, Moreno y Crisp (2000) se expresan en lineas similares. Segunlos autores.la accountability vertical depende para desarrollarse de incen
tivos institucionales en ellazo entre votantes y represeruanres. tanto en el
proceso de seleccion de candidatos como en la eleccion general. Como se
analizara con mayor detalle mas adelanre el veto por listas panidarias en
lugar de candidatos individuales tiende a generar comportamientos mas
programaticos, y permite al elector identificar las consecuencias de su
elecci6n. Sin embargo, para que esto efectivamenre se produzca se re
quiere tambien que exista accountabilityvertical en el momento de la se
lecci6n de candidatos, la que es negada cuando no existe democracia
interna y cuando la cupula parttdana es unaccountable ante sus afiliados.
Los casos extremes (tanto nulo control panidario sobre los candidatos individuales como dominio hiper-centralizado de las elites dirigentes) difi
cultan la accountability, en el primer caso porque los candidatos podrfan
responder solamente a una pequena clientela del partido 0 del electorado,
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yen el segundo, porque el futuro de los representantes dependera mas de
las elites partidarias que de los afiliados y los votantes,
El presupuesto de las listas plurinominales cerradas y bloqueadas es que
no se vota por personas sino por programas, y que los representantes electos
poruna misma lista se cornportaran de manera relativamente disciplinada.
Sin embargo, en el caso de los partidos argentinos.Ia existencia de multiples
facciones internas con posiciones contrapuestas, las Irecuentes fracturas de
los bloques parlamentarios y la debilidad de los procedimientos institucio
nalizados para Iijar las definiciones programaticas de los partidos, dificultan
para la ciudadania conocer prospectivamente las propuestas de los partidos.
A su vez, tarnbien obstaculizan el control retrospective, dada la imposibili
dad de premiar 0 castigar separadamente a los distintos representantes de
una misma lista, que, ante la ausencia de disciplina partidaria, tal vez pudie
ron haberse comportado de maneras distmiles,
Entonces, cierta fonaleza de los partidos es necesaria para llevar ade
lante un programa elegido por una parte del electorado, aunque, por otro
lado, si los partidos son demasiado fuenes los legisladores no seran ellos
mismos accountable ante el principal, es decir, ante los votantes (Shugart,
Moreno y Crisp, 2000). El diseno electoral debe permitir, asi,la nada Iacil
tarea de alcanzar un equilibrio viable entre la accountability de legisladores
individuales y los incentivos necesarios para que estes se alineen con su par
tido. En suma, podemos afirmarque la estructura interna de los partidos po
liticos argentinos dificulta la accountability, dado que la misma nocion de
control retrospective requiere cierta unidad de accion por pane de los partidos (Kitschelt, 1999).
No solo las caractertsticas organizativas de los partidos tienen influen
cia sobre las posibilidades de control. La dinamica del sistema partidario,
es decir.las pautas de cooperacion y competencia que se desarrollan entre
los partidos, puede Iornentar 0 restringir las posibilidades de una efectiva
accountability electoral. En sistemas de panidos con patrones de compe
tencia relativarnente regulares y estables. los votantes pueden apelar al
valor informacional contenido en las distintas "etiquetas" partidarias. que
sintetizan una linea ideologica, un desernpeno previa y una perspectivade componamiento futuro. Por el contrario, sistemas partidarios volatiles
dificultan la accountability al nublar la responsabilidad de los partidos por laspoliticas adoptadas, y al oscurecer la pertenencia de los representantes indi-
31
Juan AbalMedina
viduales a uno u otro partido, porque estos ultimos se crean y desaparecencada vez can mayor rapidez (Zielinsky, Slomczynski y Goldie, 2004). En un
sistema muy fluido, la informacion contenida en las etiquetas partidarias es
muy escasa, par 10 que se vuelve costoso acceder a la informacion suficiente
para saberquien es el responsable de cada medida adoptada, ya que las coa
liciones se crean ad hocpara cada decision, y para cada comicio (Abal Medina,Alessandroy Cheli, 2007).
Laaccountability societal y los mecanismos de panicipacionciudadana.
Hasta el momenta hemos analizado desde diferentes puntas de vista laaccountability electoral, la cual fue definida a partir de entenderla de manera
relacional, como el vinculo establecido entre un actor principal (el electo- 'rado) que delega en un agente (el representante) la implernentacion de sus in
tereses, pudiendo evaluarlo y sancionarlo retrospectivamente. lndicamos
como problernatico que el agente, pese a ser un delegado del principal,
cuenta can informacion y puede realizar acciones que permanecen ocultas
para este ultimo. La desconfianza hacia el control exclusivamente electoral,
emanada de estos problemas deagencia, ha generado la proliferacion de otrasvias de control, activadas tarnbien entre los pertodos eleccionarios.
Dichas vias de control alternativas son los llamados "mecanismos de par
ticipacion ciudadana", tales como la iniciativa legislativa, la consulta popular,
el referendum vinculante, la revocatona de mandato, la audiencia publica, el
presupuesto participativo, el plan estrategico, los consejos consultivos, la legislacion sabre el acceso a la informacion, entre otros.
Uno de los principales objetivos de estos diversos mecanismos es el de brin
dar canales alternatives dentro de los regimenes democr,Hico-representativos
modernos para la expresion directa de las demandas ciudadanas. De este
modo, buscan ejercer una influencia sabre los mismos can miras asu estabili
zacion y leginrnacion dentro del contexte actual de "crisis de representacion"
ydecadencia de los partidos como canales institucionales de participacion politica. Talinfluencia es mas clara y Irecuentemente visible (como varies de los
analisis de caso de este libra demostraran) a nivel provincial y, masaun, local,que en el plano nacional.
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La crisis de rcprcscntaclon y cl control sobrc los rcprcscntautcs
Efectivamente, la globalizacion.junto can el concomitante cambia de rol
de los estados nacionales, asi como el avance conjunto de los procesos de re
gionalizacion y descentralizacion, plantearon nuevas e importantes desaftos
ala ciudad como unidad politico-administrativa. En la actualidad son las
ciudades, mas que los Estados-Nacion, las protagonistas de una nueva forma
de articulacion entre la esfera publica y la esfera privada, entre el Estado y la
Sociedad Civil. Yes que la globalizacion implico para los Estados una per
dida de la capacidad de decision polttica en manos de organismos supranacionales, donde gran parte de las experiencias concretas de Iortalecimiento
democratico tuvieron lugar en la escala local.
La dernocratizacion politica, la reforma del estado y las crecientes deman
das de la ciudadania obligaron a construir un nuevo escenario para el diseno
y la aplicacion de las politicassociales y urbanas. Los gobiernos locales gana
ron en autonornia y,en este contexte, se fueron creando nuevas espacios de
participacion popular.En la actualidad, ya no basta can la racionalidad tecnica para mejorar la
calidad de vida de nuestras ciudades: se hace necesario general' posibilidades
reales de participaci6n ciudadana en la esfera de 10 publico. El objetivo a per
seguir para futuros cambios es entonces el de expandir la democracia me
diante la apertura de nuevas canales de participacion popular.
De este modo, el desarrollo de herrarnientas de participacion y control
ciudadano cornenzo como parte de un proceso mayor tendiente a fortalecer
las capacidades estatales de los gobiernos locales, quienes intensificaron su
papel y protagonismo dentro del nuevo escenario. ASi, la organizaci6n y la
participacion de la ciudadania aparecieron como un capital social relevante
que podia contribuir, correspondienternente can las autoridades electas, a
mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Diferentes vias de participacion
ciudadana (tanto de informacion, como de consulta y decision), incorpora
das en los procesos de democratizacion de los aparatos 0 instituciones del es
tado, permitieron reconstruir el espacio publico, creando nuevas bases para
una gobernabilidad dernocratica.
Es asi que, a pesar de que en nuestros dias tanto los gobiernos locales
como los regionales dependen administrativa y financieramente de los esta
dos nacionales y,par 10 tanto, tienen menos poder y recursos para controlara los agentes econ6micos y politicos que operan a nive! global; cuentan, asimismo, can dos importantes ventajas. Tienen, por un lado, una mayorcapa-
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cidad de representacion y legitimidad con respecto asus representados (enfuncion de su mayorcercanfa y visibilidad),y, porel otro, una masamplia Dexibilidad, adaptabilidad ycapacidad de maniobra en un contexte de Ilujoserurelazados, demandas y ofertas cambiantes, asicomo sistemas tecnologicos descentralizados e interactivos.
Laincorporacton de herramientas de participacion ciudadana implica,por 10 tanto.Ia apertura de nuevas viasorientadas a Iornentarotros espaciosde participacion polttica dentro de nuestras democracias representativasCOntemporaneas, principalmente anivellocal,las que, pese a sus manifiestas limitaciones (desinfonnacion por parte de la poblacion sobre laexistencia y modo de empleo de estos mecanismos, obstaculos intrtnsecos a supuesta en pracnca, apana polttica ciudadana, poca voluntad por parte de losdirigentes de darlos a conocery de Iomentar su usc, dificultades surgidas ala hora de medir los resultados de la participacion, etcetera), constituyenotras tantas formas de contacto direcro de lapoblaci6n con sus gobernantes,las que permiten expresar sus opiniones y demandasmas alia de lamediacion electoral y parttdana.
Doscasos"rnixtos'' de control horizontaly vertical:Prograrna CartaCompromiso con elCiudadano y ProgramasGubernamentales de Evaluaci6n de laCalidadDemocn\tica
Programa Carta Compromiso con elCiudadano
Como adelantamos mas arriba, resulta claro que, desde ciertos organismos especializadoscreados en elsene de lospoderes tradicionalespropios denuestros regimenesrepublicanos, sedisenan, impulsane implementan diversosprogramas de control ymonitoreo del desempeno de nuestros representanresyde las instituciones que losenmarcan.
Como vimos, talesprogramas, son iniciadosyejecutados por losorganismos gubernamentales de losque dependen, por cuyo casoesrartamosfrentea un tipo de control horizontal, ejercido entre poderes u organismos de gobierno, y no astvertical de representados a representantes.
EI ProgramaCarta Compromiso con elCiudadano esun claroejemplodeun sistema "mixto" de control horizontal y vertical de los agentes del go-
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bierno. EI ala "horizontal" de dicho programa radica, en primer lugar, en elhecho de ser implementado desde laSecretariade Gesti6n Publicade laNacion, 6rgano dependiente de la]efatura de Gabinetede Ministros(Poder EjecutivoNacional),yno iniciadodesde"abajo" 0 directamentepor lapoblaci6n,hacia"arriba"0 respecto de losrepresentantes.
No obstante, yyendo ahora asu costado "vertical", elobjetivocentral delprograma es que los organismos de laadrninistracion publica nacional quebrindan servicios a laciudadanta elaboren un documento publico denominado "CartaCompromise" mediante elcualcada institucion se comprometeabrindar determinados estandares de calidad respecto de laprestacion delservicio, teniendo en cuenta lasdemandas yexpectativasde laciudadania.
Deeste modo, porun lado,su irnplernentacion esta a cargode laSecretana de Gcstion Publica, quien es laencargada de lIevarloadelante junto conlosdiferentesorganismos de laadministraci6n publica que forman parte delPrograma. En este caso la iniciativa yejecucion se realizaa traves de una interdependencia de lasinstituciones gubernamentales, por 10 cual estariarnosfrente a un control de tipo horizontal. Almismo tiernpo, por otra parte, elProgramaCarta Compromisose orienta a estimular laparticipacion yelcontrol ciudadanos en laejecucion de laspoliticas publicas, fomentando un rolmasactivode lapoblacion ydando espacio,deestemodo, auna intervencionpopular mas de tipo vertical.
Enstntesis, a travesdel mencionado Programa,los organismos gubernamentales se comprometen a brindar sus servicios a partir de ciertos estandares de calidad construidos descle la perspectiva de los ciudadanos,
- formando parte astde laspoliticasestatalesque tienden a otorgar un rolmasimportante a la poblacion para la puesta en practica de mecanismos de rendicion de cuentas, imprimiendo una tendencia verticalalcontrol horizontalyasenalado.
Programos Gubernamentales de Evaluaci6n de la Calidad Democrcttica
Una variante adicional de sistema de control "mixto"presente en estesegundo casoque analizaremos,eslaque involucranosoloadistintospoderesuorganismoscle gobierno,sinotambicnadiferentes niveles juridico-territorialesdelsistemafederal, comopor ejemplo: losarnbitosnacional,provincial, muni-
3S
Juan Abal Medina
cipal, comunal. Loque, tratandose igualmente de instancias forrnales y legtti
mas de poder constituidas, implica asimismo un control horizontal entre estes.
No obstante, por otro lado, tales programas se insertan e incorporan tam
bien en el nuevo contexte general de crisis de representacion y de revaloriza
cion y auge de la participacton y el control vertical ciudadanos, no solo ya a
traves de los clasicos mecanismos electorales de veto y movilizacion pa rtida
ria, sino tarnbien desde la apertura de innovadoras instancias de expresion y
monitoreo popular mas "directos", que, siendo igualmente institucionales 0
formales, habilitan un rol mas activo para el ciudadano ynos retrotraen a for
mas al estilo participative 0 "directo" de la democracia, tendientes a poten
ciar el aprovechamiento del espacio publico y a expandir y a fortalecer lascapacidades de accion y cnticas de la sociedad civil. •
Asi, se otorga tambien en estos programas un importante rol a la pobla
cion y a sus respectivas organizaciones no gubernamentales, con miras a que
puedan colaborar con la puesta en practica de las estrategias de rendicion de'
cuentas exigidas a los mandatarios, imprimiendo una inclinacion Iuerte
mente vertical al marco antedicho de control horizontal. El Programa de Au
ditoria Ciudadana Calidad de las Practicas Democr<iticas en Municipios,
llevado a cabo desde el ano 2003 a traves de la Subsecretaria para la Reforma
lnstitucional y Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de lajefatura
de Gabinete de Ministros de la Republica Argentina, es un buen ejemplo detodo esto.
La constitucion "de heche" de estos nuevos "rnixtos horizontaVvertica
les", da una resonancia distinta a la cuestion de la accountability en la practica,
la que tiene entre sus efectos los de acercar y robustecer los vtnculos entre la
sociedad civil y el Estado, institucionalizar sistemas participativos de evalua
cion y monitoreo de la vida dernocratica, asentarinstancias de consulta y par
ticipacion entre los ciudadanos, elaborar criterios e informes de evaluacion
de gestion, y proponer las reformas institucionales necesarias para desarro
llar una democracia "gobernable, transparente, legitima y eficiente".
En conclusion
Lacuestlon de la informacion esta en el centro del vinculo entre representantes y representados. En la relacion entre principales y agentes, uno de los
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La crisis de rcprcscntnciou y cl control sobre los reprcscntantcs
mayores peligros para los primeros consiste en la dificultad y el cos to de ac
ceder a la informacion necesaria, asi como en la manipulacion 0 el exceso de
la misma (que puede contribuir a una mayor confusion) para juzgareldesem
peno de sus agentes. Lagarantia de la independencia de los rnedios de comu
nicacion, y la existencia de organos de control (como auditorias, contralortas,
o cupos para la oposicion en la direccion de los medios de comunicacion pu
blicos, etc.) con financiamiento y competencias suficientes constituyen rea
seguros dellibre flujo de la informacion. Estono evita, de todas maneras, los
problemas de agencia emanados del caracter asirnetrico e incompleto de la in
formacion en la relacion principaVagente (Strom, 1997).Puede preguntarse ahora si las propuestas anteriores no terminan por
detentar una perspectiva un tanto voluntarista. Al final de cuentas, (que in
centivos podnan tener los agentes para aumentar los controles que sus prin
cipales ejercen sobre ellos? Una posibilidad es que si los ciudadanos castigan
a aqueUos representantes que hayan intentado reducir los mecanisrnos de accountability ,los futuros gobernantes evitaran repetir este comportamiento
para eludir la sancion electoral. Pero esto supone que los ciudadanosya pue
dan distinguir entre aquellos agentes que promueven la accountability yaque
llos que la obstaculizan; si este fuera el caso, no resultaria necesario analizar
como aumentarel control. No obstante, si no es asi, entonces aun no respon
demos a la pregunta de por que los agentes procurarian aumentar los centro
les sobre 51.1 desernpeno.
Una respuesta posible es que los agentes prefieran aumentar los controles
sobre eUos si creen que eso redundara en mayores niveles de confianza ciu
dadana (Ferejohn, 1999). Si los ciudadanos creen que existen suficientes
con troles sobre sus representantes, tal vez aceptarian otorgarles mas poder y
recursos. El compromise que muchos partidos de izquierda han asumido
COn la promocion de la accountability no es incompatible con 51.1 intencion de
aumentar el rol del Estado: por el contrario, si los electores connan en el con
trol que ejercen sobre sus representantes, estaran mas dispuestos a aceptar
un aumento de sus atribuciones.
Finalmente, puede que partidos politicos disciplinados, compitiendo en
un sistema partidario de relativa estabilidad y previsibilidad , favorezcan el
aumento de la accountability. Si bien los representantes inclividuales pueden
preferir reducir los controles que pesan sabre ellos, si el partido aspira a ma
ximizar 51.1 poder no solo en el futuro inmediato sino considerando un hori-
., ..
JuanlWalNJeallla
zonte de mas largo plaza, puede optar porpromover los me can ism os de accountability para mejorar su imagen ante el electorado. Pero, paradojicamente,
aquelias instituciones (como la elecci6n por listas cerradas y bloqueadas) que
Iornentan la disciplina interna de los partidos, por otra parte estan asociadas
a disenos institucionales proporcionales, que vuelven mas opaca la identifi
caci6n de responsabilidades. Sucede que los marcos institucionales frecuen
temente combinan elementos que incentivan y desincenrivan, en ocasiones
de maneras contradictorias.Ia posibilidad de conrroles sobre los represen
tantes, Laelecci6n de instituciones debe sopesar, necesariamente, estos com
plejos vinculos.
Es justamente en esta dificultad donde radica la relevancia de abordar la
tematica del presente libro, sustentada en la urgente necesidad de disenar, re
formar e implemenrar mecanismos institucionales efectivos que permitanvincular el control ciudadano con la responsabilidad de los gobernanres, a
fin de avanzar en forma conjunta hacia una efectiva restauraci6n de la con
Iianza ciudadana en las instituciones dernocraticas (Abal Medina, AlessandroyCheH,2007).
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