JOSÉ BARRAGÁN BARRAGÁN RAÚL CONTRERAS BUSTAMANTE JUAN JOSÉ MATEOS SANTILLÁN
ARMANDO SOTO FLORES
FERNANDO FLORES TREJO
,
TE ORlA
DE LA � �
CONSTITUCION
Cuarta edición
EDITORIAL PORRÚA AV. REPÚBLICA ARGENTINA l'i
MÉXICO, 201 O
Primera edición: 2003
Copyright© 2010
Esta edición y sus características son propiedad de EDITORIAL PORRÚA, SA de CV 8
Av. República Argentina 15 altos, col. Centro, 06020, México, DF
www .porrua.com
Queda hecho el depósito que marca la ley
Derechos reservados
ISBN 978-970-07-7538-8
IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO
ÍNDICE
BREVE PREFACIO DE LA SEGUNDA EDICIÓN
PRÓLOGO DE LA CUARTA EDICIÓN
INTRODUCCIÓN . . . . . . .
UNIDAD 1
SOCIEDAD, ESTADO Y DERECHO
1 . 1 . Sociedad . . . . . . . . . . .
1.2. Estado . . . . . . . . . . . .
1.2.1. Sobre el origen del Estado. 1.2.2. Los elementos componentes del Estado
1.2.2.1. La población. . 1.2.2.2. El territorio . . . .
1.2.2.3. La organización . .
1.2.2.4. La idea de soberanía 1.2.3. Los fines del Estado
1.3. Derecho 1.4. Resumen . . . . . . . .
UNIDAD 2
CONCEPTO Y UBICACIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
2. l. Concepto y elementos de derecho objetivo 2.2. Caracteres del Derecho Constitucional 2.3. El concepto del Derecho Constitucional
VII
Pág.
XV
XVII
XIX
2
5
5
6
6
7
8
8
9
12
14
15
16
22
VIII
2.3.1. Carl Schmitt . . . .
2.3.2. Karl Loewenstein . . 2.3.3. Manuel García Pdavo 2.3.4. Ignacio Burgoa. . .
2.3.5. Felipe Tena Ramírez 2.3.6. Daniel Moreno Díaz . 2.3.7. Pablo Biscaretti Di Rufia . 2.3.8. Segundo V. Linares Quintana. 2.3.9. Mario de la Cueva. 2.3.10. André Hauriou . . 2.3.11. Maurice Duverger.
UNIDAD 3
CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN
3.1. Concepto material v formal de Constitución 3.2. Concepto de Constitución .
3.2.1. Ferdinand Lassalle 3.2.2. Carl Schmitt . .
3.2.3. Hans Kelsen . . 3.2.4. Hermann Héller 3.2.5. André Hauriou .
3.2.6. Manuel García Pelayo 3.2.7. Otros Autores
UNIDAD 4
CLASIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES
4. l . Según su formulación o forma jurídica . . . 4.1. l. Constituciones codificadas o escritas . 4.1.2. Constituciones dispersas o no escritas
4.2. Según su reformabilidad . . .
4.2.1. Constituciones rígidas . 4.2.2. Constituciones flexibles
4.3. Según su origen . . . . . . . 4.3.1. Constituciones otorgadas. 4.3.2. Constituciones impuestas 4.3.3. Constituciones pactadas . 4.3.4. Otros orígenes . . . . .
4.4. Clasificaciones de Karl Loewenstein 4.5. Üti·a clas-ificación
�DICE
22 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31
35 36 36 36 38 39 41 42 44
50 50 51 52 52 53 54 55 56 56 56 57 60 1
!�DICE
UNIDAD 5
VERTIENTES IDEOLÓGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
IX
."i.l. Introducción 63
64 64 67 68 73
."i.2. ÜI"Ígenes del constitucionalismo moderno ."i.2.1. Juan sin Tierra . . . . . . . .
5.2.2. ."i.2.3. 5.2.4.
La tradición hispano mexicana . Prolegómenos, hechos y logros de la Revolución francesa Declaración de los derechos del hombre . . . . . . . .
5.3. Contenido liberal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.3.1. El constitucionalismo libei-al derivado de la Constitución
francesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ."i.4. Estados Unidos de América. Su independencia y sus documentos
jui"Ídicos básicos . . . . . . . . . . . . . .
77
79 85 ."i . ."i. Constitucionalismo social: aportación de México . . . . . . . .
6.1. 6.2. 6.3. 6.4.
6.5.
UNIDAD 6
PODER CONSTITUYENTE
Presentación El oi"Ígen . . . . . . . . . . . . . . . . . Concepto e importancia del poder constituyente La soberanía como fundamento del poder constituyente 6.4.1. Tesis de Rousseau y de Sieyes . . .
6.4.1.1. Juan Jacobo Rousseau . . . . . . . 6.4.1.2. Emmanuel Joseph Sievcs. . . . . .
6.4.2. La soberanía ante los Constituyentes mexicanos . 6.4.2.1. La soberanía en el México Colonial . .
6.4.2.1.1. De Cádiz al Acta Constitutiva de la Fe-
89 90 92
93 98 98
102 105 108
deración . . . . . . . . . . 1 08 6.4.2.1.2. El Constituvente de 1856-1857 . 115
6.4.2.2. Congreso Constituyente de 1916-1917 116
6.4.3. Otros autores. . . . . . . . 117
6.4.3.1. Carl Schmitt . . . . 117
6.4.3.2. R. Carré de Malberg. 119 6.4.3.3. Hans Kelsen . . . . 121 6.4.3.4. Hermann Héller . . 122 6.4.3.5. Ignacio Burgoa Orihuela. 123 6.4.3.6. Felipe Tena Ramí1·ez 126 6.4.3.7. Jorge Carpizo Mac GI-egm 129
6.4.4. Historicismo empírico mexicano . 1 31 Asamblea constituyente, órganos o poderes constituidos y sus di
ferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
X ÍNDICE
6.6. Asamblea constituyente y órgano legislativo ordinario 135
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
7.7.
6.6.1. La soberanía ante la globalización . . . . . 136 6.6.2. Regionalización. . . . . . . . . . . . . 138
6.6.3. ¿crisis de los Estados o crisis de las Teorías sobre la so-
beranía?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
UNIDAD 7
SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL
Antecedentes de la supremacía constitucional . . . .
La supremacía constitucional y el orden jurídico estatal Pirámide kelseniana de jerarquía normativa . . . . . Supremacía constitucional en el Estado Federal . . .
Posible contradicción entre leyes constitucionales y tratados Inviolabilidad de la Constitución Tendencias actuales . . . . . . . . .
UNIDAD 8
REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN
145
151
154
159
165
172
174
8.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
182 8.2. Poder revisor de la Constitución . . . . . . . . . .
8.2.1. El Poder Revisor a través de Nuestra Historia
Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.2.1.1. Constitución Política de la Monarquía Española
del 1 9 de marzo de 1812 . . . . . . . . . . .
8.2.1.2. Decreto constitucional para la libertad de la Amé
rica Mexicana sancionado en Apatzingán a 22
de octubre de 18 14 . . . . . . . . . . . . .
8.2.1.3. Constitución Federal de los Estados Unidos Me
xicanos. Decreto de 4 de Octubre de 1824 . . . 8.2.1.4. Las Siete Leyes Constitucionales del 29 de di
ciembre de 1836 . . . . . . . . . . . . . .
8.2.1.5. Bases de Organización Política de la República
Mexicana del 13 de junio de 1843 . . . .
8.2.1.6. Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 .
8.2.1.7. La Constitución deiS de febrero de 1857 .
8.2.1.8. La Constitución del 5 de febrero de 1917 .
8.3. Alcance de la revisión constitucional . . . . . . . . . .
8.3.1. Tesis que Limitan la Reformabilidad Constitucional 8.3.1.1. Carl Schmitt . . . . . . . . 8.3.1.2. José María del Castillo Velasco 8.3.1.2. Mauricc Hauriou . . . . . .
184
184
186
187
190
191
193
193
195 198 198 198 199 200
ÍNDICE
8.4.
9.1.
9.2.
9.3.
9.4.
9.5.
9.6. 9.7. 9.8.
9.9.
9.10.
9.11.
XI
8.3.1.3. William L. Marbury . . . 200
8.3.1.4. Jorge Carpizo . . . . . 201
8.3.1.5. Ignacio Burgoa Orihuela . 201
8.3.2. Tesis que sostienen la reformabilidad ilimitada de la Cons
titución . . . . . . . 202
8.3.2.1. Ulises Schmill . . . . . . . . . . . . . . . 202
8.3.2.2. Felipe Tena Ramírez .
8.3.2.3. René Carré de Malberg
Diversos sistemas de reformabilidad constitucional
8.4.1. El principio de reformabilidad en el Derecho Constitucio
nal Comparado . . . . . . . . . .
8.4.1.1. Estados Unidos de América.
8.4.1.2. Cuba . . .
8.4.1.3. Nicaragua .
8.4.1.4. España
8.4.1.5. Italia .
8.4.1.6. China . 8.4.2. Reforma Constitucional. Referéndum, iniciativa popular
203
205
206
206
206
208
208
210
212
214
y plebiscito. . . . . . . . 216
8.4.2.1. Referéndum . . . 216
8.4.2.2. Iniciativa Popular . 217
8.4.2.3. Plebiscito . . . . 219
UNIDAD 9
DERECHOS DEL HOMBRE
El concepto de los Derechos Humanos . . . . . . . . . . . .
Aporte de Inglaterra a la Carta Magna. . . . . . . . . . . . .
Análisis de la declaración de los Derechos del Hombre y del ciu
dadano de 1789 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La declaración universal de los Derechos del Hombre de 1948
Terminología y adopción en las Constituciones de México . .
Garantías sociales en la Constitución . . . . . . . . . . .
Derechos difusos como tendencia constitucional contemporánea
Clasificación de los derechos del hombre . . . . . . . . . .
9.8.1. Derechos económicos, sociales y culturales o de "Segun-da Generación" . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.8.2. Derechos de la "Tercera Generación" o derechos difusos Suspensión de garantías, estado de sitio y estado de urgencia .
Protección administrativa de los Derechos del Hombre . . . Protección jurisdiccional de los Derechos del Homb1·e . . . . 9.11.1. En el pensamiento de Mariano Otero y la consagración
del Amparo en la Constitución de 1857. . . . . . . . .
225
230
232
234
237
240
242
244
247
248
249
251
255
255
XII ÍNDICE
9.11.1.1. Los derechos humanos en el Acta de Reformas
y sus subsistema de protección . . . 255
9.11.1.2. El Amparo en la Constitución de 1857 257
9.11.2. En la Constitución de 1917 . . . . . . . . . 258
UNIDAD 10
FORMAS DE ESTADO
1 0.1. Concepto y clasificación de Formas de Estado . 261
1 0.1.1. Conceptualización de Formas de Estado 265
10.2. Clases de Formas de Gobierno. . . . . . . . 267
10.2.1. Clasificación de las formas de gobierno de acuerdo a Aristóteles . . . . . . . . . . . . . . . 267
10.2.2. El gobierno mixto de Polibio y otros autores 268 10.3. Clases de Formas de Estado . . . . . . . 269
10.3.1. Estado centralista o unitario . . . . . . . 270
10.3.1.1. Concepto y características . . . . 270
10.3.1.2. El Estado Central o Unitario en México 270
10.3.1.3. Confederación . . . . . . 271
10.3.1.4. Uniones de Estados . . . . 273
10.3.2. Uniones Reales y Uniones Personales 273
UNIDAD 11
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO
11.1. Tesis explicativas del Sistema Federal . 277 11.1.1. Alexis De Tocqueville 278 11.1.2. Calhoun y Seydel 278 11.1.3. Jellinek . . 279 11.1.4. Wilson 279 11.1.5. Jean Dabin. 280 11.1.6. Hans Kelsen 280
11.2. Surgimiento del federalismo en los estados unidos de América 282 11.3. Adopción y características del federalismo mexicano 287 11.4. Sistema Federal Canadiense . 294
11.4.1. Prolegómenos . . . . . . . . . . . . . 294 11.4.2. Características . . . . . . . . . . . . . 295 11.4.3. La distribución de facultades entre la Federación y los Es-
tados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
11.4.3.1. Esfera de competencia. . . . . . . . . . . . 297 11.4.3.2. Distribución de competencias entre la Federación
y las Entidades Federativas. 297 1 1 .4.4. Facultades expresas . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
ÍNDICE XIII
11.4.5. Facultades atribuidas a las entidades federativas. 301
11.4.6. Facultades prohibidas a la federación . . . . . 301
11.4. 7. Facultades prohibidas a las entidades federativas 302
11.4.8. Facultades coincidentes 302
11.4.9. Facultades coexistentes . 302
11.4.1 O. Facultades de auxilio . . 303
11.4.11. Facultades concurrentes . 303
11.4.12. Facultades implícitas . . 303
11.4.13. Naturaleza jurídica de los estados miembros de la unión 306
1 1.5. Importancia del Distrito Federal . . . 308
1 1.5.1. Antecedentes históricos . . . 308
11.5.2. El Distrito Federal en México. 308
1 1.6. La garantía federal . . . . . . . . . 311
UNIDAD 12
FORMAS DE GOBIERNO
12.1. Concepto de Forma de Gobierno . . . . . . . 315
12.2. La Monarquía . . . . . . . . . . . . . . . 317
12.2.1. Las formas monárquicas de 1812-1823 . 322
12.3. La República . . . . . . . . . . . . . . . 325
12.3.1. Proceso de formación de la república en México. 328
12.4. Lo Federal como Forma de Gobierno 333
12.4.1. Los hechos históricos 335
12.4.2. Las formas jurídicas. . . . 340
12.5. Sobre la democracia . . . . . . . 349
12.5.1. La democracia representativa. 351
UNIDAD 13
EVOLUCIÓN DEL DERECHO
CONSTITUCIONAL MEXICANO
13.1. Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
13.2. Organización del México independiente . . . . . . . . . . . . 359
13.3. Constitución de Cádiz de 1812 y su influencia en la Nueva España. 361
13.4. Constitución de Apatzingán de 1814 y sus decisiones político-ju-rídicas fundamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
13.5. Plan de Iguala, los tratados de Córdova de 1821 y sus ideas fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
13.6. Constitución Federal de 1824 y las ideas fundamentales de los
constituyentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 72 13.7. Leyes constitucionales de 1836 y las bases orgánicas de 1843 . 3 7 6
13.7.1. Las bases orgánicas de la República mexicana 1843. 382
XIV ÍNDICE
13.8. El liberalismo y la Constitución de 1857. . . . . . . . . . . . 385 13.8.1. El Plan de Ayutla reformado en Acapulco. . . . . . . . 392
13.9. Leyes de Reforma, su trascendencia e influencia en el régimen ju-rídico mexicano . . . . . . . . . . . 399
13.1 O. El Congreso constituyente de 1916-1917. . . . . . . . . 408 13.1 0.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 13.1 0.2. La ley sobre ocupación y enajenación de terrenos
baldíos de Porfirio Díaz . . . . 414 13.10.3.El campo y la revolución de 1910 415 13.1 0.4. Los intereses petroleros . . . . 418 13.1 0.5. Postulados principales . . . . . 419 13.10.6. El decreto de 6 de enero de 1915 422 13.10.7. El proyecto de artículo 27 presentado por Carranza 13.10.8. La iniciativa de la comisión. 13.10.9.La educación en 1917 . . . . . . . . . . . . .
BIBLIOGRAFÍA
422 423 427
435
BREVE PREFACIO
DE LA SEGUNDA EDICIÓN
La evaluación de la presente obra conduce a la ineluctable conclusión que alfara de su vasto y rico contenido cuya temática rebasa lo que aparentemente indica su título: Teoría de la Constitución. En otras palabras, la temática que abordan en ella distinguidos maestros comprende aspectos de carácter histórico, filosófico, sociológico y evidentemente jurídico del constitucionalismo en general y el mexicano. Basta repasar su exuberante índice para corroborar este aserto, mismo que eleva a dicha obra al rango de Tratado de Derecho Constitucional que, además, abarca el tratamiento de los "Derechos del Hombre". Puedo afirmar que la sustancia epistemológica de tan importante instrumento didáctico no sólo lo avala como un elemento de estudio sino como libro de consulta para la investigación de cuestiones atañederas al Derecho Constitucional. Por consiguiente, a él deben acudir los estudiantes de esta disciplina así como los cultores jurídicos a título de abogados, jueces y maestros. Las calidades reseñadas, y otras excelencias de la aludida obra, me inducen a felicitar a los autores de las diversas "unidades" temáticas que comprende por la solidez de sus conocimientos expuestos con sabiduría y elegancia. Considero que esta segunda edición de tan ingente labor académica corrobora su trascendencia en el mundo del Derecho. Prueba de ello es que su primera edición se agotó en un corto espacio temporal, lo que indica su acogimiento colectivo indiscutible que demuestra su prestigio.
Enero de 2005 IGNACIO BURGOA ÜRIHUELA
Maestro Emérito de la Facultad de Derecho de la UNAM
XV
PRÓLOGO
A LA CUARTA EDICIÓN
Las Constituciones de los Estados han sido objeto de estudio desde la antigüedad. Para entender los fenómenos normativo y político, se han ido diferenciando los campos de trabajo. Con todo, subsisten puntos de contacto que con frecuencia hacen borrosas las fronteras entre ambas disciplinas. Puede decirse que lo que varía no es el objeto del conocimiento, sino el método adoptado para procurarlo.
El grado de complejidad de esos métodos se puede apreciar si adYertimos que existen por lo menos tres grandes conjuntos doctrinarios cuvo úmbito de incidencia es convergente: la teoría del Derecho, la teoría del Estado v la teoría de la Constitución. Incluso si deseamos limitar nuestro campo de exploración al estudio de la Constitución, tenemos que adoptar al menos cuatro diversos enfoques: historia del derecho constitucional, derecho constitucional nacional, derecho constitucional comparado y teoría de la constitución. El nivel de especialización es mayor todavía en los Estados compuestos, donde se estudia asimismo el derecho constitucional local, con sus variantes históricas, comparativas v positivas. Ademús, en cada una de esas disciplinas es posible adoptar métodos de trabajo diferentes, por lo que el haz de posibilidades para conocer el fenómeno normativo que identificamos como Constitución es en extremo variado.
Ahora bien, para incursionar en esa madeja de datos y de análisis y
entender los procesos constitucionales, es imprescindible disponer de un apoyo teórico. Esta obra, que resulta de la armoniosa colaboración entre cinco distinguidos profesores de la Facultad de Derecho de la UNAM, ofrece esos instrumentos que facilitan el estudio de la Constitución. José Barragán Barragún, Raúl Contt-eras Bustamante, Juan José Mateos Santillán, Fernando Flores Trejo y Armando Soto Flores son experimentados catedráticos, conocedül-es profundos del derecho; en esta obra asumieron la ardua emp1-csa de presentar de una manera clara, accesible v
actualizada, un amplio panorama de la Teoría de la Constitución. .
XVII
XVIII PRÓLOGO A LA CUARTA EDICIÓN
Todo lector interesado en la materia encontrará aquí la información pertinente y la orientación metodológica necesarias para adentrarse en el estudio de los sistemas normativos que le interesen. Para examinar el derecho constitucional de un estado de la federación, para analizar un sistema constitucional nacional, para revisar una etapa histórica determinada, para entender la estructura y el funcionamiento de una institución, esta obra es un auxiliar valioso.
Por todo lo anterior, dejo aquí una efusiva congratulación a los autores por su bien logrado esfuerzo y por el éxito que han obtenido con esta obra que corrobora la nueva edición que el lector tiene en sus manos.
Ciudad Universitaria, octubre de 2009 DIEGO VALADÉS
Miembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
INTRODUCCIÓN
Con sincero agradecimiento a los estudiosos del Derecho y demás públi
co lector que ha hecho posible la necesidad de publicar esta cuarta edi
ción -revisada y actualizada-; la presentamos a su consideración. Este tratado, se ajusta a los Planes y Programas de Estudio aproba
dos por el Consejo Técnico de la Facultad de Derecho de la UNAM; y ha
sido una herramienta útil y eficaz para los estudiantes de la licenciatura
y posgrado de la materia de todo el país. Cuando los autores nos propusimos trabajar para publicar lo que
habían sido nuestros apuntes para impartir clases, ideas para generar
debates y herramientas metodológicas para facilitar nuestras cátedras,
nunca imaginamos que llegaríamos a publicar, en tan breve tiempo,
una cuarta edición.
Aunque la Teoría de la Constitución no está sujeta a los avateres
frente a los cambios que la realidad social genera como lo padece la
legislación ordinaria, los autores hemos hecho una nueva revisión cui
dadosa, para procurar ofrecer a nuestros lectores una versión sintética,
pero actualizada, de la rica doctrina que conforma el Constitucionalismo.
Este trabajo conserva la intención originaria: cinco doctores en Derecho, profesores experimentados de la materia, con diversas -y hasta a veces divergentes- opiniones e ideologías, que expresan su pensa
miento dentro de un ámbito de libertad y buscando generar motivar la
discusión y el análisis doctrinario.
Este no es un libro de texto. Aunque se apega a los programas oficiales de estudio, siempre anheló ir mucho más lejos. Es la síntesis de
muchos míos de experiencias docentes, políticas, de servicio público y de investigación académica, que han sido acumulados por sus creadores.
Deseamos agradecer de manera muy especial al Doctor Diego Valadés, reconocido jurista y político mexicano, el que haya aceptado hacer la presentación de esta cuarta edición. Su participación enriquece a
XIX
XX INTRODUCCIÓN
esta obra y constituye un honor para los autores que un constitucionalista con su reconocido prestigio, avale nuestro trabajo.
De igual manera, a nuestro editor, Don José Antonio Pérez Porrúa nuestra gratitud por su apoyo y confianza editorial.
Por último, los autores deseamos hacer patente nuestro agradecimiento a la maestra Sandra Laura Macías Reyes, por su dedicación y minucioso empeño en colaborar con nosotros en la revisión y compilación de las participaciones.
Esperamos que esta nueva edición de nuestro esfuerzo que hoy ponemos en sus manos, contribuya a lograr que los temas doctrinales del Derecho Consitucional se divulguen y se logre que su conocimiento haga a la sociedad contemporánea más participativa en el control y la vigilancia del poder político, así como más demandante del respeto de sus derechos y garantías constitucionales.
Atentamente.
Los AUTORES
Unidad 1
Sociedad, estado y derecho
JosÉ BARRAGÁN BARRAGÁN'
Tomemos esta primera unidad de nuestro programa como si se tratara
de una breve introducción sobre cómo contempla, o cómo es considera
da la sociedad, el Estado y el Derecho por parte de nuestra disciplina
del Derecho Constitucional, pues, como bien se sabe, dichas tres mate
rias (Sociedad, Estado y Derecho) al mismo tiempo pueden recibir defi
niciones desde el punto de vista de otras ciencias, como son la Sociolo
gía, la Antropología, las ciencias políticas y administrativas y, desde
luego, el resto de las ciencias jurídicas.
Por regla general, las ciencias del Derecho siempre han sido planteadas y desarrolladas, casi por definición, en términos muy amplios y extensivos, de tal manera que se obliga al estudiante de Derecho a tomar muy en cuenta no sólo los enunciados de las normas, que son muy valiosos en sí mismos, sino también los hechos de la vida real y los fenómenos de la realidad, porque son estos hechos y fenómenos de la realidad los que le dan, no sólo el contenido a muchas normas jurídicas, sino también su verdadera razón de ser y su significación y sentido.
Por tanto, si bien es cierto que el Derecho Constitucional considera Y define a la sociedad, al Estado y al Derecho desde un punto de vista diferente a como la Sociología, o las ciencias políticas los definen, no es menos cierto que ese mismo Derecho Constitucional nunca deja (o no debe dejar) de tomar en cuenta las enseñanzas y las teorías que dichas otras ciencias sociales pueden elaborar sobre lo que es un objeto común del conocimiento.
' Doctor en Derecho. Investigador de Carrera Y Miembro del Sistema Nacional de
Investigadores Nivel III.
2 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
1.1. SOCIEDAD
De esta manera, la sociedad para el Derecho Constitucional, no es otra cosa más que una población, o una colectividad (sociedad, comunidad, pueblo o población) perfectamente organizada, asentada en un territorio preciso y determinado (es decir, con unas fronteras bien definidas y respetadas por los países limítrofes). Esto es, la sociedad que toma en cuenta el Derecho Constitucional, es un pueblo histórico determinado y organizado. Un pueblo capaz de auto-gobernarse libre y soberanamente; capaz, por tanto, de darse libremente su forma de gobierno y sus leyes fundamentales; capaz de darse una Constitución, cuyo estudio va configurando nuestra disciplina del Derecho Constitucional. Todo esto es la sociedad para el Derecho Constitucional.
Se trata de una idea muy precisa; una idea que, naturalmente, se construye sobre los elementos, bien conocidos y estudiados por esas otras ciencias sociales, ya mencionadas, como son el elemento de la naturaleza sociable del ser humano, en cuanto individuo de la sociedad; el elemento de sociedad como grupo familiar, grupo de paterfamilias; grupo tribal, etcétera; y los elementos relativos a los sistemas de interacción dentro de la sociedad.
La idea de sociedad que más interesa al Derecho Constitucional es, hablando en general, la misma idea que ya desarrolló Aristóteles en su conocido libro La Política, en donde se define la naturaleza del ser humano, como un ser sociable, que no puede vivir aislado, o sin la ayuda de otros seres humanos. Igualmente en dicho libro se desarrollan los diversos agregados sociales que se forman a partir de esa naturaleza política, que es la palabra usada por Aristóteles, hasta formar precisamente el agregado mejor, o el más perfecto, como es la rroAt�. que muchos autores traducen como Estado Ciudad.
Los autores latinos, que asimilan fuertemente la cultura griega, son los que traducen la obra de Aristóteles con los títulos que después pasan al español sin modificación alguna. La Política, La República. Mientras que la voz rrÓAt� la traducen como civitas, de donde se deriva la voz española de ciudad o de Estado-Ciudad. En cambio, las voces griegas que definen al hombre como Zóo� rroAtTtKÓ� (animal político), se traducen al latín como anima! sociabilis. Y los teólogos y los filósofos cristianos lo traducen como animal rationalis.
Bien, las voces originarias griegas, por supuesto, que expresan muy bien lo que quería decir Aristóteles, quien solamente destaca el carácter esencial del ser humano, que es un animal gregario, que por naturaleza tiende a formar agregados, como la familia, etcétera. Y estas voces forman, por su lado, digámoslo así también, una gran familia de voces. De esta mane1·a, el se1· humano es un ser rroAtTtKÓq, Y por eso vive en las
soCIEDAD. ESTADO Y DERECHO - J. Barragán Barragún 3
,.0),Et;: éstas tienen una organización estable y perfecta que recibe el
nombre de rroAtTEta y estas organizaciones pueden ser estudiadas. Por
eso la obra de Aristóteles lleva el título de rroAtTEta. La doctrina de la Iglesia católica, primero a través de los llamados
Santos Padres de la Iglesia (grandes autores, filósofos y teólogos, grie
gos y latinos) y después a través de los Teólogos medievales, como Santo Tomás, harán hincapié en que el ser humano, además de tener una
naturaleza sociable, tiene inteligencia o razón. De ahí que también se
pueda definir el hombre como un animal rationalis, o como un animal
racional que vive en una sociedad o en una comunidad.
El hombre político de Aristóteles; el hombre sociable de los roma
nos; v el hombre racional de la doctrina de la Iglesia permitió no sólo el
hallazgo de su naturaleza gregaria, o sociable, sino también los hallaz
gos de sus grandes y personalísimas prerrogativas de la inteligencia o la
razón, así como de la voluntad, de donde, a través del razonamiento
metafísico se llegará al valiosísimo atributo de la libertad, de la justicia
v de la ética. Esta es la tradición, estas mismas ideas son las que se citan al po
nerse a debate en 1812 (fecha de la Constitución española) el artículo 3,
que definió la soberanía nacional, o el poder público que tiene el pue
blo, así como en el debate de aprobación del Acta Constitutiva Mexica
na de 1824, al discutir el tema de la soberanía también. En ambos debates, por ejemplo, el mexicano Guridi y Alcocer decía
que por pueblo soberano debía entenderse a los habitantes asentados en
un territorio dado. Por tanto, habla de un pueblo ya organizado, o capaz de auto-gobernarse, pero asentado en un territorio independiente y
libre de toda dominación externa. Un pueblo plural, como son las sociedades modernas. Un pueblo capaz de darse un gobierno propio, unas
leyes fundamentales propias, o capaz de darse una Constitución, que es lo que se enuncia en esos dos preceptos de 1812 y 1824; y es lo que se
enuncia en el artículo 39 de la Constitución vigente de 1917 en México. Se trata de un concepto de sociedad proveniente de la doctrina ela
borada por los creadores del Derecho de Gentes españoles, italianos, franceses y alemanes. En particular en el debate de 1812 se citan abundantemente a los autores españoles de la llamada Escuela Jurídica Española, como son Francisco de Vitoria; Francisco Suárez, De Soto y muchos más.
Como vamos a ver en los siguientes pasajes tomados del debate se repiten mucho estos conceptos, estas ideas; v se habla indistintamente de un pueblo organizado, de una sociedad �rganizada, de una nación
organizada, o de una comunidad perfecta.
4 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Los hombn?s se constituyen en sociedad cuando por común consentimiento
se congregan en un cuerpo político mediante un vínculo de sociedad, ... que todos los príncipes legítimos lo son por consentimiento del pue
blo, que por derecho natural le es concedido al pueblo la potestad de hacer las leyes.
Un célebre Vázquez de Menchaca hubo también en tiempos de Felipe 11,
el cual en una obra dedicada a este Rey, tm·o ánimo para decirle que el pueblo, conservando siempre su soberanía, puede recobrar sus de1·echos primitivos, y quitarle al Rey la facultad de hacer leyes, aun cuando se la hubiese concedido. Nada diré del padre Juan de Mariana, porque todos saben hasta qué punto llevó esta doctrina suya de que del pueblo reciben los reyes su potestad. Omito citar otros escritores nuestros de la primera nota, que aCI'editan ser esta doctrina recibida en España antes que la propagasen los publicistas extranjeros.1
Le imprimió (al hombre) el autor de la naturaleza, dice elegantemente San Juan Crisóstomo :-.· Santo Tomás, dos principios: el uno, que como animal sociable apeteciese natural y justamente vivir en comunidad o compañía de sus semejantes: el otro, que en una comunidad perfecta era necesario un poder. .. no se puede negar por ser conforme al derecho natural del hombre, el que haya una potestad pública civil, que pueda regir y gobernar a toda la comunidad perfecta.2
Son todos comentarios tomados del debate ya mencionado. Sin duda estos textos nos ofrecen la mejor definición de lo que es una sociedad para el Derecho Constitucional.
Eso es la sociedad para la Constitución española de 1812; lo mismo que para la Constitución mexicana de 1824; y, sin duda, para la vigente de 1917. Por sociedad entendemos al pueblo soberano, asentado dentro del territorio patrio; también entendemos al conjunto de los habitantes asentados en ese mismo espacio territorial; también abarcamos a cada uno de dichos habitantes, sociables por naturaleza, gregarios y capaces de formar familias y grupos sociales intermedios, como son las poblaciones indígenas, las comunidades todas, los municipios y los Estados mismos que forman la Federación mexicana y, en consecuencia, el gran Estado mexicano. Todas estas cosas son objeto de estudio, muy importantes, del Derecho Constitucional mexicano.
La sociedad así considerada como pueblo soberano; como pueblo organizado y constituido, puede ser llamada Estado, el cual conforma, como lo veremos enseguida, una gran parcela, o casi toda la materia del Derecho Constitucional.
1 En Diario de las Cunes Cul!.llilll."t!lll<!.> de Cúdi:. Imprenta de Genaro García, Ma
drid 1 R74 (en adelante D.C.C.) sesión del 7 de octubre de 1811, p. 2011, en palabras del
diputado eclesiástico Joaquín Lorenzo Villanueva. 2 D.C.C. sesión del 29 de agosto de 181 1, p. 1722.
sOCIEDAD. ESTADO Y DERECHO - J. Barragán Barragán S
Además decíamos que el componente de la sociedad, así entendida,
es el individuo. Y, como todos sabemos, el individuo, el ser humano, o
la persona humana, no solamente es el centro del Derecho, sino que es
el sujeto por excelencia del Derecho. Es también el titular de todas las libertades, de todos los derechos y garantías.
1.2. ESTADO
iCómo definir lo que es el Estado? iCuándo aparece el Estado en la
Historia? No es fácil dar respuesta a estas preguntas, porque de hecho
existen muchas ideas y muchas doctrinas sobre el particular planteadas
por la Teoría política; por las diversas corrientes filosóficas; y por la teoría pura del Derecho, por no dejar de mencionar las teorías positivis
tas sobre el Estado.
1.2.1. SOBRE EL ORIGEN DEL ESTADO
No hay mucho consenso entre los especialistas sobre el origen del
Estado. Algunos autores, como Kelsen, incluyen en la definición de Estado los problemas de su origen. De esta manera, por ejemplo, se afirma que, en esencia, el Estado es la misma organización de la socie
dad y que, por ello, siempre que se pueda hablar de una sociedad organizada, se podrá hablar de la existencia del Estado. De hecho, todos los
autores reconocen una gran antigüedad al nacimiento de las doctrinas sobre el Estado.
De esta manera se citan las teorías de los filósofos griegos, entre los cuales sobresalen las teorías de Aristóteles y de Platón; se recuerda
la forma en que se habla del Estado entre los epicúreos y los estoicos de la
cultura romana; se habla de la idea del Estado en las fuentes jurídicas del Derecho Romano; en las fuentes del pensamiento cristiano y, en un
sentido más amplio, del pensamiento medieval; así como se habla de las
ideas del Estado moderno, a partir del Estado de Maquiavelo o Bodino,
de Hobbes o de Spinoza, de Montesquieu o Rousseau, de Kant o de
Fichte, de Schelling o de Hegel, de Marx, de Seydel, de Gierke, de Jelli
nek, de León Duguit, de Carré de Malberg y tantos otros. Con todo, los orígenes del Estado constitucional son relativamente
recientes. El Estado, que es el objeto del Derecho Constitucional, nace
en el momento en que se aprueba su organización jurídica a través de la Constitución quedando así el Estado sometido al Derecho. Por ello se habla de Estado de Derecho. Lo importante del Derecho Constitucional es que está dedicado al estudio de las estructuras constitucionales del Estado; está dedicado al estudio del sometimiento de los órganos del Estado
6 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
al Derecho; y está dedicado al estudio de su formación histórica (primera constitución) y su posible evolución constitucional.
El Estado es, desde otro enfoque, una entidad a la que se le recono
ce personalidad jurídica, tanto en el campo del Derecho Internacional
cuanto en el campo del Derecho interno. Una entidad de carácter públi
co, sometida al Derecho como cualquier otro sujeto, que puede asumir diferentes formas de organización. Un Estado unitario se organiza de
manera diferente a como lo hace un Estado federal. México se declara independiente en 1821. Hasta entonces y desde
1519 lo que ahora corresponde al Estado Mexicano, había venido sien
do una colonia del gran Imperio español. Con todo y pese a que no fue
sino hasta 1821 que se alcanza la independencia, hubo presencia de 21
mexicanos en las Cortes españolas de Cádiz de 1810-1813. Y estos mexi
canos colaboraron a la creación y transformación de aquel imperio en
una monarquía constitucional con la aprobación de la Constitución de
Cádiz en 1812. También se produjo el movimiento insurgente en 1810,
que proclamó el Decreto Constitucional o Constitución de Apatzingán
de 1814. Finalmente, después de ciertos contratiempos y desechándose la
idea inicial de crear un imperio, el Congreso Constituyente de 1823-1824
resolvió organizar a México como una república federal, aprobando su
Acta Constitutiva el 31 de enero de 1824.
1.2.2. LOS ELEMENTOS COMPONENTES DEL ESTADO
Aunque tengamos diferentes nociones de lo que es el Estado, cierta
mente existe mayor consenso acerca de los elementos que componen al
Estado. Estos elementos son la población, el territorio, una determina
da organización y el poder o soberanía.
1.2.2.1. La población
El diputado tlaxcalteca, Guridi y Alcacer, a las Cortes españolas de
Cádiz de 1810-1813 definía a la población como el conjunto de habitan
tes asentados en el gran territorio de lo que entonces era el Imperio es
pañol. Después, el mismo Guridi y Alcacer en noviembre de 1823 decía
que el pueblo de los Estados Unidos Mexicanos comprendía a todos los habitantes que componían esos diversos territorios desde Nuevo México
al Norte hasta Chiapas al Sur. El elemento poblacional, por tanto, como componente del Estado,
abarca a todos los seres humanos que lo integran, al conjunto de individuos que permite, por ejemplo hablar de una representación parlamentaria cuantitativa; y abarca también la idea de una población organizada y que se muestra unida en cuanto nación o pueblo, perfecta-
soCIEDAD. ESTADO Y DERECHO - J. Barragán Barragán 7
mente diferenciado de otras naciones o pueblos de la comunidad in
ternacional. La población es, pues, un elemento esencial del Estado. Ahora bien,
cuando se hable de un Estado federal, como es el caso de México, se
debe recordar y se debe precisar que la población no es elemento defi
nitorio de lo federal, ni de la Federación. Esta no tiene, como esencia
les, ni al elemento población ni al elemento territorio. Los habitantes del Estado mexicano, no son habitantes federales, sino habitantes mexi
canos. Lo Federal en México es una forma de gobierno, como lo esta
blece el artículo 40 de la Constitución ahora vigente; y no es una forma
de Estado, como se afirma comúnmente. Desde el punto de vista poblacional. México es un gran mosaico de
pueblos, de comunidades y, por ello, de lenguas y culturas. Formamos una comunidad nacional mucho más compleja y plural de lo que se
afirma en el artículo 2 reformado de nuestra Constitución, ya que ahí
solamente se habla de las poblaciones y pueblos aborígenes.
1.2.2.2. El territorio
El territorio es otro elemento esencial del Estado. Es el asiento de la
población considerada dentro del Estado. El territorio precisa el ámbito
espacial al que se extiende la soberanía estatal. Es el ámbito de la validez normativa, en palabras de Kelsen.
La importancia del territorio como componente del Estado es manifiesta, no sólo frente a terceros países de la comunidad internacional,
sino también hacia el interior. El territorio representa, además de un
espacio de validez normativa, la propiedad inmueble y la riqueza de los
suelos y los subsuelos, incluida la llamada zona económica exclusiva,
reconocida por el Derecho Internacional. Es decir, el territorio determi
na la vigencia del Derecho estatal sobre personas y cosas. Pero también
determina la oponibilidad frente a terceros países, para exigir respeto,
así como para ofrecer colaboración, asistencia, relaciones consulares y
diplomáticas, así como las mejores condiciones para el tránsito de personas y de cosas.
Tenemos en nuestra Constitución vigente varios pasajes reguladores del territorio. El artículo 42, por ejemplo, precisa lo que abarca y comprende; el artículo 43 enumera cuáles son las partes que integran la Federación, que son 31 Estados y un Distrito Federal; y antes, en el artículo 27 consagra la propiedad originaria a favor de la nación (no del Estado), así como se expresa lo relativo a la zona económica exclusiva, concepto que entraña como sabemos, el ejercicio de facultades soberanas de carácter económico a favor del Estado mexicano en este caso.
8 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
1.2.2.3. La orgarzi;::acióll
A partir de algunas teorías positivistas, se ha venido insistiendo en considerar como otro elemento esencial del Estado, la idea de organización, lo cual se exterioriza en la aceptación de que la facultad de normación jurídica, así como el poder de ejecutar dichas normas sean ejercidas por los órganos del Estado mediante los procedimientos previstos en tales normas.
A esta idea de organización se le suele dar diversos alcances y contenidos, de manera que se extiende hasta los Estados autocráticos de tipo histórico, lo mismo que a los Estados modernos democráticos. Se dice que la idea de organización expresa el vínculo jurídico-político unificador de la realidad estatal. Esta idea sirve para definir al Estado como al conjunto de órganos y procedimientos expresamente establecidos en las normas (o aceptados de manera consuetudinaria) mediante los cuales se ejercen las funciones para la producción y ejecución de las normas dentro de la estructura de la vida social.
Incluso hay autores que, como Kelsen, llegan a identificar al Estado con el Derecho, como una (exigencia) del planteamiento de la teoría pura del Derecho.
1.2.2.4. La idea de soberanía
Otro de los elementos, citado por los autores, constitutivos del Estado es la idea de soberanía, la idea de poder. Como bien sabemos, existen muchas voces para expresar esta idea. En lengua latina se usan las voces, que luego se repiten mucho, de imperium, de auctoritas, de vis coactiva, de potestas, de facultas. Estas voces latinas se les encuentra realzadas con algún adjetivo, muy expresivo, como summa potestas, máxima auctoritas, máxima potestas, summum imperium, que señalan el grado de superioridad absoluta que tiene ese poder: la más grande de todas las potestades; la máxima autoridad; el mayor poder de todos, etcétera.
Por otro lado, es muy difícil encontrar unanimidad sobre lo que es y significa la soberanía, o el poder público, sobre su sede; sobre su objeto, etcétera. Con todo, se acepta comúnmente que se trata de un elemento esencial del Estado que se traduce en la capacidad jurídica que tienen los órganos del Estado de ejercer coerciblemente, mediante determinados procedimientos, las tareas de producción y de ejecución de las normas jurídicas que regulan la convivencia social y las relaciones mismas con el Estado.
De manera más sencilla, la soberanía cosiste en la capacidad que tiene un pueblo para auto-gobernarse; para decretar la forma de gobierno que más le acomode; o para establecer sus leyes fundamentales. Son
SOCIEDAD, ESTADO Y DERECHO - J. Barragán Barragán 9
estos los contenidos que, de hecho, encontramos en los textos constitucionales que la definen.
En efecto el artículo 3 de la Constitución de 1812 definió la sobera
nía de la siguiente manera:
Art. 3.-La soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo pertenece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales.
Sin variar los conceptos, incluso enriqueciéndolos, la Constitución mexicana de 1917, ahora en vigor define la soberanía en los siguientes
tC·rminos.
Art. 39.-La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
1.2.3. Los FINES DEL ESTADO
Sabemos que existen muchas teorías explicativas y, en su caso, definitorias del Estado, sin duda acordes con los tiempos históricos en que fueron elaboradas. Ahora podemos preguntarnos ¿para qué sirve el Estado?
No siempre se da contestación a esta pregunta. Lo peor es que no siempre se le puede dar contestación, sobre todo, cuando algunas de esas importantes teorías identifican Derecho y Estado (léase teoría pura del Derecho).
Bien, sin negar la complejidad del Derecho y de sus definiciones y sin negar la complejidad del Estado y de las teorías que lo explican o definen, podemos insistir en la idea del Derecho como medio y en la idea del Estado como persona moral, de carácter público. Ello aunque sólo sea para hablar con mayor comodidad de los fines del Estado.
Es decir, no negamos la teoría que define al Estado como organización; ni las teorías que lo consideran como un conjunto de órganos y procedimientos a través de los cuales se producen las normas y se pre\ iene su ejecución, sino que deseamos aclarar que el Derecho, en definitiva, debe distinguirse de los órganos que lo producen v de los proce-dimientos que lo ejecutan.
.
. Todo el Derecho emana de la única fuente que posee la capacidad Intrínseca de producirlo, que es el pueblo soberano (artículo 39 constitucional, que habla de la soberanía popular). El pueblo soberano es la �nica fuente originaria del Derecho, de manera que es solamente a pm·tir de la imposibilidad material del pueblo mismo de ejercer ese poder soberano por sí mismo, cuando para el ejercicio de la soberanía se
10 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
piensa en crear órganos, en quienes depositar ese ejercicio tanto para la producción de las normas jurídicas cuanto para su ejecución. De manera que el Estado, al menos el Estado de Derecho, nace precisamente como organización a raíz de estas consideraciones de la soberanía po
pular de corte constitucional. El Estado de Derecho, o el Estado para el Derecho Constitucional sí
es una organización creada por la Constitución, diferente esencialmente
de lo que es la soberanía popular, la cual reside en el pueblo y se insti
tuye para su beneficio en palabras del artículo 39 constitucional. Y el
Estado, en cuanto tal, es concebido por el mismo Derecho como una
persona moral de carácter público, a la que se le encomienda el ejerci
cio del poder pero para beneficio del pueblo. Los fines del Estado tienen que ver con este último mandato de la
soberanía, el beneficio del pueblo. De manera que el Derecho en manos
del Estado se instituye como un medio, o un conjunto de medios a tra
vés de los cuales se alcanza dicho beneficio para el pueblo. Más aún, el
Derecho, en cuanto idea de orden, en cuanto puede ser considerado un
bien en sí mismo, puede ser y es ya la realización de un fin concreto del Estado. Cuando, por ejemplo, el Estado inculca la inviolabilidad de la
Constitución, o el principio de la legalidad, es porque considera que esa
norma fundamental, o que dicho principio es ya un bien en sí mismo,
digno de todo aprecio, sin duda, digno del más alto aprecio en un Esta
do de Derecho. Existen otros muchos fines concretos a alcanzar por parte del Esta
do, ayudándose del Derecho. La Constitución mexicana vigente, por
cierto, fuera del artículo 39, ya no menciona cuáles otros sean o deban
ser los fines del Estado. En cambio, otras Constituciones modernas,
como la española de 1978, ya se ocupan, no sólo de esclarecer algunos
extremos de doctrina sobre este particular, sino también de precisar los
fines que se le encomiendan al Estado. Por ejemplo, hablando de doctrina, se afirma en su artículo primero
lo siguiente:
Art. !.I.-España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.3
Como se aprecia, se habla de los valores superiores del ordenamien
to jurídico. Valores que están por encima de las reglas del Derecho. Estas se inspiran en aquéllos; éstas tienden a realizar esos valores, con-
3 Véase en GARRIDO FALLA, Fernando y otros. Comentarios a la Co>lstituci<íll, Civitas, Madrid, 1985, p. 23.
soCIEDAD. ESTADO Y DERECHO - J. Barragán Barragán 11
siderados como ideales a alcanzar. Por eso, Garrido Falla comentando
este artículo afirma:
Frente a la curiosa afirmación de que donde hay Estado, hay ordenamiento jurídico y, por ende, hay derecho que conduce inevitablemente a la inutilidad de las aspiraciones constitucionalistas, hay que afirmar la obvia idea de que el Estado puede no estar sometido a derecho; y esto es lo que desgraciadamente ha ocurrido durante la mayor parte de la historia de la humanidad.4
Así es que el Estado es Estado de Derecho cuando realiza la idea de derecho limitando jurídicamente su actividad y el poder de que dispone para desarrollarla. Hasta el punto de que incluso para la teoría pura del derecho en qué Estado y Derecho se identifican, el Estado de Derecho debe aceptarse como una expresión con un valor cualificado.5
Quizá por ello, se indica que España es un Estado social y democrá
tico de Derecho. En México no tenemos esta clase de enunciados. Pero
volviendo al tema de los fines del Estado, la misma Constitución espa
ñola los va enunciando y precisando en otros muchos pasajes, como los
siguientes: en su preámbulo, se dice que:
La nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integra, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de:
Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo.
Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular.
Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los Derechos Humanos; sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.
Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida.
Establecer una sociedad democrática avanzada; y colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la tierra."6
El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero y orientará su política hacia su retorno. 7
Se reconoce el derecho a la protección de la salud. Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. 8
4 ldem, p. 25. 1 lbidem.
6 Véase GARRIDO FALLA, Fernando, Comentarios a la Cmzstituciórz, ya citados, p. 17. 7 ldem, p. 781. 8 ldem, p. 788.
12 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el dcporte .4 Asimismo facilitm·án la adecuada utilización del ocio.10
l. Los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen dcrecho.
2. Los poderes públicos promoverán la cicncia v la invcstigación científica y técnica cn beneficio del interés general. "11
Los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación lib1-c y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico v cultural.12
Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación c integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requicran y los ampararán cspecialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos los ciudadanos.11
Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo. y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud. vivienda, cultura y ocio.14
1.3. DERECHO
Para completar el desarrollo de esta primera unidad, nos resta hablar del Derecho. ¿Qué cosa es el Derecho?
El alumno al llegar al Derecho Constitucional ya puede contestar muy bien esta pregunta con alguna de las definiciones que ya le han dado en otras materias, desde las definiciones que nos mandan guardar en la memoria, como las del Ulpiano, repetidas en lengua latina, hasta las definiciones más sencillas de algún autor moderno que compara las normas jurídicas con las normas de los juegos de mesa, por ejemplo.
El Derecho, en esencia, es un medio, o un conjunto de medios, creados por el hombre, que siempre ha podido usar el ser humano en su desarrollo como ser individual, como ser inteligente y sociable. El Derecho es una creación de la inteligencia, no importa que hoy, al igual que ayer y que siempre, sea una creación imperfecta, o no se vea mucho lo de la creación inteligente. Pero, en esencia, es un medio que, en efecto, puede dársele buenos y malos usos.
4 Idc111, p. 7'}2. 10 1 hide111. 11 Vé·ase GAKKlll<> FAllA. Fernando, Cmnnllarios a la Cml.\litucitln, ya citados. p. 801. 12 Jde111, p. 384. n Jdc111, p. 83 7. 14 ld<'lll, p. 843.
'-OCII:IJAD. ESTADO Y DERECHO .1 l.la11 a;"in l.larra�ún 13
El Derecho, visto con perspectiva histórica, es una formidable estructura constituida por diversos sistemas de conductas y diversos modos de obrar del hombre que vive en sociedad y de la sociedad que vive
organizadamente. El Derecho es un orden, o pretende serlo y un sistetiW coactivo, que permite hacer cosas, por un lado, pero por otro, tamhiL·n prohíbe hacer cosas.
El Derecho es un conjunto de reglas. La regla, por su parte, puede -.cr una expresión de la voluntad. que permite o prohíbe hacer una cosa; �-. por otro lado, puede ser una expresión del conocimiento. Las �tsignaturas de la Carrera de Derecho pueden estudiarse pensando en conocer cuál es el mandato (o el acto de voluntad) contenido en cada una de las reglas del Derecho. Pero también pueden estudiarse pensando en conocer la racionalidad, o la inteligencia de los enunciados en que se formulan dichas reglas, enunciados que las ciencias del Derecho, orcknan v sistematizan.
El Derecho Constitucional es una de esas asignaturas de la Carrera de Derecho. Tiene por objeto el estudio de la Constitución. La Constitución es la norma jurídica por excelencia, la cual expresa la voluntad uJacti\ a del soberano, del pueblo soberano. En esta norma se exteriori;.a la organización y el funcionamiento del Estado, así como los principios v los valores de la convivencia social; las libertades v los derechos
. .
del individuo y de grupos sociales protegidos. La norma constitucional nos indica cuáles son los órganos del Esta
do, así como cuáles sean los procedimientos de producción y ejecución de las normas jurídicas. La norma constitucional. en todo caso, expresa también v sobre todo el Derecho a que están subordinados y sometidos dichos órganos tanto en la producción cuanto en los procedimientos de L'jecuciún de las normas jurídicas. Se puede afirmar, parafraseando la doctrina positivista de Kelsen que Derecho y Estado Constituyen una sola forma de vida, una sola realidad cultural al identificarse en un único s istema lógico-normativo, manteniendo sus diferencias.
Nosotros insistimos en que el Derecho es un medio, o un conjunto de medios puestos al sen·icio del Estado para la obtención del bienestar ' el progreso que se haya propuesto alcanzar el pueblo soberano. Esto es el Derecho, considerado desde la fuente originaria que lo produce: el l�ueblo. Es decir, el Derecho no es otra cosa que lo expresado por el articulo 39 de nuestra Constitución al hablar de la soberanía.
. La soberanía radica originaria y esencialmente en el pueblo y conSiste, en esencia, en la capacidad que tiene ese mismo pueblo para auto-gober-narse: es decir para dar·se un gobierno, para determinar su organización y funcionamiento; para darse sus leyes fundamentales; Precisando que, en todo caso, el poder se instituye para beneficio del mismo pueblo. Esto es lo que dice el artículo 39 constitucional.
14 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
1.4. RESUMEN
Esta unidad puede ser considerada como una especie de introducción al estudio del Derecho Constitucional, de manera que al recordar lo que es la sociedad, lo que es el Estado y lo que es el Derecho, en general, solamente se busca definir el marco de referencia de nuestra asignatura.
La sociedad es definida en función de su propia organización, como un pueblo capaz de auto-gobernarse. Es decir, como un pueblo asentado establemente en un determinado territorio, capaz de determinar la forma de organización política que más le convenga; capaz de instituir órganos y procedimientos de creación y ejecución de normas jurídicas; capaz de organizarse en Estado libre e independiente, a quien se le encomiende la realización de los diversos fines que le sean inherentes o propios.
El Derecho Constitucional se ocupa del estudio de la Constitución, en cuanto manifestación de la voluntad soberana del pueblo. Dicha Constitución, entre otros elementos, o entre otras materias, regula la forma en que se crean los diversos órganos del Estado y los diferentes procedimientos de producción y ejecución de las normas jurídicas.
Como sabemos, existen varias ciencias sociales que, entre sus objetos de estudio, tienen los importantes temas de la sociedad y del Estado. Varias ramas del Derecho inclusive examinan el tema del Estado. Así pues, es conveniente que el lector, como siempre, trate de sumar conocimientos, tomando muy en cuenta esos diversos apuntes proporcionados por las ciencias de referencia, a fin de entender mejor y complementar la idea ya expresada del Derecho Constitucional sobre los temas expuestos en esta unidad.
Unidad 2
Concepto y ubicación del Derecho Constitucional
RAúL CoNTRERAS BusTAMANTE'
2.1. CONCEPTO Y ELEMENTOS
DE DERECHO OBJETIVO
Como señala el Diccionario Jurídico Mexicano, para la inmensa ma
yoría de los juristas, "el derecho constituye un conjunto -orden, siste
ma- de normas o disposiciones de cierto tipo, al cual denominan dere
clw objetivo para distinguirlo de otros usos o sentidos de la palabra
derecho". El predicado objetivo se utiliza para diferenciar -u oponer el
orden jurídico al derecho subjetivo (en el sentido de permisiones o reclamos jurídicamente justificados)" .1
El término derecho objetivo, se utiliza como sinónimo de orde11 jurídico e igualmente se asocia o identifica con la idea de derecho positivo, es decir, como norma. Rafael de Pina, lo define como "el conjunto de las normas que forman el sistema jurídico positivo de una nación".2
Derecho subjetivo, consecuentemente, es el derecho considerado como facultad de uno o varios individuos. Facultad resultante de la norma.
Doctor en Derecho, UNAM. Cated1·ático titular de Derecho Constitucional por oposición abierta de la Facultad de De1·echo de la UNAM v Catcd1·ático en la División de Estu-dios de Posgrado de la misma Institución.
.
1 Diccio11ario Jurídico Mexica11o. Instituto de Investigaciones Jurídicas. 6". L'd., Porrúa y UNAM, México, 1993, pp. 1020 y 1021.
2 DE PiNA, Rafael. Diccio11ario de Derecho. 22". ed., PmTúa, México, 1996, p. 238.
15
16 JFORÍA DE LA CONSTITlJCil)N
El derecho objetivo es la norma que autoriza, que inYiste, que faculta; mientras el derecho subjetivo es la facultad o permisión jurídicamente fundamentada.
Siguiendo este orden de ideas, se ha dicho que el Derecho Constitucional es un dereclzo ohjeti\'0, toda Yez que de él se desprenden todas las demás ramas de la Ciencia Jurídica.
Si bien es cierto que existen ramas jurídicas mucho más antiguas que el propio Derecho Constitucional, dentro del Estado contemporáneo -resultado de la adopción del Cmzstitucionalisnw como filosofía jurídico-política comúnmente aceptado por la casi totalidad de los países, jerárquicamente la Constitución es la Ley Suprema; y, por lo tanto, ninguna norma puede contradecir ni ir más allá de lo que dispone la misma norma constitucional.
La Constitución es la norma que precede, es decir, es dereclzo objeti
vo y por lo tanto, las demás ramas del Derecho son facultadas para desarrollarse, su tratamiento en la norma constitucional constituye una función normativa derivada, es decir, son derecho subjetivo, lo que constituye la primacía o supremacía del Derecho Constitucional respecto de las demás ramas de la Ciencia Jurídica.
2.2. CARACTERES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
Antes de entrar al análisis del concepto del Derecho Constitucional y sus diversas interpretaciones hechas por distintos autores, nos referiremos primero a sus caracteres entendiéndose por este enunciado, a los rasgos distintivos de nuestra materia de estudio.
El nacimiento del Derecho Constitucional, como disciplina jurídica autónoma, data de fines del siglo XVIII y principios del XIX. Según el profesor argentino Pablo A. Ramella, "las primeras cátedras se impartieron en Ferrara, Italia, enseñadas por Giuseppe Campagnoni di Luzo. Después, hicieron lo mismo en Pavia, Boloña y en París; y es precisamente en territorio francés donde la materia cambia de nombre de De
reclw Público, por el de Derecho Constitucionaf".l
El surgimiento de las primeras Constituciones y su propagación hacia diversos países, estuvo inducido por una corriente filosófico-política, que se conoce como "Constitucimzalisnzo ", que dio origen a los llamados Estados de Derecho, cuya característica sobresaliente es la sumisión del gobierno a las normas jurídicas, es decir, la institucionalización de
l R·\MLLLA. Pablo A. /Jereclw Cullsliluciollal. 3". ed .. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1 <J86. p. l.
co:-.;CFPTO Y UHICACIÚN - R. Contreras Bustamante 17
la figura de la Constitución, como "la expresión del límite hasta donde
ha llegado la conquista revolucionaria, porque en ella han quedado con
sagrados los triunfos de las fuerzas de la libertad sobre las del despotis
mo"".' Significa someter al poder del Estado dentro del ámbito del
DL·recho.
El autor ecuatoriano Rodrigo Bmja afirma, que las ideas generado
ras del Constitucionalismo, esquemáticamente, se pueden resumir en
cinco. Nos permitimos citarlas, puesto que pueden servir además, para
entender el objeto y fin del Derecho Constitucional. l. La transformación del Estado, fundado en la pura arbitrariedad,
en un Estado de Derecho; desapareciendo la antinomia entre soberano y súbdito.
2. Consagración del principio de la soberanía popular, o sea, conversión en favor del pueblo, del concepto de la soberanía que durante muchos años fue patrimonio exclusivo del rey.
3. Sometimiento del pueblo, pero no a un poder de pura dominación, sino a normas de Derecho, convertidas por el mismo pueblo en imperativos éticos que permitan la sana convivencia social.
4. Imposición de un sistema de libertades al poder del Estado, que garantice la libre acción de los individuos y salvaguardarles una suma de derechos personales, frente al Estado.
5. Promoción de un régimen de seguridad jurídica. Este destacado concepto implica, que los individuos adquieran certidumbre y confianza en la aplicación recta y efectiva del derecho en todos los casos.'
Para el profesor de la Universidad Autónoma de Madrid, Antonio Colomer Viadel, "el Constitucimwlismo no es una teoría política que describe el poder ni el comportamiento político. Es una doctrina que sei1ala como debe ser el derecho positivo y como debe aplicarse e interpretarse para alcanzar el estado de Derecho".o
Según este autor hispano, el Derecho Constitucional tiene una triple dimensión: la primera, una perspectiva jurídica basada en la evolución �istórica-constitucional de las instituciones jurídicas y el desarrollo Ideológico v axiológico de los sentimientos v emociones que llegan a dec�ntarse en la idea de la Constitución; la s
.egunda, una dogmática jurí
dtca que mediante la técnica interpreta, describe y analiza el derecho
4 BORJA. Rodrigo. Daecho Político v Cmislilucimwl. t·'. reimp . . Fondo de Cultura Econ_ún1ica. México. 1992. p. 308.
' fde1n. p. 310. ° COLOMER VtADEL. Antonio. Es!udios conslilllcimwles. Instituto de Investigaciones
Jurídicas. UNAM. México. 1994. p. 17.
18 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
establecido mediante la Constitución; y la última, una perspectiva que
indague sobre los caminos de superación de crisis jurídicas y acarree
elementos para la evolución jurídica "mejorativa", mediante la cual
"pueda llegar a ser cierta la añeja afirmación de los clásicos de que: el
hombre es la medida de las cosas".7 La Constitución, como objeto principal de estudio del Derecho
Constitucional. es el producto de la creación de la sociedad, que sinteti
za la historia de un pueblo, que toma lo que le fortalece como nación y
prohíbe los elementos fácticos que le han herido -para tratar de evitar
su reproducción-; que procura interpretar su sociología y psicología
social para formalizar sus costumbres, tradiciones, formas de ser y mo
dos de querer ser; traduciendo todo ello en una Ley Fundamental que
garantice imperativamente su contenido. La jerarquía suprema de la Constitución solo puede entenderse
como derivación de un principio filosófico fundamental: el de la Sohera-
11Ía Popular. Efraín de Polo Berna!, considera que la concepción subli
mizada de la norma constitucional. "nos lleva a la despersonalización
de la soberanía y a la afirmación de la Constitución como suprema" .s Según Feliciano Calzada Padrón, el concepto ideal del Derecho
Constitucional, debe establecerse mediante una serie de condiciones.
En primer término, se entiende que las normas constitucionales deben
ser una premisa de justicia, y que indispensablemente implica la instau
ración de un orden, para consecuentemente encarnar el valor de la
seguridad. Agrega Calzada, que el Derecho Constitucional tiene como finalidad
específica "la limitación de determinados poderes del Estado y de sus
auxiliares, mediante actos que entrañan efectos bilaterales; de modo
que las normas constitucionales refuercen una forma de vida plasmada
en un orden institucional".� El Derecho Constitucional, como rama importante de la Ciencia Ju
rídica, nos dice Ignacio Burgoa, está integrado "como un conjunto de
normas cuyos atributos esenciales concurrentes son la hilateralidad, la
imperatividad y la coercitividad. Estos atributos distinguen a la norma
jurídica de las demás normas de conducta humana" .10
7 ldt!l/1, pp. 20\ 21. H PoLo 8ER�AL, Eh·aín. :\lanzwl de Dereclw Constitucional. 1 ". ed., PorTÚa, México,
1985, p. 3. 9 CALZADA PADRo�. Feliciano. Dercclw Constituci()/wl, !·'. ed., Hada, México, 1990,
p. 145. 10 BuR<;oA, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. 6a. ed . . PotTúa, México, 98S,
p. 19.
l O N C E PTO Y UBICACIÓN - R. Contrl'ras Bustamantl' 19
Es decir, las normas constitucionales al regular la conducta externa
del hombre, crean efectos vinculatorios frente a quienes se despliega,
entrañando a la "bilateralidad". Igualmente, son "imperativas" o "autár
<[llicas" -como las califica Burgoa-, porque se sobreponen a la volun
tad de los sujetos cuya conducta encauzan de manera obligatoria, y por
lo tanto, deben de considerarse también "/¡eten5nomas ", al ser impues
tas por una voluntad superior, que es la del Estado. Consecuentemente, la coercitividad deviene de la capacidad que las
normas jurídico-constitucionales tienen, para hacerse obedecer contra y
sobre cualquier actitud que se oponga o las contravenga. Esta capacidad coercitiva, aunada a los sistemas de auto-control constitucional, las
hace por tanto, también gozar de la característica de la "inviolabilidad". El autor español Ignacio de Otto, complementa a nuestro parecer,
la concepción que diferencia a las normas constitucionales del resto de las normas jurídicas ordinarias. Supremacía y positividad, son en su opinión, dos rasgos distintivos de las normas constitucionales.
La supremacía de las normas constitucionales, se constituye a partir de la jerarquía entre las disposiciones jurídicas, es decir, se identifican por la relación que guardan con las demás, por la superioridad respecto a la legislación, de toda creación normativa y de todos los actos de aplicación de la misma. "Todo lo que esté incluido en la Constitución o se inclu\'a en el futuro, tiene esa cualidad" .11
Por lo que toca a la positividad, la entiende como una sustitución radical a los criterios e ideas que en la antigüedad daban preponderancia al Derecho: ya no es la moral ni la historia lo que prefigura normati\ amente el contenido del ordenamiento jurídico, sino que basta con que esté establecido en el interior del ordenamiento constitucional. La positividad significa consecuentemente que lo constitucionalmente vigente no tiene límite algun9, ni temporal, ni social ni material.
La etapa de integración internacional y la globalización que vive el mundo de nuestra época, está poniendo a prueba al Derecho Constitucional. Algunos autores predicen catastróficamente la desaparición del Estado Nacional -y por ende la organización jurídica constitucionalmotivo por el cual, tratamos de buscar alguna opinión calificada al respecto.
El catedrático emérito de la Universidad de Friburgo, Alemania, Conrado Hesse -quien asimismo fue Magistrado del Tribunal Constitucional de ése país- sostiene que una vez creada la Unión Europea, no le cabe duda de que "el Derecho Constitucional no llegará completa-
1 1 DE Ono, Ignacio. Derecho Constitucional. Sistemas de Fuentes. 2". reimp., Ariel, Barcelona, 1 99 t, p. 1 S.
20 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
mente a disolverse hasta el extremo de ser reducible a mero episodio de la historia constitucional" .12 Con independencia de la transformación que en el futuro llegue a tener la Unión Europea, su existencia presupondrá siempre la de los Estados miembros y, con ello, la de sus respectivas Constituciones.
De esta manera, durante la progresiva integración del modelo europeo -sin duda, el más avanzado- asistimos a una creciente concordancia del Derecho Constitucional Nacional y Derecho Comunitario, como una concertación del Derecho Constitucional propio de los Estados-miembros, en las cuales comienzan a apuntar signos de un "Dereclzo Constitucional Común Europeo".
Después de hacer estas actuales apreciaciones sobre el futuro de nuestra materia de estudio, Hesse penetra al fondo del tema y nos dice que el Derecho Constitucional goza de una singularidad que lo diferencia de otras ramas jurídicas, no sólo en función de sus tareas y objeto; estas peculiaridades esenciales, son básicamente cuatro:
a) Por .'íU rango o primacía. El Derecho Constitucional no puede ser derogado ni reformado por leyes ordinarias; ninguna disposición del ordenamiento jurídico ni acto estatal puede contradecirlo; y todos los poderes públicos -incluido el Legislativo- están vinculados por la Constitución.
h) La clase de sus reglas, de carácter abierto y vinculante. La Constitución no es un sistema cerrado y ovni-comprensivo, es un ordenamiento abierto, que permite tomar en consideración cambios técnicos, económicos y sociales, adaptarse a la evolución histórica a través de la reforma, con lo cual se asegura con ello un requisito fundamental de su propia existencia y eficacia.
e) Su validez, como garantía inmanente. El Derecho Constitucional se diferencia de otras ramas jurídicas en que, no existe instancia que pueda imponer su observancia: el Derecho Constitucional tiene que garantizarse por sí mismo, lo cual supone la existencia previa de una configuración que esté en condiciones de asegurar en lo posible tal garantía inmanente.
d) Su capacidad para imponerse a la realidad social, su efectividad. Las normas constitucionales deben ser capaces de configurar y formar las circunstancias de la realidad histórica, pues cuanto más asuman las fuerzas y tendencias de cada época, mejor se podrán desplegar sus efectos. Para ello, es menester que tanto dirigentes políticos como go-
12 BRL'JllA, MAIIIOFLR. v()(,LL, I!LSSE, l!ti'DE. Almwal de Uereclw Cunslilucional. Instituto Vasco de Administración Pública. Marcial Pons, Ediciones Juddicas v Sociales, Madrid. IYY6, p. 14.
co-.:CEPTO Y UBICACIÓN - R. Contreras Bustamante 21
bernados acepten como moralmente imperativo el contenido de la Constitución.1l
La mayoría de los autores constitucionalistas omiten tratar uno de
los aspectos básicos del Derecho Constitucional; y que precisamente, le lbn su categoría científica, que son sus fuentes. El Derecho Constitucional es una rama joven dentro de la Ciencia Jurídica, que tiene un carác
ter llexible, que lo interacciona con la Ciencia Política, la Teoría del Estado, la Sociología, entre otras, pero se debe establecer que como todo derecho, debe de analizarse de acuerdo a la metodología jurídica.
Rodrigo Borja, sostiene que son dos, substancialmente, las fuentes del Derecho Constitucional: la ley -la de categoría superior o constitucional, así como las leyes ordinarias dictadas con referencia a la propia Constitución- y; la costumbre.14
Jorge Carpizo, 1' resume de manera más integral -a nuestro pare-cer- a las fuentes del Derecho Constitucional que son:
a) La Constitución; /J) La costumbre;16 e) La jurisprudencia; d) Las leyes que reglamentan preceptos constitucionales; y, e) El derecho constitucional comparado. (Que actualmente es estu
diado en Europa a veces hasta como un sustituto de la materia del Derecho Constitucional).
En esta época de la globalización, habrá indefectiblemente que agregar como otra fuente imprescindible, a los Tratados Internacionales
suscritos por un país y debidamente ratificados conforme a su marco constitucional.
Y ya que a metodología jurídica nos referimos, resulta congruente regresar a la consulta obligada del maestro Burgoa, 17 quien establece tres distintos métodos de investigación del Derecho Constitucional:
l. El lógico-jurídico de interpretación.-Para desentrañar los principios y precisar el sentido, alcance y operatividad de las normas constitucionales.
ll ldelll, pp. 6-9.
14 B . .
_ OR.JA, Rodngo. op. Cll., pp. 313 V 314. h ' .
l\RP!I.o, Jm·ge. Estudios Constituciollaln. 2a. ed., La Gran Enciclopedia Mexicana, UNAM, México. 1983, p. 288. 16 El maestro Daniel Moreno agrega a la costumbre, el concepto "las tradiciones", argumentando 4ue éstas tienen una mayor influencia en los países de Constitución flexible; asunismo incluve a la Duclrina. MoRENo DiAZ, Daniel. Derecho Collsliluciunal Atexicmw.
2"· cd., Pax-Me.x, México, IY73, pp. 20 Y 21. 17 BURGOA, Ignacio. up. cil., p. 28.
22 TEORÍA DE LA CONSTIT!ICI(lN
2. El lzistórico.-Para comparar las normas con las que las precedieron y evaluar la evolución constitucional.
3. El crítico valorativo.-Que considere los aspectos social, político y económico del ser, modo de ser y querer ser del pueblo o nación de que se trate; y los juzgue a la luz de las teorías filosóficas, políticas, sociales y económicas.
2.3. EL CONCEPTO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
2.3.1. CARL SCHMITI
Para el maestro alemán Carl Schmitt, el Derecho Constitucional se entiende como una consecuencia de la existencia de la Constitución misma. Según su particular punto de vista, el surgimiento de la Constitución germana de Weimar en 1919 -dentro de la corriente de influencia del Estado liberal-burgués- creó la necesidad de erigir una Teoría o Ciencia de la Constitución, como resultado de una tendencia inevitable del mundo occidental. Es decir, podemos inferir que para este notable tratadista, el Derecho Constitucional es aquél que se encarga, consecuentemente, del estudio de la Constitución.
En 1927, en su "Teoría de la Constitución",18 este autor dice que cualquier hombre, entidad u objeto, se encuentra de alguna manera en una "constitución", pero para la materia de nuestro estudio, esa palabra se debe limitar a la "Constitución" de un Estado, es decir, a la unidad política de un pueblo.
2.3.2. KARL LOEWENSTEIN
Este autor, también de origen alemán, publicó a fines de los años cincuenta, otra obra intitulada en español "Teoría de la Constitución",19 que aportó un enfoque novedoso al análisis de la materia constitucional. Aunque su método de estudio se aleja del ámbito riguroso de lo jurídico-normativo y se acerca más al de la Ciencia Política, la posición de este investigador del constitucionalismo, resulta imprescindible para poder conceptualizar y comprender en su justa medida, la importancia que la sociedad contemporánea ha dado a la Constitución.
Como premisa fundamental de su teoría, destaca que es el fenómeno del Poder la clave para comprender a la sociedad estatal. El poder político debe ser conocido, observado, explicado y valorado en cuanto a
1 H SUIMilT, Carl. Teoría de la Cu11slilllción. 1·'. reimp .. Alianza Editorial. Madrid, 1 YY2, p. 3.
19 LoEWENSTEIN, Kad. Teoría d<! la Conslitucióll. Aricl, Barcelona, 1 Y82, pp. 23 y ss.
co"iCEI'TO Y U H I CAC I ClN - R. Co11t1Tra' Hu,tama11te 23
sus manifestaciones y resultados, con lo cual establece una Cratología o Ciencia del Poder.
El Estado Constitucional y por ende, el Constitucionalismo, se resumen en el hecho de un acuerdo de la comunidad sobre una serie de rel..'.las lijas, que obligan tanto a los dcte11tadores como a los destillatarios
�kl poder, como el mejor medio para dominar y evitar el abuso del poder político por parte de los gobernantes. Ese mecanismo organiza a las reglas en un documento formal: la Constitución. Es decir, Loewenstein ddine al Derecho Constitucional como el mejor instrumento para controlar el uso del Poder Político.
Generalizando dentro de la Teoría Constitucional, Loewenstein considera como elementos fundamentales e irreductibles de toda auténtica Constitución:
• La diferenciación de las tareas estatales y su distribución entre di\ ersos órganos del Estado o detentadores del poder, para evitar la concentración del poder y generar la autocracia.
• El establecimiento de mecanismos de coordinación entre los diversos detentadores del poder. Frenos y contrapesos, como dispositivos para la limitación del poder político.
• La conformación de procedimientos para la resolución de conOictos y bloqueos entre los diferentes detentadores del poder autónomos, para que no lo hagan por sus propios medios y sometan el proceso del poder a una dirección autocrática.
• El método racional de reforma constitucional, para la adaptación pacífica del orden normativo a las cambiantes condiciones sociales y políticas para evitar la ilegalidad, el uso de la fuerza o en caso extremo, la revolución.
• Por último, la Ley Fundamental debe de contener un reconocimiento expreso de ciertas esferas de autodeterminación individual, o sea, derechos individuales y libertades fundamentales, así como los recursos legales que garanticen su protección frente a los detentadores del poder.20
2.3.3. MANUEL GARCÍA PELAYO
Este autor español, hace un profundo análisis respecto al concepto del Derecho Constitucional y al elemento individualizado que le da su objeto de estudio, que es la Constitución, partiendo básicamente de una crítica al aspecto racional-normativo clásico. Esto es, si bien acepta que el Derecho Constitucional es la "ordenación de las competencias supr·e-
20 Lor.wE:-<STEIN, Karl. op. cit., pp. 153 y 154.
24 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
mas de un Estado", dice que esta ciencia no se agota en ellas. El Derecho Constitucional vigente "no es la pura norma, sino la síntesis de la
tensión entre la norma y la realidad como la que se enfrenta".�1 Según este autor hispano -quien en la parte final de su vida presi
dió el Tribunal Constitucional de su país, al fin del franquismo v la reinstauración del constitucionalismo- el estudio del Derecho Constitucional se desarrolla mediante las disciplinas siguientes:
l. Derecho Constitucional Particular.-Cuyo objeto es interpretar, sistematizar y en ocasiones, criticar a las normas jurídico-constitucionales vigentes de un Estado determinado. Se trata pues, de una de las disciplinas que integran la jurisprudencia de un orden jurídico positivo dado.
2. Derecho Constitucional Comparado.-Su misión es destacar singularidades y contrastes del estudio teórico entre las normas jurídico-constitucionales de varios Estados.
3. Derecho Cmzstitucimzal Gerzeral.-Es una especie de Teoría General del derecho constitucional democrático-liberal. A diferencia del Comparado, aquí no se busca destacar singularidades o contrastes, sino solamente notas generales y comunes durante un tiempo dado o bien, de un sistema determinado.
El origen y formación del Derecho Constitucional, como ciencia autónoma y sistemáticamente ordenada, tiene lugar -en opinión de este autor- hasta entrado el siglo XIX, con la cristalización del Estado Constitucional, concretamente motivada por la transformación fundamental de la estructura jurídico-político tradicional de las sociedades antiguas, que dieron pie a la configuración del Estado contemporáneo; y, para ello, a su juicio, contribuyeron los siguientes factores:
l. La proliferación de Constituciones escritas; 2. La necesidad de establecer conceptos explicativos y reglas de
interpretación; 3. Consecuentemente, la exigencia de crear una teoría que unificara
la pluralidad normativa, mediante criterios axiológicos.
2.3.4. IGNACIO BURGOA
El autor del Prefacio de la segunda edición de este libro y querido
maestro nuestro, Don Ignacio Burgoa, sostenía que el Derecho Consti
tucional es una importante rama de la Ciencia Jurídica -o sea, de la disciplina cultural- que estudia al Derecho como conjunto de normas
21 GARC!:\ Pl·JA\<J, J\lo.utul'l. /Jt'!"t.'chu Cun:-.tituciollal C(nnpanulu. )·'. l'd .. Alian/a Edito,·ial. Madrid. 1 ')L) l. pp. 19 v 20.
( o:-.:CEI'TO Y lJI31CACI(JN R. Contrn'" Bu,tamante 25
de conducta, cuvos atributos esenciales concurrentes son: la hilaterali
d(/(1, la imperatil·idwl v la coercitil'idad. El maestro Burgoa opina, que aunque parezca tautológico, debe de
cirse que el Derecho Constitucional, es aquel que se encarga del estudio
de la Constitución.�� Pero no de la Constitución in abstracto, como un
L·nte ideal, carente de juridicidad; ni como un conjunto de principios
deontológico, sin consagración positivo-normativa; sino del análisis de
una Constitución específica, particular de un Estado determinado.
En su objeto de investigación, radica la diferencia entre el "Derecho
Constitucional" y la "Teoría Constitucional", pues en tanto que ésta últi-
11w trata de formular y explicar determinados principios, que pueden
tL'ilL'r o no acogida en alguna Constitución en concreto, aquél, según di
jimos, analiza la existencia de un cierto orden jurídico constitucional.
El estudio de una Constitución, debe comprender a todas sus disposiciones, agrupándolas sistematizadamente en diversas instituciones o
materias. Por ende, la comprensión didáctica del Derecho Constitucio
nal debe abarcar todas esas instituciones o materias que en la Constitu
ción se encuentran normadas o previstas -de modo fundamental o bá
sico-, ponderándolas únicamente como contenido de las disposiciones
constitucionales respectivas. Según Burgoa, la metodología que debe emplearse en el estudio del
Derecho Constitucional, o sea, en el análisis de una Constitución deter
minada, consiste en el examen de los conceptos y principios generales y
abstractos que ésta utiliza -como tópicos de la Teoría del Estado y de
la Teoría Constitucional- para después ponderarlos desde el punto de \ ista de su consagración normativa en cierta Ley Fundamental.
2.3.5. FELIPE TENA RAMÍREZ
En sus estudios, el maestro mexicano hace un detallado recorrido
hist(Jrico para describir el origen y evolución del Derecho Constitucio
nal. En el úmbito internacional, destaca que fue en Italia -antes que en ningún otro país- donde se fundaron las primeras cátedras de la mate
ria. En México, Tena Ramírez concede a Ignacio L. Vallarta y a Emilio
Rabasa, la mús alta imestidura en cuanto a sus aportaciones al constitueionalismo nacional.
Resulta muv interesante su posición metodológica para tratar de distinguir al Derecho Constitucional de la Teoría del Estado, refiriendo que L'sta última se ocupa del anúlisis doctrinal de la materia estatal en
22 Bt"J«;oA, l�nacio. "i'· cit., illtroducci<íll, pp. 26 v 27.
26 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
lo general, pero que excluye en su método lo referente al estudio individual del Estado.
"Pues bien, dice Tena, la doctrina individual y específica de determinado régimen de Estado, es el Derecho Constitucionai"Y
Tena, sostiene que el Derecho Constitucional no puede ser nunca formalismo puro, sino el común aliento jurídico de cada pueblo, la expresión más alta de su dignidad cívica, el complejo más íntimo de su historia. No puede concebirse sino en cuanto aspiración concreta de cada pueblo a ejercitar su soberanía, conforme a principios que tienen un mínimo de generalidad, como son la democracia, la representación, la división de poderes, los derechos fundamentales de la persona. El Derecho Constitucional es la técnica de la libertad. "Es el derecho del Estado, cuando el Estado es de Derecho". 24
Coincidiendo con otras tendencias europeas, nos dice que no es posible recluirse en el formulismo de los textos, sin emplear el análisis sociológico e histórico, para descubrir el significado real de la Constitución por debajo de su estructura formal.
2.3.6. DANIEL MORENO Díaz
El maestro Moreno Díaz, sustenta que en primer término, hay un acuerdo general en ubicar al Derecho Constitucional como rama del Derecho Público, y que su finalidad es la constitución política y social del Estado. Respecto a la institución estatal afirma que se trata de "una organización que pretende asegurar la convivencia de un conglomerado humano y su supervivencia como una comunidad" .2'
Señala que si coincidimos en ubicar al Derecho Constitucional dentro del sistema de la normatividad, se trata de un conjunto de normas que tienen por objeto la organización del Estado y el funcionamiento de sus poderes y agrega: "Derecho Constitucional es una disciplina que estudia la estructura del Estado y fundamentalmente, su Constitución, aunque ésta, que es la Ley Fundamental, no contenga de un modo forzoso todos los preceptos básicos, sino que hay un vasto complejo de normas, que aunque tienen como base la Constitución, no forman parte de ella" .2�>
2' TE'A RA�lÍREZ, Fl'lipl'. !Jcreclw Cmzs!ilucimwl .\/nicww. 18«. e d., Porrúa, México,
1983, p. 79. 24 !dc111, p. 80. 2' El maestro Moreno Díaz precisa más adelante que el Derecho Público Sl' refiere a
la cosa pública, es dl'cir, w relacimw cmz las reglas u:lati1·as a la "rgwzi:acirúz del l:'stado,
cull .'>U jÍIIICÚJilllnlÚ'Il/U y cu11 lo.'> .\en·icio .... ¡níhlico . ...-; y que en contrapo�iciún, el Dci·ccho
l'ri\ ado atiende el inll:rés de los particular·es. MoRENO DíAZ, Daniel, "1'· cit., p. 1. 2" lrlcll/, p. 2.
co;-.;CEI'TO Y UBICACIÓN - R. Contrl'ra' Bu,tamantl' 27
Al igual que el español García Pelayo,27 subdivide nuestra materia para su estudio en: Derecho Constitucional Particular, Co111parado v Ge-
11,nd; solo que en cuanto a lo que se refiere al Derecho Particular, difiere un tanto, pues Manuel García establece que, para su apreciación, el ubjcto de esta disciplina es interpretar, sistematizar y criticar a las nor-111as constitucionales vigentes de un Estado determinado, para integrar una especie de jurisprudencia de un orden jurídico positivo dado. El IllL'xicano, en cambio, limita el objeto de su estudio, únicamente al análisis \ sistematización de las fórmulas jurídico-políticas básicas de un Estado particular, es decir, el análisis y estudio de los sistemas constitucionales de cada país por separado.
Destaca igualmente, como metodología de estudio del Derecho Constitucional -coincidiendo en ello con las posiciones teóricas europeas- a los métodos histórico, jurídico, así como también, al sociológico.
2.3.7. PABLO BISCARETII DI RU FIA
Este jurista italiano, en su obra "Introducción al Derecho Col!stituciuuul Co111parado", hace una diferenciación novedosa sobre el concepto del Derecho Constitucional.
Establece que existe un "Derecho Constitucional Ge11eral" que constitme un capítulo específico de la Teoría General del Derecho, destinado a comprender en sus esquemas dogmáticos una serie muy amplia de instituciones de los más diversos ordenamientos positivos. Asimismo, distingue a las "Ciencias del Derecho Constitucional Particular", estimadas como relativas a un único ordenamiento estatal. Esto es, Biscaretti da el rango de "Ciencia" al estudio individual y ex profeso de cada Constitución de cualquier Estado en particular. Por último, aclara el concepto de la "Ciencia del Derecho Comparado" como "una de las ciencias jurídicas, cuyo objeto es el estudio profundo de los ordenamientos constitucionales de los Estados".28 Es decir, considera a este género comparativo poseedor de un estricto método de investigación, y por lo tanto, una ciencia jurídica autónoma o sea, una especie de "Ciencia que estudia u la:·; Ciencias Constitucionales Particulares".
. El método comparativo, resulta aceptable para cumplir cuatro finahdades: 1 ". para alcanzar los lineamientos dogmáticos de la Teoría General del Derecho de manera completa y satisfactoria; 2. para lograr una mejor interpretación y valoración de las instituciones jurídicas del
27 GARCÍA-PELAYO, Manuel. op. cit., pp. 20, ss.
ZR BiSCARETI'I DI RUFFIA, Pablo. hllroducciún al derecho crmstlfucimwl ""'"l'arurlu. la. ed., Fondo de Cultura Económica, México, p. 79.
28 TUJRÍA DE LA COI\;STITUCI(JN
ordenamiento nacional; 3. para proporcionar un buen conocimiento de
leyes e instituciones de países similares por sus estructuras, que induzca
a imitarlas, pero sólo después de haber realizado las reformas necesa
rias impuestas por las diversas situaciones particulares del Estado que
las adopte; y por último, 4. tratar de alcanzar la ambiciosa meta de la
"unificación /egislati\·a ", como está ocurriendo contemporáneamente en
la Unión Europea.
Para lograr estas finalidades, es preciso allegarse del conocimiento
de factores políticos, históricos, económicos y sociológicos, es decir, la
Ciencia Constitucional, sea particular o general, debe usar aportaciones
de las "ciencias 110 jurídicas". Entre estas disciplinas, menciona princi
palmente a la Ciencia Política para identificar cómo se ejercita el poder
en la realidad de una sociedad humana en particular; a la historia de
las doctrinas políticas, para conocer las concepciones y programas
de acción de algunos de los ordenamientos constitucionales; y por últi
mo, incluye también a las sociologías del derecho o de la política, así
como a la filosofía del derecho, a la historia constitucional, a la historia
política, así como aquellas de carácter específico sobre las instituciones
políticas y los partidos políticos, incluyendo la historia administrativa. 2Y
2.3.8. SEGUNDO V. LINARES QUINTANA
Para quien fuera el Director del Instituto de Derecho Constitucional
y Político de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Ai
res, en su obra "Teoría e Historia de la Constitución", el Derecho Consti
tucional tiene como finalidad el establecer la garantía de la libertad y la
dignidad del individuo, mediante la sumisión o acomodación del Esta
do, íntegramente considerado, al Derecho.10
El constitucionalismo de nuestra época, o sea de la era atómica
-como la llama el maestro argentino- sólo puede ser un constitucio
nalismo social, que encare al hombre, no como un individuo aislado,
sino en cuanto y en función de miembro de la comunidad. En otros términos, el constitucionalismo ha de ser social, en el sen
tido de que han de equilibrarse armónicamente los intereses sociales e
individuales, pero en modo alguno para desembocar en el allanamiento
de los valores supremos del Derecho Constitucional: la libertad v la dig
nidad del individuo.
29 !dnn. 88 v 8<J. Hl LINARES QtJINTANA. Segundo V. Teoría e Historia C<mstitucimwl. Tomo 11, Alfa, Bue-
nos Aires, I<JS8, pp. 320-327.
co'\CFI'I"O Y l!BICACI(JN - R. C<>nlnTas Buslamanlc 2Sl
Para Linares Quintana, el Derecho Constitucional debe servii- de
¡1·1r111ula que equilibre el interés social o estatal, con el interés del
¡11di' iduo. El Derecho Constitucional, y por ende la Constitución, deben esta-
bkccr las bases que regulen los riesgos entre un régimen absoluto de LkrL·chos individuales sin limitación alguna y un sistema también e:xtre-
1110 de derechos sociales que restrinjan la libertad hasta hacerla desapa
rccL·r. Ni el interés individual se debe oponer al de la colectividad; ni la de111ocracia social y económica se pueden contraponer y excluir a la de-111m_-racia política. El absolutismo individual, desemboca en anarquía y
caos; , la omnipresencia y omnipotencia del Estado, crea un clima pro
picio al totalitarismo."
2.3.9. MARIO DE LA CUEVA
El insigne jurista mexicano -quien fuera director de la facultad de Derecho de la UNAM- hizo una serie de precisiones invaluables respecto a los orígenes del término Derecho Constitucional, para efecto de
ubicar debidamente a nuestra materia, dentro del ámbito de la Ciencia Jurídica.
En primer término, establecía que la acepción Derecho Cmzstitucional procede de la corriente interpretativa francesa que quiere decir "De
rcclw de la Constitución o Dereclzo Contenido e1z la Constitución". Los
autores españoles hablan de "Derecho Político" como un concepto sinó
nimo ,. a su vez, los constitucionalistas alemanes, emplean la expresión: "Dcrcclw del Estado". De la Cueva considera que ambos términos son demasiado amplios, pues significan el derecho de cualquier organización político-estatal, o si se quiere, se refieren al derecho de una forma cualquiera de Estado. Una definición tan laxa beneficiaría igualmente a los estados absolutistas o totalitarios.
En cambio, el concepto Derecho Constitucional, como ciencia que e�tudia la Constitución, ubica de mejor manera nuestro campo de estu-diO ,. · ··1· · L e
· - - - ·
d · .. clnd Isis. a onstJtucwn, segun este autor, tiene os acepciOnes: es ·· , · Sinonimo de realidad, y quiere decir, la manera concreta de ser de una unidad estatal; pero además, se define como norma jurídica fundamental Y comprende los principios básicos de la estructura del Estado y las relac¡·o d , 1 . 1 .
. nes e este con os part1cu ares o sea estas mterpretacwnes e . , , onstnuyen la base de lo que se conoce con el nombre de Estado de
Derec/zo.
il r
LI'-'ARES QUINTANA, Segundo V. Twtado de la CiellCÚI del Derecho Col!stituciollal. 01110 l. Alfa, Buenos Aires. 1 <JS3, p. 343.
30 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
De la Cueva establece que únicamente el derecho sirve como funda
mento del Estado de Derecho contemporáneo, cuya esencia radica en la
subordinación del poder al orden jurídico y por lo tanto, en el Derecho
Constitucional descansan una serie de ideas v principios constitutivos,
en lo que podría denominarse como Constitucionalisnw. En consecuen
cia, el término Derecho Constitucional pretende significar el ordena
miento normativo del Estado que realiza la idea del Estado de Derecho. Al analizar la relación entre Derecho Público y Derecho Constitu
cional, De la Cueva sostiene que si bien el Derecho Constitucional contiene los principios fundamentales del Derecho Público, por otra parte, goza de una auténtica autonomía, toda vez que las normas que crean, estructuran y facultan al Estado y sus órganos así como las que fijan los derechos fundamentales del hombre -por citar algunos ejemplos- son exclusivas del ámbito constitucional y nunca pueden confundirse con las esferas administrativas, penales o procesales, ni con ninguna otra especialidad.
Es decir, el Derecho Constitucional proporciona las bases generales y establece los límites de las demás ramas particulares del Derecho Público.12
2.3.10. AN DRÉ HAURIOU
Este francés, hijo del también prominente jurista y politólogo Maurice Hauriou, sostiene que el objeto del Derecho Constitucional se puede definir como "el encuadramiento jurídico de los fenómenos políticos".11 Su misión es "la de organizar, en el marco del Estado-Nación, una coexistencia pacífica del poder y de la libertad" .14
Los fenómenos políticos, advierte, son relaciones interhumanas en el marco de la sociedad organizada, y pueden abordarse a partir de tres planos diferentes: el reconocimiento total del hombre por el hombre mismo, en primer término; la determinación de lo que es bueno para la sociedad; y, por último, el de las relaciones entre dirigentes o gobernantes y gobernados.
Siguiendo la tendencia actual europea, se acerca más en su análisis hacia la Ciencia Política, pero profundiza en tratar de desentrañar la relación de las normas de derecho con los factores políticos y sus consecuencias. Nos dice que los fenómenos políticos son los que se refieren a la conducción de los hombres que viven en sociedad, pero aclara que
12 DE LA Ct'E\'A. Mario. Teoría de la Collstilllciríll. Porrúa, México, 1982, pp. 1-33.
11 HAt'Rllll', An<h·é. !Jereclw Coll.,titucimwl e fllstitucirm<'.' Políticas. 2·'. eJ .. Ariel, Bar
celona, 1980, p. 2 1. 14 !del/(., p. 41.
1 1 ¡'CFI'TO Y LIBICACIÚN - R. Contrnas Bustamantc 31
p<1ra las investigaciones del Derecho Constitucional, el tipo de sociedad
qtiL' prioritariamente nos interesa, es el Estado. Para incitar a los integrantes de una sociedad a actuar de alguna
111a11era determinada, existen fundamentalmente dos medios de acción
política : la persuasión, que es la influencia sobre la voluntad humana __ 111cdiante la palabra o por escrito- para transmitir ideas o necesidaLks \ generar una conducta deseada. El otro medio, es el de la coerción, qtiL' es una potestad del Estado, quien tiene el monopolio del uso legal
ck ]a fuerza, para constreñir a la conducta humana al cumplimiento de
u 11 mandato. El l'IZcuwlranziento jurídico de los fenómenos políticos, no es de nin
l!Ullél manera una tarea fácil, puesto que este autor galo considera que �,isten tres razones fundamentales: la violencia, que es inherente en las relaciones políticas; segundo, porque aparte de ello, la vida política se caracteriza por una espontaneidad y un poder de evolución considerabks; \ finalmente, porque "los preceptos del Derecho Constitucional se dirigen a actores políticos particularmente poderosos, que no siempre obedecen las reglas establecidas"." Sin embargo, dado que la variedad de opiniones no debe detener la acción, el Estado debe aspirar a buscar consensos mayoritarios y no la unanimidad.
André Hauriou, diferencia en beneficio de nuestro objeto de estudio, al Derecho Constitucional de la Ciencia Política. Nos dice: "la Ciencia Política tiene, pues, por objeto el estudio de los hechos, de los fenómenos políticos en sí mismos, y por sí mismos, mientras que, al Derecho Constitucional le corresponde, como hemos visto, el encuadramiento jurídico de estos fenómenos. En resumen, la Ciencia Política es una ciencia descriptiva, mientras que el Derecho Constitucional es una ciencia IWnnativa".'o
2.3.11. MAURICE DUVERGER
. El maestro, politólogo y jurista francés, dice que la superficie de la tierra estú dividida en naciones v cada una de ellas cuenta con instituciones gubernamentales que co�stituyen un Estado. Las instituciones
políticas así definidas, se estudian con un enfoque particular que se anali�:aba anteriormente en las Facultades de Leyes europeas, bajo el título de "Dereclw Constitucional", pero según su parecer, actualmente esa asignatura recibe el nombre de "Dereclw Constitucional e llzstituciones Políticas ".17 Ello significa, que va no se debe limitar el anúlisis a las
,,
1 lhidenJ, p. 27.
1: lhide111, p. 38. . , Dl'\'EK<;FR, Mauricc. ln.'ilitucú>11C."' Política....- v /Jercciiu Cun.'ititucuHud. 2" Rl'itnprc-Slon Para México, Ariel, Barcelona. 1992. p. 23.
.
32 TEORÍA DE LA CONST!Tl'CI(>N
instituciones establecidas en la Constitución v los textos que las com
pletan, sino que se debe también estudiar el funcionamiento concre
to e incluir en ese estudio las instituciones de hecho no previstas en los
textos, ya que en muchas ocasiones lo rebasan e incluso dominan
ampliamente. Dmerger, dice que Derecho Constitucional, "es la parte del Derecho
que regula las instituciones políticas del Estado". Incursionando de pla
no en la Ciencia Política y en un enfoque sociológico, menciona que la
noción de derecho es inseparable de la noción de cultura v se debe en
tender que precisamente la cultura es para ellos un conjunto de mode
los de comportamiento o "roles", de un grupo social. Esto es, son las ac
titudes y acciones que desempeñan los miembros de un grupo social en
cada situación dada. Las normas jurídicas, y con mayor razón las constitucionales, se
distinguen por varios conceptos de las demás. En primer término por la
"obligación" que reposa no sólo en coacciones sociales externas o san
ciones, sino en la adhesión interna a la norma, porque los individuos la
consideran valiosa. Dentro de un sistema de valores, jurídicamente esa
consideración se debe fundamentar en la equidad y la justicia. En se
gundo lugar, el derecho se debe definir por la naturaleza especial de las
sanciones que se aplicarán en caso de violación a la misma, debiendo el
Estado además disponer de los medios para hacer respetar su decisión
(tribunales, jueces, policía, etc.) Por último, el Derecho se define por
una tercera característica: el modo de elaboración de las normas y por el hecho de que siempre son dictadas por la autoridad pública.
El Derecho Constitucional aparece como la base fundamental del
Derecho. La Constitución o Ley Suprema, es un texto jurídico superior
a todos los demás, que se derivan de él y gracias a él, poseen validez. El
Derecho Constitucional -agrega el francés- supone que los gobernan
tes son hombres ordinarios, sometidos a la ley como todos los ciudada
nos (esto solamente sucede en los Estados democráticos), o sea, el concepto Constitución, va más o menos ligado al de "pacto" o "contrato
social".
Diferencia dos clases de Constituciones: la Constitución-Ley, que son aquellas que imponen obligaciones y limitaciones, tanto a gobernados como a los gobernantes; y las Constituciones-Programa, que defi
nen un proyecto ideal o simulado v no contienen obligaciones jurídicas en sentido estricto.
Finalmente, nos dice el maestro francés, "no hay que oh·idar que el concepto de Derecho Constitucional no conesponde exactamente al de Constitución. Existe un Det-ccho Constitucional aunque no haya Consti-
l !l'-.liTTO Y U BICACJ(>N R. CuntllT'" Bu,talllanll" 33
¡ucit'>n: el Derecho Constitucional es, en este caso, el que se aplica a las
in;.tituciones políticas. Cuando existe Constitución, el Derecho Constitu
L·io1Jal suele desbordarla ampliamente" .1K
Después de analizar ampliamente los diversos enfoques de estos
L·onnotados juristas, trataremos de elaborar algunas conclusiones al
rL''-!K'clO. En primer término, debemos comprender que todas las sociedades
humanas son diversas, como resultado lógico de que se integran por indil iduos, que la naturaleza, de manera caprichosa, ha creado diferenL·i�tdamente. El hombre tiene que compaginar dos tendencias naturales: su indi1 idualismo, que casi siempre exacerba su egoísmo,'" que lo empuja a ser independiente, original, a creerse superior a los demás, sentirse libre, etc., y por el otro, la necesidad de conformarse en ser un cnlL' social -z.uun politicón, como diría Aristóteles-, como obligación irrenunciable para poder subsistir, reproducirse, evolucionar, etc., pero que lo somete a reglas de comportamiento social, jurídico, ético, moral o religioso, aún más allá de su propia voluntad.
Consecuentemente, todas las sociedades humanas son diferentes. Inllmen en ello las costumbres, la historia, el clima, la raza, etc. Obvio es que, cuando las sociedades evolucionaron y se perfeccionaron para conformarse en los Estados contemporáneos, las diversidades no desaparecieron.
Resulta por todo ello, de la mayor importancia, poder generalizar en el estudio de la concepción social, que el hombre y la sociedad misma han creado a lo largo de toda su historia: el Derecho.
El Derecho ha constituido, desde su creación, el mejor instrumento racional para resolver pacíficamente las controversias entre los hombres. Después, la sociedad perfeccionó su organización política, al podn establecer un pacto, un contrato social, que regule las relaciones entre los detentadores y los destinatarios del Poder -parafraseando a Loe\\enstein- a través del instrumento jurídico más evolucionado: la Constitución.
Es la Constitución quien crea las bases para la paz ,. la estabilidad social; para hacer posible la existencia de la justicia; par¡1 el control y la delensa de los particulares frente al uso abusivo del poder. Mario de la Cue\ a dice que el constitucionalismo es una tendencia a subordinar el
: ' ld<'l/1, p. 2LJ. '"
l Jor!!e Sale"¡! llc·lú recuerda que Tom:" llohhc·' -el autor del l.<TI<ii<ÍII. L'n el 'i-g 0 \\ ll- COihideraha al hombre como un 'L'I' anti,oc·ial por naturaleza; dL·,conliado; �goí,ta; dominado por ,us instintos; enc·mi¡w del lwnli)J'L" nii,nio: "'el li<J111hn· nm1u luhu
pe/.¡l�nnhrc". S:\YF(; IIELl', JorgL'. /nstituciune.-., de lJcrcciJu Cun.\llfucunltd .\lc.uclluu, 1.�. l'd., 011·ua. Mé·xico, ILJH7. p. ·'l.
34 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Poder al Derecho;40 para la división de las funciones públicas y el auto control gubernamental; así como para garantizar la soberanía popular en los asuntos domésticos, como también la de la nación, frente a los demás Estados.
El reto para tratar de definir al Derecho Constitucional, rama joven de la Ciencia Jurídica, consecuencia natural de la consolidación de la convicción de adherirse al Cmzstitucimwlismo y constituirse como Estados modernos, regidos por una Constitución, de parte de la casi totalidad de los países contemporáneos, es afrontado por los tratadistas desde diversos puntos de vista.
Loewenstein, Biscaretti, Hauriou y Duverger -como ha quedado señalado- acercan al Derecho Constitucional hacia la Ciencia Política; lo relacionan íntimamente con conceptos meta-jurídicos como el poder, los fenómenos y las instituciones políticas, para crear la impresión de que la Constitución es más un fenómeno producto de la política, la historia y la sociología, que del Derecho.
Sin embargo, si aceptáramos separar a las normas constitucionales de sus categorías jurídicas, de sus valores filosóficos fundamentales, como son las aspiraciones de justicia, equidad, legalidad, así como de lograr el equilibrio entre el orden y la libertad; por ejemplo, y si además, desproveyéramos a las mismas normas fundamentales de la imperatividad, bilateralidad, coercitividad, positividad y supremacía, seguramente el resultado sería la desintegración de la sociedad, la desaparición del Estado, la anarquía, el caos.
El Derecho es la mejor garantía social para la convivencia, por ende, el Derecho Constitucional es un concepto indisoluble de la idea del Estado.
Definir a la Ciencia Jurídica que estudia a todos éstos fenómenos, nos lleva necesariamente a coincidir con la aparentemente más sencilla manera de delinearlo, con la cual concuerdan Burgoa, Schmitt, De la Cueva, García Pelayo, Tena Ramírez y la mayoría de los autores consultados: Derecho Constitucional, es aquel que se encarga del estudio de la
Constitución, el que define la concreta manera de ser de ww nación, mediwzte wz e11[uque particular y específico; el que se conce11lra e11 el análisis jurídico sistematiz.ado de la Co11stituciún de wz Estado deten11inado.
4" DE LA CuEVA, Mario. op. cil., p. S.
Unidad 3
Concepto de Constitución
RAúL CoNTRERAS BusTAMANTE.
3.1. CONCEPTO MATERIAL Y FORMAL DE CONSTITUCIÓN
El jurista francés, André Hauriou, sostiene que en un sentido muy amplio. el concepto "Constituciú11" puede entenderse como el conjunto de reglas nuís importantes que rigen la organización y el funcionamiento del Estado.1 En el mismo orden de ideas, debemos concluir que nos estamos refiriendo al hecho de que es inconveniente aceptar la existencia del Estado, si éste no posee forzosamente una Constitución.
En términos generales, podemos afirmar que todos los países tienen, en sentido material, una constituciúrz, una manera de estar constituidos, pero únicamente aquellos que cuentan con una Constitución escrita, la detentan también desde el punto de vista formal. "Todo país tiene una constitución en sentido material, pero únicamente los países con Constitución escrita la tiene desde el punto de vista formal".2
El término "Constitución" en sentido material, se aplica a la organización político-estatal propiamente dicha, es decir, en un sentido en el que se debe vislumbrar el objeto o la materia de las reglas constitucionales. y no su forma.
Doctor en Derecho. UNAM. Profesor de Carrera Titular de Derecho Constitucional Por Oposición Abiel"la de la Facultad de Derecho de la UNAM y Catedrático en la División de Estudios de Posgrado de la misma Instituciún. 1 HAURIOU, André. op. cit., p. 352. 2 CARPIZO, Jorge, up. cit., p. 290.
35
36 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
En sentido fónnal, la palabra "Constitución", se aplica al documento que contiene las normas relativas a la estructura fundamental del Estado, como organización política regulada en un documento de promulgación solemne, mediante un procedimiento especial y superior, siendo considerada también como Lev Fundamental o norma de normas.
3.2. CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN
3.2.1. FERDINAND LASSALLE
EL filólogo, filósofo y abogado egresado de las Universidades de Breslau y Berlín, contemporáneo de Carlos Marx, pronunció en 1862 dos conferencias magistrales. La segunda de ellas, dictada ante el Club de Ciudadanos de Berlín, el 16 de abril, la intituló: cQué es ww Constitución?, la cual ha sido reeditada a lo largo de los tiempos, debido a su importancia.
Lassalle definió a la Constitución de un país, como la szmza de los {actores reales de poder que rigen en ese país. Para este alemán, la verdadera Constitución no es el documento escrito, ni un pacto jurado entre el pueblo y un rey, como tampoco es simplemente la Ley Fundamental proclamada en un país.
Aunque acepta que la Constitución debe tener fuerza de ley, por lo tanto, "debe ser también una ley",' pero no una simple ley, sino la Ley Fundamental del país. Pero advierte que existe algo, una fuerza activa y determinante que influye sobre esa y todas las demás leyes de una nación.
Cada alteración que desequilibre a estos factores, necesariamente producirá cambios constitucionales, puesto que "cuando la Constitución escrita no corresponde a la constitución efectiva, se produce un cambio inevitable"4 y no es posible que se mantenga vigente.
Contundentemente concluye que "los asuntos constitucionales son en primer lugar, no cuestiones de derecho, sino cuestiones de fuerza".5
3.2.2. CARL S CHMITI
El maestro alemán sostiene que el término: "constitución" tiene una amplia diversidad de sentidos, pues "todo, cualquier hombre y cualquier objeto, cualquier establecimiento y cualquier asociación, se encuentra
' LISSAI.I.F, Fcrdinand, r:Qué es llllll Collstilllciál1? 2". cd., Ediciones v Distribuciones Hispánicas, México, 1989, p. 32.
4 ldt!lll, p. 67. ' ldt!lll, p. 78.
l l l'l EPTO DE CONSTITUCIÓN R. Contreras Bustamantc 37
tk alguna manera en una "constitución", y todo lo imaginable puede te
llL'r una "constitución"." Luego entonces, hay que limitar el término a
"Co11,¡itucióll del Estado", que significa entonces: unidad política de un
pueblo. si se refiere a un Estado particular o como la sitllació11 total de
fu 111zidwl -'' ordel!acióll políticas, cuando se trata de explicar una forma c-.¡x·cial ,. concreta de la existencia estatal, en lo general.
Schmitt, considera 4 conceptos de Constitución: el absoluto, el rela
¡i1·u. el posili\'0 y el ideal, que en síntesis consisten en:
u) Ll Concepto Absoluto. Se refiere a determinada comunidad como un todo unitario, como la concreta ma11era de ser resultante de cuaiLJUÍL'l' unidad política existente.
Este concepto lo subdivide a su vez en cuatro distintas acepciones:
a. 1) Co111o unidad política v ordenación social de w1 cierto Estado. Es el punto de convergencia del orden social. Aquí la Constitución no es un sistema de normas jurídicas, sino el ser de la comunidad, en concreta L·xistencia política. El Estado no tiene una Constitución según la que se forma y funciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constitución. Si se suprime esta Constitución, cesa el Estado; si se funda una Constitución nueva, surge un nuevo Estado.
a.2) Co111o Fonna de Gobierno o una manera especial de ordenació11 pofílica \'social. Aquí tampoco la Constitución es sistema de preceptos jurídicos, sino una fomza u status, que afecta a toda la comunidad, a toda la organización comunitaria y determina la manera de ser de la comunidad. El Estado es una República, es una Monarquía, Aristocracia o Democracia.
a.3) Co111o el principio del devenir dinámico de wza unidad política o !itu::.a \'energía. La Constitución no es estática, sino dinámica, evolutiva, por ser vida, por ser el resultado de intereses contrapuestos, que día a día, conforman la unidad política. La Constitución es una fl.wr::.a actit•a.
a.4) Co111u regulación legal fundamental, como nonna de nomzas. A�uí la Constitución no es una actuación del ser, ni tampoco del deventr dinámico, sino algo normativo, un simple deber ser. Pero no se trata de leyes o normas particulares, sino de la lev de leves. La Constitución corno norma fundamentaP
. -
. " St fi\IITr, Carl. Tt!oría dt! la Col!stituciáll. 1·'. Reimpn"ión, Alianza Editorial, Madnd,_ E'P<ll1a, 1992, p. 29. ' ldt!lll, pp. 29-36.
38 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
b) El co11cepto relativo. Aquí la atención se centra en la lev constitucional concreta, sujeta a características externas y accesorias, llamadas jcm11ales.�
Constitución en sentido relativo, significa pues, la ley constitucional en particular, atendiendo a un criterio formal, es decir, no interesa la importancia de las normas que contenga esa Carta Magna, sino que por el hecho de estar esas reglas en el Código Supremo, esos preceptos tienen la categoría de constitucionales.
Lo jón11al de una Constitución, no se circunscribe únicamente a lo escrito, puesto que ese hecho sólo le concede demostrabilidad y mayor estabilidad, sino que requiere proceder de un órgano competente y ser co11ve11ida. La Constitución sería un pacto escrito. Asimismo, una refórnza dificultada, que formalmente otorga al texto constitucional cierta garantía de duración y estabilidad.
e) El concepto positivo. Schmitt, define aquí a la Constitución como decisión de conjunto sobre el modo y la forma de la unidad política.9
La Constitución, en sentido positivo, surge mediante la decisión política del poder constituyente. La Constitución es una determinación consciente que la unidad política -el Estado- precisamente a través del poder constituyente, adopta por sí misma y se da a sí misma. Son determinaciones, decisiones fundamentales, que afectan al mismo ser social: son los principios rectores del orden jurídico.
d) El concepto ideal de Constitucióll. La lucha entre los partidos políticos genera una terminología particular, donde cada uno de ellos puede llegar al extremo de negar el nombre de Constitución, a toda aquella que no satisfaga sus intereses ideológicos. Son los diferentes idearios que sostienen los partidos políticos. Así, cada uno reconoce como verdadera Constitución aquella que corresponde a sus particulares principios.
El maestro alemán concluye, que el concepto ideal actualmente dominante de Constitución en el mundo contemporáneo, es el que sostiene el Estado liberal-burgués de Derecho: protección ciudadana contra el abuso del poder del Estado.
3.2.3. HANS KELSEN
Este autor alemán, sostiene que debido al carácter dinámico del Derecho, una norma vale en tanto y en la medida en que ha sido produci-
s lde111, pp. 37-44. '' ltle111, pp. 4S-S 7.
Cl 1,;¡ i'.i'TO DE CONSTITUCIÓN R. ConliTra' Bll,lamanll' 39
da en la forma determinada por otra norma de categoría superior, que
conlig_ura el fundamento inmediato de validez de la primera. Este pro·L·-,o representa espacialmente una relación de supra a subordinación.
l . '
La Constitución, es la norma fundadora básica, hipotética en ese
sL·ntido, fundamento de validez suprema, que establece la unidad de
�·sW relación de producción y coordinación entre las normas jurídicas
de un Estado. Es el estrato superior jurídico positivo del orden normati-n1 estatal.
Distingue entre dos conceptos a la Constitución. La Constitución en
_,e1uido nwterial, designa a "la norma o normas positivas que regulan
1a producción de las normas jurídicas generales. Esa Constitución pue
de haber sido producida por vía de la costumbre, o por un acto a ello dirigido, de uno o varios individuos, es decir, mediante un acto legislati\ o
" .111
La Cmzstitució11 en sentido fomzal o escrita, es el documento deno-minado "Constitución", que no sólo contiene normas que regulen la legislación, esto es, la producción de normas jurídicas generales, sino también normas que se refieren a otros objetos políticos importantes, así como disposiciones según las cuales, las normas contenidas en ese documento -la Constitución- no pueden ser derogadas o modificadas como simples leyes, sino bajo condiciones más difíciles, mediante un procedimiento especial.
Por lo tanto, Kelsen sostiene que materialmente, la Constitución debe contener: las normas que regulan la producción de normas jurídicas ordinarias de un Estado, es decir, la legislación estatal; la determinación de los órganos facultados para llevar a cabo dicho proceso -"sean leyes u ordenanzas"-; 11 la autorización a los tribunales que podrán juzgar las leyes; los órganos que habrán de aplicarlas; un catálogo de derechos y libertades fundamentales; y, un sistema que la proteja, que le permita invalidar actos o leyes que la vulneren, así como para que sólo pueda ser modificada o suprimida, bajo condiciones más difíciles.
3.2.4. HERMANN HÉLLER
Este profesor alemán concibe a la Constitución del Estado desde tres puntos de vista:
u) La Constitució11 como Realidad Social. Cuando la realidad social de una comunidad adquiere ordenación y forma, de especial manera, aparece concretamente la existencia del Estado. Esa ordenación, que
1° KELSEN, Hans. Tt!oría Pura del Dcreclzo, 8". ed., Porrúa, México, t YYS, p. 232.
11 lhide111, pp. 233 y 234.
40 IFORL\ lll: LA lOt'<STITl 'CIO\:
procura mantener de manera an{tloga en el futuro a la cooperación de
la sociedad, es lo que Héller llama "Constitucú!n, cn el scntido dc la
ciencia dc la rcalidad".
La Constitución normada por el derecho conscientemente establecido v asegurado, es la "Constitucicúz Or.t:wzi:.wla " . El Estado no puede ser concebido ni como sociedad ni como comunidad exclusivamente. Su lev tkcisi\·a de formación -Constitución- es ciertamente su organización; pno no solo por medio de ella crece considnablemente su valor de L'lccti\·idad social. sino que sin ella no tiene, en general. existencia. Dicho de otra manera, sin Constitución no hav Estado.
Enuncia dos elementos básicos para el derecho: la IUmluilidad, que puede ser jurídica o extra jurídica, impuesta por la costumbre, la moral, la religión, la urbanidad, la moda, etc.; v por el otro lado, la 1/0111/lllivi
dad. Con bastante frecuencia, el uso social. la realidad no normada o normada extra-jurídicamente, se revela más fuerte que la norma estatal, pero la 110nnalidad tiene que ser reforzada �· completada por la norllla
ti\•idwl para crear una "Constitución Nomzada ".
Con frecuencia, las normas constitucionales, se presentan como un querer y un deber ser, opuestos a la realidad y al ser social. como una disposición nueva con respecto al orden social ya existente. Precisamente en el hecho de que la constitución política de una comunidad, se vea influida de manera consciente y según un plan, por una creación autoritaria de normas -en este intento de una normalización general para el territorio, por medio de una legislación central- radica la esencia del Estado moderno.
Las relaciones reales que crean las normas de la Constitución, no pueden impedir que en épocas de crisis, el poder prácticamente del más fuerte se imponga para realizar la necesaria unidad del Estado.12
h) Constituci(Jil Jurídica Dcstacwla 11 Ohjctivada. Héller hace una
crítica a dos de los principales exponentes del constitucionalismo: a
Hans Kelsen, porque considera al Estado y a la Constitución como un
deber ser exclusivamente; así como también a Carl Schmitt, quien se
gún Héller pretende eliminar de la Constitución toda normati\·idad. La Constitución del Estado jurídicamente normada -nos dice el
maestro alemán- es también expresiones de las relaciones de poder, tanto físicas como psíquicas. Las normas constitucionales, tienen la función de procurar vigencia a una normalidad a la que se reconoce valor positivamente, o sea, a la conducta que enmarca la Constitución, no obstante el cambio de tiempos v de personas. La dogmática jurídica del
12 llu 1 LK, llcn11ann, teoría del L.'>tadu, 7'1• rcin1p .. Fondo de Cultura Econórnica,
:\lé·,in>. 1'181. pp. 2b7-27t'..
¡il'-ll 1'1\l lll ( 0'-STITL:CIO'- R. lon\ILT<" llll'laJJJaJJ\l' 41
lki'L'L·ho Constitucional. existe para sen·ir a una continuidad histórica \'
�i�tL'illÚt ica tk· la organización de una sociedad. ·
L1 orden v la sentencia en el Estado de Derecho, deben basarse en
b ordL·nanza de la lev; v esta, a su n·z. en la Constitución, debido a que b unidad \ ordenación de la conexión de acción organizada del Estado
rL·quiL'I'l' un sistema de supra a subordinación, dicaces.
¡ Lthrú Constitución jurídica objetivada, cuando ésta sea referida
l.011-;t�IIltL'nleniL' al sujeto humano y sea constantemente actualizada por
lo� holllhrL·�- 1'
e! ( 'uusiitucir!n Lscrita o For111al. Significa la totalidad de los pret·cplo� jurídicos fijados por escrito en el texto constitucional. Este texto tklK· �mnonizar con la Constitución material y debe ordenar fundamentalmentL' los órganos v funciones del Estado. Las lagunas constitucionak" deber cubrirse con la tradición. la conveniencia política, la situación
de pmkr \ la conciencia jurídica.14
3.2.5. ANDRI� HAURIOU
Como lo seiíalamos al inicio del presente Capítulo, este autor francés. rdiere como sinónimo de Constitución al conjunto de reglas nuís inz¡wrtilll/es de un Estado, que rigen su organización y funcionamiento. Pero com iene detenernos un poco en una aseveración importante que realiza: "Todo Estado. por el hecho de existir, posee forzosamente una Constitución".1' Esto significa que existe un binomio inseparable entre los concL'ptos de Estado-Constitución, que quiere decir que en nuestra época contempor{mea, sólo existirá una Constitución, cuando se refiera a la Le\ Fundamental que regule la vida de un Estado determinado; v al mismo tiempo, únicamente se podrá aceptar la existencia de un Estado, si C·stc SL' rige por una Constitución.
Siguiendo este mismo orden de ideas, Hauriou dice que "el establecimiento de una Constitución, expresa el deseo de organización racional del Estado", puesto que "solamente cuando la Nación toma conciencia de sí misma, de su unidad v de su fuerza, exige la exposición explícita de los principios que regulan la organización v el funcionalllicnto de los podnes políticos, al propio tiempo que los principios que �onsagran los derechos propios de los indi\·iduos, su puesto en la socie-
ad, sus relacionL'S con el estado, etc.".1"
1\
1 lhtd"'"· pp. 27ti.-28Y.
4 " 1, -l.lil.K, llernwnn. "!'- ni.. pp. 28'1-2'18.
1111 Ki<>l. Anlh·é·. "!'- <11 . . p. Yi2. 1" ldnll, pp. 347 y 348.
42 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÚN
Para este jurista, hay dos clases de Constituciones: la Cmzstituciún Política, que regula precisamente la organización y funcionamiento de los poderes públicos; v la Constitución Social, que establece o recuerda las bases de vida en común dentro de la sociedad estatal, al tiempo que regula la naturaleza de las relaciones entre ciudadanos y el propio Estado. "Cuando se piensa en la Constitución de un Estado, generalmente no se considera más que su Constitución Política. Pero, en muchos aspectos, la Constitución Social es más importante, porque interesa más a la vida de los ciudadanos".17
3.2.6. MANUEL GARCÍA PELAYO
Para el maestro español, el Estado se organiza mediante la Constitución, para asegurar la convivencia pacífica y la vida histórica de un grupo humano mediante el logro del monopolio de la violencia, con lo cual, el Estado se manifiesta como una unidad de poder.
En virtud de que el Derecho Constitucional surge de una determinada idea de la Constitución, crea una tipología respecto a su concepto, sobre la base de la pluralidad de formulaciones que se le hacen.
García Pelayo concibe a la Constitución desde varios aspectos:
a) Concepto racional normativo. Imagina a la Constitución como la sistematización exhaustiva de las funciones fundamentales del Estado y de las competencias e interrelaciones de sus órganos. La Constitución es pues, un sistema de normas. La Constitución no es solamente expresión de un orden, sino que ella misma es la creadora del orden.
Reconociendo a Kelsen como la expresión más radical de este pensamiento, sostiene que "el concepto racional normativo supone una especie de deificación de la Constitución", 1� puesto que concibe que la soberanía está encarnada en la Constitución, porque si soberanía implica mandar sin excepción, poder crear leyes y poseer todas las facultades de mando, es claro que la Constitución es soberana.
Dentro de este concepto, sugiere únicamente incluir a la Constitución expresada jurídicamente y en forma escrita, "pues sólo el Derecho escrito ofrece garantías de racionalidad frente a la irracionalidad de la costumbre" y "sólo la precisión jurídica escrita ofrece seguridad frente a la arbitrariedad de la administración" .1"
h) Concepto Histórico-Tradicional. Considera a la Constitución como una situación puramente histórica, de modo que sólo podemos explicar
17 !de111. p. 349. 1 H GARC1A PU.AYO. Manuel. u p. cil., pp. 36 y ss. 19 !de111, p. 39.
(tl'.l FI'TO DE CONSTITUCI(JN R. Contrcras Bustamantc 43
L'l presente en función del pasado; y por consecuencia, del ser de ayer tklwmos extraer el deber ser de hoy y del mañana. Este concepto es el rL·sultantc del pensamiento conservador, que se antepone al liberal y el
�1utor afirma que la Constitución de una nación no es producto de la ra
;t.lll. sino la consecuencia de una pausada transformación histórica en
b que a menudo se encuentran elementos irracionales. Así pues, una
Conslilución es el resultado de actos parciales, de usos y costumbres.
e) Cmzccpto Sociológico. Entiende a la Constitución como una forma ck sLT, v no de deber ser. Este método no considera, en contraposición al concepto histórico, que sea la Constitución resultado del pasado. La Conslitución misma -según el enfoque sociológico- no es pura normali\ idad, sino inmanencia de situaciones, factores económicos y estruc\uras sociales del presente, a las que debe adaptarse el deber ser. En lo que respecta al Derecho, la concepción racional gira en torno a la validez; la historia sobre la legitimidad; y la sociológica lo hace sobre la vigencia.
Finalmente, García Pelayo opina que de los tres conceptos expresados, sólo el Racional-nomzativo ha tenido una importancia decisiva para la formación de la Ciencia del Derecho Constitucional, pero le señala como grave deficiencia que abandona las consideraciones axiológicas v políticas, para ceñirse exclusivamente al aspecto normativo.20 Visto así, el Derecho Constitucional sólo se refiere a una parte de la Constitución, y quizá a la menos importante, pues se elude hacer reflexiones filosóficas, políticas, históricas, etc.; y para la comprensión de las normas, deben extenderse los análisis necesariamente a las situaciones socioeconómicas, políticas, entre otras, que conforman la realidad social.
Esta finalidad interpretativa no debe ser extraña del enfoque formalista, pues precisamente la norma es -por definición- "un deber ser", y no un "te¡¡er que ser". García-Pelayo dice que la realidad no es creada Por la ley; no es ni siquiera organizada por ella, sino a la inversa: la ley es expresión de la realidad, pero no única ni total, sino simplemente uno de los elementos de la realidad.
Actualmente, en la vida cotidiana del Estado contemporáneo, la función política y en cierto modo, la legislativa, la jurisprudencia, las ��taciones de las estructuras federales, los partidos políticos, la desvia� Ion de poderes hacia el Poder Ejecutivo, cte., son acontecimientos que ransforman radicalmente una Constitución, y son ininteligibles a toda co 'd . ns¡ eración que se mueva en el puro y estricto ámbito legal.
20 ldem, pp. 55-78.
44 TEORÍA DE LA CO�STITUCIÓN
3.2.7. OTROS AUTORES
Otro autor español, Juan Ferrando Badía, considera que un enfoque estrictamente constitucionalista de lo "político", resulta insuficiente, pues la realidad política de la sociedad y sus interdependencias de otros supuestos y estructuras económico-sociales, desbordan el campo estrictamente jurídico, el prescrito por la Constitución.21
Si se aspira a tener un conocimiento real del régimen político de un determinado país -dice el autor hispano-, se tiene que considerar no sólo su aspecto constitucional o jurídico, sino también su funcionamiento, su aplicación: teoría y práctica de la realidad política de ese Estado. Ello no obedece al menosprecio del enfoque jurídico-constitucional, contenido en el "texto legal" de la Ley Fundamental, pero hay que complementarlo con el estudio de las fuerzas políticas y demás influencias condicionantes de las instituciones políticas.
"La Constitución puede enmascarar el régimen de que se trate tras una armadura de conceptos. El desfase entre lo que dice la Constitución y la realidad suele ser menor en los regímenes pluralistas y democráticos que en los regímenes socialistas y autoritarios" _22
La Constitución de cada Estado presenta modalidades muy diversas y su contenido varía notablemente, sin embargo, pese a las diferencias existentes, los pilares fundamentales sobre los cuales se edifica la estructura de una Constitución, son uniformes.
Por regla general -concluye el mismo autor- el objeto de una Constitución es por un lado, la consagración de los principios de filosofía política que servirán de guía para la acción de los órganos del poder público; y del otro, la organización del ejercicio del poder en el Estado, es decir, las reglas del juego de la vida institucional a que se deberá sujetar la comunidad estatal.
Esto lleva a considerar que cada Constitución debe contener una parte "dogmática" y otra "orgánica", dentro de las cuales se contendrán tres tipos de normas: 1) las declaraciones de derechos; 2) las reglas relativas a la organización del Estado; y 3) las reglas ajenas a esa organización.21
21 FEKRASllll BADÍA, Juan, L_,tructum flllt:nw d<' la Cmlstituci<jll. Su diluímica-" Factorn, 2". cd., Tiran! lo Blanch, Barc<:lona, España, 1 Y90, p. 13.
22 !df!lll, pp. 17 \' 18. 21 Jhideill, p. 22. Según <:1 autm·, las estructuras políticas se dividen L'n "estructuras de
los gobcrnant<:s" v en las "estructuras de los gobernados" y ambas se complementan a tra· y(·s de sus respcciinJS roles sociales. Las csti·ucturas políticas de los gobernados se hallan íntimamente unidas con <:1 knónwno dd cambio u dinámica política, v precisamente por ello, es 4u<: considera fundamental 4ue una Constitución d<:tcrminc formalmente el cspa-
l l ¡'l LI'TO DE CONSTITUCIÓN R. Contreras Bustamante 45
Dando un enfoque más político y social que jurídico, Ferrando Ba
día se adhiere a la posición de otros autores y define a la Constitución
L.01110 "1111 sistema de 1zomzas jurídicas, escritas o 110, que pretende regular
/os 11s¡JL•ctus jimdmnentales de la t•ida política de wz puehlo ".24 Para el ecuatoriano Rodrigo Borja, la Constitución es "el conjunto
dL' normas jurídicas fundamentales que pretenden modelar la sociedad
política \ que regulan la organización, funcionamiento y atribuciones
Lkl poder, así como los derechos y obligaciones de las personas" .2"
Rodrigo Borja, dice que "actualmente no se concibe otra forma de organizar a las sociedades políticas que no sea mediante un documento sokmne que regule la convivencia social, el mando político y los derechos \ deberes de las personas. Ese documento solemne es la Cunstitu
ci<!11, \ al conjunto de sus principios y sus normas se llama Derecho Constitucional". 2"
Por su parte, el autor alemán, Conrado Hesse dice que: "la Consti-tución contiene, por regla general, las normas jurídicas que caracterizan los órganos supremos del Estado, establecen la forma de crearlos, sus relaciones recíprocas y sus áreas de influencia, además de la posición fundamental del individuo respecto al poder estatal" _27 Las funciones de una Constitución en la vida de la comunidad -agrega- fundamentalmente, son dos: la formación y mantenimiento de la unidad política, así como la creación y preservación del ordenamiento jurídico. "La Constitución es el plan estntctural hásico, orientado por detennina
dus priucipius dotadores de selllido, para la {onna jurídica de una comun idwi"Y·
Efraín Polo Bernal, cita básicamente los tres conceptos más conocidos:
L/ cuucepto racional nomzativo, para el cual, la Constitución fundamentalmente debe contener: a) la garantía de los derechos individuales ; h) la división de poderes, que sirve a la efectividad de aquellos; y, e) otros, agregan a la soberanía.
cio iur·ídico v político en 4ue SL' tendrán que desarrollar las relaciones políticas entre ambas <:slntl'turas.
_ 24 Ihulcm, p. 22. Concretamente, el autor coincide con la definición del también espa
nol, J 1\ti.\LZ DI. PKM .. ·\, en su obra "Regímenes políticos contemporáneos", Madrid, l Y74, p. IOY.
2' BOR.I.\, Rodrigo, op. cit., p. 320. "" BORJ.\, Rodrigo, Lllciclopedia de la Política, Fondo de Cultura Económica, México, 19'!7. p. 230. .:7 BRENDA, MAIIIOFER, VoGEI., HESSE, HIEDE, up. cit., p. 2. 'X - ldl.'lll' pp. 5 \' 6.
46 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El concepto histórico tradicional, que define a la Constitución, no
simplemente como creación de un acto único y total, sino de actos par
ciales, reflejos de situaciones concretas, que responden al carácter ra
cional de cada pueblo.
El concepto sociológico, que describe a la Constitución como la ma
nera de existir de un pueblo o de una nación. Para ésta última concep
ción, del Derecho importa básicamente su vigencia; para el concepto
histórico tradicional: la legitimidad; y, para el racional normativo; su
validez.29
Para Jorge Sayeg Helú, desde el punto de vista material, la Constitución simplemente es: "el conjunto de normas jurídicas fundamentales, escritas o no escritas, que establecen la estructura esencial del Estado".30
El maestro colombiano, Gaspar Caballero Sierra, sostiene que "las democracias modernas encuentran su fundamento en una norma suprema, legítimamente instituida, que fundamenta el ejercicio del poder estatal y actúa como marco de referencia y directriz del mismo".3I Recuerda que fue precisamente en 1786, cuando se creó la Carta Política Norteamericana, cuando se utilizó el término "Constitución", para describir al "acto solemne determinador de la estructura fundamental y del poder organizado en el ámbito de una sociedad estatal".
Caballero sugiere abandonar los antiguos conceptos relativos al tema y circunscribirse a entender a la Constitución como una auténtica norma de normas, toda vez que "no puede entenderse a la Constitución en el sentido de que su carácter normativo resulte ilusorio." Además -añade el colombiano-, actualmente una Constitución no se debe restringir a señalarle los límites y competencias de su accionar al poder público, sino que debe ir mucho más lejos y tiene el deber de crear un orden político, social y económico para la nación. Es decir, no se debe circunscribir únicamente en definir lo que el Estado debe ser, sino que tiene que delinear el programa de lo que el Estado debe hacer.32
Para los autores españoles Rafael Ruiz Manteca, Javier Fernández López y Antonio-Rafael Hernández Olivencia, el concepto de Ley Fundamental no es necesariamente sinónimo de Constitución, toda vez que refieren que en la antigüedad han existido diversas disposiciones jurídicas con esa connotación. Solamente habrá Lev Fundamental Constitu-
2Y PoLO BERNAL, Efraín, op. cit., pp. 3-5. 30 SAYEG HELÚ, Jorge. op. cit., p. 24. '1 CABALLERO SIERRA, Gaspar y ANZOLA GIL, Marcela, Teoría ConstituciUita/, Temis,
Santa fe de Bogotá, Colombia, 1995, p. 3. 32 Ide111, p. 1 O.
co-.;CEPTO DE CONSTITUCIÓN - R. Contreras Bustamante 47
ciuual cuando se "establezca una estructura de poder político supremo
qUL' impida la concentración del mismo en una sola persona o grupo y
que. al mismo tiempo, asegure a los ciudadanos que sus derechos se ha
van garantizados. La Constitución es Ley Fundamental porque el Esta
�lo SL' fundamenta ahora en la ley".33 Según estos profesores hispanos, la Constitución tiene tres funcio
IlL'S: la uor111ativa, como Ley Suprema y originaria, constitutiva de la jerarquización de las demás normas ordinarias del Estado -por ello cali
fican a la Constitución como una superrey-; la sociológica, puesto que
es un elemento conformador de la realidad social. La Constitución no es sólo norma, también es dinámica real que va traduciendo en formas jurídicas, los cambios que se producen en la legitimación del poder, en los cambios estructurales de la sociedad y en virtud del resultado de las relaciones institucionales del Estado. Por último, la fwzción política que "conlleva la definición de los principios en que se funda la unidad espiritual y política de una comunidad. Pero a la vez sirve para definir la unidad del orden constituido, estableciendo las pautas de equilibrio entre poderes sociales". 34
Para el Doctor de Harvard, Lief H. Carter, 35 la Constitución es un instrumento que ayuda a "constituir" la identidad política nacional. "Es una fúente primaria de lo que es general e integrador del hombre, una vida de intereses comunes".
------- -
ll . RüiZ MANTECA, Rafael, FERNÁNDEZ LóPEZ, Javier v HERNÁNDEZ ÜLIVENCIA, Anto-7�o-Rafael, lntroduccióll al Derecho y Derecho CUitstittlt_-imzal, Trolla, Madr·id, España,
94, p. 151. ;� lbidem, p. 151.
J\ • ° CARTER H., Lid, Derecho Collstituciolla! Contemporáneo, La Supr·ema Corte y el rte de la Política. Abcledo-Perrot, Buenos Atres, Argentma 1995, p. 79.
Unidad 4
Clasificación de las constituciones
RAúL CoNTRERAS BusTAMANTE.
Clasificar a las Constituciones resulta, sin duda, uno de los retos más
difíciles de la Ciencia Constitucional, debido a un hecho incuestionable:
ninguna Constitución es igual a otra. Si aceptamos lo que dice Carl Schmitt,1 que la Constitución debe
ser un fiel reflejo de la situación concreta del conjunto de la unidad política Y ordenación social de un Estado determinado; y al mismo tiempo, estamos de acuerdo que la realidad social de un país nunca es igual a la de otro, entonces tenemos una enorme tarea al tratar de encontrar puntos comunes entre diversos textos constitucionales.
La premisa inicial de nuestro análisis parte de la advertencia teórica de que ninguna Constitución es idéntica a otra. Cada Ley Fundamental será particularmente descriptiva de sus propias circunstancias políti�as, sociales, culturales, económicas, etc.; luego entonces, deberemos Inferir que a lo que debemos proceder ahora, es a tratar de encontrar algunas analogías, coincidencias o semejanzas, que nos permitan orde-nar s¡'sten1 t' 1 r· ' . 1 e . . · · · a Izar y cata ogar para mes pract1cos, a as onst1tucwnes, desde diYersos puntos de vista. e Jo.rge (a¡·pizo se pregunta: (por qué el empeño de clasificar a las
onstnuciones? Y responde: primeramente porque este ejercicio resulta �--
s· . . • Doctor en Derecho, UNAM. Catedrático titular de Derecho Con�titucional por upodiCJon abieJ·ta de la Facultad de Derecho de la UNAM y Catedrático en la División de E�tu· 10' �e. Po�grado de la misma Institución.
S< IIMtn, Carl. op. cit .. p. 6.
49
so TEORÍA DE LA CONSTITUCit)N
muy útil al Derecho Comparado puesto que permite comprender a primera vista las notas sobresalientes del sistema político de un país; y en segundo, "porque tiene una importancia política que nos lleva de la mano a plantearnos el problema de qué tipo de Constitución es mejor" 2
4.1. SEGÚN SU FORMULACIÓN O FORMA JURÍDICA
La mayoría de los tratadistas constitucionales coinciden en un primer criterio simple para clasificar a las Constituciones, el que se atiene a su forma, a su presentación material. Es decir, catalogar a las Constituciones contenidas metódicamente en un documento formal y diferenciarlas de aquellas que no lo están. Desde este punto de vista, las Constituciones se clasifican en:
4.1.1. CONSTITUCIONES CODIFICADAS O ESCRITAS
Cuando una Constitución se condensa y expresa por escrito, mediante normas sistematizadas, precisas y solemnemente promulgadas, se estará dentro de este género.
La mayoría de los Estados modernos han adoptado este formato debido a las ventajas que ofrece, puesto que es garantía del principio de legalidad el dejar correctamente expresados los términos inequívocos de los derechos y garantías que se reconocen a los gobernados en el texto de la propia Ley Suprema.
Asimismo, una Constitución escrita o codificada permite visualizar con claridad que leyes gozan de supremacía constitucional y cuáles corresponden al ámbito legal ordinario, lo que da como resultado el fundamento formal de validez y permite establecer la jerarquía de leyes.
El maestro español, Manuel García Pelayo, advierte que las reglas claras y la precisión jurídica escrita, ofrece seguridad frente a la arbitrariedad de la administración: "sólo el Derecho escrito ofrece garantías de racionalidad frente a la irracionalidad de la costumbre" .3
Aunque conviene advertir que la clasificación de si un texto constitucional está codificado o disperso no debe ser tomado de manera literal o rigurosa, puesto que toda Constitución tiene una parte escrita y otra no. Además, es importante no olvidar que cualquier Constitución se complementa con la costumbre, la jurisprudencia y -en nuestra época ampliamente- con los tratados internacionales, que son documentos escritos y dan lugar a una serie de normas reglamentarias y prácticas
2 CARPIZO, Jorge. J:swdios Col!stituciolll1les, 2a. ed .. Instituto de Investigaciones Jurí
dicas, UNAM, México, 1983, p. 414.
' GARCÍA PELAY(J, Manuel, op. cit., p. 139.
Cl .\SIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES - R. Contrnas Bustamante SI
complementarias adicionales, que aunque no están incluidos en el texto
Cllnstitucional, forman parte de la Ley Suprema de una nación.4 Una mención especial debe hacerse al hecho de que los Estados que
hétll adoptado una forma federal o compuesta, necesariamente se rigen nll'diante Constituciones escritas: "no se concibe ni se explica una Fe
Lkración sujeta a prácticas consuetudinarias y a interpretaciones jurídicas".; La relación de ca-soberanía que se finca entre un gobierno general y las entidades federativas miembros de un pacto federal; y la compleja distribución de competencias en el ámbito territorial que se produce cuando se constituye un ente federal, exigen como característica esencial, estar ordenadas por un estatuto orgánico preciso y, consecuentemente, escrito.
4.1.2. CONSTITUCIONES DISPERSAS O NO ESCRITAS
Dice el maestro Karl Loewenstein, que "un Estado sin Constitución escrita no es en absoluto un Estado carente de constitución".6 El hecho de que algunos países -como Inglaterra- hayan desdeñado la codificación de sus preceptos constitucionales en un documento único y específico, no significa que carezcan de un orden fundamental.
El producto de los usos y costumbres de algunos Estados que se regulan bajo la práctica del derecho consuetudinario, se articulan mediante leves, convenciones, declaraciones de derechos, sentencias, tratados, etc., pero no existe un texto específico que compile a sus normas supremas. Sin embargo, a través de la tradición constitucional de que gozan, se encuentran arraigados en la conciencia de su pueblo.
Son normas fundamentales que no se han originado en un momento determinado, sino que encuentran su génesis, por lo general, en la costumbre; son producto de una evolución social y política, están compuestas por una variedad de estatutos y decisiones jurídicas.
Este sistema permite que coexistan con el mismo carácter supremo, diversos instrumentos jurídicos que datan de mucho tiempo atrás y que se han venido recopilando de distintas épocas. Prueba de ello -volviendo a la Gran Bretaña- es que además de los usos y costumbres, siguen teniendo vigencia plena los siguientes instrumentos jurídicos: "la Magna Cuna del monarca Juan Sin TieiTa (1215), la Magna Carta de Enrique III 0225 ), el Act o( Settlement (170 1 ), el Bill of' Rights (1689), Tlze Parlia-
� Al respecto, se sugiere revisar· el texto del artículo 133 de nuestra Constitución. ' LA-.;z DURET, Miguel. Derecho Collstituciollal Mexicww. S"- Edición, Editorial Continental, México, 1959, p. 7. 6 LOEWENSTEIN, Karl, op. cit., p. 207.
52 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
nzent Act ( 1911 ), el Representa/ion of tlze People Act ( 1918) y el Estatuto
de Westminster (1 931). 7 La Constitución consuetudinaria se forma por un conjunto de dispo
siciones normativas basadas en prácticas jurídicas y sociales de repetición uniforme y constante, cuyo actor principal es el pueblo mismo. A diferencia de la Constitución escrita, no se resuelve en un todo normativo único, sino que la observancia que establece, se funda en la conciencia popular que se ha integrado por instrumentos legales que han demostrado su utilidad a lo largo del tiempo.
4.2. SEGÚN SU REFORMABILIDAD
Una buena Constitución será aquella que sea reflejo fiel de la reali
dad del núcleo social que aspire a regular, así como un instrumento efi
caz para su conducción en el futuro. Como toda obra humana, cual
quier Constitución es perfectible o tendrá que adecuarse a los
dinámicos cambios de la misma realidad social.
Aunque existen opiniones -como la de Karl Loewenstein- que sos
tienen "que una Constitución contenida en un documento se adapta a
las transformaciones no sólo a través de una enmienda constitucional
formal, sino también con el uso constitucional, las reglas convenciona
les y la interpretación a través de las instancias gubernamentales, el
parlamento y los tribunales" .S esta clasificación atiende principalmente
al proceso de reforma constitucional que las propias leyes fundamenta
les permiten. Procura agrupar a las Constituciones según los trámites
que deben cumplirse para su reforma legal, esto es, en base a las carac
terísticas de los requisitos, procedimientos y órganos facultados
poder llevar a cabo cualquier modificación a su texto.
De acuerdo a este enfoque, las Constituciones se clasifican en:
4.2.1. CONSTITUCIONES RÍGIDAS
Será rígida aquella Constitución, escrita, cuya reforma exige procedimiento especial o agravado.
Manuel García Pclayo las define como "aquella que para su re exige un órgano y unos métodos especiales, distintos de los que se precisan para establecer y reformar las leyes ordinarias. La Constitución ocupa así una situación privilegiada, posee formalmente una mayor ga-
7 BoRJA, Rodrigo, Den:clw Polílico ,. Cmzstiwcimwl ... op. cit., p. 324. 8 LOEWENSTEIN, Karl, op. cit., p. 20.8.
ti.-\Sii'ICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES - R Contrna' Bu,tamante 53
rantía de permanencia, situación a la que los juristas franceses han de
..,¡ l.! nado como superlégalité constitll!ionnelle ". 9
· , En algunos casos, los sistemas constitucionales previenen la existen
cié! de un órgano específico o la actuación del órgano legislativo común, pero con ciertas exigencias y solemnidades especiales, que en cualquier c�1so. se denomina Poder Constituyente Pennanente o Poder Revisor, creado de manera ex profesa para tal efecto por la misma Constitución.
La reforma constitucional es un procedimiento delicado. Significa )a necesidad de alcanzar nuevos consensos entre los llamados por Lasa
lle: jlictores reales de poder",10 lo cual no es fácil. La concepción de conlormar al ejercicio revisor de la Constitución como un proceso complejo -v en ocasiones, sumamente difícil- estriba en la intención de asegurarle estabilidad y firmeza a los preceptos constitucionales. Se busca hacer de la Ley Fundamental una norma jurídica dura, fija, sin posibilidad de alteración más que según el método prefijado o por ruptura re\ ul ucionaria.
La rigidez de la reformabilidad constitucional es en ocasiones criticada. pues ese conjunto de precauciones se opone a la necesidad de mutabilidad -urgente y eficaz- que a veces demandan los cambios sociales. toda vez que los procesos de reforma establecen trámites que la hacen demasiado dilatada. (plebiscito, referéndum, quórum especial, etc.).
4.2.2. CONSTITUCIONES FLEXIBLES
La Constitución flexible es aquella que se puede modificar mediante el procedimiento legislativo ordinario sin diferenciarse de la ley ordinaria, es decir, no se requiere ningún órgano especial, sino del legislativo común para que pueda ser modificada. Se caracteriza porque viene de la misma fuente de las leyes ordinarias, y, por consiguiente, puede ser anulada u reformada por el mismo órgano y de la misma manera que dichas leyes.
. Maurice Duverger,11 menciona como una posible ventaja de este tipo de Constitución, el hecho de que con el sistema que genera no puede haber contradicción entre la ley y la propia Carta Magna, "pues una ::y
,que �ont_r_
adice la Cons_titu� �ón es,. en reali
_dad, un
_a l�y que modifi
_ca
. CunstituciOn. Una constituciOn flexible no tiCne, as1, nmguna supenofldad sobre la ley ordinaria".12
Y GARUA PEi.AYo Manuel. op. cit., p. 131. )() . . lASALLE, Ferdinand. op. el/., p. 35.
11 DUVERGER Mauricc. op. cit., p. 174. 1> ' - ltlmz.. p. 175.
54 TEORÍA DE LA CONSTITUCI ÓN
Conviene precisar que existen muy pocas Constituciones flexibles. En materia de reformabilidad, la mayoría de los países han preferido diferenciar entre el Poder Constituyente -sea originario o revisor- y los órganos constituidos, en este caso, de índole legislativo. De esta forma, resulta más congruente el principio de superlegalidad colzstituciollal, cuando se diferencia claramente una reserva de poder supremo a un órgano especial, sujeto a procedimientos excepcionales y solemnes, para que pueda realizar la alteración o modificación de la Constitución, en lugar de dejar esa tarea en manos de los poderes constituidos, es decir, creados por ella misma.
Sin embargo, desde este punto de vista, este tipo de clasificación debe de estudiarse con cuidado, porque si lo que se pretende es analizar el grado de estabilidad y firmeza que tienen las Constituciones, el método de reforma que se observe en un país -sea rígido o flexible-, no necesariamente indican el grado y la frecuencia en que se alteran los textos constitucionales.
La Constitución británica es por antonomasia el arquetipo de las flexibles, sin embargo, mantiene reglas y principios desde la Carta Magna hasta nuestros días, debido a usos y costumbres formados lentamente y sin fecha precisa de gestación. En cambio, Constituciones rígidas, como la nuestra, que presupone un proceso de reforma agravado, a la fecha solamente no ha sido reformada en 35 de sus 136 artículos, a lo largo de poco más de noventa y dos años.13
Ello se explica por "el espíritu reposado y hasta cierto punto conservador del pueblo inglés, que ha convertido en meramente teórica aquella flexibilidad, ya que en la práctica sus instituciones políticas han demostrado tener mayor rigidez que la de los pueblos gobernados por constituciones rígidas" .14
4.3. SEGÚN SU ORIGEN
Las causas o circunstancias que generan el nacimiento u origen de una Constitución son muy variables. Históricamente, los procesos de construcción o transformación de un Estado son distintos entre una realidad social y otra. La adhesión de una sociedad estatal al Constitu
cionalismo -es decir, regir su futuro orden social mediante una Ley Fundamental- puede provenir de decisiones de poder que se hayan motivado o tomado desde diversos aspectos.
ll Los 35 artículos que per·manecen sin reforma, es decir, que conservan su redacción
originaria desde 1917, son: 7"; 8"; 9"; 1 1 "; 12"; 13"; 15"; 23°; 186> ,64"; 68";71 "; 75°;
80",81"; 86"; 87", 91"; 118"; 120"; 121"; 124"; 125"; 126"; 128"; 129"; 132"; y 136".
14 BoRJA, Rodrigo. op. cit., p. 330.
CLASIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES- R. Contrcra' Bustamantc 55
La mayoría de los tratadistas constitucionales, 15 coinciden en que, . ,,,ún el origen de la creación de una Constitución, puede resumirse en �L.:--
]a s iguiente clasificación:
4.3.1. CONSTITUCIONES OTORGADAS
Son Constituciones Otorgadas aquellas que tienen el carácter de Ley
Suprema, supuestamente como resultado de una concesión que hace el
titular del poder político. La mayoría de los tratadistas coinciden en señalar que usualmente esta clasificación se refiere al caso de que un rey 0 monarca, por gracia hacia su pueblo, le otorgue una Carta Magna, mediante la cual, de manera voluntaria, él mismo acota sus facultades, concede contrapesos de poder a otras instancias -principalmente los de carácter parlamentario-; y queda subordinado al mandato de la propia Constitución.
Como ejemplo, tenemos la Carta Constitucional de Luis XVIII, del 4
de junio de 1814, que a sugerencia del inefable ministro Talleyrand y ante el temor del resurgimiento de un nuevo movimiento revolucionario, se concluyó que no era posible vivir sin limitar el poder real. Entonces el monarca recurrió al subterfugio de dotar de una Constitución a su pueblo; Constitución otorgada que tiene apariencia de que es dádiva del rey a sus gobernados.
Pero, en nuestra época, podemos equiparar a esta clasificación a los lineamientos que se disfrazan de Constitución y que emiten las instancias de poder que resultan triunfadoras después de una irrupción violenta al gobierno en un país determinado -léase Golpe de Estado- y que tiene como fin aparentar un reencauce al orden legal y procurando congraciarse con la comunidad internacional.
Los detentadores del poder por vía de la fuerza, saben que en nuestros días es intolerable el mantenimiento de gobiernos dictatoriales y prefieren voluntariamente conceder algunas garantías a la población Para disimular su presencia hegemónica. Francisco Franco, en España Y Augusto Pinochet, en Chile, utilizaron con éxito este recurso de conceder voluntariamente algo de poder a la población a través de estatutos denominados de carácter constitucional para mantenerse al frente de sus respectivos gobiernos, de origen de facto.
li S F . . . ·e sugiere ver. entre otros. BoRJA, Rodrigo, op. cil., pp. 330 v 331; CALZADA PADR(JN, Dclrcranu. lJereclw Constilucimwl, liarla, México, 1'1'10. pp. 136 y 137; MoRENO, Daniel. ercr·/¡n Crm.,tilucional 2". ed., Pax-México, pp. 13 \' 14; \', SAYH; llu.t•. Jorge, Jns!ilucinnes de Derecho Cmzslill
.lcimwl Mexicmw ... op. cit . . pp. 2S v 26.
56 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
4.3.2. Constituciones Impuestas
Las Constituciones Impuestas, surgen cuando es el pueblo precisa
mente quien le impone al detentador del poder, condiciones y preceptos legales de carácter supremo, para que rijan jurídicamente al país y forzándolo a adoptar este tipo de estatuto legal que limita su potestad.
Un ejemplo de tal situación, sucedió con la Constitución de Cádiz, que se creó en 1812 y sirvió para reorganizar a los españoles en contra de la invasión napoleónica; y que, Fernando VII, una vez restituido en el poder decretó su derogación. Ello obviamente despertó indignación y poco tiempo después, en 1820, se vio obligado, no por libre voluntad, a jurar obedecerla. La reinstauración de la vigencia de la Constitución Gaditana fue, sin duda, una influencia determinante para la consumación de la independencia de México y el nacimiento del nuevo Estado federal.
4.3.3. CONSTITUCIONES PACTADAS
Son Pactadas, las Constituciones que se producen por efectos de la lucha de clases, aportando ideas y principios varios grupos sociales, estipulando o pactando todos en someterse a una común Ley Suprema. Bajo la teoría del pacto social -por ello también se les denominan con
tractuales- se pueden derivar de consensos entre detentadores y destinatarios del poder -como diría Loewenstein-; entre grupos revolucionarios, entre representantes de entidades y provincias, etc.
4.3.4. OTROS ORÍGENES
Existen en opinión de diversos tratadistas algunas otras modalidades en cuanto al origen de una Constitución. Algunos se refieren a las
Constituciones originadas por voluntad de suberwzía popular, que son aquellas que son producto de un acto de soberanía popular, es decir, las que encuentran su origen en la soberanía del pueblo y tienen como fuente de poder al propio pueblo, al cuerpo electoral, a la ciudadanía. (Ejemplo, las dos Constituciones federales mexicanas del siglo XIX).
Otra clasificación que usualmente encontramos en la teoría constitucional. son las Cmzstitucimzes ratificadas, como lo fue la de Estados Unidos, que después de ser expedida por el Congreso de Filadelfia fue adoptada por las nuevas entidades federadas o la de Alemania, que en el momento de la reunificación de los Estados orientales, después de la
caída del Muro de Bedín, decidieron ratificar la misma Ley Fundamental que les había sido decretada po1· los países ganadores después de la Segunda Guerra Mundial, en lugar de crear una nueva.
1 l \:-;JFICACI(JN DE LAS CONSTITUCIONES - R. ContJTJ·a, llu,tamantl' 57
4.4. CLASIFICACIONES DE KARL LOEWENSTEIN
Karl Loewenstein considera que los criterios de clasificación ante
riormente descritos son anticuados y muestra claramente la necesidad
Lk otros criterios más orientados a la sustancia y a la esencia de la
Constitución.
La primera clasificación de este autor es la siguiente:
a) Constituciones originaria . .,. y Constituciones derivadas Scrú originaria la Constitución que contenga un principio funcional
110\ cdoso, \·erdaderamente creador y por tanto "original" para el proce
so del poder político y para la formación de la voluntad estatal. "La expresión de constitución "derivada" o "derivativa" designa un
tipo de constitución que sigue fundamentalmente los modelos constitu
cionales nacionales o extranjeros, llevando a cabo tan sólo una adapta
ción a las necesidades nacionales" Y
Locwenstein opina que las constituciones originarias son relativas y
absolutamente poco frecuentes, puesto que a lo largo de los años ha ha
bido poco espíritu inventivo en la creación de leyes fundamentales, lo
que tiene su razón de ser en el carácter fundamentalmente conservador
del hombre político, que es por lo tanto adverso, a rupturas violentas
con el pasado. El autor alemán sostiene que experimentar con novedades constitu
cionales suele ser muy peligroso, por lo que solamente movimientos re
volucionarios sociales en gran escala son apropiados para producir nuevas formas constitucionales.
Como tipos originarios de constitución, Loewenstein dice que entre los más importantes ejemplos de Constituciones originarias, se pueden considerar:
• El parlamentarismo británico; • El sistema constitucional americano del presidencialismo; • El constitucionalismo francés en 1793, que produjo el tipo de go
bierno de asamblea; • Las constituciones napoleónicas, que introdujeron el cesansmo
plebiscitario; • La carta francesa de 1814, que montó la monarquía limitada
constitucionalmente con base legitimista; y • Las constituciones rusas "soviet" de 1918 y 1924, que rompieron
totalmente con la tradición constitucional de occidente y atribuyeron a los consejos de traba jadores v campesinos el papel decisivo en el proceso del poder.
1" Lot-.\\1·:'<'-ITIN, Karl, o¡>. cit., pp. 20<J Y 210.
58 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Otra clasificación de las Constituciones que propone Loewenstein es: b) Cmzstituciorzes ideológico-programáticas y Constituciones utilitarias El jurista alemán aporta otro criterio digno de ser tomado en cuen-
ta para la clasificación realista de las constituciones, en base al análisis de su contenido ideológico, dice que cabría establecer una distinción entre las constituciones cargadas ideológicamente o con un programa filosófico y, por otra parte, constituciones ideológicamente neutrales o puramente utilitarias.
Todas las constituciones del final del siglo XVIII y principios del XIX
están necesariamente teñidas de ideología liberal; esta influencia se manifiesta latentemente en la distribución de tareas estatales a varios detentadores del poder, respectivamente controlados, y abiertamente con la inclusión en el documento constitucional de un catálogo de derechos fundamentales.
Loewenstein agrega que muchas de las recientes constituciones son tan conscientemente ideológicas, "que casi se podría decir que una Constitución no parece estar completa cuando no está imbuida por todas partes de una determinada ideología. Estas Constituciones son frecuentemente verdaderos catecismos políticos más que indicaciones materiales para el desenvolvimiento racional del proceso gubernamental" .17 Un conocido ejemplo -agrega- es la Constitución mexicana de 1917, por su expresa orientación hacia un orden social, que califica de "tipo
socialista ".18
En cambio las constituciones utilitarias o ideológicamente neutrales
se proponen, sin ningún tipo de influencia doctrinal, ofrecer un cuadro funcional, puramente materialista, destinado a regular sin intenciones ideológicas declaradas u ocultas, el mecanismo del proceso gubernamental dentro del cual las fuerzas sociales y políticas de la comunidad deberán enfrentarse en libre concurrencia.
La última clasificación de Loewenstein en su obra "Teoría de la Constitución", que al mismo tiempo es la mayormente estudiada, es la que intitula:
e) Clasificación Ontológica "La existencia hoy de una Constitución escrita no implica, en abso
luto, ipso {acto una garantía de distribución y, por lo tanto, limitación del poder", 19 surge pues la necesidad de desentrañar verdaderamente si una Constitución cumple con su cometido de institucionalizar la distribución del ejercicio del poder político y, por consiguiente, el control del
17 Jdun. pp. 211 y 212. IH J/Jide111, p. 212. IY Jdc111, p. 213.
CJ.-\SIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES - R. Contreras Bustamante 59
111ismo de parte de quienes lo detentan. De acuerdo con esto, las Consti
tuciones pueden ser de tres tipos: Nomzativa, Nominal y Semántica.
c.!) Constitución Nonnativa En lugar de analizar la esencia y el contenido de las Constituciones,
L'l criterio del análisis ontológico radica en la concordancia de las nor
mas constitucionales con la realidad del proceso del poder. Su punto de
partida es la tesis de que una Constitución escrita no funciona por sí misma, una vez que haya sido adoptada por el pueblo, sino que una Constitución es lo que los detentadores y destinatarios del poder hacen
de ella en la práctica, es decir, es importante el análisis del medio social
, político donde la Constitución tiene que valer. ·
Loewenstein opina que para que una Constitución sea viva, debe ser dectiYamente vivida por destinatarios y detentadores del poder, tiene que ser observada lealmente por todos los interesados, y estar integrada en la sociedad. "Para que una Constitución sea viva, no es suficiente que sea dlida en sentido jurídico. Para ser real y efectiva, la Constitución tendrá que ser observada lealmente por todos los interesados y tendrá que estar integrada en la sociedad estatal. y ésta en ella" .20
En este orden de ideas, sólo cuando las normas de una Constitución, dominan el proceso político o, a la inversa, el proceso del poder se adapta a las normas de la Constitución y se somete a ellas, podemos hablar de una Constitución normativa.
El maestro alemán ejemplifica este tipo de Constitución haciendo una par·áfrasis figurada "la constitución es como un traje que sienta bien y que se lleva realmente".21
c.2) Constitución Nominal Loewenstein sostiene que "el carácter normativo de una Constitu
ción no debe ser tomado como un hecho dado y sobreentendido, sino que deberá ser confirmado por la práctica".22 Una Constitución puede ser calificada de nominal, cuando a pesar de ser jurídicamente válida, la dinámica del proceso político no se adapta a sus normas, entonces la Constitución carece de realidad existencial.
. Lo que la Constitución nominal implica es que los presupuestos so
Ciales Y económicos existentes en el momento actual operan contra una c�ncordancia absoluta entre las normas constitucionales y las exigenCias del proceso del poder.
Debido a que quizá la promulgación de la Constitución fue prematura o a que la realidad social aún no lo permite, pero en el caso de esta �--
20 lOEWENSTEIN, Karl, up. cil., p. 217. ¿ 1 lhidem. 22 ldem, p. 218.
60 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
clasificación, se debe estar frente a una decisión política de buena voluntad, de parte tanto de los detentadores como de los destinatarios del poder, de que tarde o temprano la realidad del proceso del poder corresponderá a lo establecido en el texto constitucional.
La función primaria de la Constitución nominal es educativa; su objetivo es en un futuro más o menos lejano, convertirse en una Constitución normativa y determinar realmente la dinámica del proceso del poder en lugar de estar sometido a ella.
Para continuar con el símil, Loewenstein agrega: "el traje se cuelga cierto tiempo en el armario y será puesto cuando el cuerpo nacional haya crecido".23
c.3) Constitución Semántica Esta Constitución es la que siendo plenamente aplicada, su realidad
ontológica no es sino la formalización de la existente situación del poder político en beneficio exclusivo de los detentadores del poder fáctico, que disponen del aparato coactivo del Estado.
Mientras la tarea original de la Constitución escrita es limitar la concentración del poder, dando posibilidad a un libre juego de las fuerzas sociales de la comunidad dentro del cuadro constitucional, en este tipo de Constitución semántica, el proceso es inverso, la dinámica social, restringe su libertad de acción y es encausada en la forma deseada por los detentadores del poder. En lugar de servir de limitación del poder, la Constitución es aquí el instrumento para estabilizar y eternizar la intervención de los dominadores fácticos de la localización del poder político.
Para demostrar el efecto que realmente produce una Constitución semántica, el alemán concluye que de acuerdo al ejemplo anteriormente utilizado "el traje no es en absoluto un traje, sino un disfraz".24
4.5. OTRA CLASIFICACIÓN
El maestro francés, Maurice Duverger, aporta otra interesante clasificación. Argumenta que se han diferenciado dos clases de constituciones: las Constituciones-Ley, que son aquellas que imponen obligaciones y limitaciones estrictas a los gobernantes y se aplican de manera efectiva; y las Constituciones Programa, de alcance más débil, que "definen un proyecto ideal o simulado y no contienen obligaciones jurídicas en sentido estricto" .25 Es decir, la parte referente a las obligaciones y limi-
2.1 1 hidem. 24 Jdem. p. 2 I 9. zs DuvERGER. Mauricc. up. cit . . 28.
ti \SIFICACIÓN DE LAS CONSTITUCIONES- R. Contt-cr<" Bustamante 61
t<IL·iones impuestas a las instituciones gubernamentales en sus relacioJ1L'S con los ciudadanos, no se respeta en lo general y a veces es letra 111uL·rta. A pesar de todo, justifica Duverger, pueden invocarse los principios establecidos en tales Constituciones, como un método para resistir 0 enfrentar al poder cuando una dictadura se vuelve menos opresiva
\ categóricamente sentencia: "Es mejor una Constitución-programa que ·ninuuna Constitución".2�>
26 ldem, p. 29.
Unidad 5
Vertientes ideológicas del Derecho Constitucional
JuAN JosÉ MATEos SANTILLÁN'
5.1. INTRODUCCIÓN
Para algunas corrientes contemporáneas el fenómeno constitucional puede ser estudiado en sentido amplío, interpretación que nos conduce a concebir la idea de que en tanto exista una sociedad organizada estable, existirá una serie de normas que definirán la estructura de dicha organización social, en este sentido puede encontrarse una correlación que equipare el concepto de Constitución a la idea de una norma fundamental de organización escrita o verbal, de ésta forma podemos encontrar \a liosos ejemplos como las constituciones de la Grecia Clásica o como nos indica la mayor parte de la doctrina mexicana, el caso de Juan sin Tierra y la Carta Magna de Inglaterra. . A los ejemplos anteriores nos permitiríamos añadir, siempre en la Interpretación más amplía, la experiencia española en la materia, como Podrían ser las Siete Partidas de Castilla o los llamados Fueros de Aragón por citar simplemente dos ejemplos de nuestra tradición jurídica. . Frente al estudio amplío del proceso histórico evolutivo de las cons-
htucion"s t d . . . 11 . �. , encon ramos una ten enCla mayontana que nos eva a una Interpr"t· · · · f 1 d d' h d 1
· d
� ac10n orma e 1c o proceso, e ta suerte que nos rem1te a os orígenes concretos, pm· un lado, al movimiento constitucionalista
que se dio en los Estados Unidos de América a raíz de la independencia
eh • Mae,tro en la División de Estudios de Posgrado, así como, en la Facultad de Derc-0 de la UNAM.
63
64 TEORÍA IJF LA CONSTIT\JCIÚN
de las trece colonias de América del Norte y por otro el pensamiento enciclopedista que sirvió de prolegómeno a la Revolución Francesa v su consecuente movimiento constitucional, el cual comienza con su famosa declarac ión de los derechos del hombre y del ciudadano, a los que simplemente agregaríamos el impacto que tuvo en el mundo hispano, particularmente en el latinoamericano, la invasión napoleónica a España y como consecuencia la creación de la Constitución de Bayona y en especial la Constitución de Cádiz.
Completa la unidad, el estudio del llamado constitucionalismo social, que se estudia frente al constitucionalismo liberal que caracterizó al pensamiento decimonónico y alguna visión crítica del constitucionalismo contemporáneo desde la perspectiva del neo institucionalismo.
5.2. ORÍGENES DEL CONSTITUCIONALISMO MODERNO
5.2.1 JUAN SIN TIERRA
El abordar un tema tan complejo como la naturaleza y contexto de la Carta Magna, implica necesariamente una serie de reflexiones que nos permiten ubicar el sentido de esta constitución inglesa, en medio de un contexto cabal, cuestiones que en conjunto nos conducirán a vislumbrar el sentido de una monarquía constitucional y en especial el papel de la Constitución.
Antes de abordar el tema en su sentido histórico, debemos advertir que la carta magna de 1215 admite en cuanto su valor formal como constitución algunas discrepancias ante las diversas escuelas jurídicas que abordan su estudio, pues quienes estudian la materia en sentido amplío la ubican como una verdadera constitución, en el más amplío sentido de la palabra, en tanto que quienes siguen un criterio formalista suponen que no tiene todos los requisitos que debieran tener para con-siderarla como tal.
Sin embargo, más allá de la polémica sobre su clasificación, la Car-ta Magna de Juan sin Tierra constituye un documento de gran interés histórico, por su contenido, por sus implicaciones y efectos en el pensamiento anglosajón y universal.
Debemos señalar que la Carta Magna inglesa se dio en el año de
1215, es decir, en plena Edad Media, etapa caracterizada por el llama
do feudalismo, concebido pOI- algunos como una poliarquía en la que
un reino se dividía en un conjunto de feudos, al fn:nte del cual existía un
señoL El punto de pai-tida del feudalismo se encuL·nti-a en la crisis
del bajo impedo romano y desde el punto de vista político puede obser-
\JI< i!F'iTFS IDEOLÓGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL J. Mateos Santillún 65
\ arse en España hasta el siglo XIX, si bien inició su declive en el siglo XV, c1111 el descubrimiento de América y la concreción y predominio del podl·r real sobre el feudal, cabe mencionar que el feudalismo como siste-
111�1 de producción sobrevivió en Europa hasta el advenimiento de las n·\ oluc iones liberales.
En el feudalismo se daba la división del territorio del reino en feu
dos. como recién se ha dicho, y donde el señor feudal tenía dominio so
bre la tierra y las personas que la habitaban, no obstante, estos señores
a su \ ez, dependían de otros señores más poderosos o incluso del rey, cabl'la de la monarquía.
Para efectos prácticos debemos señalar que el sistema feudal bien pudiera ser entendido como el extremo opuesto del sistema monárquico absoluto, algo así como enfrentar totalitarismo y anarquía, no porque la monarquía o el feudalismo se caractericen por ser formulas que nos induzcan necesariamente a un escenario previamente establecido, sino porque el poder del rey varía de extremo a extremo, es decir, en el sistema feudal de la alta edad media, el poder del rey se encuentra limitado por el ejercicio del poder de los señores feudales, en tanto que en la edad moderna, el poder real se transforma en absoluto por no tener contrapesos.
Para entender el papel que juega una constitución en un sistema como el feudal, es necesario diferenciar los distintos grados que alcanzaron las formas feudales en los principales reinos de Europa, de esta forma el feudalismo nace en Francia y es en dicho reino donde alcanza maYor fortaleza, al grado que el poder regio es casi un poder virtual frente al poder de los feudales, incluso, cuando el rey intenta reclamar sus derechos, facultades y prerrogativas como derivaciones del poder imperial, la nobleza y el clero lo enfrentan con el argumento que el poder de los nobles deriva de la misma fuente que el poder real, y en consecuencia, sus prerrogativas son tan sagradas como las del rey. 1
. , Inglaterra y España imitaron el feudalismo francés y su caracteriza
Cion adquirió particularidades que los diferencian del modelo imitado, en el caso español, los autores que le estudian coinciden en que el estad_� Permanente de guerra frente a los moros, generó una mayor coheSion �ocia] que se puede observar en la necesidad de aglutinarse entorno a la figura regia, aún cuando en la misma España cabe diferenciar �-ntre el feudalismo atemperado que se dio en Castilla y León, del feuda-lsmo nüis activo que se dio en Aragón y del prototipo francés que impera en Cataluña.
1¡ d . :llcic/opediu lfnin-rsu/ Ilustrada l:'uropeo Alllericunu, Espasa Calpc, tomo XI nd 1'111. p. 1133. M a-
66 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
En Inglaterra el feudalismo tuvo características especiales que se agudizaron básicamente porque con el reinado de los Plantagenet, el poder monárquico se concentró en forma tal, que se puede percibir, una clara tendencia hacia el absolutismo, en detrimento del modelo feudal que anteriormente habían impuesto los monarcas germanos.2 El intento de absolutismo iniciado por Enrique II ( 1154-1189) enfrenta a los nobles sometiéndoles a nuevos impuestos, a la Iglesia sujetándola a las constituciones de Clarandon, mediante las cuales la iglesia se subordinaba a los agentes reales y puso inspecciones, que generaron un profundo descontento que se concretó en el enfrentamiento entre la nobleza y el rey, donde finalmente prevaleció el poder real, sin embargo, no perduro gran tiempo la hegemonía real, los hijos de Enrique II se caracterizaron por una serie de defectos que produjeron nuevos enfrentamientos, el sentido aventurero y temerario de Ricardo Corazón de León quien gobernó de 1189 a 1199 y la pusilanimidad de Juan sin Tierra, rey de 1200 a 1216 generaron la oportunidad para que los nobles rebatieran el poder absoluto que intentaba detentar el rey.
Las luchas europeas se agudizan con los gobiernos de los hijos de Enrique II pues el reinado de Ricardo se caracteriza por ser eminentemente militar y las tendencias absolutistas, sin el respaldo adecuado, generaron una profunda inconformidad en el interior de Inglaterra, de esta forma se encontró en medio de un conflicto europeo, en el cual Juan Sin Tierra se alió con los güelfos de Alemania y los reyes de Francia apoyaron a los Honenstaufen, donde prevalecieron los intereses de estos últimos con Otón IV y el rey Juan.1
La derrota de Bouvines condujo a Juan Sin Tierra enfrentar el conflicto interno en condiciones precarias, con un grupo de aliados diezmado por la derrota y en un ambiente de molestia por los nuevos impuestos que se cobraron para sostener la guerra en el continente.
La lucha unificó a los nobles, el clero y los habitantes de los burgos, frente a los intentos absolutistas del monarca, desde 1213 se había reunido un consejo de nobles con la finalidad de redactar un documento en el que se establecieron los derechos de la nobleza frente al rey lo mismo que los derechos de los aliados, el clero v la burguesía; de esta forma, después de una serie de reveses en Europa y frente a la presión de los barones, la monarquía cedía espacios paulatinamente.
La Carta Magna fue impuesta al monarca Juan sin Tierra por los nobles de Inglaterra, entre los que se encontraban el arzobispo Esteban Langton, Roberto Fitz-Walter, Eustaquio de Vescy y Guillermo de Pan·
2 PlRt'��L Henri, 1/iswria de l:·uropa. desde las ún•asi<me., al siglo Xl'l, FCE Sa.
reimp., México, IlJ8S, p. I87.
' Jhid<!lll.
\ ¡ RliE"iTES IDEOLÓGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL - J. Matem Santillán 67
broke. quienes en un principio solicitaron al rey les concedieran los de
rL·chos contenidos en la Carta Magna, sin embargo, Juan sin Tierra con
silkro que firmar tal documento le transformaría de rey en vasallo.4 ·
Ante la negativa del rey, los barones se proclamaron un ejército de
Dios ' de su Santa Iglesia y entraron en Londres el 24 de mayo con el bcnL·plácito del pueblo. El9 de junio de 1215, en la pradera de RunnyeJkad. a orillas del río Támesis y a 8 Km de Windsoc se firmó la Carta ¡\hw:na de Inglaterra ratificada por los herederos al trono de Inglaterra has�a los estatutos reformados de Eduardo I en 1298.
No bien Juan sin Tierra tuvo oportunidad de rehacerse, rompió su juramento y acudió al Papa para que lo eximiese de su obligación, los barones tomaron las armas apoyados por el rey de Francia y combatieron al rey Juan hasta su muerte en 1216. Cuando Enrique III. hijo de Juan sin Tierra subió al trono, ratificó la Carta Magna para que permaneciera desde aquellas épocas en el derecho público de Inglaterra. 5
Para efectos de nuestro estudio, puede decirse que la Carta Magna significó una verdadera constitución para Inglaterra en un sentido amplío, toda vez que a lo largo de sus 63 artículos encontramos una serie de derechos que servían a la nobleza o al clero o a los burgueses, por un lado , v por otro, establecía una serie de principios que servían para regular el ejercicio del poder público, es decir, aun cuando de manera desordenada, encontramos una parte orgánica y una dogmática en el cuerpo de su texto, sin que con esta afirmación pretendamos equiparar la figura de las constituciones modernas a la multicitada Carta Magna en un sentido estrictamente formal, aún cuando materialmente persiguen fines similares con una metodología parecida.
En cuanto al contenido de la Carta Magna, podemos encontrar a lo largo de sus 63 artículos una serie de principios entre los que destacan el principio de libertad a favor de la Iglesia, todas las libertades para los h?mbres libres, una delimitación de las obligaciones feudales, estableCieron que ya no podían existir impuestos sin la aprobación del consejo de los nobles, base del Parlamento inglés. En cuanto al derecho penal, se �stabl�ce que ningún hombre libre puede ser privado de la vida o propie-
a? , smo mediante sentencia judicial y conforme a la letra de una ley que as¡ lo estipule.
5.2.2. LA TRADICIÓN HISPANO MEXICANA
.Como hemos observado, en el escenario feudal de Inglaterra los
equilibrios políticos entre los actores sociales se racionalizaron y con-
4 E 5 ncic/opedia Universal Ilustrada, op. cit., tomo XI, p. 1421. PiRRENE H., op. cit., p. 179.
68 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
cretaron en la llamada Carta Magna, de la misma forma, en el resto de
Europa. al amparo de una verdadera revolución jurídica que servirá
de parte aguas a la Edad Media y nos permitirá ubicar a la Alta Edad
Media y la Baja Edad Media, se da un descubrimiento teórico que lleva-
rá consigo grandes implicaciones prácticas.
Cuando se descubre en el Norte de Italia, los reyes enviaron a sus
asesores y estudiantes a buscar un nuevo sistema jurídico que se desvia
ba de la tradición romana de teodosiano y abrazaba la línea jurídica ro
mana de Justiniano con la finalidad de fortalecer la figura del rey frente
a los feudales y equiparada con la del emperador romano.
Como resultado de esta transformación teórica surgirán figuras
como las Siete Partidas en el reino de Castilla o los fueros en el reino de
Aragón, en ambos casos, se crearon normas jurídicas en las que se esta
blecía claramente la estructura del poder en el reino, es decir, contenía
una parte orgánica en la que se establecían las características y atribu
ciones que tenía el rey, la iglesia y los nobles y un sistema jurídico para
tutelar los derechos de los hombres del reino y que se protegían en Cas
tilla por vía del amparo, dividido en cuatro magníficos recursos, según
nos narra José Barragán,6 o por el recurso de manifestación equivalente
al habeas corpus inglés, pero anterior, al que se sumaban las llam
letras según nos explica Fairen Guillén,7 sin olvidar la figura del "Justi
cia de Aragón" juez medio que regulaba, entre otras cosas, las dif1
cias entre el rey y los nobles, de esta forma, en mi personal opinión, si
se estudia con detalle la materia se pueden encontrar perfectas
lencias entre la Carta Magna Inglesa, las Siete Partidas Castellanas
los Fueros Aragoneses y dar a todos ellos el valor de verdaderas consu
tuciones en un sentido amplío aún cuando bien pudieran enco
objeciones para darle tal calificativo en un sentido formal.
5.2.3. PROLEGÓMENOS, HECHOS Y LOGROS DE LA REVOLUCIÓN FRANCESA
Tal y como sostuvimos en el punto anterior, se debe de establ
una correlación directa entre la división del poder o del ejercicio
poder y las características específicas del sistema de gobierno, esto
en un escenario fragmentado del ejercicio del poder público, como
fue el feudalismo, los equilibrios de poder que surgen al interior del
0 BARRAGÁN BARRA<;Á:-;, José. Algzma� cmtsidcraciollO .>u/m.' lo., cuatro recursos de
paro ,-,·,�ulw/os por las siete parndas. Uni,·crsidad de Guadalajara, 2". cd. Guadalajara,
co, 2000. 7 rAIREN GliiLL(.N, Víctor. Atuecedell/t!S Arag<meses de los juicios de lllll{Jaro, u
México, 197 1.
\'l K ¡JFVIFS IDEOLÓ<dCAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL J. Mat<·m Santillün 69
Jll ) (> del imperio nos conducen a un sistema dual del ejercicio del poder
11·1hlico y ello permite la generación de las condiciones propias para la
�.,istcncia de una constitución del reino, si se permite hablar de una
constitución en una acepción amplía del vocablo, de suerte tal, que para
l!ar�111tizar sus derechos, los feudales recurrieron a diversas manifesta
:·iom·s jurídicas tendientes a limitar el poder en un ámbito de respeto a
los factores reales de poder del reino, como fue la nobleza feudal. el clero , los burgueses, adoptando en cada país o reino características específicas. como fue el caso de la Carta Magna de Inglaterra, las Siete Par
tidas de Castilla o los Fueros de Aragón. Así como una de las principales características políticas de la Edad
Media es el feudalismo, la Edad Moderna se va a caracterizar por un proceso inverso a la división de poder que caracterizó a la Edad Media, de suerte que el análisis de los factores políticos de la edad moderna, nos conducen a observar el crecimiento ilimitado de la monarquía frente al poder de los nobles, la iglesia y los burgueses.
Será precisamente esa declinación del poder feudal a favor del crecimiento del poder real una de las razones que nos explicarán las causas que se dieron para que se fuera gestando la Revolución Francesa, como pasaremos a explicar.
Luis XIV de Francia reinó de 1643 a 1715, es decir 72 años, su reinado estuvo lleno de contrastes, por un lado puede señalarse que encabezó un gobierno despótico y por otro, bajo su mando Francia alcanzó un gran desarrollo e importantes victorias militares, sin embargo; para efectos de nuestro trabajo simplemente nos concretamos a señalar que durante el reinado de Luis XIV, la nobleza feudal francesa perdió prácticamente todo el poderío que le caracterizó durante la Edad Media, a c�mbio, el monarca instituyó un sistema centralizado en extremo que giraba en torno a la figura real y que tiene su mejor descripción, célebre frase de Luis XIV "el Estado soy yo", divisa que caracteriza perfectamente la dimensión de la monarquía absoluta.
Luis XV de Francia gobernó de 1715 a 177 4 fue bisnieto de Luis XIV Y no tuvo el brillo de su bisabuelo, bajo sus 59 años de reinado se acrecentó la deuda pública en perjuicio de grandes sectores de la población �ue se vieron afectados por los excesivos gastos que se reflejaron en el sis-
rna tnbutario francés a grado tal. que la miseria se extendió por el rei-
lno, en medio de un sistema monárquico absoluto sin contrapesos rea-es · . - · 8 ' �Ituac10n que condujo al reino a un proceso de descomposición que e VIo agravada a la muerte del rey. h Luis XVI de Francia accedió al
. trono de Francia en 1774 y gobernó
c:s�a 1 791, fue nieto de Luis XV y recibió un trono en condiciones pre-rias deb'd 1 d' · · ' · I o a as con ICiones socJoeconomicas en que se encontraba,
70 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
sobre todo si se valora en su justa dimensión la expresión de Luis XV
cuando sostuvo "después de mí, el diluvio". Con lo expuesto tenemos algunos elementos que nos permitirán des
cribir las causas que generaron la Revolución Francesa y los hechos
que le precedieron, de esta forma, el prime¡· elemento para entender el
complejo proceso de descomposición social que vivió Francia durante
el gobierno de Luis XIV, Luis XV y Luis XVI. es relativo a la pérdida de
contrapesos que caracteriza a las monarquías absolutas, de tal suerte
que el ejercicio del poder se afecta de forma irresponsable, es decir so
bre toda norma, en este escenario, los reyes solo admitían como supe
rior a Dios directamente, con lo que se separaban de toda obediencia je
rárquica ante la Iglesia, los nobles y el pueblo. El ejercicio del poder sin contrapesos conduce al abuso más tarde o
más temprano. cuando los reyes de Francia se sintieron omnipotentes,
el papel que había jugado la nobleza en la Edad Media desapareció y los nobles se convirtieron en cortesanos.
Hasta este punto hemos privilegiado la importancia del papel que
jugaba la nobleza frente al rey, sin embargo no debemos olvidar que
Iglesia jugó un papel primordial en la historia de Francia. Desde
tiempos de Cario Magno y si bien es cierto la reforma protestante
renacimiento no afectó directamente al clero católico en Francia,
bién es cierto que al paso de los años la influencia del protestantismo
el reino se hizo evidente por el papel que jugaban la Iglesia protest
frente al rey, que se diferenciaba de las presiones que ejercía la lg
Católica frente a los reyes que le seguían, y más aún, las implicaciuu�
que tuvo el pensamiento protestante en el ánimo de los intelectuales
enciclopedismo y posteriormente de la revolución. En los aspectos económicos existe una variable notoria entre el
tema de administración feudal y el sistema de administración ce
zada de la monarquía absoluta, misma que dejará un profundo i
en las regiones periféricas del reino, que a partir de ese momento
transforman en lugares remotos del centro de poder. Pero las tra
maciones económicas no paran en las derivadas del sistema poi
como la recién enunciada, se extiende a dos ámbitos distintos como
industria y el cambio en los sistemas de comercio como resultado de
distintos proyectos imperiales europeos que condujeron a la conq
de América, Asia, África y Oceanía por las distintas potencias de la
ca, que se repartieron el mundo y su comercio, con las transfo
nes comerciales e industriales que le fueron consecuentes, en dicho
cenario, el papel de la monarquía fue preponderante y en co
las ventajas que obtuvieron los monarcas fueron tan significativas,
permitieron una clara superioridad sobre los nobles.
\ l· R 11 ¡:>;TES IDEOLÓGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL - J. Matms Santillán 71
Ahora bien, la nobleza no solo dejo su papel protagónico en manos del I"L'-'· sino que tuvo que enfrentar una variable económica que habría de ¡k\ arle a una crisis en la que cedería su poder a una clase social en ascL·nso; la burguesía, entre las múltiples razones que nos explican este \irajc. encontramos que el concepto de riqueza se modificó y ya no bastaba SL'r propietario de la tierra para ser rico, sino que se empezó a genL·rar una nueva forma de valorar la tierra, nos referimos a la riqueza mobiliaria que sumada al papel que desempeñó el comercio y la industria a raíz de los grandes descubrimientos geográficos generaron una nuc\·a fuerza a la que nunca se sumo la nobleza continental europea.
Derivada de la concentración del poder y como explicación paralela 0 complementaria de la inadecuada distribución de la riqueza, tenemos a la figura de la corrupción, que jugó un papel determinante en la degradación social de Francia, que la condujo a la Revolución.
Un factor explicativo de cómo se expandió la idea de la revolución es el relativo al papel que jugaron los intelectuales en la difusión de una nuna concepción de la vida, se abandonan las concepciones tradicionales v se gene1·a una nueva visión existencial por vía de variables filosóficas y de un movimiento llamado enciclopedismo.
El papel que jugaron Montesquieu, Voltaire y Rousseau, junto a otros menos famosos como Condillac y Condorcet y dos destacados enciclopedistas como Diderot y D'Alambert fue determinante para generar una nueva ideología que habría de servir de base para la difusión del pensamiento revolucionario.
La complejidad de la situación convirtió a Francia en un verdadero polvorín, cuya explosión generalmente suele atribuirse a los errores del gobierno de Luis XVI quien ante la presión social adoptó una serie de medidas tendientes a mejorar el ambiente social, tales como la abolición de tortura, la modificación del sistema tributario y comercial, así como unas mejoras liberales, sin embargo, el rey mostró una debilidad ��e no había caracterizado a sus predecesores, de esta forma, ante la preSion. :ambió a los ministros Malesherbes y Turgot, por Necker, quien co;eh� el error político de publicar los estados financieros del país y evi-enciar la ineptitud de la corte, lo que le condujo a salir del gobierno. La sustitución de Necker no fue la idónea y la situación continuó :!rav.ándose al grado que se recurrió de nueva cuenta a Necker para de·�Cionar el problema económico que aquejaba el reino. Luis XVI se ecJo :o�vencer por su ministro que lo complejo de la situación político onomlca . b
1 . suc d' se encontra a en a convocatona a Cortes Generales, como
se re Ia. en la Francia medieval y no acontecía desde la última vez que eun,eron en 1614.
día li�y en día queda claro que la solución era equivocada si se pretensa var los intereses del rey, pues si se mira el problema con el debi-
72 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
do cuidado, puede apreciarse que en toda la vida de la monarquía absoluta no se recurrió a los Estados Generales porque el rey reunía el poder de dichos estados en su persona, de suerte tal que la convocatoria a Cortes Generales simplemente hizo evidente lo que el reino suponía, la debilidad política de Luis XVI.
También hoy en día la neo-institucionalistas sostienen que el sistema electoral afecta al sistema de partidos y la conjugación de ambos modificará al sistema de gobierno, de esta forma cobran relevancia dos medidas que se tomaron para reunir a las Cortes, por un lado se estableció que el estado llano, es decir, la representación del pueblo tendría el mismo número de diputados que los otros dos estados, la nobleza y el clero.
Después de la elección la composición de los Estados Generales que-dó de la siguiente forma, de 1130 diputados en total:
• 291 del clero, • 270 de la nobleza, • 578 del Tercer Estado, el pueblo.
Tradicionalmente en un esquema gobernado por un rey fuerte, políticamente hablando, la votación se hacía por ordenes, es decir, el valor individual de cada diputado no era determinante al final de la cuenta, sin embargo, en la sesión inaugural del 4 de mayo de 1789 se pretendió hacer una modificación substancial al procedimiento legislativo, se votaría por diputado, en lugar de ser por ordenes, de esta forma el peso de la asamblea de diputados se alteraba fundamentalmente, ya no era la nobleza y el clero frente al pueblo, eran 561 diputados frente a los 578 diputados del estado llano, situación que condujo a la fractura de asamblea en virtud de la oposición.
El 17 de junio de 1789 el estado llano se declaró Asamblea Constituyente, es decir, reasumió su soberanía frente al rey, acorde a las antiguas tradiciones y en consecuencia de las recientes teorías expuestas en el libro "El Contrato Social" de Juan Jacobo Rousseau.
El gobierno intento limitar los trabajos de la Asamblea sin conseguirlo y la situación empeoro para el rey pues el 22 de junio de 1789 el rey aceptará la mayor parte de las peticiones populares, sin que tal respuesta satisficiera al estado llano, en tales circunstancias el rey ordeno a los diputados de la nobleza y del clero que no habían participado, se
integraran a la Asamblea. La agitación popular se hizo inconfrontable, el 14 de julio de 1789
el pueb lo se encamina a la bastilla y la toma, hito histórico que la poste· r·idad tomó como la fecha de inicio de la Revolución Francesa.
\ ¡ R ¡¡¡-�TES IDEOLÓGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL - J. Matt""' Santillán 73
5.2.4. DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE
L; no de los fines de la Asamblea Constituyente fue precisamente for-
111�1r una constitución, desde un principio juraron los diputados del Ter
CL'r Es t ado que no se separarían hasta alcanzar su objetivo. Meses des
puL'� L'l 4 de agosto de 1789 se dio un paso fundamental en la lucha
co11tra el absolutismo al abolirse los privilegios de la nobleza; el 26 de
a"osto de 1789 se aprobó mayoritariamente la llamada "Declaración de
lt:s lJL'rcchos del hombre y del ciudadano" que se consagraron en los si
guientes 17 artículos:
Art. l.-Los hombres nacen libres e iguales en derechos y las distinciom·� sociales no pueden fundarse más que en la utilidad común.
Art. 2.-El objeto de toda sociedad política es la conservación de los derL·chos naturales e imprescriptibles del hombre. Estos derechos son la libertad. la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión.
Art. 3.-El principio de toda soberanía reside esencialmente en la naciún. Ningún individuo o corporación puede ejercitar autoridad que no L'mane expresamente de ella.
Art. 4.-La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no daña a otro: por tanto el ejercicio de los derechos naturales del hombre no tiene otros límites que aquellos que asegw·an a los demás miembros de la sociedad el goce de los mismos derechos. Estos límites sólo pueden ser determinado� por la ley.
Artículo 5. La ley no tiene el derecho de prohibir sino las acciones noci' as a la sociedad. Todo lo que no está vedado por la ley no puede ser· impedido ' nadie puede ser constreñido a ejecutar lo que ella no ordena.
Ar·t. 6.-La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen el derecho de concurrir a su formación personalmente o por representantes. Debe ser la misma para todos, sea que proteja o sea que castigue. Todos los ciudadanos siendo iguales a sus ojos, son igualmente admisibles a todas las dignidades, cargos y empleos públicos, según su capacidad, sin ningún otra distinción que su capacidad y su talento.
An. 7.-Ningún hombre puede ser acusado, arrestado ni detenido sino en los casos determinados por la ley con las formalidades prescritas por ella. Aquellos que soliciten, expidan o hagan ejecutar órdenes arbitrarias, deben ser castigados; pero todo ciudadano llamado o arrestado por la ley debe de obedecer al instante, y al resistirse se hace culpable.
Art. 8.-La ley no debe de establecer más penas que las estr·ictas v evidentemente necesarias, y nadie puede ser· castigado sino en vinud de una kv establecida anteriormente al delito y legalmente aplicada.
74 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Art. 9.-Debiendo todo hombre presumirse inocente mientras no sea de
clarado culpable, si se juzga indispensable arrestarlo todo rigor innecesario
para apoderarse de su persona debe ser severamente reprimido por la ley.
Art. 1 0.-Nadie debe ser molestado por sus opiniones, aunque sean reli
giosas, con tal que su manifestación no turbe el orden público establecido
por la ley.
Art. 11.-La libre comunicación de las opiniones y de los pareceres es un
derecho de los más preciosos del hombre: todo ciudadano puede por tanto
hablar, escribir y estampar libremente, salvo por la responsabilidad por el abuso de esta libertad en los casos determinados en la ley.
Art. 12.-La garantía de los derechos del hombre y del ciudadano nece
sita una fuerza pública, esta fuerza es, por tanto, instituida en beneficio de todos y no para la utilidad particular de aquellos a quienes es confiada.
Art. 13.-Para el mantenimiento de la fuerza y para los gastos de la ad
ministración es indispensable una contribución común, que debe ser repar
tida entre todos los ciudadanos en razón de sus medios.
Art. 14.-Todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por si mismos o mediante sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla libremente seguir su empleo y determinar la cualidad,
la cuota, el método de cobro y la duración.
Art. 15.-La sociedad tiene derecho para pedir cuenta de su administra
ción a todos los empleados públicos.
Art. 16.-Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada, ni determinada la separación de poderes, carece de Constitución.
Art. 1 7 .-Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, sino cuando la necesidad pública, legalmente justificada lo exija evidentemente y a condición de una justa y previa indemnización.
El rey no acepto sancionar la declaración, sin embargo su texto se incluyó en la Constitución que se juró el 14 de septiembre de 1791.
En cuanto al contenido de la declaración, por lo demás muy elo
cuente, simplemente nos concretamos a señalar algunos aspectos relevantes: en principio que es manifiesto su espíritu iusnaturalista, que se advierte en cuanto a la manifestación genérica de que todos los hornbres nacen libres e iguales, en cuanto a la innovación que representaron
bien puede afirmarse que muchos de los principios expuestos, ya se encontraban en las antiguas tradiciones jurídicas de pueblos como Inglaterra, que inició un camino de equilibrio de poderes entre el rey y el parlamento a partir de la promulgación de la Carta Magna o de la olvidada tradición española, representada en las Siete Partidas o en loS
\"!!<!lENTES IDEOLÓGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL J. M,llcos Santillán 75
Fueros de Aragón, ni tampoco debemos olvidar que muchos de esos 1rin cipios ya se encontraban en las constituciones particulares de los
b.;tados que conformaron la Unión Americana y en la misma Constitu
ciún de los Estados Unidos de América de 1787. El pueblo no se conformo con la Declaración de los Derechos del
ho111bre v del ciudadano, los ánimos continuaron encendidos de forma que a principios de octubre de 1789 se dirigió la multitud a Versalles de donde condujeron al rey a Paris.
En cuanto a las corrientes en que se dividió la Asamblea Constitu
yente en esta primera etapa, encontramos al grupo de los jacobinos, el
de los cordeleros y los fevilants. Luis XVI pronto se dio cuenta que las
circunstancias le eran cada vez más adversas, esto se hizo patente de di
versas formas, a grado tal llegó la situación, que ya no bastó su intención de apoyar la constitución, antes huyó de París hacia Montmendy, sin que pudiera alcanzar su objetivo pues fue descubierto en Varennes y
conducido a París.
El 14 de septiembre de 1 791 el rey aceptó la Constitución, el 25 de septiembre de 1792 la familia real fue destituida y se proclamó la República. el rey juzgado por delito de traición fue decapitado el 21 de enero de 1793.
La creación de una constitución no calmó los ánimos, tampoco lo haría la muerte del rey, los problemas económicos de Francia intentaron resolverlos incrementando los impuestos y la situación degeneró en un baño de sangre. La constitución de 1791 tuvo una vida efímera, sin embargo, más allá de los excesos, la lección que nos legó la Francia revolucionaria en su lucha contra el absolutismo dejó profunda huella en la humanidad.
El artículo 16 de la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano creó una corriente constitucional que perdura hasta nuestros días; una constitución debe de contener las garantías que aseguran los derechos de los hombres y una parte orgánica en la que se establece la forma en que se encuentra dividido el ejercicio del poder público.
5.3. CONTENIDO LIBERAL
Cuando se estudia el papel que desempeñaron en la historia univer�al contemporánea la Revolución Francesa y la independencia de las �ece Colonias de Norteamérica, encontramos un factor común, la lu
c a de un pueblo frente a una monarquía, como toda lucha, requirió de �-na serie de justificaciones que en el caso francés se sintetizaron en la ormula "libertad, igualdad y fraternidad."
.. !\hora bien, el sentido libertario de las luchas generó una concepClon filosófica concreta, que se expresa en el sentimiento del hombre
TEORÍA DE LA CONSTITlJCIÓN 76
frente al Estado y como consecuencia de esta realidad, en un reclamo
de libertad para regular los destinos individuales, está percepción de la
vida nos conducirá inexorablemente de las especulaciones filosóficas a
las realidades de un sistema jurídico liberal. el cual, a su vez sirve de re
ferente a un sistema político; el liberalismo.
El liberalismo de los siglos XVIII y XIX tiene origen en el iusnaturalis
mo, en razón directa de la posición del hombre frente a la vida, pues la
voluntad será un factor fundamental para explicar el derecho que tiene
cada hombre a formar su pmpio destino, este pensamiento se d
acorde al llamado iusnaturalismo racionalista.
La vinculación entre la concepción liberal y el iusnaturalismo racio-
nalista se manifiesta en diversos conceptos que se vinculan a una
forma de vida, así el pensamiento rousseauniano jugará un papel un
pe! determinante en la Revolución Francesa, en tanto que sostiene
el hombre es libre por naturaleza de suerte que para formar el pacto
cial cede sus derechos y permuta su libertad natural por lo que
na libertad civil. El contenido de la declaración de los derechos del hombre v del
dadano es elocuente en su articulado, concretamente en su artículo
gundo, se define con toda precisión la ocupación iusnaturalista del
samiento revolucionario francés, cuando sostiene "El objeto de
sociedad política es la conservación de los derechos naturales e ·
criptibles del hombre ... " está afirmación nos conduce a un punto
vante para el análisis jurídico, en esta corriente jurídica se estima
los derechos son inherentes a la persona humana, esto es, que son
riores e independientes de la norma jurídica, posición contraria al
tivismo que sostiene que es la norma la que crea derechos. En la
cepción iusnaturalista la ley simplemente reconoce lo que ya pe
al individuo, visión que se complementa con la concepción de
popular. Con lo expuesto queremos subrayar el papel relevante que se
a la persona como ser humano en el pensamiento enciclopedista
cés, pensamiento que se reflejará en la declaración de los derechos
hombre y del ciudadano, como complemento de las ideas que destact
mos en el párrafo anterior, establece la orientación iusnaturalista
pensamiento revolucionario francés, misma que se complementa
la definición de los derechos titulados "estos derechos son la libertad,
propiedad. la seguridad y la resistencia a la opresión". Como
apreciarse, el primer derecho invocado será la libertad, y está ·
no es una mera casualidad, el eje de todos los derechos en el l
mo es la liber·tad. entendida como la capacidad de "poder hacer
aquello que no daña a otro; tal y como lo define el artículo 4 de la
ticitada declaración de los derechos del hombre y del ciudadano,
\ 11, ¡¡! \, !I.S IIJEOUHdCAS DEL DERECHO CO�STITLCIO:\AL J. Matt·o� SantiiLin 77
[.1 lorma los derechos de propiedad se vincularon a la concepción de L'� .._
lo� lk rL·chos de las personas por un lado v de la libertad por el otro, de
lo L u�d dni\ a un concepto de propiedad liberal. E11 cuanto a los derechos a la seguridad y a resistir la opresión, 1 · ·.11 SL' \·inculan a h concepción liberal \' es precisamente esa idea l�llll 1ll . ' o o
la que ¡ ¡os conduce a su concepción complementaria, si por un lado mi li11l'rtad termina en cuanto existe un individuo afecte, por otro lado la libL·rt�1d de los demás termina donde empiezan mis derechos de esta form�1 o.L' \ incula el concepto de seguridad a la idea de libertad y encontra111us el liberalismo clásico.
En cuanto al derecho de resistir la opresión, interpretado acorde a las concepciones liberales nos conducirá a una idea restrictiva del Estado frL·nte a un concepto amplío de individuo, es decir, en el iusnaturalismo L'l fin del Estado se restringe a buscar la felicidad o bienestar general. de suerte que cuando el gobierno desvía su camino, el individuo se enctiL'ntra en el caso de resistir la opresión, opresión que es precisamente una circunstancia antagónica del concepto de libertad, de esta forma L'n el liberalismo vamos a encontrar una idea muy concreta, el papel del estado debe de ser muy limitado para dar espacio a que la sociedad se desempeñe en un amplío ámbito de libertades individuales.
'i.3.!. EL CONSTITUCIONALISMO LIBERAL DERIVADO DE LA CONSTITUCIÓN FRANCESA
Para abordar el impacto que tuvo en el mundo occidental la revolución francesa y sus manifestaciones jurídicas plasmadas en los textos constitucionales, es necesario recordar que fue precisamente la revolución francesa el punto de referencia para dividir la Edad Moderna y la Edad Contemporánea, la evocación de dicha circunstancia no es mero capricho. si recordamos que la referencia para dividir la Edad Media de �a Moderna fue el descubrimiento de América. En nuestra opinión, sin IOtent·¡¡· ¡· ·t . . .
d 1 d h . ' es ar rmportancra a mnguno e os cree os concretos, p1enso que su trascendencia se debe más a los efectos que generaron en el mundo Y como lo transformaron. �cm el descubrimiento de América se dio fin al feudalismo y se for talec - 1 . .
que �o a f1gura del re�·. en razón directa de múltiples causas políticas
la comentamos anteriormente y a las económicas que desequilibraron balan/a 1' o f d 1 f' o
e · po rtrca a avor e a rgura real, que en el escenano colonial aracter· . . 1- , . . te ,
tzo a a Edad Moderna, genero una gran nqueza a favor de los Yes de ¡. . . . · 1 . . , Una
as pnnupa es potencias europeas y en consecuenua se creo que
nueva concepción existencial. Si traemos a colación el significado tuvo en la humanidad el descubrimiento de América, es porque el
78 TEORIA DE LA CONSTITUCIÓN
impacto de la Revolución francesa es equiparable en cuanto a sus consecuencias y transformaciones.
Por principio debemos recordar que en la Edad Media predominó políticamente el feudalismo, que en la Edad Moderna el predominio fue la realeza y que con la revolución francesa encontramos el enfrentamiento entre la realeza y la clase burguesa, enfrentamiento en el que salió victoriosa esta clase social que hasta ese momento no había figurado como clase dominante, pero a partir de ese momento iniciará una verdadera transformación de la humanidad en un doble camino, en el político, el liberalismo y en la economía el capitalismo.
La complejidad política de la revolución francesa se hace manifiesta en el estudio histórico de sus hechos, pero también puede explicarse a la luz de sus documentos constitucionales, estudiados como la expre
sión jurídica de una aspiración filosófica que habría de tener conse
cuencias que trascenderían las fronteras de Francia y la época en la que
se crearon para transformarse en verdaderos paradigmas de la Contemporánea.
Existe un largo debate sobre si el pensamiento francés influenció
independencia de las trece colonias norteamericanas o si fueron las que sirvieron de ejemplo para la revolución francesa, en lo pe considero que el pensamiento es universal, y que no es propia de esta época de globalización o mundialización, la trasc
cia de las ideas, lo que varía es la velocidad de las comunicaciones,
esta forma el enciclopedismo francés abreva el pensamiento hu
anterior para influenciar a los hombres de su generación y posteriores.
La revolución francesa es simplemente un punto de referencia en
complejo proceso de evolución ideológica que se manifestará no solo
lo político y en lo económico sino en todos los ámbitos de la vida, e
son los culturales en el más amplío sentido del término, sobre la que generó una verdadera revolución jurídica que habría de concretar iusnaturalismo racionalista en una nueva teoría de la Constitución.
La concepción constitucional francesa quedó expuesta con en el artículo 16 de la Declaración de los derechos del hombre y ciudadano, que sostenía:
Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada, determinada la separación de poderes, carece de constitución.
Lo expuesto nos conduce a un principio constitucional que ha
durado, toda constitución debe de tener como mínimo una parte
nica donde se establezca entre otras cosas la forma de gobierno, la
sión de poderes y las facultades de los mismos así como una p
fundamental llamada dogmática en la que se estipulen con claridad
ga¡·antías que protegen a los derechos humanos.
\ l 1' ¡¡¡:\TES IDEOLÓGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL - J. Mateo' Santíllán 79
El ejemplo francés cundió pronto por el mundo, los Estados Unidos t!L' no habían establecido un catálogo de derechos humanos o garan
Jas que les protegiesen en el cuerpo de su Constitución original corri
oicron su posición inicial en el año de 1791, el 15 de diciembre; cuando
�" rL·�aron al texto original las primeras 1 O enmiendas constitucionales. (.1- ... ' El pensamiento francés pronto se extendió a otros países europeos,
en Espaiia, Napoleón Bonaparte impone la Constitución de Bayona, do
cumento similar a la Constitución Francesa inspirada en Sieycs, como
es natural. los españoles rechazaron la imposición y crearon una propia. después claro está de tener que resistir la invasión napoleónica.
Respecto a la Constitución de Cádiz de 1812 es menester señalar que fueron sus diputados los primeros que se auto calificaron como diputados liberales, también es necesario señalar que si bien es cierto, sus críticos la tachan de afrancesada y sus defensores le encuentren raíz espaúola, nos parece evidente que se encontró influenciada por el pensamiento de moda de la época, el francés y el norteamericano.
Desde nuestra perspectiva la Constitución española de Cádiz debe de ser estudiada como el eslabón de una cadena, pues la monarquía o Imperio español contaba con dominios más allá de la península ibérica, como eran los reinos americanos en los cuales la Constitución gaditana se transformó en constitución para todos los colonos.
En cuanto al movimiento constitucionalista hispanoamericano es claro que el pensamiento francés y el pensamiento norteamericano (incluso el pensamiento de Cádiz) estuvieron presentes en todos los constituyentes que se crearon a razón de la caída del imperio español y la consecuente independencia de las repúblicas latinoamericanas.
En el caso de México, cuando se debatió la forma de República en el constituvente de 1823-1824, quienes impulsaron la República Central invocaban constantemente el pensamiento de Rousseau, en tanto que los f�deralistas sostuvieron una teoría distinta pero aún más, algunos conshtu�entes mexicanos de 1917 se auto proclamaron jacobinos por su radicalismo en memoria de los radicales franceses que impulsaron el tberalismo.
Como puede apreciarse el impacto del Constitucionalismo francés S d. ' e 10 en todo el mundo occidental, bien sea en la tradición roma-no-ger . . b. mamca, ten fuera en la tradición anglo-sajona.
5.4. ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. SU INDEPENDENCIA
Y SUS DOCUMENTOS JURÍDICOS BÁSICOS
t La historia de Estados Unidos presenta una serie de aspectos inédiOs en la historia de la humanidad que se corroboran con la simple
80 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
apreciación de la velocidad de su desarrollo a partir de su independen
cia del 4 de julio de 1776 a su ascenso como primerísima potencia uni
versal en la segunda mitad del siglo XX, el fenómeno puede atribuirse a
la casualidad, para comprenderle habrá que hacer algunas referencias,
sin embargo, antes de abordarlas, es importante destacar la necesidad
de estudiarlas debido al impacto que tiene en el mundo y en especial en
nuestro país. Contra lo que se pudiera suponer cuando escuchamos en los docu-
mentos ingleses sus referencias a las colonias del Norte de América y en
los documentos españoles sus indicaciones sobre los reinos españoles
en América, la realidad nos conduce exactamente en un sentido opues
to, los reinos españoles en América, al menos esa es la definición oficial
que recibieron, en la práctica fueron meras colonias, donde se ejerció
una serie de políticas restrictivas que limitaron entre otras cosas el co
mercio, que se subordino a los intereses del capital peninsular, la fabri
cación de barcos y de puertos en beneficio de los monopolios españoles,
lo mismo que la agricultura y la ganadería sin olvidar las onerosas
gas con que se gravó a la minería, eje principal de la econo
novohispana. En contraste las colonias del norte en la práctica enfrentaron un
norama absolutamente distinto, Inglaterra se encontraba dem
ocupada en sus tareas para consolidar su posición de potencia en
censo y posteriormente consolidarla como para distraerse en ad
trar sus colonias de la costa atlántica en el Norte de América.
En estas circunstancias la realidad les ofreció la oportunidad
ejercer una serie de prácticas vetadas en los reinos hispano ameri
de esta forma cada colonia va a construir sus propios puertos para
merciar entre sí y después con Europa, las colonias del Norte ind
por sus circunstancias geográficas desarrollaron un esquema i
así como la pesca, el comercio y la fabricación de conserYas que les
mitieran enfrentar las circunstancias climáticas, en el sur se f.
la producción agrícola con desarrollo preponderantemente de cul
como el algodón, el tabaco y el comercio.
Según nos narran los doctores Wood Gray y Richard Hofstadter
pago de los impuestos era realmente virtual:
Técnicamente los propietarios v las compañías establecidas eran
rios del rey, pero solo hacían pagos simbólicos a cambio de sus tierras,
por ejemplo, Lord Baltimore entregaba al rey cada año dos puntas de
cha y William Penn dos pieles de castor.x
x GRAY. Wood v Jlofstadter, Richard. Reseña de la llistoria Norleiliii<Ticmw.
de infonnación de los Estados Unidos, EUA.
\ ¡J< ¡¡¡:_'TES IDEOLÚGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL J .. '\1ateo� Santillán 81
En cuanto al sistema político cabe señalar que muv pronto las comJ<l1-1ías colonizadoras aceptaron el derecho de representación de los coLnos . En 1618 la London (Virginia) Companv "impartió instrucciones a o ohL·rnador que había nombrado en el sentido de que los habitantes libn·-. ck las plantaciones habrían de elegir a sus representantes porque ]ahor�trún de común acuerdo con el gobernador y un consejo elegido ... A p�1rtir de entonces quedó aceptado de manera general que los colonos tcní<�n daecho a participar en su propio gobierno."�
Lt participación de los colonos en la toma de decisiones públicas
fue LI'L'Ciendo paulatinamente al paso de los años, hasta el momento en
que SL' condicionó todo tipo de tributaciones a la aprobación de los reprcsen!élntes de los colonos.
Como puede apreciarse las condiciones anteriores a la declaración de independencia de los Estados Unidos de América son notoriamente dist intos a los que ocasionaron la revolución francesa o la independencia de México, en las trece colonias podemos afirmar se encuentra pre sentL' una clara vocación democrática, entendida está, como la partici pación de los ciudadanos en la toma de las decisiones públicas.
A los datos expuestos debe agregarse que los intentos de confederación de las colonias tuvieron antecedentes muy definidos como cuando el 29 de mavo de 1643 a 1648 en plena guerra civil en Inglaterra, las colonias de la Nueva Inglaterra se encontraron aislados, de forma que para C\ itar cualquier intento de ser atacadas se confederaron Plymouth Y Massachusett, Connecticut y New Haven, la confederación concluyó cuando la región se convirtió en propiedad de la colonia.10
En 1697 William Penn propuso desde Pennsylvania la creación de una asamblea de representantes para todas las colonias, propuesta que no encontró ceo en el resto de las colonias. Para 1754 se piensa de nueva cuenta en la unidad a fin de enfrentar las guerras contra los indios y los franceses, Benjamín Franklin propuso el Plan de la Unión de Alban Y donde se pedía al Parlamento inglés autorización para la creación de un G ran Consejo y la presidencia de un gobierno general, donde todos los estados conservarán su autonomía, el Plan de Franklin no fue aprobado por Inglaterra ni por alguna de sus colonias. la independencia de las trece colonias de Norteamérica es descrita Por Carlos Pcrevra como resultado de un movimiento económico ex-Pansivo ·xp· : . 1 d' .
1 . . f m . · c. ansiOn tata mente rstmta a as expenencras rancesas o exrcana, si hemos sostenido en líneas anteriores, para el año de 1763 ----------
y lO /hlift:llt, p. 19.
l>o[( . MoYANo PAHISSA Ángela y VELASCO MÁR()UEZ Jesús, EllA Doc/1/11('11/u de su hi,toria llca J.
82 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
las circunstancias político económicas de Inglaterra dieron un giro que
a la postre será clave en la historia del mundo, el 7 de octubre de ese
año se firmó el tratado de París, con el que se dio fin a la guerra de sie
te años, lo que dejó libre de conflicto a Inglaterra pero con graves deu
das, razón por la cual el Parlamento inglés consideró oportuno variar la política colonial a lo expuesto se debe agregar que el avance de los colo
nos hacia el oeste generaba constantes conflictos con los pueblos indios
con una proclama publicada en 1763 y que violada sistemáticamente,
condujo a la expedición de la Ley de Québec del 22 de junio de 1774, ley que afecta el proceso expansivo de las colonias hacia el oeste.
Con ambos factores, la restricción expansiva por un lado y el establecimiento de una política fiscal efectiva, las colonias que nunca habían sentido el peso del colonialismo resintieran el proyecto británico,
de esta forma se suceden una serie de impuestos, el del azúcar de 1764 y la Ley del Timbre de 1765, los impuestos generan una gran inco
mi dad que desembocó en la reunión de 3 7 delegados que representa
a las trece colonias en el llamado Congreso de la Ley del Timbre
dos el 19 de octubre de 1765 acordaron declarar que el parlamento
glés no era un parlamento imperial y en consecuencia no podía
ner tributos a las colonias. Los británicos decidieron gravar las exportaciones
para lo cual reforzaron las aduanas y las guarniciones militares, he
que generaron la resistencia de las colonias y el enfrentamiento entre
ejército inglés y los colonos en Boston en 1770. Los conflictos generaron la revocación de todos los impuestos
nos el impuesto del té, mantenido simbólicamente como signo de
nio imperial. sin embargo, la suerte estaba decidida, los colonos
aceptaron siquiera el impuesto del té, con el apoyo de Francia
España enfrentaron y derrotaron a Inglaterra, un gigante había
en el Norte de América. Entre los documentos relevantes que nos explican las causas de
independencia encontramos un folleto de Thomas Paine llamado '
sentimiento común" y publicado el 1 de enero de 1776, documento en
que se expresa claramente la necesidad de una separación definitiva
Inglaterra. La declaración de independencia adoptada el 4 de julio de
redactada por Thomas Jefferson y Benjamín Franklin, se divide en
secciones, y un preámbulo donde se aluden los derechos humanos,
declaración que describe 27 agravios sobre los que se funda la
dad de independizarse y en la conclusión se proclama el ro
definitivo. Es importante señalar· que la declaración de independencia no
interpretarse como un llamado para el levantamiento sino como
. ¡JI·.'\ !l·S IIJEOLÓGICAS DEL DERECHO CONST!Tlll!O�AL J. Mate"' Santilbn \TK 83
·¡do lk un movimiento que ya se había iniciado, pues desde abril de
\'77; L'l segw_1do Congreso Continental había creado un ejército con
GL·nrgL' \Vashmgton como comandante.
l)L·spués de la Declaración de Independencia se expidieron las reso
lucioiJL'S lk mayo de 1776, donde se invito a las colonias a organizarse
baio la autoridad popular y romper con la corona.
· :\ 1m·diados del año 1776 existía un proyecto para crear una gran
Conklkración, después de amplios debates se presentó a la opinión de
las colonias en noviembre de 1777 y fue hasta el primero de marzo de
!781 cuando los estados ratificaron "Los artículos de la Confederación"
compuL·sto por trece artículos en donde se confederaban las trece colo
nias , formaban los Estados Unidos de América, las colonias se trans
form �mm en Estados, cada uno tuvo su soberanía, libertad e indepen
dencia. con un propósito de alianza para la defensa común. Los artículos de la confederación no respondían a las necesidades
que los Estados confederados tenían que enfrentar, por ejemplo, el Congreso general no tenía facultades para enfrentar la deuda pública pues carecía de autoridad para imponer tributos, situación que fue creando la necesidad de replantear el esquema gubernamental.
Los legislativos de New York en 1782 y Massachussets en 1785 solicitaron que se convocara una convención para revisar los artículos de la Confederación. En una reunión que se efectúo en la residencia de George Washington, donde acudieron representantes de 5 estados, Alexander Hamilton de New York describió los inconvenientes para gobernar que se encontraban en los Artículos de la Confederación, como resultado de todos los intentos se formó la Convención Constitucional de Filadelfia que funcionó del 25 de mayo al 16 de septiembre de 1787, bajo la presidencia de George Washington.
. El debate para la creación de la constitución fue rico en ideas y polanzado en cuanto a planteamientos, en el plan Virginia se proponía, el 2_9 de mavo, un ejecutivo nacional, una judicatura nacional y un legisla-llvo nac1· · 1 d. 'd'd d ·
d.
d ona 1v1 1 o en os camaras, compuesta por 1puta os y sena-dores ct . . 1 y· . . 1'0 numero sena proporcional a la población. Frente a plan pll�gin1a. Edmund Randolp y William Patterson proponían el llamado n de Nueva Jersev el cual se inclinaba por sostener la confederación con · .. una cláusula que sería de gran utilidad, misma que señalaba:
Virt Todas las leyes aprobadas por el Congreso de Estados Unidos en
Ció�d de las facultades que le confieren los artículos de la Confederal::st dy
todos los tr·atados que concierte y ratifique la autoridad de los a os U 'd . . . dos n1 os de Amenca tendran fuerza de lev suprema en los esta-ac0 Particulares ... y el poder judicial de los di-versos estados deber·á l11odarse a ellas en sus decisiones, a pesar de lo que en contrario
84 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
puedan disponer las leyes de los estados particulares"11 planteamiento que será la base norteamericana del principio de supremacía constitucional.
El enfrentamiento entre los intereses de los Estados grandes frente a los intereses de los estados pequeños generó el rechazo del plan Virginia
y del plan de Nueva Jersey. El papel que desempeño Benjamín Franklin
fue determinante para resolver el enfrentamiento, pues propuso el lla
mado Gran Compromiso o transacción de Connecticut, que se adoptó
16 de julio y en el cual se resolvió el problema del equilibrio de fu
en el Congreso General adoptando las siguientes medidas, la cámara
representantes se integraría a base de un criterio del número de
tantes por Estado y en el Senado la elección sería de dos miembros
estado, electos por la legislatura del Estado, de esta forma los Estaaos
con mayor población se verían favorecidos con una mayor
ción en la cámara de representantes y los Estados pequeños se
equilibrar en el Senado. El siguiente problema que se presentó en cuanto a la rep
fue como debían de ser representados los esclavos negros y el monto
sus contribuciones, problema que resolvieron al establecer que cinco
clavos negros contarían como tres ciudadanos libres, electoral y tri
riamente. El 17 de septiembre se aprobó y firmó la Constitución.
La lucha entre federalistas y anti-federalistas entendidos estos
mos como partidos de la confederación fue muy disputada, en el p
ideológico el pensamiento federalista quedo magistralmente exp
por Alexander Hamilton, James Madison y John Jay en un conjunto
artículos periodísticos, publicados entre octubre de 1787 y agosto de 1
Entre el 7 de diciembre de 1787 y el 9 de enero de 1788, cinco
dos ratificaron la constitución federal, New Hampshire fue el
estado en ratificarla, con lo cual se reunía el requisito para su
Los últimos estados en adherirse fueron Carolina del Norte y
Island. En 1791 se incorporaron al texto constitucional las 1 O primeras
miendas, en las cuales se regula la relación entre el ciudadano y el der federal y que bien puedan ser tomadas en cuenta como una ve dera Declaración de Derechos del Ciudadano.
En cuanto a su integración en la constitución norteamericana
observarse elementos tomados de los artículos de la Confederación
como influencia de conceptos del Plan de Virginia y de Nueva Je
ll MoRISON Eliot, CoMMAGER, Hcnry Stcele y lEUCIITENBURc; William Eduard, Historia de los l:'stados U>lidos, za. Rcimp., México. 1993, p. 1 S7.
\1 R l !l'SlES IDEOLÓGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL J. l\latcm Santillún SS
Para finalizar nuestro análisis sobre los documentos básicos de los E�t�1dos Unidos de América es necesario subrayar dos ideas, por un lado, b L' 'istL·ncia de constituciones particulares de cada uno de los Estados
Jll'' ios a la Constitución general cuya naturaleza es realmente trascen
�kntal en muchos aspectos, como sería la "Declaración de los derechos
Jcl buL'll pueblo de Virginia" cuyas aportaciones a la lucha por la rei
,·indicación de los derechos humanos es notable. La segunda idea que deseo abordar es la relativa a la gran influen
cia que el movimiento de independencia de los Estados Unidos de Amé
rica , sus prácticas constitucionales ejercieron en los pueblos hispanoamcri
.L·anos, particularmente en México, donde siempre fueron
rdL'IL'!lCi;• para adoptar el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, sin quL' esto signifique que simplemente copiamos la constitución norteamericana.
S.S. CONSTITUCIONALISMO SOCIAL: APORTACIÓN DE MÉXICO
El mm imiento constitucional de los siglos XVIII y XIX se vio caracterizado por una concepción liberal clásica que no significo otra cosa que el triunfo de la clase de los burgos frente a la nobleza y el rey, de suerte que el ascenso de la burguesía impactó el pensamiento liberal y estableció la premisa de que todos los hombres somos iguales, concepto que prevaleció hasta el inicio del siglo XX, cuando se agudizaron las contradicciones propias del capitalismo salvaje en el ámbito social de las economías independientes, mismas que generaron una enorme concentración de la riqueza en una pequeña oligarquía frente a una inmensa pobreza de grandes sectores de la población.
Países como México se encontraron inmersos de pronto en las cont��dicciones enunciadas, pero simultáneamente sujetos a una vinculaCion económica dependiente de los Estados Unidos y de Europa que se complementaba con una franca inducción ideológica hacia el liberalismo, situación que si bien creaba contradicciones
�en los países desarrollados. también había generado un pensamiento articulado de los gru
Pos de· (J\)¡· , . · ¡· 1 · 1 · · · • e¡ os v campesmos rente a cap1ta , s1tuac!On que se encontro rnuv di.st· t d 1 · 1 · · · d d d ·
d · . · <�n e e cap1ta Ismo Impuesto en nuestro pms, on e a emas e e �� !rentar un capitalismo tardío los grupos sociales no tenían la edur:;cion o cohesión social para enfrenta¡· las leves de la ofcna v la defa anda. de fon11a que se pmdujo un pmfundo desequilibrio entre los Ctorcs r ·· 1 d d d · l'd d · · · e · Cd es e po er que con LIJO a una n:a 1 a mequitativa que ausab ¡· d . . a pro un os agravios a la mayona.
No quc¡·emos decir que el liberalismo clásico sea una mala teoi'Ía,
86 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
sin embargo, el ejercicio ideal del sistema se da cuando todos los factores de la producción se encuentran capacitados para mantener los equilibrios que conduzcan a un verdadero escenario de libertad y no simplemente a esquemas de realidad virtual.
Es precisamente el papel de la Revolución Mexicana y su manifestación jurídica, la Constitución, el punto de referencia crítica para prender un nuevo camino en el Constitucionalismo universal, nos camas en las constituciones liberales clásicas, derivadas del ejemplo Francia y los Estados Unidos se hace énfasis en el desarrollo de los rechos individuales frente al Estado, y el gobierno se reduce a un de árbitro absolutamente neutral en el libre juego de los factores producción, es decir, el constitucionalismo se orientaba a mantener esquema donde el gobierno reducía su papel al de un gendarme y las yes constitucionales se orientaban a procurar el libre juego e en un marco de garantías individuales que protegían derechos te individuales.
El movimiento constitucionalista de 1916-1917 dio un giro i tante al pensamiento clásico y generó una nueva concepción del tucionalismo, es decir el constitucionalismo social.
En la visión del constitucionalismo social que tiene como punto partida la Constitución Mexicana de 1917, se dio un gran viraje cuanto a la extensión y naturaleza de los derechos que se deberían tutelar en la constitución y particularmente en el papel que debería gar el gobierno en el equilibrio de los factores de producción, i randa al planteamiento constitucional una nueva concepción, la da democracia social, que definían nuestros constituyentes como gobierno de la sociedad por las clases populares y para el beneficio las mismas clases".
Está nueva concepción quedo plasmada en el artículo 27 de la titución cuando se nacionaliza el territorio nacional. se crea una de propiedad social de la tierra llamada ejido, y se inicia una poi social de restitución a los pueblos e individuos despejados que de conducir a una gran reforma agraria contrapuesta al latifun improductivo a que nos había conducido una mala interpretación liberalismo clásico manipulado por los intereses dominantes del rismo.
El artículo 123 de la Constitución nos presenta una nueva e
ción de las relaciones obrero-patronales, el gobierno deja de ser un espectador o instrumento al servicio de la clase patronal y se trans ma en un factor de equilibrio entre los factores productivos.
\ l K JIF\ITES IDEOLÓGICAS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL - J. Mateos Santillan 87
En cuanto al artículo 3 constitucional, que la inmensa mayoría de lo� tratadistas consideran un elemento fundamental en la concepción del nuevo constitucionalismo social, me permito señalar que en lo personal. después de observar la evolución de la materia educativa a lo lar;,0 del siglo XIX debemos señalar que todos nuestros constituyentes de Apauingán, del 24, del 36 y del 57, incluso Maximiliano y los Porfiristas tu\ieron la misma idea, la educación debe de ser la piedra que sirva de base a la transformación social.
Unidad 6
Poder constituyente
JuAN JosÉ MATEos SANTILLÁN.
6.1. PRESENTACIÓN
Para desarrollar los contenidos de la Unidad 6 del programa de estudios de la materia Derecho Constitucional 1, he recurrido a la consulta de fuentes directas en la mayoría de los casos, y sólo por excepción, a fuentes indirectas, cabe aclarar que he procurado presentar las opinionc·s de los diversos autores respetando en lo posible sus ideas.
En cuanto a las corrientes que estudian la soberanía y el constituyente, es menester señalar que añadimos a las más conocidas: el pensamiento español que tuvo vigencia durante la etapa colonial en México, así como, el estudio de la corriente que siguieron los constituyentes de 1824, hoy en día prácticamente olvidada. También añadimos al programa un punto relativo a uno de los problemas de actualidad, la soberanía ante la mundialización o globalización.
Como resultado de lo expuesto, los estudiosos del tema tendrán oportunidad de observar, cuestiones que en apariencia no tienen importancia, resultan a la postre factores que nos sirven para explicar opiniones de aspecto semejante pero en realidad opuestas.
Las diferencias en las teorías francesas en relación a las españolas, en apariencia son mínimas, por esa razón, cuando cayeron en el olvido las segundas, se pensó erróneamente que los constituyentes de 1824, habían invocado el pensamiento francés.
• Maestro en la División de Estudios de Posgrado, así como. en la Facultad de Derecho de la UNAM.
89
')0 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
De esta forma, el desarrollo de la unidad nos brinda la oportunidad de confrontar las principales corrientes doctrinarias frente al pensamiento de los Constituyentes mexicanos que debatieron el tema y las fuentes documentales que sostienen el sentido originario de las concepciones mexicanas, dicho de otra forma, doctrina frente a derecho positivo.
6.2. EL ORIGEN
Es claro que el derecho mexicano tuvo como punto de partida el derecho español, así como, éste último encontró su principal inspiración en el Derecho romano-germánico, y aun cuando no es esta obra el sitio adecuado para revisar las tesis griegas o latinas que pudieran servir de antecedente a los estudiosos de la soberanía y del constituyente; resulta fundamental para el debate sobre los alcances y origen del concepto soberanía, la existencia de una serie de preceptos que fueron derecho positivo novohispano y que mucho nos ayudarán a entender nuestros antecedentes doctrinarios.
Hoy en día, la mayoría de los doctrinarios mexicanos sostienen que nuestro artículo 39 constitucional, tuvo como fuente de inspiración el pensamiento francés, en nuestra opinión, la cuestión nos obliga a buscar mayores elementos de juicio en el derecho positivo español para formarnos una mejor opinión sobre los orígenes de nuestro pensamiento.
Muchos años antes de que Rousseau escribiera el Contrato Social o que Juan Bodino sentara las bases para que se estructurara el pensamiento francés, Alfonso X, el rey sabio, quien gobernó en Castilla de 1252
a 1284 y cuya obra, las Siete Partidas, elaboradas entre 1256 y 1265,
debe considerarse parte aguas y ejemplo del derecho de su época, estableció en la Segunda Partida, Ley 1, la siguiente norma referente al Rey:
... e a el pertenece, segund derecho, el otorgamiento que le fizieron las gentes antiguamente de governar, e mantener el Imperio en justicia.
El párrafo es claro y categórico, la comunidad, el pueblo, las gentes, son el poder que inviste al Rey, dicho de otra forma, el poder de los reyes o gobernantes proviene directamente de la comunidad o pueblo, que es en esta concepción la fuente de la soberanía.
La Ley 1 recién citada, se complementa con lo expuesto en la Segunda Partida Ley 11, relativa a los alcances y uso que debe hacer del
poder el gobernante, cuando establece:
Ca maguer los Romanos. que antiguamente ganaron con su poder el señot·io del mundo, fizieron Emperador, e le otm·garon todo el poder e el señorio que avían sobre las gentes, para mantener, e defender derechamente el pro comunal de todos, con todo esso non fue su entendimiento, de lo fazer
J't ¡pFR CONSTITUYENTE - J. Mateos Santillán 91
Señor de las cosas de cada uno, de manera que las pudiese tomar a su vo
luntad; sino tan solamente, por algunas de la-; t·azones, que de suso son dichas.
Este párrafo de la Segunda Partida Ley 11, nos brinda varios aspec
tos. por un lado, establece que el poder del Rey sólo tiene un fin lícito,
quL' no es otro sino defender el bien común, o en la fórmula castiza de
kntkr derechamente el pro comunal de todos, es decir, no se permite
una defensa "torcitera" como se diría en aquellas épocas, o torcida, o al
111arg:en del derecho como diríamos hoy en día y un segundo elemento
qUL' el tema nos obliga a destacar y que impone límites al Rey en cuanto a que éste, no es dueño o señor de las cosas de los particulares y que no puede ejercer su poder arbitrariamente sobre la comunidad sino en los
casos que la ley le faculta o como se indica en castizo, " ... por algunas
de las razones, que de su uso son dichas." Si vinculamos lo expuesto en la Ley 1, con lo sostenido en el frag
mento de la Ley 11, nos lleva a la idea de limitaciones en el gobernante ante una comunidad que lo hizo Rey y de donde emana su autoridad, es decir, nos encontramos claramente ante un pacto social de la comunidad que nombra rey y le limita, teoría absolutamente opuesta a la tradición francesa, en la cual, los reyes, se consideraban elegidos directamente por Dios.
Pero la Ley 11 de la Segunda Partida va más lejos y añade:
Este poder ha el Señor, luego que es escogido de todos aquellos que han poderío de lo escoger, o de la mayor parte; seyendo fecho Rey en aquel lugar, onde se acostumbraron a fazer antiguamente, los que fueron escogidos para emperadores.
No hay duda, el Rey era electo o escogido por unanimidad o por la mmoría, la Ley de Castilla y León es reiterativa, el poder del Rey emana de la comunidad, aún cuando no debemos olvidar que estamos citando textos del siglo XIII, muy distantes de la tradición democrática occidental del siglo XXI, y debemos entender que los representantes de esa comunidad eran los nobles e hidalgos castellanos.
Antes de citar la Ley X de la Segunda Partida, debemos recordar que las Siete Partidas tuvieron vigencia en el México colonial y aún durante muchos años del México independiente, hasta antes de la promulgación de los primeros Códigos federales en la segunda mitad del siglo XIX Y cabe recordar que su vigencia en la etapa independiente se limitaba a todo aquello que no se opusiera a la Constitución mexicana, también debemos recordar que en la etapa virreina! el texto de las Siete Partidas se estudiaba en todas las universidades, donde acudieron los mexicanos que a la postre serían constituyentes en Cádiz y en el Constituyente de 1823-24.
92 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
De regreso al texto de la Ley X de la Segunda Partida, nos encontra-
mos el siguiente fragmento:
... que si usase mal de su poderio, en las maneras que de suso diximos en
esta lev, que! pueden dezir las gentes Tyrano, e tornarse el Seiiorio, que era
derecho, en torticero, assi como dixo Aristoteles, en el libro que fabla del
Regimiento de las Cibbades, e de los Re�mos.
Cuando el Rey abusaba del poder y actuaba contra derecho, el pue
blo lo podía calificar de tirano y transformar los títulos apegados a de
recho en un gobierno torcido o contrario a derecho, este bello fragmento nos sirve para refrendar por un lado, la superioridad de "las gentes"
sobre el Rey, superioridad que se manifiesta en la facultad de nombramiento y en la facultad de destitución; facultades que en su conjunto representan la idea de la soberanía originaria del pueblo, plasmadas no en la Doctrina, sino en la Ley, de suerte tal que, si tomamos en cuenta que Rousseau publicó su Contrato Social en 1762, existen 500 años de anticipación en la concepción española, concepción que evolucionaría al paso de los siglos, y cobraría esplendor con hombres como Francisco de Vitoria, Francisco Suárez, el Padre Mariana y una pléyade de pensadores que sirvieron de inspiración a los constituyentes de Cádiz y a los constituyentes mexicanos de 1823-24.
Cabe advertir que no es posible equiparar el gobierno de los reyes españoles de los siglos XIII, XIV o XV, con el poder que alcanzaron los reyes de la Casa de Austria en los siglos XVI y XVII y menos aún con el reinado de los Barbones del siglo XVIII, éstos últimos familiares directos de la Casa reinante en Francia y creadores del despotismo ilustrado.
6.3. CONCEPTO E IMPORTANCIA DEL PODER CONSTITUYENTE
El Poder Constituyente, es un tema de importancia capital para la elaboración de una teoría constitucional congruente con los postulados básicos que caracterizan a las sociedades democráticas occidentales.
El tema, en apariencia simple, se complica por la cantidad de teorías que se han desarrollado con el afán de explicarlo, y no podría ser de otra forma si se toma en consideración la magnitud de la cuestión, que no es otra sino la legitimidad del ejercicio del poder público. De ésta forma, el concepto de Poder Constituyente y las atribuciones del
mismo, tendrán variables notables según sea la teoría con la que se pretenda explicarlo.
A lo largo de las siguientes líneas se intentar·a exponer algunas de las diver·sas curTientes que se han creado para definir· la naturaleza y al-
¡•()IJFR CONSTITUYENTE - J. Mateos Santillán 93
c:tnces del Poder Constituyente, cabría agregar que las polémicas sobre
L'l tema se han dado prácticamente desde la aparición del concepto. A partir de la aparición del vocablo pouvoir constitumzt formulado
por Emmanuel J. Sieyes en su obra "¿Qué es el Tercer Estado?"' de 1788, �L' han escrito múltiples definiciones del concepto, dentro de los cuales
L-itaremos la de Carl Schmitt:
Poder Constituyente es la voluntad política cuya fuer·za o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política.2
En la Enciclopedia Jurídica Omeba encontramos la siguiente defi
nición:
El poder constituvente consiste en la suprema capacidad y dominio del pueblo sobre sí mismo, al darse por su propia voluntad una organización política y un ordenamiento jurídico; esa voluntad es una voluntad política que se convierte en voluntad jurídica mediante la Constitución y se caracteriza como aptitud y cualidad de la función perteneciente al pueblo de darse una norma constitucional que es, a la vez, expresión de unidad política y de organización de la Sociedad y del Estado.3
Las definiciones expuestas nos llevan a señalar la necesidad de establecer un vínculo explicativo entre los conceptos Poder Constituyente y la base legitimadora del ejercicio del poder público, esto es, la soberanía. De ésta suerte, constituyente y soberanía, se entrelazan de tal forma que para explicar el primero necesariamente debemos acudir al segundo. Lo expuesto no viene sino a complicar nuestro objeto de estudio, dado que para explicar el concepto de soberanía, existen muchas corrientes y autores, generalmente vinculados a explicaciones fundadas en sus experiencias nacionales y en las diferentes épocas en que aparecen, pues para citar el ejemplo de Francia, son notables las diferencias entre
autores como Rousseau y Sieyes, y las de éstos con los teóricos de la globalización de la actualidad.
6. 4. LA SOBERANÍA COMO FUNDAMENTO DEL PODER CONSTITUYENTE
Como dijimos en párrafos anteriores, para explicar la naturaleza del Poder Constituyente, es menester vincular su estudio al concepto de soberanía, sin embargo, esta terminología tan clara a partir de la época
SIEYES, Emmanuel J., C:C)ll<' es e/ /erccr J:"s[(u/"J· UNAM. México. llJ83. Sut,\11TI", Cad. Teuríu de la ConslilllcÍ<)n, Alian.-:a Editorial. Madrid. llJlJ6, p. lJ3. 1 Véase voz "poder constituyente" en Lllcicl"p<'dia l11rídica. ÜMEBA T.IV. p. 33.
94 TEORiA DE LA CONSTITUCIÓN
de la revolución francesa, no lo es tanto cuando se estudia la historia occidental anterior a dicha revolución, pues si bien tenemos pruebas de la existencia de actos equiparables a los del Poder Constituyente creado por SIEYES, también es cierto que las diversas sociedades de la antigüedad se dieron ordenamientos jurídicos mediante ejercicios de organización política equiparables a las concepciones del Poder Constituyente de nuestros días, claro está, sin que estas formas primitivas de constituirse o de constitución tengan exactamente el mismo significado que hoy en día tienen, no obstante lo cual, resulta significativo observar en los estudios de Aristóteles diferencias precisas en la Grecia Clásica entre los conceptos constitución y ley, y una diferencia sutil entre Poder Constituyente y Poder Legislativo;4 la misma diferencia puede estudiarse en la historia de los fueros españoles o de las constituciones inglesas donde en la etapa medieval surgen los fueros y la Carta Magna como resultado de las luchas entre la Corona y la nobleza, dichas normas se elaboraron con fundamento en un poder superior al de los reyes, precisamente como normas que regulan y limitan la actuación de los reyes.
De lo expuesto cabe desprender que en España, Inglaterra, Francia y Alemania, por sólo citar a los países más representativos de diversas épocas, se dieron diferentes formas de evolución del concepto soberanía y en consecuencia del papel del Rey y las Cortes, de forma tal que, entre la caída del Imperio Romano y la Edad Moderna, cada país conformó experiencias y teorías propias que al paso de los años y de los siglos, sirvieron de retroalimentación para la elaboración de nuevos argumentos que serán determinantes para la Ilustración francesa del siglo XVIII,
momento en el que encontramos realidades nacionales diversas con puntos de referencia comunes.
Autores como Carré de Malberg,' se preocupan por explicar las diferentes evoluciones del ejercicio del poder entre Francia e Inglaterra, Carl Schmitt6 nos explica el pensamiento alemán distinto de los anteriores, sin embargo, del análisis de la evolución de las tradiciones europeas vinculadas cada una de ellas a su propia historia, se desprende la necesidad de replantear la historia de las instituciones mexicanas a la luz de nuestra historia y nuestros vínculos con España y Estados Unidos, para de esta forma intentar entender nuestro presente.
No obstante lo expuesto, es menester estudiar la tradición francesa para explicar el origen del concepto Poder Constituyente y su vinculación con el concepto de Soberanía, para lo cual es necesario recordar la
4 Íde111. p. 36. ° CARRF DE MALHERt;. Raymond. Teoría Ge¡¡era/ de/ JO.,wdo. UNAM-FCE. México. !998,
p. 870. 0 ScHMlTI". Carl. op. cit., p. 95.
¡•(l!lER CONSTITUYENTE - J. Mateos Santillán 95
compleja e inestable situación política que rodeó a la Revolución FranLl·sa v que generó grandes debates sobre la legitimidad de los órganos lk autoridad y la titularidad del ejercicio del poder público o soberanía. Las teorías de Juan Jacobo Rousseau se vieron enfrentadas al pensa-111iL·nto de Emmanuel J. Sieyes quien como mencionamos en líneas antL·riores creó el vocablo constituyente como adjetivo calificativo del polkr capaz de generar una constitución para lo cual expresó la siguiente ilka:
En cada una de sus partes la Constitución no es obra del poder constituido, sino del poder constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar nada en las condiciones de la delegación.7
Como puede apreciarse, Sieyes nos presenta con gran claridad la diferencia entre poder constituyente y poderes constituidos, cabría agregar que siempre dentro de la tradición románica de la representación, de ésta forma puede percibirse como equipara los poderes constituidos a una representación ordinaria y el constituyente a una representación extraordinaria:
Este cuerpo de representantes extraordinarios reemplaza a la nación en su independencia de todas las formas constitucionales. No es necesario aquí tomar tantas precauciones para impedir los abusos del poder, puestos que estos representantes no son diputados más que para un solo asunto y únicamente por un tiempo determinado. Y yo digo que ellos no tienen que someterse a las normas constitucionales sobre las cuales han de decidir. . . 8
El pensamiento de Sieyes refleja por un lado los temores de la época, muy próxima al absolutismo de los reyes de Francia, en donde la preocupación fundamental, una vez resuelto el problema de la legitimidad, reside en tratar de separar el papel de crear la constitución, del rol de aplicarla, pues podría suponerse que si voy a ejecutar la constitución Y adicionalmente voy a crearla, existe la tentación de elaborar una constitución muy cercana a mis intereses personales y lejana del interés general, de esta forma existe una primera separación de poderes entre el Poder Constituyente y los poderes constituidos.
En la misma línea del pensamiento de Sieycs sobre el poder constituvcnte se desprenden tres razonamientos fundamentales para su caracterización: • Primero, el constituyente no se somete a la Constitución porque a
él le corresponde elaborarla.
7 StEYts. u p. cit.. p. 109. K lde111, p. 113.
96 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
• Segundo, al constituyente no deben afectarle las formas positivas
que regulan a los poderes constituidos. • Tercero, el constituyente ocupa el lugar de la Nación cuando se
trata de formar la Constitución y por lo tanto es independiente.
En el pensamiento de Sieyes el poder constituyente es una expresión de la soberanía que se manifiesta al interior de un país con el pro
pósito de elaborar sus normas fundamentales, para lo cual cabe señalar que existen al menos tres tipos de circunstancias en las que puede ser
convocado el poder constituyente. La historia de México nos lleva a recordar el hecho de una Colonia
o reino dependiente que alcanza su independencia y con ello reasume una soberanía que no había ejercido durante siglos, y mediante dicha reasunción de soberanía, con el más alto grado de legitimidad, convoca a un Congreso Constituyente, que en el caso mexicano, elaboró no sólo la Constitución Federal de 1824, sino que adicionalmente, e incluso anteriormente, creó un documento fundamental llamado Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, mismo que sirvió de base para la Constitución.
Una segunda posibilidad, también vinculada a nuestra historia, se da cuando la convocatoria al Constituyente es resultado de una trasgresión al orden dentro de un Estado constituido y que al triunfo del movimiento revolucionario o del golpe de Estado, el grupo victorioso convoca a un Congreso Constituyente.
Esta segunda posibilidad abre una gran polémica entre los estudiosos de la materia, polémica que nos servirá para ejemplificar los extremos a que puede conducirnos una particular perspectiva doctrinal, y sobre todo, cuan alejados pueden estar uno del otro.
Para R. Carré de Malberg,9 cuando se refiere a la hipótesis de un movimiento armado que triunfa y convoca a un constituyente, éste se
reduce a una cuestión de hecho y deja de ser una cuestión de derecho, en cuyo caso:
Hay que abandonar, pues, esta primera hipótesis, en la cual la devolución Y
el ejercicio del poder constituyente no están regidos por el derecho, pues en la ciencia del derecho público no hay lugar para un capítulo consagrado a una teoría jurídica de los golpes de Estado, de la revolución y de sus efectos. Y por consiguiente, conviene fijarse únicamente en un segundo caso, que es el de la reforma pacífica, regular, jurídica en una palabra de la Constitución vigente.10
En una posición doctrinal opuesta, Carl Schmitt señala:
� CARRE llL MALBI·.R<;. op. cit.,. pp. 1172-1173. 10 Jhidl'lll.
¡•¡ lllER CONSTITUYENTE - J. Mateo' Santillún 97
Sería un error -y por cierto un er-ror antidemocrático- el tener por norma absoluta y definitiva de la Democracia estos métodos del siglo XIX. La \ oluntad del pueblo de darse una Constitución puede sólo demostrarse mediante el hecho, y no mediante la observación de un procedimiento normati\ amente regulado. Y claro está que tampoco puede ser enjuiciado a base de leves constitucionales anteriores o en vigor hasta el momento.11
Como puede apreciarse, esta segunda posibilidad para convocar un
Cong:reso Constituyente genera interpretaciones muy distantes que en llll!Cho tienen que ver con las experiencias nacionales de cada autor y
con su ideología, lo cual nos lleva a recordar las diversas concepciones
ckl derecho y las implicaciones interpretativas que conllevan, pues por
ejemplo, para los positivistas no puede existir explicaciones supra-cons
titucionales o al margen del Derecho, en tanto que en una concepción iu;,naturalista o sociologista, pueden admitirse valores supra-constitucionales que llevarían el estudio de la legitimidad al terreno de las con
cc¡Kiones de soberanía. Un tercer escenario se da cuando el congreso constituyente se con
\oca con apego al proceso constitucional establecido en la constitución \·ig:ente, con el propósito expreso de modificarla y en su caso sustituirla por un texto nuevo. Esta hipótesis nos presenta reflexiones polémicas
como las planteadas en el punto anterior, pues para algunos autores, como Carré de Malberg el nuevo constituyente se encuentra vinculado al anterior:
Pero cualesquiera que sea la importancia de este cambio constitucional, sea total o sea parTial, habrá de operarse según las reglas fijadas en la misma consti1ución que se trata de modificar.12
En tanto que para autores como C. Schmitt la cuestión tiene un carácter diametralmente opuesto como puede apreciarse en la referencia que hicimos de dicho autor en el punto anterior.
Las posiciones de ambos autores nos remiten necesariamente a encontrar la naturaleza del poder constituyente, pues para Carré de Malberg en realidad el poder constituyente al estar sujeto a la constitución anll'rior, viene a ser un poder constituido, en tanto que la posición de Schlllitt nos presentan un constituyente independiente con atribuciones muy cercanas a las expuestas por Sieyes.
1• S 1, , < 11\1\Tl Carl, op. cit.. p. 1 OO. - CARIÜ' DE MALBFR<;. up. cit.. p. 1173.
98 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
6.4.1. TESIS DE ROUSSEAU Y DE SIEYÉS
En líneas anteriores presentamos algunas opmwnes que sostienen
puntos de vista encontrados y en consecuencia desatan grandes polé
micas, el aspecto doctrinario de cada corriente genera un gran interés
académico, sin embargo, lo alejado de las posiciones nos lleva a una
reflexión necesaria en el sentido de observar que la interpretación
conceptual de vocablos fundamentales puede generar graves errores
de interpretación constitucional, y de percepción de la realidad en nues-
tro país. A continuación estudiaremos el pensamiento de dos clásicos univer-
sales en el análisis de la soberanía, me refiero a Juan Jacobo Rousseau
y a Emmanuel J. Sieyes.
6.4.1.1. Juan ]acabo Rousseau
Pocos autores han alcanzado la celebridad de Rousseau a partir de
su obra "El contrato social", y con la fama, los más prolijos estudios
de su obra, su prestigio alcanzó tales niveles, que no falta quien piense
que Rousseau fue el creador de las tesis pactistas en su celebérrima
obra, sin embargo, es conveniente recordar que parte de su obra se
funda en las tesis de Juan Bodino, quien a su vez aprovechó el conoci
miento de los autores de la Escuela Clásica Española como Francisco
de Vitoria y Francisco Suárez, mismos que en su momento participaron
del movimiento escolástico generado por Santo Tomás de Aquino, otros
autores medievales que abordan el tema son: Marsilio de Padua y Gui
llermo de Occam o Althusio, quien señala que el pactum uniuonis fue
creado por el pueblo, que es la fuente de todo poder, .de suerte que la so
beranía pertenece al pueblo mientras que el príncipe simplemente la
usufructúa.
No hay que olvidar autores como Grocio y Hobbes quienes abordan
la temática desde sus singulares puntos de vista y a quienes Rousseau
refuta desde su obra.
Con lo expuesto no pretendemos restarle ningún mérito al célebre
ginebrino, simplemente deseamos establecer que la obra de RousseaU .
es un eslabón más en la cadena de concepciones pactistas.
A continuación presentamos una glosa del pensamiento de Rous
seau, cuya importancia radica en el impacto que generó en la concien
cia de todas las generaciones que le sucedieron.
Rousseau, estima que el hombre nace libre Y que, sin embargo, (en
su época) vive con cadenas, para explicar esta situación establece:
!'< ¡JJFR CONSTITUYENTE - J. M,llcos Santillún 99
Pero el orden social constituye un den.:cho sagrado que sirve de base a to
dos los demás. Sin embargo, este derecho no es un derecho natural: está
fundado sobre convenciones. 13
Para Rousseau la más antigua y única sociedad natural es la fami
lia. pero, incluso en ella, los hijos no se mantienen unidos a sus padres
lk manera indefinida, por lo que tienden a buscar su independencia, no
obstante, la familia es el primer modelo de sociedad política, donde el
padre es la imagen del jefe y los hijos del pueblo, "y todos, habiendo na
cidos l ibres, no enajenan su libertad sino en cambio de su utilidad. Toda
la diferencia consiste en que, en la familia, el amor paternal recompensa al padre de los cuidados que prodiga a sus hijos, en tanto que, en el esta
do. es el placer del mando el que suple o sustituye este amor que el jefe no siente por sus gobernados."14
En el punto de las primeras sociedades Rousseau se deslinda del
pensamiento de Grocio y Hobbes, a quienes acusa de equiparar su pensamiento al de Calígula y establece que los hombres no son naturalmen
te iguales, razones por las cuales explica que la fuerza no nace del derecho, y que ningún hombre tiene por naturaleza autoridad sobre sus semejantes.
Para abordar su concepto de pacto social, Rousseau explica que los
hombres en estado natural llegan al punto de encontrar una serie de obstúculos que impiden su conservación en el estado natural, lo que los obliga a sumar sus fuerzas para superar las resistencias que enfrentan por lo que expresa:
Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con la fuerza co
mún la persona y los bienes de cada asociado, y por lo cual cada uno,
uniéndose a todos, no obedezca sino a sí mismo y permanezca tan libre
como antes. Tal es el problema fundamental cuya solución da el Contrato SociaL 1"
Rousseau continúa explicándonos que las cláusulas del contrato social se encuentran determinadas por la naturaleza del acto, y que no �ueden modificarse porque se harían inútiles, de la misma forma que Jamás fueron enunciadas formalmente, no obstante lo cual, la violación de dichas normas conduce a su ruptura y con ella, cada individuo recuPera su libertad natural. El número de cláusulas del contrato social se reduce a una :
11 M.. . Rocs�EAU, Juan Jacobo. t.'/ Cml/ra/u Social, Cokcción Sepan Cuantos 113, Porrúa.
�XJ<·o, p. 3.
14 lde111, p. 4. 1' lde111, p. 9.
100 TEOR ÍA DE LA CONSTITUCIÓN
... la enajenación total de cada asociado con todos sus derechos a la comunidad entera, porque, primeramente, dándose por completo cada uno de los asociados, la condición es igual pa¡·a todos; v siendo igual, ninguno tiene interés en hacerla onerosa a los demás.16
Cabe señalar que será precisamente esta cláusula única de la teoría de Rousseau uno de los puntos más importantes y a la vez polémicos de la Teoría del Contrato Social, pues los particulares renuncian a sus derechos a favor de la voluntad general que se denomina ciudad, república, cuerpo político, Estado, etc.
Una vez que establece Rousseau las características del Contrato Social, se refiere a la soberanía, de suerte que establece una asociación que implica el compromiso recíproco y público de los particulares en una doble relación, "como miembro del soberano para con los particulares y como miembro del Estado para con el soberano"17 de suerte tal que, el principio de derecho civil según el cual nadie puede obligarse consigo, no opera pues en el pacto social, donde el individuo se obliga ante el todo social del cual parte.
De lo expuesto se desprende que el cuerpo soberano está formado por la suma de los individuos, sin embargo, cabe la posibilidad de que un individuo pueda tener una voluntad contraria a la voluntad general, en cuyo caso, todo el cuerpo social debe obligarle a respetar dicha voluntad general, porque la multitud de individuos constituye un solo cuerpo en el que reside la soberanía. De esta forma existe una transición del estado natural al estado civil mediante la cual el hombre pierde su libertad natural, vinculada a la fuerza, a cambio de la libertad civil y
la propiedad de lo que posee, circunscrita a la voluntad general y a la posesión.
Rousseau dedica el libro segundo de su Contrato Social, al estudio de la soberanía, en él establece una serie de características como que la soberanía es inalienable e indivisible para lo cual señala que la voluntad general sólo puede ejercer las fuerzas del Estado cuando su único fin es buscar el bien común. En cuanto a la inalienabilidad de la soberanía sostuvo:
Afinno pues, que no siendo la soberanía sino el ejercicio de la voluntad ge· neral, jamás deberá enajenarse, y que el soberano, que no es más que un ser colectivo, no puede ser representado sino por el mismo: el poder se
transmite, pero no la \·oluntad.1 �
10 lhidl.'lll. 17 RotJSSLAl!, Juan Jacobo. 1:"1 Colltmto Social, up.cit., P· IO. 1� lc/1!111, p. I4.
¡•J)IJLR CONSTITUYENTE - J. Matcos Santillan 101
Para sostener la indivisibilidad de la soberanía, Rousseau establece ],1 niisma razón que sostuvo para la inalienabilidad, "porque la voluntad
L"-" 1:'-cneral, o no lo es"1� y separa los conceptos voluntad general y voluntad de todos, la primera atiende al interés común, la segunda atiendL· al interés privado.
En cuanto a los límites del poder soberano establece:
... el pacto social da al cuerpo político un poder absoluto sobre todos los su\ os. Es éste mismo poder que, dirigido por la voluntad genei·al, toma, como \a he dicho, el nombre de soberanía.20
Posteriormente se precisa que "cada individuo enajena, mediante el pado social, poder, bienes y libertad"21 pero sólo en la parte relativa a la importancia que tengan para la comunidad, y concluye que el pacto social establece igualdad entre los ciudadanos en obligaciones y derechos de suerte tal que las cesiones de los particulares, para Rousseau, resulta un cambio ventajoso de independencia natural por seguridad.
Al referirse a la ley, Rousseau señala que por el pacto social se crea el cuerpo político y que por medio de la ley se le da movimiento y voluntad.
Las leyes establecen derechos y deberes y son condiciones de la Asociación de individuos, el pueblo sumiso a las leyes, debe ser su autor, el problema es encontrar la forma de que el pueblo construya sus leyes, dicha construcción queda, según Rousseau, en manos del legislador al cual considera un hombre extraordinario en el Estado y define en las siguientes palabras:
Si debe serlo por su genio, no lo es menos por su cargo, que no es ni de magistratura ni de soberanía, porque constituyendo una república, no entra en su constitución.22
Líneas adelante reitera: El que dicta las leyes no tiene, pues, o no debe tener ningún derecho legislativo, y el mismo pueblo, aunque quiera, no puede despojarse de un derecho que es inalienable .. . 23
Para Rousseau existen cuatro tipos de leyes: l. Leves fundamentales o políticas, regulan la relación del soberano con el Estado, el cuerpo social consigo mismo. 2. Leyes civiles, regulan la relación con los miembros del cuerpo social entre sí y con el cuerpo social entero.
14 lhidem. 20 ld<'lll, p. 16. 21 RtJL:ssEAu, Juan Jacobo, El Co11trato Social op. cit., p. I7. 22 ldnn, p.22. 21 lhidem.
102 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
3. Leyes penales, establecen la sanción de todos los demás. 4. Usos, costumbre y opinión, para Rousseau las más importantes
de todas por ser manifestación directa del cuerpo social.
De lo expuesto se deduce que la constitución del Estado es obra del pueblo, quien debe de reunirse periódicamente de acuerdo a la ley en asambleas ordinarias y extraordinarias. Para Rousseau los diputados no pueden ser los representantes del pueblo pues son únicamente sus comisarios, mismos que no tienen facultades para resolver nada definitivamente, sin embargo, el poder ejecutivo si puede ser representativo, de suerte que los depositarios del poder ejecutivo no son dueños del pueblo, sino funcionarios que pueden ser nombrados y destituidos cuando le plazca al soberano y su función es obedecer, para evitar la usurpación del poder es importante la celebración de asambleas periódicas, para sostener el pacto social y votarse si es voluntad del cuerpo soberano sostener la forma de gobierno y si deben mantenerse en el gobierno los funcionarios que se encuentran en él, con lo que Rousseau establece que no existe ninguna ley fundamental que no pueda revocarse, incluido el mismo pacto social, por la voluntad general de los ciudadanos.
6.4.1.2. Emmamwl Joseph Sieyes
Pocos autores han influido tanto en el pensamiento universal contemporáneo como el Abate Sieyes, de quien puede afirmarse logró un mayor impacto práctico en las instituciones occidentales que las concepciones del mismo Rousseau, contenidas en el "Contrato Social". Las diferencias básicas entre ambas giran en torno a la titularidad de la soberanía, pues Rousseau impulsó la idea de la soberanía popular, en los términos explicados con anterioridad, en tanto que Sieyes concibió la idea de soberanía nacional.
Así como se aprecia en Rousseau la influencia de Althusio, Bodino, Gracia, entre otros; de Sieyes debemos de tomar en consideración su formación inicial con los jesuitas, hecho que le introdujo en el pensamiento escolástico de la Escuela Clásica Española, lo mismo que a Badina, de esta forma, su conocimiento de Vitoria, Suárez, Vázquez de Menchaca, etc., le sirven para leer y criticar a Helvetius, Hobbes, Gracia, Montes· quieu y Rousseau, de quienes se valdrá para construir sus ideas.
Una de las grandes diferencias entre Rousseau y Sieyes estriba en que la obra y vida del primero transcurren en una época anterior a la Revolución Francesa, en tanto que el segundo vivirá la revolución, cues· tión que le servirá para retroalimentar sus conocim ientos.
Cuando Sieves habla de la sociedad civil, lo hace de una manera muy amplia, co�plementando aspectos que faltan en Rousseau en cuan· to a la naturaleza del cuerpo moral, al que Suárez denominaba cuer·
!'lllli'R CONSTITUYENTE - J. Mateos Santillán 103
po rnístico.24 En relación a la influencia de Suárez sobre Sieyes es im
portante que emplea la voz voluntad común de éste, en lugar del térmi
no , oluntad general empleado por Rousseau. A continuación presentaremos algunos rasgos distintivos de las
principales ideas de Sieyes. Para Sieyes la base de las sociedades humanas es la libertad, donde
L'l hombre es propietario de su persona y de sus bienes, de donde se deri' an los derechos del hombre. Junto a los derechos nacen los deberes y
dl· la correlación de ambos se deriva el orden social. De esta forma Sieyes afirma que los derechos del hombre son ante
riores a todo, y no se pierde nada al entrar en sociedad. "Al contrario, el
gran objeto de la asociación política es dotarlos de una más sólida ga;.<.llltía, situándolos bajo protección de la comunidad".2s
De lo expuesto se desprende que: los derechos de los ciudadanos no deri,an ni de la sociedad ni de la ley, sino al revés, la ley y todo tipo de autoridad, además de deber su razón de ser a la protección de los derechos de los individuos, son posteriores a los mismos. Con lo anterior Sieves retoma las máximas del iusnaturalismo y declara los derechos humanos anteriores a las creaciones sociales como la ley y el Estado.
La positividad de los derechos en el Estado es la garantía de su ejer-cicio, dado que los derechos naturales lo abarcan todo, agrega:
Y esto nunca se repetirá lo suficiente frente a las pretensiones de los funcionarios del Establecimiento público, quienes, abusando de la confusión de lenguaje, parecen dar a entender que no abríamos conservado otros derechos que aquellos que la ley expresamente autoriza.26
Sicves ubica la Declaración de los Derechos del Hombre como principio de derecho natural que se encuentran por encima del constituyente Y del legislador ordinario, en tanto que la constitución positiva establece las garantías de aquellos en cuanto derechos positivosY
Ante el problema del ejercicio soberano directo en una comunidad grande en población y territorio, Sieyes brinda dos soluciones: la primera, efectuar asambleas parciales; la segunda, nombrar diputados para una asamblea central. Con esta última idea enfrenta a Rousseau en cuanto este afirma que la voluntad no puede representarse.
Sicyes considera el sistema representativo el más favorable, para lo cual recomienda un sistema de representación indirecta en segundo �-.
24 E . ,
. nctclopedia Jurídica ÜMEBA up. cit., p. 49 ., S e .
lEYES, Emmanucl J., Escri/<Js V Discursos "" la Rn·olucÚ)Il, Centro de Estudios onstit•tcionales, Madrid, 1990, p. 236. 26 ldnn, p. 237. 27 lhidem.
104 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
grado (asambleas primarias de cuyas reuniones se formará la asamblea nacional). Los diputados no deben ser portadores de un voto fijo y predeterminado, más bien, deben tener poderes amplios para llegar a acuerdos y aproximar posiciones, sin embargo, los poderes no deben ser ilimitados y sólo pueden circunscribirse a la misión específica que les encargaron sus comitentes.
La cosa pública no es ni puede ser propiedad privada de ningún individuo ni familia, en caso contrario nos encontramos frente a una usurpación.
Para satisfacer las necesidades comunes de la sociedad es necesario crear un Establecimiento público compuesto de cosas y personas que deban su creación a la voluntad nacional.
Para Sieyes la primera división de poderes debe establecerse en los siguientes términos:
En efecto, los poderes públicos deben ser divididos, limitados y organizados; en una palabra, constituidos, para cumplir con su destino. Si un cuerpo pudiera constituirse por sí mismo o reformar su Constitución, pronto cambiaría de naturaleza, lo invadiría todo y devoraría sus propias criaturas. Así la división de poderes más necesaria a establecer es la del Poder Constituyente y los poderes constituidos.2s
Sieyes agrega una siguiente división entre poderes y afirma que el legislativo debe dividirse entre el Jefe del Estado, el Senado y la Cámara de Diputados, sin que ninguno pueda arrogarse la titularidad del poder legislativo que no pertenece sino a los tres en conjunto. Cabe señalar que en el pensamiento de Sieyes las ideas expuestas en estas líneas pertenecen a una segunda época, posterior a sus ideas de 1791, con las cuales guardan diferencias evidentes.
Las diferencias entre Sieyes y Rousseau no quedan sólo en el ámbito de la representación, sino que parten del origen o fuente del poder; es decir, la soberanía y sus límites, pues si para Rousseau los hombres enajenan su libertad bajo la dirección de la voluntad general, para Sieyes, el hombre no se asocia para entregar ni su libertad ni sus derechos naturales.29
Nos explica Sieyes que el acto de asociación exige la unanimidad de los asociados, pero que el resto de las cuestiones concernientes a los intereses de la sociedad puede no ser unánime, por lo que se establece la
ley como voluntad de la mayoría de los asociados. El despotismo, es la reunión de todas las partes del poder político Y
conduce a la tiranía, por lo que la voluntad social dividida en mayoría Y
2x !de111, p. 241. 2" SIEYi,s. Emmanuel J., l:"scrito., v Discursos de la Revolución, op. cit., p. 247.
¡•llilFK CONSTITUYENTE - J. Matcos Santillán 105
11Jinoría, siempre tratando de evitar que la mayoría se transforme en ti
r�\11ía. para evitar lo cual se debe diferenciar entre Constitución y ley, wl \ como Sieyes lo explica:
E�ta \·oluntad previa debe formar parte esencial del acto y la m·ganización por separado, de cada uno de ellos, esto es, en la Constitución. La Constitucit'ln en efecto, es una lev fundamental anterior a toda lev aprobada por la 1naYoría , y obedecerla y soml'te¡·se a ella debe formar parte del compromiso primordial de todo miembro del Estado30
DL' lo expuesto se desprende el valor fundamental de la constitu
cit.JJl, pues en lo sucesivo la simple mayoría aprobará las leyes, que siempre se encontrarán sometidas al mandato y límites constituciona
les. razón suficiente para evitar los abusos de la mayoría. Una diferencia más entre Rousseau y Sieycs la tenemos en la crítica
qm· realiza el segundo del carácter ilimitado de la soberanía popular
pues para él, admite dos límites. l. La soberanía se haya reducida a los límites del poder político. 2. El pueblo votando unánimemente en el acto constitutivo, no pue
de ejercer una soberanía peligrosa, pues los individuos poseen su veto personal.
Agrega que el despotismo debe ser constitucionalmente imposibilitado antes que permita aprobar una sola ley por mayoría.
Sieves redondea sus opiniones sobre los límites de la soberanía señalando que los legisladores deben ser perfectamente libres en sus opiniones, sin que puedan ser juzgados por ella, no obstante, la Constitución "ha de atribuir a la fuerza moral y física de la masa, o a una representación de esa fuerza"11 los elementos para controlar y evitar que las leyes
vulneren la constitución. Con lo expuesto Sieyes sentó las bases de los modernos tribunales constitucionales, mismos que tienen la misión de interpretar la constitucionalidad de las leyes al margen de los poderes constituidos.
6.4.2. LA SOBERANÍA ANTE LOS CONSTITUYENTES MEXICANOS
. El pensamiento de Rousseau y el de Sieyes, representan en la histo
na universal y particularmente en la historia de Francia el enfrentamiento entre los conceptos de soberanía popular frente a las concepciones de soberanía nacional, las diferencias son evidentes, pues en la Concepción francesa los conceptos pueblo y nación generaron dos teo-
lll ldenz, p. 248. 11 ldenz, p. 2SO.
106 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
rías francamente distantes en cuestiones como la representación, tal y como quedó asentado en líneas anteriores. Sin embargo, en los inicios del siglo XXI los retos de la transformación institucional que conllevan los fenómenos de la globalización y el impacto de la caída de la Unión Soviética, la reunificación de Alemania, la transición a la democracia española, la caída de los sistemas de partido único o dominante en la Europa del Este etc., en cuyo contexto general debe estudiarse la alternancia democrática en México, han obligado a los llamados teóricos del neo-institucionalismo a dar un nuevo sentido a la Historia, tal y como lo expresa Jurgen Habermas en su obra "Más allá del estado nacional":
Para aprender de la historia no podemos echar a un lado ni reprimir los problemas no resueltos; tendremos que mantenernos abiertos a las experiencias críticas, pues de otro modo ni siquiera podremos percibir los acaecimientos históricos como desmentidos, como evidencias del fracaso de nuestras expectativasY
En Alemania, la escuela de Heidelberg, lo mismo que en España y el resto de Europa, enfrentan el cambio institucional con un replanteamiento de la Historia, con una historia crítica, que los obliga a reconsiderar algunos aspectos vitales para comprender la transformación institucional:
Si la historia en general vale como magistra vitae, habrá de serlo a fuerza de instancia crítica ante la que, o contra la que, fracasa lo que hasta ahora habíamos tenido por correcto a la luz de nuestra herencia cultural. Entonces la historia actúa como instancia que nos invita no precisamente a imitaciones, sino a revisiones.33
Los alemanes replantearon su historia ante dos factores que así los obligaban, por un lado su derrota en la segunda guerra mundial con la división política que sufrieron, y por otro, el impacto cultural que generó la caída del muro de Berlín y la consabida unificación alemana, en España, después de Franco, se encontraron con una historia parcial que en realidad era una simple explicación de partido de un contexto
totalmente diferente, el resto de los países del Este Europeo, enfrentan problemas similares para entender en primera instancia, y enfrentar
como consecuencia, el cambio. En México las circunstancias no son muy distintas, desde el fusila
miento de los líderes del partido conservador en 186 7 en el Cerro de las Campanas, la historia de México fue escrita por las plumas o bajo loS
intereses del grupo dominante, de suerte que la historia oficial, se trans·
12 Habermas Jürgen, Mús al/ú del l·:stwlo Nacimwl. FCE. México. p. S l.
.ll lde111, p. 4'1.
¡•UIJFR CONSTITUYENTE - J. Mateos Santillán 107
¡0nnó en un conjunto de narraciones generalmente ajenas a la realidad
, c·on el fin de justificar la actuación de los hombres en el poder. Los
�-�unbios que ha vivido México en el pasado reciente y la alternancia en
c·l poder con un grupo diferente al otrora partido hegemónico, nos ofrecc·n la oportunidad, por no afirmar que nos obligan, a reencontrar nuestr�1 historia y nuestras instituciones, en un contexto universal que nos
reclama una revisión Institucional profunda. En México desde los años setentas algunos investigadores, empren
dic·ron un replanteamiento histórico de nuestras instituciones con una ml'lodología objetiva e impecable, revisar críticamente nuestra historia,
a la luz de las fuentes directas, es decir, de los documentos originales sobre los que se escribió la historia, procedimiento seguido por los Europeos años después. Lo expuesto nos permite reflexionar sobre el concepto de Soberanía en México y el origen de la teoría en que se fundó el actual artículo 39 constitucional.
Si acudimos al Diario de los Debates del Constituyente mexicano de 191 7 y estudiamos el tema de la soberanía, nos encontramos la siguiente exposición en el dictamen sobre el proyecto de artículo 39 que se correspondía en el 39 de la Constitución de 1857:
El concepto de soberanía es esencialmente histórico, dice George Jellineck, en su obra El Estado moderno y su derecho, y, efectivamente, su formación ha tenido diversas etapas ...
Paralelamente a este movimiento se iniciaba por los tratadistas de derecho público, quienes, con Jean Bodin crearon con su significación especial la palabra soberanía, para indicar (super omnia) el más alto poder humano; \ posteriormente, debido a la labor filosófica del siglo XVIII, concretado en sus postulados esenciales en la célebre obra de Juan Jacobo Rousseau, el contrato social, la soberanía, esto es, el poder supremo, se reconoció a los pueblos. Esta concepción sirvió de base, como lo hemos dicho en un principio, a todos los regímenes políticos que se reformaron radicalmente por la gr·an revolución francesa de 1789 en que invariablemente las constituciones políticas escritas que comenzaron a darse las naciones revolucionarias también por aquél gran movimiento, consagraron el dogma de la soberanía popular de tal manera, que es considerada hasta la fecha como la base esencial de los regímenes democráticos.34
. El problema comienza cuando para buscar el sentido de la Sobera
Oia en México nos remontamos al estudio de las Crónicas de los Debates del acta constitutiva de la federación mexicana, efectuados durante el Constituyente de 1823-1824 y leemos con sorpresa la expresión del �-
. 14 /Jiariu de lus debates del Cu11gresu Cunstituve11te 1'116-1'117. T.!, sesión de 26 de di-Cternbre de 1916, p. 963. .
108 TEORIA DE LA CONSTITUCIÓN
Diputado José Mariano Marín, Diputado por Puebla en la sesión del S
de diciembre de 1823:
Que la doctrina contraria nos conduce inevitablemente a la monarquía absoluta pues bastaría que un solo hombre legislara, gobemara v administrara justicia, con la que hiciera lo que tuviese por conveniente y acertado. Que contra esto, no vale la autoridad de Rousseau, cuvas doctrinas, que aquí se han leído, son contradictorias y obligan a decir que es loco, porque después de presentar el cuadro magnífico de los derechos del hombre, hace que éste se despoje de todos a disposición de la sociedad, quedando así 1-cducido a la esclavitud. Que la voluntad genet·al ha sido reconocida en tiempo de los gobiemos absolutos, en cuya comprobación leyó dos pasajes de Suárez y Belarmino que la reconocen, y que aún los defensores de los monarcas absolutos apelan a ella para sostener los supuestos derechos de éstos!35
De lo expuesto se desprende una terrible contradicción entre los
Constituyentes de 1917 que afirmaban que el Constituyentes de 1823-24 se había basado en Rousseau y los Constituyentes de 1823-1824, que como se expresó en líneas anteriores, llegaron a afirmar que Rousseau estaba loco, y se remitían a los autores de la Escuela Clásica Española para sostener sus tesis, tal y como lo hicieron Badina, Sieyes y el constituyentes de Cádiz en 1810-1812.
Antes de hablar sobre la importancia y trascendencia de la confusión quisiéramos precisar que las Crónicas de los debates del Constituyente de 1823-1824, permanecieron extraviadas por muchos años, suerte que su publicación en 1974, debe considerarse un parte aguas en la investigación institucional en México, pues sin las crónicas de referencia, los errores, no sólo del Constituyente de 1917, sino en de la doctrina mexicana, sobre puntos tan relevantes como la so o el federalismo, generan conclusiones diametralmente opuestas a las que se fundan en los documentos originales.
La gravedad de lo expuesto nos obliga a presentar los puntos relevantes del debate sobre la soberanía en 1823-1824 y las consecuencias que conllevan en la interpretación constitucional mexicana así como los
antecedentes del México Colonial.
6.4.2 .l. La soberanía en el México Colonial
6.4.2.1.1. De Cádiz al Acta Comtitutiva de la Federación
Por principio de cuentas debemos mencionar que el principal pulsar del concepto de Soberanía que se impuso en México fue el
>S Cró11icas del Acta CUilstillllit•a de la Federación. Cámara de diputados XLIX
tura del Congreso de la Unión. México, Sesión de 7 de Diciembre de 1823, p. 243.
¡>(lllER CONSTITUYENTE - J. Mateos Santillán 109
1�1do Tlaxcalteca Miguel Guridi y Alcacer, quien fue diputado a las Cor(L'S de Cádiz en 1810-1812 y posteriormente fue diputado constituyente L'Il 1823-1824, con el honor de ser el primer presidente del constituyente que elaboró la Constitución de 1824. Guridi, tuvo un papel protagóniL 0 cuando se discutió en el Constituyente de Cádiz el tema de la Sobe-1�1nía, en el Constituyente mexicano sus intervenciones fueron ckterminantes, con lo expuesto simplemente queremos destacar la inl!ttL'l1Cia del constituyente gaditano, sobre el constituyente mexicano en el tema de la Soberanía, sin menoscabo de la idea sobre que en el Constitmente de 1824 se discutieron ampliamente las tesis de la soberanía de Rousseau y la misma concepción norteamericana de la Soberanía en un Estado Federal. Antes de abordar el tema quisiera simplemente hacer una advertencia sobre la interpretación histórica de estas corrientes en el sentido de que simplemente deben estudiarse con los principios de la t.:·poca y que no es correcto tratar de interpretarlas aplicando el bagaje cultural de nuestros días.
El Artículo 3° del Acta Constitutiva de la federación decía:
La Soberanía reside radical y esencialmente en la nación, y por lo mismo pertt:nece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de gobierno y demás leyes fundamentales que parezca más conveniente para su conservación y mayor prosperidad, modificándolas o variándolas según crea convenirte más.36
Conviene destacar que en las Cortes de Cádiz, cuando se discutió el tema de la soberanía, lo mismo que en México, se rechazaron las teorías de Rousscau, como queda expuesto en las palabras del Diputado Joaquín Lorenzo Villanueva en la sesión del 7 de Octubre de 1811, citadas por José Barragán Barragán:
. que sin perjudicar en nada el origen divino de la autoridad del Rey, puede decirse que la recibe de sus mismos súbditos. Y esta doctrina no la hemus mendigado de extranjeros; la enseñan sabios teólogos y publicistas españoles de los mejores tiempos, como Alfonso de Castro, que de su libro De f!ofcs!ate legis poenalis dice que todos los príncipes legítimos lo son por consentimiento del pueblo, que por derecho natural le es concedida al pueblo la potestad de hacer las leyes, y que la ley es la recta voluntad del que hace las veces del pueblo: y esta opinión la halla él compatible con que venga de Dios la Autoridad del que hace las veces del pueblo.
Un célebre Vázquez de Menchaca hubo también en tiempos de Felipe 11, el cual en una obra dedicada al Rey, tuvo ánimo para decirle que el pueblo, consen·ando siempre su sobet·anía. puede recobt·ar sus derechos primitivos, Y quitarle al Rey la facultad de hacer leyes, aun cuando se la hubiese conce-
'6 ld<'lll, p. 27.
110 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
dido. Nada diré del padre Juan de Mariana, pm·que todos saben hasta que
punto llevó esta doctrina suya de que del pueblo reciben los reyes su potes. tad. Omito citar otros escritores nuestros de la primera nota, que acreditan ser esta doctrina recibida en España antes que la propagasen los publicistas extranjeros.17
En el mismo contexto del Constituyente de Cádiz, Guridi y Alcacer aborda el tema de la Soberanía desde su perspectiva etimológica como la autoridad que está por encima de los demás individuos y propone que el texto constitucional español emplee el termino radicalmente o el de originariamente para señalar que el origen de la Soberanía tiene como raíz a la Nación y expresar que una nación no deja la Soberanía por una persona o cuerpo moral, en clara contravención a Rousseau o Hobbes, sin embargo, su propuesta no fue escuchada en Cádiz, pero sí
en México, donde el texto señala "La Soberanía reside radical y esencialmente en la Nación". El proyecto de artículo 3° en Cádiz fue una glosa de la definición de Vitoria y era el siguiente:
Art. 3.-La Soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo le pertenece exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales, y de adoptar la forma de gobierno que más le convengaY
Después de acalorados debates, los españoles aceptaron el proyecto, menos la parte relativa "de adoptar la forma de gobierno que más le
convenga", nos explica Barragán que fue más por conveniencia política, que por distanciarse del concepto teórico, sostenido por los clásicos es
pañoles y la escolástica, a los cuales se refirieron para señalar que con la Soberanía radica en la comunidad perfecta, como lo sostuvo el obispo de Calahorra en los siguientes términos:
... que en una comunidad perfecta era necesario un poder a quien pertene· ciese el gobierno de ella misma, porque el pueblo, según sentencia del sabio de los Proverbios, quedaría destruido faltando quien gobernase. De aquí se deduce ser una propiedad que dimana del mismo derecho natural del hombre esta potestad de gobernar, y que antes de elegirse determinada forma de gobierno reside dicha potestad en la comunidad o congregación de hombres ... 34
Para enfrentar las tesis de soberanía francesa e inglesa, el diputado
Constituyente Lera, afirmó en la sesión del 2 9 de agosto de 1811:
Pero constituida ya la nación y elegida la forma de gobierno.
17 BARRAGÁN BARRA<.ÁN, José, TelllUS del Lihera/is111o Gwlitww, I nstituto de Investiga·
ciones Jurídicas, UNAM, México, p. 36. 1H Jdem, p. 37. 14 Jde111, pp. 38 a 40.
J'l ¡JlER CONSTITUYENTE - J. Mateoo Santillán
¿Reside todavía en ella la Soberanía? En absoluto, diría Rousseau:
111
Digo que reside, pero de diferente manera. Constituida la nación conser·ya en sí lo que es inseparable de toda perfecta comunidad ciYil, que es el poder radical para gobernarse y establecer quien la gobierne, siempre que lleg_ue el caso de que falte la persona o per·sonas constituidas por la nación para su gobierno.40
Para demostrar la anterioridad de la tradición española sobre la
francesa el diputado Mejía repite en la sesión del 29 de Diciembre de
18 lll la frase tradicional de sometimiento de los reyes en Aragón al ac
ceder al trono y jurar la ley fundamental del reino:
"Nosotros que cada uno de por sí somos iguales a vos, y todos juntos muy ,uperiores a vos",41 que no tiene otro sentido que el de establecer que el poder real emana de la comunidad, la cual se encuentra, en su conjunto, por encima del Rey.
Con lo expuesto simplemente quiero dejar sentada la existencia de una tradición hispano mexicana muy olvidada en nuestro país, pero fundamental para explicar el concepto de Soberanía que ha prevalecido en México desde 1824 y si se me permite, desde la vigencia de la Constitución de Cádiz, en la época de la Nueva España en 1812 y durante la etapa colonial a la luz de las Siete Partidas.
En el Constituyente mexicano de 1823-1824, el debate sobre el concepto de soberanía fue motivo de álgidas controversias, pues se estimaba que de dicho concepto se derivaba la forma de gobierno que había de regular la república, de esta suerte, en fechas anteriores al debate formal, se inició la polémica sobre el titular de la soberanía, como puede aprec iarse desde el momento en que la Comisión de Constitución presentó el proyecto de Acta Constitutiva, en contra del cual, el Diputado Mangino presentó en la sesión del 19 de noviembre de 1823 un voto Particular que contenía su idea sobre la soberanía en los siguientes términos:
La Soberanía reside esencialmente en la reunión de los estados que componen la Nación mexicana; y la faculta de hacer ejecutar y aplicar las leyes 'crá ej•.Tcida por los cuerpos y personas que se designen esta Acta y en la Constitución42
De la lectura del voto del Diputado Mangino se desprende la influencia que en su pensamiento ejerció la teoría sobre la soberanía en
40 . 1/dem, p.42. 41 BARRAG.\N BARRAGAN, José, Temus del Lihera/isnw Gwlitmw, op. cit., p. 45. 42 Crónicas del Acta Constitutiva op. cit., p. 108.
112 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
los Estados Unidos de América, y que a su vez generó una vigorosa respuesta por parte de los diputados constituventes, como se aprecia en el Voto particular del Diputado Carpio quien se pronuncia a favor de una Soberanía Nacional y no en los Estados del 21 de Noviembre de 1823.41
En contra de los argumentos que sostenían la soberanía de los Estados (Mangino) y la Soberanía nacional (Carpio) el Diputado Becerra, veracruzano, formuló un voto particular en el que cita literalmente fragmentos de la obra de Rousseau para sostener que la voluntad general es indivisible y pronunciarse por el Centralismo.44 El 2 de Diciembre de 1823 el Diputado !barra afirma, que la mayoría del constituyente no opinaba como el Diputado Becerra.4'
En respuesta, el Diputado Bustamante se pronuncia en contra del sistema federal, lo que suscita la respuesta del Diputado Llave de Veracruz, quien afirmó:
Que la voluntad general está decidida y sensiblemente manifestada por las provincias de Jalisco, Zacatecas, Oaxaca y Yucatán, v aun por las de Puebla, Tlaxcala y otras; y las demás que no han hecho un pronunciamiento como aquéllos, tampoco han contradicho, y antes bien se han explicado por el sistema de gobierno federaJ.4b
Como puede apreciarse, el debate doctrinario en 1823 se daba en función directa de proyecto de nación que cada uno de los diputados tenía, de esta forma, quienes se inclinaban por la República Central, abrazaron el pensamiento de Rousseau, en tanto quienes buscaban el sistema federal. se adhirieron a las teorías de la Escuela Clásica Española, y
el pensamiento de los Estados Unidos de América, así se encontraron en la mesa de las discusiones las principales teorías sobre la soberanía que se deban en la época, incluso, si se insiste en la preponderancia de las tesis francesas, debe considerarse un mayor acercamiento a las teorías de Sieyes que las de Rousseau.
Lo expuesto por el Diputado Llave nos ofrece una versión contraria a las tesis centralistas, si se considera que éstas auguraban futuras guerras civiles si se adoptaba el federalismo pues decían, que México se estaba dividiendo por el sistema federal en tanto que los Estados Unidos se habían integrado 13 colonias dispersas en una, por el mismo sistema. Lo valioso de la opinión de Llave radica en que nos demuestra que contra la opinión de los centralistas, el federalismo fue impuesto por las provincias con dos fines hoy en día vigentes, que los recursos regionales
41 !de111, p. ll2. 44 !dem, p. !55. 4' !de111, p. !83. 4° C•·ónicas del Acta Constitutiva op. cil., p. 206.
J'OJJER CONSTITUYENTE - J. Mateo; Santillán 113
lucran aprovechados por los habitantes de la región, y segundo, que los t'-obcrnantes debían surgir de la comunidad y no ser impuestos desde el L·L·ntro. El problema fundamental de lo expuesto radica en que hoy en día al 111argen de la riqueza de los planteamientos del debate, gran parte de Jo� intelectuales mexicanos pretenden explicar los alcances del concep
to de Soberanía mexicana, con los argumentos de la minoría, olvidando �a� bondades y generosidad de los argumentos sobre los que se edificó ]a Nación mexicana.
Al momento de la discusión del articulado, correspondió al diputado Ramos Arizpe explicar el contenido del artículo 1°.
Dijo que la comisión consideraba por nación al territor-io y los habitantes ... En un sentido igual se pronunciaron los diputados Gordoa, Berruecos \ Zavala y dicho concepto fue el que se aceptó en aquel constituyen
k de 1824. Después de la definición de nación resulta conveniente resaltar que el concepto de Soberanía del proyecto mexicano era una copia literal del provecto que se presentó en Cádiz, lo cual debe atribuirse, sin duda, a la importante labor de los diputados Ramos Arizpe y Guridi cuyo papel en ambos constituyentes debe calificarse como sobresaliente. El Artículo 4° del proyecto de Acta Constitutiva (3o en el Acta aprobada) fue discutido en la sesión del 1 o de Diciembre de 1823 donde se vertieron los siguientes argumentos.
El Diputado Guridi y Alcacer dijo "que desde que fue individuo de la comisión de constitución en las Cortes de España propuso se dijese que la soberanía reside radicalmente en la nación, para explicar no sólo que la soberanía es inenajenable e imprescriptible, sino el modo con que se halla en la nación, pues que ésta conserva la raíz de la soberanía, sin tener su ejercicio" _47 La propuesta de Guridi y Alcacer fue aceptada por la Comisión, después de lo cual el debate se centró en criticar los adverbios radical y esencialmente como lo hizo el diputado Godoy o considerar redundante el artículo como lo hizo el diputado Castillo.
. Para defender la posición de Guridi y Alcacer, el Diputado Ramos A.:11Pe expuso " ... que la comisión había puesto de propósito las inmed,�tas Y precisas consecuencia de la Soberanía nacional, para gravadas l11as en los ánimos de los mexicanos, a fin de que nunca puedan ser sor Prendidos por los déspotas. Que consistiendo la Soberanía en la suma de los dLTechos de los individuos que componen la nación, es visto que
47 Ihidem.
114 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
a sólo ésta compete esencialmente la Soberanía y que no la puede enajenar. Que el expresar que las leyes se dan por medio de los representantes de la nación, es porque los pueblos no pueden hacerlo por sí mismos, y es preciso que observen el sistema representativo, que les conserva sus derechos, librándolos al mismo tiempo de los horrores, de los tumultos y de la anarquía, que se pone exclusivamente para que nadie pretenda tener parte en las leyes, como sucedió en tiempo de don Agustín de lturbide que tanto estrechó al congreso por el veto en la Constitución" .48
El debate sobre las atribuciones del soberano, se vio pronto conta-minado con los intereses políticos y regionales pues el Diputado Cañedo, solicitó se suprimiera el artículo porque si se adopta la forma de gobierno federal. "... cada estado es soberano, como se asienta en un artículo posterior"49 citó el ejemplo de la primer constitución de los Estados Unidos en que establecieron su federación y no habla de sobe-ranía de la nación.
El diputado Vargas sostuvo la idea que los Estados Unidos se ha-bían unido estando separados, pero que en México estando unidos, se
distribuiría el poder en los estados. "Que llamar soberanos a los estados es porque a ellos compete exclusivamente todo lo respectivo a su gobierno interno y esto no se opone de modo alguno a la Soberanía de la nación".50
El Diputado Martínez propuso una nueva redacción del artículo los siguientes términos.
La soberanía reside radical y esencialmente en la nación y por lo pertenece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y establecer por dio de sus representantes, la forma de gobierno y demás leyes les, que les parezcan más convenientes para su conservación, mayor peridad, modificándolas y variándolas, según ct-ca convenirle másY
La comisión aceptó la propuesta del Diputado Martínez y el do Barbabosa estuvo de acuerdo, para el Diputado Rejón faltaba el concepto soberanía y le parecía redundante el artículo, Cabrera ba conforme con el artículo y Marín expuso que la soberanía no es
visible en sus objetos " ... y así lo que mira al gobierno interior de los
tados, se confía a ellos mismos sin que nadie más se mezcle en ellos
por eso respecto de ese objeto se les llama soberanos" Y
48 Ihidt:lll. 49 Jhid.:m. '>O Crónicas del Acta Conslitutiva up. cit .. Jhid.:m. '1 Ihid.:m. '2 Ihidt:lll.
¡•nllFR CONSTITUYENTE - J. Mateos Santillán
115
El artículo se aprobó en los términos propuestos por el Diputado \ l a rt ínez. . De lo expuesto debemos sacar las siguientes afirmaciones que nos �L·r:u1 de gran utilidad para confrontar el debate de 1824 con la doctrin:1 mexicana del siglo XX. 1. Durante el debate sobre el concepto de Soberanía que se habría de adoptar, se desecharon las tesis de Rousseau y las norteamericanas.
2. El titular de la soberanía en México, es la Nación, entendida ésta como el pueblo sobre el territorio, concepto que difiere de las tesis de Sieyes y se acerca a las tesis de la Escuela clásica española que sostenía que la soberanía residía en la comunidad. 3. El único titular de la soberanía es la Nación (en el sentido expuesto en el punto anterior) por lo que la Federación y Estados simplemente son formas de gobierno, mediante las cuales la nación ejerce su soberanía. 4. En México el gobierno es representativo, es decir, funda su poder en un mandato que le confiere la nación mexicana.
6.4.2.1.2. El Constituvente de 1856-1857 Durante el Constituyente de 1856-1857 el debate entre los Diputados Arriaga y Barrera se centró, en sí, la titularidad de la soberanía que correspondía al pueblo, como sostenía el primero, o a la nación, como lo hacía el segundo, sin que a esta discusión deba dársele el alcance que tiene en Francia el debate entre soberanía nacional y soberanía popular, pues los constituyentes mexicanos simplemente buscaban un término que explicara con mayor claridad los fines del artículo y al titular de la soberanía, como lo expresó el Diputado Arriaga en la sesión del 9 de septiembre de 1856:
· · · que no vda la nación sino al pueblo en la soberanía de los estados y en los actos municipales. s 1
De igual forma se discutió si era más propio el adverbio radicalmente, como se expresaba en el Acta Constitutiva y sostenía Barrera que originalmente, como sostenía el proyecto. El artículo se votó en tres Partes para finalmente señalar: La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el Pueblo. Todo Poder público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio. El pueblo ttene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
--------
S.J dos
Df!reclws del Puehlu M.:xicww. Articulado Constitucional, T:Vl. Cúmara de Diputa-dei Congreso de la Unión, México, 1985 pp. 39-18.
116 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Cabe destacar al respecto que el debate de 1856-57, en realidad no se
modificó el sentido del concepto de soberanía que se estableció en 1824.
6.4.2.2. Co11greso Co11stituve11te de 1916-1917
El 26 de diciembre de 1916 se leyó el dictamen sobre el proyecto de artículo 39 de la constitución, que finalmente corresponde al de igual
número en el texto aprobado. Del dictamen resaltamos en líneas anteriores el párrafo en que la
comisión vinculaba nuestra tradición a los conceptos de Juan Jacobo Rousseau, razón suficiente para no repetir la cita literal y simplemente retomar la idea. Una segunda característica del debate es, que en él se
acepta que en 1916 se encontraba en crisis el concepto de soberanía popular en su contenido y en su aplicación, por lo cual, y para salvar las objeciones posibles, la comisión sostuvo en su dictamen:
... pero en México, menos que un dogma filosófico es el resultado de una evolución histórica, de tal manera, que nuestros triunfos, nuestras prosperidades y todo aquello que en nuestra historia política tenemos de más levantado y de más querido, se encuentra estrechamente ligado con la soberanía popular. Y la Constitución, que no tiene por objeto expresar los postulados
de una doctrina política más o menos acertada, si debe consignar los adelantos adquiridos por convicciones, que constituyen la parte vital de nuestro ser político. '4
El artículo 39 de la Constitución fue aprobado sin discusión por
unanimidad de 169 votos, del dictamen se debe rescatar una idea que
empezaba a declinarse desde 1916, la separación entre los conteni
constitucionales, y las explicaciones y críticas doctrinarias que du
el siglo XX presentaron una verdadera contradicción metodológica, pues
tratan de explicar en su gran mayoría instituciones que se edificaron
principios del siglo XIX, con teorías que se elaboraron en el siglo XX
críticas que pueden afectar al pensamiento de Rousseau o el de Sieyes,
pero que no son las adecuadas para valorar el pensamiento mexicano.
El artículo 39 de la Constitución, no ha sufrido reforma alguna
de 1917, es idéntico al texto constitucional del mismo numeral en
Constitución de 1857 y presenta pequeñas variables de precisión
ceptual en relación al texto del Acta Constitutiva de la Federación
cana. Con lo expuesto, simplemente deseo resaltar que existe una
de antecedentes que nos lleva directamente de las Siete Partidas
Constitución de Cádiz :v de ésta, a las constituciones fede1·ales de 1
1857 y 1917.
'4 Diario de los debates del Ccmgresu Cullstituyente 1916-1917, up. cit., p. 963.
¡•t ¡JJFR CONSTITUYENTE - J. Mateo' Santillán 117
6.4.3. ÜTROS AUTORES
Así como pueden apreciarse diferencias entre los diversos autores L'il un país sobre el tema de la soberanía y las facultades del poder constitli\L'nte, también pueden apreciarse de nación a nación, en líneas antL·ri�JrL'S estudiamos la tradición francesa y la española, con las variables qliL' hemos presentado, sin embargo, es menester señalar que en Inglaterra se da una evolución constitucional diferente, generalmente caractL'I"ilada por una lenta evolución de sus costumbres, en la cual puede aprL-ciarse de manera paralela una lenta evolución institucional, carac!L'ri;:ada desde 1295 por la representación de la Cámara de los comunes con personalidad propia, que actúa en conjunto con otras dos fuerzas; lo:-- barones y la corona, de forma que el constituyente se caracteriza por la concurrencia de los tres. De Inglaterra puede decirse que no ha impuesto límites al poder parlamentario, a diferencia del resto de Europa \ América.
6.4.3. l. Carl Sclzmitt
Según referimos al inicio de este trabajo, Carl Schmitt definió al Poder Constituyente como: "la voluntad política cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política, determinando así la existencia de la unidad política como un todo"."
Después de definir al poder constituyente Schmitt aborda el problema de la titularidad del Poder constituyente, para lo cual rememora la tradición de los monarcómanos calvinistas de que el poder viene de dios, acto seguido explica que Sieyes desarrolló la doctrina de la Nación como sujeto del Poder Constituyente y aprovecha la oportunidad para explicar que prefiere el concepto Nación sobre el de pueblo porque "es más expresiva e induce menos a error. Designa al pueblo como unidad Política con capacidad de obrar y con la conciencia de su singularidad política ... La doctrina del Poder constituyente del pueblo presupone la voluntad consistente de existencia política, y, por tanto, una Nación".'"
Para Schmit, el poder constituyente no se vincula a formas jurídicas y Procedimientos pues se encuentra siempre en estado de naturaleza. En el constituyente descansan las facultades y competencia constituidas y.
acomodadas a la Constitución, sin embargo, Schmitt, siguiendo a S1cve . . ¡·· . . . · s a Irma que el constituvente no puede constitUirse nunca con arreglo a 1· C t"t · · · 1 bl N · · ·
1 f a ons i UCJon, pero e pue o o acwn es siempre a uente -------
'' S '" • lil.\trn Carl, op. cit., pp. 93-94. lde11z, p. 96.
118 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
de toda fuerza que nunca subordina su existencia política a una formula. ción definitiva, '7 con lo que se separa del mismo Sieyes cuando al aplicar sus racionamientos sobre el caso francés expresa su oposición a los pro. cedimientos de la época de la revolución para lo cual cita a Redslob:
Con la doctrina democrática del Poder constituyente del pueblo (que se dirigía contra la Monarquía absoluta existente). ligó Sieyes la doctrina antide
mocrática de la representación de la voluntad popular mediante la Asamblea nacional (ni por el pueblo. ni por el rev). Hubiera sido· lo democráticamente consecuente dejar que el pueblo mismo decidier·a, pues la voluntad constituyente del pueblo no puede ser representada sin que la democracia se transforme en Aristocracia. '8
Como se aprecia claramente, el profesor Schmitt objeta la teoría de la representación y además nos explica que la organización de una minoría también puede ser sujeto del Poder constituyente, con lo cual el Estado adopta la forma de Aristocracia u oligarquía que de alguna manera son variables de una dictadura.
En cuanto a la Actividad del poder constituyente se caracteriza por los siguientes elementos. 'Y
l. La actividad del poder constituyente, no puede sujetarse a un procedimiento, ni a bases constitucionales anteriores o en vigor hasta el momento.
2. El pueblo manifiesta su poder constituyente por expresiones de su voluntad hacia el modo y la forma de la unidad política. a) El pueblo, aun cuando titular del poder constituyente, no es
una instancia organizada, sin embargo, tiene la capacidad para decir sí o no a las cuestiones fundamentales de su existencia. h) El pueblo se manifiesta como opinión pública.
La voluntad constituyente del pueblo es inmediata, anterior y superior a la constitución preexistente.
4. En las democracias modernas se practica la llamada asamblea nacional constituyente democrática, elegida por sufragio univer· sal y admite variables: a) Asamblea nacional que acuerda y despacha. Se elige de forma democrática con la comisión de acordar el texto de las leyes Constitucionales y expedirlas para que entren en vigor por acuer·
do de la mayoría, sin que haya lugar a un referéndum sobre el
proyecto aprobado.
'7 !dl.!lll' p. 97. "' lhidl.!lll. '" Sc!IMITI Cad, op. cit., pp. 99 a !03.
p(liJI· R CONSTITUYENTE - J. Mateo' Santillán 119
f¡) Asamblea (Convención) que proyecta. La asamblea formula un provecto de Constitución o leyes constitucionales, con un referéndum u otro procedimiento que somete el proyecto a la voluntad de los ciudadanos con derecho a voto. e) En el caso de una Federación. La constitución puede ser sometida a la aprobación del pueblo de los Estados miembros. d) Plebiscito general. Cuando cualquier propuesta se somete a la n)luntad del pueblo.
Cabe agregar que para Carl Schmitt el pueblo nunca se transforma en autoridad, incluso, ni en la llamada democracia directa, pues siempre es algo más que un simple órgano del Estado.
6.4.3.2. R. Carré de Malherg
Para recordar el tema del poder constituyente, al cual considera de capital importancia junto con Duguit, se plantea la teoría del órgano, en virtud de que el órgano puede ser un individuo o un conjunto de individuos "cuya voluntad se erige en Voluntad del Estado por el estatuto orgánico de la colectividad nacional"MJ de lo cual se deriva que los órganos del Estado provienen en esencia de la Constitución.
La relación soberanía-órganos del Estado es descrita por Carré de Malberg en los siguientes términos:
En el sistema de la soberanía nacional, particularmente, toda persona llamada a concurTir a la formación de la voluntad estatal desde el simple ciuuadano-clector hasta el monarca constitucional, recibe su competencia funcional, no va de un derecho personal, sino de una vocación creada por el estatuto de la nación. Y de modo general, el órgano no ejerce un poder propio, sino la potestad de la nación estatizada. En principio, únicamente la nación, unificada y personificada en el estado, es sujeto de la potestad pública; pero la Constitución es el conducto por el cual esta potestad, en lo que se refiere a su ejercicio, se comunica a los diversos órganos estatales. De hecho, v en derecho positivo, todo poder que se ejerce en el Estado tiene su origen en una ucvolución hecha por la Constitución.1,¡
De lo expuesto se desprende un problema para la posición de Carré d�- Malberg, pues si la nación se personifica en el Estado y la ConstituCion es el conducto para comunicar facultades a los distintos órganos �el Esta�o. el problema se traslada a la pregunta ¿quién debe elaborar
t\ConstJtución? Que se traduce a ¿en quién reside el poder constituyen-
e. Para responder a dichas interrogantes se emplea una reOexión que ...._,,
0° C\Rtü: tn. MAt.Bt-:Rt., up. cit., p. 1161. 61 lhidc111.
120 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
remonta el problema a la Constitución primitiva del Estado, la que lo
originó, y procede de una fuente de fuera del Estado, sino de la volun
tad de individuos, voluntad constituyente, que opinión de Carré de Mal
berg es la "verdadera voluntad soberana" es decir, la "voluntad prima
ria constituyente" ."2
De esta forma explica el autor francés el sentido originario de la so-
beranía, situada primitivamente fuera del Estado y en poder de los indi
viduos, tal es el planteamiento de partida que evoluciona cuando el
hombre se asocia, con lo que, en su opinión, la crítica a la teoría de ór
gano de Estado carece de valor, pues debe aceptarse que el estatuto ju
rídico originario del Estado es obra de los individuos y no depende de
ninguna organización ni orden jurídico preexistente, pero una vez que
se elabora la primera constitución, la colectividad nacional expresa su
voluntad mediante ciertas reglas establecidas previamente en la consti
tución, y las decisiones soberanas ya no son, en el Estado, cuestión de
voluntades individuales, sino cuestión de voluntad unilateral del Estado,
de esta situación no se excluye el constituyente, pues el cambio de cons
titución no significa el cambio, renovación o modificación de la colecti
vidad, ni se crea una nueva nación.
De esta suerte, para Carré de Malberg se dan dos hipótesis de cam-
bio constitucional. l. El que se realiza de manera violenta.
... en la cual la devolución y el ejercicio del poder constituyente no están regidos por el derecho, pues en la ciencia del derecho público no hay lugar para un capítulo consagrado a la teoría jurídica de los golpes de Estado, de la revolución y de sus cfectos.63
2. En caso de reforma constitucional total o parcial pacífica, debe de operarse según los preceptos establecidos en la constitución que se trata de modificar, "de tal modo que la Constitución nueva nace en cierto modo de la antigua y la sucede, encadenándose con ella sin solución de continuidad.M
De lo expuesto, debe concluirse con las teorías de Carré de Malberg, que el poder constituyente, en la medida que proviene de la constitución, es en cierta forma un órgano constituido, �· que "incluso puede decirse que, propiamente hablando, no existe órgano constituyente: en el Estado no hay más que órganos constituidos"."'
"2 Jdc111, p. 1162. nl Jdc111, p. 117:l. "4 CARR(. DI'. MAI.BER<., o¡>. cil., p. 1174. "' !dc111, p. 117S.
¡•<lil\:R CONSTITUYENTE - J. Matl'm Santil1ün 121
6.4.3.3. Hans Kclsen
Un autor de referencia obligada por el impacto que sus teorías pro
dt�ieron en México, es Hans Kelsen, aún cuando hay que mencionar que
,kdica pocas líneas al poder constituyente. Para Kclsen, el Estado no es
1111 hombre o un conjunto de hombres, "es un orden bajo cuyo poder es-
1j11 los hombres"."" Kelsen recuerda que históricamente se hablaba de la soberanía del
re'\ \ después de la soberanía popular, él sostiene que la atribuye al [>,tado. De esta forma, la soberanía es una atribución del Estado y por
wnto no puede ser una atribución de un ser natural, sino que es "una
propiedad del orden jurídico que se suponga como válido o sea como \ igente" con la característica de que sea supremo, es decir, que no acepte otro orden superior. Por lo tanto, la soberanía debe estudiarse como un problema de relaciones entre dos órdenes normativos.
Debernos recordar que en esta corriente, la validez o vigencia de las normas individualizadas, encuentran su razón de su vigencia en la ley del Estado, la cual se deriva, a su vez de la Constitución, de esta forma se crea una pirámide en cuya cúspide se encuentra la Constitución, de cm a \ igencia se deriva la vigencia del orden legal, por lo que puede decirse que un orden es supremo o soberano, cuando no ésta subordinado a otro orden, "cuando su norma fundamental no pertenece a otro ordenamiento, lo cual quiere decir que esta norma fundamental no tiene razón de \alidez o vigencia que sea común a otras normas"."7
Cuando se plantea la cuestión de cuál es el fundamento de validez de una constitución, se afirmará que es la Constitución precedente y así sucesivamente hasta llegar a la primera constitución, a la cual se denomina constitución en sentido lógico jurídico, "para diferenciarla de la constitución positiva que originaria y primeramente se funda en ella a la cual llamaremos constitución en sentido jurídico positivo"."�
Kelsen nos explica que la norma fundamental es la base del Estado Y de su soberanía, razón por la cual es esencial, para la norma fundamental, determinar el órgano supremo de producción de ulteriores normas. de suerte que "el Estado, en su unidad y con su soberanía aparece como orden supremo sobre el cual no existe otro alguno más alto"."Y
En esta corriente, el Estado sólo puede ser soberano cuando concurren dos consecuencias.
hf> L '
1 "''·L�F-.; , Han�. Colllfh'IUJin de Teoría (;cneral del l:'stado, Editora Nacional. México. '!Ko. p. 136.
'-
,: lde111, p. 137.
"'' ldclll, p. 13'!. lhidl'l/1.
122 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
l. Que no hay sobre él ningún orden jurídico, ni siquiera el derecho internacional.
2. No puede haber Estados soberanos junto a él "Si se quiere per-manecer en las tesis de una multiplicidad de comunidades jurídicas coordinadas entre sí y designadas como Estados que también sean soberanos junto a él, entonces debe renunciarse a la soberanía como propiedad del Estado".70
De lo expuesto se deriva una definición de constitución en un sentido material amplio: "una norma o un conjunto de normas que regulan la creación de otras"71 en sentido estricto, se emplea el precepto para "designar los preceptos que regulan la creación de las normas jurídicas de grado superior y, en particular, la creación de las normas generales llamadas leyes"72 de esta forma la constitución es el primer impulso positivo para la creación del derecho, de lo cual se desprende la diferencia entre legislación constitucional y legislación ordinaria. De dicha diferencia se desprende la diferencia entre poder legislativo y un poder anterior a él que es el poder constituyente, creador del legislativo.73
En cuanto a los órganos representativos Kelsen sostiene: "La teoría de la representación, esto es, la concepción de que el parlamento moderno es un órgano secundario del pueblo, el cual se considera como órgano primario del Estado, y de que en el parlamento sólo puede hallar expresión la voluntad del pueblo, es una ficción política que tiene por objeto conservar la apariencia de soberanía popular". 74
De lo expuesto, se desprende que realmente para esta corriente, solo existe la idea del constituyente originario, refiriéndose al primero, pues los posteriores serán simplemente consecuencias de un orden normativo previo, principios que chocan fuertemente con el concepto histórico que ha prevalecido en todos los constituyentes mexicanos, tal Y como se demostró en líneas anteriores.
6.4.3.4. Hennmm Héller
En una posición contraria a Hans Kelsen y a Carl Schmitt, Hermano Héller, alemán, explica que el Estado es una unidad real, en el sentido de ser lo mismo que toda organización, una conexión real de efectividad que actúa como unidad de modo causal. La unidad real del Estado no debe equipararse a la unidad de ordenación regulatoria de
7° KEL�EN, Hans, Co111pe11dio de Teoría Ge11eral dell::'stado, up. cit., p. 141. 71 Ide111, p. 191. 72 Ihidciii. 71 Ide111, p. 191. 74 KELSEN, Hans. Culllfh'll<lio de Teoría Ge11eral del Estado, op. cit., p. 213.
¡•(}!lFR CONSTITUYENTE -J. Mall'os Santillán 123
]ns quehaceres, como sostiene Kelsen, que vacía de toda realidad al
Eo.tado y lo considera sólo "validez deontológica del Derecho".7' Héller niega el valor del normativismo puro de Kelsen y sus segui
dnrL'S, lo mismo que se contrapone al "poder sin norma" de Schmitt, se
�ttll el cual la Constitución vale por la voluntad política existencial de ��� creador, de lo anterior desprende el siguiente razonamiento:
:'\lo existe Constitución política alguna que, cabalmente como status real, no sea a la vez, un ser formado por normas, es decir, una forma de actividad normada. además de una forma de actividad meramente normal.76
El poder constituyente es la voluntad política que mediante su poder \ autoridad puede determinar la existencia de la unidad política en todo. .De suerte que la población sin normatividad no tiene ni voluntad de decisión, ni poder de acción, ni autoridad. Lo mismo que la normatividad requiere de autoridad, entendida como "un prestigio que se basa esencialmente en la nota de continuidad, en la tradición y permanencia".77
Para Héller, la legitimidad de una constitución va más allá de que su origen, se funde en preceptos jurídicos positivos que tengan validez con anterioridad, de igual suerte, es necesario que "una Constitución, para ser Constitución, es decir, algo más que una relación fáctica e inestable de dominación" se sostenga sobre principios éticos de Derecho.
Después de criticar los extremos en Kelsen y Schmitt, Héller concluye:
La cxistcncialidad y la normatividad del poder constituyente no se hallan, cicl"tamentc en oposición, sino que se condicionan recíprocamente, un poder constituyente que no esté vinculado a los sectores que son de decisivo inllujo para la estructura de poder, por medio de principios jurídicos comullL's, no tiene poder ni autoridad y, por consiguiente, tampoco existencia.78
6.4.3.5. Ignacio Burgoa Orihuela
Maestro universitario por más de cincuenta años, sus teorías han tenido un gran impacto en la concepción jurídica mexicana, cuando nos explica la soberanía y el poder constituyente aborda el tema refiriéndose a la equivocidad del término Soberanía, en virtud de las diversas acepciones que se ha dado al vocablo en diversas épocas de la historia, Y Particularmente, en las diversas corrientes que intentan explicarlo des - d ·pues e Bodino y Rousseau.
El Maestro Burgoa organiza en su obra a las diversas corrientes agrupándolas por autores, de modo que aglutina dentro de los partida-
7' 70 ihU.ER, J-lennann. Teoría del l:"swdo, FCE. México, 1998, p. 303. 77 ldem, p. 321. 7� fdem, p. 352.
ldu11, p. 353.
124 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
rios de la Soberanía depositada en el Estado a "Bluntschli, Jellinek, Esmein, Bielsa, De la Cueva, Serra Rojas y otros autores que sería prolijo citar"7Y con la idea de que el poder soberano radica en el pueblo o nación y que el poder del Estado es diferente, cita a Sánchez Viramonte, Aurora Arnaiz y él mismo. Quienes hacen radicar la Soberanía en la constitución, y cita a Kelsen, Linday y Tena Ramírez. Y concluye con quienes la niegan, como Duguit y Friedrick.
Me parece particularmente interesante la exposición de Burgoa, en la medida que nos presenta con claridad las grandes corrientes que estudian a la Soberanía, porque cada una de ellas sirve para fundar una explicación distinta del Derecho y del Estado.
Para Burgoa la Soberanía radica en la nación o pueblo, "en sentido sociológico", y añade, "como grupo humano real coherente", que se da una organización jurídica y política la cual crea al Estado como persona moral.�0
Como puede observarse, el Maestro Burgoa maneja como sinóni-mos los conceptos nación y pueblo, lo que me parece un acierto, si se
estudia desde la perspectiva de la tradición constituyente mexicana, y
no como lo plantea el maestro francés Carré de Malberg, cuando explica, en la tradición de su país, las notorias diferencias entre la Soberanía nacional y la Soberanía popular. La nación se otorga una estructura jurídico política que se expresa en la Constitución, sin que se admita inje
rencia de ninguna potestad distinta de la nación o al interior de la misma, razón de la cual se desprende la calidad de soberano, entendida ésta como el poder que no admite otro poder sobre de él.81
Burgoa nos explica que la autodeterminación, que es una expresión de la Soberanía, "en el fondo entraña una autolimitación", lo cual se
debe a que al darse una estructura jurídico-política, "esta estructura que es normativa, supone como toda norma una limitación, es decir, se
ñalamiento de límites"�2 a continuación nos dice que la Soberanía es un atributo del poder del Estado, entendido éste como la forma en que se organiza un pueblo.
Para Burgoa "el poder público que desempeña el Estado a través de sus órganos" no es soberano pues no puede modificar los principios bá·
sicos que le norman, de suerte que la nación es la titular originaria de la Soberanía que por medio de un mandato específico faculta a sus re·
7'' Bt'R<;OA 0Rllll'ELA, Ignacio. /Jcrcclw Cons!Í/IICÚJII<li .\lcxicww. l'otTÚa, MéxicO,
2000, p. 242. 80 Jhidnn. p. 244. Hl fhitft:lll, p. 24'i. s2 !hidt:lll.
J'l ¡¡JFR CONSTITUYENTE - J. Mateo' Santillán 125
prl·scntantes para actuar en un sentido determinado, por lo que conclu' e citando a Duguit:
El Estado es, pues, la nación soberana representada por mandatarios res
ponsables. Se dice que el Estado es el titular de la soberanía y esto se puede
ckcir para facilitar el lenguaje, pero es absolutamente exacto. El titular de
la Soberanía es la nación persona. Sl
En cuanto a si el poder constituyente es distinto de la soberanía, el doctor Burgoa nos explica que el término poder entraña fuerza y el caliliL;tti\·o constituyente implica la finalidad de ese poder que se manifiesta L'll la creación de la Constitución, de lo que se deriva que el poder const ituvente es una potencia encaminada a establecer un orden constit m ional dentro del cual se organice el pueblo. 84
De lo expuesto se deriva que el poder constituyente debe ser "supremo, coercitivo e independiente". Y explica la supremacía como el deber actuar sobre los otros poderes de la comunidad, su coercitividad como la !acuitad de someter a tales poderes, y su independencia en no estar subordinado a fuerzas extremas o ajenas al pueblo. De lo expuesto se desprc·ndc que el poder constituyente "es la soberanía misma en cuanto que tiende a estructurar primaria y fundamentalmente al pueblo mediante la creación de una Constitución en su sentido jurídico positivo, o sea, como un conjunto de normas de derecho básicas y supremas".85
Con lo anterior, Burgoa sostiene que si la soberanía reside en el pueblo, sólo al pueblo o nación pertenece el poder constituyente, de lo quL· se deriva una serie de atributos, que, pertenecientes a la nación, deben caracterizar también al poder constituyente, como son, la inalienabilidad, la indivisibilidad y la imprescriptibilidad, no obstante lo cual, su poder debe ejercitarse apegado a la ética y en apego a su finalidad, crear un orden jurídico fundamental o Constitución. 86
En cuanto a la titularidad del ejercicio del poder constituyente el Doctor Burgoa sostiene que es imposible física y psicológicamente que el conjunto social se dé una Constitución, por lo que debe depositarse su ejercicio "en un cuerpo compuesto de representantes populares, que se denomina Congreso o Asamblea constituyente y cuya única misión consiste en elaborar una constitución a nombre del pueblo" de lo que se �csprende una distinción entre el cuerpo representativo y el poder cons-1Jtu\'ct1t' .
d' h 1 1 . ' f' 1 . . e propiamente IC o, e cuerpo es e organo a qUien se con ta e eJercicio, el poder constituyente es la fuerza o actividad soberana de
'" [)¡ <.tTJ, Leon, citado por Bt•R<;oA O. Ignacio, op. cit., p. 246. XI Bi'l«;oA O., (vnacio. op. cit., p.248. K'. b
fdt:lll, p. 249. ""
ldelll, p. 251.
126 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
darse una constitución, de lo que deriva la relación que existe entre la asamblea constituyente y el pueblo como expresión de legitimidad del primero, sin la cual, la constitución sería espuria o ilegítima. Tampoco debe confundirse el poder constituyente con la faculta de reformar la constitución. 87
6.4.3.6. Felipe Te11a Ramíre;:,
Para este distinguido constitucionalista mexicano, el tema de la Soberanía "pertenece por su naturaleza a la teoría general del estado"88 y es precisamente con el tema del poder constituyente con el que inicia su obra de derecho Constitucional Mexicano.
Tena nos introduce a la cuestión del Poder Constituyente con una amplia reflexión sobre lo polémico del concepto Soberanía y la gran variedad de significados que se le dan al vocablo, en ocasiones hasta contradictorios. En cuanto al origen, nos dice que se gestó a finales de la Edad Media para justificar el predominio del rey sobre la iglesia y los feudales, y sostiene "Bodino definió por primera vez al Estado en fun-. ciones de su soberanía" como suprema voluntad, atributo sobre el cual se fundó el absolutismo justificado por las teorías de Hobbes. "El Estado soberano se identificó con su titular y el rey puedo decir que el Estado era él".xY
Los doctrinarios que influyeron en la revolución francesa trasladaron la soberanía del rey a un nuevo titular, al pueblo, momento a partir del cual se genera una confusión que agravó la confusión sobre la naturaleza, atributos y significados.
De la doctrina europea se derivan dos características del poder soberano, independencia y supremacía, la primera se relaciona con el exterior y la segunda se refiere a la soberanía interior.
Para el interés del Maestro Tena, dos son los problemas que atraen su atención, la titularidad y el ejercicio jurídico del poder soberano, la
respuesta de la doctrina europea según nuestro autor es que la titularidad corresponde al Estado, para enseguida señalar que el Estado es una ficción y subsiste la pregunta de quién ejerce de hecho la soberanía. Los europeos, nos dice, llegarán a la conclusión de que fatalmente el poder debe ejercerse por órganos.
Este titular es el órgano u órganos en quienes se deposita el eje1-cicio actual y permanente del poder supremo, es decir, los gobernantes.Y0
87 Ihidmz. p. 254. sx TENA RAMIREZ, Felipe, Dat!c/10 Cmzsliluciuna/ Mexicmzo, PmTúa, México, 1976, p. l. SY Jdem, p. 3. ''0 Jdem, p. S.
l't JJli'R CONSTITUYENTE - J. M<tteos Santillán 127
\
De lo expuesto, concluye Tena que la realidad se impone a la ficción que son personas físicas las que detentan la soberanía en la doctrina
e u ro pea. De las teorías europeas, nuestro autor pasa a la experiencia de los
b;tados Unidos de América, a la cual llama americana porque según su diL·Iw la adoptaron los principales países del continente. En esta hipótesi� se destituye a los gobernantes de la soberanía "y se la reconoce originariamente en la voluntad del pueblo, externada por escrito en el docu!liL'IllO llamado Constitución".
Tena nos explica que en el sistema federal americano "no tiene cabi
da la soberanía del órgano, de los gobernantes o del Estado, ni en suma, ninguna persona física o entidad moral que desempeñe funciones
de gobierno puede entenderse, en este sistema, como jurídicamente ilimita da". ') 1
De lo expuesto se desprende, para el caso mexicano, que los poderes públicos creados por la Constitución no son soberanos, ni en su relación con los otros poderes, ni en su relación con los individuos, dado que se derivan de la Constitución.
:\ tales órganos no les es aplicable, por tanto, el atributo del poder soberano que la doctrina europea coloca en el órgano a través de la ficción del Estado. Ni siquiera es propio hablar de una delegación parcial o limitada de la Soberanía, repartida entre los órganos, porque en este sistema, y hasta ahora, soberanía y límite jurídico son términos incompatibles, así ideológicamente como gramaticalmente.92
Tena concluye que una vez que el pueblo ejerce la Soberanía, ésta reside en la Constitución y complementa su idea con el siguiente pensamiento: "Advertirlo así es el hallazgo de Kelsen" después de lo cual se adhiere a las consideraciones del Maestro austriaco para sostener.
Sólo un orden normativo -dice- puede ser soberano, es decir, autoridad suprema, o última razón de validez de las normas que un individuo está autot·izado a expedir con el carácter de mandatos y que a otros individuos esl{tn obligados a obedecer.Y3 De lo expuesto por Kelsen deriva Tena Ramírez que la constitución �� la expresión de la Soberanía, que la Constitución significa suprema-la, Por ser la más alta fuente de autoridad y primacía por ser la cúspide de la pirámide de las leyes, de donde emana el principio de legalidad que trasmite a los poderes públicos. -----------
YJ Y2 ldnn, p. 7.
. . . . Yl Tt· . .\IA RAMÍRFZ, Felipe, Dereclzo Cmzs/zluczmzul .\lc.ucww. "1'· cil., p. 8. ldenz, p. 9.
128 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Al momento de explicar la naturaleza del poder constituyente, esta corriente establece una clara diferencia entre éste y los poderes constituidos, desde su origen, hasta sus funciones. En cuanto al origen, el constituyente es anterior, y crea la constitución, después de lo cual desaparece; en cuanto a las funciones, el constituyente no gobierna, sólo expide la norma fundamental que servirá para fijar los términos y límites en los que gobernarán los poderes constituidos, sin que éstos últimos puedan alterar la ley que los creó y sus competencias, de ésta forma, todo acto legislativo contrario a la constitución es nulo, según las ideas de Hamilton en el Federalista.
Desde su perspectiva metodológica, el maestro Tena critica el concepto de Soberanía expuesto en los artículos 39, 40 y 41 de la constitución, pues según su parecer, el ejercicio de la Soberanía no puede recaer en órganos constituidos como lo son la Federación y los Estados y se explica en los siguientes términos:
Es en esos artículos 40 y 41 donde se introduce en nuestra Constitución un léxico espurio, bajo doctrinas incompatibles con la organización de los poderes, que sobre la base de facultades estrictas establece la técnica total de la Constitución.�4
Los conceptos del maestro Tena son tan duros, que realmente nos merecen una respuesta metodológica que se contraponga a los efectos que generan en nuestro país.
1°. Las opiniones del Maestro Tena presuponen que el concepto de soberanía mexicano proviene de la influencia del modelo norteamerica· no, lo cual no es correcto si se Ice con atención el debate sobre la Sobe· ranía del Constituyente mexicano de 1823-1824 que presentamos en Jí., neas anteriores.
2°. El concepto de Soberanía mexicano de 1824 y 1857, lo mismo que el de 1917, que simplemente retoma lo anterior, se dan en una con· cepción filosófica y una corriente absolutamente distintos al positivismo Kelscniano, que al momento de los constituyentes de 1824 y 57, ni si· quiera había nacido, de lo cual se infiere que, resulta absurdo explicar la soberanía mexicana delimitada en el siglo XIX, con métodos que na· cieron muchos años después.
3°. Si se estudia el concepto de soberanía a la luz de los razona·
mientas que se expusieron en nuestros constituyentes, se verá que existe
un marcado divmTio entre éstos y algunas corrientes doctrinarias, que intentan explicarlos posteriormente.
44 Idem, p. 10.
1,, 1¡ 1FK CONSTITUYENTE - J. Maten> Santillán 129
El Maestro Tena establece que el Poder Constituyente tiene límites dl· índole histórico y sociológico, como son los factores reales de poder
al interior del Estado y en ámbito externo del Derecho Internacional. L�t Soberanía interior tiene como nota característica a la supremacía,
cit l·ambio, la Soberanía exterior es un comparativo de igualdad.
6.4.3.7. Jorge Carpiz.o Mac Gregor
El Doctor Jorge Carpizo es un investigador representativo de los
trabajos que se han desarrollado en el Instituto de Investigaciones Jurí
dica� dc la UNAM y aborda el tema de la Soberanía con una explicación histórica orientada hacia Francia, de suerte que, para ellos, Bodino es un autor fundamental en su explicación, la cual concluye, en este
punto afirmando:
Podemos concluir que para Bodino el soberano es quien efectivamente gobierna, ya sea un príncipe, un grupo, o el pueblo.�'
Un segundo punto de reflexión para Carpizo es sobre la titularidad de la Soberanía, la cual explica por autores, dc forma que describe d amplio y en ocasiones contradictorio panorama de la doctrina, para concluir con una afirmación categórica:
En una teoría democrática no existe ninguna otra posibilidad: el titular de la Soberanía es el pueblo, ya que, como se ha dicho, la libertad es al hombre lo que la Sobe1·anía al pueblo, en su esencia misma, y aquí se encuentra el mérito del pensamiento de Rousseau.�6
En consecuencia examina rápidamente las principales ideas de Rousscau, con lo cual establece su línea teórica; de Bodino a Rousseau, Y con Rousseau afirma: "La única forma de gobierno aceptable a la dignidad humana es la democracia.�7
Después de establecer las características de la Soberanía interna y 1� Soberanía externa, pasa a las críticas al concepto de Soberanía, anahzando autores como Preuss, Garncr y Politis hasta llegar a Duguit, �elsen \ Laski. De Duguit destaca el problema de algunos hombres que 1111Ponen su voluntad por la fuerza a los demás, lo que llevaría a admitir que existen hombres superiores a otros, o la existencia de un dios, de suerte que al no poder explicar la voluntad soberana, "se pronuncia en contra de la Soberanía". De Kelsen retoma su predicción acerca de que
lJ::; ' 19 C.\Ri'JZo MAL GREGoK. Jorge. L,llllJio, Cull\titucirmale.,, UNAM-Ponúa, Mé·xicn,
'JY, p. 4YS. "' '!7 fclelll, p. 496.
lclenz, p. 498.
130 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
el mundo llegaría a tener un orden jurídico internacional, universal y justo, con valor por encima de los estados, y concluye:
En otros párrafos agregó que la noción de soberanía debía de ser radicalmente extirpada y que debía desaparecer del diccionario del derecho internacional.9�
De Laski retomó la idea de que no puede existir paz en el contexto de los Estados nacionales, de suerte que debía existir una organización internacional que se encuentre por encima de ellos.
Para contrarrestar las opiniones anteriores, Carpizo retoma los ar
gumentos de Hermann Héller, en el sentido que no se contraponen Soberanía y derecho internacional. De esta forma los Estados soberanos coexisten y ninguno tiene supremacía sobre los otros.
Así el Dr. Carpizo nos explica el valor actual de la soberanía, al ma
nifestar que el concepto no nace de una teoría, sino de una realidad y expresa que Soberanía es sinónimo de libertad, independencia, poder constituyente, pueblo, autodeterminación y del principio de no intervención, es preciso manifestar en este punto, mi coincidencia con los planteamientos expuestos por el Dr. Carpizo en el sentido de que:
Queda claro que la Soberanía es completamente antagónica a cualquier forma o modalidad de imperialismo o colonialismo. Soberanía es libertad interna y externa del pueblo constituido en Estado.
La Soberanía es la defensa de los pueblos pequeños y débiles frente a los grandes y fuertes. La Soberanía en estos momentos de la historia es el baluarte de los Estados frente a las dos superpotencias y potencias que desean dominar e imponerse al mundo ... ".99
Después de estudiar el concepto de Soberanía en la obra del Dr. Carpizo, abordaré sus reflexiones sobre el Poder constituyente; parten de la diferencia entre función, acto y órgano constituyentes, así como las diferencias entre poder constituyentes y poderes constituidos, para lo cual estudia de Sieyes a Mauriece Hauriou, Schmitt, Héller, Kelsen, Ulises Schmill, Sánchez Agesta, Sáchica, Linares, Quintana, Quiroga
Lavíe y Bidart Campos. De los cuales deriva una serie de razonamien· tos, por ejemplo, coincide con la idea de que el poder constituyente se
encuentra dentro del campo de ser de la sociología, pero, es el punto de
partida del derecho constitucional moderno, después de lo cual establece:
'JS !dnn. p. SOO. lN CAKPIZO MA< GKE<;oR, Jorg:c, L.'iludio_\ Collstituciunales, op. cit., p. 505.
J'llili·R CONSTITUYENTE - J. Mateos Santillán 131
El poder constituyente consiste en la facultad de decisión sobre la organiza
ción jurídico política de la comunidad; en otras palabras, es la atribu
L·it'lll de estructurar libremente una Constitución, de construir un orden
Jll rídico. 100
Carpizo no coincide con la división entre poder constituyente origi
nario \" poder constituyente derivado que hacen algunos autores, pues
una cosa es el constituyente, y otra es el órgano que creó para reformar
1a Constitución. El titular del poder constituyente es el pueblo, lo cual sirve de base
para construir "un derecho constitucional de la libertad y para la libe11ad". La diferencia entre poder constituyente y poderes constituidos, radica
en que mientras el poder constituyente es un poder de origen, los poderes constituidos son derivados de la Constitución; el constituyente es un poder creador de todo el orden jurídico, los constituidos son creados.
El poder constituyente es ilimitado, los poderes constituidos son limitados; el poder constituyente tiene una sola función, los poderes constituidos poseen múltiples funciones; el poder constituyente no gobierna, los poderes constituidos son creados para gobernar.
El Dr. Carpizo distingue los conceptos asamblea constituyente, asamblea proyectista y poder constituyente, de forma que el poder constitm ente es el pueblo, la asamblea constituyente es una representación "designada por el pueblo con un objetivo específico: discutir y aprobar una Constitución" .101 Las asambleas proyectistas son electas por el pueblo para redactar un proyecto de Constitución que se sometería a la aprobación del pueblo mediante referendo.
6.4.4. HISTORICISMO EMPÍRICO MEXICANO
Esta corriente aborda los temas de la soberanía y el constituyente desde una metodología multi-causal, en la que puede apreciarse un re
planteamiento histórico, que se conjunta con aspectos sociológicos y ex�licaciones jurídicas que surgen de la interpretación de las fuentes de Investigación directa, de esta forma, si se pretende estudiar la naturaleza Y el origen del concepto de soberanía, esta corriente nos remitirá a la lectura de las Crónicas de los debates del Constituyente mexicano de 1823-1824, las cuáles, como ya se expuso en líneas anteriores, duraron tantas décadas olvidadas.
-
100 !de m, p. 569. lO( ldem, p. 573.
132 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Al remitirnos a los debates de 1824, nos encontramos que éstos nos conducen por un lado al Constituyente de Cádiz y por otro lado a la tradición jurídica española.
De esta forma, y contra lo que sostiene la inmensa mayoría de la doctrina mexicana, con base en los debates de 1823-1824 se refuta las teorías que sostienen que el concepto de soberanía popular prm·iene de Francia o de Estados Unidos.
El planteamiento metodológico es muy simple, las fuentes hablan por sí, son información que se explica a sí misma y nos lleva a establecer vínculos o conductas que se derivan de ella misma, de suerte que, la única forma para corroborar una hipótesis histórica, es acudir a un manejo inteligente de información, es decir, las versiones más directas posibles, de los hechos o actos que estemos investigando.
En esta corriente cabe destacar la presencia de investigadores como José Barragán que a partir de los debates de Cádiz y el constituyente mexicano de 1823-1824 establecen una cadena causal en el pensamiento iusnaturalista que nos conduce de Aristóteles a Cicerón, a Occam, a Santo Tomás a Vitoria, los cuales si bien es cierto difieren sobre el migen último de la autoridad; si es Dios, la naturaleza o la comunidad, coinciden en cuanto a que el origen de la autoridad política nace de la comunidad y se traslada al individuo o individuos que reciben la investidura de autoridad.
Para explicarnos la forma en que se establece el nexo causal entre Vitoria, Suárez, y el resto de los clásicos españoles con la escuela francesa de Badina, Rousseau, Sieyes, nos explica:
Es un hecho indiscutible que la Iglesia universal y especialmente la española, vida a expensas del Concilio de Trento, un concilio hispánico por excelencia, dominado por las doctrinas de Francisco de Vitoria, por su propia
autoridad, v por la presencia de un buen número de sus mejores discípulos. Pues bien, de Trento ha estado viviendo la Iglesia, repito, hasta los concilios Vaticanos; v en materia de Seminarios y Universidades hasta el Vaticano 11:
esto significa que la formación recibida en dichas Universidades y Seminarios era la escolástica.102
Si se toma en cuenta que Badina fue novicio carmelita, y que Sieyes estudió en su juventud con los jesuitas y después concluyó sus estudios en un seminario católico, se desprende que ambos conocían el referente español, esta suposición se robustece cuando al leerse la obra de Bodi· no, se observa que al hablar sobre la soberanía cita en términos castizos la tradicional fórn1Uia de sometimiento a la ley fundamental, por parte del rey de AI-agón:
102 BARRA<;ÁN BARRA<;AN, José, up. cit ... p. 31.
1,, ¡pFR CONSTITUYENTE -J. Mateos Santillán 133
Nos qui valemos tanto como vos, v podemos mas que vos, vos elegimos re
con estas :v estas conditiones entre vos:.· nos, un que mande mas que vos.10·'
El pensamiento iusnaturalista parte de la base que las comunidades
J¡unwnas se forman de manera natural, la familia, clanes, tribus y pue
blo� -planteamiento aristotélico- cuando esta corriente se plantea el
p roblema de cómo nace el poder político, la respuesta es de la comunid�1d. entendida como la necesidad de administrar lo común.
De la existencia de la comunidad arranca el razonamiento iusnaturalista. el cual nos divide el concepto en dos; comunidades imperfectas , ¡K·rkctas, la diferencia entre ambas clasificaciones se encuentra en que las imperfectas, no pueden por sí solas, resolver plenamente sus necesidades, en tanto que la comunidad perfecta es aquella que por sí misma, es capaz de alcanzar los fines de la vida humana.
Siguiendo el pensamiento iusnaturalista, llega un momento en la comunidad en que toma el acuerdo de nombrar autoridad, lo que significa el tránsito de una comunidad natural a una comunidad política que se deriva de una fuerza interna de la comunidad que nace del grado de desarrollo social. La diferencia básica con Rousseau, es que para Vitoría. la autoridad nace de la comunidad, y no del pacto social.
L'l sublato communi iure positivo et humano nonsit majm- ratio ut protestas
illa sit in uno quam in altero, necesse est ut lpsa communitas sit sibi sufficiens ct habeat potestatem gubernandi se.104
Otra diferencia fundamental entre la teoría francesa de Rousseau y el pensamiento español, radica en que para los segundos la soberanía es dekgable en su ejercicio, pues el poder innato de la soberanía se expresa en la capacidad de la comunidad para nombrarse un príncipe, autoridad o gobierno, sin que por ello enajene nada. De esta forma, las facultades de los gobernantes, de la autoridad, forman parte de la soberanía de la comunidad, la cual puede cambiar de forma de gobierno en todo tiempo.
Uno de los elementos más importantes del pensamiento español, se encuentra en la idea de que la subordinación a una comunidad más amplia no priva de la soberanía a la comunidad, idea contraria a las teoría� de Bodino y de Hobbes, implícitas en el pensamiento de Rousseau cuando habla de la cesión que hacen los individuos de sus libertades a favor del propio contrato social.
De las expresiones anteriores se deriva el pensamiento de Barragán cuando aborda el tema del poder constituyente:
lO\ fde/11 p 34
104 V . . . .
d e· d J , B ITORIA, Francisco e. tta o por ose arragán B. u p. cit., p. 34.
134 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El poder constituvente se comporta de conformidad con el sentido que se le hava dado a la idea de la sobet·anía popular. Por tanto, si la soberanía popular se concibe como algo pe.-teneciente al pueblo, como algo que radica 0
reside en el pueblo, como un poder que, en parte se puede delegar, y en parte se reserva a fa\·or del mismo pueblo, el comportamiento final de la asamblea que dicta una Constitución tendrá que ser congruente con estos matices de dicha soberanía.10'
Como puede apreciarse, el centro sobre el que gira toda explicación del Estado o la constitución es el concepto de soberanía, el cual varía según se admita como válida determinada corriente, de esta forma, las diferencias que sostiene Barragán, entre las lecturas que se puedan hacer a la teoría románica de la representación, serán fundamentales para explicar los alcances del poder constituyente, la constitución, y los poderes constituidos.
6.5. ASAMBLEA CONSTITUYENTE, ÓRGANOS O PODERES CONSTITUIDOS
Y SUS DIFERENCIAS
Hemos llegado al punto de realizar una serie de diferencias que se deriven de los conceptos, las tesis y las corrientes expuestas en páginas anteriores, aun cuando debemos admitir que, como se prueba a lo largo de este trabajo, existen una gran cantidad de explicaciones o definiciones para cada autor, las cuales pueden llegar incluso a ser contradictorias.
De esta forma me permito recomendar a los lectores, acudir a las páginas anteriores para realizar precisiones sobre algunos conceptos en un autor en particular, pues a continuación presentaremos simplemente generalidades.
Poder Constituyente. Pueden encontrarse varias definiciones, algu· nas al inicio del tema, otras en Carl Schmmitt, en Carpizo o Barragán etc., sin embargo, me parece correcto diferenciar entre la potestad, fa· cultad o poder constituyente, como atributo inherente generalmente aceptado del pueblo (incluso, los autores positivistas reconocen que en el origen, antes de la primera constitución, la potestad radica en el pue· blo) y la asamblea de individuos que se eligen para formar, o crear constitución a la que se denomina asamblea constituyente, cabe agregar que para algunos autores asamblea constituyente y poder constituyente son sinónimos. La Asamblea Constituvente admite variables como lo es
la Asamblea proyectista, la asamblea.
constituyente es un grupo de re·
presentantes electos por el pueblo que actúa en representación de la co-
"" BARRACiÁN BARRMiÁN, José, 1:::1 poder revisor de la Cmzslilución. p. 51, inédito.
¡•(lili:K CONSTITUYENTE - J. Mateo' Santillán 135
1111111idad �· sus facultades sólo admiten los mismos límites que la sobe
r,1níél. la asamblea proyectista se caracteriza por un procedimiento de dn� instancias, después de la elección de los miembros de la asamblea,
pri!llera, elaboración de un proyecto de constitución, segunda, aproba
citín del proyecto por el pueblo por medio de un referéndum, la aproba
cit1n de la comunidad implica la aprobación del soberano. Para explicar la naturaleza de la asamblea constituyente debemos
formar dos grandes grupos; primero, los autores que la consideran
como la representación del poder constituyente que son en general todo:- los que sostienen la idea de que la soberanía se encuentra en la comunidad, nación o pueblo y en consecuencia se le tiene como poder constituvente y diferenciado de los poderes constituidos; segundo, los autores que opinan que la soberanía se encuentra en el orden normativo, para quienes, después del primer constituyente, todas las demás asambleas constituyentes deben entenderse como poderes constituidos en relación a la constitución que les precede como lo explica Carré de Malbcrg, Kelsen y Tena Ramírez.
6.6. ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y ÓRGANO LEGISLATIVO ORDINARIO
De la misma forma que en el punto anterior nos remitimos a diversas explicaciones sobre la naturaleza del poder constituyente y la asamblea constituyente, en este punto seguiremos el mismo procedimiento, pues a lo largo de todo el trabajo hemos diferenciado a los poderes constituventes de los poderes constituidos.
Sobre la naturaleza de la asamblea constituyente hemos visto en líneas anteriores que pude explicarse según la corriente que se sostenga, como un órgano constituyente o constituido, lo que sí queda como una concepción general, es la tendencia a diferenciar las naturalezas de la asamblea constituyente y el órgano legislativo ordinario, diferencias que PUeden percibirse a partir de las explicaciones de Sieves v que encon-t . . . raran matices en todos los autores.
A grandes rasgos podemos señalar como características de la asam-blea e t. · 1 f · · d 1 · · • ons Ituyente que tiene a uncwn e crear a constitucwn, en re-Presentación del pueblo y en ejercicio de la Soberanía, para después de l�grar su objetivo desaparecer (históricamente los Constituyentes de Cá-diz v · d b - . mexicano e 1823-24 go ernaron).
En contraposición se dice que los órganos legislativos ordinarios son Poderes constituidos en relación a la Constitución, de la cual emanan, Y a la cual no pueden modificar libremente como legislatura ordinaria, están creados para gobernar, pero se encuentran limitados por la constitución.
136 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Existe una instancia intermedia entre el poder constituyente y los poderes constituidos, me refiero al poder revisor de la constitución que no puede alcanzar el rango de constituyente por las limitaciones que le son inherentes, pero que definitivamente tiene la facultad de revisar y modificar la constitución, cuestión que le diferencia del órgano legislativo ordinario.
6.6.1. LA SOBERANÍA ANTE LA GLOBALIZACIÓN
Una de las características que predominan en los inicios del siglo XXI es la vertiginosa evolución tecnológica, que nos impide siquiera asombrarnos de las innovaciones en el ámbito de la electrónica, la cibernética y la tecnología en materiales, por no citar sino algunos de los campos que más se han desarrollado en los últimos cien años.
En el campo de las humanidades los cambios se dan a ritmos diferentes, sin embargo, la desintegración de la Unión Soviética, la caída del Muro de Berlín, y en general la posición unipolar del sistema político-económico, producen escenarios de reflexión altamente influidos por la transformación tecnológica que se traducen en cambios a los métodos clásicos de análisis.
En la actualidad resulta común escuchar que el concepto de soberanía se encuentra en crisis, en lo personal opino que nos debemos preguntar (qué concepto de soberanía está en crisis?, pues debemos recordar que los conceptos varían de corriente a corriente y de autor a autor, de modo que, bien estudiado el problema, podríamos afirmar que no es correcto que el concepto de soberanía se encuentre en crisis, sino que en realidad son algunos modelos teóricos explicativos los que se han visto rebasados por la realidad, en otro sentido, bien pudiera señalarse que el concepto de soberanía siempre se encontró en crisis, frente al colonialismo o al neocolonialismo, que crearon imperios como el romano, el español, el francés, el inglés y más recientemente, en la etapa neocolonial, el norteamericano.
Desde el punto de vista del llamado neo-institucionalismo es necesario replantearse las viejas cuestiones del constitucionalismo tradicional. del cual sólo se retoman algunos elementos y se generan grandes diferencias, particularmente en el ámbito metodológico, que derivan en la
separación del viejo institucionalismo y el nuevo institucionalismo, que difieren en el valor que asignan a orden institucional, pues para los primeros es el valor fundamental que explica el desarrollo democrático, en tanto que los segundos aplican un modelo más sociologista con una ma
yor gama de factores explicativos. El neo-institucionalismo, nos presenta varias corrientes que mantie
nen ent1·e sí dife1·encias fundamentales en el terreno metodológico, que
1,, 1¡11 R CONSTITUYENTE - J. Mateo' Santillán 137
�¡\ nwmento de estudiarse nos conducen a divergencias substanciales, no ,;ólo con el constitucionalismo tradicional, sino entre ellas mismas. l n�1 diferencia fundamental entre la ingeniería constitucional de Gio\ �1nJli Sartori y el enfoque histórico-empírico del Dieter N oh len, radica eJl que Sartori desarrolla sus investigaciones en base al método de derecho comparado, del cual deriva una generalización empírica para funcLuncntar sus conclusiones sobre que el sistema semi-presidencial es el Illl'Jor sistema de gobierno. Para Nohlen, las comparaciones sólo son \ úl idas en cuanto admitan un conjunto de factores explicativos entre los quL· destacan los sociales y los procesos históricos, de suerte que el método obligado es multi-causal. y la copia del instituciones de una realidad a otra diferente fracasan.
Por lo expuesto, de nueva cuenta debemos reiterar lo señalado a lo larL'.O de este trabajo, según sea la corriente que abracemos, será el pu�·rto o las conclusiones a las que arribemos.
En lo personal no creo que el cambio institucional en un país pueda darse simplemente con base al derecho comparado, pues si tal fuera la simpleza del éxito, bastaría copiar la constitución Suiza, la Alemana o la Francesa, para transformar México, como esto no es sino el camino mú>- directo al fracaso, opino que en plena época de globalización, cada país debe buscar en sus tradiciones y en su realidad los caminos del éxito.
En el caso de México, es necesario hacer un replanteamiento histórico profundo, que se vincule posteriormente a la incidencia de factores internos v externos que generalmente se soslayan en aras de la imitación extra-lógica de preceptos e instituciones absolutamente ajenas a nuestra realidad.
Como quedó expuesto en líneas anteriores, parte de la doctrina mexicana se divorció de la realidad histórica y se casó con las corrientes que se fueron poniendo en boga al paso de los años, de tal forma, que en la actualidad nuestro primer problema para abordar la mundialización o globalización es recuperar la identidad de nuestras instituciones, Pues como se verá en líneas posteriores, parte de las propuestas neo-institucionales nos conducen a soluciones que se acercan mucho a n_ucstras tradiciones y que hoy son respuestas para afrontar los escenanos de la globalización.
Cabe advertir que al proponer un replanteamiento historicista, no deseamos formular una teoría determinista que sostenga al cambio CüllJo un factor condicionado de manera absoluta por el pasado, sino Sitnplemente que la historia es más que una simple cronología de sucesos, es la concatenación multi-causal de una serie de hechos que generaron una realidad, misma que si bien no determina el p1·esente o el futuro , si nos sirve de factor explicativo del p1-csente y como elemento a Considei·ar para el futuro.
138
Lo expuesto me sirve para afirmar que no es que México tenga una realidad Kafkiana, sino que más bien los métodos explicativos de la realidad son inapropiados. De la misma forma no puede explicarse la re. gionalización europea de igual manera que la articulación de Canadá y México a los Estados U nidos de América.
Cuando Jürgen Habermas se plantea la pregunta iAprender de qué historia?106 en realidad nos recuerda la obligación de formularnos la misma pregunta en México a la luz de la alternancia democrática, pues la caída del muro de Berlín y la consecuente reunificación de Alemania son equiparables en términos neo-institucionalistas a la caída del sistema de partido hegemónico, que prevaleció en nuestro país a partir de 1867, después del fusilamiento de los principales líderes del partido conservador, y que con la excepción del periodo revolucionario, prevaleció a lo largo de siglo XX. De esta forma la historia oficial simplemente se transforma en el medio para justificar las acciones de un gobierno en aras de proyectos autoritarios muy lejanos de los intereses de la comunicad, impuestos generalmente desde el extranjero, ante los cuales exaltar o borrar un periodo de nuestra historia no representa ningún obstáculo o escrúpulo.
Un verdadero replanteamiento histórico, que conjugue en su análisis factores sociopolíticos, económicos, militares y jurídicos nos lleva a
explicaciones diametralmente opuestas a las tesis oficiales, tales razonamientos nos sirven para explicar que el concepto de soberanía mexica� na, ha sufrido los embates de diferentes gobiernos a través de los inte� lectuales a su servicio, de forma tal que se ha buscado imponer teorías que favorecen la concentración de poder en el gobierno, al qutf descaradamente confunden con el Estado o en las tesis que sostienen que la soberanía se encuentra en el orden normativo, olvidando que dicho orden normativo, en el escenario de partido hegemónico es, en muchas ocasiones resultado de la simple usurpación de la voluntad popu� lar por medio de los más diversos procedimientos.107
6.6.2. REGIONALIZACIÓN
Es claro que el proceso de globalización o mundialización se en·
cuentra avanzado en algunas regiones geográficas y en algunas mate· rias, en tanto que en otras su evolución es diferente, de esta forma nos
permitiríamos señalar que el camino de la globalización pasa primero
por la etapa de la regionalización, la cual, es preciso señalar, presenta
lllb HABERMAS Jlii·gen, op. cit., p. 191.
107 Para mavor información sobre el tema puede consultarse MAncos SA�TILLÁN, José. "Los fraudes electm·ales en el siglo XIX, una leeción para el siglo xxt
", Revista
ca Jaliscie11se, Universidad de Guadalajara, Año 4, núm. 10, 1994.
pllJlLI< CONSTITUYENTE - J. Mateo' Santillán 139
c,11acterísticas diferentes de región a región, de suerte que la experien
cia L·uropea es distinta a la norteamericana, por no citar sino los ejem
plo:-- más cercanos. La explicación de las diferencias es un tema muy complejo del cual
·i¡n¡1kmente retomaremos que los europeos aglutinan países con desa�
rrollos más o menos homogéneos y que bien pudieran agruparse en
nHI\ desarrollados, desarrollados y menos desarrollados, en el caso de
AnlL'tica del norte, tenemos a una gran potencia en torno de la cual se
adhieren dos países con economías dependientes. El proyecto norteamericano puede observarse con claridad a la luz
del pensamiento americano10x que expresa por boca de personajes como Jdkrson, Madison, Hamilton y Adams sus aspiraciones hegemónicas mismas que se sintetizan en la doctrina Monroe de 1822, conocida por su concepto "América para los americanos" y que evoluciona a mediados del siglo XIX a la doctrina del "destino manifiesto". La historia europea de los últimos siglos nos remite a un escenario distinto, un conjunto de potencias que se confrontaron regularmente por la hegemonía continental. sin que ninguna de ellas pudiera alanzada plenamente, o mantenerla mucho tiempo, siempre en un contexto de rivales continentales terribles. De lo antes dicho se desprende una notoria diferencia en los fines regionalizadores, en Europa, ser competitivos y cohesionarse; en América, consolidar la hegemonía de los Estados Unidos en el marco de un gran mercado regional.
De antemano admito que son muchos los argumentos que faltan para redondear el tema, sin embargo, mi preocupación al abordarlo es simplemente señalar que no es posible equiparar o imitar extra-lógicamente las realidades europea y americana.
En cuanto a la posición soberana de los Estados nacionales europeos v americanos, esta también varía, sin embargo, me contentaré con :ecordar las posiciones de Estados Unidos y de México ante el derecho Internacional, pues para nuestros vecinos del norte su constitución y sus principios se encuentran absolutamente por encima, en tanto, que Para México, y todos los países dependientes, la realidad subordina el orden normativo interno, a los intereses internacionales.
6.6.3. iCRISIS DE LOS ESTADOS O CRISIS DE LAS TEORÍAS SOBRE LA SOBERANÍA?
b Un análisis objetivo de la realidad nos conduce a señalar que la soeranía de los países dependientes de todo el planeta se encuentra en ----
tox
1 Para mavor información sobre el tema consulte MATEOS SANTILLAN, Juan José·. L/
''lla<fu de Guwlalupe-Jlidalgu a la /u� de la pre11sa de su época. Tesis doctoral, UNAM, 1994.
140 TEORÍA DE LA CONST
crisis, pero áñadiré que esto no es ninguna novedad histórica, pues países independientes-dependientes, en un pasado más o menos te, en general, fueron colonias que se encontraban bajo la hegemonía d� una potencia colonizadora. Y hoy en día, se ven impulsados a formar un nuevo orden internacional de conformidad con los intereses, reordena.: dos, de las antiguas metrópolis.
Lo que no puede percibirse tan claramente, es que países como los Estados Unidos vivan una crisis práctica o teórica de sus principios soberanos ante el fenómeno de la regionalización y una eventual globali. zación, sin embargo, autores como Robert Dahl se plantean:
En 1990 un gobierno para el mundo es, lo admito, una idea fantástica, pero·: no lo parecerá dentro de un siglo. Ni parecerá entonces extraño preguntar si tal gobierno puede o debe y hasta qué punto, ser democrático, y como podría scrlo109 �
El mismo autor nos sugiere que el mundo no podría gobernarse una democracia directa, por lo cual presenta como respuesta alte va de gobierno un sistema federal:
Las ideas federalistas democráticas dan por sentado que debe haber estadios de gobiernos "democráticos"; que el "pueblo" con derecho a
bernar" en un estadio es un subconjunto de "el pueblo" con derecho a
bernar en un estadio más inclusivo; y que los derechos y obligaciones de pueblo" en varios estadios están incorporados en un sistema de mutuas.110
Lo interesante del pensamiento de Dahl radica, en que, sin nérselo, nos remite a las ancestrales tesis sobre que la soberanía en la comunidad básica, la cual puede adherirse a otra comunidad yor o un conjunto de comunidades semejantes, sin que por ello deje ser soberana, tal y como lo expresa el texto de todas las constitucion�i federales mexicanas que sostienen la soberanía de los Estados y de Federación en el ámbito de sus competencias.
Un ejemplo cercano a nuestras tradiciones jurídicas y a nuestra tura es el español, en cuya experiencia podemos observar que por lado, en medio de las tendencias globalizadoras, se adscribe a la Com1 dad Europea y suscribe el Tratado de Mastrich para concretar la regí� nalización pero, simultáneamente, de autonomía a las distintas comuill
dades que integran la Corona, sin que ello signifique la transformacióll
de las formas tradicionales del Estado español, sino que, más bien,
establece un nuevo nivel de gobierno, una especie de confederación
109 DAHL. Robcrt Alan, ¿Después de la Revolución?, Gedisa, España, 1994, p. !OS. 110 Ibidem, p. 110.
J'< 11, ¡-K CONSTITUYENTE - J. Maleo' Santillán 141
L·�t ilo de panhelenismo griego o de la comunidad de países árabes; sin
L tiL' L'l pueblo de cada parte integrante de este tipo de confederaciones
�'l. Lksprenda de su derecho inmanente de ser depositarios originarios
Lk la soberanía. Como puede apreciarse, el concepto de soberanía no se encuentra
en crisis, la regionalización o mundialización en todo caso, representan un nm·vo estadio o peldaño en la forma de gobernarse que se dan los di�tintos pueblos, las federaciones y confederaciones son las alternati' a� de la integración más acordes a las concepciones de las democraciét� occidentales desarrolladas, donde, paradójicamente, el concepto ori�inario de soberanía mexicano, es la mejor respuesta para mantener un'� identidad y tradiciones, que pueden perfectamente ser compatibles con los proceso de integración mundial.
Finalmente creo menester reiterar que existe una gran diferencia cntrL' lo que significa un proceso de regionalización integral, como el europeo, donde los procesos de integración bien pueden equipararse a una confederación y en consecuencia el párrafo anterior tiene pleno valor; a la vinculación que se da en el Norte de América, donde la gran potencia hegemónica que son los Estados Unidos establecen una relación asimétrica con Canadá y en mayor diferencia con México. A grado tal, que el control político y económico que ejercen tiende a anular toda posibilidad de manifestación soberana, pues la equiparación más cercana no es la Confederación, sino el Imperio, en una posición típicamente neocolonial o si se prefiere, el colonialismo del siglo XXI.
Unidad 7
Supremacía Constitucional
ARMANDO SoTo FLOREs·
El hombre forma su cuerpo normativo con el fin de regular la conducta
contingente del mismo para encausada a un fin, que es el comporta
miento constante; como ordenes normativos podemos encontrar mu
chos, pero el jurídico es el más importante para la vida social, debido a que asegura su cumplimiento en forma coactiva, con él se regula la con
vivencia humana, la cual cubre las deficiencias naturales del hombre y permite su procreación y mejoramiento, por lo que es tarea del orden normativo el coordinar la conducta humana, de esta forma se desarrolla el orden normativo, primariamente para encausar la conducta con el fin de preservar a la sociedad de las posibles contingencias, y posterior�ente para mejorar el entorno de vida; pero ese orden debe tener prinCipios rectores que señalen su origen y las características a que se tiene� que someter las regulaciones derivadas de ellos, el cúmulo de estos Pnncipios se ve reOeJ·ado en una constitución a la cual se le puede con-ce '
Ptuar como:
El in�tnuncnto escrito en que ha convenido el pueblo ... como la norma absoluta d" · · · d · · · d 1 d f · · d 1 � acc1on v ecision para to os os epartamentos v unuonanos e Gobierno
. · · · 1 1 1 · 1 • d 1 · d · · · Y en oposicion a a cua cua qUier ev o norma e cua qUier e-
Partanwnto o funcionario del Gobierno o aún del pueblo mismo serán completamente nulos.1
• ' •
de J)• Mae,.,tro por oposicion de Derecho Constitucional v Teoría Política de la Facultad �recho de la UNAM.
.
� l'owCooLFY, A Tratisc on the Constitutional Limitations which Rest upons the Legislatier of the States of the American Union, 3 ( 1868); citado por Schwar·tz Bernan.l en
143
144 TI'ORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
En este tenor, podemos percibir que la constitución es la suprema ley de la nación, la cual prescribe normas de decisión que son obligatorias para las autoridades y habitantes de un estado, de esta forma se concibe a la constitución como la ley fundamental que limita a los poderes del gobierno así como al pueblo mismo, pues en ella se encuentran, siguiendo la tesis de Schmitt, las decisiones políticas fundamentales, en las que podemos encontrar tanto a las autoridades como órganos rectores de la conducta humana que obligan a los particulares a atender las normas de un país, así como los derechos individuales que limitan a ciertos requisitos y circunstancias el actuar coactivo por parte de los órganos del estado.
De esta forma, encontramos a la Supremacía Constitucional como una característica fundamental de la Constitución, pues el concepto de supremacía implica en sí un elemento que se encuentra por encima del resto de los integrantes de un sistema, por lo que dentro del ordenamiento jurídico el principio de supremacía constitucional nos remite a ubicar a la Constitución en la cúspide del conjunto de ordenamientos jurídicos de una nación.
Paralelamente al principio de supremacía constitucional, debemos observar que al ser la Constitución la norma suprema de un sistema jurídico, tiene como consecuencia ser la norma primaria de dicho sistema, es decir, ser el punto de referencia del cual se desprenden las demás leyes y actos que conforman el sistema legal de una nación; es por ello que en la propia Constitución deben establecerse los medios jurídicos para defender su observancia, con el fin de que se cumplan cabalmente las disposiciones que ella establece.
Con relación al concepto de Supremacía Constitucional, el maestro Jorge Carpizo Mac Gregor señala:
De este concepto de supremacía constitucional derivan dos principios: a) de legalidad, conforme al cual todo acto contrario a la constitución, carece de valor jurídico, y b) cada órgano tiene su competencia que no es delega· ble, salvo en los casos que señale expresamente la propia constitución.2
El señalamiento del maestro Carpizo respecto a la Supremacía
Constitucional refleja la teoría kelseniana y constituye la esencia del principio referido, con sus implicaciones jurídicas, útiles para dar certe· za jurídica no solo al gobernado, sino también a la propia autoridad,
manteniendo así el equilibrio de los poderes constituidos y garantizan
Los Poderes del Gobiemo Vol. 1 (Los Poder·es Federales y Estatales), tr·aducido por José Juan Olloqui Labastida, UNAM. Facultad de Derecho, México, 1966, p. 24.
2 CARI'IZO MAc-GREGOR, Jm·ge. t.'stwlius Cul!stilllciullales, UNAM, Instituto de Invesú· gaciones Jurídicas, México, 1980, p. 292.
:-;l pKE\IACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flore, 145
dn el cabal y eficiente cumplimiento de las tareas encomendadas por el
constituyente como representante de la voluntad soberana popular, L'li\ o fin es la regulación para un adecuado comportamiento del hombre l·n· la cosa pública satisfaciendo así las deficiencias que la naturaleza humana tiene implícitas.
7.1. ANTECEDENTES DE LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL
Debido a la importancia de la Supremacía Constitucional dentro del
orden jurídico mexicano, consideramos pertinente estudiar sus antecedcnies en las diversas constituciones que han existido en nuestro país, como parte de una evolución del derecho constitucional y su consolidación como origen y rector de las autoridades que conforman el estado mexicano.
Al respecto, la Constitución de Cádiz de 1812, no estableció una disposición expresa en la que se reflejara el principio de supremacía de la Constitución respecto de las demás leyes y actos emanados de la autoridad; sin embargo, disponía que las autoridades y los gobernados (art. 7) estaban obligados a respetar y cumplir las disposiciones constitucionales, lo cual nos lleva a inferir que se consideraba a este documento como supremo y por encima de los poderes constituidos; respecto al Rev. lo consideraba inviolable y no sujeto a responsabilidad, sin embargo, establecía la mención de que actuara en sus atribuciones conforme a la Constitución (arts. 169 y 170).
Dentro de la lucha por la Independencia, célebre fue el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, conocida como la Constitución de Apatzingán de 1814, la cual en lo relativo al principio de Supremacía Constitucional, estableció en su artículo 237:
Entretanto que la Representación nacional, de que trata el capítulo antece<.knte, no fuere convocada, y siéndolo, no dictare y sancionare la ConstituL'iún permanente de la Nación, se observará inviolablemente el tenor de este decreto, \' no podrán proponerse alteración, adición ni supresión de ninguno de los artículos en qué consiste esencialmente la forma de gobierno que Prescribe. Cualquier ciudadano tendrá derecho para reclamar las infracciones que notare .. l
Este es el primer antecedente nacional en forma explícita y clara de supremacía en un documento jurídico, todavía no constitucional, pero que refleja la primera idea de jerarquía de una ley u ordenamiento, y
1 M
.. Tr-.-.A RAMÍREZ, Felipe. Leves Fundame11ta/es de ,'vféxicu, 1808-1997, 20" ed., Porrúa, exico, 1997, p. 57.
146 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
que posteriormente se verá reflejado en las disposiciones constitucionales nacionales.
Dentro del Acta Constitutiva de la Constitución de 1824, encontramos que no se contempló dentro de su articulado en forma expresa, alguna disposición referente al principio de Supremacía Constitucional; sin embargo, el Acta Constitutiva en su artículo 24 contempló respecto de las Constituciones de los Estados que:
Art. 24.-Las Constituciones de los Estados no podrán oponerse a esta acta ni en lo que establezca la Constitución general: por tanto no podrán sancionarse hasta la publicación de esta última.4
Mientras que la Constitución del mismo año dispuso en su artículo 161 fracción III y 163 que:
Art. 161.-Cada uno de los Estados tiene obligación: ... III. De guardar y hacer guardar la constitución y leyes generales de la
Unión, y los tratados de hecho o que en adelante se hicieren por la autoridad suprema de la federación con alguna potencia extrajera.
Art. 163.-Todo funcionario público, si excepción de clase alguna, antes de tomar posesión de su destino, deberá prestar juramento de guardar esta constitución y el acta constitutiva. 5
En lo relativo a Las Siete Leyes Constitucionales de 1836 que establecían un régimen centralista, encontramos que tampoco estipulaba un
artículo expreso en donde hiciere notar la Supremacía Constitucional, sin embargo, obligaba a los mexicanos, en virtud del artículo 3 de la primera ley a observar lo dispuesto en la constitución y las leyes, así como obedecer a las autoridades; y respecto de los órganos de gobierno, los obligaba a observar lo dispuesto en la Constitución e incluso a través del Supremo Poder Conservador, en el que sus miembros debían prestar juramento de guardar y hacer guardar la Constitución de la Re
pública, según lo establecido en la Segunda Ley, artículo 9; dentro de la misma ley, el artículo 12 disponía:
Art. 12.-Las atribuciones de este supremo poder, son las siguientes: l. Declarar la nulidad de una ley o decreto. dentro de dos meses después
de su sanción, cuando sean contrarios a artículo expreso de la Constitu·
ción, Y le exijan dicha declaración o el supremo poder Ejecutivo, o la alta
Corte de Justicia, o parte de los miembros del poder Legislativo, en repre·
sentación que firmen dieciocho por lo menos. II. Declarar, excitado por el poder legislativo o por la Suprema Corte .de
Justicia, la nulidad de los actos del pode¡· Ejecutivo, cuando sean contrartol
4 Idem, p. 158. 5 Idem, p. 191 y 193.
:--t PREMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 147
a la Constitución o a las leyes, haciendo esta declaración dentro de cuatro meses contados, desde que se comuniquen esos actos a las autoridades respectivas.
III. Declarar en el mismo término la nulidad de los actos de la Suprema Corte de Justicia, excitado por alguno de los otros dos poderes, y solo en el caso de usurpación de facultades .. . 6
Como podemos observar, el Supremo Poder Conservador, entre sus
facultades más importantes, esta sin duda el de llevar a cabo el control constitucional de los actos de los otros poderes, lo que lleva implícito el principio de supremacía constitucional, pues todo actuar de los poderes keislativo, ejecutivo y algunos del poder judicial podía ser anulado por és�e. por lo que se puede inferir que el Supremo Poder Conservador, hacía las veces de Tribunal Constitucional, pero es bueno hacer notar que sus miembros si bien juraban cumplir la Constitución, no tenían responsabilidad alguna como puede observarse del texto del artículo 17 de la Segunda Ley Constitucional que establecía:
Art. 17.-Este supremo poder no es responsable de sus operaciones más 4ue a Dios y a la opinión pública, y sus individuos en ningún caso podrán ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones.7
Respecto a las también centralistas Bases de Organización Política de la República Mexicana de 1843, tampoco establecieron disposición expresa que reflejara el principio de Supremacía Constitucional, solo establecían la obligación de que los habitantes de la República obedecieran a la Constitución, las leyes y las autoridades (art. 8), así mismo, respecto a los poderes, disponía que cumplieran con la Constitución y las leves, mientras que en el artículo 201 establecía:
An. 201.-Todo funcionario público antes de tomar posesión de su destino ó para continuar en él, prestará juramento de cumplir lo dispuesto en estas bases. El Gobierno reglamentará el acto del juramento de todas las autoridades.8
En cuanto al restablecimiento del régimen federal, a través del Acta C
_onstitutiva y de Reformas, que reinstauró la vigencia de la Constitu
Ción de 1824 con las respectivas reformas que dicha Acta consignaba, encontramos ya establecido el principio de Supremacía Constitucional de una manera nítida, al establecer la referida Acta que:
An. 20.-Sobre los objetos cometidos al Poder de la Unión, ningún Estado tiene otros derechos que los expresamente fijados en la Constitución, ni
: ldmz. p. 210. 1 TENA RAMíREZ, Felipe. Leyes Fundamentales de México, 1808-/997, op. cit., p. 211. H ldem, p. 435.
148 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
otro medio legítimo de intervenir en ellos, que el de los poderes generales que la misma establece.
Art. 21.-Los Poderes de la Unión derivan todos de la Constitución, y se limitan solo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa res-tricción.
Art. 22.-Toda ley de los Estados que ataque la Constitución ó las leyes generales, será declarada nula por el Congreso, pero esta declaración solo podrá ser iniciada en la Cámara de senadores.
Art. 23.-Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso general, fuera reclamada como anticonstitucional, ó por el Presidente, de acuerdo con su Ministerio ó por diez diputados, ó seis senadores, ó tres Legislaturas, la Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de las Legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo día darán su voto.
Las declaraciones se remitirán á la Suprema Corte, y esta publicará el resultado, anulada la ley, si así lo resolviere la mayoría de las Legislaturas.9
La Constitución Política de la República Mexicana de 185 7, es sin duda uno de los documentos constitucionales más destacados que ha tenido nuestro país; reflejó el principio de supremacía constitucional en su artículo 126, de una manera no muy atinada; estableció:
Art. 126.-Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión qu�
emanen de ella y todos los tratados hechos ó que se hicieren por el Presi: ..
dente de la República, con aprobación del Congreso, serán la ley supre�
de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglará á dicha Constitu�
ción, leyes y tratados á pesar de las disposiciones en contrario que pueda
haber en las constituciones ó leyes de los Estados.10
Nos refiere el maestro Jorge Carpizo que el artículo antes menci� ·
nado fue transcrito literalmente de la Constitución de los Estados Uni!
dos de Norteamérica quedando de esa forma en la Constitución de 1857
redacción que fue retomada por el Constituyente de 1917; la cual, sal:
vo una modificación de 1934 a la que más adelante nos referiremos�
continuó vigente, pasando a ser el artículo 133 de nuestra actual
titución. Es por ello que consideramos pertinente transcribir el texto del
tículo VI. segundo párrafo de la Constitución de los Estados U
ilustrar de mejor manera la atinada observación que realiza el
Carpizo:
9 Idem, pp. 474-475. 10 Idem, p. 627.
�¡-pREMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 149
Esta Constitución, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la suprema ley del país y los jueces de cada Estado estarán obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constitución o las leyes de cualquier Estado.11
No podemos dejar de mencionar que desde la Constitución de 1857, SL' omitió por el Constituyente Revisor adecuar dicho texto, en virtud de que señalaba que " ... los tratados hechos ó que se hicieren por el Presidente de la República, con aprobación del Congreso, serán la ley suprema de toda la Unión ... ", situación que no fue congruente con la reforma de 13 de noviembre de 1874, fecha en la que se reinstaló el Senado de la República, pues debemos recordar que al inicio de la vigencia de la Constitución del 57 esta solo contemplaba el sistema unicameral y con dicha reforma, se estableció un sistema bicameral.
Dichas modificaciones a la Constitución del 57, fueron elaboradas a tra\ és de una Convocatoria para la elección de los Supremos Poderes Federales, emitida por Juárez en 1867, pero llevada a cabo por Fernando Lerdo de Tejada, cambiando la estructura y facultades del Congreso de la Unión.
Mediante una Circular de esa Ley de Convocatoria, se señalaron los argumentos de las reformas, y al respecto se indicó:
... se ha hecho la objeción, de que en dos cámaras, una puede enervar la acción de la otra. Esta objeción era de bastante peso, cuando se necesitaba avanzar mucho para realizar la reforma social. Ahora que se ha consumado, puede considerarse un bien, como se considera en otros países, que la experiencia y práctica de negocios de los miembros de una cámara, modere convenientemente en casos graves, algún impulso excesivo de acción en la otra.
Sobre ese punto, los Estados-Unidos han presentado recientemente un ejemplo digno de considerarse. Con motivo de la intervención extranjera en México, la cámara de representantes de los Estados-Unidos votó varias veces por unanimidad, algunas resoluciones que, si hubieran llegado á ser leves, habrían podido causar una guerra de aquella nación con la Europa. E�a guerra hubiera podido complicar gravemente la guerra civil en los Estados-Unidos. El senado suspendió constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda, hizo un bien á los Estados-Unidos, y acaso lo hizo también a México.12
11 HA\IILTUN, A; MADISON, J. y JAY, J. l-.'/ Federalista, 11·aducido po1· Gustavo R. Velasco, Fondo de Cultura Económica, México, 19'57, p. 394.
12 TENA RAMíREZ, Felipe. Leyes Fundamentales de México, 1808-1997, op. cit., p. 691.
150 TEORIA DE LA CONSTITUCIÓN
Por esa razón se decidió hacer la división de facultades entre el Senado y la Cámara de Diputados; de esta forma, se modificó el artículo 72 constitucional, referido a las facultades del Congreso General, en el cual, fueron adicionadas dos apartados, el A) para las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados y el B) para las facultades exclusivas del Senado, cuya primer fracción señaló:
B. Son facultades exclusivas del Senado: l. Aprobar los tratados y convenciones diplomáticas que celebre el Eje-
cutivo con las potencias extranjeras."
Por tal motivo el texto del artículo 126 de la Constitución del 57 era incongruente con dicha reforma; a pesar de ello, su texto fue integrado en los mismos términos a la Constitución del 17, la cual a su vez, contemplaba nuevamente como facultad exclusiva del Senado ahora en el artículo 76 fracción I la de que esta cámara aprobara los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión, situación que hasta la fecha continúa vigente.
Por ello, la Constitución Mexicana de 19 17 adoptó su artículo 133, retomando la concepción que la Constitución antecesora había postulado respecto al principio de Supremacía Constitucional, del que se redactó un artículo en contenido igual en la Constitución de 19 17, pero que sólo cambió su nomenclatura, pues en el texto de la nueva Constitución y salvo algunas palabras, pasó a ser el artículo 133; cuyo texto original estipulaba:
Art. 133.-Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella, y todos los tratados hechos y que se hicieren por el Presidente de la República, con aprobación del Congreso, serán la ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitu
ción, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados.14
Sin embargo, no fue sino hasta el 18 de enero de 1934 cuando el texto del artículo 133 Constitucional quedó adecuado a lo dispuesto por la propia Constitución en lo relativo a las facultades exclusivas del Senado, para quedar de la siguiente forma:
Art. 133.-Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, ce
lebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aproba
ción del Senado, serán la Ley Supi-ema de toda la Unión. Los jueces de
ll Ide111. p. 703. 14 TENA RAMiREZ, Felipe. Leves Fundamentales de México, 1808-/')97, 20a ed., op. cit.,
p. 93 l.
�t'I'REMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Florl's 151
cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de
las disposiciones en contrario que pueda hacer en las Constituciones o leyes
de los Estados.1"
Cabe destacar que la modificación, respecto a la adecuación del texto a lo dispuesto por el artículo 76 fracción I de la misma Constitución L·�tablcció una corrección en cuanto a la técnica de redacción del preL·L·pto, al establecer que los tratados debían ser celebrados por el Ejecuti\O, suprimiendo la terminología de "hechos y que se hicieren", por la dL' "celebrados y que se celebren"; y salvo la corrección antes mencionada, la modificación no alteró en forma sustantiva el fondo de dicho precepto, en consecuencia siguió en vigor el mismo principio de supremacía constitucional.
7.2. LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL
El concepto de Supremacía Constitucional, debe entenderse como: aquella cualidad que posee únicamente la Constitución como norma jurídica, al ser el punto de partida de legitimidad de todo el orden jurídico de un país o territorio determinado.
La Constitución, es producto de un acto soberano del pueblo para instituirla como Carta Fundamental de un orden jurídico, es por ello que implica dos condiciones que son: la de Poder Constituyente como portador de la voluntad soberana del pueblo y en consecuencia autor de la Constitución; y como producto de éste, los Poderes Constituidos, los cuales adquieren sus facultades de un documento superior constitutivo de ellos, que es la Constitución.
La Constitución es suprema por ser la expresión de la voluntad soberana del pueblo, realizada a través del Congreso o Asamblea Constitu\ente; la cual, es fuente u origen de los poderes que crea y organiza; los mismos, no pueden ir más allá de su norma creadora, lo que implica que sea superior a ellos.
La Supremacía es necesaria porque se requiere de una norma fundamentadora de todas las demás leyes y normas conformadoras del orden jurídico, esa es la Constitución; ella obliga a todos los demás ordenamientos a seguirla en todo su contenido, a no contravenida, a respetarla por ser la ley de mayor jerarquía. Una Constitución es suprel11a por ser fundamental y es fundamental por ser suprema.
1' GliTIÉRREZ S. Sergio Elías v RIVFs S. Roberto, La Ccmstilllci<1>z klexicmza al final del Siglo XX, 2" ed., Editorial Las Líneas del Mar, México, 199S, p. 413.
152 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
La Constitución se encuentra por encima del Estado, por encima de los órganos constituidos y por encima de los individuos considerados aisladamente, puesto que como pueblo, al ser el titular de la soberanía, está por encima de la propia Constitución que en el artículo 39 le reconoce el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, conforme a su voluntad y atendiendo los intereses que estime convenientes.
La Constitución, como cúspide de todo ordenamiento jurídico, hace fluir el principio de legalidad en los poderes públicos, de seguridad jurídica de los actos de autoridad, de constitucionalidad en todas las actuaciones realizadas por los poderes constituidos.
Ahora bien, si seguimos los postulados de Hans Kelsen, el orden ju
rídico estatal es:
... un orden jurídico cuya validez está limitada a determinado espacio: el llamado territorio del Estado, y que es tenido por soberano, es decir, como no subordinado a ningún orden jurídico superior.16
Ese orden jurídico estatal se crea con fundamento, base o fuente en una Constitución, entendida como norma suprema o fundante, según Kelsen, dentro de ese orden normativo:
La función de esta norma fundante básica es fundamentar la validez objetiva de un orden jurídico positivo, es decir, de las normas implantadas mediante actos humanos de voluntad en un orden coactivo eficaz en términos generales; es decir, interpretar el sentido subjetivo de esos actos como su sentido objetivo.17
El llamado orden jurídico estatal se compone de diversas normas, no situadas en un mismo nivel, sino escalonadas jerárquicamente, partiendo de la norma suprema, la Constitución. De la Supremacía Consti
tucional se deriva la legitimidad y validez de todas las demás normas inferiores; todas deben obedecer los principios constitucionales y nunca
contravenidos, pues de lo contrario, sufren de invalidez, previa declaración de la autoridad encargada de llevar a cabo la protección constitucional contenida en el mismo documento.
Ahora, el hecho de que el orden jurídico sea un orden escalonado de normas y que existan de muy diversa especie y contenido, ocasionará en algunos momentos, conflictos de leyes:
Como la estmctura del orden jurídico es una constr-ucción escalonada de normas recíprocamente supra v subordinadas, donde la nor·ma de nivel su-
lo KEI.�FN. Hans. Teoría Pura del Derecho. traducción de Roberto Vernengo, sa ed .•
UNAM. México, 1986, p. 207. 17 !de111, p. 210.
�1 pKEMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Florex 153
perior determina la producción de la norma de ni\cl inferior, se plantea el problema del conflicto normativo, dentro de un orden jurídico, en formas di\Trsas, sea que se trate de un conflicto entre normas del mismo nivel, o de un conflicto entre una norma de nivel superior y una norma de nivel inferior.18
Esos conflictos se resuelven por supuesto mediante la aplicación de
lo estipulado para esos casos por la norma suprema del sistema jurídico qLJL' se trate; sin olvidar que en caso de ser normas promulgadas por un
111io.mo órgano referente a una misma materia, en tiempos diferentes, el problema se resolverá con el principio !ex posterior derogat priori.
El maestro Felipe Tena Ramírez considera que la supremacía de la Constitución responde a la expresión soberana del pueblo para crear esa carta fundamental. Sin embargo, el autor considera que al establecerse esa Constitución, el ejercicio de la soberanía pasa a ser depositada en ese documento, se traslada hacia el papel constitucional:
El pueblo, a su vez, titular originario de la soberanía, subsumió en la Constitución su propio poder soberano ...
Lo expuesto nos lleva a la conclusión de que la Soberanía, una vez que el pueblo la ejerció, reside exclusivamente en la Constitución y no en los órganos ni en los individuos que gobiernan ...
Así es como la supremacía de la Constitución responde, no sólo a que C·sta es la expresión de la Soberanía, sino también a que por serlo está por encima de todas las leyes y de todas las autoridades: es la ley que rige las lnes v que autoriza a las autoridades ... supremacía dice la calidad de suprema, que por ser emanación de la más alta fuente de autoridad corresponde a la Constitución; en tanto que primacía denota el primer lugar que L'ntre todas las leyes ocupa la Constitución.1�
El principio de supremacía constitucional siempre ha sido aceptado en el constitucionalismo moderno, es por ello que tiene aparejado el concepto de control de la constitucionalidad, que estos no son más que mecanismos de carácter jurídico para preservar la constitucionalidad en los actos emitidos por los poderes constituidos y que actúan cuando el orden constitucional es violentado, reparando la infracción cometida a L'\tc.
El principio de supremacía constitucional se desarrollo desde que se presentaron las constituciones escritas, siendo la primera de estas la Nt�rtcamericana, dentro de su �·a referido artículo VI, y es importante senalar que los alcances de este principio se señalaron en el caso Mar?urv vs. Madison, en el que el Juez Marshall al hacer una interpretación JUnsdiccional dispuso:
IX f<fc111, p. 215. 1'' lENA RAMÍREZ, Felipe. IJcrcclw Ccmstitucimwl Alcxicww. 30" ed .. 19'!6, p. 11.
154 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Es una proposición demasiado clara pat·a ser controvertida que la Constitu. ción controla cualquier acto legislativo ¡·epugnante a ella; de lo contrario, la legislatura podría alterar la Constitución por una ley ordinaria.
Entre esas alternativas, no hay término medio. O bien la Constitución es una ley suprema, que se encuentra por encima de todo lo demás y no es modificable por medios ordinarios y. como los demás actos, es alterable a gusto de la legislatura. Si la primera parte de la alternativa es verdadera,
entonces un acto legislativo contrario a la Constitución no es ley; si la última parte fuera exacta, entonces las constituciones escritas serían tentativas absurdas de parte del pueblo ilimitable por su propia naturaleza.
No es tampoco indigno de ser observado que al establecer lo que debe ser ley suprema del país, la misma Constitución es primeramente mencionada; y no las leyes de los Estados Unidos en general, sino sólo aquellas que han sido dictadas en consecuencia de la Constitución, tienen aquel rango.20
Esta interpretación establecida por el juzgador norteamericano es sin duda la expresión más fiel del principio de supremacía constitucional y significa un pilar fundamental para la comprensión de su extensión y esencia, es lo que hace de la Constitución una norma fundante y reguladora del actuar gubernamental, reflejándolo en un estado de derecho que implica la garantía para el gobernado de ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones de acuerdo a la voluntad general expresada en la Constitución.
7.3. PIRÁMIDE KELSENIANA DE JERARQUÍA NORMATIVA
El problema del orden jerárquico normativo se planteo desde la Edad Media, cuando San Agustín y Santo Tomas establecieron tres grados en la escala de leyes: la ley de Dios, la ley natural y la ley humana.
El célebre autor austriaco Hans Kelsen realiza en su obra: Teoría Pura del Derecho, un estudio interesante sobre la jerarquía de normas de un orden jurídico, ya sea estatal o internacional.
Primeramente, comienza con la fundamentación de validez de una norma, la cual la encuentra en otra norma de jerarquía superior, que le
otorga ese carácter de validez:
El fundamento de validez de una norma sólo puede encontrarse en la validez de otra norma. La norma que representa el fundamento de validez de otra es caracterizada, metafóricamente, como una norma superior en relación con una inferior.21
20 La Con�titución de los Estados Unidos de América anotada con la jurisprudencia. editorial Guillermo Kraft. Buenos Aires, 1 Y4Y, Tomo l. p. 627; citado po1· Elisur Arteag8 Nava en su obra Derecho Constitucional. Editorial UNAM, 1 YY4, México, p. 18.
21 KELSEN. Hans. Teoría Pura del Derecho, op. cit., p. 201.
�� ¡•KEI\IACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 155
Es preciso aclarar que cualquier fundamento de una norma nunca
p!Ll\ icnc de un órgano o autoridad que las pueda establecer, sino de la
t�tL"tdtad de la cual es investida esa autoridad para crearlas. El sostener la fundamentación de una norma en otra superior nos
]k\ a ría hacia el infinito en la escala de normas; sin embargo, Kelsen lo
rcsttL'lH' estatuyendo una norma suprema, la cual debe ser presupuesta
, 110 subordinada a alguna otra norma:
Como norma suprema tiene que ser presupuesta, dado que no puede ser impuesta por una autoridad cuya competencia tendría que basarse en una norma aún superior. Su validez no puede derivarse ya de una norma superior, ni puede volver a cuestionarse el fundamento de su validez. Una nortna semejante, presupuesta como norma suprema, será designada aquí nlllJO norma fundante básica.22
Esa norma fundante básica es la Constitución, la cual es fuente común de validez de todas las normas pertenecientes a un mismo sistema u orden jurídico; el hecho de que muchas normas encuentren su fundamento o validez en una misma norma fundante básica, ocasiona que pertenezcan o conformen un mismo sistema u orden normativo, con las diferentes materias de las cuales se integran.
Otra de las características de las normas, la cual le da pertenencia a determinado sistema normativo, es de que esas normas deben producirse conforme a la norma fundante básica .
A4uello que constituye la unidad de un orden jurídico es la idea de una norma fundamental que presuponga hipotéticamente todo conocimiento jurídico. Esta norma representa la validez de las normas que pertenecen a un mismo orden jurídico, pero no determina su contenido, sino las facultades para su creación.
U na norma jurídica no vale por tener un contenido determinado; es decir, no \ale por que su contenido pueda inferirse, mediante un argumento deuuctivo lógico, de una norma fundante básica presupuesta, sino por haber �ido producida de determinada manera, y, en última instancia, por haber sido producida de la manera determinada por una norma fundante básica pre�upuesta. Por ello, y sólo por ello, pet·tenecc la norma al orden jurídico, cuya� normas han sido producidas conforme a esa norma fundante básica.21
Al ser la Constitución el punto de partida del orden normativo, esta representa la unidad y armonía a seguir por el sistema jurídico lo que :� �r�duce en el
_ pri
.�cipio de fundamenta�id�d constituci��al: media�te
ua] la Constttucton debe guardar en SI misma un eqmhbno de pnn----------
22 ld<'ll/, p. 202. 21 id"'''· p. 205.
156 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
cipios generales y excepciones a ellos, con la finalidad de que el sistema normativo que de ella se desprende sea un todo armonizado.
Puesto que la norma fundante básica es el fundamento de validez de todas las normas pertenecientes a un mismo orden jurídico, constituye ella la unidad dentro de la multiplicidad de esas normas. Esa unidad también se expresa diciendo que el orden jurídico es descrito en enunciados jurídicos que no se contradicen.24
Al desprenderse el sistema normativo de la Constitución que en sí misma no guarda contradicción, las normas que se desprenden de ella no deben rebasar lo estipulado por la misma, es por ello que al explicar la estructura lógica de los diversos ámbitos normativos dados, Kelsen llega a la construcción escalonada del orden mismo. De esta forma, estudia las relaciones entre esos órdenes, manifestando que de existir supuestas contradicciones entre ellos, estas son resueltas mediante la interpretación del orden jurídico establecido, de tal manera que el derecho tenga una totalidad plena de sentido.
Como la estructura del orden jurídico es una construcción escalonada de normas recíprocamente supra y subordinadas, donde la norma de nivel superior determina la producción de la norma de nivel inferior, se plantea el pro
blema del conflicto normativo, dentro de un orden jurídico, en formas diversas, sea que se trate de un conflicto entre normas del mismo nivel o de un
conflicto entre una norma de nivel superior y una norma de nivel inferior.25
Al respecto el maestro vienés afirma que la solución de los conflic-tos debe atender a la interpretación de la estructura del orden normativo y en caso de ser aplicables los principios de !ex posterior deroga! priori; o bien, de acuerdo con la alternatividad que normas de un mismo nivel jerárquico establecen, o de acuerdo a las condiciones y limitantes
que una norma impone sobre a otra para su aplicación:
Mas como el conocimiento del derecho, como todo conocimiento, tiene que pensar conceptualmente su objeto como un todo dotado de sentido, tratan
do de describirlo en oraciones no contradictorias, parte del supuesto que los conflictos normativos que aparezcan dentro del material normativo que le es dado (o más correctamente: que le es propuesto) pueden y tienen que ser disueltos por vía de interpretación. 26
De esta forma Kelsen explica, la jerarquía normativa al decirnos que un orden jurídico está integrado de normas de derecho ubicadas ei1 distinto plano jerárquico, las cuales deben atender a lo dispuesto por la.
24 !dem. p. 214. 2' KELSEN. Hans. Teoría Pura del Derecho, op. cit .. p. 215. 26 Jdem. p. 215.
-.l pREMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 157
110rma fundamental; de acuerdo con lo anterior. corresponde a la Cons
titución el estrato superior jurídico la cual el jurisconsulto austriaco la
Lkfinc en dos acepciones:
Por constitución se entiende aquí. la constitución en un sentido material, es decir: con esa palabra se designa la norma o normas positivas que regulan la producción de las normas jurídicas gener·ales ...
De la constitución en sentido material. corresponde distinguir la constitución en sentido formal, esto es, el documento denominado "constitución" que. como constitución escrita, no sólo contiene normas que regulan la legislación, esto es, la producción de normas jurídicas generales, sino también normas que se refieren a otros objetos políticamente importantes. así como disposiciones según las cuales las normas contenidas en ese documento, la ley constitucional. no pueden ser derogadas o modificadas como ;.imples leyes, sino sólo bajo condiciones más difíciles mediante un procedimiento especiai.27
Su fundamento se deriva de que fue impuesta por autoridades constitu\cntcs reconocidas para el efecto, es decir, para crear la Constitución (poder constituyente), para imponer normas y crear un orden jurídico. Por supuesto que ese rango de autoridad constituyente se adquirió por decisión soberana del pueblo al cual se le impondrán las normas.
El siguiente nivel lo constituyen las normas jurídicas generales pro
ducidas por vía legislativa o consuetudinaria. A estas normas jurídicas generales de carácter secundario, les llama legislación, y su producción se encuentra regulada por la Constitución a través de facultades que ella confiere a los órganos encargados de dicha producción.
Esas normas jurídicas generales se promulgan por escrito, resultantes de una imposición consciente para establecer tales normas; o bien, existen sistemas jurídicos en los cuales se contempla que cuando una costumbre es llevada a cabo por un período prolongado del tiempo se convierta está en una norma obligatoria establecida en la Constitución como un hecho productor de normas.
Las normas jurídicas generales producidas por vía legislativa son normas conscientemente impuestas, es decir, normas promulgadas por escrito. Los actos constitutivos del hecho de la legislación son actos de producción de normas, de instauración de normas; es decir, su sentido subjetivo es un deber ser. La constitución erige ese sentido subjetivo en un significado objetivo. el hecho de la legislación es instaurado como un hecho productor de der·echo. Pero la Constitución puede también establecer como hecho creador de derecho un hecho consuetudinario específicamente caracterizado . .. 28
27 ldem. pp. 232-233. 2H
ldem, p 235.
158 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El siguiente escalón es el de la ley y la ordenanza reglamentaria. En este nivel se comprenden las normas jurídicas generales hechas por órganos administrativos (reglamentos), o por el gobierno mismo, por mandamiento de la Constitución, dice Kelsen.
El otro escalón lo integran tanto el derecho sustantivo como el derecho formal, es decir, los derechos civil, penal, mercantil, etc. y los derechos procesales de cada materia del derecho.
Este Derecho de Forma es constituido por las normas generales que regulan la organización y actuación de los organismos judiciales y administrativos, como son los Códigos de Procedimientos Civiles y Penales; mientras que el Derecho de fondo, material o sustantivo son normas generales que determinan el contenido de los actos judiciales y administrativos los cuales son el Derecho Civil, Penal y Administrativo; pero de su conjugación se deriva una disposición concreta aplicable a un caso particular, que es la observancia específica del derecho en los casos concretos:
También se suele pensar, por lo común, cuando se habla de las normas aplicables por esos órganos sólo en el derecho civil, penal o administrativo, de fondo (material), aún cuando el derecho civil, penal o administrativo de fondo (material) no pueda ser aplicado sin que se aplique simultáneamente un derecho formal, es decir, el derecho que regula el procedimiento para efectuar el acto judicial o administrativo en el que se aplica el derecho civil, penal o administrativo de fondo (material). El derecho de fondo y de forma está inescindiblemente entrelazado. Sólo en su enlace orgánico configuran el derecho regulador de su propia producción y aplicación. Todo enunciado jurídico que describa en forma completa a este derecho tiene que contener tanto el elemento formal como el material29
Aquí se comprenden las normas que pasan de ser generales a ser individuales en razón de la aplicación concreta que se hace al caso concreto. Puede ser el contenido de un acto judicial o administrativo; la sentencia judicial o una resolución administrativa.
Luego entonces, conforme a los principios establecidos por Kelsen, podemos esquematizar que la jerarquía de leyes se conforma de la siguiente manera:
Nosotros colocamos a los Tratados Internacionales por encima de las Leyes Federales v las Constituciones Locales debido a ciertas razo
nes que explicarem�s en uno de los siguientes puntos del capítulo. Así mismo, incluimos como último estrato de la pirámide al orden
coactivo, el cual forma parte de las características de las normas jurídicas, pues en caso de incumplimiento de alguna de el las, se puede recu·
2" KELSEN, Hans. Teoría Pura del Derecho, op. cit., p. 241 .
;, l pREMACÍA CONSTITUCIONAL - A . Soto Flore' 159
rrir a su aplicación aún en contra de la voluntad del individuo; es por L·\lo que el orden coactivo es una herramienta del sistema jurídico, para hacerse cumplir y con base en él podemos distinguir una norma jurídic�t de otro tipo de normas cuyo cumplimiento es potestativo de su lk;,tinatario.
Conforme a la pirámide kelseniana, las normas jurídicas se encuentr�1n escalonadas en estratos jurídicos, las de abajo tienen su validez en 1a norma jurídica inmediata superior, hasta llegar a la fundamental, la Constitución. En ellas se dan relaciones de supra-ordinación, de subordinación, e incluso de coordinación.
La Constitución se considera la norma fundante básica. La supra-ordinada es la Constitución y las relaciones de subordinación y coordinación se dan en la diversidad de las leyes ordinarias, reglamentos \ normas individualizadas que componen el sistema jurídico.
7.4. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO FEDERAL
Dentro de todo lo concerniente a la supremacía constitucional, es momento de estudiar sus alcances dentro del Estado Federal.
Debemos considerar al federalismo como una forma de organización del Estado en la cual conviven dos jurisdicciones; una que es la federal aplicable a todo el territorio de la nación; y la otra considerada estatal o local, la cual solo aplica al territorio de la entidad federativa correspondiente. Ambas tienen atribuciones de igual jerarquía, pero diferente competencia, y se encuentran sometidas a la Constitución Política; por lo que la una no es superior a la otra, en base a ello se les denomina órganos coextensos o coexistentes.
Respecto del federalismo, el maestro Felipe Tena Ramírez resalta la importancia de establecer una jerarquía normativa en este sistema debido a que:
La distribución de facultades entre los dos órdenes (llamado el uno "federal" por antonomasia y el otro "regional" o "local"), es en sí misma de trascendencia para la vida del país, pues esa distribución debe resolver el problema de la conveniencia de que cada una de las facultades ingrese a una u ot¡·a de las jurisdicciones. Una vez hecho el reparto de competencias por la lev suprema, todavía se presentan numerosos casos en que toca al intérprete decidit· a cual jurisdicción corresponde un acto concreto de autoridad.10
La Fede1·ación es una forma de Estado que comprende los supues-tos · Siguientes.
lu TFNA RAMÍREZ, Felipe. Derecho Co11stitucimw/ Mexica11o, o p. cit., p. 1 O l.
160 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
l. Un grupo de entidades (federativas) reunidas en torno a un pacto en común de índole federal.
2. Dichas entidades conservan un grado de autonomía gubernativa (gobierno local) dentro de su delimitación territorial.
3. La creación de un gobierno federal que es representativo de la citada unión.
4. La convivencia entre la autoridad federal y la local.
De esta forma, encontramos que en un Estado Federal, por su natu
raleza, existen dos ámbitos de gobierno de igual jerarquía, subordinados a las disposiciones establecidas en el Pacto Federal; es decir, la Constitución; es por ello, que dentro de un Estado Federal debe existir por igual el principio de supremacía constitucional adecuado a las características intrínsecas a esta forma de Estado.
Al ser México un Estado Federal, contempla su Constitución en el
artículo 133 el principio de supremacía constitucional que establece:
Art. 133.-Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, ce
lebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con ción del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar la� disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o
yes de los Estados.
De la interpretación literal del texto citado, se podría
que tanto la Constitución, como las leyes del Congreso de la Unión,
los tratados internacionales, en su conjunto representan la Ley
ma de la Unión; dicha interpretación es errónea como consecuencia
la inadecuada redacción que el texto constitucional sugiere, pues
ta ser una copia del artículo VI de la Constitución de los Estados
dos de Norteamérica. Es por ello que el Doctor Ignacio Burgoa Orihuela resalta la ·
tancia de la Constitución como norma suprema de todo arde
jurídico al exponer:
La Supremacía de la Constitución implica que ésta sea el ord "cúspide" de todo el derecho positivo del Estado, situación que la en el índice de validez formal de todas las leyes secundarias u que forman el sistema jurídico estatal, en cuanto que ninguna de ellas
oponerse, violar o simplemente apat·tat·se de las disposiciones constitu�
nales. Por ende, si esta oposición, violación o dicho apanamiento se u·an, la ley que pt·ovoque estos fenómenos carece de "validez formal", do susceptible de declararse "nula", "inválida", "inoperante" o "ine
:-;l ¡•KEMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 161
por la vía jurisdiccional o política que cada orden constitucional concreto y específico establezca. 31
l. Constitución.
2. Tratados Internacionales.
3. Leyes Ordinarias.
4. Reglamentos.
S. Normas Jurídicas Individualizadas
6. Orden Coactivo.
Además, la Constitución posee en su contenido los elementos esenciales del pueblo mexicano, sus aspiraciones, sus derechos, obligaciones y finalidades; también organiza los poderes del Estado y sus responsabilidades.
Para entender claramente el artículo 133 Constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerciendo su facultad de intérprete de la Constitución ha establecido la jurisprudencia siguiente:
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
NO\ena Época. Instancia Pleno. Fuente Semanario Judicial de la Federación \ su Gaceta. Tomo: X, Noviembre de 1999. Página: 46.
TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYLs FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.- Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la constituc ión Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la "'"!)
" " . 1 L S d d 1 U " " . d' ' ·' res IOn . .. seran a ey uprema e to a a mon... parece m 1car que no solo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leves deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión v de que los Tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental. lo que. claramente indica que solo la Co_n stitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las de�as nor·mas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia v en la doctrina drsr . . . · . · 111lds solunones, entre las que destacan: supremana del derecho federal
11 Bl'f{(iOA ÜRIIIl'ELA, Ignacio. !Jer<'clw Cmtstitucimwl A1l'.ticww. 9" ed., PoiTúa, Mé·xico, 19'14, p. 359.
162 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓII¡
frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de "leves constitucionales", y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los Tratados Internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencia! entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados." No se pierde de vista que en su anterior conformación, este máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P.C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a Diciembre de 1992, página 27, de rubro: "LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA."; sin embargo, este Tribunal pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.
Amparo en revisión 1475/98. Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo. JI de mayo de 1999. Unanimidad de diez votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán· Ponente: Humberto Román Palacios. Secretario: Antonio Espinoza Rangel.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintiocho de octubre en curso. aprobó, con el número LXXYII/1999, la tesis aislada que antecede: y determino que lavotación es idónea para integrar tesis jurisprudencia!. México, Distrito FederaL a veintiochO
de octubre de mil novecientos noventa \' nueve.
De la interpretación que esta tesis expone y siguiendo la jerarquía
normativa básica efectuada por la doctrina, podemos desprender que la
jerarquía de normas en nuestro sistema jurídico es la siguiente:
l. Constitución. 2. Tratados Internacionales. 3. Leyes Federales y Leyes Locales. 4. Reglamentos.
�� ¡•REMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 163
."i. Circulares, Oficios. 6. Normas Jurídicas Individualizadas. 7. Orden Coactivo.
En cuanto a la ubicación de las leyes federales y locales en un plano
ck igualdad jerárquica, debemos atender a lo dispuesto por el artícu
lo !24 constitucional, que a la letra dice:
Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución
a los funcionarios federales están reservadas a los Estados.
Lo establecido por el precepto referido se explica debido a que den
tro del Federalismo se desenvuelven dos órdenes jurídicos distintos
esencialmente: el federal y el estatal o local, en donde se podría argumentar que conforme a la desafortunada redacción del texto del artículo 133 constitucional las leyes federales están por encima del orden local. Pero las palabras del artículo citado no corresponden con la realidad jurídica, puesto que solo la Constitución es la Ley Suprema. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 124, debe señalarse que no existe suprL·macía entre el orden federal y el local, siendo iguales jerárquicamente, en consecuencia se les concibe como órganos coextensos.
Del texto del artículo 124 Constitucional, podemos desprender que rige para llevar a cabo la distribución de competencias entre los órganos federales y los estatales, por ello podemos afirmar que lo dispuesto en la primera parte del artículo 133 Constitucional no establece una superioridad de las leyes federales sobre las locales, pues a la luz de nuestra realidad jurídica, en caso de existir un conflicto entre una ley o acto estatal con una ley o acto federal, no será un conflicto de jerarquías, sino de distribución de competencias, pues como el texto del artículo 124
constitucional establece que las facultades que no se encuentren expresamente reservadas a los funcionarios federales, se entenderán reservadas a los estados.
Ahora bien, la forma de garantizar esta supremacía, se encuentra contenida en las figuras conocidas como los medios de control Constitucional.
Estos sistemas son de forma directa y de manera difusa. Se presentan de forma directa, cuando tienden a la protección de los principios c�nsagrados en la Constitución a través de medios estrechamente rela�Jonados con tal objetivo. Se presentan como controles difusos, cuando e una u otra forma redundan en el respeto de la Constitución, aún cuando su objetivo en sí mismo no sea tal.
De esta forma, tenemos que dentro de los medios de control Consti-tuci 1 d. ona 1recto, se comprenden:
164
a) La desaparición de poderes en los términos del artículo 76 ción V constitucional por parte del senado respecto de las dades de la República, cuando se rompe el orden constituci
h) La facultad investigadora de la Suprema Corte de Justicia de Nación en caso de violaciones graves a una garantía indivi o de hechos que violen el voto público (art. 97 Constitución).
e) Juicio de Amparo, en contra de violaciones a las garantías ·
duales (arts. 103 y 107 Constitución). d) Controversia Constitucional, por invasión de esferas entre
tres niveles de gobierno (art. 1 OS fracción 1 Constitución). e) Acción de Inconstitucionalidad, cuando exista con
entre una disposición de carácter general y la Constitución 1 OS fracción. 11 Constitución).
O Juicio Político, en caso de que los servidores públicos gan las disposiciones constitucionales (arts. 108 a 11 O \....onsuru ción).
El control difuso se encuentra integrado por: a) Protesta de los funcionaras de cumplir y hacer cumplir
Constitución (art. 128 Constitución). h) Apego por parte de los jueces estatales a la Constitución,
ello implique desobedecer las leyes de su entidad (art. 133 tución).
En este último medio de control existe una supuesta co (hay que recordar que la Constitución es un todo y que no puede traponerse a si misma) de esta disposición y las establecidas para el cio de amparo.
En este caso particular el problema no es sencillo, tenemos por parte que un Juez cuando es nombrado, debe protestar el respetar Y cer respetar a la Constitución Federal según el artículo 12 8, así el artículo 133 le impone la obligación de apegarse a la aunque ello implique desobedecer las leyes de su entidad, en tanto contrarias con el Pacto Federal.
Por otra parte, la Constitución establece en los artículos 103, 1 y 107 la facultad al Poder Judicial de la Federación para controlar
constitucionalidad de los actos de autoridad, siendo tarea esta de
dores especializados, en este sentido, la Suprema Corte de Justicia
sus facultades de intérprete de la Constitución ha establecido la ·
I"ancia de la segunda parte de lo dispuesto en su artículo 133.
�� ¡•RFMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 165
7.S. POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE LEYES CONSTITUCIONALES Y TRATADOS
Comenzaremos el presente apartado explicando en qué consisten b� leves constitucionales, las cuales son una expresión de la doctrina
Jlll''icana que se ha encargado de interpretar el artículo 133. Al respecto, la doctrina siempre ha interpretado una igualdad jerár
quica en las leyes que ha emitido el Congreso de la Unión ejerciendo las
facultades que le confiere el artículo 72 de la Carta Magna; sin embargo, una corriente de doctrinarios ha vertido ideas importantes relativas ; establecer categorías en las leyes expedidas por el Congreso.
El maestro Mario de la Cueva citando a Mariano Coronado formula
la teoría de la existencia de una jerarquía en las leyes emanadas del Congreso de la Unión al decir:
En cambio, en sus comentarios a la Constitución de 1857, Mariano Coronado colocó el párrafo siguiente: las Leyes del Congreso de la Unión que emanan de la Constitución "son las reglamentarias que desarrollan algún precepto del Código político."32
Continúa el maestro exponiendo que del párrafo citado de Coronado se desprenden dos tipos de leyes emanadas del Congreso de la Unión, que son:
A. Las que emanan en forma material y formalmente de la Constitución. B. Las que solo emanan formalmente de ella.
De las primeras, el maestro de la Cueva expresa:
Algunas de las leyes que emite el poder legislativo constituyen el desarrollo de los preceptos constitucionales, esto es, son el cuerpo y el alma de la Constitución que se expanden, determinando, precisando y diciendo con la mavor claridad y en todos sus detalles, lo que son y lo que significan el cuerpo v el alma de la ley fundamental, o lo que es igual: son normas que hacen explícito el sentido pleno de los textos constitucionales, son, por decirlo así, la Constitución misma, fuerza viva que se desarrolla siguiendo sus leyes internas para explicar a los hombres todo lo que es, pero sin salirse nunca ni de su cuerpo ni de su alma, sin transformarse en lo que no cs ... esas normas son la Constitución misma en movimiento y en acción son su vida diaria, su actuar constante sobre las realidades sociales.33
. Coincidimos con lo expresado por el maestro de la Cueva, pues si bien es cierto que las leyes emanadas del Congreso de la Unión en su generalidad deben cumplir con todo lo dispuesto por el artículo 72
12 CUEVA, Mario de la. Teoría de la Constitución, 4a ed., México, Porrúa, 1990, p. 113. 11 ldem, pp. 113,114.
166 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Constitucional relativo a su creación, no debemos dejar de lado que es diverso el contenido de cada una de esas normas, y más si encontramos que en el texto de la propia Constitución encarga al órgano legislador expedir leyes en donde se desarrollen los principios de una decisión política fundamental que ella establece. Por ello, nos atrevemos a afirmar que las leyes constitucionales son aquellas que desarrollan un principio fundamental que la nación como titular del poder soberano plasmó en la Constitución a través del Congreso Constituyente.
En esta tesitura continúa el maestro Mario de la Cueva exponiendo que existen tres categorías de leyes constitucionales, las cuales son:
A. Leyes Orgánicas: Estas son las que determinan la estructura, atribuciones y funcionamiento concreto de los órganos estatales.
B. Leyes Reglamentarias: Son aquellas que desenvuelven y concretan las normas constitucionales a fin de precisar los derechos y deberes de los hombres y facilitar la aplicación de los principios abstractos y generales.
C. Leyes Sociales: Son las que desarrollan los principios de la declaración de derechos sociales que está compuesta de preceptos que son a la vez principios pragmáticos y normas de acción; además contemplan un mínimo de derechos y beneficios de una clase sociaJ.34
Estos grupos de leyes se distinguen del resto de las emanadas del Congreso de la Unión porque éstas últimas establecen disposiciones para regular diversas situaciones que se presentan en la vida cotidiana de la nación y que su observancia es inmutable en cualquier Estado.
Sin duda, los dos grupos de normas proceden del mismo órgano y se elaboran por un mismo procedimiento, pero las diferencias apuntadas crean una
jerarquía material a favor del primer grupo, pues mientras sus normas son la explicitación de las ideas elevadas por el pueblo a la categoría de principios, normas e instituciones fundamentales, las normas secundarias simplemente son el ejercicio de una atribución destinada a la regulación de un
cierto tipo de relaciones entre los hombres ... 15
Una vez que hemos determinado la diferencia que existe entre las normas constitucionales, del resto de las normas expedidas por el Congreso de la Unión, pasaremos a explicar los Tratados Internacionales, para que de esta abordemos el probable conflicto que se pueda presentar entre estas figuras; así, un Tratado Internacional es:
34 Cfi·. CUEVA, Mario de la. Teoría de la Co11stilllció11, 4" ed., México, Por-rúa, 1990, p. 114.
. ls Idem, p. 115.
�� ¡•RFMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 167
El acto jurídico regido por el Derecho Internacional que entraña el acuer
do de voluntades entre dos o más sujetos de la comunidad internacional,
principalmente estados, con la intención lícita de crear, transmitir, modi
licar, extinguir, conservar, aclarar, certificar, detallar, etc., derechos y obli
�aciones. 3b
Desde el punto de vista internacional, el artículo 133 constitucional
111�1neja la doctrina monista nacionalista que se refiere al reconocimien
to \ \·alidez del Derecho Internacional en el ámbito interno, ubicándolo
en un plano jerárquico igual al de las leyes constitucionales; de acuerdo
al maestro Carlos Arellano García, el artículo 133 constitucional debe
ser reformado, pues según él, debería darle supremacía a los Tratados
Jntnnacionales sobre las disposiciones internas, siguiendo la doctrina
moderna adoptada por muchos países.
El artículo señala: A. La jerarquía de las normas del sistema jurídico mexicano. B. La subordinación de leyes ordinarias federales a la Constitución. C. La Supremacía de la norma jurídica interna constitucional sobre
la norma jurídica internacional contenida en un tratado internacional.
D. Indica la mayor jerarquía de la norma jurídica internacional sobre las normas de los Estados de la República.17
Para el maestro Arellano García, el precepto debiera contener la obligación expresa del Ejecutivo y el Senado para apegarse a la Constitución cuando se celebran Tratados Internacionales; en consecuencia, debiera señalarse la sanción a esos poderes por la falta que pudieran cometer. Este artículo sólo es norma hacia lo interno, porque fija válidamente el orden jerárquico de las normas jurídicas, pero no tiene validt:z en lo internacional pues va contra el principio pacta sunt servanda.
Lo expresado por el maestro Arellano García, atiende a la moderna doctrina producto de una dinámica económica, política y social de índo!t: internacional; sin embargo, aún se conservan las fronteras y la estructura estatal, por lo que continúa vigente el concepto de soberanía al in!l'rior, entendiéndola como la facultad de un Estado de fijar su régin1t:n interno sin que exista injerencia del exterior; en consecuencia, debt:mos estudiar la validez de los Tratados Internacionales a la luz de nuestro sistema jurídico de esta forma si atendemos solo el orden interno, el Tratado es fue�te formal del Derecho, pues genera normas ju-
le AREI.LA�o GARlÍA, Carlos. Prima Curso de Daecho hllenwcimzal Príhlico, 2" ed., Port·úa. México, 1993, p. 632 .
17 C(r. ARELLANO GARCÍA, Carlos. Primer Curso de Derecho hrtenzacimwl Príhlico, op. cil., Pp. 9S y 96.
168 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN .
rídicas de carácter general y abstracto. Pero respecto de los Tratados, puede darse un desconocimiento interno por contravenir una disposición constitucional, aunque persiste la validez legítima como obligación contraída por el Estado mexicano en el Derecho Internacional.
No desconocemos que se ha usado la idea de la soberanía para otorgar al Estado la potestad de pasar sobre sus obligaciones, pero creemos -y así lo hemos sostenido en diferentes ocasiones- que la soberanía es la potestad de un pueblo para decidir su destino sin intervención de ningún otro poder, más no la de violar sus obligaciones y los derechos de los demás pueblos; claro está que el tratado que en alguna forma restrinja la soberanía del Estado no se cumplirá, pero ello se debe a que está en contradicción con una norma de rango superior.38
Toda la supremacía de la Constitución sobre los Tratados se reduce al orden interno, al derecho constitucional, pues en el ámbito externo, el internacional, el Tratado aprobado debe ser cumplido.
Conforme a lo anterior, la jerarquía normativa se estructuraría como sugiere el maestro Carpizo retomando las ideas de Mario de la Cueva:
Pues bien, Mario de la Cueva tomando esa idea de Coronado -que no es muy clara- piensa que el orden jurídico mexicano se clasifica así: l. Cons- ·
titución Federal, II. Leyes constitucionales y tratados, Ill. El derecho federal ordinario y el derecho local...39
Pero pueden surgir controversias entre un tratado internacional y una ley constitucional, en donde debido a la redacción del artículo 133
las iguala jerárquicamente, dejando en este caso a las leyes no constitu� cionales expedidas por el Congreso de la Unión en un tercer plano en
nuestra pirámide normativa. Sobre la posible solución que se presente al conflicto de estas nor�
mas, debemos precisar el espíritu de ellas, debido a que si una ley cons· titucional desarrolla el espíritu del Constituyente en una decisión funda� mental dentro del Estado, a primera vista parecería que si otra nornul cual fuere la contrariara, estaría atentando contra el espíritu constitu· yente y como consecuencia, contra la Constitución, pues la extensión de
esta sería la ley constitucional. Sin embargo, es errónea la acepción anterior, debido a que si se
atentara contra la Constitución al contradecir una ley constitucional. pues si así fuera, el Constituyente no hubiera encomendado esa tarea al
órgano legislativo constituido y la hubiera plasmado en la Constitución:
38 CUEVA, Mario de la. Teoría de la-Constitución, 4" ed., op. cit., p. 124. 39 CARPIZO MAC·GREGOR, Jorge. Estudios Constitucionales. UNAM, Instituto de Investi•
gaciones Jurídicas, México, op. cit., p. 28.
SI ¡•KFI\IACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 169
No debe perderse de vista que cada precepto abre una serie de posibilida
des, todas las cuales expresan su espíritu, y que de ellas escoge el legislador la que le parece más adecuada, sin que esa elección se convierta en un tabú intocable a menos de modificar por los procedimientos respectivos la nor
ma superior.40
Partiendo de la premisa que los tratados internacionales operan en el sistema jurídico interno en el momento de su aprobación, nos señab L'l maestro Mario de la Cueva que de acuerdo con la jurisprudencia norteamericana, al entrar en vigor el Tratado Internacional se puede demandar su aplicación ante los tribunales, lo cual de acuerdo a ese derecho una ley posterior derogaría una anterior.
Pero continúa el maestro de la Cueva estudiando sistemáticamente la posible contradicción y manifiesta que:
La posibilidad de que un tratado modifique una ley constitucional es una
cuestión espinosa: cuando el poder legislativo es unicameral, el mismo ór
gano expide la ley y ratifica el tratado, lo que hace suponer que se propuso modificarla. Pero cuando los órganos son distintos, como en el caso de nuestro derecho constitucional, no parece posible la modificación, pues si
la constitución ordena que las leyes reguladoras de las atribuciones del po
der legislativo sean aprobadas por las dos cámaras, no puede el senado mo
dificar unilateralmente la norma que aprobó en coordinación con la cáma
ra de diputados, por que rompería la unidad legislativa; así lo resuelve
expresamente el artículo 72 inciso "f" de nuestra Constitución: "En la derogación de las leyes se observarán los mismos trámites establecidos para su lormación."41
De igual forma, el conflicto puede presentarse por la expedición de una ley de carácter constitucional que contraríe las disposiciones establecidas en un Tratado Internacional, en donde la problemática se plantearía de la siguiente forma:
Pem no podemos admitir que una ley del congreso derogue las normas
contenidas en un tratado: ni los 89 y 76 que autorizan a los poderes federa
les para celebrar tratados, ni el 133 que los declara parte de la ley suprema de toda la Unión, ni otro alguno, autorizan al Congreso para desconocer las obligaciones legítimamente contraídas; por lo tanto, puesto que el Estado
mexicano solo puede actuar por procedimientos jurídicos y en ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución, concluimos en la imposibilidad jurídica de romper las obligaciones ... las partes contratantes se obli
gan a aplicar en la vida nacional las normas pactadas, o expresado en otra
4° CUEVA, Mario de la. Teoría de la Ctmstitución, 4a ed., op. cit., p. 121. 41 ldem, p. 124.
170 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
fórmula: la modificación del tratado como derecho nacional significa el desconocimiento de una obligación internacional legítimamente adqu¡. rida .. .
42
Ante la conflictiva planteada, no podemos aplicar de forma estricta el principio de derecho que dispone que una ley posterior deroga una anterior, es por ello que dentro de la doctrina se han desarrollado diversas opiniones respecto a cómo resolver estos posibles conflictos. Al respecto el maestro Carpizo señala que:
Nosotros consideramos que un tratado anticonstitucional no se puede aplicar en el orden interno, ya que la Constitución es la suprema y los tratados se encuentran en escaño inferior y además por que podría ser una puerta abierta a la autoridad para toda clase de violaciones, así en un tratado se podrían vulnerar los derechos del hombre. Como la desaplicación del tratado trae consecuencias y trastornos al país o países con los que se celebró ... creemos que un país al celebrar un tratado debe examinar que no exista para ello traba en el derecho constitucional del otro, y esto respondería a la idea de que cuando uno contrata necesita conocer la situación jurídica de la otra parte ...
... Ya hemos asentado que un tratado anticonstitucional no se puede aplicar en el orden interno. Desde el punto de vista externo tampoco lo debe aplicar el estado aunque caiga en responsabilidad y lo que debe hacer en estos casos es denunciarlo o por algún otro método jurídico acabar con el monstruo que no tiene base constitucional para poder subsistir.43
Coincidimos con lo expuesto por el Doctor Carpizo respecto a que
ningún tratado que contenga disposiciones contrarias a la Constitución
debe ser observado en el ámbito jurídico interno, ni en el exterior por las autoridades mexicanas; pero consideramos que aquellos funcionarios que celebren y aprueben los tratados internacionales, deben hacerlo con estricto apego y conocimiento de la Constitución y congruentemente con los principios rectores del Derecho Mexicano, para evitar las posibles contradicciones de aquellos con éste.
Sin embargo, lo expresado por el maestro Carpizo no establece una solución amplia al problema planteado, pues sólo hace mención de la invalidez de un Tratado Internacional respecto de la Constitución, pero al presentarse una probable contradicción con las leyes constitucionales, que como ya vimos, se ubican en un plano jerárquicamente igual. Al
respecto el maestro Enrique Quiroz Acosta desarrolla una serie de re·
glas para dar solución al problema planteado.
42 Idem, p. 123. 41 CARPIZO MAc GREGOR Jorge. Estudios Collstitucionales, UNAM, Instituto de Investí·
gaciones Jurídicas, México, op. cit., pp. 34-35.
�� ¡>REI\IACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 171
La primer regla que plantea el Maestro Quiroz, se refiere a que de
bL·1nos analizar si tanto el Tratado Internacional como la ley constitu
cional se encuentran acordes a la Constitución; una vez que hayamos
\L·rificado su congruencia con la norma fundamental, debemos atender ,d contenido de ambos documentos, para verificar cuál de ellos se ape
�a con mayor nitidez al espíritu constitucional; para ello, recomienda
:JtiL' no solo se estudie el contenido de ambos documentos, sino también �e debe analizar la exposición de motivos y los debates que se presentaron en torno la aprobación de dichos documentos, esto con el objetivo de \ erificar cual fue la postura que prevaleció y se adecuó de mejor forma a lo dispuesto en la Constitución, así como verificar la voluntad de
las partes en la celebración del tratado para aprobarlo.
Si a pesar de lo anterior no se logra discernir en cuanto a que docu
mento debe aplicarse, por ser el más indicado de acuerdo al texto cons
titucional, propone el maestro Quiroz que, se aplique una segunda regla
de técnica jurídica en la que se atendería a que la norma posterior dero
ga a la norma anterior, siempre y cuando esa norma posterior no oca
sione responsabilidad internacional para el Estado mexicano; al tenor
de esta norma tendríamos que reflexionar si el Congreso de la Unión legisló con posterioridad a la expedición de un Tratado una Ley que contra\ iene a dicho tratado, por lo que es necesario reflexionar que un Tra
tado Internacional no puede ir en contra de una ley constitucional,
debido a que esta es producto de la aprobación del Congreso de la Unión, que como ya sabemos, se compone de dos cámaras, la de diputados y la de senadores, mientras que un Tratado Internacional es aprobado entre el Ejecutivo y la cámara de senadores; en este caso, partimos del supuesto de que el Tratado Internacional fue aprobado conforme a la Constitución y no contiene disposiciones contrarias a ella, de igual forma, la ley constitucional, no contiene disposiciones que rebasen el ámbito constitucional, así que ante este problema, debe aplicarse la ley constitucional en el ordenamiento jurídico interno, mientras que no podrá dejar de reconocerse el propio tratado por parte de las autoridades mexicanas en sus relaciones con la comunidad internacional.
En caso de que las reglas anteriores no solucionen el conflicto planteado, el autor propone una tercera regla, en la que se observaría que la norma específica prevalezca sobre la más genérica, basándose en el �r
.gumento que se debe aplicar aquella norma en la que se contemple
e forma más detallada y específica una situación aplicable al caso concreto. 44
44 Cfr. QUIROZ AcosTA, Enrique. Lecciones de Derecho Constitucio11al, Tomo l. Porn·�a. México, 1999. pp. 118-120.
172 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓ!I{
Coincidimos con lo expuesto por el Maestro Quiroz Acosta respecto a las reglas para solucionar los posibles conflictos que se presenten en. tre una ley constitucional y los tratados internacionales, pero añadiríamos nosotros que al encontrarnos con una congruencia de las leyes constitucionales y los tratados internacionales con la Constitución, al · aplicarlas al caso concreto debemos dar preferencia a aquella que otorgue mayores derechos y garantías a los destinatarios de la norma, des- · prendiéndolo de que nos encontramos en un Estado de Derecho, en el cual el constitucionalismo moderno sirve entre otras muchas cosas como un medio para limitar el poder de la autoridad, garantizando al gobernado un mejor ejercicio de sus derechos, por lo que uno de los 6.. nes a perseguir de cualquier Estado es garantizar el óptimo de los derechos de su población, pues los individuos son el motivo o zón de ser de la autoridad de mando del Estado, siendo entonces las mitaciones que el propio Estado se fija, las condicionantes del individual, y en este caso, donde se contengan mayor cantidad de chos para el gobernado, es la norma que debe prevalecer.
7.6. INVIOLABILIDAD DE LA CONSTITUCIÓN
La llamada Inviolabilidad de la Constitución se contiene en el Noveno, artículo 136 constitucional, que a la letra dice:
Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor, aun cuando por alguna belión se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier no público se establezca un gobierno contrario a los principios que ella ciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad, se restablecerá observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se expedido, serán juzgados así los que hubieren figurado en el gobierno nado de la rebelión, como los que hubieren cooperado a ésta.4s
Este precepto salvaguarda cada una de las partes de la Constituciól y del propio Estado de Derecho.
El tema de la rebelión se instituyó porque la historia ha señalado triunfo de grupos minoritarios los cuales han establecido contrarias a los intereses mexicanos, esto en razón de la falta de ciencia de los derechos de soberanía correspondientes al pueblo.
Según Hans Kelsen, una Revolución es:
... en el sentido amplio de la palabra, que abarca también el golpe de do, es toda modificación no legítima de la Constitución -es decir, no da conforme a las disposiciones constitucionales-, o su reemplazo por
4s Co11.stitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. op. cit., p. 143. 46 KELSEN, Hans. Teoría Pura del Derecho, op. cit., p. 218.
�� I'RFMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flore' 173
De acuerdo con lo que establece el Doctor Burgoa: Fácilmente se advierte que el principio de inviolabilidad constitucional no L'Stá reñido con el que proclama el "derecho a la revolución" que corresponde al pueblo como potestad natural de su misma implicación dinámica, pues no debe olvidarse que "inviolabilidad" no entraña "insustitubilidad" de la constitución.47
El artículo expresamente se refiere a la suspensión de su vigencia 111L·diante una rebelión o trastorno público, algo distinto del significado dL· la revolución. Una rebelión implica una reacción violenta contra el sistema de gobierno y contra la Constitución vigente en el momento de csL' movimiento; la rebelión, es alzarse en armas por solamente una fraL·ción del pueblo, inconforme con su gobierno.
El hecho de ser únicamente una fracción de todo el conglomerado popular, implica que esa lucha no es apoyada por la mayoría y por tanto. no es legítima. En un movimiento de revolución, la ideología es por supuesto, apoyada por la mayoría del pueblo inmiscuido, lo cual, legítima a todas luces esa lucha:
la Constitución es "inviolable" frente a cualesquiera movimientos que, sin ser auténticamente revolucionarios, la desconozcan, suspendan o reemplacen por un "status" político diferente. En otras palabras, toda Constitución, ante las aspiraciones populares, frente a la vida social en constante L'\ olución, es evidentemente susceptible de abolirse y de ser sustituida por otra. Y es que una Constitución, que hipotéticamente se supone como fruto de la voluntad popular expresada a través de sus representantes (congreso o asamblea constituyente) no debe encadenar al pueblo hasta el extremo de que siempre se vea obligado a ceñir su vida a sus mandamientos, o sea, a someterse a los principios jurídicos, políticos, filosóficos, económicos o sociales que en un momento determinado puedan oponerse a la evolución nacional y a los sentimientos de justicia.48 En consecuencia, en un movimiento de rebelión, quienes se ven favorecidos parcialmente, adquieren un poder ilegítimo, sin apoyo real, es una usurpación del poder; en ese caso, la propia Constitución ordena el castigo a tales actos; no así el movimiento de la revolución, el cual es un derecho de los pueblos que va más allá de la Constitución. Es más, en una Carta Fundamental, no es posible establecer de manera explícit�, el derecho del pueblo a la revolución porque un documento constituCional no puede prever dentro de sí su propia causa de destrucción. ---
4; Bt'RGOA ÜRIIIUELA, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano, op. cit.. p. 387. 4� lhide111.
174 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
Para el maestro Ignacio Burgoa, inviolabilidad significa:
Se afirma que la Constitución es "inviolable" porque solo puede ser que. brantada, desconocida o reemplazada mediante el ejercicio de dicho poder cuyo titular es el pueblo, toda vez que no es sino el aspecto teleológico d� su soberanía. "Inviolabilidad", por ende, significa la imposibilidad jurídica de que la Constitución sea desconocida, cambiada o sustituida por fuerzas que no emanen del poder constituyente o por grupos o personas que no ex. presen la voluntad mayoritaria del pueblo.49
Solo son dos los casos establecidos por la Constitución para el su. puesto de suspender la vigencia de su contenido; el primero, el caso de la rebelión. El otro caso en que se dejan de aplicar temporalmente disposiciones constitucionales es el señalado en el artículo 29, el cual versa sobre la suspensión de las garantías individuales.
Como sabemos, esa inviolabilidad en nuestros días y con nuestros gobernantes se ve precisamente violada a diario y sin cortapisas; lo hacen de manera sistemática, gobernantes y autoridades cualesquiera. El resultado de ello es la lejanía del pueblo en su Constitución y en sus instituciones:
El pueblo mira a su constitución como un texto bíblico que no entiende, pero que sabe, sin embargo, que es un símbolo necesario que es preciso ve· ncrar y que su cumplimiento tal vez a nadie realmente obligue, pues quie· nes son las primeras en incumplir, son las autoridades."0
7.7. TENDENCIAS ACTUALES
En la realidad moderna, con el auge del fenómeno llamado Globalización, han sido trastocados innumerables conceptos, dogmas y doctrinas; es el caso de la Supremacía Constitucional.
Los procesos de integración de los cuales hemos sido testigos, nos demuestran las transformaciones de las ideologías tradicionales, además de la correspondiente generación de nuevos paradigmas y pensamientos. El caso de la Unión Europea, cuyo proceso de integración es el
más avanzado a nivel mundial, modificó el derecho tradicional. en fun
ción de los adelantos de unificación de esos países. Ese proceso de unificación que lleva más de 50 años, fue primera
mente aceptado por unos cuantos Estados desarrollados para que, des
pués de tres ampliaciones de la integración europea, sean ahora 25 lOS
países conformantes de la Unión Europea.
44 Ide111, p. 386. so MARTÍNEZ DE LA SERNA, Juan Antonio. Derecho Cunstituciunal Mexicano, op. cit.,··
p. 45.
�� !'RFMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto Flores 175
Primeramente definiremos lo que es la integración, según el Banco
ltttL·ramericano de Desarrollo:
Es un status jurídico en el cual los Estados entregan algunas de sus prerrogativas soberanas, con el fin de constituir un área dentro de la cual circulen libremente y reciban el mismo trato, las personas, los bienes, los servicios y los capitales mediante la armonización de las políticas correspondientes y bajo una égida supranaciona!.51
La entrega de esas prerrogativas soberanas, siempre vistas en ma
nos de los Estados Nacionales, pero ahora cedidas a instancias suprana
cionales, obligan, de suyo, a redimensionar a la supremacía constitucio
nal. puesto que ya no puede poseer la Constitución de un país esa virtud suprema, ya existe un ordenamiento superior a la carta fundamental y ese es el derecho proveniente de un Tratado reconocido por los Estados que formen parte de esa integración. Entonces, quien adquiere ese rango de supremacía, es el documento base de ese proceso integrador.
Esos Tratados Constitutivos de Comunidades reconocen expresamente la jerarquía superior del Derecho que se desprende de ese instrumento, sobre las constituciones nacionales de los estados miembros asignan tes.
Por supuesto, existe una modificación en la pirámide normativa tradicional, trasladando la punta hacia niveles "supranacionales" y colocando en segundo término el contenido de las Constituciones de cada Estado firmante.
El Derecho comunitario o supranacional, producido por esos instrumentos es de una naturaleza especial, distinta del derecho internacional, que exige sean cumplidos sus propios parámetros:
... el derecho comunitario ... se impone frente a las normas de derecho interno, cualquiera que sea su rango, lo que quiere decir, lisa y llanamente, que se impone aún frente a la norma constitucional interna; en segundo lugar; las normas comunitarias no requieren de normas de recepción de derecho interno para ser aplicables en el ordenamiento de cada uno de los países comunitarios; asimismo, son normas cuyo destinatario exclusivo no son los estados, sino que son directamente eficaces también frente a los ciudadanos que pueden alegadas frente a la actuación (o inactividad) de los poderes públicos de su propio Estado, que han quedado obligados por ellas desde el momento en que entran en vigor . . . "2
Además de lo anterior, debido a las finalidades de la integración, las normas comunitarias quedan fuera de las Constituciones Nacionales,
� · Factores para la integración de América Latilw, México, I 976, p. 45. . '2 LúrEz BASAGUREN, Albet·to. "¿Réquiem por la Constitución' El ordenamiento conslttucional en la integración comunitaria" Civitas Europa, España, marzo de !999, p. 12.
176
puesto que el régimen jurídico y los objetivos son meta constitucionales. A pesar de eso, el derecho comunitario se introduce en los Estados Nao. cionales por medio de sus constituciones.
En ese proceso integrador, no se exige la subordinación total y ab. soluta de las Constituciones Nacionales para beneficiar la Unión; es ·
más, son necesarias esas constituciones para acercar ese proceso a cada ciudadano europeo, pues el camino se lleva paulatinamente y por medio de las cartas fundamentales de los estados:
... debe permitir la progresiva adaptación de los textos constitucionales al estadio de integración, evitando la concurrencia de la situación paradójica de la existencia de (cada vez más numerosas) normas constitucionales váli. das que carecen de aplicabilidad como consecuencia de la asunción com� tcncial por parte comunitaria, vaciamiento constitucional que pone en juego la propia legitimidad constitucional como norma de integración política suprema ... es necesario un proceder de doble vía en la integración europea; en la que se combinen la dimensión interna y la dimensión supraestatal del proceso, pues éste solo puede avanzar si es vivido más intensamente por el ciudadano desde su propia Constitución.53
La presencia de las Constituciones en el desarrollo de la integraciórl ·
es indispensable, es el único camino por el cual se puede desarrollar eS.i tos conceptos comunitarios, por medio de las cartas fundamentales:
La (relativa) pérdida de la supremacía de la Constitución en el proceso integración supranacional, por tanto, no puede significar la degradación la misma a una posición subalterna, sino que la integración debe realizarse sobre la base de la materialización de los principios de la legitimación constitucional, dando, simultáneamente, satisfacción las exigencias de la integración comunitaria.54
Todo ello conllevará a la creación de un nuevo Derecho, la decaden· cia de valor de algunos conceptos y de algunas figuras como las cons� ·
tuciones nacionales, así como de muchos de sus contenidos orgánicos:
Sea como consecuencia de los efectos de la Globalización, o sea com� soltado de las grandes comunidades que se formen, las estructuras inte de los Estados Federales no tendrán más jerarquía que formas de distribll-'
ción administrativa en el mejor de los supuestos.55
De hecho, en tiempos modernos, es reconocido por muchos del orbe, la supremacía de Tratados Internacionales de Derechos
53 Jdem, p. 20. '4 Jdem, p. 22. 55 SPOTA, Alberto Antonio. Ensayo sobre la declinación de la Supr·emacía ConstitUC�
nal y del Federalismo como consecuencia de la Globalización y de las Grandes dades Político Económicas, en La Ley, Argentina, abril 10 del 2000, p. 1.
�1 J'REMACÍA CONSTITUCIONAL - A. Soto !'lores 177
n1anos sobre el derecho interno. Es el caso de Colombia, cuyo artículo 93
Lllnstitucional lo señala expresamente. Así también, muchas naciones latinoamericanas han establecido en
�11s respectivas constituciones, la posibilidad de crear una Comunidad Latinoamericana de Naciones, siguiendo el ejemplo europeo, lo cual, pro\ oca redefiniciones tanto jurídicas, como políticas, sociales, culturales ' por supuesto, económicas.
.Por todo lo anterior, convocamos a la comunidad jurídica del país a analizar las nuevas tendencias, los procesos novedosos y las corrientes innoYadoras del Derecho, las cuales han ofrecido paradigmas acordes al proceso de Globalización de la sociedad y de toda su actividad.
A nuestro entender, esas serán las tendencias del próximo siglo, a\ anzando, según el tiempo, en la integración cada vez más amplia y profunda entre los países del mundo.
Unidad 8
Reforma de la Constitución
ARMANDO SoTo FLOREs·
8.1. INTRODUCCIÓN
Desde los primeros tiempos, el Derecho ha estado íntimamente vinculado con el hombre; en efecto, desde que el homo-sapiens se convirtió en sedentario y entró en contacto con otros hombres, el derecho se encontraba ya relacionado con el ser humano.
A medida que fue avanzando el conocimiento humano, en esa misma dimensión progresó el Derecho. De esta manera, tenemos en la actualidad noticias de normas jurídicas precarias, pero normas al fin, hasta encontrar un elaborado Derecho Romano. De lo anterior, se pueden advcrtir varias características principales del Derecho, su evolución, su adaptación al momento histórico, así como su amoldamiento a las condiciones sociales de un contexto determinado.
Estas notas distintivas, son las que hacen del Derecho un instrumento útil, valioso, que nos permite catalogarlo de único, al poder reProducir el entorno social en el contexto jurídico. Esta posibilidad se denomina de retroalimentación entre lo social y lo jurídico, en el cual se adapta el contenido de las normas de derecho a la realidad imperante; sobre el particular, García Máynez considera este contexto bajo la deno . . - d f 1 mmae10n e uentes rea es como:
Los factores y elementos que determinan el contenido de tales normas.1
1 • Maestro de Derecho Constitucional v Teoría Política de la Facultad de Derecho de a U:-;AM. .
1 1 LARliA MÁYNEZ, Eduardo, Introducciótz la ¡,;sllulio del Derecho, Porrúa, México, 99s_ p. 51.
179
180 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Por su parte, Villoro Toranzo estima que:
Las fuentes materiales (que algunos auto1-cs prefieren llamar "fuentes reales") se pueden reducir a dos: Una que es conocida por medio de la razón y que llamaremos "ideales de Justicia", y otra que en alguna forma está vinculada a la experiencia y que llamaremos "circunstancias históricas".
El contenido del Derecho es el resultado de dos coordenadas: la de los ideales de Justicia que son el fruto de las aspiraciones sociales más elevadas del espíritu humano, v la de las circunstancias históricas, que son el conjunto de particularidades a que se halla sometido el hombre por su condición de ser corpóreo, situado en un tiempo y en un espacio deter
minados.2
Como puede apreciarse, el contenido de las normas de derecho, sobre todo las de orden constitucional, se encuentra determinado por las
necesidades de la realidad social reflejada en el contexto jurídico. Sin
embargo, esta adaptación no sería posible sin el dinamismo jurídico, que por un lado permita la conjunción de las normas de derecho al en- '
torno social, y por otro, sugiere la forma de convertir esa realidad social en jurídica, a través, de la creación normativa, por medio del órgano facultado para ello.
Así, Hans Kelsen destacado exponente de la Escuela Austriaca establece lo siguiente:
... la norma en cuestión es la básica que sirve de fundamento a un sistema de naturaleza dinámica. Sus distintas normas no pueden ser obtenidas mediante una operación intelectual, partiendo de la forma básica. Esta última simplemente establece una determinada autoridad que puede, a su vez, conferir la facultad de creación normativa a otras autoridades. Las normas de un sistema dinámico tienen que ser creadas mediante actos de voluntad por aquellos individuos autorizados al efecto por una norma de grado más alto, semejante autorización implica una delegación. La facultad de crear
normas es delegada por una autoridad en otra; aquella es la más alta, ésta es inferior. La norma básica de un sistema dinámico es la regla fundamental de acuerdo con la cual han de ser creadas las demás normas del sistema. Una norma forma parte de un sistema dinámico si ha sido creada en la forma establecida en último término por la norma básica.1
Como puede apreciarse, el dinamismo jurídico entendido en las
connotaciones anteriores, permite que las normas de derecho lleven im·
plícito un sentido de realización teleológica que conjuga los valores de
2 V! LLORo ToRANZO, Miguel, ln!mducciáll al Es!udio del Derecho, 3" ed., Porrúa Méxi· co, 1978, p. 157.
1 KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, UNAM, 1988, p. 132.
1,1 I·ORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto FlorL'' 181
111;1\'or excelsitud del ser humano como la justicia, el bien común, la se
,,11ridad jurídica y la paz.4 ,... Todo ello, nos conduce a aquilatar la utilidad de las disposiciones
jurídicas, y a concluir que sin ellas, la vida del hombre en sociedad se-11;¡ caótica, si es que fuese posible. Ahora bien, además de lograr tales
propósitos, el derecho requiere, para seguir siendo un instrumento de
u t ilidad, de un proceso de constante renovación, que lo haga responder a las necesidades del entorno social y para ello, resulta indispensable
ljllL' las disposiciones de derecho se reformen, modifiquen, en sí que se
L·�tablezca un proceso jurídico que le dé al derecho las características
Lk estabilidad y cambio. Este proceso, por regla general, no se da de manera simple, se requiere de un laborioso camino, previsto en las propi;�s normas jurídicas, que constituye sin duda el elíxir de la vida del dl'IL'ChO.
Ahora bien, uno de los tópicos más debatidos en la Teoría Constitucional y que continúa siendo una fuente inmanente de singular estudio es. sin lugar a duda el relativo a la Reformabilidad Constitucional.
La temática sobre este principio es amplísima. No es mi intención en L'sta obra jurídica realizar un estudio exhaustivo ni totalizador acerca de tan interesante problemática; el objetivo toral de la misma se centra en ofrecer una panorámica de la Reformabilidad Constitucional, destacando sus aristas más trascendentales.
En primer término, quisiera dejar asentado que la Reformabilidad Constitucional representa un principio básico de esta materia, es decir, es analizada y estudiada por la totalidad de los constitucionalistas y se acepta como un pilar básico del Derecho Constitucional, un valladar infranqueable sin el cual no podría tener existencia, ya que, a través del rderido principio, es posible amoldar de manera eficaz los preceptos constitucionales al entorno social que así lo exige. De poco serviría un derecho fundamental, si a través de sus normas no pudieran operarse los cambios que la sociedad requiere, y de ser así, su contenido se vería rebasado por las necesidades ingentes de la realidad social, nulificándose de esta manera su utilidad pragmática.
Debo apuntar, como lo señalamos en párrafos anteriores, que el dinamismo es una nota esencial del derecho, circunstancia que también es aplicable a una de sus partes medulares: El Derecho Constitucional, que vivifica a todos los demás ordenamientos y le sirve de base y fundamento. Por otro lado debe destacarse igual�ente que el Prin�ipio de Relormabilidad Constitucional es universalmente aceptado, que se en-
Ldu1·, Radbruch, Carlvle, Sobre el pat·ticular, consultar la obra Los fines del Derecho. De los UNAM, 1975.
182 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓ!if
cuentra inmerso en la inmensa mayoría de las constituciones de todo el orbe. Esta circunstancia obedece a la misma necesidad de instrumentar normativamente el más alto nivel jurídico y los más caros ideales socia. les que deben estar contemplados en la Carta Magna.
8.2. PODER REVISOR DE LA CONSTITUCIÓN
Reformar nuestra Constitución implica: cambio, modernidad, actualización, no podemos obligar a las futuras generaciones a sujetarse a esquemas que tal vez en otros tiempos correspondieron a la realidad , pero que ahora ya no cumplen con esos objetivos. Una reforma es positiva cuando es fruto de un análisis reflexivo, serio y profundo, cuando ha sido consensada entre los actores políticos y sociales y cuando es indispensable para el avance de una Nación.
Todos los anteriores puntos los garantizan los sistemas adoptados para modificar la Constitución y en lo único que parece haber unanimidad es que no puede ser mediante un proceso ordinario o flexible, a la Constitución no se le puede dar el trato de una ley ordinaria. Si hacemos un análisis de los sistemas de reformas a la Constitución vamos a encontrar una gran diversidad: por una sola cámara, por dos, en legislaturas diferentes, con las legislaturas de los estados, tratándose de una federación y así indefinidamente; lo cierto es que en todas o en casi todas las Constituciones del mundo encontramos un Poder Revisor de la Constitución.
En la Historia del Derecho Constitucional encontramos invariablemente a una institución del derecho fundamental que los doctrinarios la han denominado como: constituyente permanente, constituyente derivado, constituyente revisor, constituyente reformador, constituyente derivativo, en fin, que su denominación nos indica su propósito, que es el de llevar a cabo cambios, adiciones, en sí, reformas constitucionales.
Esta institución constitucional la encontramos plasmada en el artículo 135 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que a la letra indica:
La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. P�ra que lcl adiciOnes o reformas lleguen a ser parte de la m1sma, se reqwere qu� . ·
1 · drvt-Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de os JO '·
duos presentes acuerde las reformas o adiciones v que éstas sean aproba¡ · , . ' � d la
das por la mayona de las legtslaturas de los estados. El Congreso e Unión o la Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los
de las legislaturas y la declat·ación de haber sido apmbadas las adiciones reformas.
¡<l 1 t>KMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 183
Respecto del órgano establecido por el referido artículo, el maestro Felipe
Tena Ramírez nos comenta: La separación en el tiempo del Poder Constituyente, autor de la Consti
tución y de los Poderes constituidos, obra y emanación de aquel, no presen
ta dificultad; en el momento en que la vida del primero se extingue, por ha
ber cumplido su misión, comienza la de los segundos. La diferenciación
teórica tampoco es difícil de entender: el Poder Constituyente únicamente
otorga facultades, pero nunca las ejercita, al contrario de los Poderes cons
tituidos, que ejercitan las facultades recibidas del constituyente, sin otor
l;{trselas nunca a sí mismos. ,
Pero hemos llegado en nuestro estudio a un punto en que ya no resalta
con la misma nitidez la separación en el tiempo y en la teoría del Poder
Constituyente frente a los Poderes constituidos. En efecto, el artículo 135 establece un órgano, integrado por la asociación del Congreso de la Unión
\ de las legislaturas de los Estados, capaz de alterar la Constitución, me
diante adiciones y reformas a la misma. Ese órgano tiene que participar en alguna forma de la función sobera
na, desde el momento en que puede afectar la obra que es expresión de la
'-Oberanía. Su función es pues, función constituyente. Y como por otra parte, se tra
ta de un órgano que sobrevive al autor de la Constitución, cuya vida se extinguió con su tarea, consideramos que merece por todo ello el nombre de Poder Constituyente Permanente.s
Sobre el órgano citado abunda el maestro Tena Ramírez, en rela-ción a que:
La presencia del Constituyente Permanente a la par de los Poderes consti
tuidos, requiere ser explicada y justificada dentro de un régimen que, como
el nuestro, descansa en la separación de las dos clases de Poderes, lo que
da a la Constitución su carácter de rígida. Ciel'tamente no hay en el caso que estudiamos, confusión de Poderes en
un solo órgano. El Congreso Federal es Poder constituido; cada una de las
legislaturas de los Estados también lo es. Pero eso acontece cuando actúan
por separado, en ejercicio de sus funciones nm·males; una vez que se aso
cian, en los términos del al'lículo 135, componen un órgano nuevo, que ya no tiene actividades de Poder constituido (es decir, de gobernante), sino únicamente de Poder constituvente ...
Adicionar la Constitución o. reformarla por cualquiera de los medios que
han quedado indicados, en eso estriba la competencia del Constituyente Permanente. Quiere decir, en consecuencia, que dicho Poder no tiene facultad para derogar totalmente la Constitución en vigor, sustituyéndola por
' TU<A RAMiREZ, Felipe. Derecho Cmlstitucimwl Mexica11o. 1 Y". ed. Porrúa. México. 1983, pp. 45 y 46.
184 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
otra, pues esa facultad no puede incluirse en las únicas que tiene el Constituyente Permanente, como son la de adicionar y la de reformar, las cuales se ejercitan siempre sobre una ley que existe y sigue existiendo.6
El Poder Revisor de la Constitución como lo comentamos en renglones anteriores, en el caso de México, tiene una conformación específica en donde participan el Congreso de la Unión y los Congresos de las Entidades Federativas, es importante señalar, que la excepción reside en que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no participa en la iniciativa ni en la revisión de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la Unión, esta es una de las asignaturas pendientes que tiene el Constituyente Revisor en nuestro país, pues nos parece absurdo que los representantes de la entidad federativa política y económica más importante del país no tengan el derecho de participar en el proceso reformatorio de nuestra Ley Fundamental.
8.2 .1 EL PODER REVISOR A TRAVÉS DE NUESTRA HISTORIA CONSTITUCIONAL
8.2.1.1. Constitución Política de la Monarquía Española del 19 de marzo de 1812
La Constitución Gaditana de 1812, representa un documento de innegable trascendencia histórica con repercusiones mundiales, ya que fue una de las primeras Cartas Magnas que limitó el Poder del Rey, es
tableciendo lo que en doctrina se denomina Monarquía Censtitucional,
es decir, la forma de gobierno en que el soberano tiene que adecuar su
conducta a las normas supremas sin poder ir más allá de lo que estaS
disponen. Respecto de la Reformabilidad, la Constitución de Cádiz preceptuaba:
TÍTULO X De la observancia de la Constitución
v modo de proceder para hacer variaciones en ella
CAPÍTULO ÚNICO
Art. 375.-Hasta pasados ocho años después de hallarse puesta en
tica la Constitución en todas sus partes, no se podrá proponer �Jt,r,.dón,; adición ni reforma en ninguno de sus artículos.
6 Jdem. pp. 46 y 47.
KEHlRMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 185
Art. 376.-Para hacer cualquiera alteración, adición o reforma en la Constitución será necesario que la diputación que haya de decretada definitivamente, venga autorizada con poderes especiales para este objeto.
Art. 3 77 .-Cualquiera proposición de reforma en algún artículo de la Constitución deberá hacerse por escrito, y ser apoyada y firmada a lo menos por veinte diputados.
Art. 378.-La proposición de reforma se leerá por tres veces, con el intervalo de seis días de una a otra lectura; y después de la tercera se deliberará si ha lugar a admitirla a discusión.
Art. 379.-Admitida a discusión, se procederá en ella bajo las mismas formalidades y trámites que se prescriben para la formación de las leyes, después de los cuales se propondrá votación si ha lugar a tratarse de nuevo en la siguiente diputación general; y para que así quede declarado, deberán convenir las dos terceras partes de votos.
Art. 380.-La diputación general siguiente, previas las mismas formalidades en todas sus partes, podrá declarar en cualquiera de los dos años de sus sesiones conviniendo en ello las dos terceras partes de votos, que ha lugar al otorgamiento de poderes especiales para hacer la reforma.
Art. 381.-Hecha esta declaración, se publicará y comunicará a todas las provincias, y según el tiempo en que se hubiere hecho, determinaran las Cortes si ha de ser la diputación próximamente inmediata o la siguiente a esta, la que ha de traer los poderes especiales.
Ar·t. 382.-Estos serán otorgados por las juntas electorales de provincia, aii.adiendo a los poderes ordinarios la cláusula siguiente:
"Asimismo les otorgan poder especial para hacer en la Constitución la reforma de que trata el decreto de las Cortes, cuyo tenor es el siguiente: (aquí el decreto literal). Todo con arreglo a lo prevenido por la misma Constitución. Y se obligan a reconocer y tener por constitucional lo que en su virtud establecieren.
Art. 383.-La reforma propuesta se discutirá de nuevo; y si fuere aprobada por las dos terceras partes de diputados, pasará a ser ley constitucional, v como tal se publicará en las Cortes.
Art. 384.-Una diputación presentará el decreto de reforma al Rey para que le haga publicar y circular a todas las autoridades y pueblos de la Monarquía.7
La manera en que se redactó el artículo 375, se puede interpretar en dos sentidos: Uno cuando establece que: "Hasta pasados ocho años ... no se podrá proponer alteración ni reforma en ninguno de sus artícu-
lJ . . 7 Las Constituciones de México, Comité de Asuntos Editoriales del H. Congreso de la nton. México 1989. pp. 433-434.
186 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
los". Esto nos hace pensar que para reformar la Constitución en trato, debían pasar esos ocho años, pues de lo contrario no era posible reforma alguna; y otro, que se desprende cuando eliminamos la palabra "Hasta" para dejar solamente "Pasados ocho años ... no se podrá proponer alteración ni reforma en ninguno de sus artículos". Y de acuerdo a
esto, interpretamos que solo durante los primeros años podrán presentarse reformas a la Constitución; después de ese tiempo ya no se admitiría ninguna.
Encontramos una similitud entre la Constitución de 1812 y la vigente, específicamente en sus artículos 382 de la primera y 135 de la segunda; por lo que se refiere al número de votos que se requería para que las reformas propuestas llegaran a ser parte de la misma Constitución, pues en ambos casos se establece que para que dichas reformas sean aprobadas, se necesita el voto de las dos terceras partes de los diputados, de los individuos presentes; y en la de 1812, esto último no se contempla, lo que nos permite pensar que la aprobación de reformas podrá darse por otros medios, sin que fuera necesaria su presencia en la sesión.
El proceso de reformas que se contemplaba en la Constitución Cádiz, Miguel de la Madrid lo resume de la siguiente manera:
. . . se sigue el principio de que hay que establecer un complicado para las reformas constitucionales con el objeto de preservar lo más el texto constitucional original, mínimamente, tres diputaciones en el sistema de Cádiz de reformas constitucionales: la que conocía de iniciativa y la turnada a la diputación convocante, y, por último la ción propiamente reformadora. Es interesante señalar, también, el pío que se deduce de este sistema, de que la diputación reformadora ser una diputación especialmente facultada.8
8.2.1.2. Decreto constitucional para la libertad de la América Mexicana
sancionado en Apatzingán a 22 de octubre de 1814
Debemos considerar que la Constitución de Apatzingán es la ra Carta Magna elaborada por la fracción insurgente que luchaba dadamente por lograr la independencia mexicana, pero no afirmar que sea la primera ley fundamental mexicana, sim porque no existía la nación mexicana.
Con relación a la temática del poder revisor de la Constitución cha carta contemplaba lo siguiente:
8 OE LA MADRID HURTADO, Miguel, Elementos de Derecho Constitucional, !CAP, México, 1982. p. 259.
Ki·:FORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 187
CAPÍTULO XXI
De la obsen;ancia de este decreto
Art. 237.-Entretanto que la Representación nacional, de que trata el capítulo antecedente, no fuere convocada, y siéndolo, no dictare y sancionare
la Constitución permanente de la Nación, se observará inviolablemente el tenor de este decreto, y no podrá proponerse alteración, adición ni supre
sión de ninguno de los artículos, en qué consiste esencialmente la forma de
gobierno que prescribe. Cualquier ciudadano tendrá derecho para reclamar las infracciones que notaré.9
El maestro Mario de la Cueva al respecto señala lo siguiente:
El ya citado artículo 237 reconoció el principio que afirma la necesidad de reformar las constituciones, pero no señaló ni el órgano ni el procedimiento para que pudieran efectuarse las modificaciones. Creemos dado los términos en que está redactado el proceso, que correspondía al Congreso ejercer la función reformadora, siguiendo el procedimiento previsto para la legislación ordinaria.10
Es conveniente señalar que interpretando el artículo 23 7 puede pen
sarse que en dicha norma, el legislador deja una brecha a fin de que pudiesen presentarse reformas, siempre que no versaran sobre la forma de gobierno que dicha Constitución prescriba .
8.2.1.3. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos.
Decreto de 4 de Octubre de 1824
Consumada la Independencia en el año de 1821, el Congreso que desconoció a Iturbide tomo decisiones para la configuración de la vida política e independiente de México. En primer lugar, el establecimiento del Federalismo como forma de Estado que hasta la fecha se conserva Por nuestro país; igualmente, la expedición del Acta Constitutiva de enero 31 de 1824, y finalmente, la promulgación de la Constitución Federal de los Estados U nidos Mexicanos de 4 de octubre de 1824.
Esta Carta Magna dedicó el título séptimo y último de la misma, a regular lo inherente al Poder Revisor de la Constitución, impidiendo que se hicieran modificaciones a la misma antes de 1830. Con posterioridad, las Legislaturas de los Estados y el propio Congreso podrán efectuar modificaciones a los textos supremos. Cabe destacar que eran irreformables los artículos relativos a "Libertad e Independencia de la ..____ _
� Las C01zstituciones de México, op. cit., p. 62. 1° CUEVA, Mario de la, Teoría de la Constitución, ¡a_ cd., Porrúa, 1982, pp. 134 y 135.
188 TEORÍA DE LA CONSTITUC
Nación Mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de imprenta y división de poderes supremos de la Federación y de los Estados".
Respecto de la Reformabilidad la Constitución Federal de 1824 disponía:
TÍTULO VII
SECCIÓN ÚNICA
De la observancia, illlerpretación y refonna de la constitución y acta co1zstitutiva
Art. 166.-Las legislaturas de los Estados podrán hacer observaciones, según les parezca conveniente, sobre determinados artículos de esta constitución y de la acta constitutiva; pero el congreso general no las tomará en consideración sino precisamente el año de 1830.
Art. 167.-El congreso en este año se limitará a calificar las observaciones que merezcan sujetarse a la deliberación del congreso siguiente, y esta declaración se comunicará al Presidente, quien la publicará y la circulará sin poder hacer observaciones.
Art. 168.-El congreso siguiente, en el primer año de sus sesiones ordinarias, se ocupará de las observaciones sujetas a su deliberación, para hacer las reformas que crea convenientes; pues nunca deberá ser uno mismo el congreso que haga la calificación prevenida en el artículo anterior, y el que decrete las reformas.
Art. 169.-Las reformas ó adiciones que se propongan en los años siguientes al de 30, se tomarán en consideración por el congreso en el segun· do año de cada bienio, y si se calificaren necesarias, según lo prevenido en
el artículo anterior, se publicará esta resolución para que el congreso si· guiente se ocupe de ellas.
Art. 1 70.-Para reformar ó adicionar esta Constitución ó la acta consti· tutiva, se observarán además de las reglas prescritas en los artículos anteriores, todos los requisitos prevenidos para la formación de las leyes, á ex·
cepción del derecho de hacer observaciones concedido al presidente en el ar·tículo 106.
Art. 1 71.-J a más se podrán reformar los artículos de esta constitución Y de la acta constitutiva que establecen la libertad é independencia de la na�
ción mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de imprenta, Y divi�
sión de los poderes supremos de la federación y de los Estados.
Dada en México a 4 del mes de Octubre del año del Señor de 1824, de la independencia. 3o. de la libertad y 2o. de la feder·ación.11
11 Las Co11stitucio11es de México, op. cit., p. 92.
Ki ¡ oRMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 189
Es interesante observar lo establecido por el artículo 166 de la
constitución de 1824 cuando señala: "Las legislaturas de los Estados po
drcín hacer observaciones, según les parezca conveniente, sobre deter
nlinados artículos de esta Constitución y del Acta Constitutiva; pero el
congreso General no las tomará en consideración sino precisamente
el aii.o de 1830". Al respecto uno de los juristas más importantes del siglo XIX, Emilio
Rabasa, comenta lo siguiente:
Apenas publicada la Constitución, las legislaturas de los Estados comenzaron a proponer enmiendas, sin las cuales tenían por imposible el gobierno de la nación. Había afán de intervenir en lo más alto de las funciones públicas; ningún empeño de prestigiar la Ley fundamental; los Estados, reconocida su soberanía, tendían a ser señores; tras el desprestigio de la soberanía nacional y la banca rota de la fuerza, se buscaba la inconsistencia de la Ley suprema, con lo que ya no había nada de qué hacer un ídolo, si el pueblo era ignorante, o nada que respetar y en que fundar las propias garantías, si era bastante culto para atender a su propia conservación.12
De acuerdo a los señalamientos hechos, creemos que el Constituyente al elaborar el artículo 166, motivo de este análisis, empleo la palabra observaciones en lugar de reformas, limitando a las Legislaturas de los Estados, en el sentido de que estas solo debían de guardar y de hacer cumplir lo que se establecía en el Acta Constitutiva y en su caso, hacer las advertencias que consideraran pertinentes sobre las faltas o errores que notasen en la misma.
Del contenido del artículo 168 se desprende que las observaciones de las Legislaturas de los Estados debían ser estudiadas por el Congreso, para que éste a su vez elaborara las reformas convenientes. A todas luces, nos damos cuenta de la rigidez del procedimiento constitucional para llevar a cabo reformas a la Carta Magna de 1824; se requería para tal decto, que hubieran pasado seis años, contados a partir de la vigencia de aquella, para que las propuestas de reforma fuesen tomadas en consideración.
Para terminar con el análisis del Poder Revisor de la Constitución Federal de 1824 el maestro Mario de la Cueva nos indica:
Los caracteres señalados sugieren algunas observaciones: a) El poder reformador se integraba con las legislaturas estatales como órgano iniciador y con el congreso federal como cuerpo decisorio e impositivo. h) El Presidente de la República no participaba en el proceso de reformas; su intervención se limitaba a publicar las resoluciones del congreso. e) La Asamblea
12 RABASA, Emilio, La Cmzstitución v la Dicllldura. (Estudio Sohre la Orgwzi�ació11 Po-lítica de México), 6". ed., Porrúa, México, I 982, p. 8. '
190 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Constituyente quiso que el poder reformador actuará rellexiva :v responsablemente. d) La par·ticipación del pueblo se reducía a elegir los diputados y senadores que debían decidir sobre la reforma, lo cual lógicamente, le permitía seleccionar a los que postularan como programa la aprobación o denegación de la rdorma.u
8.2.1.4. Las Siete Leyes Constitucionales del 29 de diciembre de 183614
La Séptima Ley Constitucional utiliza el término variaciones para señalar el tiempo y la forma en que podrán hacerse modificaciones a la ley fundamental. De los seis artículos que comprende esta ley constitucional, el 2o, 3o. y 4o. se refieren específicamente al proceso de reforma constitucional. ''
En el artículo 1°, se establecía la prohibición de hacer alteraciones a la Constitución dentro de los seis años siguientes. Como se puede observar, se seguía con la práctica utilizada en la Constitución de Cádiz de 1812 y la Constitución de 1824, al establecer un término para poder iniciar reformas.
En cuanto de las disposiciones relacionadas con las variaciones que después de pasado el término de seis años pudieran hacerse a la Constitución de 1836, cabe destacar, que el supremo poder conservador pue-de dar o negar la sanción a las reformas constitucionales (art. 12, párrafo X de la Segunda Ley). Es importante destacar que la facultad para iniciar leyes corresponde al supremo poder ejecutivo, a los diputados y a las juntas departamentales. (Art. 26 párrafos 1 y 111 de la Tercera Ley), que deben escuchar el dictamen de la mayoría de las juntas departamentales. (Art. 28 de la Tercera Ley). Asimismo, el artículo 29 también de la Tercera Ley crea la Comisión de Peticiones compuesta de nueve diputados, para tomar en consideración las iniciativas. Si un proyecto
se insistiere después de renovada la Cámara de Diputados, con la aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes de ambas
Cámaras y la mayor parte de las Juntas Departamentales, ya no necesi
taban de la sanción del supremo poder conservador y se publicará sin
ella (art. 38 de la Tercera Ley). Por último, se establece en el artículo 17
párrafo 11 de la Ley Cuarta, la atribución del Presidente de la República
para iniciar todas las leyes y decretos que estime conveniente, de acuer
do con el Consejo. Al respecto, Emilio Rabasa manifiesta:
11 CtiE\'A, Ma1·io de la, Teoría de la Cullstitucióll, 4". ed., PoiTÚa, 1990, p. 136. 14 Las Cmzstitucimzes de México 1814-1989, H. Congreso de la Unión, México, !989,
Talleres Gráficos de la Cámara de Diputados, pp. 99, 103 y 122.
1{1 FORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 191
En 1835, el gobierno se determino a acabar con el sistema federal. El Congreso, que, delimitarse a reformar la Constitución legalmente, debía, según los preceptos de esta, iniciar las modificaciones y dejar a la legislatura siguiente la aprobación necesaria para su adopción, encontró tardío y embarazoso el procedimiento, y tuvo por más fácil declararse Constituyente para dar una carta nueva de todo a todo. La Asamblea, que tenía su origen y sus títulos de legitimidad en la Constitución de 1824, usurpa poderes que ni le han dado sus electores ni proceden de aquella ley, destruye la constitución \' dicta la de 1836. Su base es, pues, la más original que pueda darse: un golpe de Estado Parlamentario.'"
Quizás lo que valga la pena recalcar en esta Constitución conserva
dora .v centralista de 1836 es sin duda alguna la aparición de un cuarto poder denominado supremo poder conservador cuya participación en el proceso de reformas constitucionales era fundamental ya que a dicho poder le incumbía decidir sobre la consumación de la reforma.
8.2.1.5. Bases de Organización Política de la República Mexicana del 13 de junio de 1843
Al respecto, estas bases establecen por cuanto al procedimiento de reformas a los preceptos fundamentales, lo siguiente:
TÍTULO XI De la obseliJancia y refomza de estas bases
Art. 202.-En cualquier tiempo podrán hacerse alteraciones o reformas a estas Bases. En las leyes que se dieren sobre esta materia, se observará todo lo prevenido respecto de las leyes comunes, sin más diferencia que para toda votación, sea la que fuere, no se han de requerir ni más ni menos dt: dos tercios de votos en las dos Cámaras. El ejecutivo tendrá en estos casos la facultad veinte del artículo 87.
Disposiciones relacionadas:
Art. 87.-Corresponde al Presidente de la República. XX. Hacer dentro de treinta días, observaciones con audiencia del conse
jo a los proyectos aprobados por las cámaras, suspendiendo su publicación: Ese término comenzará a contarse desde el mismo día en que los reciba. Si d proyecto aprobado fuere reproducido, el gobierno podrá suspenderlo con audiencia del consejo, hasta el inmediato período de sesiones, en que con·esponda que las Cámaras puedan ocuparse del asunto, dándoles aviso de t:sta resolución dentro de igual término. Si fuere reproducido por los mismos dos tercios de ambas cámar·as, el gobierno lo publicará. Cuando los tr·einta días de que habla este artículo, concluyan estando ya cerradas las
1' RABASA, Emilio, La Cmzstitucióll v la Dictadura, up. cit., p. 9.
192 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
sesiones del congreso, dirigirá el gobierno a la diputación permanente las observaciones que hiciere, o el aviso que debe dar. Pasado el referido término, sin practicar nada de lo prevenido, se tendrá por acordada la sanción, y la ley o decreto se publicará sin demora lb
Una de las características fundamentales de estas Bases es que en cualquier tiempo podrán hacerse alteraciones o reformas. Aquí ya no se establece un término para que pudieran proceder las reformas. Es más, señala que se seguirá el procedimiento prevenido para cualquiera otra, sin más diferencia que la votación de dos tercios de votos en las dos Cá
maras. Y del artículo 87 fracción XX, en su parte final se le da facultad al ejecutivo para que dentro de treinta días haga las observaciones pertinentes, con audiencia del Consejo pudiendo suspender su publicación de los proyectos aprobados por las Cámaras.
Respecto de las disposiciones relacionadas con esta materia se debe tener en consideración lo establecido por los artículos 53 al 65 que se
refieren al procedimiento legislativo, pudiendo destacar lo siguiente: La facultad de iniciar leyes corresponde al Presidente de la República, a los Diputados y a las Asambleas Departamentales en todas las materias (art. 53). Toda iniciativa de ley se presentará en la Cámara de Diputados (art. 55) de lo que se deduce, siempre será Cámara de origen; aprobados los proyectos en la Cámara de Diputados, pasarán a la de Senadores para su revisión (art. 56) lo que la convierte en Cámara revisora; para la discusión de una ley o decreto se necesita la presencia de la mi
tad y uno más del total de los individuos de cada Cámara y, para su
aprobación se requiere la mayoría absoluta de los presentes. En la se
gunda revisión se requiere los dos tercios de la Cámara iniciadora (Art. 58). Aprobado un proyecto de ley o decreto, pasará al Presidente de la República para su publicación (art. 59), dentro un término de seis días
a partir de su sanción (art. 60). Los demás artículos nos dan cuenta también de la forma en que se llevará el proceso de elaboración de la ley y la forma en que se publicará (art. 61 al 65 ).
Las Bases de Organización Política de la República Mexicana, segunda Constitución de corte centralista expedida el 12 de junio de 1843,
es sin duda alguna una de las leyes fundamentales o quizás la única en ·
donde se estableció un procedimiento ordinario para su reforma, l� realidad es que el mismo Congreso actuaba como constituyente revt
sor a diferencia de las Constituciones que hemos analizado en puntoS
anteriores.
1" Las Cmtstitucimtes de México. op. cit., p. 147.
¡z¡FORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 193
8.2.1.6. Acta Constitutiva y de Refonnas de 1847
No obstante la expedición de dicho documento, el Federalismo re
cobraba fuerza y vigor y así, el Congreso Extraordinario Constituyente
promulgó el 21 de mayo de 184 7 el Acta Constitutiva y de Reformas, que· plasmaba en sus numerales 28 y 29 la posibilidad de reformar la referida Acta, mediante dos tercios de la votación de las Cámaras o de los
Congresos sucesivos, prohibiendo expresamente la reforma sobre diver
so� principios torales:
Numeral 28.-En cualquier tiempo podrán reformarse los artículos del acta constitutiva, de la Constitución federal y de la presente acta, siempre que las reformas se acuerden por los dos tercios de ambas cámaras ó por la mavoría de dos congresos distintos é inmediatos. Las reformas que en lo sucesivo se propusieren, limitando en algún punto la extensión de los poderes de los Estados. necesitarán, además, la aprobación de la mayoría de las legislaturas. En todo proyecto de reformas se observará la adición establecida en el artículo anterior.
Numeral 29.-En ningún caso se podrán alterar los principios que establecen la independencia de la nación, su forma de gobierno republicano representativo popular federal y la división tanto de los poderes generales, como de los Estados. 17
8.2.1.7. La Constitución del 5 de febrero de 1857
Es de singular importancia conocer el texto del proyecto que presentó la Comisión de Constitución, y que tiene características tan especiales que motivaron un interesante debate; el texto original del artículo 125 del proyecto decía:
Art. 125.-La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Mas para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución. se requiere que: Un Congreso por el voto nominal de dos terceras Partes de sus miembros presentes acuerden que artículos deben reformarse; que este acuerdo se publique en los periódicos de toda la República tres meses antes de la elección del congreso inmediato; que los electores al verificarla, manifiesten si están conformes en que se haga la reforma. c·n cuyo caso lo harán constar en los respectivos poderes de los diputados; que el nuevo congreso formule las reformas, y estas se someterán al voto del pueblo en la elección inmediata. Si la mayoría absoluta de electores votar·e en favor de las reformas. el ejecutivo las sancionara como par-te de la constitución.1H
17 Las Co11stituciones de México. op. cit., p. 154. 1' TFNA RAMíREZ. Felipe, Leves Fzmdame11tales de México, Porrúa, México, 2000, p. 613.
194 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El artículo fue impugnado y devuelto a la comisión por considerar que era muy lento el medio que se proponía para modificar la Constitu.
ción, se decía también, que en la redacción del artículo se confundía la democracia pura con el sistema representativo, pues habiendo el pueblo elegido a sus representantes, no habría necesidad de recurrir a él para que decidiera sobre la reforma o no de alguna parte de la Constitución.
Posteriormente, la Comisión presentó un nuevo proyecto que a la letra señalaba lo siguiente:
La presente constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere que un Congreso, por el voto nominal de las dos terceras partes de sus miem
bros presentes, acuerde las reformas o adiciones y que estas sean aproba
das por la mayoría absoluta de los electores que han de nombrar al Congre
so inmediato, quien hará el escrutinio y la declaración.19
El maestro Mario de la Cueva señala al respecto lo siguiente:
La diferencia con el artículo original consistía en la supresión del requisito
de la publicación, así como la intervención de un segundo congreso, pero se conservaba el sometimiento de lo resuelto a la decisión del pueblo. Por
lo tanto, en los dos preceptos, el congreso federal era un simple cuerpo proyectista, quedando reservada al pueblo la categoría de poder decisorio e
impositivo. 20
Posteriormente resultó un nuevo proyecto que fue aprobado por 67 votos contra 14 cuyo texto se estableció en el artículo 12 7 quedando la forma siguiente:
La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere que¡ el Congreso de la Unión, o el voto de las dos terceras partes de sus indivi···
duos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que estas sean aproba
das por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de
haber sido aprobadas las adiciones o reformas.21
Posteriormente la comisión de estilo cambio el vocablo presentes
después de la palabra individuos; el maestro Mario de la Cueva en su libro Teoría de la Constitución que tal cambio quizás modificó
19 Historia del Congreso Extraordinario Co11stituvetlle 1856-/857, Imprenta de
Cumplido, Tomo 11, p. 590. 2° CUEVA, Mario de la, op. cit., p. 138. 21 CUEVA, Mario de la, El Constitucionalismo Mexicano, Publicaciones de la Facult�
de Derecho, UNAM, 1957, p. 1323.
¡<!YORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 195
espíritu de la votación que parecía referirse a las dos terceras partes de
]os miembros del Congreso. Sobre la Constitución de 1857 Ramón Rodríguez opina:
En todas las que en México han regido antes de la de 57, se consignaban varios preceptos inmutables, y en algunas se fijaban períodos durante los cuales no podían ser reformadas. Todos sabemos la triste suerte que corrían y los resultados que produjeron tales constituciones.
Los autores de la de 1857, aleccionados por la experiencia e ilustrados por la filosofía, prescindieron de los errores en que habían incurrido nuestros antepasados, y declararon, que la Constitución podía ser reformada o adicionada sin más requisitos, formalidades ni restricciones, que los que fuesen bastantes para comprobar que las adiciones, reformas o enmiendas propuestas, son adoptadas por la mayoría del pueblo y de los Estados.
En virtud de tan sabio y justo precepto, nadie puede, sin incurrir en la indignación y en el desprecio público, promover motines ni desórdenes con d pretexto de mejorar nuestras instituciones políticas.22
Durante el Constituyente de 1856-1857, el jurista José María Igle
sias elaboró algunas reflexiones denominadas Cuestiones Constitucionales, obra que fue compilada por el Dr. Javier Moctezuma Barragán y publicada para la UNAM en 1996, en dicha obra se señala lo siguiente:
Dos son, pues, los caracteres distintivos de una buena constitución: el primero, la estabilidad, el segundo, la reforma. A primera vista parecen contradictorias, porque lo sujeto a modificaciones no permanece en una situación inalterable, y puede cambiar enteramente el aspecto. Son, sin embargo, conciliables ambos extremos, y en la conciliación consiste cabalmente la habilidad de los legisladores. La estabilidad conviene al conjunto de la obra, de manera que debe adoptase como regla fija la de no variar nunca de un golpe la constitución del país. La reforma por el contrario debe ser parcial, lenta, meditada. Así se logrará que la Constitución sea siempre acomodada a las exigencias públicas sin que jamás llegue a dejar de existir. 23
8.2.1.8. La Constitución del 5 de febrero de 1917
Originalmente Venustiano Carranza presentó ante el Poder Constituyente su proyecto de ley fundamental y específicamente Carranza hablaba de reformas a la Constitución de 1857, el proceso para reformar la Constitución correspondió originalmente al artículo 131 que a la letra el proyecto señalaba: --------
)) -- RODRÍGUEZ, Ramón, Derecho Co11stilllcional, UNAM, México, 1978, p. 706. 23 Cuestiones Co11stitucionales, op. cit., pp. 152 y 153.
196 TEORÍA DE LA ,,�.,0�·�·
La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere el Congreso de la Unión por el voto de las dos terceras partes de sus duos presentes, acuerde las reformas o adiciones, o que estas sean das por la mayoría de las legislaturas de los estados. El Congreso de Unión hará el cómputo de los votos de las legislatur,as y las dec
de haber sido apmbadas las adiciones o rcformas.24
En apariencia los dos artículos, el 131 del proyecto y el 135 aproba do por el constituyente son iguales. Sin embargo, presumimos que la comisión de corrección y estilo adecuó en definitiva el texto del artícu. lo, ya que con el número 135 quitando la letra (o) por la (y) en la siguiente frase " ... o que estas sean aprobadas ... "por " ... y que estas sean aprobadas ... "
Es importante mencionar que en la 54a. Sesión Ordinaria cele en el Teatro Iturbide la tarde del domingo 21 de enero de 1917, diendo el diputado Luis Miguel Rojas de la segunda comisión, presentó1 dictamen entre otros, sobre el Título Séptimo, de las Reformas al artf,.,_
lo 133 de la Constitución, dicho dictamen razonaba lo siguiente:
La Comisión ha recogido el artículo y se ha permitido incluirlo en el ro 132.
Los dos siguientes, que forman los Títulos Séptimo y Octavo del to, no necesitan fundarse, pem son iguales al Código de 1857 y han en nuestra Constitución. Por todo lo expuesto, la Comisión se permite poner a esta Honorable Asamblea los artículos siguientes .... 25
La redacción del artículo 133 es idéntica al proyecto presentado Don Venustiano Carranza, y que en el futuro, de forma definitiva ría el numeral 135. Finalmente, por considerarlo un dato histórico suma importancia, en la 62a. Sesión Ordinaria celebrada el jueves 25
enero de 1917, se leyó en definitiva la norma constitucional en señalándose lo siguiente:
El título séptimo, de las reformas a la constitución, artículo 133, dice:
La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para
las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los
dividuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, o que estas sean badas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de
24 Los Dert!clws dt!l Put!hlo .\lt!xicww. Aféxico a tral'és dt! sus Cmtsliluciones, VIII. PorTúa. México, 1978, p. 981.
2' Diario dt! los Dt!halt!s dt!l Congreso Consliluveltle de /916-/917, Edición Cámara de Diputados, México, 1989, p. 546.
¡ül oKMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 197
Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de
haber sido aprobadas las adiciones o reformas. Está a discusión. iNo hay quien haga uso de la palabra? Se reserva para
sll \'Otación.2b
Con posterioridad el Diario de Debates menciona el procedimiento
de \ otación señalándose textualmente lo siguiente:
(Se procede a la votación.) El C. Secretario: Los artículos anteriores fueron aprobados por unanimi
dad de 154 votos, con excepción del 123 que fue aprobado por 148 de la
afirmativa contra 6 de la negativa que corresponde a los ciudadanos Céspe
des, Fajardo, Ibarra, Leija, Palma y Rodiles Saúl, y de 128, que se aprobó
por 153 votos de la afirmativa contra el del ciudadano Zavala Pedm R. - El C. Presidente a las 10:45 P.M. Se levanta la sesión pública para
umstituirse el Congreso en sesión secreta.27
El artículo 135 Constitucional solamente ha sufrido una adición al párrafo último del citado precepto que fue promulgado por el entonces Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos Gustavo Díaz Ordaz y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de octubre de 1966, fue con el fin de incluir a la Comisión Permanente como órgano facultado para intervenir en el procedimiento reformatorio de la Constitución, con el objeto de declarar el cómputo de los votos de las Legislaturas y de que han sido aprobadas las adiciones o reformas.
Del contenido del artículo 135 podemos señalar: l. El poder revisor de la Constitución está integrado por el Congre
so de la Unión y por las Legislaturas Locales. 2. El procedimiento se inicia indistintamente en la Cámara de Dipu
tados o en la Cámara de Senadores. 3. Quien tiene la facultad de iniciar el proceso legislativo de confor
midad con lo que establece nuestra ley fundamental es el Presidente de la República, los Diputados y Senadores y las Legislaturas de los Estados.
4. Se requiere una mayoría de las dos terceras partes de los individuos presentes, que por supuesto exista quórum de asistencia y posteriormente, los Congresos Locales den su voto afirmativo por mayoría y finalmente, el Congreso Federal o la Comisión Permanente realicen el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
2" Diario de los Dehales del Congreso Consliluveme de 19/6-/917, op. cil., p. 701. 27 .
Ibídem.
198 TEORÍA DE LA CONSTITUCiót(
Es importante recalcar en el presente caso que el titular del Poder Ejecutivo no puede vetar las reformas constitucionales en virtud de que el Poder Constituyente Revisor esta sobre los Poderes Constituidos.
8.3. ALCANCE DE LA REVISIÓN CONSTITUCIONAL
Dentro de la Teoría Constitucional existen posturas opuestas parcia} y totalmente sobre los alcances que tiene el Poder Revisor de la Constitución, algunos juristas consideran que el Constituyente Permanente pueda revisar, reformar o cambiar totalmente el contenido de la ley fundamental, existe otro sector, el cual señala que solo puede hacer reformas o cambios parciales, y finalmente, existe una corriente doctrinaria que señala que en la propia Constitución se pueden establecer los mecanismos jurídicos para reformar totalmente a la Constitución.
En fin, encontramos en la doctrina puntos de vista diversos en tomo a las limitaciones o ausencia de estas del poder reformador de la Constitución. Lo que es claro, es que el responsable de elaborar una nueva Constitución o de reformarla, se encuentra sujeto a los diversos factores de poder, a los grupos de presión, por supuesto, a las diversas corrientes ideológicas y, porque no señalarlo, en el mundo contemporáneo a las presiones del capital nacional y de las empresas transnacionales.
Limitado o ilimitado el poder reformador de las Constituciones y específicamente el Constituyente Revisor establecido en el artículo 135 de nuestra Constitución, los cuestionamientos que los juristas se hacen son diversos; ¿Puede el constituyente revisor modificar la forma de gobierno o la forma de estado?, ¿Existe la posibilidad de que el constituyente revisor modifique la esencia de nuestra ley fundamental? y, finalmente ¿A través de reformas, adiciones o modificaciones, se puede crear una nueva Constitución?; estos y muchos cuestionamientos más se dan dentro de la Teoría Constitucional, por lo que a continuación vamos a ana·
lizar y a reflexionar en torno a las diversas corrientes doctrinarias sobre los alcances de la revisión constitucional.
8.3.1 TESIS QUE LIMITAN
LA REFORMABILIDAD CONSTITUCIONAL
8.3.1.1. Carl Schmitt
El ya clásico Carl Schmitt comenta:
Reforma dificultada, como característica formal de la Ley C La nota formal de la Constitución o indistintamente de la Ley C na!, se hallará en que los cambios constitucionales están sometidos a
¡<! ¡ ORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 199
procedimiento especial con condiciones más difíciles. Mediante las condiciones de reforma dificultadas se protege la duración y estabilidad de las le\l'S constitucionales y se aumenta la fuerza legai.28
El maestro Miguel de la Madrid Hurtado señala que en Carl Schmitt
encontramos al teórico del Derecho Constitucional más importante de un g.rupo que afirma que el poder revisor de la Constitución es limitado,
el Lual no puede derogar a la Constitución e inclusive, no puede alterarla: al respecto señala lo siguiente:
las decisiones políticas fundamentales solo tienen que ser reformadas
por el poder que las adoptó, que las emitió; en consecuencia debe ser el po
der constituyente originario, cuyo titular es el pueblo mismo, el que esté fa
cultado en forma exclusiva para modificar las decisiones políticas funda
!llcntales, ya sea para alterarlas, para derogadas o para adicionarlas.2Y
El maestro Miguel de la Madrid agrega que:
el poder revisor de la Constitución no es ilimitado, solo tiene facultades
para reformar o adicionar las leyes constitucionales, o sea los preceptos
concretos que expresan en detalle las decisiones políticas fundamentales,
pero este poder no está facultado para tocar la obra exclusiva de la sobera
nía. El poder revisor de la Constitución no es auténticamente un poder
constituyente porque no realiza facultades constituyentes: estas consisten,
precisamente en la adopción o revocación, o alteración de las decisiones
políticas fundamentales.30
8.3.1.2. José María del Castillo Velasco
Entre los autores mexicanos, respecto al tema de reformas constitucionales, tenemos a José María del Castillo Velasco, sostiene que las reformas o adiciones a la Constitución deben ser adecuadas a la conveniencia pública, que no destruyan la Constitución, sino que a través de las reformas se vea el espíritu primitivo de la Constitución. El poder reformador, no puede mediante reformas o adiciones, destruir la Constitución.ll
E _Al pensamiento em�tido �or José Ma:ía del Cas�illo _Velasco s_e �ne
.�dio Rabasa y Recasens S1ches, es dec1r, son part1danos de la hmttaCion del poder revisor contemplado en la Constitución. ....._
2K S 2Y
li!M!IT Carl, Teoría de la C01rstitucián, Editorial Nacional, México, 1981, p. 18.
C . DE LA MADRID HURTADO, Miguel, E/enii!II/Os de Derecho Collstituciolla/, Instituto de
ap�; Ilación Política del PRI, México, 1982, p. 264. 31 fde111, p. 266.
fde111, p. 267.
200 TEORÍA DE LA
8.3.1.2. Maurice Hauriou
El jurista Mario de la Cueva nos señala:
"Hauriou es uno de los últimos defensores del constitucionalismo indiv¡. dualista, al que se propuso convertir en un orden intangible. De este proPósito 11uye su idea central, según la cual, por encima de la Constitución, aun de la escrita y rígida, se eleva una especie de súper legalidad constitucional que no es precisamente lo que está escrito en la Constitución, "sino los pnn: cipios fundamentales del régimen, es decir, todos los principios del orden . individualista que están en la base del Estado y los principios de las liberta. des individuales contenidas en las declaraciones de los derechos de la épo.
ca de la revolución". La tesis del maestro francés reposa sobre la idea de los derechos indiVi- ·
duales del hombre y del ciudadano y de su reconocimiento por el pueblo que los declara e impone al Estado. Pero si esos principios incluido el de la separación de los poderes, que apareció en los años de la revolución como la garantía indispensable y única de los derechos y sin la cual no puede haber Constitución, según dice el párrafo dieciséis de la Declara. ción de 1789, son intocables aun para el pueblo, ¿no estamos frente a taciones del Poder Constituyente, las que, como tales se imponen tambiéll, al poder revisor?"32
8.3.1.3. William L. Marbury
El maestro Mario de la Cueva nos da una referencia del pensamiemo-; to constitucional norteamericano por lo que respecta a la corriente
tacionista y nos señala lo siguiente:
Los profesores estadounidenses no son afectos a discutir los constitucionales en un terreno preponderantemente especulativo, sino prefieren usar los datos y elementos que sirvieron de base a su Consu•ción. Dentro de esta perspectiva, y con motivo de algunas enmiendas a la Constitución por el poder reformador, el profesor William L.
escribió un artículo en el año de 1919, en el que propugna por las lliDlUI"
nes de la función reformatoria. Sus ideas pretenden ser una interpretación auténtica del pensamiento
los constructores de la Constitución: Puede establecerse con toda seguridad como premisa, que en la
ción del poder de reformar la Constitución no se incluyo el poder de
truirla. El propósito del "pueblo de Estados Unidos" al adoptar la con"uw
ción, según se expresa en su preámbulo, fue "formar una unión
perfecta" de los estados, más perfecta de lo que era la "Unión perp que habían fundado originalmente bajo los Artículos de Confederación.
32 CUEVA, Mario de la, Teuria de la Constitución, op. cit., p. 152.
¡d HIRMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 201
En un segundo párrafo, Marbury insiste en la idea de que el pueblo norteamericano no quiso ni pudo querer un poder reformador que pudiera destruir a alguno de los estados:
No es concebible que el pueblo, al conferir a la legislatura de las tres cuartas partes de los estados el poder de hacer enmiendas de la constitución, hubiere entendido que autorizaba la adopción de cualquier medida 4ue a pretexto de enmendar, produjera el efecto de destruir, en todo o en pal'te, a alguno de los miembros de la Unión perpetua.33
8.3. 1.4. Jorge Carpizo
El constitucionalista Jorge Carpizo, en su obra, nos señala con cla
ridad y precisión respecto de la naturaleza y alcance del poder revisor
de la Constitución, lo siguiente:
------·
... que las decisiones fundamentales no pueden ser reformadas por el poder revisor, sino únicamente por la voluntad directa del pueblo, y que sí en México se suprimiera o cambiara la idea de una decisión, el orden jurídico mexicano actual se transformaría en uno nuevo, o sea, que la Constitución de 1917 desaparecería y surgiría un nuevo Código Supremo. 34
Con el espíritu crítico, comenta Carpizo:
La Constitución de Querétaro en nuestros días ha sufrido una incontenible manía de reformas, algunas innecesarias. Pero, algunas de esas modificaciones, han sido a decisiones fundamentales: a las garantías individuales, a las garantías sociales, al principio de la división de poderes, al sistema repi-esentativo, etcétera. 35
Finaliza Carpizo diciendo:
Basados en las ideas apuntadas concluimos que las reformas llevadas a cabo por nuestro poder revisor a las decisiones fundamentales de la Constitución de 1917, son validas y constitucionales por haber sido hechas a la forma y no a la idea misma de la decisión fundamentai.36
8.3.1.5. Ignacio Burgoa Orihuela
El maestro emérito Ignacio Burgoa Orihuela señala lo siguiente:
Doctl'inalmente, casi todos los autores están contestes con la idea de que las at¡·ibucioncs que la Ley Fundamental imputa a los poderes legislativos, federales y locales, en el sentido de llevar a cabo reformas y adiciones a la Constitución, de ninguna manera equivalen a la posibilidad jurídica de alte-
ll 14 ldem, p. 155. l' CARPIZO, Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, UNAM, México, 1969, p. 339. ) ldem, p. 339.
16 ldem, p. 343.
202 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
rar a esta substancialmente en sus principios esenciales v característicos y,
menos aún abrogada, pues siendo aquellos entidades autoritarias engen
dradas por ella, es ilógico y absurdo que la destruvan, sin destruirse ellos
mismos.37
Respecto de la posibilidad de modificación de los principios torales de una Constitución, establece Burgoa su opinión en los siguientes términos:
... la modificabilidad de los principios esenciales que se contienen en una Constitución, o sea, de los que implican la sustancia o contextura misma del ser ontológico y teleológico del pueblo, y la facultad de sustituir dicho m-denamiento, son inherentes al poder constituyente. Por ende, sólo el pueblo puede modificar tales principios o darse una nueva Constitución. Ni el congreso constituyente, cuya tarea concluye con la elaboración constitucional, ni, por mayoría de razón, los órganos constituidos, es decir, los que se hayan creado en la Constitución tienen semejantes atribuciones. Suponer lo contrario equivaldría a admitir aberraciones inexcusables, tales como la de que el consabido poder no pertenece al pueblo, de que la asamblea constituyente, una vez cumplida su misión, subsistiese, y de que los órganos existentes a virtud del ordenamiento constitucional pudiesen alterar las bases en que éste descansa sin destruirse ellos mismos. 38
Con el Doctor Ignacio Burgoa concluimos la cita de varios juristas mexicanos y extranjeros que consideran que el Poder Constituyente revisor es un poder limitado que no puede tocar los principios fundamentales de la Constitución; sin embargo, coincidimos con el Doctor Jorge Carpizo, en el sentido de que a pesar de las limitaciones que se desprenden en el propio artículo 135 y por supuesto de la propia teoría constitucional, la realidad es que la historia constitucional de México específicamente nos demuestra que el constituyente revisor ha modificado,
adicionado y reformado algunos de sus principios fundamentales entre los que podemos mencionar: el municipio, las relaciones entre la iglesia
y el estado, el régimen de propiedad, la no reelección, entre otros.
8.3.2 TESIS QUE SOSTIENEN
LA REFORMABILIDAD ILIMITADA DE LA CONSTITUCIÓN
8.3.2.1. Ulises Schmill
El destacado Constitucionalista Ulises Schmill Ordóñez, manifiesta
su punto de vista en torno al órgano revisor de la Constitución, Y
con precisión sus características en los siguientes términos:
·'7 BuRGOA ÜRIIIUELA, Ignacio, Derecho Constitucional, Por-rúa, México, !982, P· 38 !dem, p. 372.
!{!FORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flore' 203
el ói-gano revisor de la Constitución tiene competencia para adicionada o reformarla. Una Constitución es adicionada cuando se agrega un nuevo precepto de ella o sin agregar, alguno o alguno de los existentes sufre una modificación por el aumento por una o más disposiciones. La reforma de una constitución puede revestir dos aspectos: la de la supresión de una o
\arias disposiciones o la sustitución de ellas por un texto diferente.w
Respecto del numeral 135 de la Carta Magna Mexicana, manifiesta:
el artículo 135 Constitucional establece la competencia para reformar o adicionar la Constitución y ésta competencia no se encuentra limitada por
ningún otro precepto constitucional, ya que se da de modo ilimitado.40
8.3.2.2. Felipe Tena Ramírez
Dentro del Derecho Constitucional Mexicano encontramos a uno de
los juristas más destacados del siglo XX, consideramos que su obra jurídica es un clásico en el que hemos estudiado la mayor parte de los abogados de este país; por esta razón y muchas más es fundamental citarlo en \ irtud de que el maestro Felipe Tena Ramírez elaboró una serie de reflexiones originales en torno al Poder Constituyente, a los Poderes Constituidos y a lo que él llamó el Poder Constituyente Permanente.
Por supuesto queda claro que en sus definiciones Tena Ramírez señala las diferencias y la naturaleza jurídica y política del Poder Consti
tmentc y del Constituyente Permanente; bástenos recordar lo que nos indica:
---
La separación en el tiempo del Poder Constituyente, autor de la Constitu
ción, v de los Poderes constituidos, obre y emanación de aquel, no presenta
dificultad; en el momento en que la vida del primero se extingue, por haber
cumplido su misión, comienza la de los segundos. La diferenciación teórica
tampoco es difícil de entender: El Poder Constituyente únicamente otorga facultades, pero nunca las ejercita, al contrario de los Poderes constituidos,
que ejercitan las facultades recibidas del constituyente, sin otorgárselas nunca a sí mismos.
Pero hemos llegado en nuestro estudio a un punto en que ya no resalta con la misma nitidez la separación en el tiempo y en la teoría del Poder Constituyente frente a los Poderes constituidos. En efecto, el artículo 135
establece un ói-gano, integrado por la asociación del Congreso de la Unión Y de las legislaturas de los Estados, capaz de alterar la Constitución mediante adiciones y reformas a la misma.
lY S .
t.J . . CllMILL 0RDO:\/Ez, Uliscs, �:_·¡ Sistema de la ConstituciÚII Mexicana, za. ed., Textos
01�CI sitarios, Librci-ía Manuel PorTúa, México, 1971, p. 145. 0 lde111, p. ISO.
204 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Ese órgano tiene que participar en alguna forma de la función soberana, desde el momento en que puede afectar la obra que es expresión de la
soberanía. Su función es, pues, función constituyente. Y como, por otra parte, se
trata de un órgano que sobrevive al autor de la Constitución, cuya vida
se extinguió con su tarea consideramos que merece por todo ello el nombre
del Poder Constituyente Permanente.41
La nitidez con que nuestro autor nos explica la conformación y la diferencia que existe entre el Poder Constituyente, Poderes Constituidos y Poder Constituyente Permanente, nos deja en claro que para reformar nuestra ley fundamental se requiere un procedimiento especial de carácter rígido, pero lo interesante es hasta dónde puede llegar el Constituyente Permanente en el proceso reformatorio de nuestra ley fundamental; por supuesto, nuestra historia constitucional del siglo XX nos indica que ha ido más allá de lo que los teóricos de la rigidez absoluta pudieran permitir, pero lo cierto es que una cosa es la teoría constitucional y otra la realidad de nuestro país.
Ahora, vamos a conocer otro pensamiento del maestro Tena Ramírez, en donde nos deja claro su postura en torno a las limitaciones o ilimitaciones del Constituyente Revisor, al respecto nos señala:
... no nos queda sino admitir que el órgano constituyente del artículo 135 es el único investido de plenitud de soberanía para reformar o adicionar en cualquiera de sus partes la Constitución mexicana. Por vía de reforma o dé adición, nada escapa a su competencia, con tal de que subsista el régimen constitucional, que aparece integrado por aquellos principios que la conciencia histórica del país y de la época considera esenciales para que exista una constitución. El sentido gramatical de las palabras no pueden ser be· rrera para dejar un pueblo encerrado en un dilema sin salida. No se puede expedir formalmente una nueva Constitución, pero si se puede darla de he-. cho a través de la reforma. El poder nacional de que habla Rabasa no
.
de expresarse sino por medio del Constituyente del artículo 135, él es su gano, su voz, su voluntad.42
De las reflexiones del maestro Tena Ramírez pudiéramos
concluir que su postura es intermedia, en el sentido de que se reqt•ÍPI"lll
un órgano especial para llevar a cabo reformas o adiciones a la ley
damental, pero también es claro que su postura es firme y radical en
sentido de que el Poder Constituyente revisor no tiene límites Y reformar cualquier apartado de la Constitución.
41 TENA RAMiREZ, Felipe, Derecho Crmstitucimwl Mexica11o, 1983. pp. 45 y 46.
42 Idem, p. 58.
.,
¡{1 I'()RMA DE LA CONSTIT!ICI<)N A. Soto Flore·,
8.3.2.3. ReiiL; Carré de lvlalberg
20S
Carré de Malberg en su obra clásica, Teoría General del Estado, tie
IIL' una postura en el sentido de que el Poder Revisor tiene la capacidad
Lk reformar parcial y totalmente la Constitución y señala expresamente
In siguiente:
Por ot¡·a parte, el cambio de Constitución, aunque sea radical e integral, no indica ni una renovación de la persona jurídica Estado, ni tampoco una modificación esencial en la colectividad que en el Estado encuentra su per;.onificación. Mediante el cambio de Constitución, no se sustituye un antiguo Estado por una nueva individualidad estatal.4'
Malberg nos indica también lo siguiente.
Así pues, el poder constituyente no tiene porque ejercerse aquí con objeto de fundar de nuevo la nación v Estado, sino que simplemente se limita a darle a un Estado, cuva identidad no se modifica v cuva continuidad tampoco se interrumpió por ello, una nueva forma o estatutos nuevos.44
Agrega Carré de Malberg que:
Esta reforma puede ser más o menos extensa; puede tenCI· por objeto, bien te\ isar la Constitución en algunos puntos limitados, bien de rogarla y reemplazarla totalmente. Pero cualquiera que sea la importancia de este cambio constitucional, sea total o parcial, habrá de operarse según las reglas lijadas por la misma Constitución que se trata de modificar y, en efecto, desde el momento en que se hace atracción de la revolución y de los golpes de estado, que son procedimientos constituyentes de orden extrajurídico, hav que reconocer que el principio de derecho que se impone en un�t nación organizada es que la creación de la nueva Constitución sólo puede ser regida por la Constitución antigua, la cual, en espera de su derogacit'm, permanece aún vigente; de tal modo que la Constitución nueva nace en cierto modo de la antigua v la sucede encadenándose con ella sin solución de continuidad.4'
Asimismo, León Duguit se une a este grupo y considera que el poder re\ isor de la Constitución puede hacer modificaciones parciales o
aún totales así como cambiar la forma de gobierno.�(>
4< e y For
AKKI· U!'. M·\LHFKr;, Raymond: Teoría general del Estado, Facultad de Derecho-L:�AI\t 441do de e ultura Economrca. Mexrco, 1998, p. 1170. "'fdcll!, p. 1173. 4 0¡>. cit., pp. S2 v 53. " Cfr., DE LA MADRID HURTADO, Migue\, up. cil., p. 269.
206 TEORÍA DE LA CONSTITUCió,ltt(
8.4. DIVERSOS SISTEMAS DE REFORMABILIDAD CONSTITUCIONAL
En este apartado, vamos a reflexionar en torno al principio de la Rcformabilidad Constitucional en el Derecho Constitucional Compara. do. Nuestras naciones han adoptado sistemas constitucionales para en. frentar los nuevos tiempos, ante esos retos, y esos cambios, nuevamente se hace necesario que exista una adecuación de la Constitución a la rea. lidad y si esta cambia, lo ideal es que esta lo haga al mismo tiempo, 0 más aún, se adelante; por lo que es necesario contar con instrumentos ágiles y modernos que hagan posible estos cambios con prontitud y efi. cacia. Como recordamos, la primera Constitución escrita, como actual. mente la conocemos, fue la norteamericana y esta respondió a necesidades muy específicas de la naciente nación del norte: Contar con un .
esquema mínimo para gobernar a un pueblo sobreponiendo a cualquiel' análisis teórico el concepto de libertad. Esto dio origen a una Constitución esquemática, en la que no hay grandes declaraciones sociales o cte derechos humanos, recordemos que estos últimos son parte de una serie de enmiendas; esto se explica por el espíritu pragmático del sajón lo que da como resultado que haya pocas enmiendas.
En el caso de las Constituciones Latinoamericanas el proceso fue ferente, en primer lugar por el espíritu latino, lo que nos llevó hacer nuestras constituciones, no solamente un esquema de gobierno, sino daderos proyectos de nación, en ellas se plasmaron las aspiraciones los pueblos. En segundo lugar, las fuentes de nuestros sistemas const cionales son de tres tipos: la norteamericana, la española y la indígena, que dio como origen constituciones programáticas, cayéndose a veces en exceso de la regulación constitucional y consecuentemente que existiei1 y aún exista una gran cantidad de reformas a nuestras Cartas Ma�
Si hacemos un análisis de los esquemas de reformas a la Const1tll
ción vamos a encontrar una gran diversidad por lo que a vamos a citar fundamentalmente las características de Reforma tucional en los Estados Unidos de América, Cuba, Nicaragua, Italia y China.
8.4.1 EL PRINCIPIO DE REFORMABILIDAD
EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO
8.4.1.1. Estados U11idos de América
Constitución de los Estados Unidos de América
At·tículo V Enmiendas a la Constitución. Toda vez que las dos tercet·as partes de ambas Cámaras lo juzguen
¡.tEFORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 207
sario, el Congreso propondrá Enmiendas a esta Constitución o, a solicitud de las Legislaturas de dos tercios de los diversos Estados, convocará una Convención para que se propongan las Enmiendas; en cualquiera de los casos, las enmiendas serán válidas por todos conceptos como parte de esta Constitución, cuando sean ratificadas por las Legislaturas de las tres cuar
tas partes de distintos Estados o por Convenciones en las tres cuartas partes de los mismos, de la conformidad como uno u otro Modo de Ratificación que sea propuesto por el Congreso; a condición de que ninguna Enmienda que se pudiera hacer antes del Año mil ochocientos ocho llegue a afectar en Modo alguno a la primera y cuarta Cláusulas de la Novena Sección del Primer Artículo, y de que ningún Estado, sin su consentimien
to, sea privado de su igualdad de Sufragio en el Senado.47
Derivado del artículo anterior, se colige que la Constitución de los Estados Unidos de América es de carácter rígido, ya que establece un procedimiento especial diverso del ordinario para que sus textos puedan ser reformados.
Las enmiendas pueden ser propuestas por el voto de dos terceras partes de cada Cámara del Congreso o por una Convención Nacional com-ocada por éste, a solicitud de las dos terceras partes de las legislaturas de los Estados. Para que se vuelvan parte de la Constitución, las enmiendas deben ser ratificadas, es decir, aprobadas por las legislaturas de las tres cuartas partes de los Estados o por convenciones realizadas en esa misma proporción de aquellas.
La Constitución no establece límite de tiempo para que los Estados ratifiquen una enmienda propuesta, sin embargo, los Tribunales han establecido que las enmiendas deben ser ratificadas en un plazo razonable �- que el Congreso debe decidir lo que ha de entenderse por razonable. Desde principios de este siglo, la mayoría de las enmiendas Propuestas han incluido el requisito de que la ratificación de rigor ha de obtenerse dentro de un plazo de siete años.
Los forjadores de la Constitución dificultaron deliberadamente el Proceso de adopción de las enmiendas. El Congreso ha considerado rnás de 7,000 enmiendas pero solo ha aprobado 33 y las ha sometido a los Estados. De estas últimas, únicamente han sido ratificadas 26. Solarnente la enmienda 21 fue ratificada por convenciones estatales; todas las demás fueron ratificadas por las Legislaturas de los Estados.
47 Adaptado con autoJ"ización de TIIE WORLL> BOOK ENCYCLOPEDIA, Copnight 1 Y86 World Book, Ine. p. 40.
.
208
Artículo 141
TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
8.4.1.2. Cuba
Constitución de la República de Cuba
CAPÍTULO XII
Ref'onna Constitucional
Esta constitución sólo puede ser reformada. total o parcialmente, por la Asamblea Nacional del Poder Popular mediante acuerdo adoptado, en votación nominal. por una mayoría no inferior a las dos terceras partes del número de sus integrantes.
Si la reforma es total se refiere a la integración y facultades de la Asamblea Nacional del Poder Popular o de su Consejo de Estado o a derechos y
deberes consagrados en la Constitución, requiere, además, la ratificación por el voto favorable de la mayoría de los ciudadanos con derecho electo¡·al. en refrendo convocado al efecto por la propia Asamblea."48
El artículo relativo de la Constitución de la República de Cuba nos da la pauta para establecer que se trata de una Ley Fundamental de ca
rácter rígido, ya que se previene un procedimiento diverso del ordinario para modificarla.
La Carta Cubana admite su reforma de manera total o de forma
parcial. Tratándose de esto último, la Asamblea Nacional de Poder P�
pular por mayoría calificada (dos terceras partes) de la totalidad de s�
integrantes puede efectuar la correspondiente modificación integránd�
se así al resto de la Carta Magna. :.1 En cambio, si la reforma es total. que en nuestro concepto equivale'
a una auténtica abrogación, o se encauza sobre alguno de los rengloneS
constitucionales contemplados en el segundo párrafo del numeral 141� se solicita además de la mencionada mayoría calificada, una ratifica•
ción mediante referéndum, también calificado debido desde luego, a lÍ
trascendencia de la medida.
8.4.1.3. Nicaragua
Constitución Política de la República de Nicaragua
CAPÍTULO III
Reforma Constitucional
Artículo 191.-La Asamblea Nacional está facultada para reformar
cialmente la presente Constitución Política y para conocer y resolver
la iniciativa de reforma total de la misma.
48 Editorial de Ciencias Sociales, calle 14, No. 4104, Playa, Cd. de La Habana, Biblioteca de la Embajada Cubana de México. p. 57.
REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 209
La iniciativa de reforma parcial corresponde al Presidente de la Repúbli
ca o a un tercio de los representantes ante la Asamblea Nacional. La iniciativa de reforma total corresponde a la mitad más uno de los Re
presentantes ante la Asamblea Nacional.
Artículo 192.-La iniciativa de reforma parcial deberá señalar el o los
artículos que se pretenden reformar con expresión de motivos; deberá ser
enviada a una comisión especial que dictaminará en un plazo no mayor de
sesenta días. El proyecto de reforma recibirá a continuación el trámite previsto para
la formación de la ley. La iniciativa de reforma parcial deberá ser discutida
en dos legislaturas.
Artículo 193.-La iniciativa de reforma total seguirá los mismos trámites
fijados en el artículo anterior, en lo conducente a su presentación y
dictamen. Al aprobarse la iniciativa de reforma total. la Asamblea Nacional fijará
un plazo para convocatoria de elecciones de Asamblea Nacional Constitu
yente. La Asamblea Nacional conservará su mandato hasta la instalación de
la nueva Asamblea Nacional Constituyente. Mientras no se apruebe por la Asamblea Nacional constituyente la nueva
Constitución seguirá en vigencia la presente Constitución.
Artículo 194.-La aprobación de la reforma parcial requerirá del voto fa
\ orable del sesenta por ciento de los Representantes. En el caso de aprobación de la iniciativa de reforma total se requerirá dos
tercios del total de Representantes. El Presidente de la República promulga
rá la reforma parcial y en éste caso se podrá ejercer el derecho al veto.
Artículo 195.-La reforma de las leyes constitucionales se realizará de
acuerdo al procedimiento establecido para la reforma parcial de la Consti
tución, con la excepción del requisito de dos legislaturas.49
Esta ley fundamental se caracteriza porque fue aprobada durante el Gobierno de los Sandinistas, siendo Presidente Daniel Ortega Saavedra, la cual fue aprobada por la Asamblea General el 19 de noviembre de 1986 y el mencionado Presidente ordenó su publicación el 9 de enero de 1987.
La Constitución de Nicaragua, dedica un capítulo expreso a las disPosiciones relativas a la reforma de la Carta Magna de lo que se infiere la gran importancia que se le presta.
Cabe señalar, que la Constitución en comento: puede ser reformada de una manera total o parcial, correspondiendo en el primer caso, es ------
4" La Gaceta, Diario Oficial, Managua 9 enero 1987, Biblioteca de la Embajada de NiCaragua, pp. 61 y 62.
210 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
decir, la reforma total únicamente a la Asamblea Nacional, sin injeren. cia del Poder Ejecutivo.
Para ambos casos (reforma total o parcial) se establece el misrno procedimiento a seguir, sin embargo, se exige una mayoría calificada de los integrantes de la Asamblea para que pueda efectuarse la reforma total, situación que la Constitución Nicaragüense hace equivalente a la abrogación de una Constitución y a la instauración de una nueva Carta Fundamental.
Para que la reforma total o parcial pueda llevarse a cabo, es indispensable que sea aprobada por dos Legislaturas. Como se puede apreciar, la Constitución de Nicaragua establece importantes exigencias para reformarse.
8.4.1.4. Espmza
Constitución Española
TÍTULO X De la Refémna Constitucional
Artículo 166.-La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 8 7.
Artículo 167. l . Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por
una mayoría de tres quintos de cada una de la Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenedo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senado1-es, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.
2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de lamayoría absoluta del Senado, el congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma. '
3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a refe¡ réndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quinct
días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cual:
quiera de las Cámaras.
Artículo 168. J l. Cuando se propusiera la rC\'isión total de la Constitución o una parCÍIJ1
que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección Primera del 'I'Í· tulo 1, o al Título 11, se procederá a la aprobación del p1·incipio por de dos tercios de cada Cámara, v a la disolución inmediata de las
2. Las Cúmaras elegidas debe1:ún ratifica,· la decisión v proceder al dio del nuevo texto constitucional, que deberá se1· aprobado por mayoría dos te1·cios de ambas Cámaras.
F 1 1 ORMA DE LA CONSTITLICI(Jr-.; A. Soto Flort·, 211
3. Aprobada la reforma por las Cones Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.
Artículo 169.-No podrú iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de \'igencia de alguno de los estados previstos en el anículo 116.'0
España es uno de los países que cuenta con una importante tradi
L·it.lll constitucional v desde luego, existe una marcada influencia en la ki!islación de nuestro país, recordemos la valiosa Constitución Gadita
Jl�l expedida por las Cortes el 19 de marzo de 1812. En la actualidad, la reciente Constitución Española, vino a regir un
Cdillbio dinástico a raíz del derrocamiento del régimen franquista, dándok un sesgo de democratización sumamente importante.
Por lo que corresponde a la Reforma de la Constitución Española, C·;,ta puede ser parcial o total; en este último caso, se requiere aprobacitín de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara y se
procede a la disolución del Legislativo. Los nuevos integrantes de dicho Poder, deberán ratificar la decisión anterior y someter a referéndum la consiguiente reforma. Como puede observarse, en este caso la reforma total de la Constitución se encuentra llena de importantes requisitos que deben colmarse para que proceda, estableciendo, sin duda, elementos de índole popular para que la decisión sea lo más democrática posible.
En caso de reforma parcial, los proyectos deberán ser aprobados
por las tres quintas partes de los integrantes de cada una de las Cámaras Y e11 caso de no lograrse, por falta de acuerdo entre estas, una comisión de composición paritaria de diputados y senadores la podrá establecer.
El punto dos del artículo 167 transcrito, previene un procedimiento sucedáneo para la aprobación que estimamos adecuado.
Igualmente, para darle visos de democracia, obra el referéndum cuando una décima parte de los miembros de cada Cámara lo solicite.
Como puede apreciarse, los procedimientos de reforma de la Constitución Española buscan brindar un sesgo de participación democrática, a tr;wés de la institución del referéndum, lo que resulta adecuado desde el punto de vista de participación popular y la convierte en una Carta Fundamental, trascendente en el ámbito reformatorio.
En torno a la Constitución Española, comenta Eduardo Espín:
La Constitución dedica el Título X (art. 166-169) a regular dos distintos procedimientos de reforma. Ambos pmcedimientos son de carácter rígido, esto es, distintos :v mús complejos que el procedimiento legislativo ordinario. Denominaremos al pnJCedimiento de ITforma constitucional contemplado
'" Ministerio de Asuntos Exter·ior·es, Oficina de Información Diplomática, Madrid, 1 Y7Y.
Pp. 1 1:; V 116.
212 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
en el art. 167 como procedimiento ordinario y al regulado en el art. 168 como procedimiento agravado, precisamente por su carácter extremadamente rígido.
La existencia de dos procedimientos, de diverso grado de rigidez, evidencia que la Constitución ha optado por agravar el procedimiento de reforma para poder modificar determinados aspectos esenciales del sistema antes que imponer límites materiales a la reforma, esto es, antes que excluir d�}erminadas cuestiones o precept�� de la posibilidad �� reforma. Est� <?PCJOn parece responder a la conVIcciOn de que la exclus10n de toda postbtli-dad de reforma de ciertos contenidos constitucionales no es una barrera eficaz para impedir cambios políticos, que suele ser la pretensión, un tanto ingenua, de tales cláusulas de intangibilidad. Es precisamente en las cuestiones esenciales donde, llegado el caso, la acción política puede imponerse por encima de las vías constitucionales, haciendo inútiles las previsiones del constituyente. Por ello, en la Constitución Española, la posibilidad de la reforma está abierta incluso para los aspectos más relevantes del sistema constitucional, lo que, como mínimo, puede servir para encauzar la posible transformación del régimen y contribuir a evitar actuaciones de hecho. Por otra parte, incluso desde una perspectiva puramente formal las cláusulas de inmodificabilidad suelen ser ineficaces. Como la propia transición española a la democracia ha demostrado, tales cláusulas no pueden impedir la susti• lución global de un sistema político por otro de principios opuestos (en el caso español, de un sistema autoritario por otro de carácter democrático) con respecto formal de los procedimientos de reforma.51
8.4.1.5. Italia
La Constitución de la República Italiana
Promulgada el 27 de diciembre de 194 7 entró en vigor el 1 o. de enero de 1
SECCIÓN Il Revisión de la Constitllción Leves Constitucionales
Artículo 138.-Las leyes de revisión de la Constitución y las demás
constitucionales serán adoptadas por cada Cámara con dos sucesivas
beraciones a intervalos no menores de tres meses y se aprobarán por
ría absoluta de los componentes de cada Cámara en la segunda votacíODi
Dichas leyes se someterán a referéndum popular cuando, dentro de
tres meses de publicación, lo solicite una quinta parte de los miembrOS
una de las Cámaras, o quinientos mil electores o cinco consejos Rel!ional
La ley sometida a referéndum no se promulgará mientras no sea por la mayoría de votos válidos.
51 EsPíN, Eduardo, Derecho Constitucional, Tiran! lo Blanch Derecho, Valencia, ña, 1991. pp. SO y 5 l.
REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flore' 213
No da lugar a referéndum si la ley ha sido aprobada en la segunda votación por cada una de las dos Cámaras con la mayoría de los dos tercios de sus componentes.
Artículo 139.-La forma republicana no podrá ser objeto de revisión constitucional. 52
La Constitución Italiana vigente establece una interesante fórmula
tratándose del principio de reformabilidad. Se requiere que el proyecto o iniciativa de reforma sea sometido a
discusión y en su caso a aprobación en cada una de las Cámaras, por dos veces consecutivas, con intervalos no inferiores cada uno a tres meses. Como puede observarse, esta medida es sui generis, pues establece una doble vuelta legislativa, a la vez fija un espacio temporal prudente; trata de garantizar que el proyecto de reforma constitucional sea analizado de manera completa, adecuada y bien pensada, estableciendo ésta las condiciones.
Por otro lado, la iniciativa deberá ser aprobada por una mayoría absoluta de los componentes de cada Cámara en la segunda votación, lo que sin duda trata de asegurar un análisis adecuado y un convencimiento mayoritario en alto grado.
La Constitución de Italia previene el caso en que la iniciativa deba ser sometida a referéndum, cuando dentro de los tres meses de su publ i cación, lo solicite una quinta parte de los miembros de una Cámara ó 500.000 electores o cinco Consejos Regionales, dándole un sesgo de indudable participación ciudadana y popular.
Advierte, no obstante lo anterior, que no se someterá el proyecto a referéndum si la ley ha sido aprobada en la segunda votación en cada una de las Cámaras por mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes, salvedad que se justifica plenamente.
Asimismo, el constitucionalista italiano Paolo Biscaretti di Ruffia señala:
......__
También la Constitución italiana (artículo 138) adoptó para la reforma constitucional un procedimiento agravado: configurándolo, según los casos, de dos maneras:
l. En línea general, "las leyes de reforma de la Constitución y las leyes constitucionales" son aprobadas por cada una de las Cámaras con dos delibenll'iones sucesivas, con intervalos no menos de tres meses, requiriéndose, sin embargo, la mayoría absoluta para la segunda deliberación de cada Cámara. Si, además, la segunda deliberación ha sido adoptada en cada Cámara por lo menos con dos tercios de mayoda (de los componentes de las
52 Documento consultado directamente en la Biblioteca de la Embajada de Italia el 5 de¿· · ICJembre 1991, pp. 179 y 180.
214 TF<lRÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Asambleas), el procedimiento debe considerarse concluido, presuponi�ndo
se, iw·is ct de iure, que tambi�n el cuerpo electoral es de la misma opinión;
v las mie\·as normas deben, por tanto, promulgarse, dentro del t�rmino
acostumbrado, por el Presidente de la República (v sólo sí usa su poder de
reenvío v tendremos aún una tercera deliberación en cada Asamblea).
2. En el caso, en cambio, que en la segunda aprobación de las Cámaras
no se hava alcanzado la mencionada mayoría de los dos tercios (aunque ob
teni�ndose la absoluta, es decir, la que se ¡·diere a los componentes de la
Asamblea), las normas relativas serán publicadas sin demora (pa¡·a que lle
guen a conocimiento de la opinión pública), pero no serán promulgadas; ya
que, dentro de los tres meses siguientes, un quinto de los miembros de cada
Cámara, o quinientos mil electores, o cinco Consejos regionales, podrán re
quedr que sean sometidas a rcfer�ndum. Con la consecuencia de que estas
normas no serán promulgadas y publicadas de modo definitivo si no han
obtenido en el referéndum la mayoría de los votos válidos (excluyendo, por
tanto, del cómputo las papeletas en blanco o nulas). El referéndum en cues
tión parece, por esto, asumir la función de una condición suspensiva (por
tres meses) de la eficacia de las normas constitucionales (formuladas, como
es costumbre, por las Cámaras), más bien que se presenta como verdadero
elemento constitutivo (Mortati) de su formación (tratase, en realidad, de un
referéndum facultativo, que se puede exigir sólo en determinados casos y
que no distingue, de modo alguno, la eficacia de las normas aprobadas res
pecto a las emanadas con base en el procedimiento agravado anterior, que
es más simple)."3
Apanado l.
8.4.1.6. Clzi11a
Constitución de la República Popular China
CAPÍTULO IIl Eslntc/ura del Es!adu
Asamblea Popular Nacional.
Artículo 58.-La Asamblea Popular Nacional v su Comité Permanente
ejercen el poder legislativo del Estado.
Anículo 62.-La Asamblea Popular Nacional ejerce
ciones: l. Reformar la Constitución; 2. Supe1·visar el cumplimiento de la Constitución;
3. Elaborar y reformar el código penal, el código civil, las leyes
cas del Estado v otras leyes básicas;
4. Elegir el é¡·esidente ·\. el Vicep1-esidente de la República Popular
'' 13JscARI·.Trl DE RliFFIA, Paolo, Dacclzo CollsliiLiciollal, Tecnos, 1 Y73, pp. 276 y 211.
t<FFORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 215
5. Decidir el nombramiento del Primer Ministro del Consejo de Estado a propuesta del Presidente de la República Popular China y, a propuesta del Primer Ministro del Consejo de Estado, el nombramiento de los Viceprimeros Ministros del Consejo de Estado, los Consejeros de Estado, los titulares de los Ministerios, los Presidentes de las Comisiones, el Auditor General y el Secretario General del Consejo de Estado;
6. Elegir el Presidente de la Comisión Militar Central y decidir el nom-bramiento de los demás integrantes de �sta a propuesta de su Presidente;
7. Elegir el Presidente del Tribunal Popular Supremo; 8. Elegir al Fiscal General de la Fiscalía Popular Supremo; 9. Examinar y aprobar el plan de desarrollo socioeconómico del país y
los informes sobre su ejecución; 1 O. Examinar y aprobar los presupuestos del Estado y los informes sobre
su ejecución; 1 l. Modificar o anular las decisiones inadecuadas que haya adoptado el
Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional; 12. Ratificar la creación de provincias, regiones autónomas y municipios
directamente subordinados al Poder central; 13. Decidir sobre el establecimiento de zonas administrativas especiales
así como sus estatutos; 14. Decidir sobre las cuestiones de la guerra y la paz, 15. Ejercer otras funciones que correspondan al órgano supremo del po
der del Estados4
Cabe señalar en principio, que de manera normal y acostumbrada, la ubicación de la reformabilidad constitucional se contiene en la parte final de las Cartas Magnas, ya sea como un capítulo expreso o dentro del contexto de disposiciones finales. Sin embargo, como nota curiosa, el principio de reformabilidad constitucional regulado en la Carta Chi�a. se coloca dentro de las facultades de la Asamblea Popular, que es el Organo Supremo del Poder del Estado, como menciona el numeral 57 del propio ordenamiento.
El artículo 62 confiere esta importantísima facultad, en primer lugar, a la citada Asamblea en tanto que el precepto 64 previene el procedimiento para efectuar la reforma.
El citado procedimiento resulta poco complicado, puesto que la reforma debe hacerse a propuesta del Comité Permanente de la Asamblea 0 por más de una quinta parte de los diputados que la integran, debiéndose aprobar por las dos terceras partes de la multialudida Asamblea.
Como se aprecia, la fuerza de la Asamblea convierte este procedimiento en exclusivo de la misma, al ser el Órgano Supremo de China, constituyéndose un monopolio sobre el mismo, situación que pudiera
'4 Collslilucióll de la República Popular de Chilla, ¡a_ ed., Lenguas Extranjeras, pp. 43, 4S 46 y 47.
216 TEORiA DE LA CONSTITUCIÓN
rei1ejar un desequilibrio entre los poderes ya que, ni el Ejecutivo, ni el Judicial tienen injerencia en éste.
8.4.2 REFORMA CONSTITUCIONAL. REFERÉNDUM, INICIATIVA POPULAR Y PLEBISCITO
Quiero iniciar este apartado con la reflexión del maestro Mario de la Cueva al finalizar su capítulo sexto denominado: La Reforma de las
Constituciones en la cual señala:
Un breve apunte para concluir: (No es ya el momento de que se piense en entregar al cuerpo electoral mexicano la decisión última sobre las adiciones v reforma de su Constitución, de esa ley fundamental que le significó las guerras de reformas y del imperio y la Revolución de 191 0' ¿o se s igue creyendo que no hemos alcanzado la suficiente madurez política?''
Referéndum, Iniciativa Popular y Plebiscito entre otros, son sin duda alguna procedimientos jurídico-políticos, para ejercer el poder político de la población en las reformas parciales o totales de una Constitución, como es el caso de Italia, Cuba, España, Guatemala y Nicaragua, entre otras naciones que en 'iUS leyes fundamentales se establecen estos mecanismos de democracia semidirecta para lograr modificaciones en sus constituciones políticas.
8.4.2.1. Referéndum
Por lo que hace al Referéndum, es el acto por el cual el pueblo o el cuerpo electoral. en su sistema democrático aprueba o rechaza de los representantes constitucionales legales, una reforma o adición constitucional; en este sistema el cuerpo electoral desempeña actividades constitucionales, dando lugar así a un sistema de semi-representación, en el que si bien, se respeta el derecho del pueblo a participar en las funciones públicas a través de sus representantes, este queda circunscrito o limitado exclusivamente a decidir sobre las cuestiones consideradas como más importantes, o que reclaman el procedimiento por su tras·
cendencia y originalidad. Puede adoptarse el referéndum como obligatorio con relación a la
autoridad en cuestión, cuando la norma constitucional se lo impone
para dar valor a su resolución, o puede ser facultativo, si se establece e� alternativa con otro medio de ratificación, o si la convocatoria está condi"i cionada a que un númem de representantes lo solicite. Los Estados qu� adoptan el referéndum, en su generalidad lo e st ablecen con carácter de
" CUEVA, Mario de la, Tt:uría dt: la Cullstitucióll, up. cit., p. 174.
-�
�·
J'ii·ORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flore' 217
obligatorio para las normas de jerarquía constitucional y con características más complejas para casos de revisión total de una Constitución.
El origen histórico del referéndum está estrechamente entrelazado
Lon el de la moderna democracia y el de la soberanía popular, ya que en
LliL'lltra su razón de ser sólo cuando por estar arraigadas las ideas que
i 1 nplican estas últimas se han creado las condiciones que hacen facti
hks su aparición y aplicación. El término referéndum proviene del siglo XVI, y contiene una remi
nisL·encia de los comienzos estrictamente federales del gobierno de dos
lk los cantones actuales de la Confederación Suiza: El Graubúnden y \'alais.
El referéndum tal y como actualmente es, reviste el carácter, muy modificado, de legislación por el pueblo. Realmente sólo conserva de su origen el nombre.
La versión moderna del referéndum aparece teóricamente elaborada v proporcionada, junto con el resto de su ideario republicano, por los pensadores de la Revolución Francesa. El referéndum es hoy una institución eminentemente americana.
Con el fin de darle mayor claridad al análisis sobre el referéndum me permito citar el artículo 141 de la Constitución de la República de Cuba en donde se establece esta figura:
Artículo 141.-Esta Constitución sólo puede ser reformada, total o parcialmente, por la Asamblea Nacional del Poder Popular mediante acuerdo adoptado, en votación nominal, por una mayoría no inferior a las dos terceras partes del número de sus integrantes.
Si la reforma es total o se refiere a la integración y facultades de la Asamblea Nacional del Poder Popular o de su Consejo de Estado o a derechos v deberes consagrados en la Constitución, requiere, además, la ratificación por el voto favorable de la mayoría de los ciudadanos con derecho electoral, en refrendo convocado al efecto por la propia Asamblea."'
Con este ejemplo de Derecho Constitucional Comparado nos queda Dlús claro en qué consiste el referéndum.
8.4.2.2. Iniciativa Popular
. Por lo que hace a la Iniciativa Popular, vinculada con el proceso reformatorio de la Constitución, conviene señalar que esta es una de las expresiones mús importantes de la Democracia Constitucional, es decir, de a4uella forma de gobierno en la que los ciudadanos participan en el gobierno de la comunidad política en forma inmediata. Consiste en la
'o Editorial de Ciencias Sociales. calle 14, No. 4104. Plava. Cd. de La !!abana, Cuba. Biblioll'ca de la Embajada Cubana en México. p. S7.
.
218 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
facultad que se reconoce al cuerpo electoral o a una parte de este para
promover reformas de normas constitucionales. En el Diccionario Jurídico Mexicano elaborado por el Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM, la investigadora Monique Lions,
seúala lo siguiente:
Mediante la Iniciativa Popular en vez de ejercer un simple control a posteriori, los ciudadanos pueden orientar en cierta medida la actividad gubernamental.
En la práctica, la iniciativa se ejerce mediante el depósito de un proyecto firmado por un número determinado de electores, pendiente a solicitar la adopción de una ley, su abrogación o la revisión de la Constitución. De negarse el Órgano Legislativo a dar curso al proyecto así presentado, se celebrara una consulta popular; si la mayoría de los ciudadanos adoptan el referido provecto, el legislador tendrá que inclinarse, y se aplicará la ley o la reforma así aprobada. Por otra parte, la eficacia del procedimiento es variable, según la iniciativa sea "formulada" (redactada en forma de un verdadero proyecto de ley) o "no formulada" (una simple indicación general del texto por adoptar o de la reforma por realizar)Y
En el Derecho Constitucional Comparado encontramos algunos
ejemplos de Leyes Fundamentales en donde se encuentra establecida la Iniciativa Popular; en el presente caso me permito citar lo que establece
la Constitución Política del Perú que al efecto seúala:
Constitución Política del Perú
TÍTULO VI Reformas de la Constitución
Artículo 306.-Toda reforma constitucional debe ser aprobada en una primera legislatura ordinaria y ratificada en otra primera legislatura ordinaria consecutiva.
El proyecto correspondiente no es susceptible de observación por el Poder Ejecutivo.
La aprobación y la ratificación requieren la mayoría de los votos del número legal de miembros de cada una de las Cámaras.
La iniciativa corresponde al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los Senadores y Diputados; a la Corte Suprema, por acuerdo de Sala Plena, en materia judicial; y de cincuenta mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado de Elecciones."58
'7 1Jiccio11ario Jurídico Mexica11o, Instituto de Investigaciones Juddicas, UNAM, MélÚ• co. 1982, pp. 116-117.
'H Impreso en "GRAFITRAL", S.C.R.L. Las Esmeraldas 127-129, Balconcillo, Embaja· da de Perú, p. 53.
!HTORMA DE LA CONSTITUCIÚN A. Soto Flor,., 21Y
El esquema que presenta la Carta Magna del Perú, condensa la po
o;ibilidad de que los tres poderes inicien leyes, restringiendo al Poder Ju
dicial a promover reformas únicamente sobre administración de Justicia. Este panorama conlleva también a que la iniciativa popular consti
tu\e una fórmula para principios del procedimiento reformatorio, como
lo previene en el texto en comento. En lo tocante al procedimiento de reformas, el proyecto debe ser
a probado por una Legislatura y ratificado por la siguiente, para que
!L'llga plena eficacia. Como nota distintiva, debe hacerse notar que la Constitución del
PL-rÚ consigna que el proyecto de reformas no es susceptible de observa
L·ión por el Ejecutivo, lo cual genera una indudable preeminencia del
LL·gislativo en este orden. En nuestro país, la Iniciativa Popular no ha sido contemplada en el
orden nacional y aunque algunas entidades la han normado, carece en
rL·alidad de importancia. Como todas las formas de democracia directa o indirecta, la inicia
tÍ\ a popular encuentra al menos en teoría muchas ventajas: Su conse
cm·ncia con la teoría de la soberanía popular; se corrigen abusos y de
saciertos de los gobernantes; evita la dictadura de los partidos, mejora
la educación popular y evita cambios avanzados sin debida justificación.
8.4.2 .3. Plebiscito
Dentro de las vertientes que un régimen democrático caracterizado por la igualdad, libertad y solidaridad en la relación del gobierno, encontramos la antigua pero vigente figura del plebiscito, como una for
ma de manifestación de la sociedad civil frente a un planteamiento del
gobierno , todo esto encuadrado en un sistema semidirecto o semirepresentativo.
Efectivamente, desde la antigua Roma encontramos esta figura, la cual era considerada como fuente del Derecho Romano, debido a su nalurale;.a, pues las decisiones votadas en los "concilia p/ehis" tenían validez, por lo que se consideraba que:
Lo" plebiscitos eran las decisiones tomadas de la plebe en los concilia plch¡, sobre la proposición de un tribuno, v que se aplicaban desde luego a L·!la sola. Pe m a pal'lir de la ley 1 /oncnsia, en 468, regían lo mismo para los P<�tricios que para los plebeyos. Desde entonces son VLTdaderas leves, \' los lL':\tos les dan en genLTal e�ta calificación. ''J
. .
')lJ P!·.lll, EU!.!.L'Ill.', Tratado é:/cntellla! de /Jert'c/¡u Ruii!Uilo, Editora Nacional Edinal, México, 1 Yól, p� 42.
220 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
De esto desprendemos el hecho de ser una consulta a la población sobre una propuesta formulada por su gobierno para ejercer el mismo, es decir, tiene esa propuesta una incidencia directa sobre la población, por lo que es un mecanismo necesario el realizar la consulta a fin de que determine el rumbo que se va a tomar sobre la cuestión planteada.
Pero como todas las figuras antiguas que se hacen presentes en nuestra vida política, han evolucionado, se han actualizado de acuerdo a la forma que son percibidas en un punto de la historia, así, la disyuntiva se presentó en nuestro Estado Moderno con la representación que un ser humano hacía por los otros, como nos indica José López Portillo y Pacheco,
Alguna \·oluntad individual tiene que representar el centro de decisión del poder de todos, y resolver sobre la paz y la seguridad, opinaba Hobbes. Sus actos no son suvos: representan la intención y los propósitos de todos. Por eso, ninguno, en concreto, puede modificarlos u objetarlos, fuera del propio soberano."0
Al parejo de la figura de representación, surgieron problemas por la naturaleza misma del ser humano, siendo éstos inevitables, quedando el sistema en un punto muy vulnerable por parte de los gobernantes, es decir, el abuso del poder, lo que causa un desequilibrio total en la sociedad, tal y como lean Jacques Rousseau exponía:
Así como la voluntad particular actúa sin cesar contra la general, así también el gobierno ejerce un continuo esfuer-zo contr·a la soberanía. A medida que este esfuerzo aumenta, la constitución se altera, v como no existe otra voluntad de cuerpo que resistiendo a la del príncipe mantenga el equilibrio, r·esulta que tarde o temprano ésta oprime a aquella, pertw·bando el contra• to social. Tal es el vicio inherente e inevitable que desde la aparición del cuerpo político tiende sin descanso a destmirlo, como la vejez y la muerte destruyen al fin el cuerpo humano."1
El problema estaba planteado, pero era inevitable, por eso la historia reservó un lugar importante a la teoría de Emmanuel Sieyes, quien afirmaba que el Tercer Estado representaba todo, de lo contrario, pen· sar en una democracia pura como forma de gobierno, con las magnitu·
des que las naciones han adquirido, es realmente imposible. . Entonces, es necesario encontrar una congruencia de voluntades
entre gobernantes y gobernados, de lo contrario el equilibrio se V� perdiendo poco a poco hasta que es imposible continuar con ese régl·
00 LúP!'I. Portillo Y PACIIEUJ José, G<'llesi., v Teuríu Ge11eml dd /:'.,!iulu .\todenw,
Ángel Pon·!m, México, 1976, p. 570. 61 RoussEAU Jean-Jacques, El Cmllrato Suciul, SARPE, Madrid, 1983, pp. 134 y !35.
·:i: -;,
�,
J<l H>RMA DE LA CONSTITUCIÓN A. Solo Flor,., 221
JilCn, por lo que una nación debe tener lo que José López Portillo
"wnifestaba:
Políticamente hablando, no hay más que una sola voluntad, la General, modalidad del querer individual, común a representantes v representados que coinciden en los intereses y fines de toda organización política. Los representados no tienen \'oluntad como tales que después transmitan al representante, ni este tiene voluntad autónoma v distinta."2
Para conservar ese equilibrio en las voluntades de gobernantes y go
lwmados estos deben permanecer en una constante comunicación, intL·rcambiándose información con el fin de hacer un eficiente y duradero
cjL-rcicio del gobierno, preservándose entonces las instituciones estatak:-,, v entre las formas más eficientes para tener esta comunicación se
encuentra el plebiscito. Por plebiscito podemos entender entonces, las resoluciones tomadas
por el pueblo a pluralidad de votos, lo que representa a actos de voluntad popular, mediante los que el pueblo exterioriza su opinión sobre
un hecho determinado en la vida política. Es conveniente no confundir esiL' concepto con el de Referéndum, pues entendemos a éste último como el acto de someter al voto popular y directo, las leyes o actos administrativos con el fin de ratificar por el pueblo lo que votaron sus representantes.
De ésta forma podemos desprender que al ejercer la figura del plebiscito, estamos frente a una pregunta en cierta forma arbitraria, respecto a un asunto de gobierno para obtener su aprobación, lo que implica un juego de la opinión pública, una manifestación de consentimiento por
parte del gobernado, se encausa la fuerza pública a la toma de decisiones por parte del poder público, por eso el autor colombiano Gaspar Caballero Sierra dice que:
Se entiende por plebiscito la pregunta de carácter político o de interés general, realizada por el gobernante a los gobernados, cuya decisión tiene fuerza \'inculante u obligatoria para el gobernante.6l
U na vez determinado el concepto de plebiscito, es conveniente fijar
algunas diferencias de esta institución con la de Referéndum, pues a pesar de la similitud en ejercicio de éstas figuras, su finalidad es substancialmente distinta.
"' - L<JPEZ P<JKIII.LO y PACHElO José·. c;,;l/('_,¡s \' Teoría Gel/eral del Lstwlu Alodenw, Mi-gue� Ángel Porrúa, México. 1976, p. 582.
.
nl CAUALI.ERO SIERRA, Gaspar Y ANZOLA Gu Marcl'la. Teoría Ccmstitucimwl. Tl'mis, Santa Fe de Bogotá, 1995, p. 160.
222 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
A pesar de que ambas figuras someten a la consideración de la población un proyecto, en el caso del referéndum versa sobre reformas de tipo constitucional o normativas o sobre la expedición de nuevas constituciones o leyes; mientras que el plebiscito es sobre una pregunta o propuesta genérica para que el gobierno en turno legitime una acción.
Otra diferencia es que el referéndum permite una mayor facultad de decisión al gobernado, pues puede calificar positiva o negativamente normas e instituciones de carácter permanente, mientras que el plebiscito es más restringido y solo se aplica a decisiones eventuales, inmediatas y controvertidas, brindando el resultado una legitimación a dichas decisiones.
Por lo que implican las facultades que conceden estas instituciones, considero que la figura del referéndum está inserta en un régimen de instituciones sólidas con un perfil totalmente democrático, mientras que el plebiscito es una figura que puede manipular la opinión pública legitimando decisiones no estudiadas a profundidad.
En base a lo anterior, podemos concluir que en nuestro sistema constitucional se pueden implementar figuras como las antes estudiadas, ya que tendrían una buena utilidad en nuestro sistema, vinculando de una manera permanente a la población en los asuntos de gobierno responsabilizándonos todos de ésta tarea; figuras como la iniciativa popular son importantes, pues mantienen el contacto directo con los órganos legislativos haciéndose sentir el clamor de las organizaciones sociales y en general de todos los gobernados, siendo analizadas las propuestas por los representantes para implementarse total o parcialmente de acuerdo con las implicaciones que tenga. ,
También considero que la figura del referéndum puede implemen
tarse de forma efectiva en nuestro sistema constitucional, ya que a tra
vés de ella se puede reflejar de una forma real el sentir de la población con la producción legislativa y sobre todo en los momentos en que se
trata de modificar la Constitución, pues en ella se condensan los valores
fundamentales de una nación a través de los poderes constituidos Y se
ría conveniente que las modificaciones que afecten directamente a la
comunidad en las reformas legales o constitucionales, sean aprobadas
en última instancia por el órgano al que van destinadas, es decir a 1�
población, claro, debe hacerse una regulación muy especial de ésta 6,
gura para no permitir una distorsión de las funciones e institucio�
que rigen nuestra vida cotidiana. Respecto al plebiscito, conside1·o que es una figura con una
tancia relativa, de acuerdo a la forma en que se presente, pues la güedad de los asuntos que se plantean a través de ésta figura se dan ap1·obaciones con consecuencias no muy planeadas,
REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN - A. Soto Flores 223
;;L·rYir de bastión político para acciones distintas a las del planteamiento
original, sin embargo, sabiendo encausar ésta figura para que cumpla ;;us auténticos fines, es digna de tomarla en consideración para tener un "istema más cohesionado con el sentir popular respecto de las acciones de gobierno.
}
-·
Unidad 9
Derechos del hombre
JUAN JosÉ MATEos SANTILLÁN' RAúL CoNTRERAS BusTAMANTE ..
9.1. EL CONCEPTO DE LOS DERECHOS HUMANOS
La época presente está caracterizada, sin duda, por la trascendencia
de los derechos humanos. La evolución jurídica, a lo largo de la historia. ha recapitulado que el reconocimiento de la protección de la libertad \ de la dignidad humana debe ser el fin supremo de todo Derecho.
Su concepción filosófica es muy extensa, variada y hasta contradictoria. Existen corrientes del pensamiento que los consideran como dereclzos
1Wlum/es, aludiendo a una postura teórica iusnaturalista, que sustenta la existencia de un conjunto de derechos preexistentes y supra-jurídicos, es decir, anteriores y superiores a las leyes; y que, por lo tanto, son Principios universalmente válidos que tienen todas las personas que �xi"ten, estén o no plasmados en las leyes, puesto que son anteriores e Incluso superiores al Estado.
Dentro de esta misma ideología, también se les denomina como derecllus iluw/us u originales, los cuales son aquellos derechos que no requieren condición alguna para su existencia, ya que nacen con el individuo mismo.
Y.3. Y.S, Y.6, 9.10, 9.11. Y . ! , Y.2, 9.4, 9.7, 9.8, 9.9.
225
226 TEORÍA DE LA CO'\STITUCIÓN
"Históricamente, la garantía de la dignidad humana se encuentra estrechamente ligada al cristianismo", 1 pero para la corriente doctrinaria iuspositi1•ista, que se basa en puntos de vista diferentes, es insostenible el carácter innato de los derechos, pues a lo largo de muchos siglos el respeto a esos derechos humanos ha sido inexistente, sobre todo durante las épocas, entre ellas el colonialismo, a los ciudadanos se les consideraba como súbditos, sin derecho alguno.
Desde la perspectiva iuspositi1•ista, los derechos humanos son los que están reconocidos por la ley, principalmente por la Constitución de un Estado. Sin el reconocimiento de estos valores por el orden jurídico, no serían más que enunciados de principios filosóficos v morales, pero carentes de validez real.
Para fundamentar esta posición, se ejemplifica con el hecho de que durante siglos la esclal'itud -que nulificaba la libertad y la dignidad de quienes la padecían- fue una institución como el matrimonio, la adopción o la compraventa, perfectamente legal y legitimada por sociedades que la consideraron un atributo de propiedad de los estratos sociales dominantes. ¿Dónde quedaban pues, los derechos innatos y superiores de los esclavos?
Los derechos del ho111hre v del ciudadano, son un término que surge durante la Revolución Francesa de 1789, con la declaración del mismo nombre. En ésta, se habla de derechos naturales e innatos, distinguiéndose de los derechos ciudadanos que son aquellos que se adquieren, realizan y ejercen dentro de una comunidad social, como lo son los derechos políticos. Su gran aportación es que invirtió el orden de la legiti
midad de la soberanía en la titularidad del poder político, quedando ya determinada por la voluntad popular y no por la sangre de los reyes ni por voluntad superior de Dios, sino por el hombre mismo. Por lo tanto,
en el sentido de la Declaración Francesa, los derechos políticos son de-
rechos naturales que se adquieren con la calidad de ciudadanos. .
Al triunfo del liberalismo, surge la concepción de los derechos i�d�l'iduales, sobre la base de que la capacidad de los hombres para decidl� por sí, o sea, su libre albedrío, debe ser absolutamente respetado por e
Estado. Para el liberalismo, las facultades del hombre como individuo Y
su dignidad como ser humano, no deberían ser asunto de la incumben
cia del Estado. La gran disvuntiva entre la libertad individual frente al orden Y la
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- f do-coerción -cuando estos realmente procuran un bien comun- ue ,
1 !3Rt '1>·\, l'nlL''lo . . \lwuuil de JJereclw Coll.,tirucu!llil/, [n,lilulo Vasco de
¡¡·aci(lll PúhlicJ. Marcial Pon,, Ediciones Jurídicas \ Sociale,, Madrid, España, p. 1 17.
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¡11 RITIIOS DEL 110:\IBRE J . .\latt·o, Santi \Li n R. Conllt'l<h IJ¡¡,tamallic 227
1 �tJJIL' gran parte del siglo XX, el principal tema de debate entre el capit�dismo \'el socialismo. La caída del "Muro de Berlín", así como el destlllli'Ollamiento de la Unión Soviética v la presencia de un mundo
iLkológicamente bipolar; ha permitido el fortalecimiento de esta conLl·¡JL·ión individualista, por medio de la premisa de que la dignidad huJil�lll<t sná mejor garantizada bajo condiciones de mayor libertad que d L· Jl t ro de un orden de mavor seguridad.
El concepto de dereclzos lzunumos, es un término redundante, sin
e111bargo, se acuña a la comunidad internacional en 1945, a partir de la
lir111�t de la Carta Fundacional de las Naciones Unidas, en San Francisco. Las últimas tendencias, han preferido utilizar la idea de dereclzos
¡iuulunze/l!ales del lzonzhre, ya que esta denominación tiende a una con
cqJLiún filosófica más precisa. Hablar de derechos fundamentales, parte Lk que los derechos del hombre son los primeros, es decir, la base y el lundamento de donde emergen los otros derechos existentes. Así, los derechos fundamentales son aquellos de cuya esencia derivan todas las demás facultades, por lo que se les considera, son derechos núcleo.
La denominación de dereclzos finzdmnelltalcs tiene hoy un cierto caráctLT oficial, toda vez que está utilizada en la Carta de las Naciones Unidas del 26 de junio de 1945, Preámbulo y artículo primero, número 3, así como en posteriores documentaciones mundiales.2
El carácter fundamental de los derechos humanos está evolucionando \ ertig:inosamente, debido a que la sociedad moderna -básicamente la del mundo occidental- va no se conforma con la simple vida en libertad, sino que exige prof�mdizar en más valores.
La idea de la dig11idad lzunzmza, definida como "la capacidad abstract<t \' potencial del ser humano para realizarse como tal",1 se ha conVertido en un factor indisoluble del concepto de los derechos fundamentales. El Estado debe garantizar no sólo un régimen de libertades, sino tambiC·n, los medios para que se compagine la libertad individual con la Propia \ida en sociedad. No basta enunciar v reconocer un amplio catálogo de dcrechos si el Estado no crea los n;edios para hacer posible su ejercicio.
La dignidad del ser humano es una exigencia cualitatiYa en la aplicaci(Jn \ ejercicio de sus derechos. Su libertad indi\·idual únicamente �erú posible ejercerla v disfrutarla dentro de una comunidad libre, en OndL· no se le menoscabe su sustanti\·idad.
cj � A1 \:\J-o·z LLDLS\1:\, iVlario, IAJ'> /Jcu·cluJ.., ffll!lltl/l()...,, .'>ll decloruc{()n ll!Ú\'tT'>lll \!u rt'luA.r;�l ·lltc .t:,uuulan con el L·_..,/tldo, Tc�i� prok·�ional, E....,L.lll'i<.t dl' DtTL'L·ho dl' la lllti\·tT:--.idad nah,ucoc, Mé·xico, I<J8:1. pp. 11-16.
Bto-.,ll·\, Uf!. C/1., p. 12:1.
228 TEORÍA DI;
En países desarrollados como Alemania, el concepto de derechos sociales fimdalllelztales, que comprenden valores como la vivienda adecuada, la seguridad social. el derecho al trabajo o a la información, son entendidos como "garantía de las bases en que se asienta la existencia individual".4 Esto significa que esta segunda gene1·ación de valores, implican acciones del Estado para poder concretar el programa contenido en ellos. Es decir, son obligaciones sociales que se le imponen al Estado, para que éste a su vez, oriente su futuro desempeño y determine tareas que impliquen organización, medios, procedimientos y reglamentación, que hagan posible mejorar los estratos de vida de la sociedad estatal.
La concepción de un Estado Social viene a ser la respuesta al individualismo, puesto que su filosofía sostiene que no debe ser excluyente la valoración de los derechos fundamentales en contra de la participación del Estado, sino por el contrario, son mutuamente dependientes. El Estado ya no debe ser visto como el enemigo potencial de la libertad sino como su ddensm· y protector. Asimismo, sin la adopción plena de derechos sociales fundamentales, los derechos individuales -por muy·
tutelados que estén- ya no son garantía para procurar, por sí mismos, la dignidad humana. La incorporación de los valores sociales dentro de la esfera de los derechos fundamentales los robustece; y ello redunda, sin duda, en favor del fortalecimiento del Estado mismo.
Los derechos fundamentales o como se les denomine, constituyen actualmente la más amplia gama de valores universalmente ���-·�,:¡......,. -aunque no siempre respetados o interpretados de manera u que generación alguna, a lo largo de toda la historia de la haya podido gozar. Nunca había existido una concepción similar, pecto a la igualdad, la libertad, la equidad, la democracia, popular, entre otros, como la que afortunadamente ahora disfrutamos.
A pesar de que en muchos países del orbe, la concepción y el to de estos valores todavía presentan serios rezagos, en el mundo dental -y principalmente en los países más desarrollados- el catatoK� de derechos fundamentales es tan amplio, que muchos de esos no se usan y sectores sociales importantes ni siquiera saben qué con su libertad.
Existen avanzados y novedosos conceptos como la dignidad de
niños, el respeto a la no manipulación genética, la "privancy" del
cho norteamericano -que es en pocas palabras, el derecho personal
permanecer apartado de la sociedad y al reconocimiento de una íntima y propia en el hogar- la autodetc¡·minación para una digna, que en México ya se aprobó la Ley de Voluntad Anticipada,
4 lhi<l.:m. p. 97.
!li R.ECIIOS DEL HOMBRE J. Mat'''" Santilbn R. Contre1·a, Bu,tamante 229
¡K·rmitirá la práctica de la ortotanasia como método para que enfermos tL·rminales mueran sin sufrir en la agonía.
Una vez precisadas algunas de las diferentes acepciones termino¡,igicas existentes, se citarán algunas definiciones del término más acept�tdas:
Para el autor español Antonio Trove! y Serra, los derechos humanos �on "privilegios fundamentales que el hombre posee por el hecho de �L·rlo, por su propia naturaleza y dignidad. Son derechos que le son inltL'rentes y que, lejos de nacer de una concesión de la sociedad política, han de ser consagrados y garantizados por ésta".'
El maestro Rafael de Pina, consideraba que "los Derechos Humanos �on aquellos que corresponden al hombre por su propia naturaleza, como fundamentales e innatos, tales como los de propiedad, libertad, seguridad y resistencia a la opresión, formulados en la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano y los llamados derechos sociales.
Estos derechos se afirman como anteriores y superiores al Estado, por lo que los gobernantes se encuentran en absoluto, obligados a mantenerlos, respetarlos y garantizarlos.b
El Doctor Jorge Carpizo, ha sostenido que los derechos humanos son "los derechos inherentes a la naturaleza humana, sin los cuales no se puede vivir como ser humano y que el Estado está obligado a respetar, proteger y defender y que son susceptibles de ser violados por una autoridad o por cualquier otro agente social con el consentimiento expreso o tácito de una autoridad". 7
Jorge Castán Tobeñas, proporciona otra definición de los derechos humanos y afirma que "son aquellos derechos fundamentales de la persona humana tomada en su aspecto individual y social, que por su propia naturaleza (corpórea, espiritual y social) le corresponden y por lo tanto le deben ser reconocidos y respetados por todo poder y por toda norma jurídica".H
Karl W. Deutsch, establece que "en la definición y cumplimiento Por parte del Estado de los derechos humanos estarán las pruebas cualitatints de su actuación. En la medida que los garantice y los haga val�r se estará frente a un Estado con mayor legitimidad en base a su sentido de justicia social. La autoridad y la lealtad definen nuestros deberes
TKO\TL Y SEI<KA. Antonio, Lm /Jcreclzos 1/wnwws. Tecnos, Madrid, 1 968. p. 1 1 . 0 DL Pi"'A, Rafael \ Di·. PI�A VARA, Rafael. /Jiccimwriu de /Jercchu, 8·'. ed . . Porrúa, México, 1 979, pp. 221 v 222. 7 CAKPIZO MM Gi<EGoK. Jorge. Breve Cuteci.""" .mine /u., /Jcreclw., 1/unwtws, (iaceta de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, Año l. Tomo l. No. 2, 1990. p. 18. H CASTAN ToBÜIAS, José, Los Derechos del llomhre, 2". ed., Reus, Mad rid. 197ó.
2:10 TFORIA IJE LA CONSTITUCIÓN
hacia el gobierno; v si cumplimos tales deberes no deberemos esperar
que se nos den las gracias por ello ... lo mismo se aplica a los derechos.
Lo que nos corresponde por derecho no es un privilegio ni un regalo.
Debemos tomarlo sin darle las gracias a nadie, ,. ejercerlo siempre que
sea necesario"." Para el profesor universitario mexicano, Carlos Quintana Roldán,
los derechos humanos son "el conjunto de prerrogativas que salvaguar
dan la vida Y la dignidad de los seres humanos v que los criterios valo
rativos de la cultura y de la civilización moderna atribuven a todos los integrantes de la especie humana sin distinción alguna" .10
9.2. APORTE DE INGLATERRA A LA CARTA MAGNA
El descubrimiento al norte de Italia del Diges/u, generó una verdadera revolución jurídica en Europa, no tan solo dio pie a los movimientos de los glosadores y pos-glosadores, sino que significó el tránsito, del sistema jurídico romano de Teodosiano, al sistema jurídico romano de J ustiniano.
Con lo expuesto, simplemente queremos dejar sentado que en el siglo XIII, Europa vidó un conjunto de conmociones normativas que sirven de frontera entre la Alta Edad Media y la Baja Edad Media, con lo que queda claro que el sistema político dominante era el sistema feudal.
Tradicionalmente, la doctrina mexicana hace referencia a la Carta Magna de 12 15, concedida por Juan sin Tierra a los ingleses, como un documento fundamental para el estudio de las libertades humanas, pues a lo largo de su Preámbulo v de sus 63 cláusulas, establece --entre otrasel rec�nocimiento de la libertad de los hombres libres, pues como se ha dicho, el sistema feudal predominaba y en consecuencia los hombres de los feudos estaban sujetos a un vasallaje característico del sistema político dominante, sin embargo, en esta materia, se limitaron y definieron las obligaciones feudales, lo cual significó para la época un verdadero avance y un freno para el autoritarismo sin límites.
En materia fiscal se estableció el principio que los tributos sólo po
dían aplicarse con el consentimiento de la nación, argumento que mu
chos siglos después sirvió de bandera a las trece colonias del Norte de
América, para su guerra de emancipación. En la Carta Magna encontramos el principio de que no se prend�
ría, encarcelaría, ni se privaría de lo que poseyera a ningún hombre b-
'' DEL'ISl 11. Karl W . . l'olílicu \' Gohienw, Fondo de Cultura Económica, EspaiiA.
1 Y70, p. 24 l. 10 ÜliiNTANA Rm.UAN, Cario' y SAHillO PENICIIE, Norma, Lkreclws 1/wiiWlUS,
Mé·xico, 1YY8, p. 23.
� 1
!ll'.Rf'CHOS DEL HOMBRE J. Maleo' San1illún R. Conlrera., Bu,laJnanle 231
bre, sino de conformidad con la ley y mediante el juicio de sus pares, de b misma forma, se abolían los tradicionales castigos de mutilación y ltJrtura para los cazadores furtivos y se sustituyeron por multas v pena dL' cárcel y en caso extremo, la expulsión del reino.
De igual forma encontramos en la Carta Magna el derecho a resistir por las armas las decisiones del rey que se encontraran fuera de la ley.
Como puede apreciarse, es evidente que en la tradición anglosajona b Carta Magna significó un límite al poder real y en cierto sentido tamhiL·n para el poder de los señores feudales, de tal suerte que bien obser\ ada debe estudiarse como resultado de la confrontación entre el rey y los nobles, con un importante juego de la iglesia, que derivó en los bem-licios antes expuestos para la sociedad.
Con un escenario semejante, en los reinos de Castilla y Aragón naL.L'n procesos normativos cuya tendencia bien pudiera equipararse a la experiencia inglesa, pues en ambos reinos, en el mismo siglo XIII, surgiL-ron en Aragón los famosos "Fueros de Aragón", cuyo sentido es el mismo de la Carta Magna inglesa, en cuanto a que ambos buscaban racionalizar los conOictos propios del feudalismo que enfrentaban los intereses del rey frente a los de la nobleza. En el caso que nos ocupa, surge la figura del "Justicia de Aragón",11 como un juez medio, cuyo papel fundamental es el juridicializar los conOictos y en consecuencia, se le dota del llamado "recurso de manifestación", que no es otra cosa que la manifestación aragonesa del Amparo Castellano y del Habeas Corpus Inglés.
En la experiencia castellana encontramos una evolución feudal similar en cuanto la creación de una norma que tuviera un papel equiparable a una constitución contemporánea; y la respuesta fueron las "Siete Partidas", del Rey Alfonso X, el Rey Sabio, en cuyo texto encontramos cuatro recursos de amparo12 tendientes a garantizar un conjunto de derechos o mercedes que favorecían a los hombres libres.
Corno puede apreciarse, a lo largo del siglo XIII encontramos una serie de experiencias, en las que se enfrentó la nobleza a los reyes, en el marco de la lucha por el poder en el feudalismo, los resultaos de la lucha fueron diversos, como variadas eran las circunstancias que los motivaron, sin embargo, queda claro que en la tradición inglesa, lo mismo que en la española, la Carta Magna, los Fueros de Aragón y las Siete Partidas, constituyen verdaderos ordenamientos jurídicos que buscaron
11 Para Inavor infonnaciún pueJc con!'\tdtar. .... c FAIKL:\ Gl!LLL\J, Víctor, Anlccedenlc.•; Arugr,llcw, de 1;,_, Juicios de A111pwo, IIJ.lJNA:\1, Mé.xico, 1Y71. 12 VL·asc 8,\KKACJÁ!\1 BARRAGÁN, Josl·. A!�u1uJs con.•.;idcracionc."> . ...-uhn: los cuatro recurso.\'
de Uliifhlro regulados por las siete partidas, 2". eJ .. U. de G., 2000.
232 TEORÍA DF LA CONSTITUCIÓN
limitar el poder real y terminaron por establecer un conjunto de garantías para hacer efectivos los derechos de los hombres libres.
9.3. ANÁLISIS DE LA DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE
Y DEL CIUDADANO DE 1789
La Revolución Francesa tiene un especial significado en la evolución de los derechos del hombre, pues aunado al hecho de la presencia de la burguesía como nueva clase social hegemónica, debemos estudiar en el pensamiento francés una nueva percepción del hombre frente al poder público.
El 4 de agosto de 1789, la Asamblea Constituyente francesa, declaró la abolición de todos los privilegios -lo cual hacía efectiva una de las premisas del movimiento revolucionario-, la de igualdad, que acompañada por las de libertad y fraternidad, habrían de caracterizar de manera inmortal el sentido de la revolución.
Si bien es cierto, como ya hemos dicho, que en la tradición inglesa y en la española encontramos una serie de experiencias que deben vincularse a la evolución de los derechos del hombre, también resulta cierto que el caso francés es el que mayor impacto generó en la lucha del ciudadano frente al poder público. De esta forma, el 26 de agosto de 1789, la Asamblea Constituyente votó -casi de manera unánime-la famosa Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, compuesta por 17 artículos, en los que se reconocen un conjunto de derechos, que a continuación describimos.
En el Artículo 1 ", se sostiene que los hombres nacen libres e iguales; El Artículo 2", declara que el objeto de toda sociedad política es "la servación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre" e in�
mediatamente enuncia: la libertad, la propiedad, la seguridad y la resis•
tencia a la opresión. El Artículo 3", complementa los dos primeros, al señalar que la
beranía reside en la nación, por lo que si entendemos que el sobe es el que está por encima de todos, para decirlo con mayor sencillez, que manda, entonces se rompe aquella teoría francesa del poder llevó a Luis XIV a sostener "El Estado soy yo". En cuanto se afirmabl
que el poder público derivaba de Dios h�¿a el Rey, la declaración estudio rompe este principio e involucra a la sociedad dentro del cepto Nación .v en consecuencia despoja al Rey de la soberanía y la lada precisamente a favor de la propia sohera11ía 11acio11al.
El Anículo 4", define que la libei·tad "consiste en poder hacer aquello que no dafle a otro"; y con ello, establece que el límite de los rechos natw·a1es de un hombre termina donde empiezan los de
¡JI RFCIIOS DEL HOMBRE J. Mate"' Santill:u1 R. l'"u1I-er;" Bu,talllantc 233
lk los demás, sin omitir que los límites de cada derecho deben estar detL·rminados por la ley.
En el Artículo 5", se establecen limitaciones a la ley, cuando se sostiL"ilC que la legislación sólo puede prohibir las acciones nocivas a la soL iL·dad, lo cual se complementa con el principio de que todo lo que no l·�tL' prohibido por la ley está permitido, estos principios se complementan con el Artículo 6", que señala que la ley es la expresión de la voluntad general.
En el Artículo 7" se establece el principio de legalidad en materia ¡Jl' nal : nadie puede ser "acusado, arrestado ni detenido sino en los casos dl'lcrminados en la ley y con las formalidades prescritas por ella" principio que se complementa con los numerales 8" y 9", que señalaban el principio de no retroactividad de la ley y el principio de todos somos inocL·ntcs, en tanto no seamos declarados culpables.
Los Artículos 1 O y 1 1, establecieron la libertad de opinión y la libertad de imprenta. En el Artículo 12, se indica que la fuerza pública se enCliL'Jltra al servicio de la sociedad, por lo que debe ser sostenida por las contribuciones de los ciudadanos. 11
Los Artículos 14 y 15, reconocen derechos a los ciudadanos, para verificar la aplicación de las contribuciones y pedir cuenta a todos los empleados públicos sobre sus manejos administrativos.
El Artículo 16, establecía dos principios: por un lado, el que los derechos debían estar asegurados mediante garantía; y por otro, la existencia de la división de poderes. Sin la existencia de ambos principios, el artículo señalaba que la sociedad carecía de Co11stitución.
Por último, el Artículo 17, establecía el principio de la inviolabilidad de la propiedad privada y el extremo de lo que hoy conocemos como expropiación, por causa de utilidad pública con la condición de "justa y Pre\ ia indemnización".
Como puede apreciarse, uno de los aspectos fundamentales que debe atraer nuestra atención, es la reincidente tendencia a invocar los derechos humanos corno derechos naturales, v la conclusión es evidente: � finales del siglo XVIII, predominaba el p�nsamiento iusnaturalista r�cional en Francia; v en consecuencia, los antecedentes de la declara-Ción · d
.b b.
1 1 ·' d · . en comento, e en u 1carse en a evo uc1on e esta cornente filoso'¡·· · 'd" · ICO-JUri !Ca. Tampoco debemos olvidar, que el pensamiento Inglés se había desa-rroll· d .
,
e a o por senderos diferentes, pero que muchas de estas garant1as se n_contraban reconocidas en su sistema juddico. Ni que decir del pensaI11Iento norteamei-icano, que tanto en la Constitución de 1774, como en
......___ _
11 Artículo t 3 de la Declaración.
234 TEORÍA DE LA CO:-.JSTITUCIÓJil
la Constitución particular de algunos de los Estados que integraron la federación, ya contaban con declaraciones similares a la francesa.
9.4. LA DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE DE 1948
Si bien, la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, se ubica como expresión de un movimiento liberal individualista promovido por la burguesía, la Revolución Mexicana de 1917 instaura una segunda generación de derechos: los Derechos Sociales.
Esta segunda era de las concepciones filosóficas en materia de derechos humanos, consistió en agregar a la igualdad que enarbolan los derechos individuales, a la equidad, que idean los derechos de clase o de grupo, para que se conforme un frente común entre entes débiles -política, social o económicamente hablando- cuando se confrontan con seres poderosos.
Después, al finalizar la Segunda Guerra Mundial, encontramos dos cuestiones fundamentales para la promoción y protección de los Derechos Humanos. Por un lado, la firma de la Carta de las Naciones Unidas; y como consecuencia, el 1 O de diciembre de 1 948, se aprobó en París, la llamada Declaración Universal de los Dereclzos Humanos, por 48 votos y 1 O abstenciones. Pudiera parecernos rara la abstención de la URSS, de Polonia, Rumania y Yugoslavia, sin embargo, si se observa con cuidado la cuestión, la internacionalización de los derechos humanos en manos de un organismo como la ONU fue vista como un riesgo político.
Hoy en día, queda en clara la existencia de una crisis del concepto Estado-nación como atributo de las entidades soberanas, y las grandes potencias, al amparo de la concepción de que los derechos humanos son universales, !o han utilizado como bandera y pretexto para alcanzar objetivos o ventajas particulares, y bajo el argumento de su defensa, han hecho la guerra a aquellas naciones que se han opuesto a sus interese�.
Sin embargo, más allá de las consideraciones de política internacional y del intervencionismo militar que busca justificaciones, es claro que la Declaración Universal de los Derechos del Hombre cumple un
cometido histórico claramente determinado, la universalización de 110S
· d' · aes derechos humanos y su protección. De esta forma, a los tra ¡ciOn catálogos de derech�s humanos que se encuentran insertos en la mayo
ría de las constituciones, hay que agregar el cúmulo de convenciones
firmadas por los distintos estados-nación: bien pudiera afirmarse hov en día existen dos grandes fuentes de protección de los de:-��ha. humanos, por un lado, las provenientes del derecho inten10, y por las que se derivan del derecho internacional.
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¡ >1 RH IIOS IJEL 110:\lllRE .1 . .\idt<·o, Santilbn R. l<ll>llLTa' Bu>t<unantc 23'i
La Declaración Universal de los Derechos Humanos consta de 30 ,11tículos, que procederemos a sintetizar.
El primero, seiiala que los hombres nacen libres e iguales en dignid�ld v derechos,�· que deben comportarse fraternalmente. El artículo 2", �L· ;;ubdivide en dos fracciones, la primera, que nos indica que todo ser J¡u111ano goza de los derechos v libertades proclamados en la declaraL itill. sin excepción; la segunda fracción, indica que no hay distinción quL' pueda efectuarse con base a consideraciones jurídicas, políticas o i1JtLTI1acionales, que afecten a una persona con motivo de la naturaleza ckl país del que dependa.
El Artículo 3" establece que todo hombre tiene derecho a la vida, la libL·rtad y la seguridad. En el 4", se prohíbe la esclavitud; en el 5", b tortura v las penas crueles o denigrantes; por su parte, el 6" se1í.ala quL' todo ser humano tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica.
El Artículo 7" establece la igualdad ante la ley; el 8" establecen dos prL·ceptos: que toda persona tiene derecho a que en la normatividad de un país \' que se establezcan las garantías que la amparen en tribunales competentes contra actos que violen sus derechos fundamentales. En el 9", se prohíben las penas arbitrarias; asimismo, el 1 0" reconoce el derecho las personas a ser juzgadas con justicia por un tribunal independiente e imparcial.
El Artículo 11 ", cuenta con dos fracciones, la primera, señala el derecho de todo individuo a que se presuma su inocencia en tanto no se pruebe su culpabilidad; y la segunda, se refiere a que nadie puede ser condenado por leyes con efectos retroactivos, ni que la pena sea mayor qliL' la que estaba establecida en la lev al momento de cometer el delito. Por otra parte, el Artículo 12" es rela
.tivo al derecho de no ser objeto de in jerencias arbitrarias en su vida y el 13", que cuenta con dos fracciones, establece la libertad de tránsito de los ciudadanos v el derecho a salir de su país, así como la de elegir el lugar para su r�sidencia.
El Artículo 14" señala el derecho de pedir asilo, con la excepción de quienes sean perseguidos por delitos comunes; el !5° nos señala el derecho a tener una nacionalidad; el 1 6" reconoce el derecho a casarse a Partir de una edad núbil, sin restricciones por motivo de raza, religión o nacionalidad, así como el derecho a fundar una familia, indicando que el 111atrimonio debe verificarse sólo mediante el libre v pleno consentí-�· -lento de los cónvuges. El Artículo 17" habla del de1·echo de propiedad individual v colectiVa; L:i 18", de la libertad de pensamiento v religión; el )l)" de la libertad de opinión _v de expresión; el 20" la libei·tad de asociación; el 2 1" el de-
236 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
recho a participar en el gobierno de su país, el derecho de elegir a sus autoridades mediante sufragio universal y secreto.
El Artículo 22" se refiere a la seguridad social y a la satisfacción de los derechos económicos y culturales inherentes a la dignidad de la persona humana. El 23", en cuatro fracciones, se refiere al derecho al trabajo, a su libre elección, al principio de que a salario igual por trabajo igual. a una remuneración equitativa que le asegure una existencia digna, y el derecho a sindicalizarse. Por su parte, el numeral 24" previene sobre el derecho al descanso, al tiempo libre y a las vacaciones pagadas.
El Artículo 25°, se refiere a que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado, que le genere a él y a su familia niveles aceptables de bienestar, alimentación, vestido, vivienda, asistencia médica, y servicios sociales necesarios; así como seguro de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez, la maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados especiales y todos los niños, sin importar si nacieron dentro o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social.
Por su parte, el Artículo 26" se refiere al derecho a la educación, que debe ser obligatoria y gratuita cuando menos en los niveles elementales y fundamentales; el acceso a la educación superior debe ser en función de los méritos individuales y que los padres pueden escoger el tipo de educación de sus hijos.
El Artículo 27" se refiere al derecho de las personas para participar libremente en la vida cultural de la comunidad, el 28", proclama la ne�
cesidad de crear un orden social e internacional en que se hagan efecti· vos los derechos establecidos en la Declaración en estudio. De igual ma7 nera, el Artículo 29" indica que la persona tiene deberes respeto de � comunidad; y , finalmente, el 30" señala que la Declaración Universal.
no puede interpretarse en el sentido de permitir que nadie, realice acd.¡ vidades tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos Y libeX'r tades proclamados en la propia Declaración.
Como puede apreciarse, si se toma en consideración el valor que
derecho v las convenciones internacionales cobran en la vida interna
un país, �e podrá percibir una profunda preocupación en las moderJ
sociedades occidentales, encabezadas por los Estados Unidos Y los
d E O "d 1 bl ' · d ..l�rPr. ... ses e uropa cc1 enta , por esta ecer un marco mm1mo e a favor de la persona humana, que le permitan una existencia decorosa. Sin embargo, más allá del sentido ideal de la del individuo, existe una realidad que hace nulos en una buena del planeta los postulados expuestos y los reduce a meras aspi buenos propósitos.
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¡Ji'RECIIOS DEL HOMBRE -J. Mateos Santillún 1 R. Contreras Busta111ante
9.5. TERMINOLOGÍA Y ADOPCIÓN EN LAS CONSTITUCIONES DE MÉXICO
237
En los primeros años del siglo XXI tenemos la oportunidad de replantear una serie de postulados doctrinales que no cuentan con un verLbdero sustento documental y cuyas afirmaciones se han transformado en creencias que se repiten de un autor a otro, sin el menor análisis crítico. El caso de los derechos humanos en el Acta Constitutiva de la FeLkración Mexicana y sus consecuencias en la Constitución Federal de 1824, nos brinda la oportunidad de ofrecer un ejemplo de estas afirmaciones comúnmente aceptadas que nos inducen al error.
Es habitual escuchar que la gran mayoría de la doctrina sostiene que en la Constitución Federal de 1824, no existió un catálogo de derechos humanos y que simplemente se expresaron -de manera aisladaalgunas libertades con ese rango. Esto nos puede conducir a suponer que a los Constituyentes del 24 no les preocuparon los derechos humanos. Nada más falso, los constituyentes del 24 eran federalistas en el sentido más amplio del término y consideraron que el catálogo de derechos humanos debería ubicarse en el ámbito de la soberanía de los Estados que conformaron la Nación.
De esta suerte, si observamos el contenido de cada una de las Constituciones de los Estados de esa época, podremos observar porqué todas ellas, sin excepción, cuentan con un capítulo relativo a los derechos humanos. De esta forma, es evidente que la lectura que se debe hacer para hablar de los derechos humanos en nuestra primera Constitución Federal, es precisamente reconocer que en aquel Estado Federal, los derechos humanos deben ser estudiados en los dos niveles normativos: el de la Constitución Federal y el de las Constituciones de los Estados en su conjunto, puesto que lo contrario implica un desconocimiento muy grave del federalismo mexicano.
Como resultado, el camino que falta por estudiar es muy grande y el reto principia por recapitular todos los derechos humanos expuestos en las diversas Constituciones locales con el fin de entender la amplitud y 1' .
• . Imites de los derechos fundamentales en el sistema federal de 1824.
En las Siete Leyes Constitucionales de 1836, encontramos un escenario diferente. El modelo federalista se abandona para abrazar el modelo centralista, la consecuencia es inmediata: se derogan los documen�os constitucionales federales y también el conjunto de Constituciones Ocales. Como consecuencia de estos hechos, se trasladan los distintos Catálogos de derechos humanos de las Constituciones locales, a la nue
Va Constitución Centralista, de esta forma, en esta primera mitad del siglo XIX el dilema consistió en observar la conveniencia de ubicar los de-
238 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
rechos del hombre, en la competencia de las Entidades Federativas o en la competencia del Gobierno General.
Es menester señalar que todos los documentos constitucionales de la primera mitad del siglo XIX se encuentran inspirados en la teoría iusnaturalista, corriente que inspiró la declaración Francesa de los Derechos del hombre y del ciudadano; así como el movimiento de los derechos humanos en el constitucionalismo norteamericano del siglo XVIII.
En cuanto a la terminología nos permitiremos citar algunos ejemplos que se emplearon en las constituciones locales entre 1824 y 1835, la Constitución de Chiapas en su capítulo II del Título 1 hablaba de los derechos y deberes de los habitantes de Chiapas, en Chihuahua el Título II se dedicaba a los derechos y obligaciones de los chihuahuenses, en Durango la Sección II se refería a los derechos y obligaciones de los duranguenses, en Guanajuato se hablaba primero de los guanajuatenses y de los ciudadanos guanajuatenses, para después abordar el tema de las obligaciones y derechos de los guanajuatenses, como puede observarse, encontramos una constante en todas las constituciones locales; todas contienen un catálogo de derechos y obligaciones de los habitantes y de los ciudadanos en el que reconocen, un conjunto de derechos humanos y ciudadanos a sus habitantes muy amplio, como puede servirnos de ejemplo el artículo 15 de la Constitución de Durango de septiembre de 1825 que establecía que el estado garantizaba el goce de sus naturales e imprescriptibles derechos a sus habitantes y concluía "y los demás inalienables que por naturaleza les competan, aunque aquí no se especifiquen ni enumeren".
En la Constitución Centralista de 1836 la primera ley Constitucio
nal, hablaba de "Derechos y obligaciones de los mexicanos y habitantes
de la República" y su contenido especificaba los derechos del mexicano
por un lado y los derechos del ciudadano mexicano por otro; también
se hacía referencia a que los extranjeros gozaban de todos los derechos
naturales.
Jl
La vida de la Constitución del 36 fue efímera, desde 1840 se le iJll•
pugnó fuertemente, sin embargo, la lucha entre federalistas y centralistaS
dio oportunidad a la existencia de diversos proyectos, el primero de 1842¡ establecía en el título 1, un artículo (7") con 15 fracciones que llevaba e "
nombre de "Garantías individuales". La minoría de la Comisión emitió su propio proyecto de Consti:
ción, de corte federalista v en el encontramos que el título 1 se llama
"De los habitantes de la República y de sus derechos individuales"
que en su sección segunda, bajo el nombre "De los derechos
les", se enunciaran los relativos a la libertad personal, propiedad,
ridad e igualdad.
IJERECHOS DEL HOMBRE - J. Matcm Santillún 1 R. Contrcra' Bu,tamantc 239
En noviembre de 1 842 se presentó un Segundo Proyecto de Constitución, cuyo título II se denominaba "De los habitantes de la República, �us derechos y obligaciones", para en el título III establecer un catálogo de derechos bajo el nombre "Garantías individuales", en cuyo artículo 13" podemos encontrar la oportunidad para hacer una referencia importante para nuestra materia, pues sostenía: "La Constitución reconoLe en todos los hombres los derechos naturales de libertad, igualdad, se!2tiridad y propiedad, otorgándoles en consecuencia, las siguientes �aran tías". Como puede apreciarse en un lado se reconocen los dere:-hos naturales del hombre y como complemento se establecen garantías o medios que les hagan valer.
Como todos saben, ninguno de los tres proyectos fue aprobado y el siguiente texto Constitucional fueron las Bases de Organización Política Je la República Mexicana del 15 de junio de 1843, en cuyo articulado el título II se denomina "De los habitantes de la República" a lo largo de sus artículos se establecían los derechos de los habitantes de la República Y en el título 11. "De los mexicanos, ciudadanos Mexicanos, y derechos y obligaciones de unos y otros" se complementa el cuadro de los derechos.
Contra lo que comúnmente se piensa, el texto del Acta de Reformas de 184 7 nos presenta el verdadero parte aguas de la preservación de los derechos del hombre y por su importancia nos reservamos su explicación para efectuarla con todo detalle en el punto 9.11 de este trabajo.
En la Constitución Federal de 1857, el título 1 se refiere a los "derechos del hombre" y el contenido del artículo 1 o nos menciona que "El pueblo mexicano, reconoce que los derechos del hombre, son la base y objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara que todas las leves y todas las autoridades de país, deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución" de lo expuesto se vuelve a desprender la idea de un conjunto de derechos naturales que reconoce la Constitución y en consecuencia se establece un conjunto de garantías para hacerlas efectivas, no omito señalar que el título 1 de la Constitución del 57 constaba de un catálogo de 29 artículos.
El texto de la Constitución de 1917 nos presenta variables en cuanto al texto de la Constitución de 1857, por principio cabe señalar que el �0ll1bre del capítulo 1 es el de "Garantías individuales", en lugar del
Derechos del hombre" en el texto del artículo 1° caben nuevas diferencias, pues el anículo 1" en 1917 sostenía "En los Estados Unidos Mexic�nos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta ConstituCión" de lo cual se desprende una variable, la Constitución de 57 reconoce los derechos naturales del hombre y otorga un conjunto de gar�nhas para hacerlas efectivas, en la Constitución de 17, no hav menCión de ese reconocimiento de derechos del hombre y simplem�nte se
240 THJRÍA DE LA CONSTITUCIÓN
pasa al concepto de que la Constitución otorga garantías, el problema de la lectura del texto constitucional en los términos de 191 7 es que, con el advenimiento del positivismo, doctrina que sostiene la supremacía del orden normativo como fuente de derechos, en contraposición del iusnaturalismo doctrina que sostiene la existencia de derechos humanos anteriores y por encima del orden normativo, la interpretación constitucional se complicó, pues no falta quien confunda garantías individuales y derechos humanos y en consecuencia sostenga que nuestra Constitución otorga los derechos humanos, en lo personal considero que el problema se resuelve desde una perspectiva histórica, si tomamos en cuenta que desde 1842 y en 185 7, se reconocen los derechos naturales y se otorgan las garantías para su cumplimiento y que en 1917 simplemente otorgan esas misma garantías, no obstante el problema persiste, pues derechos y garantías son dos caras de una misma moneda, las garantías sirven para proteger los derechos
9.6. GARANTÍAS SOCIALES EN LA CONSTITUCIÓN
El Derecho Constitucional desde sus orígenes surgió como un intento de limitar la actuación de los poderes públicos frente al individuo, y es precisamente en ese marco, cuando cobra relevancia la protección de un
conjunto de derechos de la persona que se materializa, mediante la instrumentación de garantías jurídicas que permiten hacerlas efectivas.
Hasta este momento, hemos hecho particular énfasis en la perspectiva filosófica iusnaturalista, como marco general en el que se desarr� lla el surgimiento de la revolución francesa, la independencia de los Estados Unidos de América y la evolución del sistema británico, pues por principio se considera que existen determinados derechos que son inherentes a la persona humana y en consecuencia su reconocimiento no depende de las normas jurídicas, pues son previos al pacto social o a
la creación de la Constitución según apunta John Locke. Desde la revolución francesa, que incluyó el texto de la Declaración
de Derechos del Hombre v del Ciudadano en la Constitución y las 10
primeras enmiendas a la C-onstitución de los Estados Unidos, aprobadas
en 1791 (Bill of Rights) se ha extendido la costumbre hasta nues� días, de que las constituciones incluyan una parte dogmática caractetl• zada por un conjunto de definiciones y garantías de los derechos funda"
mentales. Ahora bien, del reconocimiento jurídico de los derechos
que surgen históricamente en un momento de pr·cdominio ius ta, se pasa a la actualidad donde adoptan otra terminología, derP.CJl"' fundamentales o libertades públicas, se transita de esta forma, concepción típicamente iusnaturalista a un concepto positivista.
f i>ERECIIOS DEL HOMBRE - J. Mateo' Santillán 1 R. Contrcra' Bu,tamante 241
De la misma manera que evolucionó la terminología, también evo\ ucionó la concepción de los alcances de lo que la materia de los derel·hos humanos debería de proteger, pues en el constitucionalismo liberal dL' los siglos XVIII y XIX, encontramos una clara tendencia para consa�rar un conjunto de derechos de filiación individualista, es decir, predonlina el pensamiento liberal individualista, o sea el liberalismo clásico.
Correspondió a México el honor de generar una verdadera revolución jurídica mundial en el campo de los derechos humanos, puesto que L"ll 191 7 incorporó un nuevo impulso al derecho al sumar a los tradicionales derechos humanos un nuevo conjunto de elementos llamados DerL·chos Sociales.
Con el paso de los años se generalizo en el Constitucionalismo del si�lo XX la adopción de un conjunto de derechos sociales en las Constituciones de todo el mundo, particularmente después de la 2a Guerra Mundial.
En el caso mexicano, el artículo 3° relativo a la educación, el artículo 27 relativo a la propiedad del territorio nacional y el 123, relativo al trabajo, forman un capítulo separado del resto de los derechos tradicionalmente tutelados en el marco del constitucionalismo liberal clásico o individual, pues su contenido implica características peculiares, se trata de derechos de prestación, que se encuentran sujetos a las posibilidades económicas de la realidad.
En cuanto a la naturaleza y alcances del capítulo social de nuestra Constitución, puede consultarse la Unidad 13 de esta misma obra, donde se analizan en el punto 13.9 con toda amplitud los puntos relevantes del debate del constituyente.
Cabe advertir que a principios del siglo XXI existen diversas tendencias, por un lado, autores como Giovanni Sartori, sostienen que resulta supcrf1uo introducir en el texto constitucional un conjunto de postulados relativos a los derechos humanos, puesto que en la medida que avanza el Derecho Internacional, en esta época de mundialización o globalización del Derecho, cada día existen más países que han firmado una gran cantidad de tratados internacionales y convenciones sobre derechos humanos, que generalmente son más extensos y ambiciosos que las nor·mas constitucionales de cada país y como consecuencia, Sartori concluye que son redundantes los catálogos de derechos insertos en las Constituciones Contemporáneas.14
También cabe agregar, que hoy en día se habla de los "derechos de Solidaridad", o derechos humanos de tercera generación.
14 SARTORI, Giovanni, Ingetzieria Constitucional Comparada, FCE, México, 1 YY4, p. 212.
242 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
9.7. DERECHOS DIFUSOS COMO TENDENCIA CONSTITUCIONAL CONTEMPORÁNEA
El avance que ha tenido la concepción de los derechos fundamentales al considerarlos como derechos núcleo, requiere -para su disfrutede elementos complementarios que enriquezcan la esfera jurídica de los seres humanos. Ha llevado a considerar como indispensables algunos valores modernos como el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, el derecho a la salud, el respeto a los patrimonios históricos, arquitectónicos y culturales, el respeto al derecho de los consumidores, etcétera.
Estos "intereses supraindividuales", 1 s rebasan los límites de la teoría individualista clásica, puesto que precisamente se habla de una condición de "indeterminable", respecto de los sujetos de esos derechos. Se trata de bienes indivisibles, que se convierten en el núcleo en torno de un bien de la vida, a los que todos los seres de nuestra especie deberían poder acceder por el sólo hecho de ser, precisamente, humanos.
El concepto de interés común, viene a revolucionar la idea del interés general que anteriormente correspondía a la administración pública defender como única y legítima representante. Ahora, ese monopolio que tenían las autoridades gubernamentales se ha hecho extensivo a la actuación popular para la defensa de sus intereses colectivos, ya no
son de uno o varios, sino de todos los que conviven en un medio determinado, enmarcando verdaderos intereses de la sociedad, porque la lesión de uno, sólo constituye -ipso {acto- una agresión a la colectividad entera.
María del Pilar Hernández Martínez, sostiene que "los intereses di
fusos se distinguen por los sujetos y no por su objeto" .16 Esta pertenen-
�
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cia difusa, que corresponde a muchos seres en común que coparticipan ;t
en un mismo interés por lograr evitar la degradación y destruc�ión del �
medio ambiente, extinción de las especies, mejoría de la cahdad de :(
vida, respeto a la dignidad humana y en general, toda una serie de ga- ·; rantías que no se limitan al momento actual, sino que incluyen la preo- ·�.
cupación de la sociedad por el futuro de las generaciones venideras, se
ha venido traduciendo en auténticas garantías constitucionales de natu·
raleza política.
1' Vi LLEGAS MoRENo, José Luis, La Tutela Jurisdicciá11 de los f11tereses Difusos Y Co� tit•us, Una aproximación. En la revista Tachirense de la Universidad Católica de .,...<�h•l'll6 No. S, Venezuela, 1994, p. 100.
1" l-IERNÁNDEZ MARTÍNEZ, María del Pilar, Meca11ismus de Twela de los !11tereses
sus v Colectivos, 1". ed., UNAM, México, 1997, pp. 95 y 96.
[ll'RECIJOS DEL HOMBRE - J. MaiL'os Santillán R. Conlrcras Buslamanll' 243
Las Constituciones de muchos países han abierto espacio para la L·onsagración jurídica de estos nuevos valores sociales, denominados "i/1/l.'l'OS derechos" o "derechos de la tercera generación" o "derechos de so
!uluridad". Se distinguen de los derechos llamados sociales o colectivos, por el hecho de que no existe una relación jurídica de grupo ni de clase -como sucede con el caso de los sindicatos de obreros o campesinos, colegios de profesionales, cámaras empresariales, etcétera- sino que se conforman para su ejercicio y defensa, de conglomerados dispersos, "como ocurre con los consumidores, los afectados por la contaminacitín, los interesados en defender el patrimonio cultural y artístico, los que se oponen al deterioro de las zonas urbanas o pretenden su mejoramiento".17
Se ha cuestionado, no obstante estar insertos en los textos constitucionales, si estas nuevas concepciones son verdaderos derechos o se trata simplemente de compromisos políticos, filosóficos y dogmáticos, debido a la problemática de la posibilidad de su accionar jurídico, esto es, de la dificultad que se tiene para ejercer acciones jurisdiccionales para recurrir, de acuerdo a los criterios individualistas tradicionales, cuando se presenta una afectación directa a la esfera jurídica de determinada persona; así como también, por la falta de legitimación procesal de la colectividad para hacer valer el interés particular.
No se puede desconocer que muchos de estos nuevos valores son compromisos políticos que se asumen constitucionalmente para enaltecerlos y generar una acción de cambio acelerada, para conducir a la colecti\idad hacia esa meta anunciada. Pero para que ello no quede en sólo en mera definición discursiva y doctrinal, se han venido creando acciones administrativas para hacerlos efectivos.
El Estado y por ende todas las instancias de gobierno son los primeramente obligados a respetar y a hacer valer un derecho difuso constitucionalmente tutelado, por ser de interés general la observancia del Precepto. Es por eso, que se han venido instituyendo nuevos órganos de carúcter público, altamente especializados, "que en los últimos lustros �an proliferado en muchos países" .18 En nuestro país, podemos ejemplificar con las Procuradurías Federales del Consumidor y la de Protección del Medio Ambiente, como organismos dedicados específicamente a la vigilancia de sus respectivos derechos difusos.
Las sociedades modernas han venido aceptando la habilitación legal de las llamadas organizaciones no gubernamentales (conocidas común-
¡-' hx·ZM1UDIO, 1-léctot·. 1-.'stlllliu., Jurídico., en tonw a la Constilllcián ,\/cxicww de /')17
en su Se¡>tuagt'si1110 Quinto A11íver.\l1río, UNAM, México, 1992, p. 181. IX FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, La Tille/a de los intereses difÍisus, Revista Chilena de
Derecho, vol. 20, Santiago de Chile, 1993, pp. 252-255.
244 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
mente como "ONG's"), que pueden instar de manera jurídica y procesa} en la defensa de derechos o intereses difusos, como si se tratara de po. testades propias. Además, existen acciones populares, que se presentan de manera ex profesa cuando alguna comunidad se siente vulnerada en alguno de estos intereses o derechos difusos, que si bien no se realizan por los conductos procesales establecidos, políticamente sus manifestaciones logran influir en el sentido de las decisiones gubernamentales cuando estas son legítimas. "Se trata, desde luego, de una garantía cC:. lectiva en la medida en que el actor popular pretende la defensa de intereses colectivos, y no personales" .1Y
La Constitución mexicana recoge actualmente una variedad de derechos difusos, como el derecho a la salud, el derecho a disfrutar a un
medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar o el que tiene toda familia a disfrutar de vivienda digna y decorosa, que se establecen en los párrafos cuarto, quinto y sexto, respectivamente, del artículo 4° de nuestra Carta Magna, por ejemplo. '�
Se reconoce el derecho a la salud, que no sólo implica el ser atendido médicamente en caso de enfermedad o urgencia, sino también el accesO a la medicina preventiva y a la educación para la salud. Otro derecho cada día más importante para la humanidad en general y del individuo en particular, es que el disfrute de un medio ambiente sano y ecológica.: . mente equilibrado; y además, una alta aspiración social consistente en
el compromiso de todas las instancias sociales para procurar que t� .)
las familias mexicanas puedan llegar a alcanzar una vivienda digna.
La misma tendencia está presente, por lo que hace al derecho al
sarrollo, cuando la propia Constitución establece, en el primer párrato·'
del artículo 25, que: "Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo
cional para garantizar que mediante el fenómeno del crecimiento econQ¡;
mico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los i
grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución."
9.8. CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE
En el pasado, la clasificación de estos derechos se enfocaba de
nera esencial y única, al aspecto individual del ser humano y procu
agrupar a las garantías que las Constituciones establecían en base
grandes rubros: igualdad, libertad, propiedad y seguridad.
IY DA SILVA, José Alfonso, Cursos de Direito Constitucimwl Positivo, 9". ed., Editores, Sao Paolo Brasil, 1993, p. 404.
JJERECHOS DEL HOMBRE - J. Mateos Santillán ; R. Contreras Bustamante 245
El establecimiento de las garantías sociales en la Constitución Mexicana de 1917, -que fue la primera Carta Magna del mundo que los instituyó, aunque no suele ser reconocido por la mayoría de los juristas intL·rnacionales- luego en Rusia y la de Weimar, Alemania, alcanzaron a11os después, el reconocimiento de la propia Organización de las Naciones Unidas, y dio origen al Derecho Social y a su necesaria inclusión doctrinaria dentro de la Teoría Constitucional en el capítulo de las garantías ciudadanas.
La tendencia que existe actualmente hacia la inclusión constitucional de los derechos llamados de 'Tercera Generación" o "Derechos Di/Íl
sos" (explicados en el inciso anterior de este capítulo), ha obligado en consecuencia, a modificar los criterios para la catalogación de los derechos fundamentales; coincidiendo la mayoría de los autores modernos en agruparlos en tres grandes apartados, de acuerdo a su concepción y aceptación, a lo largo del tiempo.
Derechos de "Primera Generación ".-Corresponden a esta clasificación, el grupo de garantías individuales clásicas que doctrinariamente son consideradas como "núcleo" de las sucesivas generaciones de derechos v que contienen derechos civiles y políticos de los individuos. "Son aquellas normas que garantizan a los seres humanos, en cuanto a individuos, el goce de bienes jurídicos básicos de la persona humana, esto cs. la vida, la libertad, la igualdad, la propiedad y la seguridad" .20
Siguiendo la anterior definición, los derechos humanos se clasifican principalmente en esos rubros de derecho, pero vale la pena aclarar que son a la vez conectados y complementarios entre sí. En base en lo que establece nuestra Constitución, de manera sucinta, nos permitimos citar los derechos fundamentales que nuestro sistema jurídico reconoce, ordenados en esos grandes apartados:
A. Derechos de Igualdad. Goce de las garantías que establece la Constitución para todo individuo (art. 1 °.); prohibición de toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, etc. (último párrafo de] mismo art. 1 °.); igualdad jurídica del hombre y la mujer (art. 4".); derecho a la información (art. 6°.); proscripción de títulos de nobleza o cualquier prerrogativa u honores hereditarios (art. 12°.); restricción al son1etimiento de juicios con apoyo a leyes privativas y en tribunales esPeciales (art. 13".); el impedimento a la existencia de fueros (mismo art. 13".); el derecho a la nacionalidad, así como, el de adquirir la ciudadanía (arts. 30°. y 34°., respectivamente). -------
20 ARÉVALO ÁLVAREZ, Luis Ernesto, El Concepto Jurídico v la Gé11esis de los Derechos 1-/¡llllullos, 1 " . ed .. Universidad Iberoamericana, Plantel Golfo
.Centro, México, 1997, p. 75.
246 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
B. Derechos de Libertad. En este apartado, nuestra Constitución con. templa un amplio catálogo de garantías: prohibición de la esclavitud (art. 1 "., segundo párrafo); derecho a decidir libremente el número y espaciamiento de los hijos (art. 4"., párrafo segundo); libertad de trabajo (art. 5".); prohibición de cualquier contrato, pacto o convenio que menoscabe la libertad, proscripción o destierro (art. 5"., párrafos quinto y sexto); libertad de pensamiento y expresión de las ideas (art. 6".); libertad de imprenta (art. 7".); libertades de asociación y reunión, con fines pacíficos (art. 9".); derecho a poseer armas en el domicilio, no reservadas para las fuerzas armadas (art. 1 0".); libertad de tránsito y del establecimiento del domicilio (art. 11 °.); "libertad de intimidad, que corresponde a dos aspectos: inviolabilidad de la correspondencia e inviolabilidad del domicilio (art. 16".)";21 libertades de conciencia y de culto (art. 24°.); la prohibición de monopolios y estancos (art. 28°.); las prerrogativas de votar, ser votado y para tomar las armas en defensa de la República (fracciones 1, II, y IV del art. 35".); así como, la potestad de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos (arts. 35°., fracción III y 41 ".).
C. Derechos de Seguridad Jurídica. En este aspecto, las garantías constitucionales son: derecho de petición (arts. 8". y 35°. fracción V); irretroactividad de la ley, privación de derechos únicamente mediante proceso seguido conforme a las formalidades legales, prohibición de aplicación de analogía o mayoría de razón en juicios penales (garantías previstas en el artículo 14".); la prohibición de extradición de reos políticos (art. 15".).
Los principios de legalidad y de autoridad competente, proscripción a la celebración de actos de molestia personal, a la familia, domicilio, papeles o posesiones, sino mediante mandamiento escrito, fundado Y motivado, aprehensión sólo por autoridad judicial, términos para la detención en averiguaciones previas, cateas sólo por mandato judicial; (todas ellas están garantizadas en el numeral 16°.); la prohibición para hacerse justicia por propia mano, el derecho a la administración d.e justicia y la abolición de prisión por deudas de carácter puramente elvil, quedan establecidas en el artículo 17°.
Los aspectos relativos a la prisión preventiva sólo para delitos que
merezcan pena corporal (art. 18°.); las garantías y términos para dictar·
se auto de formal prisión (art. 19".); las garantías del inculpado Y de la
víctima u ofendido en procesos del orden penal (art. 20°.); la determina
ción de que sólo el ministerio público y la policía a su mando pueden
21 CARP!zo. Jorge. l::studios Constitucio11ales. 2". cd .. UNAM. La Gran Enciclopedia. México. 1983. p. 432.
r [Ji·RECHOS DEL HOMBRE -J. Maleo' Santillún R. Contrcras Bustarnantc 247
in,estigar y perseguir delitos; así como que la imposición de penas es
l·:-.:clusiva de la autoridad judicial (art. 21 °,); la prohibición de penas in
lamantes, inusitadas y trascendentes y la pena de muerte, lo determina
L'l artículo 22". constitucional; y la garantía de que nadie puede ser juz�ado dos veces por el mismo delito y que ningún juicio criminal podrá
ll'ller más de tres instancias, se dispone en el numeral 23°.
9.8.1. DERECHOS ECONÓMICOS.
SOCIALES Y CULTURALES O DE "SEGUNDA GENERACióN"
Las luchas sociales a finales del siglo XVIII y de todo el siglo XIX, se
cifraron en alcanzar un principio: la igualdad. Pero no el concepto de i�ualdad universal que hoy disfrutamos, sino lisa y llanamente la igualdad entre gobernantes y gobernados. En tales épocas, en muchas latitudes subsistía aún la esclavitud, el coloniaje, la discriminación de derechos políticos a la mujer y muchas otras diferencias.
El Constitucionalisnzo logró algo que se veía difícil de consolidar: el cambio de titular del principio de la soberanía, para arrebatárselo a los monarcas y sus gobiernos, y trasladarlo a la potestad popular. El gobierno dejó de ser un mandamás, para transformarse en simple mandatario y representante de los designios del pueblo.
El gobierno dejó de ejercer el poder de manera discrecional y autoritaria; y, a partir de la aparición de las Constituciones, se sometió a lo dispuesto en ellas, pudiendo hacer sólo aquello que les esta expresamente autorizado.
Una vez lograda la concepción del sometimiento por igual a la ley entre "detentadores y destinatarios del podcr"Y la contienda ideológica se dirigió hacia una teoría basada en la justicia social, que permitiera a la sociedad resolver o aminorar las diferencias sociales que emanan de un trato equitativo entre fuertes y débiles; o bien, entre ricos y pobres: la <'ifll idad.
Se ocuparon las Constituciones del principio del siglo pasado por aminorar las injusticias surgidas del exacerbado tratamiento igualitario, PUesto que se concluyó que el Estado debería crear normas e instituciones que dieran tratamiento desigual y compensatorio a los desiguales sociales.
Implican un hacer por pal'le del Estado. en cambio las garantías indi\'iduales, representan ¡ximor·dialmente una abstención del propio Estado.2l
22 Térn1inos que Kad Loe\Vcnstcin utiliza a lo largo de todo .'-!ll /Jcrcclto Ccnt:-;titucionul." 2l CA!<l'IZO. Jorge. op. cit . . p. 436.
248 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Rodolfo Lara Ponte, define a las garantías sociales, como:
Los derechos humanos de carácter colectivo, destinados principalmente a los sectores de la estructura social económicamente débiles, quedaron desde la redacción original de la Constitución de 191 7 en los artículos 3, 27 y 123. sus contenidos están destinados a la educación, la propiedad, con sus modalidades y al trabajo y la previsión social, respectivamente.24
Además de las garantías sociales en materia de educación y las cuestiones agrarias y laborales consagradas en los artículos antes mencionados, se debe adicionar a ellas a las garantías dispuestas por los artículos 1 " . y 2°. constitucionales -de reforma reciente, pues data de octubre del 2001-, que reconocen y garantiza el derecho de los pueblos indígenas a su libre determinación y autonomía para decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural, así como en muchos otros aspectos; y lo dispuesto en el artículo 41°. constitucional, respecto de los partidos políticos, que configura de manera legal a organizaciones de ciudadanos de interés público para generar vínculos -por medio de la libre asociación política- y reconoce a estas instituciones que aglutinan a la ciudadanía, para la defensa de programas, ideas y principios y les faculta su participación en los procesos electorales para poder acceder al poder público.
El Estado, no sólo reconoce el derecho ciudadano de asociarse en pos de la defensa de sus derechos políticos y participar en las cuestiones públicas, sino que está obligado legalmente a respetar su campo de acción.
9.8.2. DERECHOS DE LA "TERCERA GENERACióN"
O DERECHOS DIFUSOS
A partir de la segunda década del siglo XX, se perfilaron dentro del Constitucionalismo "nuevos afluentes de la relación Estado-sociedad Y el reconocimiento de otras responsabilidades".2s
Estos nuevos valores, los define el maestro Cipriano Gómez Lara, como "derechos sociales, que se manifiestan en el contexto de la colecti· vidad o de la propia humanidad en su conjunto, en cuanto a su supervi· vencia, sanidad v disfrute de la vida sobre la tierra: como el derecho a la paz, derecho � la conservación ecológica, derechos colectivos de loS consumidores, derecho de refugiados, de minorías étnicas, etc.".26
24 LARA Po�TE, Rodolfo. Los Derechos Hwnmws en el Co11stitucionalismo Mexicano• 1". ed .. UNAM, México, 1993, p. 174. •
2' PoNTIFES MARTÍNEZ, Arturo v PoBLANO CHÁVEZ, Daniel, Los Derechos AdministraN· ¡•os del homhre v del ciudwlmw, po.�ihilidades de aplicaciú11 <'11 AJéxico, 1 ". ed., INAP, .
' .
co, 1993, p. 94. 26 GóMEZ LARA, Cipr·iano, La protecció>l procesal de los derechos fimdamelltales, en
DERECHOS DEL HOMBRE - J. Makos Santillán 1 R. Contreras Bustamante 249
Las características básicas de esta clase de derechos son su carácter colectivo -general. no de clase o segmento social- e intemporal y, al igual que los demás tipos de derechos fundamentales, "tienen un objeti\O en común: el bienestar y la dignidad de los seres humanos"Y
Otro tipo de variantes en la clasificación de estos llamados derechos difusos, la refiere el maestro Carlos Quintana Roldán: "son los de género. particularmente referidos a la mujer y su protección; derechos de las minorías o de ciertos grupos que requieren especial atención y protección por su posición en la sociedad: como derechos del niño, del anciano, de los indígenas, de los minusválidos, de los enfermos, etc." . 28
9.9. SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS, ESTADO DE SITIO Y ESTADO DE URGENCIA
De conformidad con el tópico constitucional, como observa Manuel Martínez Sospedra, existen dos formas generalmente concebidas para interrumpir la vigencia de las garantías y, en su caso, de los derechos humanos: la dictadura constitucional y los llamados estados de excepci(JII, o estados excepcionales. Ambas figuras, por ejemplo, existen en la \ ig:ente Constitución Francesa: la dictadura constitucional (art. 16°.) y el estado de sitio (art. 36°.). La Constitución Mexicana, en cambio, solamente autoriza la suspensión de garantías en el artículo 29, ya que en su último artículo, el 136, establece que "esta Constitución no perderá su fuerza y su vigor, aún cuando por alguna rebelión se interrumpa su observancia".
Existen diversas técnicas para decretar la suspensión de garantías y para regular los estados excepcionales. En algunos sistemas, se hace inll:rvenir al parlamento o cuerpo legislativo (véase los artículo 55 y 1 16 de la Constitución española), además de poder contar con una ley especial sobre esta materia. En otros paises, las decisiones se toman desde la esfera del Poder Ejecutivo, dando, o no, aviso al cuerpo legislativo.
En un estado de cosas normal, las libertades nunca deben ser afectadas por medidas de suspensión. Solamente cuando sobrevengan sucesos extraordinarios, que pongan en grave conflicto a la sociedad, que no Puedan dichos acontecimientos ser afrontados satisfactoriamente por el
li-,ta Unive¡·sitaria de Derecho Procesal. no. 4, Universidad Nacional de Educación a Distancia, Madrid, España, 1990.
27 BRUWN Wuss. Edith, /11 filintess lo fúture ge11erutio11s: flltenwtimwl La\\', Ccmmtmt i'atrinumv wul [11tergellerati011lll Equitv, The United Nations Unive1·sity, Tokyo, Japan, l'Jt:9, pp. 96-97.
2H QUINTANA RoLDÁN, Carlos F. Y SABIDO PENIUIE, Nm-ma, Derechos llwmmos, Porrúa, México, 1998, p. 19.
250 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Estado haciendo uso de sus recursos y de sus medios ordinarios, se podrá hacer uso de las facultades especiales que previene la propia Constitución para, por vía de excepción, poder incluso suspender libertades y garantías o Derechos Humanos. De ahí el nombre que la doctrina les da de estados excepcionales, en cuyo supuesto, caben las referidas suspensiones de derechos humanos.
Tales suspensiones de los derechos humanos, pueden ser decretadas para todo el territorio nacional o para una región o parte circunscripta del mismo. Igualmente, las suspensiones pueden abarcar a alguna, a algunas o a casi todas las garantías individuales o libertades y derechos humanos. En cada supuesto se deberá precisar uno y otro extremo, es decir, si se suspenden en todo o en alguna parte del territorio nacional; y precisar cuál o cuáles son las garantías, las libertades o los derechos que se afectarán por la suspensión.
Los casos, en particular, en los que se justifique declarar los estados excepcionales, por regla general, se deberían encontrar enunciados, uno
a uno, en las propias Constituciones. Sin embargo, con frecuencia, esta determinación es imprecisa y trata a los estados de excepción de mane
ra muy vaga, o empleando expresiones muy genéricas y hasta indeter-minadas.
Esto es lo que sucede en el caso mexicano. En efecto, las previsio-nes del artículo 29, que se ocupa de regular esta materia, son muy am- .
plias, genéricas e indeterminadas. Dicho artículo menciona los casos: . ; a) de invasión del territorio nacional; b) de perturbación grave de la paz pública; y
e) el de cualquier otro -caso- que ponga a la sociedad en grave peli� gro o conflicto.
'
En este artículo caben, pues, todos los estados de excepción bies, que a juicio del Titular del Poder Ejecutivo y la aprobación del gislativo, se consideren pertinentes.
Por la enorme generalidad de las previsiones mencionadas, por tipo indeterminado que se consagra, es manifiesto que el artículo para su uso, debe relacionarse con muchos otros artículos de la tución y muy especialmente con el 89, que habla de las facultades mendadas al Ejecutivo Federal (como la facultad de movilizar a fuerzas armadas); con el 73, que enlista las facultades del Congreso
la Unión e incluye las relativas a la autorización para una dec de guerra; así como las de carácter sanitario y de salud pública,
ra; así como con el artículo 129 que prohíbe al ej ército en tiempo
paz, salir de sus cuarteles y realizar cualquier maniobra que no sea ti"ictan1ente castrense.
DERECHOS DEL HOMBRE - J. Matcos Santillán ¡ R. Contrcra> Bustamantc 251
Repetimos que se debe relacionar el al"tículo 29 con estos artículos citados, entre otros muchos que pueden verse involucrados, según la naturaleza de cada uno de los casos de excepción.
Pues bien y pese a la apertura de los supuestos previstos en el artículo 29, queda muy claro cuál es el procedimiento a seguir para poder suspender las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida , fácilmente, a la situación.
Dicha suspensión solamente podrá hacerse por iniciativa exclusiva del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de todas y cada una de las Secretarías de Estado y también con el Procurador General de la República; pero con la aprobación del Cone:reso v, en sus recesos, con la anuencia provisional de la Comisión Per;nane�te, si dicho Congreso está en período de receso, existiendo la obligación de reunirse de inmediato para poder ratificar la autorización correspondiente.
Sin duda, para precisar los pormenores de la suspensión de garantías, así como de las medidas a emplear, se deberá tomar en cuenta cada caso. Desde luego, los supuestos casos de invasión requieren la movilización inmediata de las fuerzas armadas, y aún de la reserva nacional; mientras que los casos de alteración de la paz pública, los de emergencias causadas por alteraciones y las catástrofes provocadas por el medio ambiente requerirán de medidas apropiadas a cada emergencia. En suma, corresponde al Congreso autorizar de manera formal todo lo relativo a la suspensión de garantías tomando en cuenta la naturaleza y demás circunstancias del evento de que se trate. La suspensión será siempre por tiempo limitado y solamente afectará a las garantías absolutamente indispensables para hacer frente a la situación.
Mención aparte merecen las contingencias de carácter sanitario. La fracción XVI del artículo 73 constitucional, establece un procedimiento de carácter excepcional.
Dice que en "caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país", la Secretaría de Salud podrá dictar las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República.
9.10. PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE
l Aunque no siempre se aclara explícitamente, los reconocimientos egales de Derechos del hombre siempre han venido acompañados de la hProbación de diferentes medios, también legales, para su protección. De
echo, las declaraciones, acorde con la etapa histórica en la que apareCen, son declaraciones más bien incompletas. Esto sucede con la fran-
252 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
cesa de 1789; con los derechos y libertades incorporados a la Constitución española de 1812; con las breves referencias, o declaraciones contenidas en el Acta y Constitución mexicana de 1824, y con las así mismo muy lacónicas declaraciones contenidas en cada una de las Constituciones estatales de la Federación mexicana, publicadas a partir de noviembre de 1824. Inclusive, ahora mismo las declaraciones de nuestros vigentes textos constitucionales siguen adoleciendo del mismo defecto, es decir, todavía pueden ser consideradas declaraciones incompletas.
Es cierto que, los medios para proteger los derechos enunciados en dichas declaraciones, ahora mismo todavía pueden ser considerados medios o sistemas de protección insuficientes. Sin embargo, entre los medios mejor conocidos y desarrollados, son éstos que caen bajo la expresión genérica de protección administrativa de los Derechos del hombre, medios que van desde los antiguos instrumentos de protección otorgados por los reyes de la Edad Media (como eran los privilegios escritos y salvoconductos reales, las cartas de amparo, o los amparos para pedir merced al Rey del Derecho Castellano; la firmas, las contrafirmas, los recursos de agravios del Derecho Aragonés; las figuras diversas del llamado ombudsman, entre otros muchos ejemplos), hasta la creación de los modernos sistemas de recursos y acciones del moderno Derecho Administrativo, incluidas las figuras de las Comisiones de Derechos Humanos, las procuradurías sociales, entre otros muchos ejemplos que se pueden citar.
Como todos sabemos, los Derechos Humanos son sagrados, deben ser inviolables. Su violación debe ser combatida siempre. Y dicha violación proviene, por principio de cuentas, de las mismas autoridades, las cuales están obligadas a respetar aquellos derechos que exigen respeto, como es el caso de las libertades de la personalidad, de las garantías de la libertad, de la integridad física, inviolabilidad de domicilio, de correspondencia y demás derechos de posesión y de propiedad. Autoridades, además, están obligadas a otorgar una respuesta positiva de satisfacción, como es el caso del derecho a la salud y los derechos de la seguridad social, el derecho a la educación, entre otros muchos.
Pues bien, el individuo, para hacer respetar estas libertades, cuando la autoridad las quebrante; o para obtener la acción positiva de satisfac· ción, que la autoridad no le ha proporcionado oportunamente; se dispo
nen de ciertos sistemas de medios de protección administrativa. Entre estos sistemas de medios de protección se enumera a los sistemas de re·
cursos formales ante los tribunales administrativos, llamados de justicia administrativa; así como los sistemas de las llamadas procU .. radurías sociales; y algunos otros instrumentos de configuración cial. como los juicios de amparo para combatir actos administratiV� violatorios de derechos humanos; las visitas de cárceles; o los indultoS·
, , Jli'RECIIOS DEL HOMBRE - J. Mateo, Santillán R. Cont•·n'" Bu,tamantL' 253
Los sistemas de recursos formales ante los tribunales administrati\ tlS han alcanzado un rápido y muy perfeccionado desarrollo en los paí-,L'S europeos como Francia, Alemania, Italia, España. Se trata del desa-1 rollo de una muy bien elaborada doctrina del Derecho Administrativo, LJllL' tiene por objeto general el estudio de la Administración Pública, la rL·gulación de las relaciones entre Administración Pública y los Particulares. Y que, en particular, se ha ocupado de desarrollar la justicia adnlinistrativa, como un conjunto de recursos de protección del particular 1 rL·nte a los descuidos o los abusos de dicha Administración.
En México, ciertamente el desarrollo del Derecho Administrativo Lomenzó hacia mediados del siglo XIX, de manera parecida a como se luL-ron impulsando los estudios sobre esta misma materia en España y \arios otros países europeos. En nuestro país, aparece la obra clásica de TL·odosio Lares; incluso aparecen otras obras de Derecho Constitucional. que siguen una metodología muy parecida a la metodología empleada en las obras sobre Derechos Administrativos.
Ahora bien, mientras que en los países europeos los estudios del DerL·cho Administrativo fueron creciendo hasta lograr una gran perfección en materia, por ejemplo, de recursos administrativos, en México, en cambio, el instrumento que se perfecciona es el juicio de amparo. Y este es el motivo por el cual el desarrollo del Derecho Administrativo, no ha alcanzado esa misma perfección así lograda en dichos países europeos. En todo caso, debe revisarse la conveniencia de permitir recursos administrativos para proteger garantías y derechos, cuando luego se permite acudir al juicio de amparo. Quizá lo mejor fuera, bien o hacer de los recursos administrativos, instancia firmes y definitivas; o bien suprimir dichos recursos administrativos y permitir acudir al juicio de amparo desde un principio y así ganar tiempo y recursos económicos.
Como lo estudiará el lector en su momento, o como ya lo habrá estudiado, los tribunales administrativos no forman parte de la jurisdicción ordinaria. Por regla general, se trata de tribunales adscritos a la misma Administración, ante los cuales se plantean los diferentes recursos en contra de toda clase de actos o de omisiones violatorias de esta clase de Derechos Humanos. Los sistemas de protección del tipo de juicios de amparo se han desarrollado, tanto en épocas históricas del pasado (los encontramos en Las Siete Partidas) cómo en la etapa del Estado moderno, o Estado de Derecho. Esta clase de sistemas se adscriben más propiamente al Dere
cho Constitucional que al Dei-echo Administrativo. Pero son muy útiles Y eficaces para proteger al particular frente a los abusos de la Administ�ación. Son sistemas, por otro lado, adscritos a la jurisdicción ordinaria, es decir, al Poder Judicial, o a la llamada justicia de protección constitucional.
254 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Estos recursos de amparo o juicios de amparo hablando en general resultan ser medios muy eficaces para combatir desde las detenciones arbitrarias, hasta el retiro de licencias, cancelación de permisos y concesiones. Hablando en general, insistimos, pueden ser medios más eficaces, rápidos y económicos que el uso de los sistemas de protección de la justicia administrativa. Como todos sabemos, se trata de unos recursos que provienen, entre otras fuentes, de Las Siete Partidas, pese a que muchos tratadistas del Juicio de Amparo quieran seguirlo regando.
Los sistemas de las procuradurías sociales también tienen orígenes remotos, como la procuraduría de indígenas del Derecho Indiano; la procuraduría de pobres; las procuradurías agrarias y las laborales a favor de los trabajadores del Estado. Incluso, dentro de estos sistemas cabría enumerar a las Comisiones de Derechos Humanos, así como a las magistraturas del tipo del ombudsman.
Por último, hemos mencionado también otros medios muy especiales de protección administrativa, como son las visitas de cárceles, los indultos y, más en general, los sistemas de supervisión y de contraloría; o los recientes sistemas de protección de los derechos políticos de votar y poder ser votados para cargos de elección popular y la protección de los mismos derechos de los militantes al interior de los partidos políticos.
Las visitas de cárceles se remontan al Derecho medieval y, muy en particular, a los orígenes del Estado de Derecho en España y en México (Cortes de Cádiz de 181 0-1813). Siguen en vigor, a pesar de que ya ningún juez, ni ningún tribunal las practica y a pesar de que el no hacer estas visitas está tipificado como un delito contra la libertad de las personas. Las visitas de cárceles son el medio más eficaz y directo que tienen los jueces para proteger a los detenidos y a los sentenciados contra toda clase de abusos de las autoridades y funcionarios del servicio penitenciario. Se trata de un sistema de protección administrativa depositado en las manos de los jueces.
Como se puede apreciar, la protección administrativa abarca un sin número de sistemas y de medios que pueden usarse a favor de los Dere
chos Humanos. Así mismo, vemos que ciertos sistemas de protección. como los juicios de amparo, como las Comisiones de Derechos Humanos, de hecho pueden usarse con mucha eficacia en el campo de la pr':; tección administrativa, conjuntamente con el uso de los recursos adiill· ·
nistrativos; en sustitución de estos e, incluso, para pedir la revisión df las resoluciones emitidas por dichos Tribunales Administrativos, en xico se puede hacer uso del juicio de amparo, que es un magnifico trumento para combatir toda clase de actos o de omisiones de administrativo. A continuación se examina más en detalle este de protección jurisdiccional, por el juicio de amparo.
DERECHOS DEL HOMBRE - J. Mateos Santillán i R. Contreras Bustamante
9.11. PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE
255
En México predominó históricamente la protección jurisdiccional de los derechos humanos y esto se originó en función del papel que jugó L'l amparo como instrumento jurídico, para garantizar la Constitucionalidad y legalidad de los actos de autoridad, sin embargo, la historiografía de ésta evolución dejó de lado algunos aspectos del proyecto originalmente planteado por Otero y sus vinculaciones con el Amparo.
9.11.1. EN EL PENSAMIENTO DE MARIANO OTERO
Y LA CONSAGRACIÓN DEL AMPARO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1857
Tradicionalmente la doctrina mexicana reduce el papel de Mariano Otero al de "Federalizador del Amparo" o al de patrocinador de la rela¡¡, idad de la Sentencia de Amparo, nada más parcial y distorsionado, pues basta fijar la vista en dos documentos: El voto particular del Diputado Mariano Otero, y su consecuencia, el Acta de Reformas de 184 7,
para percatarnos que la posición e tan insigne jurista, frente al problema de los derechos humanos es totalmente distinta a la que comúnmente se considera.
Cabe señalar que el Acta de Reformas de 184 7 debe ser estudiada en el marco de la guerra contra los Estados Unidos de América y de esta forma se entenderá con claridad que más que una nueva Constitución, significó un sistema complejo de protección para la población y el territorio mexicano ante los intereses norteamericanos.
El Acta de Reformas de 184 7 es en suerte, el más formidable sistema de protección que la Constitución y los mexicanos hayan tenido jamás, el sistema se dividía en cuatro subsistemas; a) de protección al federalismo, b) de protección de los derechos humanos y ciudadanos e) de protección Constitucional y d) de responsabilidades.
Por la naturaleza de nuestro trabajo me concretare a explicar dos, el relativo a los derechos del hombre y el relativo a la protección Constitucional.
9.11.1.1. Los derechos humwws en el Acta de Refomzas _v sus subsistema de protección
Hemos dicho y ahora reiteramos, que la explicación básica de la naturaleza del Acta de Reformas de 184 7 se encuentra en el intento de establecer un sistema de protección jurídica para la Nación Mexicana, en situación de crisis frente a una guerra de expansión. En cuanto a la protección de la población como elemento de la Nación, según las tesis de la época, se tenían dos opciones: la francesa o norteamericana, que
1 1,
256 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
consistía en hacer un listado de los derechos humanos e incluirlos en la Constitución, y la española, concebida desde la Constitución de Cádiz de 1812, donde se sientan los principios generales para la defensa de los derechos humanos en la Constitución y se remite a una ley constitucional, con el mismo rango que la constitución, la enumeración y descripción de los mismos.
De esta forma, los Constituyentes de la de 1847, se inclinaron por el sistema español en razón de la premura con que trabajaban, ante los ataques norteamericanos en contra de nuestro país.
De esta forma, la lectura del Acta de Reformas nos conduce a dos
artículos, el 4° que señalaba:
Por una ley se arreglará el ejercicio de estos derechos, la manera de probar la cualidad de ciudadano y las formas convenientes para declarar su pérdida o suspensión. El ciudadano que haya perdido sus derechos políticos, puede ser rehabilitado por el Congreso General.
Así como en el Artículo 4° se regulan los derechos ciudadanos o po-líticos, el Artículo S0. Se refería a los derechos del hombre:
Para asegurar los derechos del hombre que la Constitución reconoce, una ley fijará las garantías de libertad, seguridad, propiedad e igualdad, de que gozan todos los habitantes de la República y establecerá los medios para hacerlas efectivas.
Lo expuesto nos conduce a entender que en 184 7 se separó lo relati· vo a los derechos del hombre de la cuestión de los derechos ciudadanos, pero fundamentalmente nos deja ver que se debieron crear dos leyes constitucionales, una reglamentaria de los derechos humanos y otra d� los derechos civiles, con el agregado que deberían contener los medioS para hacerlas efectivas, es decir, se debieron crear una serie de recur� sos o juicios especiales, destinados a proteger los derechos humanO!t por un lado y los derechos ciudadanos por otro.
En la actualidad se ha generalizado la idea de la existencia del ant•
paro, como un sistema de protección jurisdiccional de los derechos del
hombre, si Icemos con atención los artículos 4° y so del Acta de Refor·
mas, se verá que ésta apreciación era parcialmente distinta en 1847
como a continuación se explicar: a) Por el artículo 4° se ordenaba la creación de una ley
na!, para arreglar el ejercicio de los derechos ciudadanos. b) Por el artículo 5° del Acta de Re formas, se pensaba en un
legal que: • Fijara las garantías de libertad, seguridad e igualdad. • Estableciera los medios para hacerlas efectivas.
DERECHOS DEL HOMBRE - J. Mateos Santillán 1 R. Contreras Bustamante 257
e) Por el artículo 25 del Acta de Reformas se estableció el amparo en materia administrativa y contra leyes, como puede apreciarse, nos en
contramos frente a tres premisas diferentes, y a la vez complementarias que requerían cada una su propia ley reglamentaria, con lo que Otero, �eparaba el sistema de protección de los derechos humanos del Amparo.
El problema que agrava la interpretación correcta del diseño de Otero, es que jamás se reglamentaron los artículos 4° y so del Acata de Reformas y el Amparo, tuvo que integrarse a la Constitución de 18S7 para
�er reglamentado hasta 1861. En cuanto al papel que jugaba el Amparo en el sistema de Otero,
cabe señalar que, era un papel complementario, pues existían las acciones de inconstitucionalidad contra leyes locales (Artículo 22), las acciones de inconstitucionalidad contra leyes federales (Artículo 23), y el amparo (Artículo 2S); las acciones de inconstitucionalidad contaban con efectos generales y estaban en manos del poder legislativo, en tanto que, las sentencias de amparo, tenían efectos relativos de protección para quién había solicitado el amparo, "sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del acto que lo motivare", principio conocido comúnmente como "fórmula Otero" o de la relatividad de la sentencia de Amparo.
9.11.1.2. El Amparo en la Constitución de 1857
Como se puede observar en el punto anterior, el sistema ideado por Otero, era muy amplio y ambicioso, sin embargo, las circunstancias de la guerra lo hicieron imposible, a lo que se debe sumar los problemas que surgieron cuando un grupo de 11 diputados federales impugnó la Constitucionalidad del Tratado de Guadalupe Hidalgo, con el que México perdió más de 2 millones de Km2 de territorio y se provocó un grave conOicto legal y constitucional que anularon los postulados de Otero. En 1854 Antonio López de Santa Anna, deroga el Acta de Reformas y la Constitución federal, con ello, el sistema Otero se destruyó.
Los constituyentes de 18S7 contaron con más tiempo para elaborar la Constitución, lo que les permitió elaborar un catálogo de Derechos Humanos, cuya protección se confió al Amparo, una vez que se desecharon las acciones de Inconstitucionalidad y los sistemas específicos de protección de los derechos humanos y ciudadanos, que se encontraban en el Acta de Reformas de 1847.
. De esta forma, el Amparo recibió una doble responsabilidad, ser
Instrumento de protección de los derechos humanos y medio de control Para que las autoridades se mantengan en el ámbito de sus competen
cias constitucionales Y legales, así, desde 1857 hasta la creación de la
258 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Comisión Nacional de Derechos Humanos, predominó en México el sistema de protección jurisdiccional de los Derechos Humanos.
9.11.2. EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917
Cuando observamos la sencillez con que se redactó el Amparo de los Artículos 101 y 102 de la Constitución de 1857, no deja de sorprendernos, a primera vista, la complejidad de los Artículos correlativos que en la Constitución de 1917 fueron el Artículo 103 y el Artículo 107, que regulaban las controversias Constitucionales y el Amparo respectiva
mente, sin embargo, la explicación no puede ser más simple, el texto del Amparo en la Constitución de 1857 debe vincularse, cuando menos, a dos factores, por un lado, el corte liberal clásico de la Constitución y por otro, el hecho de que el único antecedente federal vigente que venía
del Acta de Reformas de 184 7, no había sentado grandes precedentes o
experiencias, en tanto no existió siquiera una ley reglamentaria, que ampliase sus alcances y en consecuencia, mostrara sus virtudes y sus
defectos. Las circunstancias para 1917 eran totalmente diferentes, por princi-
pio, se abandonó la concepción Constitucional liberal clásica y se adoptó
el pensamiento de un Constitucionalismo social que dejaba atrás no
sólo los grandes principios individualista aislados, para combinarlos con
un conjunto de postulados sociales, de igual forma varió la técnica cons
titucional, pues los constituyentes de 1916-1 7, más allá de las críticas.
adoptaron una técnica constitucional diferente y presentaron algun� artículos con tal complejidad, que bien pudieran equipararse a un � queño reglamento, tal fue el caso de los artículos 27 y 123, sin excluir eJ caso del amparo que en el texto del artículo 107 original contaba co�
XII fracciones, de suerte que, en su texto, puede percibirse que el ampa, ro evolución de una manera significativa entre 1857 y 1917. l
El texto del artículo 103 de la Constitución de 1917, es prácticaf',
mente el mismo que el artículo 101 de la Constitución de 1857, la dife: rencia luego está, en el texto especifico del amparo que para 1917 ya
contenía diversos principios que se consagraron a lo largo de los
años de evolución que existen entre uno y otro texto. El artículo 107 en 1917 establecía los siguientes principios: • Los juicios se seguirían a instancia de parte agraviada. • La sentencia es relativa, es decir, sólo se protege a quien se
ra, sin que se permitan efectos generales al amparo. • En 1917 existe el amparo casación o amparo contra resol
jurisdiccionales, en 1857 no se permitía.
DERECHOS DEL HOMBRE - J. Mateo' Santillún 1 R. Contrera' Bu,tamallle 259
• El amparo casación sólo procedía por violaciones al procedimiento cuando se afectaran las partes substanciales del mismo y se dejara sin defensa al quejoso.
• En caso de amparo contra sentencias definitivas en materia civil, sólo procedía cuando la sentencia fuera "contraria a la letra de la Ley aplicable al caso o a su interpretación jurídica, cuando comprendía personas, acciones, excepciones o casas que no han sido objeto de juicio, o cuando no las comprenda todos por omisión o negativa expresa".
• En los juicios penales procedía la suspensión provisional de la sentencia definitiva.
• En los juicios civiles sólo procedía la suspensión provisional si el quejoso daba fianza.
• El amparo contra sentencias definitivas se interponía directamente ante la Suprema Corte.
• La autoridad responsable sería consignada en caso, de no acatar la suspensión del acto ordenado por el juez.
• En caso de que se conceda el amparo y la autoridad responsable repitiese el acto o tratar de eludir su ejecución, sería separado de su cargo y consignada ante el juez de distrito correspondiente.
• Cuando los alcaldes y carceleros no recibieran copia autorizada del auto de formal prisión, debían informar al juez y en caso de no recibirla en las siguientes 3 horas, tenían obligación de poner en libertad al detenido.
Como puede apreciarse, la técnica seguida para la redacción es diferente y en 1917, se eleva a nivel Constitucional un verdadero reglamento del Amparo.
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Unidad 10
Formas de estado
FERNANDO FLORES TREJO.
1 0.1. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE FORMAS DE ESTADO
Este es uno de los conceptos más antiguos tanto en la Ciencia Política como en la Teoría del Estado; así como en el Estado mismo. La forma estatal puede ser estudiada desde diversos puntos de vista entre los cuales se encuentra el sociológico.
Bajo esta perspectiva debe entenderse por forma del Estado una especial estructura del mismo, es decir, el equilibrio que presenta un btado determinado en el orden político para lograr el mejor sistema de sinergización social.
Efectivamente, tanto en el orden social como político se cumple el proceso social de sinergia o armonía de todas las fuerzas y factores sociales, lo anterior debido a que este proceso sinérgico presenta un aspecto dinámico y otro estático. En cuanto al aspecto dinámico, explicamos que constituye una fuerza directora y renovadora a la vez de las estructuras e instituciones sociales. En el orden jurídico, el agente dinámico, se presenta como una fuerza que interviene en el progreso y renovación de las instituciones jurídicas, a través de un proceso de superación constante.
En el orden estrictamente político, también el agente dinámico ha tenido como función constante actuar sobre las estructuras o formas del
• Doctor· en Derecho y catedrático por oposición de la Universidad Nacional Autóno-01a de México.
261
262 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Estado, para lograr nuevas formas de equilibrio en los distintos regímenes políticos. Por virtud de ese agente dinámico se logran sólo formas de equilibrio inestable; que sólo durante una cierta época la estructura alcanzada representa la forma sinérgica que en el orden político cumple con un fin determinado.
El Estado, en cuanto a sus formas se ha manifestado a través de la historia como la estructura social máxima que ha ido realizando en cada colectividad, la forma de equilibrio y armonía de los distintos intereses y valores de la convivencia humana.
Las estructuras que en el orden social se constituyen, se transforman desde el punto de vista jurídico en las instituciones políticas o estatales. Es decir, toda forma o estructura social cuando alcanza un determinado estado de permanencia tiende a manifestarse en el orden jurídico, mediante una institución política. En otras palabras, origina una forma de Estado que resulta en el medio jurídico empleado para mantener dentro de la mayor permanencia posible aquel equilibrio que constituyó la estructura social alcanzada de una época dada.
Relacionando la función del Derecho en sus relaciones con el Estado, con los aspectos dinámico y estático que presentan respectivamente los factores y productos sociales, el Derecho en su aspecto de actividad normativa teleológicamente consciente de sinergia social integral, desempeña el papel del agente dinámico que va logrando determinadas estructuras o instituciones ya que el Estado se manifiesta como el aspecto estático por constituir en un momento dado la estructura social máxima, la institución jurídica soberana, que regula la forma de organización política de una colectividad determinada.
Desde el punto de vista general, todo Estado es una forma de estructura social pero a su vez esa estructura puede revestir distintas formas como: la autocracia o la monarquía. Constituyen formas que en lo
político implican un equilibrio de fuerzas y factores sociales, que en una
época histórica determinada, lograron sinergizarse para constituir la es· tructura de una colectividad.
De esta suerte, en el concepto de Forma de Estado interviene no
sólo el proceso general que en orden sinérgico alcanza una estructura determinada, sino que también interviene un dato jurídico, a efecto de
que la estructura social alcanzada se organice desde el punto de vi�ta
constitucional, lato sensu bajo las formas de democracia o autocracia,
monarquía o república. . Entendida así la forma del Estado tiene una connotación sociológt·
ca-jurídica.
,,
FORMAS DE ESTADO - F. Flores Trcjo 263
Ahora bien, la Forma de Estado en nuestra percepc10n, igualmente puede
ser visualizada bajo una óptica jurídico-política para lo cual resulta conveniente precisar algunos conceptos que son afines con este contexto.
Inicialmente resulta obligado efectuar una referencia al Estado cuyo surgimiento, existencia y finalidades se encuentran íntimamente vinculados con el contexto social como refiere Max Weber.1
Uno de los antecedentes iniciales del Estado lo encontramos en la antigua G1-ecia lugar en el que se desanollaron las denominadas ciudades-estado que constituyeron una incipiente organización político-social, en la que los ciudadanos elegían a una elite de 1·epresentantes quienes se encargaban de llevar a buen recaudo las finalidades que les encomendaba la sociedad.
En una etapa posterior, durante la época medieval, el entorno polí-tico se caracterizó por la pugna del poder entre la iglesia, el rey y los señores feudales sin que podamos afirmar que se hubiera generado un desenvolvimiento de la institución estatal. No obstante, como consecuencia de esa lucha nació el Estado como institución, mencionándose por primera vez dicho vocablo con un significado jurídico-político en la obra, "El Príncipe" de Nicolás Maquiavelo. Las palabras iniciales de esta obra se refieren a que todos los Estados o son Repúblicas o son Principados.
En la época moderna el Estado tuvo una significativa evolución ya que
como menciona Aurora Arnáiz2 representó el paradigma universal de orga
nización en el entorno político y jurídico al tiempo de fundamentar su con
tenido ético. No obstante lo anterior durante las tres décadas más recientes
se ha mencionado con insistencia que el Estado se encuentra en crisis y que
tiende a desaparecer como fórmula organizacional,3 sin embargo, hasta la
fecha se ha conservado como una institución que representa un modelo po
lítico-jurídico permanente, que es perfectible, pero que continúa en la cima de la estructuración social.
En este orden de ideas, estamos ciertos que el Estado como institución y esquema de organización político-jurídica prevalecerá en el tiempo, en virtud de que alberga y conserva la cohesión social ya que se amolda al complejo y disímbolo andamiaje que la sociedad reclama a la vez que se acopla a las condiciones específicas de cada sociedad.
Ahora bien, bajo la óptica conceptual el Estado puede ser considerado bajo distintas perspectivas:
1 WEBER. Max, Economía \' Sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, 1969, Tomo 1, p. 26.
.
2 ARt\ÁIZ AMil;o, Aumra, Ética v Estado, UNAM, México, 1975, pp. 44 y ss. 1 Al efecto consulta1· la opinión de Elías Díaz en su artículo "La Cdtica a la Teoda
Mcca!licista y Extincionista del Estado", dentm de la obra Memoria del P1·imer Congreso lntcmacional de Teoría del Estado. UNAM, México, 1981, p. 63 así como el artículo de C,·istine Buci-Glucksmann, p. !55 Y el de Hécto1· González U1·ibe, p. 309.
264 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Así, la Ciencia Política estudia la estructura de los órganos fundamentales del Estado; la forma como el Derecho los define y caracteriza; y, la relación que mantiene lo que la doctrina tradicional denomina, los elementos del Estado.
Desde otro punto de vista, la Sociología Política como interdisciplina científica analiza los diversos factores que caracterizan al Estado ya que existe un conjunto de elementos materiales y sociales que intervienen en la consideración de las instituciones políticas.
Ahora bien, dentro del plano jurídico diversos autores han externado su punto de vista acerca de lo que es el Estado, así Hermann Héller4 sostiene que es "la estructura de efectividad organizada en fonna planeada para la unidad de la decisión y la acción".
Por su parte Reinhold Zippelius5 siguiendo la concepción de Héller, estima que el Estado es "una estructura de acción, jurídicamente organi;:.ada".
Andrés Serra Rojas6 expresa que: "El Estado es un orden de convivencia de la sociedad políticamente organizada".
Rafael Rojina Villegas7 contempla al "Estado como la sociedad jurldica y políticamente organizada".
En la actualidad el Estado es concebido por algunos estudiosos como una conquista cultural tal y como lo expresa Peter Haberle.8
Para nosotros, el Estado aparece como una persona jurídica titular de derechos y de obligaciones, de acción interna e internacional, al tiempo que se muestra como una estructura constituida por un conjunto de órganos. Y
En efecto, el Estado es una persona jurídica no física. En palabras de García Máynez10 sería denominada persona colectiva o para otros constituirla una persona moral. Sin adentrarnos en la semántica más idónea, lo anterior significa que el Estado constituye una entidad jurídica creada por el orden normativo, dotada de personalidad propia y que se caracteriza por ser única, suprema y omnicomprensiva.
Así es, dentro del ámbito normativo jurídico existen diversas personas no físicas, morales o colectivas, desde una sociedad anónima de naturaleza
4 HELLER, Hermann, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1968,
p. 255.
'i ZIPPELIUS, Reinhold, Teoría General del Estado, UNAM 1985, p. 53.
6 SERRA RoJAS, Andrés, Teoría General del Estado, Porrúa, México 1964, p. 17 1 .
7 RüJINA VtLLEGAS, Rafael, Teoría del Estado, Porrúa, México 1968, p. 102. 8 HÁBERLE, Peter, El Estado Constitucional, UNAM, México, 2001, p. l. Y En relación con esta temática se sugiere consultar la obr·a de GoNZÁLEZ
LOMBARDO, Francisco, Historia del Derecho y del Estado, Limusa, México, 1975. 10 GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, Porrúa,
1977, p. 278.
H)RMAS DE ESTADO - F. Flores Trcjo 265
privada hasta una compleja sociedad controladora compartida por el Estado y los particulares. Sin embargo solamente puede existir una persona ju
rídica que se identifica como Estado, no puede por ende, existir duplicidad
en la persona del Estado. Asimismo, es una persona suprema al identificar
se como la persona jurídica máxima respecto de la cual ninguna persona
puede encontrarse en un plano de superioridad. Igualmente es omnicom
prensiva porque abarca o comprende a todas las personas físicas o no físi
cas sin importar su nacionalidad, patrimonio, nombre o denominación, et
cétera, ya que todas ellas se encuentran bajo su ámbito de influencia. Asimismo, debemos considerar que el Estado cuenta con diversos ele
mentos como señala Burgoa: 11 La población esta se presenta, prima {acie
como un conglomerado humano radicado en un territorio detemúnado .... El
territorio éste no es solo el asiento pemzanente de la población ... sino que es
factor de influencia sobre el gmpo humano que en él reside, modelándolo de
muy variada manera ... poder soberano, orden jurídico fundamental o Consti
tución, poder público y gobierno. Bajo este contexto debemos considerar que el Estado tiene a su cargo
una misión esencial, que consiste por un lado en ser el depositario de la te
leología social, es decir es la entidad recipiendaria de las finalidades de la
sociedad, por otro, es el encargado de llevar a feliz término las finalidades
sociales para lo cual se encuentra dotado de poder y estructurado con un
conjunto de órganos que realizan las funciones correspondientes para arri
bar eficazmente al logro de la finalística social. Con base en lo anterior podríamos proponer una definición jurídica del
Estado como aquella persona jurídica colectiva suprema y omnicomprensiva
cuyos elementos esenciales lo constituyen la población, el territorio, el gobier-110, el poder soberano y la constitución, al tiempo de ser el encargado de reali;:ar adecuadamente las finalidades sociales.
1 0.1.1. CONCEPTUALIZACIÓN DE FORMAS DE ESTADO
Al inicio de esta temática manifestamos que el propósito inicial es el de definir las Formas de Estado para lo cual, además de precisar los conceptos pretéritos, se requiere distinguir entre Formas de Estado y Formas de Gobierno.
Efectivamente, resulta común incluso doctrinalmente la confusión entre ambos conceptos ya que, se alude indistintamente a cualquiera de las dos entremezclándolas en las clasificaciones respectivas.
Estamos ciertos que la diferencia primaria radica precisamente en la diferencia que existe entre el concepto de Estado y el de Gobierno. El Estado como señalamos previamente, es una persona colectiva única,
11 BU RGOA ORIHUELA, Ignacio, Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías v Amparo, Porrúa, México, 1984, p. 147.
-
266 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
suprema y omnicomprensiva; en tanto que el Gobierno es el conjunto de autoridades del Estado.
El Estado es una institución pública dotada de personalidad jurídica, es una entidad de Derecho. En el plano kelseniano, es la totalidad del orden jurídico sobre un territorio determinado, en la unidad de todos sus poderes y titular de la soberanía. En cambio el gobierno, es el conjunto de órganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla el poder público que pertenece a la entidad estatal, y en su acepción dinámica se revela en las propias funciones que se traducen en múltiples y diversos actos de autoridad. Estado y Gobierno no pueden confundirse, ni, por ende, sus correspondientes formas.
Como se deriva de lo anterior, el Estado es la entidad suprema y soberana, en tanto que el Gobierno constituye uno de los elementos del Estado, es parte del mismo y por ende diverso de éste.
De igual manera es necesario expresar que a la forma de Estado atañe la organización del poder público con referencia al territorio o las demarcaciones territoriales por las que se compone el país. Asimismo, le incumbe la organización del poder público, por medio de la delimitación de competencias y con referencia al territorio o a las demarcaciones territoriales por las que se compone el país; en tanto que a la Forma de Gobierno le concierne la conformación de los órganos del Estado para el adecuado ejercicio de las funciones públicas.
De esta manera las Formas de Estado hacen referencia a las distintas maneras de estructuración de la división o desplazamiento de competencias, sin aludir a las distintas formas en las que se pueden conformar los órganos soberanos.
En cambio las Formas de Gobierno se refieren a la conformación de los órganos encargados de ejercer las funciones soberanas así como
la relación que estos guardan entre sí, como afirma Luis Izaga.12 Matizando estos conceptos Alessandro Groppali13 asevera que "las
Formas de Gobierno consideran los modos de formación de los órganOS esenciales del estado, sus poderes y sus relaciones mientras que las For·
mas de Estado son dadas por la estructura de éstos y se refieren a las relaciones que se establecen entre pueblo, territorio y soberanía, según
que se concentren y funden en un orden estatal único o estén descentra•
!izadas en los varios órdenes estatales de que resultan constituidas"· d6
Bajo este contexto podemos señalar que las principales Formas
Estado son la federal y la central o unitaria; y en cuanto a las Formai
12 !ZAGA. Luis. Elementos de Derecho Político, Bosch, Barcelona, 1999. Tomo Il, P· 1. 1.1 GROPPALI. Alcssandro, Teoría General del Estado, EJEA, Bs. As .. ¡ 965, p. 212.
r l FORMAS DE ESTADO - F. Flores Trcjo
267
de Gobierno se incluyen la monarquía, la república y la democracia como regímenes "puros".
10.2. CLASES DE FORMAS DE GOBIERNO
10.2.1. CLASIFICACIÓN DE LAS FORMAS DE GOBIERNO DE ACUERDO A ARISTÓTELES
El ideal de las formas puras de gobierno es el interés general, el bien público de una sociedad.
La mejor de las formas puras de gobierno es la democracia o poli
!eia que mira con mayor perfección al bien de la comunidad. El problema relativo a las formas de gobierno y a las formas de
Estado fue entrevisto en sus generalidades por el pensamiento helénico, tanto en la descripción de las formas políticas existentes en aquélla época, como en la especulación que de las mismas se hizo por el pensamiento filosófico, en la obra histórica de Herodoto "Los nueve libros de la Historia", como en Platón en su obra ejemplar "La República".
Por su parte Aristóteles realizó un interesante estudio de más de 50 constituciones, describiéndolas y enjuiciándolas en los principios comunes que las dominaban.
Aristóteles consideraba que las formas de Gobierno requerían ser clasificadas en dos grupos importantes:
l. Las formas puras o perfectas; 2. Las formas impuras, degeneradas o corrompidas. Las formas puras o perfectas son: A. La monarquía: que es el gobierno ejercido por una sola persona; B. La aristocracia: que es el gobierno ejercido por una minoría se
lecta y, C. La democracia: que es el gobierno ejercido por la multitud o ma
Yoría de los ciudadanos.
Las formas impuras, degeneradas o corrompidas: son aquellas formas de gobierno que desvirtúan sus finalidades sirviendo intereses o propósitos particulares. El gobernante olvida o pervierte su misión y hace del Poder público un instrumento de sus intereses egoístas.
Estas formas impuras son: A. La tiranía: que no es otra cosa que la degeneración de la mo
narquía; B. La oligarquía: o forma corrompida de la aristocracia; y C. La demagogia: que también se llama la oclocracia, que es una de
generación de la democracia.
268 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El pensamiento de Aristóteles fue más lejos al considerar formas de gobierno mixtas, que ya habían sido analizadas por el pensamiento pol(. tico de su época y que él se encargó de sistematizar.
10.2.2. EL GOBIERNO MIXTO DE POLIBIO Y OTROS AUTORES
La influencia de las instituciones políticas helénicas fue manifiesta en el pensamiento romano.
'
Con su gran sentido de la realidad los romanos practicaron una forma de gobierno mixto. El poder se dividía entre el pueblo y el monarca o entre una aristocracia y el pueblo, en un proceso de cambios políticos en que la constitución pasara del reino a la tiranía, a la democracia y después la monarquía para que de este modo continuara el mismo desenvolvimiento.
Polibio, es el expositor del gobierno mixto o forma constitucional que combina el poder monárquico, el aristocrático y el poder democrático, representados por el Consulado, el Senado y los comicios. El gobierno mixto es ideal y evita los perjuicios de las otras formas de gobierno.
En la teoría del gobierno mixto se esboza un régimen de coordinación de funciones, sin preeminencias de uno sobre otro, coordinando sus actividades sobre la base de equilibrio y de igualdad.
El pensamiento de Aristóteles influyó notablemente en el pensamien· to político de Roma, señalándose que tanto Polibio como Cicerón admitieron la clasificación y los caracteres de las formas de gobierno mixto.
La teoría de la forma mixta de Gobierno se manifiesta en el pensamiento político medieval en Santo Tomás, en Suárez y en Dante.
Contemporáneamente, Jellinek14 considera que las formas de Gobierno son la monarquía y la república y para Kelsen 15 la aristocracia Y la democracia.
Monarquía y República es la división fundamental, pero ambas pueden ser subdivididas, y de este modo es factible lograr todas las distin·
ciones posibles en la organización del Estado. Así, la existencia, Y 1á manera en la que se manifiesta la representación popular, la organiza·
ción y ejercicio del gobierno, las relaciones de éste con los demás órgs .. nos del Estado, entre otros, constituyen aspectos que se entrelazan de diversa forma, de tal suerte que cada Estado puede caer dentro de
serie de categorías, sin que todas reunidas sean capaces de dete
con exactitud cuál es su naturaleza desde todos los puntos de vista.
14 JELLINEK. Gcorgc, Teoría Getteral del Estado, Editora Nacional. Montevideo, 1 p. 132.
1 'i KELSEN, Hans, Teoria General del Derecho Y del Estado, UNAM, México, 1998, p. 1
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HlRMAS DE ESTADO - F. Flores Trejo 269
En el capítulo primero del "Espíritu de las leyes", Montesquieu16 in
troduce modificaciones fundamentales a la teoría de las formas de Gobierno de Aristóteles.
Afirma este autor:
Supongo tres definiciones o mejor dicho tres hechos, a saber: que el gobier
no republicano es aquél en que el pueblo, en cuerpo o sólo parte de él, ejer
ce la potestad soberana; que el monárquico es aquél en que gobierna uno
solo, pero con arreglo a leyes fijas y establecidas; que, a diferencia de éste,
el despótico es aquél en que uno solo, sin ley ni regla, lo dirige todo a vo
luntad y capricho. La República en donde el pueblo en cuerpo, ejerce el po
der soberano, es una democracia. Si el poder soberano está en manos de
parte del pueblo, se tiene una aristocracia. "En los Estados populares, es decir, en las Repúblicas democráticas, se
necesita el resorte de la virtud. La moderación es el alma de los Gobiernos aristocráticos; más entiéndase que me refiero a la que está fundada en la
virtud, no a la que nace de la cobardía o pereza del alma". Y agrega, "en cambio en las monarquías la política produce las mayores cosas con la me
nor virtud posible".
10.3. CLASES DE FORMAS DE ESTADO
Inicialmente y bajo una perspectiva sociológica, es dable clasificar a las Formas de Estado atendiendo al tipo de Estado continente. Una
clasificación sociológica de las formas que el Estado se ha presentado
conforme a su evolución histórica, y de esta suerte distinguimos los ti
pos de Estado religioso, Estado político, Estado de derecho y Estado económico.
En estas formas exclusivamente sociológicas de la organización del Estado, se determina el concepto de forma tomando en cuenta la clase de solidaridad social predominante. A la solidaridad religiosa, corresponde la forma de Estado religioso, a la solidaridad política la forma de Estado político, a la solidaridad jurídica, la forma de Estado de derecho
Y a la solidaridad económica, la forma de Estado Económico. Ahora bien desde un punto de vista político-jurídico puede aseverar
se que existen dos formas estatales: el Estado Centralizado o Unitario y el Estado Federal.
lñ MoNTESQUIEU. Chadcs de Secondat, Del Espíritu de las Leves, Sarpc, Madrid, 1984, Pp. 35 y SS.
270 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
1 0.3.1. ESTADO CENTRALISTA O UNITARIO
10.3 .1.1. Concepto y características
El Estado Centralista es una Forma de Estado que implica la existencia de un órgano que canaliza de manera exclusiva el poder y lo ejerce de manera directa a través de decisiones respecto de sus subalternos que son los denominados Departamentos, quienes se encuentran constreñidos a acatar las decisiones que emanan del Departamento Central.
El Estado centralista o unitario presenta homogeneidad del poder, es decir, las funciones estatales tienen una sola organización nacional aunque se admite que en ciertos casos por razones de eficiencia administrativa, se permita la desconcentración de las funciones administrativa y jurisdiccional.
La desconcentración de referencia resulta, en cuanto a la función administrativa, en una distribución de los órganos de gobierno en distintas circunscripciones usualmente denominadas departamentos o provincias, pero dichos órganos están subordinados al órgano central. En cuanto a la función jurisdiccional se traduce en una distribución de los tribunales con distinta competencia territorial.
Es digno de subrayarse, que la principal característica del Estado centralizado, es que sus órganos de gobierno pueden estar desconcentrados, pero no descentralizados, es decir, los órganos de gobierno "locales", aun y con competencia territorial, no son autónomos.
10.3.1.2. El Estado Central o Unitario en México
�
El 15 de diciembre de 1835 el Presidente interino Miguel Barragán, expidió las denominadas Bases Constitucionales en la que se estableció el régimen centralista. El artículo 3° no obstante que no establecía de manera explícita dicha Forma de Estado, suprimió el hasta entonces
existente régimen federalista. Por su parte el numeral 8° prevenía que: -;·
"El territorio nacional se dividirá en Departamentos, sobre las bases de .{ población, localidad, y demás circunstancias conducentes". , ;:
Con apoyo en dichas Bases, la primera Constitución Centralista lla·
mada Leyes Constitucionales de 1836, previno en la Sexta Ley la d��
sión de la República Mexicana en Departamentos, los cuales se subdtVl•
día a su vez en distritos y éstos en partidos. Asimismo, la segunda Carta Fundamental Centralista, las Base5
Orgánicas de 1843 establecieron en el numeral 4° la misma división pO" lítica que su antecesora, aunque agregó a la división departamental, las
municipalidades.17
17 SENADO DE LA REPÚBLICA, Documentos Históricos Constitucionales de las
Amwdas Mexicanas, México, 1965, Tomo 1, pp. 223 Y ss.
FORMAS DE ESTADO - F. Flores Trcjo 271
Durante esta etapa el Centralismo estableció un rígido sistema de
centralización de funciones a través de los diversos órganos, especialmente del Poder Ejecutivo quien acaparó las atribuciones y ejerció un
poder de mando sumamente férreo.
1 0.3.1.3. Confederación
La Confederación puede ser conceptualizada como una alianza, liga, unión o pacto entre algunas entidades y más comúnmente entre naciones o Estados.
En su acepción de Unión de Estados, la Confederación se ha reflejado tanto en las alianzas temporales que han tenido propósitos comerciales o bélicos, como en aquellas que se han establecido con propósitos más vastos y complejos, por un periodo ciertamente amplio.
Como ejemplos del primer tipo de confederaciones puede citarse a la Liga Aquea durante la antigüedad. En la Edad Media, a la Liga Anseática y a la Santa Alianza o el Eje Roma-Berlín-Tokio, durante los tiempos modernos. Como muestras del segundo tipo de confederación pueden encontrarse en asociaciones de naciones más permanentes, como lo fueron la Confederación Norteamericana antes del surgimiento de la Federación, así como la Sociedad de las Naciones o la Common\vealth Británica.
La confederación sin duda, representa el punto de mayor descentralización dentro de las modalidades del Estado unitario, la Federación de menor o mayor descentralización o viceversa, cuando se le ve desde el punto de vista del estado unitario. En este orden de ideas, existe un número importante de diferencia entre los dos géneros más próximos: la federación y la confederación. Así, la Confederación pertenece al ámbito del contexto internacional, mientras que la federación es una forma de Estado.
Por otro lado, la Confederación se origina en un pacto entre esta
dos libres y soberanos que permanecen como tales, mientras que la
Federación surge de una Constitución y no supone la supervivencia en su seno de estados auténticamente libres y soberanos. Por lo general, los Estados que integran una Confederación pueden separarse de ella, mientras que las entidades federativas no pueden hacerlo, sin provocar una secesión.
Asimismo, la Confederación supone la existencia de órganos confederales, temporales o permanentes, que atienden las funciones que se les han encomendado, pero siempre subordinados a los gobiernos de los estados confederados, por su parte la Federación supone el surgi-111Jento de un gobierno distinto del de las entidades federativas, que no está subordinado a ellas, al contrario de lo que sucede en la Confedera-
Tl 272 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
c1on. Igualmente, en la Confederación no surge una nueva nacionali. dad, además de la que tienen los nacionales de los estados confederados en tanto que en la Federación existen, por lo menos teóricamente dos: 1� nacionalidad federal y la de las entidades federativas. Adicionalmente es viable precisar que en la Confederación, sus órganos no pueden expedir normas generales o leyes, o ejecutar normas concretas como las sentencias que afecten a los nacionales de los Estados confederados en forma inmediata, sino que sólo pueden hacerlo a través y con el consentimiento de sus respectivos gobiernos; en contraste, en la Federación existe una distribución de competencias, de manera que dentro de su ámbito el gobierno federal puede emitir normas generales y ejecutar normas concretas, en forma inmediata y sin previa autorización de los gobiernos de las entidades federales y viceversa.
Otro criterio para diferenciar entre la Confederación, la federación y el estado federal, es propuesto por K.C. Wheare18 quien explica que: en una confederación los órganos de la misma se encuentran subordi· nados a los gobiernos de los estados confederados, mientras que en una federación, el gobierno federal, y los gobiernos de las entidades federa· tivas están coordinados. Finalmente, en el caso del estado unitario, al revés de lo que sucede con la confederación, los órganos de la misma se
encuentran subordinados a los gobiernos de los estados confederados; mientras que en un federación, el gobierno federal, y los gobiernos dt; las entidades federativas están coordinados. Finalmente, en el caso del estado unitario, al revés de lo que sucede con la confederación, los gobiernos de las entidades locales se encuentran subordinados al gobierneS central. La teoría de Wheare viene a confirmar la de H. Kelsen, en � �
sentido de que confederación, federación y estado unitario son divers� formas de organización estatal. atendiendo al grado de centralización � descentralización de los órganos de gobierno y de las facultades que se
otorgan a los últimos". Ahora bien, en la forma de Estado denominada Confederación de --:� ·�
dos, estamos en presencia de varios Estados que han decidido fo� una Unión, pero sin desaparecer ni formar una entidad superior a el�i:
La Confederación tiene como base un Pacto interestatal para re .1
zar determinados propósitos, principalmente de carácter defensivo.
facultades de la Confederación no pueden extenderse más allá de
practicado, ni implica intervención en los asuntos propios de un soberano.
18 Diccionario Jurídico Mexicano, Voz Confederación, UNAM-Porrúa, México, Tomo IV.
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FORMAS DE ESTADO - F� Flores Trcjo 273
Tampoco sufre restricciones la soberanía de los Estados, pues éstos continúan el ejercicio pleno de sus derechos. El acto inicial de la independencia de los Estados Unidos de Norteamérica fue la formación de una Confederación de las Trece Colonias Iniciales, que se unían para asegurarse de su independencia de la Gran Bretaña y hacer un frente común respecto de la Corona Inglesa.
1 0.3.1.4. Uniones de Estados
Podríamos señalar que existen Uniones de Estados que se rigen por el Derecho Interno y Uniones de Estados que se regulan por el Derecho Internacional. Las primeras tienen que ver con la Forma de Estado Federal que se analizará en la siguiente unidad, en cambio las Uniones de Estado de índole internacional encuadran en un contexto distinto en ,irtud de que son creadas a través de Tratados, o por conducto de Actos U ni laterales, pero con consecuencias internacionales.
Lo que caracteriza a cualquier unión de Estados es que se establecen órganos colectivos con competencia en asuntos comunes.
Seara Vázquez19 afirma que: "las uniones de Estados en sentido propio (diferentes de las uniones administrativas, aduaneras, etc.) son de dos tipos: unión personal y real. Coinciden ambas en una característica: tener un jefe de Estado común, pero hay entre ellas diferencias importantes".
1 0.3.2. UNIONES REALES Y UNIONES PERSONALES
La Unión Real es el ejemplo de un Estado compuesto que se caracteriza por un régimen de diversos Estados de tipo monárquico que tienen un solo Rey y disponen de órgano comunes de gobierno. Así por ejemplo, Carlos V de España era al mismo tiempo Emperador en España y Rey de Alemania.
El propio Seara Vázquez contempla que la Unión Real "es una llnir)¡z t'U!zmtaria de dos Estados soberanos que se unen bajo el mismo nzunarca para dar lugar al nacimiento de una sola persona intemacional. La unión real se caracteriza además por el abandono que hacen los Estados sohermws que la fomzan de una parte de sus prerrogativas a la Unión, que se encarga de la gestión de los asuntos comunes permaneciendo las Otras dentro del dominio de los Estados miembros, que continúan sien�0 soberanos. En realidad hay una gran analogía entre la unión real y a confederación de Estados. De la unión personal se distingue por ser l11ucho más estrecha y además como consecuencia del carácter volunta-
...____
1" SEARA V ÁZQUEZ, Modesto, Derecho lnternaciuttal Público, Porrúa, México, 1986, P. 223.
274 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
rio de su creación, por la posibilidad de ser disuelta libremente. Podemos citar como ejemplos de uniones reales: Suecia y Noruega ( 1815-1905), Austria y Hungría (1867-1918), Islandia y Dinamarca 1918-1944), que ofrecía una serie de particularidades muy interesantes, y los Países Bajos e Indonesia (acuerdos 1937 y 1949) que podía considerarse, también por algún tiempo, como una unión real. El contenido de las distintas uniones reales que hemos citado, no es idéntico en todos los casos, y las diferencias son a veces bastante profundas. Actualmente, no hay ningún ejemplo de uniones reales".
Por su parte en la Unión personal, un Tratado Internacional define la existencia de un monarca para diversos Estados, pero sin órganos comunes. En esta forma de Estado cada uno de los Estados mantiene su propia organización soberana y se administra de acuerdo con sus propios intereses y con entera independencia del otro.
Bajo este contexto, la unión personal surge cuando el juego de las leyes de sucesión lleva al mismo monarca a ocupar el trono de los dos países. Los Estados conservan su personalidad independiente sin que pueda hablarse de la Unión como sujeto propio del derecho internacional.
La Unión Personal según Seara Vázquez se caracteriza por:
l. Tener el mismo jefe de Estado, que siempre es un monarca, aunque haya una excepción a esto último, en el caso de Bolívar, que en 1825, fue presidente simultáneamente de Colombia, Bolivia y Perú, y de 1823 a 1826, de Colombia y Perú;
2. Ser de carácter accidental basada únicamente en el juego de las leyes de la sucesión y,
3. Ser temporal. Como ejemplo de uniones personales pueden citarSe! Prusia y Neuchatel (1707-1857) Gran Bretaña y Hanovcr (1714-1837), Ho" landa y Luxemburgo (1815-1890), Bélgica y el Congo (1885-1908). Actuaf¡ ,
mente no hay ningún ejemplo de unión personal.
dC! En la actualidad podríamos citar como fórmula de este tipo rl
Uniones de Estados a la Unión de los Estados Árabes o Liga Árabe. De&r,
de los inicios del siglo pasado, diferentes grupos árabes han pretendid�
la formación de un Imperio árabe, que reúna a todos los pueblos ára� sobre la base de una Constitución y organización de tipo militar.
Su organización parte del Protocolo de Alejandría de 7 de oc .... h ...
de 1944 y el Pacto de la Unión Árabe firmado en el Cairo el 22 de zo de 1945.
Hasta nuestros días ha sido la siempre inestable la reunión de
nos países árabes alentados por sus problemas territoriales. La tución del Estado de Israel bajo los auspicios del mundo interm•c•u• ...
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FORMAS DE ESTADO - F. Flores Trejo 275
la Organización de las Naciones Unidas, ha suscitado vivas reacciones de estos pueblos.
Finalmente podríamos decir que, tanto la práctica como la doctrina internacionales han configurado tres formas distintas de Uniones de Estados constituidas sobre la base de la desigualdad de las partes asoL·iadas: el Protectorado, la Protección y el Cuasi-protectorado, teniendo Lomo nota común todas ellas que un Estado débil se pone bajo la protección de un Estado más fuerte, sin que se diluya la personalidad jurídico-internacional de aquél.
, ,
Unidad 11
Federación como forma
de estado
FERNANDO FLORES TREJO'
11.1. TESIS EXPLICATIVAS DEL SISTEMA FEDERAL
En el capítulo anterior se analizó el concepto e importancia del htado Federal bajo la denominación de Estado compuesto. Toca el turno de estudiar diversos aspectos que consideramos trascendentales en lomo al Federalismo, pretendiendo que al finalizar se perciba una visión "globalizadora" de su entorno.
Por diversas referencias históricas podemos afirmar como lo hace Jorge Carpizo1 que "Grecia conoció la institución jurídico-política denominada Confederación, y como ejemplos se pueden citar la Liga Jónica,
la Confederación Beócica, la Confederación Peloponésica y la Liga Aticodeliana. Pero el Estado Federal nació en 1787 al promulgarse la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. Varias son las diferL·ncias entre la Confederación y el Estado Federal, pero entre una de las más importantes se puede subrayar que en tanto la Confederación es una asociación de Estados soberanos, sometida a las normas del derecho internacional, en el Estado Federal sólo hay un Estado soberano (el Pueblo, y no varios pueblos soberanos) y todo su orden jurídico está encuadrado en la constitución Federal".
Doctor en Derecho v catetlrútico por oposición de la Universidad Nacional Autónoma de México.
1 CARPIZO MAC GREGOR, Jorge, La Cmrstituci<}¡¡ A/exic<lllll de 1917, UNAM, México, 1 'JRo. p. 231.
277
278 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
11.1.1. ALEXIS DE TOCQUEVILLE
Más que un autor que aporte elementos para desentrañar el origen
del Federalismo, el mérito de Tocqueville2 estriba en haber sido el divul
gador de la nueva estructura estatal. En efecto advirtió que en América existía un esquema estatal nove
doso que se manejaba en una doble vía: l. Por un lado, los Estados federados soberanos, los cuales dentro
del ámbito de su competencia eran la instancia decisoria suprema;
2. Por otro, una instancia diversa: la Federación, que era también dentro de su competencia, la instancia suprema.
Así, la soberanía se encontraba bifurcada ya que una parte de ella correspondía a la Federación y otra parte a las Entidades Federativas. Por ello afirmó que en Norteamérica existían dos gobiernos completamente separados y casi independientes. Uno de estos gobiernos era el que correspondía a las veinticuatro pequeñas naciones soberanas que en conjunto integraban la Federación, la que a su vez era soberana.
Las explicaciones anteriores son el motivo por el cual a esta teoría
se le llama de la cosoberanía, ya que tanto la Federación como las Enti
dades Federativas son soberanas dentro de su competencia, es decir, poseen una parte de la soberanía.
1 1 .1.2. CALHOUN Y SEYDEL
Analizamos simultáneamente los puntos de vista de estos autores ya
que la teoría de Calhoun persiguió una finalidad concreta: justificar la
separación de los Estados del Sur de Norteamérica; y la teoría de Sey
del tuvo también una meta: defender a Baviera contra el Reich.
El fundamento de estas teorías es la indivisibilidad de la soberanía,
de lo que concluyen que si la Federación es la soberana, los Estados no
existen. No obstante a la inversa si los Estados son los soberanos, la Fe•
deración no lo es. Bajo esta tesitura concluían que el Estado Federal no
puede tener existencia. Afirmaron que el Estado Federal no podía subsistir en virtud de
resultaba necesario atribuir la soberanía a uno de los dos ámbitos: a Federación o a los Estados, inclinándose en favor de los Estados.
2 Tocut:EVILLE, Alexis de, La IJ<!IIIO<Tacitl e11 A111áica. Planeta Agostini, Madrid, 1 Tomo 1, p. 293.
.,
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 279
Esta aseveración les permitió concluir que las competencias Fede
rales no son más que competencias delegadas por los Estados y ejerci
das por ellos, de lo cual se derivan dos consecuencias: l. El derecho de anulación y, 2. El derecho de segregación.
11.1.3. JELLINEK
Este autor3 define al Estado Federal como "un Estado soberano foruzado por una variedad de Estados". Sin embargo, estos Estados no son soberanos a pesar de que la Constitución les atribuye a los órganos de esos Estados una participación mayor o menor en la soberanía, es decir, en el ejercicio del poder. Los Estados particulares son Estados, únicamente, dentro de la esfera en que están libres del poder Federal.
Para Jellinek el Estado Federal es el único soberano, pero los miembros de esa unión sí son Estados porque poseen derecho de dominación ' en ciertos límites también cuentan con libertad de acción.
En síntesis la teoría del autor alemán postula que la Federación es
el único Estado soberano, pero sin negar a los miembros de ella la ca
racterística de Estado.
11.1.4. WILSON
Este tratadista afirma que al crearse la Constitución Federal Norteamericana y por ende la aplicación del Federalismo, se deseaba una unión débil y no se pretendía sacrificar la autonomía de los Estados
particulares. La idea de la importancia de los Estados miembros fue substituyén
dose por el concepto de nación, la cual triunfó definitivamente cuando los Estados del norte vencieron a los del sur, creándose la convicción de que era imposible la segregación de un miembro de la unión.
En efecto el concepto de nación como unidad permitió formar un vínculo de solidaridad e identidad entre hombres de pensamientos, costumbres, religiones, lenguas y razas, tan disímbolas.
En opinión de Carpizo4 el concepto de nación de Wilson es el mismo que fue expuesto en 1939 por Crossman, como "Un pueblo que vive
bajo un único gobierno central lo suficientemente fuerte para mantener su independencia frente a otras potencias".
3 1ELLINEK, Jorge, Teoría Ger�eral del Estado, Editora Nacional, Buenos Aires, 1960, P. 130. 4 Op. cit., p. 235.
280 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Bajo este contexto se mira al Estado Federal como dos Estados como dos gobiernos, para percibir que el Estado es un solo gobierno
'
pero doble, es decir, la naturaleza del Estado Federal es ser un gobier: no doble.
El planteamiento que realizó Wilson es de sumo interés pues ya no se considera al Estado Federal como dos Estados ni como dos gobiernos, sino como una unidad formada por dos partes distintas pero no separadas.
El Estado Federal no está dividido sino que conforma una unidad como cualquier otro Estado. De esta manera el gobierno es el único que está segmentado bajo un ámbito de competencias, uno de los cuales corresponde a la Federación y otro a los Estados particulares.
11.1.5. lEAN DABIN
El profesor Dabin5 es quien proclama la teoría del Estado Federal como una forma de descentralización del poder.
Parte del supuesto de que los Estados particulares no son soberanos, aunque en el Estado Federa! los Estados miembros designan algunos titulares de la autoridad Federal.
En este orden de ideas, Dabin asegura que el sistema Federal es un régimen complejo "en que hayamos combinadas dos soluciones enlaza-
r
das con dos aspectos diferentes de la teoría del poder: por una parte, una solución de descentralización muy amplia en beneficio de las colectividades componentes; por la otra, una solución de participación de las 1> colectividades mismas en el gobierno del Estado Federal".
,
Lo que caracteriza al Estado Federal, es una gran descentralización política, la cual emana de la Constitución que es obra del pueblo Y con posterioridad el pueblo es quien atribuye las competencias Federales Y las locales.
Un Estado Federal puede tener una gran centralización administra· tiva, por ello la nota de descentralización administrativa no es caracte· rística del Estado Federal.
11.1.6. HANS KELSEN
El afamado jefe de la Escuela Vienesa del Derecho�> afirma que la
nota esencial del Estado Federal es la descentralización, sin embargo
'i DABIN, Jcan. Ductri11a Ge11eral del Estado, México, 1988, pp. 360 y ss. " KELSEN Hans, Teoría Gc11eral del Derecho y del l::stado, UNAM, México,
pp. 360 y SS.
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FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 281
introduce su teoría de los tres círculos estatales que denota un avance significativo en la explicación de este contexto.
Considera que en el Estado Federal hay que distinguir tres elementos: l. La Constitución en virtud de la cual se establece la unidad del or
den total, y esta Norma Suprema es válida en todo el territorio. O sea que el Estado Federal es la personificación de la constitución;
2. El orden jurídico Federal, y 3. El orden jurídico de las Entidades Federativas.
Siguiendo su pensamiento, la Constitución divide la competencia L'ntre la Federación y las Entidades Federativas, y estas dos esferas son tírdenes parciales delegados.
Así, el Estado Federal u orden total posee órganos propios como el poder revisor de la Constitución, que no es órgano ni de la Federación ni de las Entidades Federativas sino del Estado Federal, es órgano de la totalidad.
De esta forma, la unidad del Estado es la Constitución pero la estructura de esa ley fundamental es diferente: en el sistema Federal la norma suprema crea dos órdenes subordinados a ella pero que entre sí estún coordinados. Lo anterior significa que esos órdenes el Federal y el de las Entidades Federativas existen por mandato constitucional y ellos no pueden contravenir las disposiciones de la ley creadora que les otorga su competencia y expresa lo que el orden Federal puede realizar y lo lJUe las Entidades Federativas pueden efectuar.
En efecto, creemos con Kelsen que la Constitución no sólo crea a la Federación y a las Entidades Federativas sino que establece lo que pueden realizar .
Por otro lado, dentro de la esfera de competencia de las Entidades Federativas se encuentra la atribución de otorgarse su propia Constitución para organizarse libremente en su régimen interior que desde luego no puede ser contrario a las normas de la Constitución general.
No obstante, las Entidades Federativas son autónomas porque poseen un margen libre de actuación dentro del marco señalado en la nor
l1la cúspide de ese orden jurídico. Así, las autoridades de las Entidades Federativas no se encuentran
subordinadas a las Federales, sino que dentro de su competencia son libres.
Como puede apreciarse, existen varias posturas que pretenden explicar la naturaleza jurídica de la Forma de Estado Federal. Estimamos que cada una de ellas ha aportado algún elemento que ha sido útil para caracterizar al Federalismo.
Estamos ciertos que el Federalismo implica en primer lugar una Forma de Estado que lleva imbíbito un acuerdo de los Estados para
282 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
coaligarse y crear un ente distinto de jerarquía superior que es la Federación, al tiempo que se origina una esfera dual de competencias, guiada por ésta última, quien determina las facultades que habrán de arrogarse en dichos ámbitos, dejando a las Entidades Federativas una autonomía interna y pretendiendo en todo tiempo la permanencia irrestricta de la Unión a través del Pacto Federal.
De esta manera podemos afirmar que las características de un Estado Federal son las siguientes:
l. Existe un acuerdo de los Estados para unirse y crear un nuevo ente jurídico de jerarquía superior.
2. Una Constitución que crea dos órdenes delegados y subordinados, pero que entre sí están coordinados: el de la Federación y el de las Entidades Federativas.
3. Las Entidades Federativas gozan de autonomía y se otorgan su propia ley fundamental para su régimen interno.
4. Se establece un Pacto indisoluble que permite la conservación del régimen Federal.
11.2. SURGIMIENTO DEL FEDERALISMO EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Coincidimos con Wheare7 en el sentido de que "La idea moderna del
sistema Federal ha sido detenninada por los Estados Unidos de América".
En efecto, creemos que el Federalismo norteamericano representa una
trascendente aportación a la ciencia jurídica constitucional. Cronológi
camente asevera Felipe Tena Ramírez8 "ella precedió a las demás; ideo
lógicamente, ganó y conserva la primacía por la pureza de las líneas Y por
el vigor de su vida. El Federalismo de los demás países que han adoptado el
sistema, se mide por su aproximación o alejamiento del modelo norteame
ricano. Lo dicho tiene especial significación para nosotros, que al imitar de-.
liberadamente aquel sistema, le imprimimos nuestros propios rumbos".
Las colonias se vieron en el caso de unirse y de fortalecer su unión
a fin de presentar un frente común y vigoroso en su lucha contra In·
glaterra. Así, en 1754 se reunió en Albany un Congreso de Representantes de
las Asambleas de Siete Colonias. Allí se presentó y adoptó el llamado
Plan de Unión de Albany, cuyo autor fue Benjamín Franklin. Debe señ;· ·
larse que éste es considerando como el primer y original programa �·
7 Citado por J.A .'C. Grant, El Constitucionalismo Norteamericano, dentro de la El ConstilLicionalismo a Mediados del siglo XIX, UNAM, México, 1957, Tomo 1, pp. 691
8 TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Porrúa, México, 1 p. 102.
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FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 283
Gobierno Federal y punto de partida de todas las elaboraciones posteriores. Se confiaban los asuntos de interés común a un organismo central integrado por un presidente que designaría la Corona y un Gran Consejo elegido cada tres años por las asambleas coloniales precisándose que los asuntos de carácter local corresponderían a las colonias.
Sin embargo, este Plan no fue aceptado por las Asambleas Coloniales porque consideraron que no debían ceder en ninguna forma la facultad de fijar impuestos y tarifas que el plan otorgaba al órgano central.
Por otro lado el Parlamento inglés expidió varias leyes gravando con impuestos el comercio colonial, lo que provocó oposición y reavivó el argumento de los impuestos sin representación. El problema se planteó en términos estrictamente constitucionales. Las colonias no se consideraban representadas en el Parlamento inglés que establecía los impuestos, porque ellas no elegían miembros de la Cámara de los Comunes, por lo tanto, los colonos rechazaban en su calidad de ingleses.
Por iniciativa de la Cámara de Massachusetts en octubre de 1765 se reunió en Nueva York el Primer Congreso Intercolonial de Tendencias Revolucionarias, que censuró la Ley del Timbre, surgiendo la idea de la defensa de los derechos comunes de la Colonias por parte del representante de Carolina del Sur.
Sobre el particular resulta ilustrativo el siguiente pasaje de El Federa!ista:9
Nada es más cierto que la indispensable necesidad de un gobierno, y no menos innegable que al instituirse éste, en cualquier forma que sea, el pueblo debe cederle algunos de sus derechos naturales a fin de investirlo de los poderes necesarios. Bien vale la pena, por tanto, considerar si conviene más a los intereses del pueblo de América el constituir una sola nación bajo
un gobierno Federal, para todos aquellos objetos de carácter general, o di
vidirse en confederaciones separadas, confiriendo a la cabeza de cada una de ellas los mismos poderes que se le aconseja poner en manos de un único gobierno nacional. Un firme sentido del valor y los beneficios de la Unión indujo al pueblo, desde los primeros momentos, a instituir un gobierno Federal para defenderla y perpetuarla. Lo formó casi tan luego como tuvo una existencia política, más aún, en los tiempos en que sus casas eran pasto del fuego, en que muchos de sus ciudadanos sangraban, y cuando al extenderse la guerra y la desolación dejaban poco lugar para las tranquilas y madura investigaciones y reflexiones que deben siempre preceder a la constitución de un gobierno prudente y bien equilibrado que ha de regir a un pueblo libre. No es extraño que un gobierno instaurado bajo tan malos auspicios, resultara en la práctica muy deficiente e inadecuado a los propósitos a que debía responder.
9 HAMILTON, A; MADISON, J. Y ]AY, 1. El Federalista, Fondo de Cultura Económica, México, 1998, p. 7.
284 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El pueblo americano ha mantenido por tanto tiempo y sin variación so
bre la importancia de conservarse fii·memente unido bajo un gobierno Federal, dotado de poderes suficientes para todos los fines generales y nacionales.
Proveer a la propia seguridad.
Cuando Inglaterra pretendió castigar a Massachusetts, las demás colonias hicieron causa común con ésta y a instancia de Virginia, los Delegados de doce colonias se reunieron en Filadelfia, el S de septiembre de 1774, para formar el Congreso Continental.
Dicho Congreso era una Asamblea Nacional que asumió la dirección de la guerra y aconsejó a las colonias adoptar los gobiernos que en opinión de los representantes del pueblo, puedan conducir mejor a la felicidad y a la seguridad de sus electores. Ocho de las colonias que principiaron a llamarse Estados habían adoptado Constituciones y Georgia y New York continuaron la misma tendencia en 1777.
Massachusetts, que al principio había regresado hacia el estatuto bajo el cual había funcionado de 1691 a 1726, adoptó una nueva Constitución en 1780. Connecticut y Rhode Island que se habían autogobernado, se conformaron con proseguir bajo sus cartas coloniales.
Así empezó a originarse la idea de que dentro de una misma organización constitucional podían coexistir dos o más legislaturas coordinadas entre sí. con competencia distinta y suficiente cada una ligadas todas por la Constitución, lo cual significaba un contexto teórico del Federalismo.
Para 1776 se presentó ante el Congreso Continental un Proyecto de Artículos de la Confederación y Unión Perpetua el cual no se aprobó hasta noviembre de 1777 y que prevenía la ratificación de los Estados, entró en vigor para 1781.
Para el éxito del sistema faltaba que el Congreso tuviera el control de las contribuciones; que existieran como poderes Federales el ejecutivo y el judicial y que el desacato por los Estados a las disposiciones Federales contara con suficiente sanción.
En 1787 se reunió en el Palacio del Estado de Filadelfia una Con·
vención Federal que, bajo el pretexto de enmendar los artículos de la
Confederación, iba a crear una genuina Constitución Federal. El Co�
greso Continental propuso a los Estados para su discusión una ConsU·
tución Nacional que fue denominada Artículos de Confederación, los
cuales se ratificaron y entraron en vigor en 17 81.
Como los poderes que por virtud de éstos se daban al gobierno cen·
tral demostraron ser inadecuados, la nueva Constitución estableció un
sistema Federal más adecuado bajo el cual el gobierno central tenía
propios órganos ejecutivos y actuaba directamente respecto de los viduos, lográndose supei"ar la dependencia del gobierno central a la
r � ·�-
1 UlERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flore' Trcjo 285
1 iiud de los Estados para que éstos hiciesen efectivos la ley nacional y \os tratados.
No obstante, bajo este nuevo esquema, los Estados continuaron proporcionando a la Federación la ayuda de sus mecanismos administrati\ os y siguieron soportando una parte importante de la carga de la apliL·;Kión de la ley nacional.
Aquella Convención presidida por Washington fue en verdad una asamblea de los hombres más notables de los Estados.
Pronto se esbozaron dentro de la Asamblea dos tendencias principales: la de los Estados de mayor extensión y la de los Estados de pequeña e:xlcnsión territorial. Los primeros presentaron el Plan de Virginia, por el que se proponía la creación de un poder nacional con sus tres ramas clúsicas, de las cuales la legislativa estaría dividida en dos cuerpos, designados sus miembros proporcionalmente a la población y con facultades para legislar en todo lo que quedara fuera de la competencia de los E:, lados.
El Plan de New Jersey propuesto por el segundo bloque, contenía un artículo que iba a ser la piedra angular del sistema, al instituir la suprcnwcía del derecho Federal expedido de acuerdo con la Constitución, la nulidad de las leyes de los Estados que se le opusieran y la competencia de los tribunales para declarar dicha nulidad.
El tercer Plan conocido como la Transacción de Connecticut, recogió del Plan de Virginia la representación proporcional al número de habitantes, pero únicamente para la Cámara de representantes. Por otro lado acogió del Plan de New Jersey el voto igual para los Estados dentro de la otra Cámara, el Senado. De este modo nació un bicamarismo propio del sistema Federal, en el que una Cámara representaba directamente al pueblo y la otra a las Entidades Federativas.
Como complemento del sistema en la revisión de la Constitución así corno en sus reformas, tendrían que intervenir además del Congreso, las legislaturas de los Estados o convenciones de los mismos. Así fue como la Asamblea de Filadelfia, con sentido práctico e intuición política, salvó la pugna entre lo regional y lo nacional.
La novedad del sistema consistió en que un gobierno general, ejercido directamente sobre los súbditos y no por mediación de los Estados, desplazaba dentro de su propia esfera limitada a la autoridad de éstos, Pero al mismo tiempo los Estados conservaban su gobierno propio y directo en todo lo no otorgado al gobierno nacional por la Constitución, la cual de esta forma prevalecía y unificaba.
Al respecto resulta pertinente citar nuevamente un pasaje de El Feder(dista10 que alude a este planteamiento:
10 Op. cit., p. 35.
286 TEORÍA DE LA CONSTITUCióN
Se puede definir a la república confederada sencillamente como una reu. nión de sociedades o como la asociación de dos o más estados en uno solo.
La amplitud, modalidades y objetos de la autoridad Federal, son puramente
discrecionales. Mientras subsista la organización separada de cada uno de los miembros; mientras exista, por necesidad constitucional, para fines locales, aunque se encuentre perfectamente subordinada a la autoridad gene
I·al de la unión, seguirá siendo, tanto de hecho como en teoría puesta, lejos
de significar la abolición de los gobiernos de los Estados, los convierte en
partes constituyentes de la soberanía nacional, permitiéndoles estar repre
sentados directamente en el Senado, y los deja en posesión de ciertas partes
exclusivas e importantísimas del poder soberano. Esto corresponde por
completo con la noción del gobierno Federal, y con todas las denotaciones
racionales de esos términos.
Una de las más importantes características de la Constitución de los Estados Unidos fue la aplicación del principio de Federalismo a una área grande, que aumentaba rápidamente su tamaño y su población.
La Constitución Norteamericana no sólo sentó la estructura del gobierno nacional y del sistema Federal sino que, a través de la adición de una Declaración de Derechos a favor de sus habitantes, procuró limitar el alcance de la actividad del poder público y los procedimientos que habrían de seguirse para la manifestación del poder gubernamental.
Así, como garantes de la Constitución aparecen los tribunales como un medio de impartir vida a tales garantías y para asegurar el funcionamiento del sistema Federal.
Las colonias norteamericanas en su lucha por alcanzar un derecho propio, recogieron otro concepto: Un estatuto es nulo si es contrario a los principios del derecho natural, v debe ser considerado como nulo por los tribunales. Esta doctrina se e�pleó para anular legislación colonial, así como para reforzar argumentos contra la validez de las Navigation Acts, de ls Stamp Act y contra el uso de órdenes de cateo utilizadas para aplicar leyes inglesas impopulares.
De esta manera, puede asegurarse que el Federalismo norteamericano nació de un compromiso entre aquellos que percibían la necesidad
de unión y los que insistían en una norma interna propia. La distribución de facultades entre los dos órdenes (llamado el uno
"Federal" por antonomasia y el otro "regional" o "local"), es en sí rnisma de trascendencia para la vida del país, pues esa distribución debe
resolver el problema de la conveniencia de que cada una de las faculta•
des ingrese a una u otra de las jurisdicciones. Resulta ad-hoc la siguiente cita de El Federalista: 11
11 Op. cit., pp. 54 y 55.
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fEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 287
En primer lugar, debe recordarse que el gobierno general no asumirá todo
el poder de hacer y administrar las leyes. Su jurisdicción se limita a ciertos
puntos que se enumeran y que conciernen a todos los miembros de la
república. La segunda observación que hay que formular consiste en que el objeto
inmediato de la Constitución Federal es asegurar la unión de los trece Esta
dos primitivos, cosa que sabemos que es factible, y sumar a éstos los otros
Estados que pueden surgir de su propio seno, o en su vecindad, lo que no
hay razón para dudar que sea igualmente viable. Los arreglos indispensables
por lo que se refiere a esos ángulos y fracciones de nuestro territorio situados
en la frontera noroeste, deben dejarse para aquellos a quienes la experien
cia y los futuros descubrimientos pondrán al nivel de esa tarea. En tercer lugar, el intercambio a través de toda la nación quedará facili
tado por nuevas mejoras. Por todos lados se acortarán las carreteras. La cuarta y más importantes de estas consideraciones se refiere a que
como cada Estado, de un lado u otro, estará en la frontera y se verá, por lo tanto, inducido, al atender a su protección, a hacer algún sacrificio en bien de la de todos en general, así también los Estados más alejados del centro de la Unión y que con ese motivo compartirán en menor grado los beneficios comunes, estarán al mismo tiempo en contigüidad inmediata con las naciones extranjeras y necesitaran consiguientemente en mayor grado, en ciertas ocasiones, de su fortaleza y recursos. Puede resultar molesto a Georgia o a los Estados de nuestras fronteras occidentales o nordorientales, mandar representantes a la sede del gobierno; pero les parecería aún más angustioso luchar solos contra un enemigo invasor o sufragar sin ayuda todos los gastos inherentes a las precauciones que la proximidad de un peligro continuo
puede exigirles. Por tanto, si la Unión les produce menos beneficios que a los Estados más próximos, desde ciertos puntos de vista, en otros aspectos
desprenderán de ella mayores ventajas, manteniéndose así el debido equilibrio en todas partes."
11.3. ADOPCIÓN Y CARACTERÍSTICAS DEL FEDERALISMO MEXICANO
Siguiendo el criterio de Hermano Héller12 somos de la opinión que la adopción de una Forma de Estado es una decisión Fundamental. En esta tesitura, el establecimiento del Federalismo en nuestro país significa un hecho trascendental desde diversas ópticas como la política, la social y desde luego la jurídica.
Sobre el particular existen dos posturas principales que son excluyentes entre sí, ya que sostienen puntos de vista diametralmente 0Puestos:
12 HELLER, Herman, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1988.
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288 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
l. Una teoría postula que los orígenes del Sistema Federal Mexicano se encuentrwz e11 las diputaciones provinciales: 11
Esta interesante argumentación jurídica, estima que la Constitución de Cádiz expedida por las Cortes el 19 de marzo de 181214 estipuló que el rey nombraría en cada provincia un jefe superior y que "en cada pro
vincia habría una diputación provincial para promover su prosperidad". Este sistema se extendió a la América Hispana. Siete diputados formaban cada diputación provincial y eran designados por el pueblo en votación indirecta.
Además, cabe precisar que el territorio de la Nueva España se dividía para efectos electorales y de la propia división política en Parroquias, que era la extensión territorial menos extensa, Partidos que re
presentaban una circunscripción de mayor espacio y las Provincias mencionadas.
Este nuevo sistema de gobierno que implantaba la Constitución de Cádiz abolía la persona del virrey.
El jefe político en la Ciudad de México que, de hecho reemplazó al virrey, carecía de jurisdicción sobre los jefes políticos de Guadalajara, Mérida, San Luis Potosí, Monterrey o Durango. Cada provincia gozaba de una independencia completa con respecto a las demás.
La implantación de las diputaciones provinciales tiene singular im
portancia, pues ellas acostumbraron a las provincias a tener su propio gobierno y a regirse conforme a sus aspiraciones y necesidades.
Por lo anterior, esta postura doctrinaria sostiene que con base en la organización territorial que contemplaba una triple circunscripción, asf como en la división política para elegir Diputados a las Cortes de Cádiz, el constituyente primigenio de nuestro país dio lugar al Federalismo Mexicano.
2. La otra propuesta teórica en tomo al Federalismo estima que el Cons
tituyerzte de 1824 puso sus ojos en la dirección cardinal norte y consideró
como modelo a seguir, la Fomza de Estado Federal concebida e instaura
da por los Estados Unidos de Norteamérica: Según esta postura, Norteamérica apasionó a nuestros primeros
constituyentes ya que se trataba de una joven nación en la que se vefa brillar la libertad. Los hombres que deseaban el Federalismo se unieron en un grupo especie de partido que con el tiempo se denominó liberal.
11 Paradójicamente la autora norteamericana LEE BENSON, Nettie, sostiene este crite" l'io, en su obra La /JipulaciiÍII PnJI'illcial v El Federalismo Mexicano, México, 1955, p. 20.
14 Ccmslilllciátr de Cádi�. Promulgad-a por las Cot·tes el 19 de marzo de 1812, Madrid.
1819, p 25.
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Treja 289
La base de sustentación principal de esta teoría radica en la adopción del régimen Federalista aunque siguiéndose el proceso inverso al acontecido en los Estados Unidos, ya que después de tres siglos de Coloniaje, lo unido decidió compenetrarse en un sistema federativo que
aportaba varias ventajas. Por otro lado, la adopción del Federalismo de conformidad con esta
corriente doctrinaria, se ve reflejada en la traspolación de las instituciones esenciales de gobierno instauradas por la Carta Magna Federalista Norteamericana. Así, tratándose del Legislativo Federal, la Constitución Norteamericana contempló un sistema bicamarista integrado por una Cámara de Representantes y otra de Senadores que eran nombrados por las Legislaturas de los Estados y por ende, representantes de éstos. El Ejecutivo Federal compuesto por un Presidente y un Vicepresidente y el Poder Judicial conformado por una Suprema Corte de Justicia, Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito.
La composición anterior fue adoptada de manera integral por el Constituyente de 1824, de conformidad con esta doctrina.
Cabe recordar que durante los últimos días del Imperio de Iturbide, nuestro país se encontraba dividido en provincias independientes. Cada una de esas provincias se auto-gobernaba, el jefe político se convirtió en ejecutivo y la diputación provincial o alguna asamblea, en legislativo. En tales condiciones, el gobierno central no existía en esos días en México.
A la caída de Iturbide las tendencias ideológicas se unificaron para adoptar la Forma Republicana de gobierno, pero respecto de la forma de Estado, existían intereses encontrados ya que unos deseaban la implantación del Centralismo y otros el Federalismo.
El 2 8 de mayo de 1823 se presentó al Congreso un "Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana", cuyos principales autores fueron José del Valle y Fray Servando Teresa de Mier. Dicho plan que por cierto no llegó a discutirse, declaraba que la nación mexicana era una República Representativa y Federal, pero no abordó la temática en torno a la soberanía de los Estados miembros, idea que las provincias creían esencial.
El 12 de junio de 1823 el Congreso convocante, emitió su voto por la forma de República Federal que dice:!'' "El soberano Congreso constituvente, en sesión extraordinaria de esa noche, ha tenido a bien acordar que el gobierno puede proceder a decir a las provincias estar el \oto de sus soberanías por el sistema de república federada, y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para el nuevo Congreso que constituya a la nación".
1° FLORES TREJO, Fe1·nando, EsiUdio Constilllciorwl del Poder Judicial Federal, UNAM, México, 1979. p. 279.
290 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
José Barragán 16 ha demostrado que a través del movimiento de 1823 de las diputaciones provinciales de Jalisco, Michoacán, San Luis Potosí
.
Querétaro, Zacatecas, Guanajuato, Puebla, Oaxaca y Yucatán, el siste-ma Federal fue exigido para nuestro país.
Los hechos señalan que el movimiento Federalista de las entonces provincias fue natural, sin la imposición del centro. Considerando el caso de Jalisco el Manifiesto de la Diputación Provincial contenía elementos dignos de consideración para definir el sistema Federal como los siguientes:
l. Cada provincia se convierte en un Estado independiente. 2. Esta independencia se manifiesta en órganos de gobiernos pro
pios, la diputación provincial se transforma en Poder Legislativo y el jefe político superior en gobernador.
3. Por ser independiente, al estado le compete promover su prosperidad y fortuna internas.
4. La Federación es un pacto que se concretaría en el Acta Constitutiva de la Federación.
5. El objeto de la Federación es ejercer de común consentimiento ciertos atributos de la soberanía, principalmente la defensa mutua y el aseguramiento de la paz pública.
Este manifiesto de 1823 explica sin duda, la legitimidad de su pronunciamiento por el sistema Federal.
No obstante, las provincias no podían olvidar que ya existía un Congreso General que las representaba y que podía decidir cualquier otra forma de gobierno. Sin embargo, las provincias no les reconocieron ese derecho, y en el citado manifiesto se adoptó el concepto de representación política como mandato expreso de sus electores.
Por otra parte el manifiesto de Jalisco prescribió la igualdad natural de las provincias, concepto con el que se encontraban familiarizados los diputados ante las Cortes de Cádiz, quienes lo aplicaron a través de la creación de las diputaciones provinciales.
De esta forma, la República Federal norteamericana y la monarquía
española eran los paradigmas a seguir; el término medio que las consti·
tuía, el gobierno republicano centralista, no era un modelo cercano. El
Despertador,17 periódico Federalista publicado en Guadalajara, dedicÓ
un párrafo para desmentir los ataques a la República:
16 BARRAGÁN BARRAGÁN, José, Introducción al Federalismo, UNAM, pp. 129 y SS. •
17 Consultado en la obra de GONZÁLEZ ÜROPEZA, Manuel, El Federalismo UNAM, Méxt"-co, 1995, p. 24.
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FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 291
Dejemos por Dios las necias preocupaciones y advirtamos que en nada pug
na a nuestra Santa Religión el que nos constituyamos bajo el sistema de Re
pública. Este gobierno sólo mira al establecimiento de unas leyes análogas
a nuestras costumbres y situación y nada tiene que hacer con los dogmas y
disciplina eclesiásticas. República es Colombia, y es católica. Monarquía es
Inglaterra, y es protestante.
El ministerio más importante, el de Relaciones Exteriores y Gobernación, a cargo de Lucas Alamán, mostraba abierta animadversión hacia el Federalismo.
Los anti-federalistas quisieron tomar la vía de una República Central. la cual en su consideración sintetizaba mejor que ningún otro sistema de gobierno la unión de religión, costumbres, idioma y comercio con que México había contado.
Para desmentirlos, no hubo mejor pluma que la de José Joaquín Fernández de Lizardi, quien expresó:18
República central es aquella forma de gobierno en la que reconociéndose
en una Provincia el foco de la soberanía de todos los estados de una nación
en la corporación que los representa, ésta les impone con la autoridad más
absoluta, las leyes generales y particulares, dejándoles dependientes en
todo su poder. (No es eso? Así me lo parece, le contesté. Pues con razón,
replicó el loro, los estados de Jalisco, Zacatecas, San Luis, Oaxaca, Duran
go, Valladolid (Michoacán) y todos los demás detestan esta clase de repúbli
ca, pues no es otra cosa que una monarquía enmascarada. (Qué había ga
nado tu patria si después de tantos y tan costosos sacrificios había que
quedar otra vez sujeta a una metrópoli, depósito del lujo, de la ambición y
el despotismo, que llena de los humos de arte la sacrifica para satisfacer el
orgullo de unos mandarines absolutos y de unos cuantos ricos aristócra
tas? ... Bien se podía decir en ese caso, que había mudado de tiranos, pero
no de servidumbre. Dime ahora (qué entiendes por república federada?
Entiendo, le dije: una alianza que hacen todos los estados libres entre sí,
con la que conservando cada uno su soberanía respectiva, se hacen libres e
independientes unos de otros; y al mismo tiempo unidos entre sí, que no
forman sino una nación soberana, obligándose todos por el pacto Federal a
concurrir en cuanto puedan a la libertad y felicidad general de la Patria y a la particular de cada uno de ellos.
Podemos apreciar que el pensamiento de Lizardi plantea la teoría de la cosoberanía, asumida más adelante por Alexis de Tocqueville.
Las ventajas del sistema Federal fueron desde un principio apreciadas y se resumían en aquella época de la siguiente manera:
18 Consultado en la Obra de GoNZÁLEZ ÜROPEZA, Manuel, op. cit., pp. 25 y ss.
292 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
1. El sistema Federal es más fácil de gobernar ya que cada Estado dicta sus propios actos de gobierno y los habitantes no tienen que trasladarse al centro de la República para arreglar sus asuntos.
2. La multiplicidad de autoridades a nivel Federal y de los Estados, aleja la posibilidad de que los trastornos y revoluciones hagan presa fácil al país, pues al fragmentarse la autoridad, resulta difícil que un facineroso controle o engañe a todos los poderes de todos los Estados.
3. El Federalismo dificulta el abuso del poder, pues toda su ciencia y naturaleza consiste en la división y subdivisión de los poderes. Este argumento se adelanta al actualmente sostenido de que el Federalismo es una expresión que encuentra su causa en el principio de división de poderes, cuya manifestación horizontal o en la misma esfera de poder consiste en la clásica división de los departamentos del poder: Legislativo, Ejecutivo, Judicial. Mientras que su manifestación vertical, inspirada en los mismos principios, se expresa en distintas esferas: Federal, estatal y municipal.
4. El sistema Federal propicia el desarrollo intelectual, industrial y comercial del estado pues debe depender tan sólo de sus propios recursos y no del centro del país. Al requerir autoridades propias, éstas deben provenir de su propio medio, pues no puede tolerarse que sean allegadas de una figura del centro del país, por lo que la institución se mejora para los futuros gobernantes de los estados.
5. La Federación no es débil para afrontar las agresiones exteriores, ya que la defensa común está centralizada y no deja a los estados federados indefensos ante las invasiones.
6. Aunque hay aspectos comunes, el Federalismo es el único sistema de gobierno que contempla un respeto por las diferencias especí· ficas de cada estado, al ser atributo de su soberanía el legislar sobre las materias de su competencia, de la manera que mejor les parezca.
En nuestra opinión pensamos el origen de nuestro Federalismo encuentra sus raíces en la Carta Magna Norteamericana.
En efecto, si bien el Constituyente de 1824 no realizó una imitación
extralógica de la Constitución Norteamericana, creemos que la adoptó ·
como modelo para establecer la Forma de Estado Federal lo que se e� ·
rrobora con la instauración de las instituciones Federales contenidas en
dicho documento fundamental. Independientemente de la escogitación de cualquiera de las anteri�
res posiciones doctrinarias, el 31 de enero de 1824 se aprobó el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, estableciéndose en el artícU-
·r·.· ' .
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FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trcjo 293
lo 5° IY la adopción de la Forma de Estado Federal. En el artículo 6° se declaró que la Federación se integraba por20 "Estados independientes, lihres y soheranos, en lo que exclusivamente toque a su administración y gohiemo interior". Finalmente en el numeral 7° se enumeraron los Estados de la Federación. Posteriormente el Congreso expidió el 4 de octubre de 1824 la que �cría nuestra primera Constitución: la Carta Federal de 1824 que desde luego estableció el Federalismo como Forma de Estado. Sin embargo, la difícil situación del país fue atribuida indebidamente al Federalismo, por lo que en 1837 se substituyó la Carta de 1824 por la primera Constitución centralista llamada Leyes Constitucionales, preservándose está Forma de Estado a través de las Bases Orgáni
cas de 1843. El descontento hacia la reciente Carta Magna creó un ambiente hostil en la república. Los Federalistas no descuidaron ninguna oportunidad para tratar de derrocar al régimen espurio. El 4 de agosto de 1846 estalló el pronunciamiento de la Ciudadela organizado por el general Salas y Gómez Farías, su principal bandera fue la reunión de un nuevo Constituyente. Santa Anna regresó de Cuba, donde se encontraba exiliado y expuso sus ideas que ya eran Federalista. El general Salas de acuerdo con Santa Anna expidió el decreto de 22 de agosto del 46 donde se restableció la vigencia de la constitución Federal de 1824, y se convocó a una Asamblea que expresaría la voluntad nacional. El 6 de diciembre empezó a celebrar sesiones nuestro nuevo Constituyente y emitió el "Acta Constitutiva y de Reformas", sancionada el 18 de mayo de 184 7, jurada y promulgada el 21 de ese mes y año. Dicho documento representó de nueva cuenta la vuelta al Federalismo que recogía los principios esgrimidos por la Carta Federal de 1824. El sistema de república Federal subsistió hasta el año 1853, en el que otra vez hizo acto de presencia la figura del dictador Santa Anna. Los hombres estaban cansados de la tiranía de Santa Anna, el descontento era general. El primero de marzo de 1854, el coronel Villarreal expidió el Plan de Ayutla, y el once de ese mes la guarnición de Acapulco aceptó, aunque adicionándolo, el manifiesto. La lucha fue ardua pero el dictador fue vencido, y el 9 de agosto de 1855 abandonó el País.
IY SENADO DE LA REPÚBLICA. Doclllllt!lllos Hisróricus Cu11slilucimwles de las Fuer:as Annwlas Mexicanas, México, 1965, Tomo 1, p. 121. 20 Op. cit., p. 121.
294 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El 16 de octubre de 1855 se expidió el decreto convocatorio para integrar una Asamblea Constituyente, y el 18 de febrero de 1856 se iniciaron las sesiones de la Cámara que expidió la Constitución de 185 7.
Tanto los conservadores como los liberales aceptaron el Federalismo como la única solución posible de pacificar el país, lo que se actualizó con la promulgación de la Lex Fundamentalis citada en el párrafo anterior.
11.4. SISTEMA FEDERAL CANADIENSE
11.4.1. PROLEGÓMENOS
Previamente al análisis del sistema Federal establecido por el pueblo canadiense, estimamos conveniente precisar algunas características de este importante país.
La Forma de Gobierno adoptada por Canadá es la de una monarquía constitucional. En 1982 fue proclamada una nueva Acta Constitucional cuyo contenido sigue siendo básicamente el mismo del Acta de la América Británica del Norte (186 7), que equivalía a una Constitución no escrita. Sin embargo, a este documento se ha agregado ahora una Carta de Derechos y Libertades.
El país se rige también por una Constitución no escrita como son las tradiciones jurídicas y las actas parlamentarias y legislativas. El Estado tiene tres órganos: el Ejecutivo, representado por la reina británica como jefe del Estado quien a su vez está representada por el gobernador general, al cual nombra por cinco años por recomendación del gobierno; el Parlamento (Federal) compuesto por el Senado (104 miembros designados por el gobernador general, incluyendo dos, agregados
en 1975, como representación de los territorios) y la Cámara de los Comunes (282 miembros elegidos por voto popular).
En lo inherente al Poder Judicial, se encuentra encabezado por la
Corte Suprema de Canadá (integrada por nueve miembros), la Corte
Federal y las Cortes Provinciales. El Parlamento tiene una duración máxima de cinco años, pero el
gobierno puede disolverlo antes de cumplirse ese plazo y convocar a
nuevas elecciones. Los parlamentos provinciales funcionan de manera
parecida, con un teniente gobernador que representa al gobernador
general. Teóricamente la reina por medio del gobernador general. es la su-
prema autoridad pero e� Poder �j�cutivo en r�alidad es ejercido ex.cl� sivamente por el ConseJO de Mm1stros o Gabmete, encabezado por . primer ministro o premier. El gobernador general nombra al primer Jlll•
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FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Treja 295
nistro y, por recomendación de éste, a los demás miembros del Gabinete. El primer ministro debe tener la confianza de la Cámara de los comunes ante la cual es responsable el Gabinete.
Ottawa, es la capital y al mismo tiempo la residencia del gobierno de Canadá, aunque a diferencia del sistema norteamericano, no constituye un distrito Federal. Es parte de la provincia de Ontario y no es capital de la misma. Se rige por las leyes de Ontario y constituye un municipio electo por sus habitantes, encabezados por el alcalde (mayor). El gobierno Federal no tiene control sobre la capital en ninguna materia que sea de jurisdicción provincial o municipal. Sin embargo, tiene poder para expropiar tierra.
El gobierno Federal creó la Comisión de la Capital Nacional con el objeto de administrar sus propiedades en Ottawa, elaborar planes y apoyar el desarrollo, conservación y mejoras de la región de la capital nacional.
La ciudad de Ottawa tiene un alto grado de autonomía. Sin embargo, al rebasar la capital Federal el territorio estrictamente de Ottawa y abarcar otras municipalidades, principalmente Hull, en Quebec, se han realizado diversos planteamientos para crear un gobierno territorial similar a un distrito Federal, separando a esta región de las provincias de Ontario y Quebec y constituyendo un gobierno especial Federal, sin que desaparezcan los municipios.
11.4.2. CARACTERÍSTICAS
Ahora bien en lo atinente al sistema Federal canadiense, según Mario de la Cueva21 existen dos criterios para la determinación de las competencias correspondientes a la Federación y a los Estados:
a) El seguido por el sistema norteamericano y, b) El concebido por el sistema canadiense.
De conformidad con el primer sistema, corresponde la competencia original a los Estados integrantes y la delegada a la Federación. Esta delegación existirá en tres casos:
1. Cuando la Constitución conceda expresamente una facultad exclusiva a la Federación;
2. Cuando se conceda por la Constitución una facultad a la unión sin afirmar que es exclusiva, pero prohibiendo simultáneamente su ejercicio a los Estados miembros;
21 CUEVA, Mario de la, Teoría de la Constitución, Porrúa, México, 1982, pp. 79 y ss.
296 TEORÍA DE LA CONSTITUCióllt fl 3. Cuando se conceda determinada facultad a la Unión, que sea in
compatible con su realización por cualquiera de las Entidades federativa.
De manera que toda facultad no concedida a la Federación se entiende reservada los Estados integrantes, aclaración expresa introducida en la Constitución norteamericana por la enmienda X.
El segundo sistema, el Canadiense, utiliza el método contrario. En efecto establece los efectos inversos al sistema postulado por Norteamérica al preconizar que las atribuciones no delegadas expresamente a los Estados se entienden reservadas a la Federación. Por razones naturales lo anterior explica porque Canadá evolucionó de Estado Unitario a Estado Federal.
A nivel Federal la Constitución Canadiense incluye en la misma forma como lo hace para un nivel provincial o estatal, un elemento proveniente del derecho usual constitucional británico, las llamadas convenciones de la Constitución.
Una característica común de estas constituciones provinciales es que carecen de un carácter constitucional formal o de un texto único que corresponda a la Constitución. Las unidades territoriales original� que fueron unificadas en 186 7 para formar la Confederación, principia� ron como colonias británicas ya sea por colonización o en un caso al menos por conquista militar. La práctica constitucional británica nunca entrevió la posibilidad de tener una sola ley. Las Constituciones Provin· ciales entonces son un mélange de convenciones constitucionales britá· nicas recibidas o heredadas y del constitucionalismo británico del Com· mon Law; de estatutos constitucionales elaborados por las propias legislaturas provinciales; de decisiones judiciales de Tribunales Cana-:dienses (incluyendo aquí Tribunales Provinciales y Federales); de deci�
siones plenarias. No existe sin embargo, nada que impida a cualquier legislatura pro
vincial el solicitar a sus propios Congresos la adopción de un instrU·
mento constitucional formal o una Constitución que rija a la Provincia
para el futuro. No hay impedimento hacia una Provincia para cambiar
su propia Constitución. . La confusión o ambigüedad sobre si las facultades residuales de g�
bierno son Federales o provinciales, ha conducido a múltiples Y larg ..
mente sostenidos conflictos entre el Gobierno Federal y los GobierJ_lof"
de las Provincias. Estos conflictos entre las Provincias y la Federaci68'
han sido algunas veces solucionados por negociaciones y transaccion� políticas, pero demasiado a menudo han terminado en largos y pleitos ante los tribunales.
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FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO � F. Flores Treja
11.4.3. LA DISTRIBUCIÓN DE FACULTADES ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS
11.4.3.1. Esfera de competencia
297
Si el Estado tiene que operar necesariamente mediante una estructura orgánica y los órganos realizan las funciones inherentes para alL"anzar las finalidades encomendadas por la sociedad, resulta necesario L·stablecer el ámbito de facultades o de atribuciones que les corresponckn, respetando varios principios como los siguientes:
l. Dos órganos no pueden tener atribuida la misma facultad; 2. Debe existir una jerarquía de atribuciones siguiendo en todo mo
mento la jerarquía de las normas aplicables; 3. El órgano que tiene atribuida una facultad de mayor jerarquía,
puede realizar una de menor jerarquía; 4. Tratándose del sistema Federal mexicano, la facultad que no está
conferida de manera expresa a la Federación se entiende reservada a las Entidades Federativas.
Asimismo, debe considerarse que la competencia se encuentra caracterizada por ser irrenunciable. Efectivamente, el titular del órgano no puede renunciar a ejercer su competencia en el momento de que se trate aunque en cambio bajo ciertas condiciones puede delegar al titular de algún otro órgano subordinado el ejercicio de esa competencia.
Mayores obstáculos existen tratándose de la avocación, es decir, de la posibilidad de que un órgano jerárquicamente superior pueda absorber las competencias de un órgano inferior.
Por otro lado, la competencia de los órganos se presume de tal manera que, salvo casos en que manifiestamente no puedan ser competentes, habrá que probar la incompetencia del órgano respectivo.
11.4.3.2. Distribución de competencias
entre la Federación y las Entidades Federativas
A causa de la diversidad de los orígenes del Federalismo en cada País es posible que éste sea diferente en cada Estado que lo ha adoptado, en consecuencia, la esfera dentro de la cual puede operar cada uno de los poderes varía de acuerdo a las circunstancias de tiempo y lugar.
Existen métodos distintos que determinan la distribución de los po deres estatales entre la Federación y los Estados. El primero consiste en enumerar detalladamente las atribuciones de cada uno; otros se basan en una enumeración parcial. El primero de éstos enuncia las atribuciones del poder Federal, dejando las no mencionadas en el ámbito competencia! de las Entidades Federativas en tanto que, el segundo, emplea la
298 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
metodología inversa al detallar las atribuciones de las Entidades Federativas y derivando las atribuciones no mencionadas al orden Federal.
De esta forma resulta evidente que deben colocarse dentro del ámbito interno del Estado Federal aquellos asuntos que interesan conjuntamente a la Nación, en tanto que, las materias de orden local que interesan sólo al Estado respectivo, deben ser de la competencia de las Entidades.
En el ámbito internacional el orden Federal debe ser quien ejerza dichas atribuciones internacionales, entre las que se encuentran el derecho de declarar la guerra, el de legación activa y pasiva y la celebración
de Tratados Internacionales. La primera resulta indiscutible como facultad del Estado Federal,
inclusive una buena parte de las constituciones Federales consignan expresamente ésta prohibición a los Estados salvo casos de suma urgencia y con aviso inmediato al Presidente de la República.
En lo atinente al derecho de legación, todas las constituciones Federales coinciden en adjudicarlo al gobierno Federal exclusivamente.
El derecho de concertar Tratados presenta una solución doble: la primera de ellas prohíbe terminantemente a los Estados la celebración de Tratados. La segunda es menos frecuente y permite, aun cuando en forma muy restringida, la celebración de Tratados a los Estados con
Estados extranjeros. La solución en la Constitución de los Estados Unidos de América en
el sentido de que las facultades no concedidas a la Federación, ni prohi� bidas a los Estados-miembros se entienden reservadas a éstos fue intro; ducida por la enmienda X, cuyo texto es el siguiente: "Los poderes no del legados a los Estados Unidos por la Constitución, ni negados por ésta J los estados, están reservados a los estados, respectivamente, o al pue: blo". Según Joseph Story,22 cuando esta enmienda se presentó, se P� puso la inserción de la palabra "expresamente", entonces se hizo obser.:
var que resultaba inviable encerrar a un gobierno en los poderes expresos, por lo que es preciso admitir ciertos poderes implícitos si no
se quiere que la Constitución descienda a los más minuciosos detalles.
De esta manera, la proposición fue rechazada, pues "el único objeto de esta enmienda es de impedir toda interpretación que tendiese a atribuir al Congreso otros poderes de los que han sido acordados".
'
En México, en cambio, el Constituyente de 1857 incluyó en el al"'
tículo 117 la palabra expresamente, sin que existiera una ratio legis explicara su inserción. Dicho precepto fue trasladado por el Con5
yente queretano de 191 7 bajo el mismo texto, aunque en distinto
22 STORY, Joseph. Comentario sobre la Constitución Federal de los Estados Imprenta la Universidad. Buenos Aires, 1888, Tomo l, p. 104.
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Treja 299
ral correspondiéndole al artículo 124 su regulación. Realizando una interpretación conjunta, se infiere que el constituyente mexicano implementó lo que los norteamericanos trataron de evitar, la limitación más rígida al poder Federal. buscando así una mayor garantía de la conser\ ación de las facultades de las Entidades Federativas.
En resumen, los sistemas Federales resuelven la distribución de competencias entre la Federación y las Entidades Federativas, de dos formas: 1) el sistema seguido por los Estados Unidos de América y tal vez por la mayoría de las constituciones Federales mediante el cual se Jeja la competencia residual a las Entidades Federativas y a la Federación aquello que la Constitución Federal le faculta o, 2) la situación inversa, es decir, la competencia residual para la Federación, y a las Entidades Federativas únicamente aquello que expresamente le señale la Constitución Federal, que es el sistema canadiense.
El artículo 121 de la Constitución Mexicana se ocupa del establecimiento de las bases sobre las cuales se deberán aplicar en las diversas Entidades Federativas, las leyes, actuaciones administrativas y resoluciones judiciales expedidas por las autoridades de las otras Entidades Federativas. El texto a que aludimos dice lo siguiente:
En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos.
Este precepto que regula las relaciones entre las Entidades Federativas ha sido criticado por algunos autores, entre otros José Luis Siqueiros23 en el sentido de que se trata de una mala traducción del precepto relativo de la Constitución de los Estados Unidos de América, la cual contemplaba en el artículo cuarto, sección 1 lo siguiente:
Entera fe y crédito será acordado en cada Estado y a los actos públicos, archivos y procedimientos judiciales de los otros Estados. Y el Congreso puede, por leyes generales, determinar el modo de que tales actos, registros y procedimientos se probarán, y los efectos de ellos.
Según Siqueiros, los conceptos Public Acts, Proceedings y Records del texto inglés, traducidos como actos públicos, registros y procedimientos, no resultan muy técnicos en nuestro lenguaje constitucional. U na traducción más técnica y apegada a la connotación jurídica de los conceptos referidos por la sección 1 a del artículo IV de la Constitución norteamericana, podría ser "leyes", "resoluciones judiciales" e "ins-
23 SIQUEIROS, José Luis, Sfntesis de Derecho Internacional Privado. UNAM. México. 1961, P. 32.
300 TEORÍA DE LA CONSTITUCió�
cripciones", vocablos más precisos y de significación más definida en la
terminología jurídica de nuestro país. Por los antecedentes descritos, es dable aseverar que el artículo 124
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos adoptó el sistema norteamericano respecto a la distribución de competencias en. tre la Federación y los Estados, es decir, la competencia de origen co
rresponde a las Entidades Federativas y la delegada a la Federación. Por ello resulta concluyente el principio de que las autoridades Fe
derales sólo pueden realizar las atribuciones que la Constitución les señala, y que las demás facultades corresponden a los Estados miembros que actuarán de acuerdo con las Constituciones locales. En este sentido se observa que únicamente la Constitución Federal es la encargada de establecer la distribución de competencias.
Es importante señalar que el antecedente de nuestro artículo 124 :,.
Constitucional es el equivalente de la Carta Magna norteamericana. Sin .
embargo el constituyente de 1857 le agregó a dicho precepto la palabrá "expresamente", la cual no existe en el correlativo de los Estados Uni
dos de Norteamérica. Al decir el artículo 124: "Las facultades que no están expresamen�
te ... " separó los medios de una finalidad común a México y a Norteamérica. En los dos países, paulatinamente se ha ampliado la esfera de competencia de la Federación. En México el procedimiento ha consisti� do en reformas constitucionales, en Estados Unidos en las llamadas facultades implícitas.
La propia Constitución establece una serie de hipótesis jurídicas, asf
como de efectos en lo atinente a las esferas de competencia en el Estado
Federal, las cuales podemos clasificar de la siguiente manera: !
l. Facultades atribuidas a la Federación. 2. Facultades atribuidas a las Entidades Federativas. 3. Facultades prohibidas a la Federación. 4. Facultades prohibidas a las Entidades Federativas (hasta aquí
clasificación es la propuesta por Bryce). 5. Facultades coincidentes. 6. Facultades coexistentes. 7. Facultades de auxilio. 8. Facultades que emanan de la jurisprudencia, ya sea
o adicionando la anterior clasificación.
11.4.4. FACULTADES EXPRESAS
Las facultades atribuidas a la Federación, lo que ésta puede
zar, se encuentran enunciadas de dos diversas maneras: a) en forma
iFDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 301
presa: las atribuciones que se consignan en el artículo 73, y h) las prohibiciones que tienen las Entidades Federativas: artículos 117 y 118.
Resulta claro que las primeras 29 fracciones del artículo 73 son faL"tdtades expresas en las que se previenen las atribuciones encargadas al Congreso de la Unión.
La última fracción, es decir, la fracción XXX del numeral citado L·ontempla las facultades implícitas que abordaremos más adelante. Las lacultades implícitas son aquellas que el Poder legislativo puede conceLkrse a sí mismo o a cualquiera de los otros poderes Federales como !l1edio necesario para ejercitar alguna de las facultades explícitas.
Tena Ramírez24 señala los requisitos indispensables para que sea posible el uso de las facultades implícitas al afirmar lo siguiente:
1. La existencia de una facultad explícita que por ella sola sea imposible ejercitarla;
2. La relación de medio a fin entre una y la otra; 3. El reconocimiento por el Congreso de la Unión de la necesidad
de la facultad implícita y; 4. El otorgamiento de esta facultad por el Congreso al poder que de
ella necesita.
11.4.5. FACULTADES ATRIBUIDAS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
De acuerdo con el artículo 124 todo lo que no corresponde a la Federación es facultad de las Entidades Federativas, con excepción de las prohibiciones que la misma Constitución establece para los Estados.
En este orden de ideas las Entidades Federativas gozan de autonomía interna respecto de la implementación del Poder Público, manifiesto en las tres funciones relativas: legislativa, ejecutiva y judicial, de conformidad con las bases establecidas en el numeral 116 de la Constitución Federal, e igualmente para establecer organismos de carácter autónomo tal y como se previene en las constituciones del Estado de Veracruz y de México.
11.4.6. FACULTADES PROHIBIDAS A LA FEDERACIÓN
Se puede pensar que resulta superfluo que la Constitución le niegue expresamente una facultad a la Federación, si con el solo hecho de no otorgársela se le está negando. No obstante creemos que desde una óptica teórica puede presentarse el caso de una facultad que se encuentre Vedada a la Federación.
24 TENA RAMiREZ, Felipe, op. cit., p. 1 16.
302 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
Tal es d caso dd artículo 131 Constitucional que a la letra contempla:
Es facultad pri\·ativa de la federación gravar las mercancías que se impar. ten o exporten o que pase de tránsito por el territorio Nacional. así como reglamentar en todo tiempo \' aún prohibir, por motivos de segut·idad o de la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el distrito Federal, los impuestos v leves que expresan las ft·acción VI v VII del artículo 1 1 7.
11.4.7. FACULTADES
PROHIBIDAS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Estas prohibiciones pueden ser de dos clases: las absolutas y las re
lativas. Las absolutas se refieren a aquellos actos que jamás podrían realizar las Entidades Federativas. En contraposición, las relativas son aquellas inherentes a los actos que en principio están prohibidos a los
Estados, pero con la autorización del Congreso Federal sí los pueden
realizar. El artículo 117 establece las prohibiciones absolutas. "Los Estados
no pueden en ningún caso ... "; el artículo 118 establece las prohibicio
nes relativas. "(Los Estados) tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión ... "
11.4.8. FACULTADES COINCIDENTES
Son aquellas que tanto la Federación como las Entidades Federati
vas pueden realizar por disposición constitucional. De esta forma previene la Constitución que "La Federación y los
Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo econó
mico y social lo haga necesario. Los Estados estarán facultados para ce
lebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman
la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se
refiere el párrafo anterior".
11.4.9. FACULTADES COEXISTENTES
Son aquellas que una parte de la misma facultad compete a la Fede·
ración y la otra a las Entidades Federativas.
fl FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 303
11.4.10. FACULTADES DE AUXILIO
Son aquellas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por dispo
sición constitucional.
11.4.11. FACULTADES CONCURRENTES
Son aquellas que no están exclusivamente atribuidas a la Federa
L·ión, ni prohibidas a los Estados y cuando la primera no actúa las Entidades Federativas pueden realizarlas; pero si la Federación legisla so
bre esas materias, deroga la legislación local al respecto. El argumento para justificar la existencia de las facultades concu
n·entes estriba en que las Entidades Federativas no pueden encontrarse permanentemente bajo la expectativa de que la Federación intervenga.
Mario de la Cueva25 afirma que en México no existen las facultades
concurrentes y basa su aseveración en los artículos 16, 40, 41 y 103 cons
titucionales. El artículo 16, dice que: "Nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal dd procedimiento ... "
El distinguido tratadista señala que los particulares tenemos el de
recho de conocer qué autoridades pueden regir nuestro comportamien
to y estas autoridades sólo pueden ser las que están autorizadas por la ley fundamental para tal efecto.
El artículo 40, indica que la acción de las Entidades Federativas está limitada a su régimen interior y no en la esfera nacional.
El artículo 41, autoriza a los funcionarios locales a realizar determi
nados actos de acuerdo con su Constitución, la que tiene que concordar con la general de la república, y las materias no consignadas en los có
digos supremos locales, son asuntos sobre los cuales las autoridades locales son incompetentes.
Por tanto, al no existir estas facultades en nuestro orden jurídico, nunca el derecho Federal quiebra al local.
11.4.12. FACULTADES IMPLÍCITAS
La fracción XXX del artículo 73 Constitucional previene la facultad que tiene el Congreso "Para expedir todas las leyes que sean necesarias
2' Citado por Jorge CARP!Zo en su obra La Cmzstitució11 Mexicana de /917, up. cit., Pp. 2'i5 y 256.
304 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."
Nuestra fracción XXX tuvo como antecedente directo a la Constitución de 1857, y aunque casi pasó íntegramente a la Constitución actual, una diferencia la tenemos en la supresión de la palabra "propias" como calificativo de la palabra "leyes".
Según opinión de Lanz Duret:2b "tal cosa no tiene explicación alguna, pues estudiando con detenimiento el Diario de los Debates del Constitu�·ente de Querétaro, se encuentra que la omisión de la palabra pro
pias, fue hecha sin darse cuenta o sin derecho alguno, porque el texto fue votado en su integridad y en términos exactamente iguales al de la fracción XXX del artículo 72 del Código Político de 57".
Creemos pertinente advertir lo que en nuestra opinión no es del todo cierto, es decir, que la supresión haya sido realizada "sin derecho", puesto que si el constituyente no tuviere derecho ¿a quién cabría éste? En realidad la intención del autor en cita se refería a que el constituyente sin causa o sin fundamento omitió dicho vocablo.
En este orden de ideas, las facultades implícitas son las que el Poder legislativo puede concederse a sí mismo o a cualquiera de los otros dos poderes federales como medio necesario para ejercitar alguna de las facultades explícitas.
Bajo este contexto creemos conveniente resaltar que la fracción mencionada no autoriza nuevas facultades al Congreso, sino que se refiere a las denominadas facultades explicativas, es decir, facultades que hagan efectivas las atribuciones consignadas en las 29 fracciones anteriores y otras funciones ya expresadas en el Código Supremo.
Lo que el Congreso puede realizar según la fracción XXX, es vivifi-car las otras 29 fracciones, pero no puede crear ninguna facultad autó
noma de las enunciadas. Tena Ramírez27 enumera cuatro requisitos necesarios para que se
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pueda hacer uso de las facultades implícitas: X l. La existencia de una facultad explícita que por ella sola sea impo- )f
sible ejercitarla; 2. La relación de medio a fin entre una v la otra; 3. El reconocimiento por el Congreso d� la Unión de la necesidad
de la facultad implícita y 4. El otorgamiento de esta facultad por el congreso al poder que
ella necesite.
20 LA!'>OZ DURf'T, Miguel, /Jcri!clw Conslilllcicma/ Mexicww, Compañía Editorial Cond� nental, México, 1<J68. pp. 165-168.
27 Op. cil.. p. 161.
., ., ..
1 EOERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flore' Trcjo 305
El primer supuesto contempla la consecuencia de que la facultad implícita no es autónoma, pues depende de una facultad principal, a la que está subordinada y sin la cual no existiría.
El segundo requisito presupone que la facultad explícita quedaría inútil, estéril, en calidad de letra muerta si su ejercicio no se actualizara por medio de la facultad implícita; de aquí que surge la relación de neL·L·sidad entre una y otra.
El tercer elemento implica que el Congreso de la Unión admita la necesidad de la facultad respectiva.
El cuarto requerimiento significa que ni el Poder Ejecutivo ni el Judicial pueden conferirse a sí mismos las facultades indispensables para emplear las que la Constitución les concede, pues tienen que recibirlas ckl Poder Legislativo; en cambio, este poder no sólo otorga a los otros dos las facultades implícitas, sino que también se las da a sí mismo."
Tena Ramírez28 opina que si el jurista mexicano acude a las facultades implícitas es con el objeto de justificar en forma constitucional la existencia de cierta ley para cuya expedición no tiene el Congreso Facultad expresa.
Pensamos, sin embargo, que el jurista no tiene necesidad de justificar un procedimiento o una ley anticonstitucional ya que el papel del jurista es el de defender la Constitución en vez de buscar pretextos a las \ iolaciones que sufra la Carta Magna.
En esta tesitura el Poder Legislativo está facultado para crear aquellas leyes que sean necesarias para hacer efectivas las facultades expresas que por determinado motivo no puedan ser acatadas en la práctica por faltarles algo, pero que implícitamente dan a entender lo que les hace falta, y es aquí donde a objeto de hacer efectivas las "facultades anteriores" o sean las expresas, deberá ser aplicada la fracción XXX del artículo 73.
En nuestra opinión la palabra "necesarias" comprende el poder que tiene el Congreso de expedir las leyes que fueren necesarias y convenientes para el ejercicio de dichas facultades, debía ceñirse a la adopción de las medidas absolutamente indispensables para obtener el fin de aquellas que sean consecuencia natural de las facultades expresas.
"A objeto" significa que la ley expedida con base en la fracción XXX , deberá tener como motivo el que pueda hacerse efectiva determinada facultad expresa.
Una de las críticas que más se ha encaminado en contra del uso de las facultades implícitas, consiste en que por medio de ellas el Poder
'" • Op. cil., pp. 116-117.
306 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Legislativo, haciendo uso indebido de las mismas adquiera un poder desmedido.
El concepto anterior es rebatible, ya que la doctrina, encabezada por Felipe Tena Ramírez preconiza el seguimiento de ciertos requisitos que precisamos líneas arriba, para que sean empleadas las facultades implícitas, y una vez acatados los mismos, se impida el abuso de estas facultades.
Objetivamente el uso que las facultades implícitas pueden y deben tener, nos podemos preguntar: (por qué no se lleva a cabo la aplicación de dicha fracción, y con qué se le substituye?
La respuesta sería que la falta de uso se debe a que los vacíos que existen en la Constitución se tratan de llenar por medio de las reformas constitucionales.
No todo vacío constitucional puede ser llenado con una facultad implícita, sino solamente los semivacíos constitucionales, puesto que para que actúe una facultad implícita es imprescindible que exista una facultad expresa, de donde se deduce que no es un vacío absoluto sino relativo y precisamente estos últimos son de los que se ocupan las facultades implícitas.
11.4.13. NATURALEZA JURÍDICA DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN
Con base en el recorrido histórico que hemos realizado es permisible afirmar, que la Federación no nació de un pacto político celebrado entre los Estados integrantes. En efecto, el origen de la Federación no se localiza en un convenio entre Entidades que previamente hubieran adquirido su soberanía y su independencia ya que simplemente no existían dichos Estados.
México como incipiente Estado Soberano, contaba con un gobierno
único, con legislación uniforme, con la misma religión, constituía una
sola Nación. Al emanciparse y conquistar sus derechos como pueblo so
berano optó en su primer Congreso Constituyente, celebrado en 1824
por el régimen Federal. Las Entidades que surgieron de este orden
creado por la Constitución de 1824 son los Estados y debe considerárse· les como partes integrantes de un cuerpo político, es decir el Estado
mexicano, y no como partes asociadas por virtud de un pacto. . Los Estados como tales no tienen el derecho de secesión, es decif
J de separarse cuando lo estimen conveniente, o cuando juzguen que 1
Constitución ha sido violada, para recuperar su "independencia" o " sumir su soberanía".
...
i-EDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO F. Flor''' Trl'jo 307
Creemos que una vez conformado el Pacto Federal los Estados esta-blecen un compromiso que presenta las siguientes características:
l. Es irrevocable. 2. Es permanente. 3. Es absoluto.
No obstante lo anterior, en 1915, durante la Revolución ConstituL·ionalista el Estado de Oaxaca reasumió su soberanía, y posteriormente cuando sobrevino el Plan de Agua Prieta, en 1920, el Estado de Sonora imitó a Oaxaca, levantando el estandarte de la soberanía local frente a los Poderes Federales.
El proceder de estas Entidades Federativas indudablemente resultaba contrario al Pacto Federal y desde luego violentaba los principios elementales del Federalismo ya que los Estados coaligados sellan con su anuencia, la permanencia de la Unión.
Ahora bien, esta especie de interdicción fincada a los Estados, no carece de efectos ni está privada de sanción. En cualquier tiempo, si una Entidad Federativa se organiza o actúa contrariamente a los establecimientos de la Carta Magna Federal los Poderes de la Federación pueden desconocer el orden político establecido en dicha Entidad, y en caso de resistencia derrocar inclusive mediante el uso de la fuerza a las autoridades locales ilegítimas.
La confirmación de que nuestra Constitución no ha considerado corno Entidades soberanas a los Estados, se impele no solamente en la forma de gobierno que les impone, sino deriva de su organización política, fijándoles como característica esencial de su régimen la división de poderes y determinando claramente el número de éstos así como la denominación particular que deben adoptar los titulares de los mismos. De esta forma, la Constitución no se concretó a exigir un gobierno republicano y representativo para los Estados, sino estableció además que contaran con un Poder Ejecutivo, cuyo titular sería precisamente el Gobernador y que existiera un órgano legislativo para evitar que las facultades propias de éste se sumaran a las del Gobernador.
Conforme al artículo 124,2Y los Estados tienen amplísimo campo Para desarrollar actividades sociales, culturales y políticas de manifiesta importancia para todos sus habitantes, puesto que, según dicho precepto, las facultades que no están concedidas por la Constitución a los funcionarios Federales se entienden reservadas a los Estados.
2" Al respecto consultar la obra de Eduardo RUIZ, Derechu Cunstituciunal. Edición �'ac�imilar de 1902. UNAM, México, 1978, pp. 381 y 382.
308 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓ!I(
11.5. IMPORTANCIA DEL DISTRITO FEDERAL
11.5.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
El Distrito Federal constituye la circunscripción territorial que sirve en los Estados Federales como sede o lugar de residencia de los Poderes Federales o de los órganos del gobierno Federal.
El primer Distrito Federal que existió en el mundo, fue creado al establecerse la Federación de los Estados Unidos y recibió el nombre de Distrito de Columbia. Uno de los motivos que propició su creación radicó en la inconveniencia de que en un mismo territorio ejercieran jurisdicción los órganos Federales y los locales. Ante ello, Virginia y Maryland efectuaron cesiones territoriales y con ello se creó el referido Distrito, en el cual solo tendrían jurisdicción los poderes Federales con exclusión de cualquier otro.
11.5.2. EL DISTRITO FEDERAL EN MÉXICO
En nuestro país, la Constitución de 1824 estableció como facultad del Congreso Federal la de elegir un lugar que sirviera de residencia
a los supremos poderes de la Federación y ejercer en su Distrito laS atribuciones del Poder Legislativo de un Estado. El 18 de noviembre de 1824 se declaró a la Ciudad de México como sede de los poderes Federales.
Con las Constituciones centralistas de 1836 y 1843, el territorio diJ ,
lo que había sido el Distrito Federal pasó a formar parte del Departa+· mento de México.30 ¡
El Acta Constitutiva y de Reformas de 184 7 al restablecer el Federay
lismo, reinstauraba al Distrito Federal bajo el territorio de la Ciudad eJ.,
México. La Carta Magna Federal de 1857 enunció dentro de las partef
integrantes de la Federación al Estado del Valle de México, que se ría en la Ciudad de México. Esta Constitución facultaba al r��crrP_<UJ
para llevar a cabo "el arreglo interior del Distrito Federal" do cargos de elección popular.
Con el triunfo de la Revolución y la promulgación de la ción de 1917, se consolidó la institución del Distrito Federal previénau
se su situación jurídica en el artículo 44 de la Constitución Política
los Estados Unidos Mexicanos que establece textualmente lo _
La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de
unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del
30 Así lo señala Alfonso NoRIEGA CANTÚ en su obra, El Pe>!samie>lto Conservador Consen•adm-ismo Mexicatw, UNAM, México. 1993, Tomo 11, p 170.
¡FDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 309
rritorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General".
Como puede derivarse del texto anterior, la Carta Magna Federal L·ontempla varios efectos en relación con el Distrito Federal. InicialJlll'Ilte preconiza una sinonimia entre la Ciudad de México y éste últiJllO. En efecto, se presenta una identidad entre ambos, uno (Distrito Federal) va de la mano de la otra (Ciudad de México).
Igualmente el Distrito Federal se constituye en la sede de los poderL'S Federales, la Carta Magna establece de manera precisa que en ese lugar se asentarán éstos; el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Por tal motivo es que la sede parlamentaria, es decir, el Congreso de la Unión �e localiza en el Distrito Federal; asimismo el Ejecutivo Federal despacha en la Ciudad de México y la Suprema Corte de Justicia realiza su !unción en el territorio distrital.
La propia Constitución consigna la posibilidad de que se trasladen ck lugar los poderes Federales fuera de los límites territoriales del Distrito Federal y en ésta hipótesis, se podría llegara a conformar el Estado del Valle de Anáhuac, siguiendo los derroteros que establezca el Congreso de la Unión.
Bajo este contexto, la fracción VI del artículo 73 facultó al Congreso de la Unión para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal. El texto original de este precepto prevenía:
El Congreso tiene facultad:
VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito y Territorios Federales, sometiéndose a las bases siguientes:
Primera.-EI Gobierno del Distrito Federal estará a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u órganos que determine la ley respectiva.
El órgano que se escogió para llevar a cabo las instrucciones del Presidente de la República, fue un Gobernador.
Venustiano Carranza expidió el 13 de abril de 1917 la Ley de Organización del Distrito y Territorios Federales. Conforme a los lineamientos de la Constitución, esta ley establecía que el Municipio Libre sería la base de la división territorial y de la organización política Y administrativa del Distrito Federal. El gobernador del Distrito era nombrado y removido libremente por el Presidente de la República y dependiente de éste.
Asimismo prevenía que los intcg1·antes de los Ayuntamientos serían designados mediante elección popular directa y se renovarían por mitad cada año. La división municipal que se había venido utilizando se
310 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
respetó provisionalmente y permanecieron vigentes los reglamentos que no se opusieran a la Constitución.
El Ayuntamiento de la Ciudad de México se integró por veinticinco concejales, y en las demás municipalidades del Distrito Federal por quince cada uno.
La primera autoridad local era el Presidente Municipal. El 28 de agosto de 1928 se introdujo una reforma a la fracción VI
del artículo 73 de la Carta Magna Federal mediante la cual se proporcionaron nuevas bases para la organización político-administrativa del Distrito Federal y se suprimió el Municipio, quedando el gobierno a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercería por conducto del órgano y órganos que determinara la ley respectiva. Para tal efecto, el 31 de diciembre de 1928, el Congreso de la Unión expidió la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal.
El Departamento del Distrito Federal se creaba con base en la reforma al artículo precitado, para que a través de ésta Dependencia se realizaran las funciones gubernativas. Este órgano de Gobierno se encontraba encabezado por el Jefe del Departamento quien era nombrado y removido libremente por el Presidente de la República.
Se implementaron igualmente los Delegados y los Subdelegados, ya que el Distrito Federal se había dividido en Delegaciones y Subdelegaciones. Existía también el Consejo Consultivo, integrado por personas que pertenecían a diversos sectores activos de la población. Sus facultades eran principalmente de asesoramiento, consulta, denuncia, revisión e inspección.
Al trasladar todas las funciones del gobierno del Distrito Federal Y de los Ayuntamientos en que se dividía el Departamento del Distrito Federal, desapareció el régimen municipal en el Distrito Federal.
El 29 de diciembre de 1970, se expidió otra Ley Orgánica que apuntalaba las funciones del Departamento. Una nueva ley se expidió el 29
de diciembre de 1978. Ahora bien, el 22 de agosto de 1 996 se publicó en el Diario Oficial
de la Federación una trascendental reforma a la Constitución General
respecto del Distrito Federal, concretamente en el artículo 122. Dicha reforma tuvo tintes democratizadores ya que los integrantes
de los Poderes Legislativo y Ejecutivo distritales, serían electos median· te votación popular directa.
En este orden de ideas, actualmente la Asamblea Legislativa se inte
gra por legisladores denominados Asambleístas, los cuales resultan .
electos según los principios de mayoría relativa y representación pro
porcional, cada tres años. El Ejecutivo Local se deposita en un Jefe de Gobierno
electo por votación directa cuyo período dura seis años.
,� FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 311
El Poder Judicial del Distrito Federal se deposita en el Tribunal Superior de Justicia y en el Consejo de la Judicatura.
Como se advierte, ésta resultó ser una reforma de suma importancia para el Distrito Federal, que quitó en buena medida la "capitis de minutio" que venían padeciendo los capitalinos.
11.6. LA GARANTÍA FEDERAL
La garantía Federal se refiere principalmente a la protección que la Federación debe otorgar a las Entidades Federativas y se concretiza de manera toral en dos hipótesis:
a) Los Poderes de la Unión tiene la obligación de proteger a las Entidades Federativas contra toda invasión o violencia exterior; y
h) La misma protección les otorgará la Federación en los casos de sublevación o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la legislatura local o por el ejecutivo cuando el congreso del Estado no se encuentre reunido.
Esta garantía encuentra su punto de partida en la sección IV del artículo 4° de la Constitución Norteamericana que preceptúa:31 "Los Estados Unidos garantizan a cada Estado de esta Unión una forma republicana de gobierno y protegerán cada uno de ellos contra la invasión, y a pedido de la legislatura o del ejecutivo, cuando la legislatura no pueda ser convocada, contra la violencia doméstica."
Del texto anterior se aprecia que las hipótesis consagradas en el numeral citado abarcan las enumeradas líneas atrás y otra hipótesis adicional, ya que también se garantiza a las Entidades Federativas una forma Republicana de Gobierno.
Según la estructura del Estado Federal norteamericano, la garantía de la forma republicana es esencial al sistema; y lo mismo podría pensarse en el caso de México, ya que de conformidad con los artículos 40
Y 11 S existe identidad de decisiones fundamentales entre la Federación Y las Entidades Federativas, y una de éstas es precisamente la Forma Republicana de Gobierno.
Históricamente el artículo 34 del Acta Constitutiva de 1824 expresó que la Constitución y la propia Acta garantizarían a las Entidades Federativas la Forma de Gobierno del Acta y a su vez los Estados quedarían Comprometidos a mantener el Estado Federal.
11 Al respecto consultar la obra de Ben1ard Sc!IWARTZ. Los Poderes del Gohienw. UNAM. México 1966.
312 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Este planteamiento se trasladó a la Constitución de 1824, ya que el Acta fue parte de la misma y la tesis fue confirmada por el artículo 161-1
de la mencionada Constitución. Sin embargo, la garantía de la Forma Republicana fue suprimida en
la Constitución de 185 7 y es imposible conocer la razón de tal omisión, ya que el artículo en cuestión fue aprobado sin discusión el 11 de no
viembre de 1856 se aprobó por unanimidad. En la Constitución de 1917 tradicionalmente se ha comprendido
dentro de los preceptos que establecen los casos de intervención del go
bierno Federal en los miembros, tres hipótesis fundamentales: a) La protección de las Entidades Federativas en contra de toda in
vasión exterior, caso en el cual la intervención Federal puede ser oficiosa; h) La ayuda contra toda rebelión interna, violencia doméstica, siem
pre que la legislatura lo solicite, o el ejecutivo cuando aquélla no estuviere reunida; y
e) La garantía de la forma Republicana de gobierno;
Respecto a la primera hipótesis los poderes de la Unión obligación de proteger a las Entidades Federativas contra toda invasión o violencia exterior. En este contexto, la intervención de los poderes Federales es de oficio. Tan pronto como tengan noticia de la invasión o ataque exterior, debe tomar las medidas conducentes, es decir, no es
necesario que este auxilio sea solicitado por la entidad federativa. Opina Tena Ramírez32 que este enunciado resulta superfluo en una
Constitución Federal porque las Entidades Federativas carecen de personalidad internacional, y por tanto ninguna de ellas puede ser objeto de un ataque aislado por alguna nación extranjera. El ataque a una porción del territorio nacional, ya sea entidad federativa o territorio bajo jurisdicción Federal, es un ataque al Estado Mexicano como tal, en su
unidad, y no a una sola parte de él. En relación con el segundo planteamiento, la Federación protege a
las Entidades Federativas en caso de sublevación o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la Legislatura local o por el Ejecutivo, cuando el Congreso Estatal no se encuentre reunido.
La primera diferencia con la otra hipótesis salta a la vista: tratándo
se de <;onflicto doméstico, la Federación no debe intervenir de oficio sino
debe ser llamada por la Legislatura Local o en su caso por el Ejecutivo.
Este segundo supuesto tuvo gran apogeo entre 1869 y 187 4 puesto
que en siete ocasiones las Entidades Federativas solicitaron la interven· .
ción de los Poderes Federales aunque se trataba de conflictos entre el
32 Op. cit . . p. 163.
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 313
gobernador y la legislatura, y cada uno de ellos deseaba el apoyo Federal en la contienda.
En 1874, entre los nuevos artículos constitucionales se estableció el que actualmente es la fracción VI del numeral 76 que faculta al Senado para: "Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de wz
c,rado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado ... "
Así, la Entidad Federativa se debe dirigir al Presidente de la República solicitándole la intervención de la fuerza Federal. Esta situación responde al hecho de que el Poder Ejecutivo es el Jefe del Ejército y de la Armada, y es quien puede disponer de ellos para la seguridad interior ' defensa exterior del Estado Federal.
Existe además la posibilidad de intervención del Gobierno Federal en las Entidades Federativas, pero esta situación se debe realizar de manera verdaderamente excepcional.
Creemos que la garantía prevista en la fracción a) facultaría a la Federación para intervenir en aquella Entidad Federativa que no representa la forma de gobierno que la Constitución establece para todos ya que los Estados deben mantener la identidad de principios fundamentales con la Constitución Federal. En nuestro país el artículo 115 establece expresamente que los Estados deben adoptar para su régimen interior la Forma de Gobierno Republicano, Representativo, Popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre.
Asimismo, consideramos que la garantía de Gobierno Republicano representa la única forma admisible y permitida por la ley cúspide del orden jurídico para preservar el orden Federal y la Constitución General.
El tratadista argentino Juan A. González Calderón33 la agrupa en dos categorías: "Una es la intervención que llamaré reconstructiva, y otra es la que llamaré ejecutiva. La primera tiene lugar cuando está subvertida la forma republicana de gobierno y es necesario que el poder Federal lleve su acción suprema a tal o cual provincia donde aquélla sucede Para restablecer y garantizar dicha forma de gobierno. La segunda tiene lugar cuando ocurre alguno de los otros casos previstos por el artículo 6°: invasión exterior, derrocamientos de las autoridades constituidas por sedición o invasión de otra provincia, en los cuales el poder Federal debe cumplir los mandatos de la Constitución que lo obligan a Proceder en el sentido que ellos determinen: repeler la invasión externa, o, a requisición de aquellas autoridades provinciales, sostenerlas o restablecerlas".
13 Citado por Jorge CARPIZO, Estudios Collstituciullales, UNAM, 1980, p. 118.
314 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Por su parte, Carlos Sánchez Viamonte34 precisa: "Una intervención Federal en las provincias es, siempre, un acto de soberanía nacional y consiste en la imposición de la voluntad que emana del cuerpo orgánico de la nación referida a una de sus partes componentes".
Deduce el autor precitado,1' cinco cualidades que deben reunir todas y cada una de las constituciones de las provincias:
1° Estar dictada bajo el sistema representativo republicano; 2° Estar de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de
la Constitución nacional; 3° Asegurar su administración de justicia; 4° Asegurar su régimen municipal; S" Asegurar la educación primaria.
Asimismo debe: 1 o Garantizar la forma republicana de gobierno; 2° Repeler invasiones externas; 3" Sostener las autoridades constituidas, ante el peligro de sedición
interior o invasión de otra provincia; 4" Restablecer las autoridades constituidas depuestas por sedición
interior o por invasión de otra provincia.
14 SA�t HEZ VIA�to�·¡ E. Carlos . . \lwuwl de lJerecilo Constituciunu/, Kapclusz, Buenos Aires, I<JS<J, p. I<Jll.
" 0¡>. cil., pp. 100 a 102.
r, -1
Unidad 12
Formas de Gobierno
JosÉ BARRAGÁN BARRAGÁN.
12.1. CONCEPTO DE FORMA DE GOBIERNO
La mayoría de los autores acostumbran presentar el estudio de las
formas de gobierno después de hablar de las formas de Estado y, casi
siempre, bajo el mismo capítulo o rubro. A modo de ejemplos, véase en Biscaretti cómo lo que él llama primera parte de su libro Introducción
u! Derecho Constitucional Contemporáneo (Fondo de Cultura Económica, México, 1996, p. 113.) está consagrada al estudio de: "Las formas de Estado y las formas de gobierno contemporáneas"; y véase a Ignacio
Burgoa en su conocido libro Derecho Constitucional Mexicano (Porrúa
S.A., México, 1996) cómo sin duda es correcto plantear así el estudio de ambos temas, debido a su profunda vinculación. Las formas de gobier
no se hallan en el ámbito de cada una de las formas de Estado. Las for
mas de Estado se suelen definir y clasificar a partir de los elementos
4ue se citan como esenciales del Estado, a saber, territorio, gobierno y población. Las formas de gobierno, en cambio se hallan, como decía
rnos, en el ámbito de cada una de las formas de Estado consideradas.
Biscaretti examina por separado las formas de gobierno en un Estado de democracia clásica; las formas de gobierno en un Estado socialista; y las formas de gobierno del Estado totalitario.
Las formas de gobierno que se hallan en un Estado democrático clásico son:
• Doctor en Der·echo. Inn·stigador ck Carrera v Miembro del Sistema Nac·ional ck lrnestigadores Nivel 111.
.
3IS
316 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
• La forma de gobierno constitucional pura, ya sea monarquía o república. En este último caso tenemos la forma presidencial.
• La forma de gobierno constitucional parlamentaria, que también puede ser monárquica o republicana. Y la forma de gobierno constitucional directora), se refiere sólo a una república: el directorio francés de 1795, o el directorio suizo.
Según se aprecia, la anterior clasificación, tomada del libro ya citado de Biscaretti, resalta la presencia de un órgano que traza la dirección de la política general, ya sea que hablemos de un Jefe de Estado, rey o presidente; de un gabinete, o de un directorio.
La forma de gobierno constitucional republicano puro abarca a la forma que se adopta en Estados Unidos, los países de América Latina y otros muchos países de Asia y de África. Se caracteriza fundamentalmente en que el presidente concentra las funciones de Jefe de Estado, Jefe de gobierno y Jefe del partido mayoritario. Sobra advertir que se accede al poder previas las elecciones correspondientes.
En los Estados Unidos se consagra esta forma de gobierno desde la aprobación de su Constitución el 17 de septiembre de 1787, la cual entró en vigor el día primero de enero de 1789. Es el documento constitucional más antiguo que aún tiene vigor en la actualidad. En México es a partir de la aprobación del Acta Constitutiva del 3 1 de enero de 1824 y la posterior constitución del 4 de octubre de 1824.
Las formas de gobierno, que se hallan en un Estado socialista, son difíciles de clasificar. De hecho, Biscaretti y otros autores, prefieren examinar por separado el proceso de formación y desarrollo del gobierno de la Unión Soviética, así como el gobierno de las restantes repúblicas, que ahora conocemos, algunas de las cuales se encuentran organizándose como lo hacen las democracias constitucionales clásicas.
Por último, en este breve planteamiento relativo al concepto de lo que entendemos por forma de gobierno, que aquí se ha definido de manera descriptiva, la Constitución mexicana vigente, al hablar de la soberanía y de la forma de gobierno, introduce un elemento nuevo, que suele pasar ignorado por la mayoría de los tratadistas y que tiene que ver
con lo federal. En México, pues, según reza la leyenda del capítulo primero del ti
tulo segundo de nuestra Constitución y como luego se precisa en el ar
tículo 40, la forma de gobierno es republicana y federalista. En México,
lo federal no es forma de Estado como afirma la mayoría de la doctrina, sino que es forma de gobier·no por mandato expreso constitucional.
A continuación, pasamos al examen particular de las principales formas de gobict·no comenzando por la forma monárquica; siguiendo luego
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HlRMAS DE GOBIERNO - J. Barrag<tn Barragún 317
por la forma republicana. Después hablaremos de la democracia y, por último haremos el examen de lo federal, como forma de gobierno.
12.2. LA MONARQUÍA
De acuerdo a su etimología, de origen griego, la monarquía hace rekrencia a un Estado regido o gobernado por un monarca, así como al territorio de dicho Estado. La monarquía es una forma de gobierno en L'l que el poder supremo reside en un príncipe, rey o monarca con arre�lo a las leyes.
La monarquía, como forma de gobierno, se muestra a lo largo de la historia con muchos matices. Así, los politólogos y los filósofos hablan de una monarquía absoluta cuando toda la soberanía reside en el monarca; y de una monarquía constitucional cuando existe un Estado constitucional y se consagra la teoría de la división de poderes, de tal manera que el monarca sólo representa al poder ejecutivo y el ejercicio de este poder se encuentra regulado en dicha Constitución.
Se habla también de monarquías de derecho divino, por afirmar que los monarcas reciben su inmenso poder de la divinidad. Y se habla de monarquías hereditarias, cuando la sucesión en la corona está vinculada a una determinada familia; y de monarquías electivas, cuando son electas por el pueblo o por sus representantes. Agustín de Iturbide en México intentó ser electo por los diputados que componían el llamado primer Congreso Constituyente mexicano la noche del día 18 de mayo de 1822. Cabe precisar que las monarquías electivas son muy raras y tienen carácter transitorio: es decir, o se trata de una monarquía en proceso de formación; de una monarquía en decadencia; o de una república vitalicia que irá evolucionando en busca de la democracia.
Los tratadistas distinguen varias clases de esta forma de gobierno, o hablan de las diferentes modalidades que pueden ofrecerse de un Estado a otro y de una etapa histórica a otra. Desde la forma de gobierno Pura o buena, hasta el extremo de la forma de gobierno de un tirano. Aristóteles habla de cinco formas monárquicas diferentes. Habla de aquella forma que busca el bien común y de aquella que busca el interés Personal o de familia y del tirano que se impone por la fuerza o en contra de sus súbditos (Política, lib. III, cap. IX). De una monarquía que Permite el desarrollo de la democracia y de aquellas formas absolutas que concentran todo el poder en el monarca.
Santo Tomás, que sigue fielmente la teoría aristotélica, caracteriza la forma monárquica como una personificación de la autoridad, de un monarca que tiene la plenitud del poder, que encarna la ley. Habla del riesgo de convertirse fácilmente en un tirano y acepta la necesidad de
318 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
impedir que el rey abuse de su poder, calificando esta modalidad como
monarquía templada (Suma Teológica la. Ilae, q. 105, a. 1).
Santo Tomás recomienda que los gobernantes se sujeten a los man
datos de la virtud y asegura que la forma mejor de gobierno es aquella
en que un solo gobernante esté colocado a la cabeza del Estado y man
de conforme a la ley de la virtud, donde asimismo existan varios magis
trados inferiores que gobiernen con él. según la misma ley de la virtud y
en donde, por último, todos los ciudadanos tengan alguna parte en el
gobierno como electores y elegibles para todos los cargos.
Pero, frente a esta corriente, aparece la teoría de Maquiavelo, quien
habla de las diferentes modalidades del principado, que es una expre
sión más amplia que la voz monárquica, de manera que comprendió
tanto las formas de gobierno civil como las eclesiásticas.
Maquiavelo se muestra partidario por la monarquía, diríamos, de
carácter electivo, porque quienes tienen el derecho de elegir, lo pueden
ejercer libremente. Quienes tienen el derecho de sufragio para elegir al
príncipe, unas veces, son los miembros de la aristocracia, pero, otras
veces, es el pueblo, el cual lo hace en defensa de la tiranía y de la
aristocracia. Bodino, por su parte, distingue tres modalidades de la forma mo
nárquica: la señorial, la tiránica y la real o legítima. En la forma seño
rial, el príncipe, por derecho de conquista, se erige en señor de bienes y
personas y gobierna, dice, como gobernaría un padre de familia a sus
esclavos. En la forma tiránica, Bodino destaca el abuso del monarca en
perjuicio de las personas libres y de sus bienes. La forma real o legítima
es aquella en que el rey obedece las leyes de la naturaleza, respeta Y
quiere a sus súbditos y éstos obedecen a su rey. Bodino escribió su fa
mosa obra, Los seis libros de la República, en el año de 1576.
Francisco de Vitoria, al igual que sus coetáneos que son considera
dos como pertenecientes a la gran Escuela Jurídica española (Francisco
Suárez, De Soto, Belarmino, etcétera) al hablar de sus preferencias, in
siste en que la forma monárquica es mejor que la forma republicana,
pero precisa que el origen del poder del monarca está en el pueblo, por
que el rey recibe el poder "per homines": a través del pueblo, diríamos
nosotros, sentando así las bases de la teoría sobre la soberanía popular
y la relativa a la sede originaria de la soberanía, la cual radica esencial Y
originariamente en el pueblo. :
Montesquieu formula una clasificación doble de esta forma de g�
bierno: la forma monárquica buena, diríamos nosotros, y la forma rnO"
nárquica despótica o mala. En una monarquía, el rey gobierna según le
yes fijas y establecidas: el principio en que se funda la monarquía es
honor, que encarna la virtud política y todas las actuaciones se
en esa virtud y conducen a la libertad política. El despotismo es una
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 319
formación de la monarquía. El despotismo se funda en el temor y se gobierna sin ley ni regla, es una corrupción de la monarquía (El espíritu de las leyes, cap. VII, lib. XI.).
También leemos que Montesquieu, hablando de la Historia de Inglaterra, dice que unas monarquías son electivas y otras hereditarias y que unas monarquías han ejercido el poder soberano de manera absoluta, esto es, sin compartir ese poder, mientras que en otras monarquías el poder soberano se comparte con otros cuerpos, como el parlamento: estas monarquías son calificadas como templadas.
Se suele decir que en Inglaterra desde antiguo se consolidó la monarquía constitucional; mientras que en Francia antes del año de 1789 prevalecía la monarquía absoluta, al igual que en España hasta la reunión de las Cortes generales y extraordinarias de 1810-1813, las cuales promulgaron la famosa Constitución de 1812.
Resumiendo, se puede recordar con George Jellinek, que lo característico de una monarquía es la encarnación que hace el monarca del Estado, él es el Jefe del Estado y representa el poder del Estado. Además, como sabemos, prevalece el principio de la sucesión hereditaria, lo mismo que el principio de la ausencia de responsabilidad jurídica para el rey.
Como ejemplos históricos de monarquías, los autores mencionan a las monarquías orientales, como las que hubo en Egipto, Mesopotamia o en China; las monarquías homéricas de la Grecia primitiva; las monarquías romanas de los primeros tiempos, y las de sus grandes imperios; las monarquías feudales de Europa; así como las subsecuentes monarquías, apoyadas en las clases sociales llamadas estamentos. Todavía en España se intentó reunir Cortes por estamentos, a raíz de la invasión de la Península Ibérica por los ejércitos de Napoleón y a raíz de haber sido tomado preso el rey español, Fernando VII ( 1808). Incluso, Agustín de Iturbide pretendió erigirse Emperador con el apoyo de unas clases sociales que él todavía llamaba estamentos.
Hacia 1812, fecha de promulgación de la Constitución española exPedida por las Cortes de Cádiz, la Nueva España con la Nueva Galicia, la Península de Yucatán, las llamadas Provincias internas de Oriente y Provincias internas de Occidente formaban parte del gran Imperio esPañol y, por ello quedaron subordinadas a dicho ordenamiento legal. No será sino hasta el año de 1821 cuando se alcance la Independencia, Propósito iniciado por nuestros héroes nacionales desde 181 O.
La Constitución de 1812 dispuso que el gobierno de aquella gran Nación fuera una monarquía moder·ada hereditaria, es decir, una monarquía constitucional, subordinada a la voluntad popular. El Artículo 3, en efecto, había puesto la sede originaria de la soberanía en la Nación, definiendo a la Nación como la reunión de todos los españoles de am-
TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
320
bos hemisferios, precisando, además, que esa Nación ya no podría
patrimonio de ninguna familia ni persona. (Art. 2).
Pese a quedar subordinado el rey a la Constitución, en él se hizo
sidir la potestad de ejecutar las leyes. Esto es, después de consagrar
nueva teoría de la división del ejercicio del poder, el rey, no sólo es
Jefe del Estado, sino que además es el depositario del poder ·
(art. 16). Goza por tanto de muchas y muy importantes facultades,
cuales ejerce directamente, ayudándose de sus ministros y con apego
la ley. Con todo, la persona del rey es sagrada (art. 168), de manera que
responsabilidad por sus actos se traslada a sus ministros, quienes re�t
ponderán ante las Cortes o Congreso, de las órdenes del rey dadas
tra la Constitución o las leyes (art. 226). Por lo mismo se estableció
ningún Tribunal ni persona pública podía dar cumplimiento a las
nes del rey que no llevaran la firma del refrendo ministerial (art. 225). ,
Las facultades del rey son muchas e importantes, como ya hacíamq��
notar. Entre esas facultades tenía, según el artículo 171, las siguientes:.
Artículo 171.-Además de la prerrogativa que compete al Rey sancioDI
rá las leyes y promulgadas, le corresponden como principales las
des siguientes Primera: expedir los decretos, reglamentos e instrucciones que crea
ducentes para la ejecución de las leyes.
Segunda: cuidar de que en todo el reino se administre pronta y
damente la justicia.
Tercera: declarar la guerra, y hacer ratificar la paz, dando después
ta documentada a las Cortes.
Cuarta: nombrar los magistrados de todos los tribunales civiles y
nales, a propuesta del Consejo de Estado.
Quinta: proveer todos los empleos civiles y militares.
Sexta: presentar para todos los obispados, y para todas las
y beneficios eclesiásticos de real patronato, a propuesta del Consejo
Estado. Séptima: conceder honores y distinciones de toda clase, con arreglo a
leyes. Octava: mandar los ejércitos y armadas, y nombrar los generales.
Novena: disponer de la fuerza armada, distribuyéndola como más
venga. Décima: dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con las
potencias, y nombrar los embajadores, ministros y cónsules.
Undécima: cuidar de la fabricación de la moneda, en la que se
busto y su nombre.
Duodécima: decretar la inversión de los fondos destinados a cada
los ramos de la administración pública.
Decimotercia: indultar a los delincuentes, con arreglo a las leyes.
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 321
Decimocuarta: hacer a las Cortes las propuestas de leyes o de reformas que crea conducentes al bien de la Nación, para que deliberen en la forma prescrita.
Decimosexta: nombrar y separar libremente los secretarios de Estado y del despacho.
Por otro lado, como ya no era rey absoluto, además de estar sujeto a la ley, tenía limitaciones formales y expresas, muy importantes, según el artículo 172, como las siguientes:
Artículo 172.-Las restricciones de la autoridad del Rey son las siguientes: Primera: no puede el Rey impedir, bajo ningún pretexto, la celebración
de las Cortes en las épocas y casos señalados por la Constitución, ni suspenderlas ni disolverlas, ni en manera alguna embarazar sus sesiones y deliberaciones. Los que le aconsejasen o auxiliasen.
Segunda: no puede el Rey ausentarse del reino sin consentimiento de las Cortes; y si lo hiciere, se entiende que ha abdicado la corona.
Tercera: no puede el Rey enajenar, ceder, renunciar, o en cualquiera manera traspasar a otro la autoridad real, ni alguna de sus prerrogativas.
Si por cualquiera causa quisiere abdicar el trono en el inmediato sucesor, no lo podrá hacer sin el consentimiento de las Cortes.
Cuarta: no puede el Rey enajenar, ceder o permutar provincia, ciudad, villa o lugar, ni parte alguna, por pequeña que sea, del territorio español.
Quinta: no puede el Rey hacer alianza ofensiva, ni tratado especial de comercio con ninguna potencia extranjera sin el consentimiento de las Cortes.
Sexta: no puede tampoco obligarse por ningún tratado a dar subsidios a ninguna potencia extranjera sin el consentimiento de las Cortes.
Séptima: no puede ·el Rey ceder ni enajenar los bienes nacionales sin consentimiento de las Cortes.
Octava: no puede el Rey imponer por sí directa ni indirectamente contribuciones, ni hacer pedidos bajo cualquier nombre, o para cualquier objeto que sea, sino que siempre los han de decretar las Cortes.
Novena: no puede el Rey conceder privilegio exclusivo a persona ni corporación alguna.
Décima: no puede el Rey tomar la propiedad de ningún particular ni corporación, ni turbarle en la posesión, uso y aprovechamiento de ella; y si en algún caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad común tomar la propiedad de un particular, no lo podrá hacer sin que al mismo tiempo sea indemnizado, y se le dé el buen cambio a bien vista de hombres buenos.
Undécima: no puede el Rey privar a ningún individuo de su libertad, ni imponerle por sí pena alguna. El secretario del despacho que firme la orden, y el juez que la ejecute, serán responsables a la Nación, y castigados como reos de atentado contra la libertad individual.
Como se indicaba, se trata de una verdadera monarquía moderada. Pero además hereditaria. Todo lo relativo a la s ucesión está minuciosa-
322 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
mente regulado en esta Constitución, desde la cuestión de quién debía ser el llamado a la sucesión, hasta el papel de la regencia, que debía establecerse durante la minoría de edad del heredero o heredera, incluso el matrimonio del rey debía ser aprobado previamente por las Cortes, de manera que, en caso de casarse sin el debido permiso, se entendía que abdicaba a la corona (art. 172, duodécima limitación).
Aunque nunca se suele hacer la observación, esta monarquía creada o regulada por la Constitución de 1812, da la impresión de ser o estar muy próxima del presidencialismo, o mejor dicho el presidente mexicano se dibujará como el rey español de esta época, pero sin derechos sucesorios y con responsabilidad personal, como veremos páginas más adelante.
Este régimen monárquico estuvo en vigor en lo que ahora es México hasta la proclamación de su independencia en 1821. Más allá de esta vigencia de la forma monárquica, cabe insistir en que la figura del presidente mexicano, tanto el histórico de 1824, cuanto el actual se dibuja aceptando completamente el modelo del monarca español de la Constitución de 1812, sin derechos hereditarios y con responsabilidad personal, como ya queda dicho.
12.2.1. LAS FORMAS MONÁRQUICAS DE 1812-1823
Como hechos importantes para la historia de México, se suelen citar al llamado Plan de Iguala de 24 de febrero de 1821, al Tratado de Córdoba del 24 de agosto del mismo año de 1821; al decreto de instalación del primer Congreso Constituyente mexicano del 24 de febrero 1822; así como al pretendido imperio Iturbidista, que se ubica dentro de las fechas ya señaladas. Todos estos hechos, recogidos en los documentos mencionados, hablan de un propósito común, como fue el intentar organizar al mismo país, México, bajo la forma de un gobierno monárquico.
El llamado Plan de Iguala, que firma Agustín de Iturbide, preparando la declaración de Independencia de México respecto de España, es
tablecía la base relativa al gobierno monárquico templado por una Constitución análoga al país (Base 3). A continuación sé hacía un llamado especial a Fernando VII v. en su caso, a los miembros de su dinastía o de otra reinante, para oc�par el trono mexicano, "para hallarnos con un monarca ya hecho y precaver los atentados funestos de la ambición (Base 4).
Más adelante, en la Base 8 y mientras Fernando VII aceptaba venir a México, se pensó en crear una junta y una regencia "mientras llega el
emperador". Y para el caso que no viniese Fernando VII, se autorizaba a buscar a algún otro candidato para recibir la corona.
1 HJRMAS DE GOBIERNO - J. Barragan Barragún 323
Meses más tarde, por el Tratado de Córdoba, firmados ahora por lturbide y Juan O'Donojú, se piensa ya en la independencia total de Mé,ico respecto de España y se establece la forma de gobierno monárquico, constitucional moderado (art. 2) y se reiteraban los llamamientos a ocupar el trono a Fernando VII, a su hermano, el infante don Carlos; al infante don Francisco de Paula; a don Carlos Luis y sólo si ninguno de los anteriores lo aceptaba, las Cortes del imperio mexicano tendrían la libertad de designar al emperador.
Este acuerdo entre Iturbide y Juan O'Donojú volvía a ocuparse de la necesidad de nombrar una junta provisional de gobierno y, en su caso, a una regencia, en los mismos términos en que lo prevenía el Plan de Iguala. En efecto, se creó la junta, que conocemos como Soberana Junta Provisional Gubernativa, la cual quedó instalada formalmente el día 2 8 de septiembre de 1821 y se integró la regencia también, la cual será presidida por el propio Iturbide.
De hecho, la Junta tuvo un comportamiento parecido a una asamblea constituyente, pues asumió la plenitud de la soberanía, llegando a ejercer facultades soberanas, sin duda justificadas por el evidente vacío de poder existente en esos momentos, en los que México se declaraba independiente de España y en los que en la misma España se volvía a proclamar la vigencia de la Constitución de 1812 por virtud de un golpe de Estado, que obligó a Fernando VII a regresar a la senda constitucional (Trienio Liberal español 1820, 1821 y 1822). Precisamente estos acontecimientos de España explican el por qué se hacían los llamados al mismo Fernando VII para que se trasladara a México, un poco a imagen de la monarquía portuguesa que sí aceptó trasladarse a Brasil.
Por otro lado, la Soberana Junta Provincial Gubernativa tiene el encargo de convocar la elección para reunir a un Congreso Constituyente, lJLH: se ocupara de la elaboración de la Constitución del nuevo imperio. Por eso es que dentro del mismo contexto político, esta asamblea, denominada Congreso Constituyente Mexicano, al quedar instalada el día 24 de febrero de 1822, volverá a repetir que se adopta para su gobierno la monarquía moderada constitucional con la denominación de imperio l1Jexicano y que dicha asamblea formularía el llamado a ser coronado emperador precisamente a las personas mencionadas en el Tratado de Córdoba.
Así pues, de una o de otra forma, se insiste en querer hacer de México, o del gran Anáhuac un verdadero imperio.
Sin embargo y más allá de estas formalidades, y por lo que ya sabernos que aconteció, aquella asamblea de 1822 estuvo dominada por diPutados republicanos, abiertamente contrarios a aceptar a monarca alguno. Por tanto, las disputas y desavenencias entre esta mayoría del Constituyente e lturbide no tardaron en aparecer.
324 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Entre otras cosas, Iturbide, sabedor de que ninguno de los llamados a ocupar el trono del Imperio mexicano vendría realmente a México, no disimulaba su ambición personal por llegar a ser coronado emperador con la autorización del Constituyente. Por su parte, este Constituyente abiertamente se opuso, desde el primer momento, a tal ambición, pero para evitar el enfrentamiento con Iturbide, decidió no ocuparse del asunto. Ni siquiera se preocupó por ir elaborando el proyecto de Constitución.
Iturbide, mal aconsejado, precipitó las cosas de manera que la noche del día 18 de mayo de 1822, menos de tres meses de instalado el Constituyente, interrumpió su sesión y se presentó con un cuerpo arma
do para arrancarle por la fuerza la aprobación favorable a su persona de la nominación de emperador.
La presencia de Iturbide y su cuerpo de ejército en el recinto del Constituyente produjo la natural zozobra. El libro de Actas refiere que la mayoría de los diputados optó por abandonar la sesión; que otros estaban a la espera en las oficinas administrativas, como hoy diríamos, de manera que solamente una minoría permaneció en el salón de sesiones y fue esta minoría quienes accedieron a otorgarle el nombramiento deseado a Iturbide, contra la opinión de Giuridi y Alcocer, por ejemplo quien levantó su voz sobre las proclamas de la tropa para recordarle al propio Iturbide que él, al menos, no traía poderes bastantes para nombrarlo emperador.
Ya conocemos el resto de la historia del enfrentamiento de lturbide y el Congreso. Las actitudes personales de Iturbide, que pronto hizo los preparativos propios de su coronación y quien acentuó la embestida contra los diputados republicanos, se extremaron: se ordena hacia finales de agosto la detención de estos diputados; el Constituyente se declara en sesión permanente hasta que, el 30 de octubre del mismo año de 1822, fue disuelto.
Para estas fechas, primeros días de noviembre, ya se había nombra
do un nuevo cuerpo colegiado, la llamada Junta Nacional lnstituyent�, compuesta por personas que, en su gran mayoría, eran afectas a Iturbl
de. Entre los oponentes estaba otra vez Guridi y Alcacer, obispo de
Tlaxcala. La encomienda de la nueva asamblea no era otra sino la de apro
barle la Constitución del imperio, que el Congreso disuelto no le qu�
dar. Los consejeros de Iturbide, su ministro José Manuel Herrera, Tofl•
bio González, Antonio J. Valdés y Ramón Martínez de los Ríos, llevaball
ya preparadas unas bases sobre las cuales se organizaría antes que
die la misma Junta, y un Proyecto de Reglwnetzto Provisional Político
imperio mexicano.
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HJRMAS DE (;OBIERNO - J. Barragán Barragán 325
Las Bases fueron rubricadas por el emperador, según el refrendo de su ministro José Manuel Herrera y contenían las normas relativas al funcionamiento de la propia Junta. En este documento, que está fechado el día 2 de noviembre, el mismo día en que se instaló dicha Junta, se k encomienda la convocatoria de una nueva asamblea constituyente que reemplazara a la que había sido disuelta.
Sin embargo, las cosas se precipitaron ahora también y pronto se determinó que la misma Junta debía aprobar una especie de Constitución, denominado, como ya se mencionó, Proyecto de Reglamellto Provi
sional Político del imperio mexica11o, que lleva la fecha del día 1 O de noviembre.
La Junta puso a debate este proyecto. Se discutió primero en lo general y se aprobó en lo general y se puso a debate en lo particular, artículo por artículo, pero nunca llegó a aprobarse en contra de la doctrina que lo acepta como verdaderamente aprobado. Esta doctrina
· confunde la votación aprobatoria en lo general, con la aprobación definitiva que nunca se dio porque la reacción en contra de Iturbide pudo más. Sus propios generales, enviados para sofocar la rebelión de Santa Ana en Veracruz, son los firmantes del Acta de Casa Mata, que no es otra cosa sino un ultimátum a Iturbide, para que se reinstale el Congreso disuelto y para que abandone la capital, deponiendo las armas y se dispusiera a ir al exilio.
El Congreso se reinstala el 7 de marzo de 1823. Un día antes se había disuelto la Junta Nacional Instituyente sin aprobar el Proyecto de Reglamento y vencida por los acontecimientos adversos a lturbide. Después, el día 8 de abril, el propio Congreso decretó la nulidad jurídica de hecho y de Derecho de la coronación de lturbide y de sus demás actuaciones. Así y aquí terminaron las aspiraciones de quienes quisieron que México se convirtiera en un gran imperio a raíz de declarar su independencia de España. Y aquí comienza la aventura federalista, es decir el proceso de formación de una república y las exigencias para que se adoptara el federalismo en México.
12.3. LA REPÚBLICA
La república, como forma de gobierno, se contrapone a la forma monárquica. La soberanía, en este caso, reside en el pueblo y este decide, cuando es pequeño y se puede, ejercer el poder de manera directa: democracia directa; o bien ejercer el poder a través de unos representantes que son electos por el pueblo: democracia representativa.
Históricamente se decía que la soberanía popular era la nota característica de una república frente a una forma monárquica. Sin embargo, corno hoy en día aún en las monarquías, la soberanía es popular, tal vez
326 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
la nota diferenciadora sea la ausencia de un rey v su sistema sucesorio. A veces, los autores contraponen la monarquía, como el gobierno de una sola persona, y la poliarquía, como el gobierno de muchas personas.
Desde el punto de vista histórico, la teoría política explicaba la forma de gobierno republicano como la genuina formulación de la soberanía popular frente a la idea de un emperador, como encarnación de la divinidad, o de un rev absoluto que encarna igualmente la suma del poder soberano, mismo que se transmitía por los mecanismos sucesivos hereditarios. Con frecuencia, en este tipo de comparativos, el presidente, o la magistratura más elevada de una república es al mismo tiempo el titular del poder ejecutivo (en la teoría de la división de poderes) y la de Jefatura de Estado. El titular de este cargo es necesariamente responsable de sus actos de gobierno y su nombramiento siempre tiene carácter temporal.
La forma de gobierno republicano se ha personificado o se ha aplicado de muy diferentes formas, que van desde las formas simples de pueblos que se han gobernado a través de una asamblea abierta, llamada Cabildo abierto o Consejo en la literatura jurídica española; llamada Eclesía en una etapa de la cultura griega; hasta las formas más complejas de las Poleis, estudiadas por Aristóteles; la república romana de Cicerón; y las repúblicas parlamentarias de nuestro tiempo.
Las repúblicas son formaciones históricas. Unas veces, emergen luchando contra los abusos de los emperadores y los reyes. Otras veces, las repúblicas se forman impulsadas por un conjunto de circunstancias de diferente naturaleza que terminan creándolas.
Las monarquías del periodo en que se sitúan las narraciones de Homero devinieron en las repúblicas estudiadas por Aristóteles. El gran imperio español de comienzos del siglo XIX, gracias a un conjunto de circunstancias históricas, complejas y de naturaleza diversa, se desmembró en todas y cada una de las repúblicas latinoamericanas: entre esas circunstancias, cabe destacar la invasión de Napoleón a la Península Ibérica; ciertos movimientos sociales y de insurgentes en algunas de sus colonias; lo mismo que la difusión y la prevalencia de las teorías
sobre la soberanía popular. Un autor clásico es, sin duda, Aristóteles. Su obra que en lengua
griega lleva el nombre de rroAE"'· fue traducida a la lengua latina corno
Respública y al español como La República. Se trata de un estudio mar nífico acerca de la organización y funcionamiento de las rroAE"' de a
Grecia clásica, un estudio que le permite llegar a la formulación de sUS
teorías sobre esta materia. Los romanos, Cicerón entre otros, traducen,
glosan y comentan con éxito la obra aristotélica. l Una de las bases esenciales de las teorías griegas y latinas es e
tema del poder o de la soberanía popular, que será captado perfecta·
"'"1
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 327
mente por los autores cristianos como Hincmaro de Reims, Ockam, Juan de Paris, Santo Tomás, Francisco de Vitoria, Francisco Suárez, De Soto y los demás tratadistas de la conocida Escuela Jurídica Española. Son, repetimos, autores cristianos que, reconociendo que la divinidad L'S el origen último de todo poder (en latín se emplean las voces de auc
ruritas, imperium, potestas.) este poder se transmite a los gobernantes: fh'r homnies, o populo feacente, es decir, a través de los hombres, o por una acción popular.
En esta tradición debe situarse la obra de Badina, quien estudió con los padres Carmelitas, dominaba perfectamente el latín y conocía bien no sólo el español, sino también las costumbres jurídicas de algunos de los reinos españoles, como el de Aragón. En efecto, este ex novicio carmelita, al hablar precisamente de la soberanía popular, cita las palabras castizas y sagradas con cuya fórmula los aragoneses le recibían el juramento al rey. Con esta cita Badina destaca la necesidad de someter el inmenso poder del rey al Derecho y a la justicia: nos qui valemos tanto co111o vos y podemos mas que vos, vos elegimos re con estas y estas condirioues entra vos y nos, un que mande mas que vos (Libro 1 cap. VIII).
Para Badina el origen último del poder es Dios, pero ese poder lo reciben los gobernantes "per homines", a través del juramento que le tomaba el pueblo aragonés a sus monarcas, por decirlo con la fórmula del ejemplo citado por Badina.
Los autores de la Escolástica, como Francisco de Vitoria, todavía hablan de dos tipos de repúblicas, según que pueda gobernarse libremente, o bien según que esté subordinada a otra república. De conformidad con esta distinción, existe la república libre e independiente, o no sujeta a ninguna otra y la república que, pese a gozar de una gran libertad e independencia para autogobernarse, definitivamente está subordinada a un poder superior. En latín Vitoria a la república libre e independiente le llama respublica perfecta et integra; mientras que la otra clase es una respublica subiecta alicui extra se, et non integra. (república subordinada a otra más allá de su voluntad y no integra).
Esta clasificación de perfecta e integra está tomada de una idea sociológica previa, atribuida a un grupo social bien organizado, es decir, a la llamada comunidad perfecta e integra, que es aquella comunidad social que es capaz de autogobernarse libre e independiente, y que, por tanto, es una comunidad que no depende de otra.
Sobra precisar que para estos autores escolásticos, una comunidad Perfecta e íntegra, que es aquella que puede escoger libremente la fortna de gobierno que más le convenga, muy bien podrá optar por una forma de gobierno republicano o por una forma de gobierno monárquico. En todo caso, una Y otra forma debían quedar vinculadas a la ley Positiva.
328 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Esta es la doctrina que se consagró en el artículo 3 de la Constitución española de 1812, que optó por la forma de una monarquía constitucional y ésta es la misma fórmula que contiene el artículo 39 de la vigente constitución mexicana, que opta desde 1824 por la forma republicana presidencial.
12.3.1. PROCESO DE FORMACIÓN
DE LA REPÚBLICA EN MÉXICO
Aunque sea muy brevemente toca ahora explicar el proceso de formación de la república mexicana. Ya vimos en páginas atrás cómo fracasaron los intentos por implantar en México la forma monárquica. Tanto el Plan de Iguala, como el Tratado de Córdoba, la Soberana Junta Provisional Gubernativa y el mismo Constituyente formalmente pensaban en la creación de un gran imperio. Iturbide, precipitándose siempre, no contribuyó nada para garantizar estas formalidades, o, tal vez, la fuerza de los republicanos, terminó por imponerse después de la caída de Iturbide.
El proceso de formación de la república mexicana comienza con las aspiraciones legítimas de los propios políticos republicanos, como Fray Servando, quien no tuvo miramientos para expresarse ante el mismo Iturbide, ya autoproclamado emperador, como un convencido y ferviente republicano. Quizá por esta fe republicana, la mayoría de los diputados del primer Constituyente, pese a la previsión expresa de la ley de convocatoria para reunirse en dos salas (una reservada para la nobleza naciente mexicana) optó por sesionar en una sala al estilo republicano Y popular.
Estos mismos republicanos decretaron honores para nuestros héroes patrios, los héroes insurgentes, que habían sido aniquilados por Iturbide y, pese a las protestas de éste, nunca aprobaron el nombra· miento de emperador; nunca apoyaron los festejos para la coronación; nunca fueron favorables para la formación anhelada de una Constitu· ción imperial. En suma, derrotado Iturbide, se reinstalará el Congreso el día 7 de marzo de 1823 y entonces sí, se comenzó a trabajar sobre
cómo organizar a México, como república. ·
Esta tarea no fue nada fácil. Para empezar y debido a las luchas in· ternas, los representantes que habían venido al Constituyente de 1822 desde Guatemala, Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica fueron
pidiendo permiso para regresar a sus países de origen, porque éstos ha1 bían resuelto ser libres e independientes de México. El último en abaD1
donar este Congreso fue José Cecilia del Valle, un hombre muy muy prudente, quien había servido de mediador entre el Congreso suelto y el propio Iturbide.
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FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 329
Después, sobrevinieron los procesos de autodeterminación en E dos libres e independientes de Jalisco, de Zacatecas, de Oaxaca d s
yta-
, e ucatán, que consumaron sus transformaciones entre los meses de febrero a agosto de ese mismo año de 1823. En otros lugares, como en Michoacán, Veracruz, Guanajuato o San Luis Potosí, estos procesos fueron acallados por la presencia de un ejército obediente a México, como dicen las crónicas.
Todo esto finalmente terminó planteando la necesidad de optar por una república federal, necesidad valorada por el propio Congreso reinstalado, quien la secundó, como sabemos, emitiendo su famoso voto fa\ orable en esta forma de gobierno republicano y federal. Además, aceptó convocar a unas nuevas elecciones para la reunión de una nueva asamblea constituyente y decretó su propia disolución para el día 30 de octubre de 1823, fecha en que comenzaron las sesiones preparatorias para instalar al llamado segundo Congreso Constituyente. Y fue esta nueva asamblea la encargada de aprobar, primero, el Acta Constitutiva de los Estado Unidos Mexicanos y, luego, la Constitución, terminando así la organización y el funcionamiento de la república federal mexicana.
Es ahora, en las sesiones de esta segunda asamblea cuando se discuten los pormenores relativos a la soberanía nacional y a la forma de gobierno republicano, popular y federal.
El debate sobre la soberanía se planteó y se desarrolló sobre los mismos conceptos y las mismas ideas debatidas en Cádiz. Guridi y Alcocer, diputado a las Cortes de Cádiz, recordó dicho debate y recomendó que se adoptara una fórmula que ya había propuesto a los españoles. El diputado por Tlaxcala quería introducir en la fórmula sugerida la idea relatiYa al carácter en que la soberanía reside en la nación, es decir, la idea que denote que esa soberanía está enraizada en el pueblo de manera originaria, y la idea de que esa raíz siempre permanecerá en el pueblo, sin que pueda cederse nunca ni trasladarse a nadie, en contra de la teoría de Rousseau. Así es cómo se aprobó la siguiente redacción del artículo 3 de la Acta Constitutiva:
Artículo 3.-La soberanía reside radical y esencialmente en la Nación, Y por lo mismo pertenece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y establece¡· por medio de sus representantes la forma de gobierno y demás leyes fundamentales que le parezca más conveniente para su conservación y mavor prosperidad, modificándolas o variándolas, según crea convenirle más
Según se aprecia, tenemos la misma redacción del artículo 3 de la Constitución española de 1812, pero reforzada con ese adjetivo vigoroso Propuesto por Guridi y Alcacer; la soberanía reside radical y esenciallñente en la nación.
330 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Por nación se entiende ahora, lo mismo que en 1812 y como lo explica el propio diputado Tlaxcalteca en una y otra ocasión, a toda la población asentada en el territorio de referencia. La nación es igual a una población organizada política y territorialmente hablando.
Esta idea grandiosa de la soberanía nacional, desde su definición acepta la secuencia lógica relativa al ejercicio de la soberanía, ejercici¿ que se encomendará a sus representantes. El poder reside en la nación, pero se ejerce por medio de sus representantes. U na expresión fecunda y afortunada, que se enunciará mejor en el subsecuente artículo 5 de la misma Acta:
Artículo 5.-La Nación adopta para su gobierno la forma de república representativa popular federal.
He aquí juntas y vinculadas las ideas mayores del Estado moderno;
la idea relativa a la sede de la soberanía, la idea relativa al sistema de la
representación democrática y la idea relativa a la forma de gobierno
que se escoja. En este caso, la opción es a favor de un gobierno que asu
ma la forma de república representativa popular federal. Nótese bien y
ya no se pierda de vista cómo también lo federal en México es forma de
gobierno y no de Estado como erróneamente sostiene la doctrina.
Más adelante se recoge la teoría de la división del poder, para su
ejercicio precisa el artículo 9. Así es cómo, después de un largo y acalo
rado debate, iniciado hacia el día 20 de noviembre de 1823 y terminado
hacia la segunda mitad del año siguiente, cuando se debatía el texto de
la Constitución, se aprobó el que el supremo poder ejecutivo recayera
en un solo individuo, que se denominará presidente de los Estados Uni
dos Mexicanos y se consagrara también la figura de la vicepresidencia.
Así nace en México el sistema presidencial, apoyado inicialmente en
una vicepresidencia. México emerge, pues, como una república representativa popular
federal, consagrándose el sistema presidencial que nos identifica. No
dejamos de reconocer que hoy en día México está sumido en una grave
crisis, no sólo económica, sino también política (año 2002).
Hemos impulsado los cambios, seguimos anhelando reformas pro
fundas de nuestras estructuras fundamentales, cuestionándose incluSO
la concepción y la práctica tanto de nuestro sistema presidencialista
cuanto de nuestro sistema federalista. �or lo que mira al tema presidencialista veamos cómo el p:esiden:
mextcano nace con la configuración que se le da al rey espanol �e
Constitución de 1812 con la diferencia, que ya advertimos, relauva a
la responsabilidad personal del presidente (el rey es sagrado y no
ponsable) y al carácter hereditario del poder real. Del parecido entre
presidente mexicano y el rey español de 1812 da cuenta la simple
paración de sus respectivas atribuciones Y restricciones. Veamos:
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragün 331
Anículo 1 71.-Además de la prerrogativa que compete al Rey sanciona1·á las leyes y promulgarlas, le corresponden como principales las facultades siguientes.
Pri111era: expedir los decretos, reglamentos e instrucciones que crea conducentes para la ejecución de las leves. Segunda: cuidar de que en todo el reino se administre pronta y cumplidamente la justicia.
,, Tercera: declarar la guerra, y hacer ratificar la paz, dando después cuenta documentada a las Cortes. Cuarta: nombrar los magistrados de todos los tribunales civiles y criminales, a propuesta del Consejo de Estado. Quinta: proveer todos los empleos civiles y militares. Sexta: presentar para todos los obispados, y para todas las dignidades y beneficios eclesiásticos de real patronato, a propuesta del Consejo de Estado. Sépti111a: conceder honores y distinciones de toda clase, con arreglo a las leves. Octava: mandar los ejércitos y armadas, v nombrar los generales. No¡•cna: disponer de la fuerza armada, distribuyéndola como más convenga. Décima: dirigir las relaciones diplo-111áticas y comerciales con las demás Potencias, y nombrar los embajadores, ministros y cónsules. Undécima: cuidar de la fabricación de la moneda, en la que se pondrá su busto y su nombre.
Artículo 11 0.-Las atribuciones del presidente son las que siguen:
I. Publicar, circular v hacer guardar las leyes y decretos del Congreso General. II. Dar reglamentos, decretos y órdenes para el mejor cumplimiento de la Constitución, acta constitutiva y leyes generales. III. Poner en ejecución las leyes y decretos dirigidos a conservar la integridad de la federación, y a sostener su independencia en lo exterior, y su unión y libertad en lo interior. IV. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho. V. Cuidar de la recaudación, y decretar las inversiones de las contribuciones generales con arreglo a las leyes. VI. Nombrar los jefes de las oficinas generales de hacienda, los de las comisarías generales, los enviados diplomáticos y cónsules, los coroneles y demás oficiales superiores del ejército permanente, milicia activa y armada, con aprobación del Senado, y en sus recesos, del consejo de gobierno. VII. Nombrar los demás empleados del ejército permanente, armada y milicia activa, y de las oficinas de la federación, arreglándose a lo que dispongan las leyes. VIII. Nombrar, a propuesta en terna de la Cone Suprema de Justicia, los jueces y promotores fiscales de circuito y de distrito.
X. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra, y de la milicia activa, para la seguridad interior y defensa exterior de la federación.
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332 f'
TEORÍA DE LA CONSTITUC!ÓII( ff•
Duodécima: decretar la inversión de XIV. Dirigir las negociaciones diplolos fondos destinados a cada uno de los máticas. y celebrar tratados de paz, ramos de la administración pública. amistad, alianza, tregua, federación Deci111otercia: indultar a los delincuen- neutralidad armada, comercio y cua� tes, con arreglo a las leves. lesquiera otros; más para prestar o Decimocuarta: hacer a las Cones las negar su ratificación a cualquiera de propuestas de leyes o de reformas que ellos. deberá preceder la aprobación crea conducentes al bien de la Nación, del Congreso General.
para que deliberen en la forma pres- XIX. Cuidar de que la justicia se admicrita. nistre pronta y cumplidamente por la
Decimosexta: nombrar y separar libre- Corte Suprema, tribunales y juzgados mente los secretarios de Estado y del de la federación, y de que sus senten-despacho. cias sean ejecutadas según las leyes.
Artículo 172.-Las restricciones de la Artículo 112.-Las restricciones de las autoridad del Rey son las siguientes: facultades del presidente, son las si-
Primera: no puede el Rey impedir, bajo guientes: ningún pretexto, la celebración de las l. El presidente no podrá mandar en Cortes en las épocas y casos señalados persona las fuerzas de mar y tierra, sin
por la Constitución, ni suspenderlas ni previo consentimiento del Congreso Ge
disolverlas. ni en manera alguna em- neral, o acuerdo en sus recesos del con
barazar sus sesiones y deliberaciones. sejo de gobierno, por el voto de
Los que le aconsejasen o auxiliasen. terceras partes de sus individuos pre
Segunda: no puede el Rey ausentarse sentes; y cuando las mande con el re
del reino sin consentimiento de las Cor- quisito anterior, el vicepresidente se
tes; y si lo hiciere, se entiende que ha hará cargo del gobierno. abdicado la corona. Il. No podrá el presidente privar a nin
Quinta: no puede el Rey hacer alianza guno de su libertad. ni imponerle pena
ofensiva, ni tratado especial de comer- alguna; pero cuando lo exija el bien Y
cio con ninguna potencia extranjera sin seguridad de la federación, podrá arres
el consentimiento de las Cortes. tar, debiendo poner las personas arres
Séptima: no puede el Rey ceder ni ena- tadas, en el término de cuarenta y ocho
jenar los bienes nacionales sin cansen- horas, a disposición del tribunal o juez
timiento de las Cortes. competente.
Décima: no puede el Rev tomar la pro- III. El presidente no podrá ocupar
piedad de ningún parti�ular ni cm·po- propiedad de ningún particular ni
ración, ni turbarle en la posesión, uso poración, ni turbarle en la posesión;_)
y aprovechamiento de ella; y si en al- uso o aprovechamiento de ella; y si en
gún caso fuere necesario para un obje algún caso fuere necesario, para un
·.,
i·ORMAS DE GOBIERNO - J. Barragún Barragán 333
to de conocida utilidad común tomar la objeto de conocida utilidad general, propiedad de un particular. no lo po- tomar la propiedad de un panicular 0
drá hacer sin que al mismo tiempo sea corporación, no lo podrá hacer sin indemnizado, y se le dé el buen cam- previa aprobación el Senado, y en sus bio a bien vista de hombres buenos. recesos, del consejo de gobierno, inl"udécillla: no puede el Rey privar a demnizando siempre a la parte intereningún individuo de su libertad, ni im- sada a juicio de hombres buenos elegiponerle por sí pena alguna. El secreta- dos por ella y el gobierno. rio del despacho que firme la orden, y IV. El presidente no podrá impedir las el juez que la ejecute, serán responsa- elecciones y demás actos que se expreblcs a la Nación, y castigados como san en la segunda pane del artículo 38. reos de atentado contra la libertad V. El presidente, y lo mismo el viceindi\'idual. presidente, no podrá, sin permiso del
Congreso, salir del territorio de la República durante su encargo y un año después.
Insistimos en que el parecido es muy grande. Ahora bien, el rey español gobernaba apoyado en una Junta de ministros y, desde luego, en la acción de cada ministerio, quienes rinden cuentas ante las Cortes. El presidente mexicano gobierna con el apoyo directo de cada Secretario. Nunca se ha formalizado jurídicamente la Junta de Gobierno y, aunque tenemos excepciones, la regla práctica es que nunca rinden verdaderas cuentas al Congreso, más allá de las citas protocolarias y nunca responden por los actos ilícitos del presidente, o dicho en otras palabras, el refrendo jamás produce los efectos constitucionales que le son propios.
Todavía cabe destacar otra particularidad más y es la relativa a que la mayoría de las facultades del presidente mexicano, lo mismo que las del rey español, son ejercidas indispensablemente con la colaboración de sus respectivas asambleas populares.
12.4. LO FEDERAL COMO FORMA DE GOBIERNO
Para empezar, tomemos el manual de Derecho Constitucional que tengamos más a la mano y veamos cómo, por regla general, al estudiar el federalismo invariablemente se hace al amparo de un capítulo que habla de las formas de Estado. Se nos dice muy explícitamente que existen Estados unitarios y Estados federales y se insiste en que la base de esta clasificación no es otra más que la misma contraposición de una y Ot¡·a clase de Estado. Así lo federal, en sentido estricto, para estos autores, es u n a simple forma de Estado. Veamos.
334 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Ignacio Burgoa en su libro Derecho Constitucional Mexicano, en cualesquiera de sus muchas ediciones, por ejemplo en la séptima edición de 1989, estudia el tema del federalismo en el capítulo quinto, páginas 401-464, que intitula precisamente Las Fomzas de Estado, ocupándose aquí mismo del federalismo mexicano a partir de la página 421.
Jorge Carpizo y Jorge Madraza, igualmente conocidos por todos, han escrito muchas páginas sobre Derecho Constitucional. Por ejemplo,
veamos lo que señalan en su Derecho Constitucional, un manual editado
por el Instituto Federal Electoral, México 1993, en la página 91 bajo el epígrafe de 1.4 El Régimen Federal, donde dicen textualmente:
El artículo 40 constitucional expresa que México es un Estado federal y que dicho Estado está constituido por Estados libres y soberanos; pero unidos en una sola Federación. La tesis que asienta nuestro precepto constitucional es la teoría de Tocqueville, es decir, la cosoberanía: tanto la Federación como los Estados miembros son soberanos. 1
A continuación los autores mencionados se refieren a las contradicciones aparentes ("parece") entre el artículo 40 y el 39: ya que el primero admite la cosoberanía, mientras que el segundo la rechaza al precisar que nada más hay una soberanía y es la que reside en el pueblo. ¿cómo resuelven los autores citados ésta contradicción? Muy sencillo:
concluyendo en que "las entidades federativas no son soberanas sino
autónomas". Más adelante los autores completan su planteamiento ase
gurando que "La regla para la distribución de competencias en el Estado federal mexicano sigue el principio norteamericano".2
Sin embargo, no todos los autores siguen ésta misma doctrina de
los maestros citados. Felipe Tena Ramírez, por ejemplo, mantiene una
teoría diferente, pues para él, el federalismo mexicano "es ante todo un
fenómeno histórico", que debe ser examinado de manera particular tomando en cuenta la forma en que fue adoptado por México. Igualmente
insiste en que se trata de un sistema "de distribución de facultades entre los dos órdenes (llamado el uno federal por antonomasia y el otro regional o local)". Más adelante, en la nota 29 de la página 126 precisa que:
Para nosotros, el reparto de competencias, es decir, una distribución clasificada de facultades entre órganos de poder, de ninguna manera cabe enten: dedo como un fraccionamiento de la entidad sociológica llamada nación 01 del orden jurídico nacional que a ella corresponde.3
1 Véase en su libro Derecho Constitucional, ya citado, la p. 91. 2 Véase la misma obra citada. 3 Estamos citando su conocido Derecho Constitucional Mexicano, vigésima séptima
edición, México, 1993.
T.''
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 335
De manera, pues, que para el maestro Tena Ramírez "el sistema federal, como nos dice en otro párrafo, no es sino una forma de gobierno, una técnica para organizar los poderes públicos". Por esta razón, le dedica todo un capítulo al examen de ésta materia, intitulado La forma de gobierno, de la página 101 a la 124, de la vigésimo séptima edición, México, 1993.
Nosotros hacemos nuestro el planteamiento de Tena Ramírez y lo tomamos como base de estas reflexiones. Creemos que es un planteamiento muy firme, entre otras cosas, porque todos los enunciados legales que existen al respecto dicen que lo federal en México es una forma de gobierno, sin que, por otro lado, exista texto alguno legal que autorice a calificarlo como una forma de Estado. Veamos con detenimiento este planteamiento, haciendo referencia a los hechos históricos, en primer lugar, para, en segundo lugar, examinar las formas jurídicas.
12.4.1. LOS HECHOS HISTÓRICOS
Los hechos mandan. En las clases de filosofía nuestros maestros acostumbraban a recordarnos el peso del viejo aforismo: contra {acta 11011 sunt argumenta: es decir, contra los hechos no existen los argumentos. Los hechos no se demuestran por los sistemas de la argumentación. Los hechos se explican y se reconocen.
Nosotros, en varios de nuestros libros, hemos tratado precisamente de explicar los hechos que dan nacimiento al federalismo mexicano, como: Introducción al federalismo mexicano: la formación de poderes en 1824, editado por la Universidad Nacional Autónoma de México, en 1978 y reimpreso por la Universidad de Guadalajara, en 1994; Principios sobre el federalismo mexicano, editado por el Departamento del Distrito Federal, en 1984; El pensamiento federalista mexicano: 1824, editado por la Universidad Autónoma del Estado de México, en Toluca, en 1984; Historia del Senado, en tres tomos, de los cuales somos autores del tomo primero, relativo al proceso de creación de la institución aparentemente más federalista, el Senado, editado en México, en 1987, por la misma H. Cámara de Senadores.4 Además, han aparecido muchos otros artículos siempre sobre estos mismos temas, tanto para publicitar documentos cuanto para explicar los procesos mismos, todos de carácter histórico.
Nadie, que conozca medianamente el período histórico, que va desde 181 O hasta 1824, se atrevería a sostener la mentira, que recogen muchos libros, de que el federalismo mexicano es exactamente igual al federalismo norteamericano, salvo en que ellos por el federalismo se
4 Este mismo libro fue publicado de manera independiente con el título Proceso his· lórico de fí:mnación del Senado mexicano, México, 2000.
336 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
unieron y México por el federalismo se desunió. Y no se atrevería a sostener esa mentira por la sencilla razón de que no existe ningún hecho, absolutamente ninguno, acaecido durante esa larga etapa de 181 O a 1824, que se parezca en nada a los hechos sucedidos en Norteamérica duran-te su proceso de independencia y de formación federalista.
Porque los hechos son diferentes, el federalismo mexicano no se parece en nada al federalismo norteamericano. Por esta misma razón, los estudios, tan preciosos y abundantes sobre el federalismo estadounidense, no necesariamente sirven para, sin más miramientos, explicar el federalismo mexicano. El mismo Tena Ramírez, incluso al referirse al ejemplo norteamericano insiste en la importancia del factor histórico a fin de ver cómo se adapta a México dicho federalismo. s
Vaya como ejemplo la institución del Senado, cuyo proceso de formación nosotros hemos estudiado con el detenimiento necesario y el manejo de la fuente histórica correspondiente para concluir, como lo hacemos en el libro que acabamos de reseñar, que no se guarda relación alguna con la institución norteamericana, más allá del uso del mismo nombre y el hecho de haberse resuelto que fueran dos los representantes de los Estados, sistema vigente hasta que recientes reformas han aumentado el número total de senadores a 128: dos electos por el voto directo; un tercero electo a favor de la primera minoría partidaria; mientras que los 32 senadores restantes, serán electos según el princi• pio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional.
' •
Otro ejemplo puede ser el del proceso de creación y, lo que es más ' valioso, el funcionamiento, durante más de un cuarto de siglo, de la Su• ¡¡,· prema Corte de Justicia, a la cual se le habilitó para que sustituyera a la ·1.:
vieja Audiencia virreina! de la ciudad de México; o el hecho de que su
primer reglamento fue uno de 1813, dictado para el Supremo Tribunal
de la Constitución española de 1812. El parecido, por citar un ejemplo más, entre el presidente mexicano
del Acta Constitutiva y Constitución de 1824, o el de 1857, o el de 1917!
con el rey de la Constitución de 1812, es más que casual, es literalmentt¡ el mismo.6 ,
Pueden citarse muchísimos otros ejemplos. No hay nada parecido � 1 turbide en la historia de Estados U nidos. Pues bien, guste o no guste.
Iturbide proclamó y consumó la independencia; con lturbide se
por unos instantes la idea del Gran Anáhuac, que iría desde Nuevo
S Véase su Derecho Constitucional Mexica>w, ya citado.
6 Véase a MARTÍNEZ SosPEDRA, Manuel: "El rey en la Constitución de Cádiz: una
narquía p•·esidencialista", en la Revista �.'studios del Depa•·tamento de Historia
de la Facultad de Filosofía, Zaragoza, España, 1975, pp. 225-252.
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 337
:deo al norte hasta la frontera con Panamá al sur. Para ello se convoca al llamado primer Constituyente mexicano, integrado con representantes de toda esa inmensa, rica y variada extensión de tierras. El último diputado centroamericano, que pidió permiso para retirarse de aquel Congreso, fue José Cecilia del Valle, hondureño, gracias al cual se negoció la abdicación de Iturbide, su salida pacífica de la capital del país y su destierro a Londres.
¿Qué parecido guardan estos hechos, narrados en cualquier libro de historia, con los hechos acaecidos en los Estados Unidos?
Y justamente entre estos hechos, protagonizados por Iturbide, el Congreso disuelto por Iturbide, primero; el Acta de rebelión de Casa \1ata contra Iturbide y otra vez el Congreso reinstalado, nace el movimiento hacia el federalismo mexicano.
Digámoslo otra vez, el federalismo mexicano, como proceso histórico, se inició el primero de febrero de 1823, que es la fecha del Acta de Casa Mata; y comenzó este movimiento por la propia fuerza interna de todos y de cada uno de los puntos de dicha Acta, que no era otra cosa más que un ultimátum a Iturbide, y una especie de programa críptico que sólo la historia tenía que descifrar de todos y cada uno de los pasos del proceso de formación del federalismo mexicano.
Efectivamente, todo se reduce a hechos históricos sencillos de narrar: entre los puntos del Acta de Casa Mata estaba el de la inmediata reinstalación del primer Congreso Constituyente, disuelto por Iturbide a fines del mes de octubre de 1822. La reinstalación tuvo lugar el día 7 de marzo de 1823, como se dice en su Diario de Sesiones.7
También se exigía, en la misma Acta de Casa Mata, el que este Congreso, recién reinstalado, procediera a convocar a una nueva Asamblea Constituyente.
He aquí la gran paradoja: el Congreso reinstalado no quiso acatar, en principio, este punto del Acta de Casa Mata y precisamente por oponerse a elaborar la mencionada convocatoria, procedieron varias Diputaciones Provinciales, primero, a negarle el apoyo y la obediencia a Iturbide por haber disuelto al Congreso; segundo, a adherirse al Acta de Casa Mata; tercero, procedieron a reunirse en Puebla, a fin de elaborar ellas mismas la referida convocatoria; cuarto, ante la negativa del Congreso para auto-disolverse, le retiraron su obediencia; y quinto, varias de estas Diputaciones Provinciales iniciaron un proceso interesantísimo de auto-transformación en estados libres independientes y soberanos.
l 7 Una de las mejores fuentes de información de todos estos hechos son precisamente 0' i1hros de Actas y Dzano de Seswr1es, que nosot¡·os hemos reimpreso facs1mila•·mente en l9so a tl·avés de la UNAM, bajo el título de Actas constitucionales mexicanas: 1821-1824, de los cuales se han reimpreso 10 volúmenes.
338 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Estos hechos, es decir, todos los hechos relativos al proceso de
auto-transformación de las Diputaciones Provinciales en Estados son,
no sólo maravillosos, sino que en nada, absolutamente en nada, se pare
cen a los hechos sucedidos entre las colonias norteamericanas y su pro
ceso de federación. Lamentablemente estos hechos aún son muy escasamente conoci
dos. Por ejemplo, apenas sabemos que ese proceso se inició con una
consulta a los municipios, preguntándoles cuál era su voluntad al res
pecto, como se hizo en lo que era la Nueva Galicia, y en la región yuca
teca, y en Oaxaca; pero también en Quetzaltcnango, Guatemala, y León,
Nicaragua. Incluso, para comparar el hecho y resaltar la importancia de los ca
bildos abiertos del municipio colonial, como se hizo años antes en San
ta Fe de Bogotá, en Neiva o Mariquita, cuyos cabildos iniciaron un inte
resantísimo movimiento de auto-transformación libre y soberana
dictándose sus propias constituciones municipales.8
En suma, nuestro federalismo se consolida con el voto favorable de
los municipios para la transformación de regiones enteras en Estados
libres independientes y soberanos, dando nacimiento al Estado de Jalis
co y de Zacatecas; lo mismo que a Yucatán y Oaxaca; al igual que nacie
ron los países centroamericanos. Todos nacen a partir de junio de 1823,
muchísimo antes de que se reuniera el segundo Congreso Constituyente,
el cual comenzará sus sesiones preparatorias el mismo día 30 de octu
bre en que se estaba auto-disolviendo, contra su voluntad, uno de los
Congresos más esforzados de la historia parlamentaria de México, su
primer Constituyente. 9
En esta sucesión de hechos, y nada más que de hechos escuetos,
provistos de su propia etiología, que en nada se parece a la etiología
que provocó la formación del federalismo norteamericano, está la sepa
ración definitiva de Centro América. Separación de la idea del gran iiil
perio iturbidista. Y está también, por otro lado, la posición entendible de otras varias
Diputaciones Provinciales, que se opusieron siempre a la idea federalis-
8 Para el estudio del proceso de autodeterminación en libres, independientes Y sobe
ranas de las provincias, así como respecto del proceso de autodeterminación de algunOII
municipios hasta el punto d.e darse su propia Constitución, como el de Leiva, o el �e �
nqu1ta, en lo que era el Remo de la Nueva Granada, véase: el acta de confederación .
día 27 de noviembre de 1811 de Santa Fe de Bogotá, en "Congresos de las provincias uJ1I'"
das" en Biblioteca de Historia Nacional. volumen XXIII, recopilación de Eduardo Posada¡
Imprenta Nacional. Bogotá, Colombia, 1924. pp. 1 y ss. 9 Véase el estudio pormenorizado de estos procesos en BARRAGÁN BARRAGÁN,
lntroducció•1 al federalismo, ya citado, p. 115 y ss.
'1 '
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán BarTagún 339
ta. hasta que el segundo Constituyente les ordenó su inmediata transforJllación en Estados, expidiendo al efecto una hermosa convocatoria, a lin de poder estar en condiciones de aprobar, con las solemnidades del caso, el Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824.
He aquí, citados como ejemplos, los hechos que llevaron a Centro América a ser lo que comenzaron a ser desde 1823; que llevaron a Mé\ico al federalismo. No los olvidemos. Mucho menos los despreciemos, diciendo cosas tan extremadamente inexactas como aquella de que el kderalismo mexicano es una nueva creación de la Constitución; o aquella otra de que la soberanía estatal no debe tomarse en serio, porque a lo sumo los Estados son autónomos.
Si los enunciados constitucionales, como los que hablan de los más �agrados principios, entre los que está el de la soberanía (art. 39); el de la existencia de Estados libres independientes y soberanos (arts. 40 y 49), a muchos les suenan a palabras huecas e insinceras, ello no es debido a que los hechos históricos hayan perdido su vigencia, sino a que todos los demás enunciados, como los relativos a los derechos humanos, son igualmente palabras huecas, por causas ajenas también a los anhelos del pueblo mexicano, o por causas históricas que tienen su propia y peculiar explicación, muy relacionada, por cierto, con el presidencialismo, uno de los fenómenos más perturbadores del federalismo mexicano y de toda la vida nacional.
La auto-constitución en Estado libre independiente y soberano de Jalisco, en junio de 1823, o la del Estado de Zacatecas, la de Yucatán o Oaxaca, por mencionar algunos ejemplos, que pertenecen a las mismas fechas, es algo más que un formalismo de papel, sobre todo si recordamos que Jalisco y Zacatecas le hicieron frente con sus fuerzas al ejército, que desde el centro se despachó para "sofocar su rebelión", venciéndolo, aunque esta batalla se haya llevado a cabo sobre una mesa de negociaciones en Lagos de Moreno.
Todavía, en este brevísimo repaso de acontecimientos históricos, debiéramos aquí recordar cómo existe una continuidad, no sólo de la legislación expedida por las Cortes españolas de 1810-1813 ,y con ella la Pervivencia de algunas instituciones políticas, como sucede con la figura de] Jefe Superior Político, sino también la persistencia de instituciones coloniales, según sucede con la Audiencia y la institución municipal.
Por ejemplo, respecto de la supervivencia de la legislación gaditana Podemos remitir al lector al primer tomo de la conocida colección de leyes de los autores Duhlán y Lozano, en donde efectivamente vienen llluchísimas de estas disposiciones, porque, según se aclara en la introducción, o advertencia, están aplicándose todavía en el México de entonces; así mismo podemos recordarle al lector que apareció en la imPrenta de Galván, en el año de 1829, un tomo consagrado a recopilar
340 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
aquéllas leyes españolas que se declararon vigentes después de consu
mada la independencia. Respecto de la pervivencia de la figura del Jefe Superior Político,
podemos mencionar que existen varios casos en donde solamente se
produce el cambio de nombre, llamándolo ahora gobernador del Estado
pero sin que se produzca ni siquiera un cambio en la persona que esta
ba desempeñando dicho encargo: así vemos que Quintanar, que es el úl
timo Jefe Superior Político de lo que fue la Nueva Galicia, continuará
desempeñando las mismas funciones, pero ahora por virtud de un de
creto del Congreso Constituyente del Estado, con el nombre de Gober� ·
nadar. Esto mismo le sucedió a Múzquiz en el Estado de México.
Continuando con éstos ejemplos, debemos recordar que las Audien
cias, en los lugares en donde las había, sencillamente se transformaron
en los nuevos Tribunales Superiores de los Estados. Sobra advertir que
la institución municipal siguió subsistiendo, no sólo en México, sino en
todos los territorios de las antiguas colonias españolas.
12.4.2. LAS FORMAS JURÍDICAS
No menos decisivos para el proceso federalista mexicano que los
hechos históricos, brevemente ejemplificados en las páginas que antece� den, fueron y son las formas jurídicas, pero vistas éstas no con sino como lo que fueron y son realmente, es decir, como hechos cos también.
Una Constitución, como la vigente de 1917, o como la de 1857 y
anterior de 1824, independientemente de su valor formal, el valor
privilegia Kelsen por así decirlo, tiene otros valores, como pueden se�
los históricos, los políticos y los sociales. Una Constitución, decía
Sevilla Andrés, es hija de su tiempo. Más aún, nosotros afirmaríamos con Diez Picaza, maestro
en Valencia, y con otros muchos destacados juristas, como el mexicanq
Rolando Tamayo, que la Constitución de un pueblo está vinculada
su vida real, con su organización real, con su comportamiento
co, aún en los casos en que ni siquiera dicho pueblo se haya podido
un documento formal. El propio Rolando Tamayo, que no es nada sospechoso de anUA'-'•�
niano, ha estudiado estupendamente esta temática en su libro
ción al estudio de la Constitución, editado por la Universidad Na(;IU•�
Autónoma de México en 1989, fecha del libro que tenemos a la
La norma jurídica, como regla general, es posterior a los fenómeno
históricos: los filósofos suelen comentar que primum est esse quam
ter esse, esto es, la existencia es primero que el ser de una
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 341
forma lo cual, llevado al área jurídica, significaría que la existencia del hombre es anterior a las normas por las que se va a conducir.
En otras palabras, si bien es muy cierto que algunos territorios federales fueron creados desde la voluntad del poder revisor de la ConstituL·ión, otros muchos han tenido su existencia y su forma peculiar de ser, L'sto es, su existencia con todas y cada una de sus prerrogativas de libertad, independencia y soberanía, con bastante antelación a la existencia de la norma general.
Así pues, la forma jurídica, que fue la primera en el tiempo en este proceso histórico de formación del federalismo mexicano, tal vez fue el \oto del primer Congreso Constituyente aceptando que hubiera una Federación, que era lo exigido por algunas Diputaciones, ya constituidas en Estados, y algunas otras que estaban en proceso de su auto-transformación. Este voto lleva fecha del día 12 de junio de 1823 y decía:
El soberano Congreso constituyente, en sesión extraordinaria de esta noche, ha tenido a bien acordar que el gobierno puede proceder a decir a las provincias estar el voto de su soberanía por el sistema de república federada, y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para nuevo Congreso que constituya la Nación.
Otras formas jurídicas, muy importantes, fueron las limitaciones expresas y terminantes puestas sobre el pliego de poderes con que llegaron muchos diputados al segundo Congreso Constituyente Mexicano, el cual inició sus sesiones preparatorias el día 30 de octubre de 1823 y se declaró legítimamente instalado el siguiente día 7 de noviembre del mismo año.10
Las limitaciones en cuestión decían sencillamente que tales señores diputados nada más tenían poder de representación para constituir al país bajo la forma de una Federación. No podían ser más categóricas estas limitaciones.
En Yucatán la limitación fue decretada por el mismo Congreso Constituyente, por decreto del día 11 de septiembre de 1823, cuyo artículo 2 decía:
Art. 2.-Que ver-ificada la elección se autorice a los diputados electos con el poder, cuya fórmula prescribe la citada convocatoria, incluyendo en él, como cláusula esencial pronunciada por la voluntad general, la de que sólo pueden constituir a la Nación en forma de gobierno republicano, representativo y federal.
10 Para un estudio de estas limitaciones véase BARRAGÁN BARRA<;AN, José, flllroducciáll al (edera/is1110, ya citado. pp. 153 y ss.
342 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
En Michoacán o Valladolid, las limitaciones fueron decretadas por
su junta electoral bajo la denominación de Instrucciones, de manera
que su artículo 1 o decía lo siguiente:
Art. l.-La provincia de Valladolid está toda pronunciada expresa y terminantemente por el sistema de gobierno popular representativo federado, y bajo de esta forma y no de otra alguna quiere y debe ser constituida.
Las limitaciones impuestas por Jalisco y Zacatecas, que para éstas fechas estaban ya constituidos en Estados libre independientes y soberanos, se fijaron, entre otros documentos, en el convenio celebrado en Lagos de Moreno con los comisionados del general Bravo el día 1 O de agosto de 1823, en donde leemos textualmente:
Los artículos adicionados de la ley de convocatoria señalados con los números 1 o y zo deben quedar en todo su vigor y fuerza, para que los diputados del futuro Congreso no puedan constituir a la Nación como entiendan
que le conviene; sino bajo el sistema de república federada conforme a su voluntad general.
Notemos bien cómo en todos éstos documentos se habla de lo fede
ral siempre bajo la idea de forma de gobierno, incluido el documento
yucateco en donde pareciera que, en lugar de una federación, se estaba
inculcando una confederación de Estados
Con todo, el ejemplo más explícito y de mayor relevancia no puede
ser otro sino la forma jurídica llamada Acta Constitutiva de la Federación del día 31 de enero de 1824. Sin duda, la forma jurídica más im
portante de todas, la más solemne, la de mayor rango dentro de la je
rarquía normativa, anterior en el tiempo y formalmente superior a la
Constitución que luego vendría (el 4 de octubre de 1824) y que debía
acomodarse al Acta. No en vano en la breve exposición de motivos con
que se presentó al pleno el proyecto de Acta se decía que: primum est
esse quam taliter esse, esto es, antes que todo, debía formalizarse el acto
de la existencia misma de la Federación que el discutir (lo que se hará
en el proyecto de constitución), los detalles específicos de la o:�aniza¡
ción y funcionamiento de dicha Federación, siguiendo los prinCipiOS de.
Acta fundacional.
Esta Acta, que se presenta bajo la forma de una Constitución abre
viada, es nada más y nada menos que el pacto de federación. Es un do
cumento por medio del cual se formaliza la voluntad de los Estarlns:
que ya existían con anterioridad, de constituirse bajo la forma de
federación. Antes de esta Acta no había federación evidentemente. Más
casi diríamos que no había ni Nación, toda vez que la gran - __ .,.,..
del intento de imperio iturbidista, desde Nuevo México hasta la
.'f
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 343
con Panamá, estaba en proceso de definición: Chiapas, por ejemplo, tomó su rumbo hacia la mexicanidad a fines de ese año de 1823. Por ello, el federalismo mexicano, al contrario de lo que se afirma, unió lo que quedaba de una inmensa extensión territorial en descomposición política completa y que tan sólo tuvo, como ideal, la creación de un fabuloso imperio, que Iturbide no supo consolidar.
La Federación, en cuanto acuerdo o pacto de voluntades, nació con el Acta Constitutiva, como sucede con todas las entidades, que el Derecho crea como personas morales. Pero no nace la Nación mexicana, ni el Estado mexicano, por virtud de esta Acta.
La Nación mexicana o el Estado mexicano no es producto del Constituyente que aprueba el Acta, sino que es producto de hechos y decisiones políticas de diversa naturaleza: la Nación mexicana tiene su propio proceso histórico de formación, que comienza con las Actas de Independencia, pues hubo varias en esa región del gran Anáhuac de 1821; con la reunión del primer Constituyente y el intento de formar un gran imperio; pero también con el proceso de desincorporación del referido ideal imperial por parte de las mismas Diputaciones Provinciales, que lo intentaron formar, dando pie a los procesos de formación de estas Diputaciones en Estados libres y soberanos, tanto por el rumbo de Centroamérica cuanto por el rumbo del altiplano y el extremo norte.
A nosotros, pues, nos queda muy claro que el proceso de formación de la Nación mexicana, del Estado mexicano, es un proceso esencialmente diferente del proceso de adopción de la forma unitaria, que tomaron los países centroamericanos, después de los escarceos federalistas, y es esencialmente diferente del proceso de adopción de la forma federal que realizó México.
Nos queda tan clara esta distinción que, precisamente por ella, consumado el proceso de federalización, es decir, aprobado el Pacto de Unión, el Acta y las Constituciones posteriores, incluido el texto de la de 1917, dejaban abierto el proceso de formación de la Nación mexicana, aceptando la eventual incorporación a su Unión de alguna otra Nación, como nos previene el artículo 73, fracción l.
éA dónde queremos llegar? Queremos llegar a la conclusión obvia: la Federación, lo federal no es más que el resultado y el efecto jurídico de lo que subyace como elemento esencial del acuerdo explícito de voluntades, que todos conocemos y llamamos pacto federal.
Todos los pactos, que tienen por objeto crear entidades distintas a las personas, tienen el carácter de ficticios, no en el sentido de falsos, sino en el sentido de que son ficciones jurídicas, como se dice desde el D
erecho Romano. La expresión ficciones jurídicas se encuentra en los textos latinos como (icta iuris, cuya traducción apropiada es la siguiente: cosas que son hechas por el derecho o creaciones del derecho. Por tal
344 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
motivo, las entidades, creadas por medio de estos pactos, reciben el nombre de entidades morales, es decir, no corpóreas como lo es el ser humano, como lo es la Nación, como lo es el Estado, como lo es el municipio, etcétera.
Por eso el Acta Constitutiva se llamó así, y por eso mismo fue suscrita por todos los diputados en su carácter de representantes de sus respectivos Estados, tal como puede apreciarse en la versión original que se conserva en el Archivo General de la Nación, reproducida en muchas ocasiones facsimilarmente, tal como lo hicimos nosotros en nuestro libro Crónicas del Acta Constitutiva y de la Constitución de 1824, editado por la H. Cámara de Diputados, México, 1974.
La entidad, pues, que creó dicha Acta, es una entidad moral o ficticia, en el sentido de que es una creación del Derecho, que nunca debió confundirse con lo que es la Nación mexicana, ni con lo que es el Estado mexicano, tal como se confunde en los criterios de algunos de nuestros constitucionalistas, lo mismo que en muchas de sus innumerables reformas de los textos constitucionales, por ejemplo del vigente de 1917.
Como bien sabemos, la Nación y, en su caso, el Estado tienen entidad corpórea, porque constan, entre otros, del elemento de la territorialidad y de la población. En cambio, ninguna de las entidades creadas por el Derecho tienen, como esenciales, ni al elemento territorial ni al elemento poblacional. Desde luego que, en cuanto personas morales por comparación con la persona física, necesitan no sólo una sede o domicilio, sino también una voluntad y, de hecho, todas las personas morales, llámense sociedades, asociaciones, sindicatos o federaciones, tienen su domicilio y su voluntad, conforme lo ordene su propia norma de creación.
Así ocurre con la entidad llamada federalismo mexicano, que siempre ha tenido un domicilio, (que puede cambiarse cuando el Congreso lo decida) y una voluntad. El domicilio o sede ha sido siempre, desde 1824, la capital de la Nación. Ahora bien, para formar su voluntad, algo fabuloso, se echó mano de la teoría de la división de poderes Y se
precisó que esa voluntad no se formalizaría en una asamblea general, tal como acontece en las sociedades y asociaciones, sino en la existencia
de tres poderes, exactamente conforme a la teoría clásica, como los po
deres de un Estado. He aquí lo que ha confundido a nuestros estudiosos. Opinan, deján·
dose arrastrar por las sencillas apariencias, que la entidad federal, por
formalizar su voluntad al amparo de la teoría de la cl�sica división d� poderes del Estado, de hecho y de Derecho es una misma cosa que e
Estado. Y sobra añadir que esta falacia se ha convertido, no sólo en el ele·
mento de la discordia entre nuestros constitucionalistas y, en general,'
e ntre los estudiosos d e nuestro federalismo, sino que, además se ha con• -"
' FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 345
vertido en el catalizador más potente de las tendencias unionistas y centralizadoras a lo largo de la presente centuria.
Tanto es así que, en estos momentos, puede reconocerse, sin exagerar, que el Estado mexicano, pese a su forma federativa, aparece mucho más centralizado que los países unitarios que han sido siempre fuertemente centralistas, como Francia y no digamos España y su proceso de regionalización.
Esta permanente confusión entre la entidad federal mexicana, y el Estado mismo, o la Nación misma, ha conducido a muchos estudiosos a los exudados cerebralistas, como los llamaría Unamuno, de pensar que en México puedan existir dos Estados soberanos, uno federal y los Estados miembros de la Unión: he aquí el origen de la teoría de las dos soberanías, planteada desde noviembre y diciembre de 1823 en el Congreso mexicano y, por tanto, doce años antes que Tocqueville. He aquí también el absurdo de su planteamiento actual. 11
Este planteamiento erróneo y absurdo no debe conducirnos, como hacen algunos autores, al desconocimiento de la soberanía de los Estados miembros, para salvar el principio doctrinario de la soberanía del Estado federal, sino sencillamente a reconocer que la entidad federal, creada por el Acta Constitutiva o Pacto de Unión, no debe confundirse ni con lo que es la Nación, ni con lo que es el Estado mexicano.
Esto es, debe llevarnos a releer dicha Acta y, sobre todo, el debate que suscitó esta problemática, para entender que México emerge en el plano mundial como Nación soberana, es decir, como Estado libre independiente y soberano, como lo son el resto de Estados de la comunidad internacional, tal como vemos que lo están declarando los primeros artículos de esta misma Acta; y que la federación es nada más lo que une a dichas entidades internas. Veamos:
Artículo l.-La Nación Mexicana se compone de las provincias comprendidas en el territorio del virreinato llamado antes Nueva España, en el que se decía capitanía general de Yucatán, y en el de las comandancias ge
nerales de Provincias internas de Oriente y Occidente.
Artículo 2.-La Nación Mexicana es libre e independiente para siempre, de España y de cualquier otra potencia; y no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona.
Artículo 3.-La Soberanía reside radical y esencialmente en la Nación, Y por lo mismo pertenece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno.
ll Véase, a mayor abundamiento, de BARRAGAN BARRAGAN, José, Prir�cipios del Federalismo Me.xicar�o: /824, e Imroducciór� al federalismo me.xicmw, ya citados.
346 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Artículo 5.-La Nación adopta para su Gobierno la forma de República representativa popular federal.
Artículo 6.-Sus partes integrantes son estados independientes, libres y
soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administración y gobierno interior, según se detalle en esta Acta y en la Constitución General.12
La elocuencia de estos enunciados es muy superior a la arbitraria interpretación de nuestros constitucionalistas: ahí están perfectamente diferenciadas las ideas; ahí está el concepto de Nación; el del Estado, y las ideas relativas a la forma de gobierno; ahí está lo federal reducido a un problema de distribución y de organización del poder público en México, exactamente como lo estudia el maestro Tena Ramírez, un poder que es uno en su concepción filosófica, que es uno en su raíz y origen (porque dimana de la voluntad popular), que es uno por su sede y por su fuente de legitimación, que está en el pueblo, pero que se distribuye, para su ejercicio, en dos órdenes jurisdiccionales diferentes y, dentro de cada orden, el poder es delegado a los respectivos órganos, empleándose para ello la teoría clásica de la división de poderes.
Por otro lado, cabe insistir en que lo dicho por el artículo 5 del Acta es exactamente lo mismo que dicen todos y cada uno de los posteriores proyectos de constitución y textos constitucionales, de carácter federalista, que hemos tenido durante el siglo pasado y el presente, incluyendo por tanto el texto vigente de 191 7, según pasamos a ver.
Como es natural, en la Constitución del 4 de octubre de 1824 se repetirán los mismos principios que ya había consagrado el Acta, la cual, sobra decirlo, sirvió de base para elaborar dicha Constitución y permaneció vigente aún después de promulgada la referida Constitución. En efecto, en su artículo 3 se dice:
Artículo 3.-La nación adopta para su gobierno la forma de república,
representativa, popular federal.
Por la reacción centralista de 1835 y 1836 se buscó, ante todo, una reforma sobre la forma de gobierno vigente hasta entonces. Esta fue la intención de la convocatoria del Congreso de 1835 y ésta fue, en esencia, la afectación trascendental que se enuncia en las Bases constitucionales de la República mexicana, suscritas en la ciudad de México el 23 de octubre de 1835, en las que, como dice la Base Tercera, el sistema gubernativo de la Nación es el republicano, representativo popular, es decir, se suprime única y exclusivamente la palabra federal.
12 Véase en BARRAGAN BARRAGAN, José: Crónica de la Acta Constitutiva, ya citada, en
donde, en efecto. se reproducen el texto original manuscrito, así como el original impreSO·
,, ·>·· FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 347
Con la simple supresión de esta palabra, pasamos de un gobierno federal, de una federación compuesta de Estados libres independientes v soberanos, a un gobierno centralizado y unitario, que dividió políticamente el territorio nacional en departamentos, todo ello sin que se afectara para nada lo relativo a la idea de Nación, o a la idea de Estado.
Más adelante, en julio de 1840, sobrevino la reacción por la vuelta a la restauración del federalismo y se hace un pronunciamiento enérgico, a impulsos, entre otros, de Valentín Gómez Farías. En esta ocasión se fracasó y en medio de los problemas políticos, que todos conocemos, llegamos a los proyectos de 1842, conocidos, uno como proyecto de la mayoría y el otro como proyecto de la minoría.
Es decir, aquella Asamblea recibe de la Comisión de Constitución dos proyectos, en lugar de uno solo, por existir una profunda división entre sus integrantes. En el fondo la división era motivada principalmente por la palabra federal, de manera que el proyecto de la mayoría no la incluía al enunciar la forma de gobierno; mientras que el proyecto de la minoría se pronunciaba a favor de la forma federal, por ello es que el artículo 20 de este proyecto decía que "el gobierno de la nación, es el sistema republicano, representativo popular federal".
Ahí están ambas propuestas: un proyecto formula un gobierno unitario y el otro establece la forma de gobierno federal. Ahí está perfectamente planteado el problema de lo federal en México, que nunca se pensó como forma de Estado, sino como una técnica, en palabras de Tena Ramírez, para distribuir las facultades de gobierno, no obstante que podamos encontrar diferencias muy grandes entre la forma de gobierno federal de 1824 y la forma de gobierno unitario y centralizado de 1835 y 1836.
Después de estos dos proyectos, se hizo el encargo de redactar un tercer proyecto, que pretendía conciliar ambos extremos, en noviembre de 1842. En este tercer proyecto se recogió la tesis del proyecto de la mayoría, es decir, se decidió la adopción de la forma de gobierno "representativa popular", rechazándose la forma federal.
Un año más tarde, en 1843, tenemos las Bases, cuyo artículo primero volvía a repetir la preferencia por la forma de gobierno unitaria, y estaba redactado de la siguiente manera:
Artículo l.-La Nación mexicana, en uso de sus prerrogativas y derechos como independiente, libre y soberana, adopta para su gobierno interior la forma de república representativa popular.
Nada más claro: la idea de nación, que es una, que es libre y que es independiente y sober ana, no se discute. Lo que, en todo caso, está a discusión y a debate es la forma de gobierno, optando en esta ocasión por el gobierno unitario en v ez del gobierno federal .
348 TEORiA DE LA CONSTITUCIÓN
Luego de ésta insistencia por una forma de gobierno unitario vino la reacción federalista de 184 7. Estamos ahora ante el documento llamado Acta de Reformas de dicho año, denominado así porque se concibió como un documento solemne para restablecer la vigencia de la Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824 y la Constitución del 4 de octubre del mismo año, tal como lo decía el proyecto:
III. Que el Acta Constitutiva y Constitución federal, sancionadas en 31 de enero y 4 de octubre de 1824. forman la única Constitución Política de la República.
A partir de ésta fecha, pasamos a la Constitución de 185 7, lo mismo que a la Constitución vigente de 1917, en las que se repiten exactamente los mismos enunciados, considerando lo federal como una forma de gobierno, tal como lo expresa el artículo 40 del texto en vigor:
Artículo 40.-Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal. . . 13
Por tanto, si lo federal, si la entidad federal es lo que dicen los textos arriba citados, resulta claro que a la entidad federal solamente se le usa como una forma para distribuir el poder público del pueblo mexicano, de la nación mexicana, que es la única depositaria de la única soberanía que pueda existir: la soberanía popular.
Efectivamente, los problemas particulares de adoptar una u otra forma de gobierno (entre las monarquías y las repúblicas, o entre las formas unitarias, unitarias-regionales, o las federalistas) son problemas que, supuestas las circunstancias históricas de cada caso, tienen que ser resueltos no por la Nación entera, sino por una legítima representación de ella, llamada Asamblea Constituyente, según lo expresa el artículo 3 del Acta, ya citado; o el artículo 39 de la vigente Constitución.
De conformidad con lo dicho, el federalismo mexicano, en cuanto forma de gobierno, ha venido cambiando, iy hay que ver en qué forma!
desde aquel año inicial de 1824 hasta el día de hoy. Más aún, precisa
mente por ser lo federal una simple forma de gobierno tuvo lugar la
reacción o el cambio por una forma unitaria a la altura de 1836, sin que por este cambio se modificara el ser de la nación o del Estado frente a
la comunidad internacional.
13 En nuestra opinión. este texto no permite ni puede tomarse como fundamentojurl
dico para afirmar '"que México es un Estado federal por voluntad del pueblo'", así cornO
hacen Carpizo y Madmzo en el sentido de que lo federal es una misma identidad que el
Estado. Así como tampoco puede ser fundamento jurídico, como piensan Burgoa y otros:
para incluir lo fede•·al mexicano entre las formas de Estado, si con ello se insiste en coll"
fundir lo que son fm·mas de gobierno con el Estado mismo.
D
FORMAS DE GOBIERNO - J. Banagún Barragún 349
12.5. SOBRE LA DEMOCRACIA
El tema de la democracia, es un tema que viene a completar la explicación que se suele dar acerca de la forma de gobierno republicana, aunque no sólo de esta forma sino también de la forma monárquica moderna que está también sujeta, como sabemos, al juego democrático.
La palabra democracia sólo significa poder popular y, por ello, se le puede vincular con la república. El pueblo, en efecto, puede participar de muchas maneras en el ejercicio del poder soberano que tiene. Una de esas formas de participación es la de ejercer el poder de manera directa (república directa) a través de asambleas populares, como sucedía entre los griegos, como lo es el cabildo abierto o los concejos en los municipios españoles, colombianos, o mexicanos que, debido a las circunstancias, se ven forzados a tomar decisiones fundamentales.
En otros supuestos, el poder popular es controlado por un pequeño grupo de personas, muy poderosas por su dinero (y aparece la aristocracia). Mientras que también abundan los ejemplos del ejercicio del poder popular a través de diversos sistemas de representación. El pueblo es el soberano, pero no puede gobernar de manera directa, así que ejerce su soberanía a través de unos órganos, electos popularmente, que ejercerán el poder en representación del pueblo. De esta manera aparecen los parlamentos, las Cortes, o los Congresos, que son las formas más genuinas de la representación popular, ya se trate de una república parlamentaria o presidencialista, ya sea una monarquía parlamentaria.
Tratando de profundizar algo más en el análisis de la democracia, cabe destacar por separado los dos elementos que la componen: el elemento poblacional o pueblo y el elemento poder. Algunos autores llevan la idea de población a la esencia de la idea del Estado, para decir que el Estado está formado por el elemento poblacional, por el elemento poder o soberanía y el elemento del territorio. De esta forma, estos autores hablan de la democracia como una forma de Estado.
Nosotros no llegaríamos a afirmar que la democracia sea una forma de Estado, porque la voz Estado es muy equívoca y, desde luego, no siempre que hablemos de un Estado se podrá afirmar que exista la democracia por el solo hecho de existir el Estado. Desde luego que la idea de pueblo, población v, más aún, la idea de poder o de soberanía son ideas complejas y hasta pueden llevarnos a equívocos.
Como quiera que sea, la democracia es una institución política que sir·ve para tomar en cuenta las diferentes maneras del ejercicio del poder soberano por parte de un pueblo organizado y capaz políticamente de tomar decisiones fundamentales.
La soberanía, en esencia, se traduce en la capacidad efectiva que tiene un pueblo, o una comunidad perfecta e íntegra para auto-adminis-
350 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
trarse. Esta es la idea de poder que Aristóteles reconoce a los pueblos griegos de su tiempo; ésta es la idea de poder que se consagra en los libros jurídicos romanos; ésta es la idea de poder que profesan los escolásticos de los católicos incluidos los españoles (Escuela Jurídica Española); y ésta es la idea de soberanía que recoge el artículo 3 de la Constitución de 1812, o el artículo 39 de la Constitución mexicana en
vigor. Por decir lo mismo con algunos ejemplos: Francisco de Vitoria defi-
ne así al poder soberano en su versión latina:
. . . sub lato communi iure positivo et humano, non sit maior ratio ut potestas illa sit in uno quam in altero, necesse est ut ipsa communitas sit sibi sufficicns et habeat potestatem gubernandi se.
Se trata de un pasaje tomado de su tratado De potestate civili. La esencia de la soberanía consiste pues en esa capacidad que tiene una comunidad para auto gobernarse, o para auto administrarse, que es la ex
presión usada en otro pasaje (. .. respública habet ius se administrandi). En los supuestos en que un pueblo, o una comunidad en la termino
logía escolástica, no tenga esa capacidad, ello se deberá a que esa comunidad ni es perfecta ni es íntegra, porque depende de otro poder, al que está subordinada.
La democracia nada más hace referencia "a la comunicación de la potestad civil de la sociedad a los gobernantes que han de ejercerla. De ahí la consecuencia de la traslación del poder desde la comunidad, en que originariamente reside, a los príncipes y gobernantes"; en palabras del mismo padre dominico.
El ayuntamiento de México, con Primo Verdad, o el ayuntamiento de Santa Fe de Bogotá en sesión de cabildo abierto, al tratar el tema de la ocupación de la península ibérica por los ejércitos de Napoleón, decidieron reasumir los atributos de la soberanía y se declararon pueblos li
bres, independientes y soberanos. De hecho, las circunstancias les serán
favorables y así aparecerán las primeras Constituciones municipales en
lo que ahora es Colombia. De hecho México, lo mismo que Colombia Y los demás pueblos continentales, antes unidos al imperio español, gana
ron su independencia total. Este es el juego y el papel de la soberanía.
La democracia solamente se refiere a las formas de participación del
pueblo en el ejercicio de esa soberanía. El artículo 3 de la Constitución española de 1812, decía:
At·tículo 3.-La soberanía nacional reside esencialmente en la nación, Y pm· lo mismo le pertenece exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales, y de adoptar la forma de gobierno que más le convenga.
'
...
fORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 351
El artículo 39 de la vigente constitución mexicana dice:
Artículo 39.-La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno
Una vez constituido el Estado de Derecho, o una vez aprobada la respectiva Constitución, se pueden apreciar ya los alcances de los sistemas de la representación democrática y las formas en que se resolvió la participación del pueblo en las tareas de gobierno, incluyendo, si fuera el caso, las modalidades de dicha participación .
La referida Constitución española de 1812 consagró la forma de gobierno monárquica (monarquía limitada y subordinada a la Constitución) hereditaria e irresponsable. También consagró un sistema de elecciones populares de carácter indirecto para elegir a los diputados.
La Constitución mexicana de 1824, por su parte, aprobó la forma republicana, con un presidente y un vicepresidente. Además siguió muy de cerca el modelo de las elecciones para diputados establecido desde 1812, aunque adaptado a la forma federal, que aquí se consagró.
Debemos recordar, por último, que los sistemas democráticos se han venido mejorando: el voto se ha reconocido también a la mujer, la presencia de partidos políticos ha contribuido a enriquecer las formas de la participación ciudadana. Incluso, la pluralidad aceptada, abundan las modalidades de esa participación, bajo temas como los de una democracia cristiana, una democracia social y las tradicionales formas de los partidos socialistas y comunistas; o bajo las modalidades del referéndum, de las iniciativas populares de ley, de las consultas populares, etcétera.
12.5.1. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Hoy en día, la democracia se ejerce por medio de las diversas formas y fórmulas de representación. Es decir, el pueblo, que es el soberano y quien conserva siempre por definición, su prerrogativa soberana, ejerce el poder a través de sus representantes. Así es cómo una teoría muy conocida desde la antigüedad, como es la delegación del poder o el ejercicio del poder por terceras personas, que actúan por representación, cobra mayor importancia y se incorpora al Derecho Público, para organizar y legitimar los sistemas de la representación democrática.
El poder soberano, reside en el pueblo o en la nación de manera radical o esencialmente. El pueblo conserva siempre esa prerrogativa, sin cederla nunca, en contra de Rousseau, sino que simplemente acepta que dicho poder sea ejercido por unas corporaciones o poderes y por unos
352 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
representantes que, por el régimen consagrado del Estado de Derecho quedan sujetos al acatamiento de la ley y a la rendición de cuentas.
'
Los dos extremos, el de la sujeción a la ley y la rendición de cuentas, son propiedades o características del mandato histórico y de la representación popular moderna. La ley se concibe como la genuina manifestación de la voluntad popular y su obediencia o principio de legalidad es incuestionable. La responsabilidad o la rendición de cuentas por el mismo hecho de ejercer el poder a nombre de otro, el pueblo, es igualmente incuestionable.
La teoría de la representación abarca a todas y cada una de las corporaciones que componen los órganos estatales y a cada una de las personas que los integran. Sólo en los regímenes monárquicos, el extremo de la responsabilidad no aplica al rey, porque no ejerce, propiamente hablando, poder alguno, o porque, ejerciéndolo, la responsabilidad de su ejercicio la asume personalmente el ministro que refrenda sus actos.
De hecho, los enunciados de la soberanía popular suelen incluir esta idea de la delegación del ejercicio. El artículo 41 de la Constitución de 1917 lo indica muy bien.
Artículo 41.-El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores.
' 'i . . --·�
Por su parte el artículo 39 insiste en la idea necesaria de que ese
ejercicio se instituye para beneficio del pueblo. El artículo 5 de la Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824 (Artícu- �:i
lo 4 de la Constitución Federal del mismo año), reconocía las mismas '(> . --:
ideas de la siguiente mantera: .· ...
Artículo S.-La Nación adopta para su gobierno la forma de república ·�
representativa popular federal. ·::
Por ello es que la encomienda es temporal, o por tiempo limitado,
decretándose la renovación constante de los poderes, al menos del Le
gislativo y del Ejecutivo, la cual se hará mediante las elecciones libres,
auténticas y periódicas, según lo expresa el artículo 41 de la Constitu·
ción. Tal renovación, sin lugar a dudas es, la esencia misma de la demo
cracia representativa. Sobra decir que el voto tiene que ser libre, perso
nal e intransferible, secreto y directo, aunque en el pasado haya tenido
graves limitaciones. Asimismo debemos recordar que la democracia representativa sB
perfecciona por la presencia de los partidos políticos, reconocidos mu·
chas veces, como sucede en México, como entidades de interés pú
que tienen la encomienda de promover la participación del pueblo en
vida democrática y la de contribuir a la integración de la r��r�N>
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 353
ción nacional. Dichos partidos políticos son, en estos momentos, el único medio del acceso al ejercicio del poder por parte de la ciudadanía, en expresión del citado artículo 41 constitucional.
Bien, regresemos a la idea de que el poder se instituyó para beneficio del pueblo, que es en donde reside dicho poder y a quien le pertenece necesariamente. He aquí el principio último de la legitimación del ejercicio del poder; he aquí el enunciado que define, o debe definir la moral pública de quienes nos gobiernan; he aquí la motivación profunda, y la que nunca debe faltar, de cada una de las actuaciones de quienes, por ello, se denominan servidores públicos.
No en vano, el artículo 50 de la misma Constitución vigente, establece que la Cámara de diputados se compondrá de representantes de la nación. Es decir que, pese a la muy importante mediación de los partidos políticos, los representantes no debieran buscar sino el interés de la nación y por ese mismo interés emitir sus votos. En este caso y para defender a la nación se les reconocen ciertas prerrogativas que de otro modo no se justificarán, como es la de no poder ser reconvenidos por las opiniones que viertan en el ejercicio de sus cargos, o su inviolabilidad parlamentaria.
Evidentemente la idea de la democracia representativa admite muchos matices y modalidades. Entre las modalidades más importantes a destacar en México están, además de las tendencias naturales de cada uno de los partidos políticos, la modalidad de seguir hablando de una representación institucional para la Cámara de Senadores.
En efecto, en México se ha dicho siempre que el Senado representa a las Entidades locales y no a la población, no obstante que eran, hasta hace poco, todos electos por el voto popular. Últimamente, sin embargo, y después de varios ensayos, se determinó aumentar su número a 128, de los cuales dos por cada Estado son electos por el voto popular, mientras que los otros son electos por el principio de la primera minoría y por el principio de la representación proporcional. Los Estados son 31 más el Distrito Federal. Con todo, debido a lo contingente de la fórmula, puede suceder que un Estado llegue a tener hasta 5 diputados.
(Qué tan democráticas y que tan representativas sean las fórmulas mediante las cuales se compone la Cámara de Senadores? (Qué tan necesario es el conservar esa Cámara ahora mismo cuando siempre ha estado en las últimas décadas mediatizada por los intereses partidistas? ¿y qué tan alejados están los partidos políticos de una verdadera representación de los intereses de la nación?
Por último, las democ racias r epresentat ivas importan responsabilidad por el ejercicio del poder. La responsabilidad es esencial al sistema de representación. Sin responsabilidad, el ejercicio del poder se vuelve
354 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
arbitrario y despótico y se le desvincula por completo de su sede original y de su genuino titular, el pueblo.
En México, el poder se ejerce, sin sujeción alguna al principio de responsabilidad. Incluso, se pueden cometer graves violaciones a la ley sin que traigan consecuencias jurídicas de sanción y de castigo.
El ejercicio del poder debe estar, en primer lugar, sujeto a la responsabilidad política, así genéricamente considerada y no sólo a la responsabilidad por juicio político, que es otra cosa, muy importante si se quiere, pero también casi imposible de practicarse.
Los altos funcionarios, federales y estatales, cuando menos deben responder políticamente de todos sus actos, aunque se trate de actos legalmente ejecutados, aunque no sean contrarios a la ley. Deberá bastar una moción de censura de parte de la opinión pública y, sobre todo, de las asambleas de representantes para provocar la renuncia inmediata al cargo.
En México, debiendo existir y debiéndose practicar, nunca ha existido esta clase de responsabilidad política. El presidente mexicano, que con sus actuaciones de finales de diciembre de 1994, causó daños gravísimos a la economía nacional y a las economías particulares, aún sin discutir la legalidad de esos actos, debió renunciar al instante, en cuanto se produjeron dichos daños. Ni siquiera se habló de la responsabilidad por juicio político, dándose precisamente uno de sus supuestos de procedencia.
Claro está, se puede alegar que México no se rige por las reglas del sistema parlamentario, entre las cuales está el voto de la censura, etcétera. Eso es cierto, pero de este extremo a la ausencia completa de esa responsabilidad hay un abismo que no puede justificarse.
Los Secretarios de Estado son responsables de los actos del Presidente, por virtud del refrendo. ¿Alguna vez se les ha hecho efectiva? Nunca, puede decirse que nunca. Y vamos a citar el ejemplo de lo que ocurre en los juicios de amparo. ¿se presentan juicios de amparo contra actos presidenciales? Muchos. ¿se declaran procedentes muchos de ellos? Sí, también son muchos los amparos declarados procedentes.
¿por qué se decreta su procedencia? La respuesta es muy simple: porque el juez de amparo advirtió Y ve
rificó la existencia de la violación de la Constitución en perjuicio de las
garantías del quejoso. ¿Estas violaciones importan responsabilid�d?
Claro que sí importan responsabilidad, como cualquiera otra violactón
a las leyes. ¿Alguna vez en los últimos cien años se ha sancionado a al
gún Secretario de Estado por firmar un acto presidencial violatorio de
la Constitución? Si no se hace nada ante esta clase de responsabilidad, que puede ser·
penal, debido a que algunas violaciones a las garantías individuales �.non.
' FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán BaiTagán
355
constitutivas de delitos; si no se ha hecho nada en ningún juicio de amparo, generalizando el ejemplo, en los últimos cien años, es manifiesto lo débil que es, lo impracticable que es nuestro sistema de responsabilidad por el ejercicio del poder, en cualquiera de sus modalidades: responsabilidad política; responsabilidad por juicio político; responsabilidad penal v, desde luego, también la responsabilidad civil.
En resumen y para terminar, recordemos que la democracia representativa es una exigencia de la soberanía popular que se actualiza ante la imposibilidad del ejercicio directo por el pueblo del poder. Significa que el pueblo delega el ejercicio de su soberanía en sus representantes; que estos deben ser electos por los mecanismos de la democracia; significa también que la representación tiene que instituirse para beneficio del pueblo; debe estar sujeta al principio de la legalidad y deben todos y cada uno de los representantes rendirle al pueblo cuentas rigurosas por L'l ejercicio de sus encargos: Ojalá se restableciera el famoso juicio de residencia para todos los servidores públicos, sujetos ahora a rendir las respectivas declaraciones patrimoniales.
Unidad 13
Evolución del Derecho
Constitucional mexicano
JuAN JosÉ MATEos SANTILLÁN.
13.1. PRESENTACIÓN
La vida de México nos presenta la oportunidad de contemplar una serie de factores internos y externos que han influido en su historiografía, de suerte que si tratamos de explicar los motivos que llevaron a nuestro pueblo a tener la concepción histórica que prevalece hoy en día, tendremos que buscar una explicación política de los hechos que motivaron a los historiadores oficiales a describirnos una historia maniqueísta.
Esta apreciación se refuerza cuando al estudiar el siglo XIX en México, nos percatamos que mientras existieron dos partidos, el liberal y el conservador, existieron dos historias, en las cuales, cada bando tenía sus propios héroes y villanos, que naturalmente eran contrarios a los que sostenían sus enemigos políticos.
De esta forma, los conservadores celebraban el 27 de septiembre, fecha de la consumación, como día de la independencia, en tanto que, los liberales festejaban el 16 de septiembre, fecha del inicio de la revolución, como día de la independencia, para los conservadores el gran héroe de la independencia era su consumador; Agustín de Iturbide, en tanto que para los liberales el héroe era el iniciador; Miguel Hidalgo.
• Maestro en la División de Estudios de Posgrado, así como, en la Facultad de Derecho de la UNAM.
357
3'i� TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Los liberales buscaban una república federal. los conservadores una república central. los primeros buscaban como aliado a los Estados Unidos, en tanto que los segundos preferían a Europa como socia, los héroes para unos, eran los malos para los otros, de forma que, todas las virtudes estaban de lado de quien escribía la historia y todas las traiciones. errores y defectos del lado contrario.
Cuando en 1867 se fusila en el Cerro de las Campanas a los líderes del partido conservador, México inicia el camino del partido o grupo hegemónico en el poder, con lo cual, se termina con la doble visión de la historia v pasamos a una etapa donde los buenos son los ganadores y los malos los que perdieron.
Hov en día, en pleno siglo XXI, es menester replantear nuestra historia, pasar del banco y negro a los matices, de suerte que nuestros estudios no pretendan calificar a las instituciones históricas con las reglas del día de hoy, ni endiosar a los héroes patrios para que parezcan santos.
La conformación pluripartidista de los poderes federales y locales del México de los inicios del tercer milenio, nos obliga a reconsiderar muchas de las verdades oficiales que no fueron otra cosa, sino simples explicaciones de partido.
La historia del constitucionalismo mexicano se encuentra enmarcada claramente en los escenarios descritos; los buenos: liberales y federalistas; los malos: conservadores y centralistas. Cuando vistos con objetividad son simplemente seres humanos, con sus virtudes y defectos, y eso sí, con proyectos político-jurídicos distintos.
Con las reflexiones antes expuestas, podemos observar la Independencia de México a la luz de la confluencia de factores internos y externos que se conjugaron para generar los hechos históricos de todos conocidos, el inicio y la consumación de la Independencia, con una variable significativa en la ponderación de los factores, pues hoy en día resulta evidente que la Independencia de México se debe en mayor medida a la caída y desmembramiento de la monarquía española, -después de la invasión francesa de 1806-, que a las condiciones adversas que prevalecieron en la Nueva España, y que generaron entre otros efectos, el desplazamiento de los criollos. .
No pretendo decir tampoco, que toda nuestra historia debe exphcarse desde el ángulo de los factores externos, y omitir sin escrúpulo el
impacto de la implantación del libre comercio o la forma de pago a los mineros, por no citar sino unas cuantas medidas españolas de alto impacto en la Nueva España.
Considero que actualmente se dan las condiciones idóneas para objetivizar las reflexiones históricas, más allá de nuestras preferencias políticas.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 359
Lo expuesto nos sirve de marco para señalar que intentaremos explicar la evolución de nuestro derecho constitucional, a la luz de las fuentes históricas; no de la opinión de los diversos grupos que participaron en la lucha por México.
13.2. ORGANIZACIÓN DEL MÉXICO INDEPENDIENTE
Para explicar la organización que se vivió en el México de los primeros años de la Independencia, es necesario recordar que de 1521 a 1821 nuestro país se encontró sometido a la Corona española, la cual, concedió al Virreinato de la Nueva España el rango de reino, aún cuando en la práctica, se le trató como a una Colonia, situación opuesta a la norteamericana, donde las trece colonias vivieron como auténticas reinos, aun cuando nominalmente era colonias.
La comparación de los pasados coloniales de los Estados Unidos y México, es un requisito fundamental para explicar, como, los primeros pasaron en menos de tres siglos, de ser un conjunto de colonias, a considerarse como la primera potencia del planeta, en tanto que, nuestro país, después de ser la joya más importante de la Corona, se vio sometido a un conjunto de presiones que le condujeron a ser desmembrado y perder más de la mitad de su territorio, incluida la población que en él se encontraba.
La Independencia de México se da por la conjunción de factores internos y externos; dentro de los primeros debemos recordar el efecto de las reformas borbónicas: una serie de medidas que lastimaron las condiciones de vida de los novohispanos, desde los criollos hasta las castas; la reforma administrativa, que implantó el régimen de intendencias de 1786 en detrimento del antiguo sistema virreina!, con el propósito de modernizar y hacer más eficiente la hacienda pública y el sistema productivo; la expulsión de los jesuitas: columna vertebral sobre la que se cohesionaba la población que habitaba la región noroeste del virreinato v que sostenía el impulso catequizador pro español en un vasto territorio, prácticamente deshabitado y bajo un control político precario; la implantación del libre comercio, tuvo efectos importantes entre los gruPos de comerciantes, que después de siglos de comercio monopólico tuvieron que enfrentar escenarios comerciales menos ventajosos.
Durante años se pagó a los mineros con una parte de las ganancias que se obtenían de las minas, cuando se cambió el sistema de pagos de salario, el impacto económico sobre las clases trabajadoras fue significativo y aumentó el malestar social. Cincuenta o sesenta años antes de la proclamación de la Independencia se inició un deterioro general y
Paulatino de los niveles de vida de las clases bajas lo que sumado al ma-
360 TEORiA DE LA CONSTITUCIÓN
!estar de los criollos, generó una combinación explosiva, a la que se sumó el problema de la sequía que azotó al país entre 1808 y 181 O.
Los motivos internos se complementan realmente con los externos, pues hombres como Fray Melchor de Talamantes, sostuvieron como causas para lograr la independencia de una colonia, que ésta fuera más poderosa que la metrópoli, que la metrópoli fuera conquistada por otra potencia, que la metrópoli cambiara de religión o que no se preocupara del bienestar de la colonia, entre otras, las ideas de Talamantes nos llevan de nueva cuenta a comparar a México y los Estados Unidos, de suerte que bien estudiado el esquema económico mexicano, puede apreciarse un control directo desde España en todos los ámbitos económicos; bajo la premisa de proteger los intereses peninsulares ante una eventual competencia de las colonias, lo que generó un sistema agrario; lo mismo que el ganadero prácticamente de autoconsumo y para satisfacer la demanda de aproximadamente seis millones de habitantes en un territorio de más de cuatro millones de habitantes.
La marina mercante, la armada y los astilleros para grandes barcos eran prácticamente españoles, por lo que el comercio obedecía exclusivamente a los intereses peninsulares; la pesca y los astilleros, no fueron actividades muy desarrolladas. Los Estados Unidos de América, por el contrario, desarrollaron un proyecto económico industrial en las colonias del norte, en tanto que al sur, se estableció un proyecto agropecuario, de forma que se complementaban mediante el comercio y la pesca, los impuestos fueron meramente simbólicos hasta el momento que los ingleses quisieron establecer un sistema impositivo, que fue el pretexto que finalmente dio motivo para la independencia de las trece colonias.
Con lo expuesto simplemente deseamos sostener la idea de Don Carlos Pereyra cuando afirma que: la independencia de los Estados U nidos de América se da como resultado de un movimiento económico interno de carácter expansivo; en tanto que; la Independencia de México, se explica como parte de la desintegración del Imperio Español.
Las ideas expresadas nos conducen de nueva cuenta a Talamantes Y nos sitúan en dos escenarios diferentes, los Estados Unidos llegan a su independencia por ser iguales a la metrópoli que los tenía dominados, en tanto que México adquiere su independencia bajo la premisa de que su metrópoli recientemente había sido conquistada, lo expuesto no tendría relevancia si no nos sirviera para entender la situación que tuvo que enfrentar nuestro país al momento de su independencia; un sisterna
agrícola y ganadero precarios, una marina mercante y una armada, lo
mismo que astilleros prácticamente inexistentes, el sistema económicO giraba en torno a la minería, concretamente la plata, actividad que con la revolución de independencia se vio seriamente afectada, con los consecuentes efectos económicos para el país.
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EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateo' Santillán 361
Al panorama anterior, hay que agregar en el ámbito externo que: España no reconocía nuestra independencia; que, los Estados Unidos e Inglaterra tenían intereses sobre nuestros territorios; que, los intereses L'Xtranjeros tenían su representación en las logias masónicas, la yorquina con influencia pro norteamericana, la escocesa con influencia pro L'Uropea.
Como puede observarse, el panorama político económico al momento de la consumación de la independencia; era extremadamente dilícil, los yorquinos formarían el partido liberal, los escoceses crearían el partido conservador, la lucha se dio desde el primer día, cada partido tenía un proyecto distinto desde la forma de gobierno, hasta las alianzas internacionales. La lucha no se hizo esperar, cuando sesionaba el primer constituyente mexicano, Agustín de Iturbide movió a los grupos en L'l poder para que lo proclamaran Emperador, lo que generó la animad' ersión de las provincias, que se autoproclamaron Estados, y en conjunto con el Plan de Casamata del general Echavarri, derrocaron al Emperador, y convocaron al segundo constituyente que tuvo la tarea de crear el Acta Constitutiva de la Nación y la Constitución Federal de 1824, sin embargo, antes de continuar, debemos regresar para observar algunos de los documentos que precedieron a nuestra primera Constitución Federal.
13.3. CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ DE 1812 Y SU INFLUENCIA EN LA NUEVA ESPAÑA
La Constitución de Cádiz fue un magnífico documento que se caracterizó por su liberalismo, factor que habría de conducirle finalmente a la destrucción, en una España en que prevalecían los intereses conser' adores, y las tendencias monárquicas.
Para entender la Constitución de Cádiz, es menester recordar que España vivía la más grave crisis política, económica y militar de su historia, desde la fundación de la monarquía bajo el reinado de los Reyes Católicos en el siglo XV, dado que Napoleón Bonaparte solicitó permiso al Rey de España para atravesar con sus tropas el territorio español y de esta manera poder atacar al reino de Portugal; el Rey español con ingenuidad concedió el permiso para el tránsito de las tropas extranjeras, y se encontró ante la fatalidad para su reino, de que Napoleón simplel11ente acantonó sus tropas en España y se declaró su conquistador. A lo expuesto debe agregarse que, poco antes de la declaración de conquista napoleónica, los barbones Carlos IV que había abdicado a favor de su hijo Fernando VII, entt-aron en conflicto con el pretexto de la sucesión, es decir, saber quién era el legítimo Rey de España, para lo cual, nombraron árbitro a Napoleón en un acto de inaudita candidez que los llevó
362 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
a caer prisioneros de Napoleón y después a la abdicación a la Corona de la Monarquía española.
La abdicación del Rey español no fue aceptada por una gran mayoría del pueblo español, como tampoco lo fue la Constitución de Bayona, pueblo que con base en la tradición de la escuela clásica española refutó las pretensiones francesas de anexarse a España y su Imperio, autores como Vitoria, Suárez, Vázquez de Menchaca, el Padre Mariana, entre otros, sostuvieron siglos antes que Rousseau que la soberanía residía en el pueblo, el cual, nunca la perdía, y a esto llamaron pactum societa
tis, ahora bien, el pueblo soberano tenía el derecho de darse una autoridad o Rey, de suerte que, nombrado el Rey, el pueblo conservaba la soberanía, lo que no impedía que se diera un segundo pacto, es decir, el pactum subectionis.
La ocupación francesa generó una reacción generalizada contra Napoleón, a quien niegan incluso, el calificativo de conquistador toda vez que, la ocupación de España se dio por engaño.
En cuanto a la abdicación del Rey se declaró nula, pues se sostuvo que existía un pacto entre el Rey y el reino, mismo que se ratificaba por un juramento, y este hecho creaba un vínculo que no podía disolver el Rey sin el consentimiento del pueblo, razón que nos permite entender el hecho de que al no aceptarse la renuncia al trono de Fernando VII, se consideró que el pueblo reasumía el poder con fundamento en las tesis de la Escuela Clásica Española, y en consecuencia, se encontraba en ocasión de ejercer directamente la soberanía.
El pueblo español en la península ibérica y en las provincias americanas reasumió su soberanía y lo hizo en ocasiones solo, y en ocasiones de acuerdo con las autoridades de suerte que, constituyó juntas, a las
que calificó de Supremas o Soberanas en virtud de que no admitían autoridad superior y particularmente porque, ejercían la soberanía en
nombre propio y no por delegación.' El movimiento creador se extendió por todas las provincias y reinos
españoles, de suerte que para alcanzar sus fines de resistencia, deciden unirse federativamente a fin de constituir una gran junta.
El 25 de septiembre de 1808 se constituyó un Gran Juez la "Junta
Central Suprema y Gubernativa de España e Indias" que adoptó para
su tratamiento el de majestad y para su presidente el de alteza. .
La Junta Central fue reconocida y acatada por toda España Y casl
por toda América, sin embargo, la contraofensiva que efectuó Napoleón
1 GARCÍA GALLO, Alfonso, Manual de Historia del Derecho Español. Tomo J. AGES.A, Madrid 1984 p. 856.
f
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 363
puso en serios aprietos a la Junta, al extremo de que a mediados de 181 O
se teme la caída definitiva de España.2 Los pueblos de la América Española veían con profundo interés los
sucesos de España, por un lado Napoleón les ofreció mediante manifiesto de 18 de septiembre de 1809 ayudarles a obtener su independencia, tal y como apoyó a las colonias inglesas para obtener su independencia de la Gran Bretaña con el establecimiento de un comité francés en Baltimore, un segundo elemento externo de influencia era el papel que jugaban Inglaterra y los mismos Estados Unidos de América ante la ocupación francesa de España, pues esta circunstancia, les prometía grandes beneficios militares y comerciales.
Las Cortes de Cádiz, al igual que las antiguas cortes españolas se consideraron la legítima representación del reino, sin embargo, para su constitución se abandonó el antiguo sistema de representación por estamentos y se creó un complejo sistema de votación indirecto que conservó algunos de los rasgos históricos a fin de garantizar la sobrerrepresentación peninsular sobre la de las provincias.
Las Cortes de Cádiz se reunieron el 24 de septiembre de 1810 juraron la constitución el 19 de marzo de 1812, y la promulgaron el 28 de marzo de 1812; a ellas acudieron diputados de todos los reinos y provincias americanas, lo que incluía a los diputados de la Nueva España.
Existe polémica en cuanto el número de diputados novohispanos que acudieron a Cádiz, aun cuando nos inclinaremos por la referencia que hace José Barragán por lo detallado de sus investigaciones sobre el tema, nos refiere que asistieron 22 diputados contabilizando a los propietarios y a los suplentes, dentro de los cuales predominaban los eclesiásticos, cuyos nombres citaremos en líneas posteriores.3
El Constituyente Gaditano, lo mismo que los primeros constituyentes del México independiente, se ocuparon de funciones legislativas ordinarias adicionales a su tarea de crear .el texto constitucional.
En la Nueva España, la Constitución de Cádiz fue jurada el 30 de septiembre de 1812, el maestro Tena Ramírez nos relata que fue suspendida por el Virrey Venegas y restablecida en alguna de sus partes Por Calleja.4 Al recuperar la libertad Fernando VII uno de sus primeros Propósitos fue restaurar el antiguo sistema absolutista español, razón Por la que desconoció la Constitución de Cádiz, en mayo de 1814, sin
2 lhidem.
1 Para un estudio más amplio sobre el tema se recomienda ver BARRAGÁN BARRAGÁN, José. Juicio de Residetzcia e>l el origen del juicio de amparo mexicww, Valencia 1972. tesis Para obtener el grado de Doctor en Derecho. Editada Universidad de Valencia.
4 TENA RAMíREZ, Felipe. Leyes Fundamentales de México 1808-1882, Porrúa, México, 1982 p. 59.
364 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
embargo la vigencia de la Constitución de Cádiz fue restablecida en España y en México a raíz del levantamiento del General Riego en contra del Rey, de suerte Fernando VII la juró en marzo de 1820, en la Nueva España el Virrey la juró el 31 de mayo de 1820.
No debemos olvidar que al momento de la independencia continuó vigente por mandato el Plan de Iguala, y varias de sus leyes, concretamente las de materia penal y civil, sirvieron como legislación federal mexicana hasta la creación de los primeros códigos federales mexicanos de esas materias, alrededor de la séptima década del siglo XIX y durante los debates de la Constitución de 1917, cuando se discutía el artículo 27. se hizo patente, por parte de los Constituyentes, que las principales regulaciones agrarias a principios del siglo XX provenían de la tradición española. Al paso de los años, ante el olvido de estudiar objetivamente las tradiciones españolas, se ha llegado al extremo de pretender que los españoles copiaron el liberalismo francés, que imitaron a Rousseau y al resto de los clásicos franceses, lo cual es absolutamente falso y puede corroborarse fácilmente con la lectura del Diario de Sesiones.
En los debates del Constituyente Gaditano se distinguieron un grupo de diputados mexicanos por su elocuencia, su firmeza y la calidad de sus intervenciones, nos narra Barragán que los 22 que participaron fueron: Beye, Cárdenas, Cauto, Munilla, Foncerrada, Lastiri, Gordoa, Güereña, Guridi, Terán, Maldonado, Maniao, Mendiola, Moreno, Obregón, Pino, Pérez, Ramos Arizpe, Robles, San Martín, Sabariego, Uria, sus participaciones en la definición del concepto de soberanía, en la defensa de los derechos de los americanos, y en general en su participación dentro de las corrientes más progresistas de la época. Muchos de esos diputados, años después fueron constituyentes en México, donde lograron alcanzar varios de los objetos que no pudieron obtener en España.
La Constitución de Cádiz no contiene un catálogo o listado de derechos humanos como la francesa, sin embargo, si se estudia con detenimiento el texto de sus 384 artículos, nos percataremos que nos encontramos ante una Constitución de corte liberal, que además de establecer
una monarquía constitucional (Art. 14 ) en contraposición de la monarquía absoluta que prevaleció hasta antes de la invasión napoleónica, a lo largo de su texto va a contener una gran cantidad de derechos humanos y sus correspondientes garantías.
En contraposición y como un grave defecto, que causó la animad
versión de los diputados americanos, y su enfrentamiento con los dipU· tados peninsulares, quedó el artículo 22 que limitaba el derecho de ciudad o como hoy en día se conoce, la ciudadanía, "a los españoles que por cualquier línea son habidos y reputados por originarios de África"
esto, aún cuando se les daba la oportunidad de obtener la ciudadania
.:t" :;i.f
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 365
por los méritos. En mi particular opinión, esta desafortunada disposición avivó los ánimos encendidos por el deseo de independencia que se \ivía en la América Española. Si los españoles hubieran concedido la igualdad jurídica a todos los habitantes de la Monarquía, es probable que las circunstancias hubieran variado.
Después de la parte orgánica, la Constitución de Cádiz contiene una amplia regulación de las facultades de las Cortes y de su forma de elección, en 140 artículos, que van del 27 al 16 7, los diputados gaditanos establecieron un verdadero sistema electoral donde se regulaba el modo en que habrían de formarse las Cortes.
El sistema electoral español: era un sistema electoral indirecto, que tenía como base las juntas electorales de parroquia, el segundo nivel se encontraba en las juntas electorales de partido y el tercer nivel se encontraba en las juntas electorales de provincia.
El título IV, dividido en siete capítulos que, incluían del artículo 168
al 241 se refiere al Rey, cuya persona se considera sagrada e inviolable \ no estaba sometida a las responsabilidades, se establecen las reglas que se seguirían en la sucesión de la Corona, de los casos en que fuera necesaria la figura de la regencia por la minoría de edad del Rey, de la familia real y del príncipe heredero. En el mismo título se regulan las atribuciones y responsabilidades de los siete secretarios del despacho, destacándose el artículo 225 que establecía que sin el refrendo del secretario del despacho nadie estaba obligado a obedecer las órdenes del Rey, o el artículo 226 que establecía "Los secretarios del despacho serán responsables a las Cortes de las órdenes que autoricen contra la Constitución o las leyes, sin que les sirva de excusa haberlo mandado el Rey".
El capítulo VII del título IV, se refería a las características del Consejo de Estado.
El título V relativo a los tribunales y a la administración de justicia en lo civil y en lo criminal, resulta particularmente interesante pues estableció principios aún vigentes hoy en día, como el relativo a que nadie puede ser juzgado sino por tribunal competente, (Art. 247) nadie podía ser preso sin que precediera información sumaria del hecho y mandamiento del juez por escrito, (Art. 287) se prohibieron el tormento Y los apremios, (Art. 303) etc.
El título VI establecía la forma del gobierno interior de las provincias y de los pueblos, en cuanto a éstos últimos se decía que serían gobernados por un ayuntamiento, que se compondría de un alcalde, regidores y el procurador síndico (Art. 309).
Para el gobierno de las provincias se establecía que el Rey nombraría un jefe superior en cada una de ellas, pero lo más relevante fue que se estableció en el artículo 325 que en cada provincia habría una dipu-
366 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
tación llamada provincial, encabezada por el jefe superior y formada de siete individuos electos por las juntas de partido. Natie Lee Benson,s hizo una valiosa investigación sobre el destacado papel que las diputa. ciones provinciales jugaron en la independencia de México y en la formación del federalismo mexicano.
El título VII se refería a las contribuciones, el título VIII a la fuerza militar, el título IX a la instrucción pública y el título X a la observancia de la Constitución y la manera de reformarla.
13.4. CONSTITUCIÓN DE APATZINGÁN DE 1814 Y SUS DECISIONES
POLÍTICO-JURÍDICAS FUNDAMENTALES
A la muerte de Hidalgo, Ignacio López Rayón, que a la sazón se encontraba en Saltillo, se dirigió al centro de la República para luego encaminarse a Michoacán, lugar en que, el 19 de agosto de 1811 instaló en Zitácuaro la Suprema Junta Nacional Americana, encargada de gobernar a la Nueva España en nombre y en ausencia de Fernando VII.6 La Junta fue encabezada por López Rayón y la complementaban José María Liceaga y José Sixto Verduzco, éste último, además, representaba a Morelos en dicha Junta.
Desde los primeros momentos de la Independencia, cuando Hidalgo llegó a Guadalajara el 26 de noviembre de 181 O y formó un gobierno, en el que López Rayón fungió como Ministro de Estado y Despacho, se tuvo presente la necesidad de formar un congreso con representantes de diversas provincias. 7
La idea de conformar un congreso tuvo que enfrentar los problemas que las circunstancias bélicas le oponían, lo mismo que las desavenencias de los integrantes de la Junta Nacional.
En su proyecto de Constitución Rayón proponía cinco individuos para la Junta, Morelos optó por reunirlos en Chilpancingo y que la provincia de Oaxaca eligiera el so vocal entre los suyos, después de reunida la Junta se intentaría limar las asperezas. Nos cuenta Lucas Alamán que Rayón deseaba como so vocal a Jacobo Villaurrutia, pero que en realidad solo quería hacer tiempo, 8 lo que llevó a Morelos, ante las eva-
5 LEE BENSON, Nattie, La diputación provincial y el federalismo mexicano, El ColegiO
de México, UNAM, México, 1994. 6 TENA RAMÍREZ, Felipe, op. cit., p. 23. 7 DE LA TORRE DEL VILLAR, Ernesto, La indepetzdencia de México, FCE, México, !994,
p. 84. 8 ALAMÁN, Lucas, Historia de México, Col. Clásicos de la historia de México, FCE.
México, 1985, Tomo 111, p. 551.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 367
sivas de Rayón, a convocar un Congreso en Chilpancingo, para lo cual lanzó la convocatoria el 28 de junio, cabe señalar que a pesar de sus justificaciones, López Rayón asistió al congreso y prestó juramento el 4 de noviembre de 1813.
En el reglamento para el Congreso se estipuló que los individuos de la Junta serían integrantes del Congreso, Oaxaca elegiría al suyo y Tecpan lo mismo, el congreso decidiría por las demás provincias, ocupadas por los realistas, nombrando a los suplentes. Los militares con nivel de coronel en adelante decidieron entre los cuatro capitanes generales: Rayón, Verdusco, Liceaga y Morelos, quien sería generalísimo, y por lo mismo, encargado del Poder Ejecutivo, obtuvo el cargo Morelos.
El 14 de septiembre de 1813 se instaló el Congreso en la parroquia de Chilpancingo, tras un breve discurso de Morelos, se leyeron los Sentimientos de la Nación y la lista de integrantes del Congreso. Al día siguiente el Congreso nombró a Morelos generalísimo.
El Congreso asumió diversas tareas, entre las que se encontraban la Declaración de Independencia y la Constitución, la primera fue proclamada el 6 de noviembre de 1813 y fue firmada por Quintana Roo, Herrera, Bustamante, Verdusco, Liceaga, Ortiz de Zárate y López Rayón, aun cuando se debe consignar que éste último deseaba consolidarla bajo el nombre de Fernando VII.
Morelos pretendía establecer el Congreso en Valladolid, pero en su intento de ocupar la ciudad fue derrotado por lturbide en Puruaran. Matamoros fue hecho prisionero y fusilado, Morelos tomó la decisión de nombrar a Rosains teniente general, lo que no fue bien visto por los militares, que no aceptaban que un civil ocupase el cargo, como consecuencia el Congreso reunido en Tlacotepec, destituyó a Morelos y se hizo cargo del poder ejecutivo. Antes de partir de Tlacotepec el Congreso decidió aumentar el número de integrantes, elegidos por el mismo Congreso a falta de ejecutivo.
Las condiciones militares llevaron al Congreso a trasladarse a Uruapan, luego a la Hacienda de Santa Efigenia, de Puturo a Tiripitio, de los Laureles a Apatzingán, huyendo de los realistas, sin dinero, alimento escaso, guardia sin armamento de consideración, la situación era tan precaria que "las sesiones se tenían bajo los árboles", lo que exponía a los integrantes del Congreso a continuos riesgos y los sujetaba a las mayores privaciones, "rara vez recibían algún prorrateo en reales, que nunca excedía de cinco o seis pesos: dábaseles ración de víveres, lo mismo que a los soldados de su escolta, que eran ochenta hombres desnudos y desarmados, pues no tenían mas que cinco fusiles que servían para dar la guardia ... haciendo vida en común, alojándose en chozas que encontraban, y por no tener ésta capacidad bastante, las sesiones se tenían bajo
368 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
los árboles, pues siempre en medio de tantas penalidades, continuaban en el desempeño de sus funciones".�
En esas condiciones se elaboró la Constitución de Apatzingán, san. cionada el 22 de octubre de 1814. Constitución provisional, para en tan. to la Nación se liberaba de los españoles y se diera una permanente.
El 22 de octubre de 1814, se sancionó en la Ciudad de Apatzingán el Decreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana, el 22 de diciembre de 1815 Morelos muere fusilado en San Cristóbal Ecatepec.
La Constitución de Apatzingán se componía de 242 artículos, cuen. ta con una parte dogmática que comprendía del artículo 1 o al artículo 41, en ella se establecen como principios o elementos constitucionales, la religión católica como religión de Estado, la definición de soberanía se establece como la facultad de dictar leyes y darse la forma de gobierno que más le convenga a la Nación y radica originariamente en el pueblo y su ejercicio en la representación nacional compuesta de diputados.
La Constitución de Apatzingán establecía la representación supleto· ria en caso de que no pudiera efectuarse la elección correspondiente y en el artículo 9, refrenda un principio que desde el siglo XIII contenían las 7 partidas, el título de conquista no legitima los actos del conquistador, esto para preservar a la nación frente a otras naciones, en tanto que, para preservar a la nación de los ataques internos, el artículo 10 califi· caba a los ataques contra la soberanía del pueblo como "delitos de lesa nación".
Los artículos 13 a 17, regulaban la calidad de ciudadanos y los artículos 18 a 23, establecían las características de la ley. En el capítulo V de la parte dogmática, se establecieron los derechos de igualdad, seguridad, propiedad y libertad de los ciudadanos en tanto que; el artículo 41 establecía las obligaciones del ciudadano.
En cuanto a la parte orgánica, llevaba el título de: Forma de Gobierno, en ella se encontraban desde las provincias que conformaban la
América Mexicana, pasando por la división de poderes que se haría en tres corporaciones: el Supremo Congreso, el Supremo Gobierno Y el Supremo Tribunal de Justicia, con sus correspondientes atribuciones y sistema electoral, muy semejante al que estableció la Constitución de Cádiz.
La base para las elecciones la constituían: las Juntas Electorales de Parroquia, que a su vez integraban con sus compromisarios o electores a las Juntas Electorales de Partido, que elegían a un elector de partido; que a su vez, se integraba a una Junta Electoral de Provincia en cuyo seno se elegía a los diputados.
� Ihidem, Tomo IV, p. 117.
1.fF. .;.•
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 369
Los individuos del gobierno eran electos en sesión secreta del Congreso a pluralidad absoluta de votos, en tanto que, también correspondía la nominación de los cinco individuos que componían el Supremo Tribunal de Justicia al Congreso.
Adicionalmente y en el marco de la más pura tradición española, la Constitución de Apatzingán establecía la figura de un Tribunal de residencia compuesto de siete jueces electos por el Congreso en suerte, entre los nombrados por las provincias, el papel fundamental del Tribunal de residencia era conocer privativamente de las causas de los individuos del Congreso, del Gobierno y del Supremo Tribunal de Justicia.
13.5. PLAN DE IGUALA, LOS TRATADOS DE CÓRDOVA DE 1821
Y SUS IDEAS FUNDAMENTALES
En México nos esforzamos por caracterizar al movimiento de independencia como una acción continua que se inicia en 181 O y concluye en 1821, con lo que se trata de exaltar la figura de Hidalgo, Morelos, Allende, Aldama, entre otros, sin embargo, la versión conservadora de la historia nos ofrece una explicación que disocia los movimientos de iniciación y consumación en dos procesos diferenciados que mantuvieron un vínculo existencial muy tenue mediante la existencia de un mo\imiento guerrillero muy regionalizado, que se dio a la muerte de Morelos y Mina.
Las palabras de Iturbide ante el Congreso en 1823 nos dejan en claro esta versión de la historia que nos ofrece la posibilidad de entender que en su origen, la independencia de México es un movimiento de masas acaudillado por unos cuantos criollos, en tanto que, la consumación es un movimiento de criollos al interior del ejército español, que encabezó Agustín de Iturbide quien se caracterizó en la etapa anterior, por ser un despiadado persecutor de insurgentes.
La versión de la historia liberal realza el papel de los grupos Insurgentes en la consumación de la independencia, la versión conservadora la minimiza, lo cierto es que, en el Acta de Independencia de México, no aparece la firma de Vicente Guerrero ni de los principales líderes insurgentes y sí en cambio la de los hombres que representaban a los factores reales de poder de la época.
Nos parece que las versiones históricas de liberales y conservadores no responden cabalmente a la objetividad, pues a lo largo del siglo XX se Pretendió, en otro extremo, menospreciar el papel de Iturbide como consumador de la Independencia.
El Plan de Iguala nos ubica en un punto medio, la fuerza indiscutible de Iturbide y la presencia regionalizada pero sistemática de Guerre-
370 TEORfA DE LA CONSTITUCIÓN
ro; la debilidad de España frente a los intereses norteamericanos y europeos representados en las logias masónicas; los intereses peninsulares frente a los intereses criollos, en general, una situación compleja de intereses contradictorios donde la conjura de la profesa jugó un papel definitivo, en virtud de que uno de los conjurados, Agustín de Iturbide, fue nombrado jefe del ejército realista que habría de combatir a las tropas insurgentes en 1820.
Iturbide, hombre astuto, asumió el mando del ejército, no para combatir a los Insurgentes, sino para dirigirlo contra la propia España y consumar la independencia, de suerte que, para tal efecto convocó a Guerrero, a los jefes realistas, al alto clero, a las Cortes e incluso al mismo Rey, por lo que, levantó dos actas durante los primeros días del mes de marzo de 1821, cabe aclarar que, a la segunda acta se incorporó el Plan de Iguala cuya promulgación se verificó el 24 de febrero de 1821.
Resulta relevante observar como un grupo de mexicanos deseaban nombrar a Iturbide teniente general de las fuerzas armadas mexicanas pero él rehusó al nombramiento.
Dentro de los aspectos relevantes que caracterizan al Plan de Iguala encontramos en los 23 artículos que lo componen, los siguientes principios:
La religión católica sería la religión de Estado, el país se declaraba independiente pero abrazaría la forma de gobierno de monarquía constitucional a cuyo frente se proponía la presencia de Fernando VII o cualquiera de su dinastía, y en caso extremo, de cualquier dinastía reinante, con la idea de "precaver los atentados funestos de la ambición" (Art. 4).
El gobierno transitorio lo habría de desempeñar una junta gubernativa hasta la llegada del Rey, sin embargo, si Fernando VII resolvía no
acudir a México, la Junta o la Regencia gobernarían en tanto se resolvía quien debía ser Rey de México.
Como garante de la seguridad nacional se sostenía al llamado ejército de las tres garantías.
Al clero y a la burocracia se les respetaban sus fueros y empleos, res
pectivamente, en lo jurídico, el artículo 20 sostenía: "Mientras se reúnen
las Cortes, se procederá en los delitos con total arreglo a la Constitu·
ción Española". Y finalmente el artículo 23 establecía la naturaleza del Congreso a
que debía convocarse:
Como las Cortes que se han de formar son constituyentes, deben de ser el� gidos los diputados bajo este concepto. La Junta determinará las reglas Y e tiempo necesarios para el efecto.
'
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 371
La finalidad del Plan de Iguala era alcanzar la independencia sin derramar sangre, meta que alcanzó el Plan de Iguala.
El 24 de agosto de 1821, se reunieron en la Villa de Córdova el señor Don Juan O'Donojú, teniente general de los ejércitos de España y Don Agustín de Iturbide, en su calidad de primer jefe del ejército imperial mexicano de las tres garantías.
En la reunión se ponderó la situación que imperaba en México, donde existía el ejército de las tres garantías para salvaguardar la independencia y sólo quedaban por el antiguo gobierno las plazas de Veracruz y Acapulco, desguarnecidas y sin medios de resistir un sitio bien cstablecido.10
En la reunión de 24 de agosto de 1821 se firmó un documento por duplicado que llevó el nombre de Tratados de Córdoba, contiene 17 artículos entre los que destaca:
• El artículo 1 o reconoce la independencia de México y en el segundo, se establece que el gobierno del Imperio mexicano sería monárquico constitucional moderado.
• El artículo 3° establecía el orden de personajes a quien se invitaría para reinar en el Imperio mexicano, en primer lugar fue Carlos IV, en caso de no admisión, Fernando VII, en caso de no admisión su hermano D. Francisco de Paula; por la no admisión D. Carlos Luis, infante de España y por no admisión el que las Cortes del Imperio designaren, un requisito particular se asentaba en el artículo 4, el cual establecía que la Corte del Emperador se establecería en la Ciudad de México.
• El artículo 6 instituía que, se nombraría conforme al espíritu del Plan de Iguala, una Junta compuesta por los primeros hombres del Imperio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas en número bastante considerable "para que la reunión de luces asegure el acierto en sus determinaciones, que serán emanaciones de la autoridad y facultades que les conceden los artículos siguientes".
• Para entender el papel que habría de jugar Iturbide en su carrera hacia el papel de Emperador hay que observar que los Tratados de Córdova establecieron del artículo 6 al 17 un complejo mecanismo para el ejercicio del poder público, en el artículo 8 se nombra a Juan O'Donojú integrante de la Junta provisional gubernativa, en el 9 se establece que la Junta tendrá un presidente que
10 Diario Político Militar Mexicano 3 de sep. 1821. Cfr. GARCÍA, Genaro, Documentos lii.>tóricos Mexicanos, Tomo IV, Comisión Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, México, 1985.
372 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
podía ser nombrado entre sus integrantes o fuera de ella, pero que sería nombrado por la pluralidad absoluta de sufragios.
• El artículo 11 instauraba que una vez nombrado el presidente de la Junta, ésta designaría una regencia compuesta de tres personas "de su seno o fuera de él, en quien resida el poder ejecutivo, y que gobierne en nombre del Monarca, hasta que empuñe el cetro del Imperio".
• El artículo 13 contenía la obligación para la Regencia, de que una vez designada procedería a convocar al Congreso Constituyente a que hacía referencia el artículo 24 del Plan de Iguala. Como se
quería evitar el principio de acumulación de poderes, los Tratados de Córdova establecieron que el poder ejecutivo se depositaría en la regencia y el legislativo en las Cortes, sin embargo, para evitar que la regencia acumulase los dos poderes antes de la integración del Congreso, la junta provisional desarrollaría interinamente el papel de poder legislativo.
• El artículo 15 concedía el derecho a los europeos avecindados en
México y a los americanos avecindados en España, para decidir sobre su nacionalidad. Con excepción de los empleados públicos o militares notoriamente desafectos a la independencia de México.
En el artículo 17 Juan O'Donojú se compromete a la retirada de las tropas españolas de la Ciudad de México para evitar un baño de sangre innecesario.
13.6. CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1824 Y LAS IDEAS FUNDAMENTALES
DE LOS CONSTITUYENTES
Al momento de la consumación de la independencia de México en 1821 se creó la Suprema Junta Provisional Gubernativa que tuvo como base los postulados del Plan de Iguala con la misión específica de
convocar a Cortes Constituyentes determinando reglas y el tiempo necesario para el efecto. 11
La convocatoria a Cortes Constituyentes fue objeto de múltiples Y muy encontrados debates, sin excluir, por supuesto, las presiones que realizaba Iturbide en su doble carácter de Presidente de la Junta y de la ·
Regencia para imponer un escenario favorable a sus intereses. El 6 de febrero de 1822, se nombró a la Comisión que se haría car
go de la instalación del Primer Congreso Constituyente, el cual inició
11 BARRAGÁN BARRAGÁN, José, bllruducció11 al federalismo, Universidad de Guadalaja· ra, México, 1994, p. 3.
'
-,-
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 373
sus trabajos con la presencia de ciento dos diputados, que desecharon el sistema de dos salas, propuesto por Iturbide y aprobado por la Suprema Junta Provisional Gubernativa.
El primer constituyente confirmó el 25 de febrero de 1822 a todas las autoridades del país según las leyes vigentes, que no eran otras que la legislación española y, en especial la gaditana.
El 27 de febrero de 1822 se aprobó que, el Congreso adoptara el reglamento de la Suprema Junta Provisional Gubernativa, en tanto no se expidiera el propio, lo cual no ocurrió sino hasta el 25 de abril de 1823.
La suerte del Primer Congreso Constituyente Mexicano se decidió cuando tuvo que enfrentar las pretensiones absolutistas de lturbide, quien la noche del 18 de mayo de 1822 con apoyo de la parte del ejército que le era leal y la población de la Ciudad de México, se proclamó Emperador de la América Mexicana.
En respuesta, durante la sesión del 19 de mayo de 1822, el diputado Miguel Guridi y Alcacer expresó que los poderes de los diputados estaban muy limitados y no podían sancionar las aclamaciones del ejército \ del pueblo de la Ciudad de México, postura que es seguida por los diputados San Martín, José Ignacio Gutiérrez, Terán, Anzorena y Francisco Rivas entre otros, quienes sostienen que la soberanía radica en el pueblo y no solo en la población de la Ciudad de México, además de que, los representantes de las provincias tenían poderes limitados.'2
La proclamación de lturbide fue aprobada por 77 votos a favor y 15
en contra, aun cuando cabe subrayar que, no se daba el quórum necesario. El enfrentamiento entre parte del Congreso y el Emperador fue en aumento, le negaron el atributo de soberano. Los diputados que simpati;_aban con el Imperio impulsaban las ideas de Iturbide, los que estaban en contra fueron presionados y amenazados de muchas formas, finalmente, el 26 de agosto de 1822, Iturbide decide detener a todos los diputados sospechosos de conjurar en su contra y el 30 de octubre de 1822 disuelve el congreso y con los diputados que considera le son afectos crea la Junta Nacional Instituyente, que sesiona del 2 de noviembre de 1822
al 6 de marzo de 1823, y entre cuyas tareas se encontró la elaboración del "Proyecto de Reglamento para el Imperio" que fue aprobado por 21 votos y rechazado por 1 7 votos.
Las diputaciones provinciales permanecieron a la expectativa hasta el momento que, lturbide se proclamó emperador, a partir de ese momento se generalizaron las protestas mismas que se sumaron a las que provenían de parte del ejército que se oponía a las pretensiones de Itur-
12 Ihidem p.84.
374 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
bide y que se concretaron el 1 o de febrero de 1823 con el llamado Plan de Casa Mata.
La rebelión de Casa Mata, tuvo el efecto de vencer a las tropas de
lturbide, simultáneamente, las provincias se proclaman estados libres y soberanos.
Los rebeldes de Casa Mata se fijaron dos metas, la primera reinstaurar al Congreso que recién había disuelto Iturbide, la segunda, que el Congreso reinstalado convoque a un nuevo constituyente tal y como lo expresa el artículo 2 del multicitado Plan.
El maestro José Barragán13 nos indica que, fue la diputación provincial de Jalisco la primera que se pronunció en contra del gobierno de lturbide y se proclamó a favor de la creación de una gran federación mexicana, razón que expresó en el "Manifiesto que hace la diputación provincial del Estado Libre de Jalisco, del Derecho y conveniencia de su pronunciamiento en República Federada" .14
El ejemplo de Jalisco fue seguido por otras provincias, que reasumieron su soberanía y se proclamaron Estados Libres Independientes y Soberanos, con anterioridad a la creación de la Constitución Federal, consta que hicieron lo mismo que Jalisco, es decir, se proclamaron Estados Libres Independientes y Soberanos: Yucatán, entonces abarcaba a los actuales Estados de Campeche y Quintana Roo; Oaxaca; Michoacán que se extendía aparte de lo que actualmente es el Estado de Guerrero, Querétaro y Zacatecas, que incluía en su territorio al actual Estado de Aguascalientes.
Es importante detenernos un momento para examinar la cuestión, pues si tomamos en cuenta la declaración previa de independencia y
reasunción de su soberanía que hicieron los Estados mencionados, queda claro que el famoso discurso de Fray Servando Teresa de Mier al que se conoce como el discurso de las profecías, no es sino una brillante pieza de oratoria pues en él auguraba la guerra civil en caso de que se adoptara la República Federal como forma de gobierno, la respuesta in
mediata a Fray Servando está en que, si el Congreso hubiese adoptado la forma de gobierno centralista, la guerra civil se hubiese iniciado en
ese mismo instante, pues los Estados que habían reasumido su soberanía la hubieran defendido con las armas.
Tampoco es correcto pensar que la Nueva España era una unidad
monolítica inseparable e indivisible, como se ha repetido con gran frecuencia para diferenciarnos de las 13 colonias del norte, de quien se
13 lhidem p. 148. 14 BARRAGÁN BARRAGÁN, José, Principios sohre el federalismo mexicano: 1824, DDF, Co
lección cívica nacional, No. 12, México, 1984, p. 1 1 l.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 375
dice imitamos extralógicamente el federalismo. En la Nueva España existieron no solo divisiones políticas administrativas, audiencias diver
sas y capitanías que coexistían con otro tipo de divisiones, sino que ade
más existían fuertes intereses regionales perfectamente diferenciados de
los intereses de la Ciudad de México. De esta forma queda claro que, el federalismo mexicano fue im
puesto por los Estados de la federación y que el segundo Congreso
Constituyente Mexicano, convocado a raíz del triunfo del movimiento
de Casa Mata, simplemente aceptó lo que era la voluntad popular ma
yoritaria, aún cuando no única, para desgracia de nuestro país, que con
el pretexto de la forma de gobierno central o federal, tuvo que enfrentar
una serie de guerras civiles que la debilitaron y condujeron muy lejos
del lugar a que aspiraron nuestros antepasados. No es mi deseo negar la influencia norteamericana en el federalis
mo mexicano, creo que ésta es manifiesta, pero también lo es que los
constituyentes de 1823-1824 tuvieron presentes los ejemplos alemán,
colombiano, suizo, francés, entre otros y de manera muy destacada el
ejemplo español, de donde se deriva el concepto de soberanía popular,
pues no debemos olvidar que varios de los más destacados constituyen
tes de 1823-1824, también participaron destacadamente en la elaboración de la Constitución de Cádiz, como fue el caso de Miguel Guridi y
Alcacer y el de Miguel Ramos Arizpe. El Congreso Constituyente Mexicano de 1823-1824 tuvo un doble
papel, por un lado formular las normas supremas de la nación y de ma
nera simultánea crear la legislación ordinaria. En cuanto a las normas
supremas, el 31 de enero de 1824 se promulgó el Acta Constitutiva de la
Federación Mexicana y el 4 de octubre de 1824 se promulgó la primera
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. Ambos docu
mentos tuvieron la calidad de textos supremos y coexistieron con el
atributo de supremacía, tal y como lo expresó el constituyente Juan Ca
yetano Gómez de Portugal en el Congreso Constituyente el 26 de agosto de 1824 al sostener:
No, señor, el Acta constitutiva no puede dejar de subsistir, aún dada que sea la Constitución. Si ha habido y ha de haber federación es por el Acta
Constitutiva; quítese ésta, y con sólo ampliar un poco más las atribuciones de los poderes generales, vino abajo todo el sistema. La Constitución no pude confundirse con el Acta, ni ésta con la Constitución. Por el Acta es que los pueblos han pactado gobernarse por un sistema federal, y han reconocido la independencia y soberanía de los diversos estados que hacen la gran federación; y por la Constitución esencialmente no se hace otra cosa que dividir los poderes generales, y detallar sus atribuciones.
376 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El día que falte el Acta Constitutiva, las atribuciones de aquellos poderes generales se extenderán por una órbita tan grande como todo el Anáhuac y
acabó la federación.
El Acta Constitutiva de la Federación constaba de 36 artículos en ellos se estableció la forma de gobierno federal y la religión católica como religión única, se aceptó que los Estados de la federación fueran libres, independientes y soberanos en su régimen interno, se contempló la división de poderes en legislativo, ejecutivo y judicial, aún cuando se remitió al texto constitucional el establecer las características y atribuciones que deberían tener cada uno de ellos. El gobierno particular de los Estados también fue objeto de regulación y se debe subrayar la generalidad de sus características, concluye con un capítulo de Prevenciones Generales.
De la Constitución Federal de 1824 se debe resaltar su acendrado espíritu federalista, de suerte que hoy en día, cuando el centralismo se ha impuesto en la práctica, es difícil entender que en 1824 los Estados de la federación legislaban en materia de derechos humanos, en educación y en general en prácticamente todos los ámbitos de la vida cotidiana, pues la federación tenía facultades extremadamente limitadas, casi nulas si se les compara con las que acumula hoy en día. En aquellos tiempos de la vigencia de la Constitución de 1824, las facultades de los poderes federales se restringían prácticamente a las relaciones internacionales, la defensa nacional, la hacienda pública federal y la administración de los territorios federales.
En contrapartida el margen de maniobra de los Estados de la federación era muy amplio, incluso hoy nos causa asombro observar como algunos Estados, al conformar su poder legislativo tenían Cámara de Senadores local y Cámara de Diputados local.
13.7. LEYES CONSTITUCIONALES DE 1836
Y LAS BASES ORGÁNICAS DE 1843
Pocos hechos históricos han recibido tantos y tan acres ataques como las Siete Leyes Constitucionales de 1836, la explicación de tal encono resulta relativamente lógica si atendemos al hecho que la explicación histórica que prevaleció a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX
y de todo el siglo XX fue la que sostuvieron los archirrivales del partido conservador: los liberales, quienes a su triunfo, después de 186 7, se encargaron de escribir una historia de partido con una marcada tendencia maniqueísta, los buenos eran ellos, los liberales, los héroes, por el contrario los malos, los culpables de todas las desgracias patrias eran los conservadores.
., EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO � J. Mateos Santillán 377
Una visión tan maniqueísta no puede sostenerse en pleno siglo XXI,
hombres como el distinguido maestro universitario Alfonso Noriega Cantú así lo percibieron hace décadas, e iniciaron la tarea de revalorar algunos acontecimientos vinculados al partido conservador.15
La constitución centralista del 36 tuvo una lógica que sus detractores le han querido negar y que se encuentra en el contexto socio político que prevaleció desde el momento de la independencia hasta 1836.
En lo político debemos recordar que México vivía un escenario bipartidista con proyectos político económicos divergentes, de suerte que cuando hablamos del partido liberal, inmediatamente acuden a nuestra mente las ideas que asocian en lo económico un proyecto nacional vinculado a los Estados Unidos de América y en lo político una forma de gobierno federalista, si por el contrario, la referencia la hacemos de los conservadores, entonces lo económico se vincula a Europa y la forma de gobierno es centralista, de esta forma el bipartidismo mexicano de los primeros años de la independencia adoptó la forma más peligrosa para el bienestar de la nación, pues los proyectos político económicos tan divergentes, pronto enfrentaron a los grupos en constantes guerras fratricidas.
A los mexicanos que nos tocó vivir los últimos años del siglo XX y los primeros del siglo XXI nos resulta difícil comprender la magnitud de la lucha entre federalistas y centralistas, pues nos correspondió vivir un sistema que en teoría se autocalificaba de federalista, pero que en la práctica y aún a la letra de múltiples normas es un sistema centralista, mucho más centralista incluso, nos atrevemos a afirmar, que el sistema que rige en países con forma de gobierno central, bien sea repúblicas o incluso monarquías.
El federalismo que caracterizó a la constitución federal de 1824 aceptó la soberanía de los Estados en su régimen interno, entendiéndose que el régimen interno de las Entidades Federativas era inmenso si se le compara con las escasas atribuciones de la federación, para que se entienda, lo contrario al marco legal que vivimos en la actualidad, el territorio nacional era más del doble de lo que es hoy en día, la población era de alrededor de 1 O millones de habitantes y el marco legal muy flexible, súmese lo expuesto a las diferencias políticas y económicas de las diversas regiones y nos encontraremos con un escenario político difícil v muy criticado por los diversos factores reales de poder de la época, que veían en la poca población y en la flexibilidad de las instituciones políticas sendos factores de debilidad.
1' Cfi·. NoRIEGA CANTlJ, Alfonso, El pensamiento cotzsen•ador v el consen•adurismo en Atéxico, UNAM, vol. 2, México, 1972.
378 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Una de las lecciones más graves que debemos retomar hoy en día es la relativa a la política de población que se siguió entre 1824 y 1836, pues eran los Estados quienes formulaban sus propias leyes, el propósito era simple, a semejanza de los Estados Unidos de América, había que incrementar la población de la República en base a la colonización de
los inmensos terrenos que se encontraban prácticamente baldíos en todo el norte del país, de suerte que, parte de las expectativas de desa
rrollo nacional se fundaban en la inmigración de extranjeros católicos y
laboriosos que hicieran productivos los territorios despoblados. Los Estados formularon sus leyes particulares en la materia y nos
parece de particular interés el caso del Estado de Coahuila y Texas que, con fundamento en su Constitución, expidió una ley de colonización
cuyo artículo 1 O expresaba:
Si alguno o algunos capitulantes en razón de las familias que hayan introducido deban adquirir conforme al artículo anterior mayor terreno que el de once leguas cuadradas, se les concederá, pero tendrán obligación de enajenar el exceso dentro de doce años, y de no verificarlo, lo hará la autoridad política respectiva vendiéndolo en pública subasta, y entregando a sus
dueños el producto líquido, deducidos todos los costos de venta.
Lo relevante de la cuestión radica en que los colonos que llegaron a
Texas, eran norteamericanos, no necesariamente católicos, que se acogieron a la legislación de población coahuiltexana y que adquirieron terrenos superiores a las once leguas cuadradas, de suerte tal que para
1836-37 tendrían que abandonar gran cantidad de tierras que ocupaban conforme al artículo lO recién citado, lo expuesto coincidió, para des
gracia de México, con los proyectos de cambiar la Constitución General de la República y la forma de gobierno, a lo expuesto debe agregarse que desde la época de la presidencia de Jefferson, Mr. Livingston opinaba que Texas les pertenecía a los Estados Unidos supuestamente porque
formaba parte de la Luisiana, consta incluso que los Estados Unidos intentaron comprar en dos ocasiones el territorio texano a México y sus
propuestas fueron rechazadas.16 Con lo expuesto, deseo dejar en claro que en mi opinión la separa
ción de Texas obedece más al hecho que los colonos de Texas se encontraban próximos a perder sus tierras, como recién se expresó, que a la
indignación que pudiera generar en su ánimos, el cambio de forma de gobierno.
16 REJóN, Manuel Crescencio, "Obsen•aciones del diputado saliente contra los Tratados de Paz, firmados en la Ciudad de Guadalupe el 2 del próximo pasado febrero" Periódico el Mmlitor Republicano México 12 de mayo de 1848. p. 2.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateas Santillán 379
Con lo expuesto en líneas anteriores simplemente deseo subrayar que la Constitución Centralista de 1836, conocida como las Siete Leyes Constitucionales, merece ser estudiada al margen de los prejuicios que le rodean.
Es importante recordar que la situación política del país era delicada, pues precisamente en la primera elección para relevar de la presidencia al General Guadalupe Victoria, tenemos que enfrentar un primer golpe de Estado, pues con el levantamiento de la Acordada, se desconoció la elección que las legislaturas de los Estados habían realizado en la persona del General Manuel Gómez Pedraza, y por vía de las armas se impuso una nueva elección en la que salió electo el General Vicente Guerrero como Presidente de México.
La caída de Gómez Pedraza y el ascenso de Guerrero provocaron una serie de movimientos militares que desembocaron un desconocimiento y posterior magnicidio de Guerrero, el golpe de Estado de Bustamante y su posterior derrocamiento y particularmente en la designación de Antonio López de Santa Ana como Presidente de México. A contexto tan convulsionado debe agregarse que durante la administración del Vicepresidente Gómez Farías se llevó a cabo una serie de reformas que afectaban al clero, la educación y al ejército por lo que la reacción contra el Vicepresidente fue directamente proporcional a la magnitud de los agravios que recibieron los grupos descontentos, quienes no se conformaron con regresar las cosas a su estado original con el apoyo de Santa Anna, sino que para 1835 alcanzaron la mayoría en el Congreso General y propiciaron la Reforma constitucional en un sentido opuesto al liberal de Gómez Farías.
La posición de Gómez Farías también generó la división de los liberales en dos grupos, uno autocalificado de moderado y el segundo conocido como el partido de los puros, la mayoría liberal se aglutinó en torno a la fracción moderada, sin embargo, la mayoría del Congreso quedó en manos del partido conservador.
De gran relevancia para entender la Constitución Centralista del 36, resulta el análisis de las elecciones de 183 5, puesto que como se ha
dicho, las condiciones político económicas que prevalecían desde el ascenso a la presidencia del General Guerrero eran críticas, por lo que desde esas épocas se hablaba de la necesidad de una reforma constitucional.
Para diciembre de 1834 Juan Gómez de Navarrete propuso que la elección del Congreso sirviera como referéndum popular para aprobar o desaprobar la reforma constitucional con la modificación de la forma de gobierno incluida.
Al respecto debemos recordar· que los dos grandes pensadores de la época eran por un lado Emer de Batel y por otro Emanuel J. Sieyes, las
380 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
tesis de Sieyes referentes al poder constituyente son de sobra conocidas hoy en día, sin embargo, en 1835 era simplemente una opinión tan sólida como la de Batel quien sostenía que si bien era cierto que el poder Legislativo no puede cambiar la Constitución, la Nación puede conferirle ese poder mediante un mandato expreso, tal y como lo sostenía Gómez de Navarrete.
En marzo de 1835 se reunió el Congreso de la Unión electo con el mandato específico de cambiar la Constitución, salvaguardando exclusivamente tres principios: la libertad, la religión y la independencia.
En la Cámara de Diputados y en la de Senadores se consideró que el origen de los problemas que aquejaban al país se encontraba en el federalismo, en contraposición la minoría en las Cámaras pensó que la mejor forma de solucionar los problemas del país se encontraba en perfeccionar el sistema federal.
Entre los argumentos que esgrimió la Comisión de Constitución para reformar el sistema federal se encuentran los siguientes:
Si los preceptos de las constituciones se amoldaren a las costumbres de los pueblos, ellos durarán, mas les serán útiles, mas si por el contrario se quieren amoldar las costumbres a los preceptos escritos, aquellos prevalecerán sobre éstos, ellos caerán en desuso y su olvido, después de haber servido algún tiempo de objeto de infracciones y motivo de persecución y de castigo.
De semejantes constituciones se ha dicho y puede decirse, con verdad, que sólo son pliegos escritos de papel, sin más fuerza que la que quiere darles el gobierno mientras le conviene y le dejan poder bastante para hacerlo.
De aquí es que la bondad de la Constitución es relativa siempre; que la excelente para un país es pésima para otro; y que la que ha podido subsistir en los Estados Unidos del Norte, que adecuada a los habitantes inveterados de aquellos pueblos, trasladada a nuestro suelo haya sido planta enferma Y
sin vigor. 17
La reforma del sistema de gobierno generó inconformidad en los Estados, como es el caso de Texas, ya descrito, y el levantamiento del gobernador Francisco García Salinas de Zacatecas, cuya derrota militar condujo a su Estado a ser dividido y perder el territorio que hoy en día ocupa el Estado de Aguascalientes.
Al interior del Congreso la lucha que se dio sobre los alcances de las facultades del Congreso para reformar la Constitución fue amplia, Senadores como Guadalupe Victoria, Bernardo Couto y Luis G. Cuevas, entre otros, sostenían la idea de que las juntas electorales no tenían facultades para conceder al Congreso de la Unión la facultad de reformar
totalmente la Constitución, la mayoría del Congreso sostenía una posi-
17 A.G.N. Historia. vol. 560 cxp. XII foja l.
., EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateas Santillán 381
ción contraria que se concretó en la reforma del sistema federal y la creación de una nueva Constitución.
Al paso de los años podemos observar que una de las objeciones
fundamentales que se hacen de las Siete Leyes Constitucionales es precisamente, negarles legitimidad por no ser producto de un poder consti
tuyente en sentido estricto. Los aspectos destacables de las Siete Leyes constitucionales son va
rios, por principio debemos recordar que: • La primera ley constitucional: consiste en un catálogo de los dere
chos y obligaciones de los mexicanos y habitantes de la República; • La segunda ley constitucional: se refirió a la organización de un
supremo poder conservador, poder que los liberales se encargaron de satanizar al grado de que se perdió la objetividad de su estudio, de esta suerte, resulta extremadamente difícil sostener que el poder conservador era simplemente un tribunal constitucional semejante a los que se crearon bajo el auspicio de las teorías de Hans Kelsen.
Dentro del dictamen con que se presentó el Poder Conservador en-contramos las siguientes razones que le fundamentan:
Tampoco basta para una buena constitución organizar bien, en lo especulativo, los poderes sociales, procurando igualar sus pesas para que ninguno gravite con más fuerza que el otro: es necesario además, que haya balanzas, y balanza arreglada, en donde contrapuestos hagan nacer el equilibrio. Solo hábitos muy arraigados en los pueblos pueden suplir la falta de esa balanza para algún tiempo, más o menos largo, según sea mayor o menor la fuerza de la costumbre, pero donde esa faltaba es absolutamente necesario establecer aquella.
Aún cuando estos principios teóricos no estuvieran generalmente recibidos y acreditados, la propia experiencia nos debería bastar para convencernos de que en vano organizaremos entre nosotros los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, lo mejor que nos fuera posible, por medio de restricciones y trabas establecidas para cada uno, sino arbitramos un modo de que sean efectivas esas trabas, y cada poder se circunscriba a sus límites constitucionales.18
El papel fundamental que se asignó al Supremo Poder Conservador
es semejante al que hoy en día desempeñan los Tribunales de Constitu
cionalidad e incluso a las atribuciones que en materia de la resolución
de las Controversias Constitucionales y las acciones de inconstituciona
lidad tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
18 Ibídem.
382 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
• La tercera ley co11stitucional: regulaba al poder legislativo que se depositaba en un congreso general compuesto de una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores, una objeción que se hace con frecuencia a las Siete Leyes es la relativa a que los individuos que aspiraban a un cargo popular, debían contar con un capital que produjera determinada renta anual, la cual variaba en relación directamente proporcional con el cargo a que se aspirara, pues en cuanto fuera más alto el puesto, más alto debería ser el capital que se tuviera.
• La cuarta Ley Constitucional: se refería a la organización del Supremo Poder Ejecutivo cuyo mandato se extendía a ocho años y regulaba cuestiones del consejo de gobierno y del ministerio.
• La quinta Ley Constitucio11al: se refería al Poder Judicial que se ejercía por una Corte Suprema de Justicia, por Tribunales Superiores de los Departamentos y por Juzgados de Primera Instancia, los Ministros eran electos de la misma forma que la elección del Presidente de la República.
• La sexta Ley Constitucional: se ocupaba de la división del territorio de la República en departamentos y la séptima se refería a la forma de variar las leyes constitucionales.
Como dato de interés podemos observar que no obstante el régimen establecido era el de República Central, el papel que jugaban los departamentos, equivalentes de nuestros Estados en el sistema federal, era protagónico y de gran importancia para el desenvolvimiento de la vida de la República.
13.7.1. LAS BASES ORGÁNICAS
DE LA REPÚBLICA MEXICANA 1843
Es prácticamente unánime la opinión de los diversos autores sobre las dificultades que tuvo que enfrentar la vigencia de la Constitución de 36, los problemas se presentaban en el orden internacional así como al
interior de la República, la sucesión de Texas era una herida que desangraba al erario y la obsesión por recuperar nuestra provincia afligía a
los corazones de los nacionalistas mexicanos, los intereses expansionis
tas de Francia se hicieron patentes en la llamada guerra de los pasteles de 1838-1839 la animadversión de los liberales, moderados y puros contra la República Central y las críticas de los mismos conservadores produjeron un escenario de crisis política, los gobiernos tenían vidas efímeras, los gabinetes presidenciales eran aún más efímeros.
Antonio López de Santa Ana fue capturado en plena campaña de Texas, después de lo cual firmó los llamados Tratados de Velasco en los
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 383
que reconocía la independencia de Texas, mismos que fueron denunciados y tachados de nulos por el presidente interino don José Justo Corro, razones más que suficientes para que perdiera la presidencia, su sucesor, Anastasia Bustamante, enfrentó los problemas con Francia y las luchas internas con mala fortuna, de tal suerte que para principios de 1839 se rehabilitó a Santa Ana, quien hizo eco de los diversos grupos que estaban en contra de la Constitución en calidad de presidente interino y convocó al Supremo Poder Conservador para que declarase cual era la voluntad nacional y se pudiera modificar la Constitución del 36 antes del tiempo que ella prefijaba.
Para julio de 1840 los federalistas encabezados por Valentín Gómez Farias dieron un golpe de estado que fue reprimido rápidamente por el general Gabriel Valencia, días antes, el 30 de junio, se presentó un proyecto de reformas a la Constitución de 1836, uno de los principales objetos de ataque era el Supremo Poder Conservador, que para esas fechas, había demostrado sus limitaciones y defectos.
Entre el 8 de agosto de 1840 y el 9 de septiembre del mismo año, se proclamaron tres movimientos revolucionarios contra el presidente Bustamante, acaudillados por los generales Paredes Arrillaga, Valencia y Santa Ana respectivamente, quien en un intento por salvar la situación ideó convocar a un congreso nacional extraordinario con el fin específico de reformar la Constitución.
El 28 de septiembre de 1840 se firmaron las Bases de Tacubaya con el apoyo de Paredes, Valencia y Santa Ana, quienes desconocían a Bustamante y convocaban a un nuevo Congreso investido de amplias facultades para modificar la Constitución.
En el proyecto de reforma constitucional de 1840 destaca el voto particular presentado por Don José Fernando Ramírez quien propuso que el control constitucional no estuviese en un cuarto poder, como era el caso del Supremo Poder Conservador, sino que esta facultad se trasladara a la Suprema Corte de Justicia.
Al triunfo del movimiento que sostuvo las Bases de Tacubaya se pospuso la realización de la reforma constitucional que reclamaba la
Nación, sin embargo, las bases no establecieron definiciones previas Y estipulaban que sería el próximo Congreso quien quedaría facultado
para constituir a la Nación. El 1 O de diciembre de 1841 se publicó la Convocatoria para la con
formación del Congreso, las elecciones se verificaron el 1 O de abril de 1842, los resultados fueron semejantes a los de la elección de 1835, el
Partido liberal dividido en moderados y puros eran minoría frente a los conservadores, aun cuando no en la proporción que hubiese deseado Santa Ana.
384 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Sin estar plenamente satisfecho de los resultados electorales, Santa Ana obligó a los diputados recién electos a jurar las Bases de Tacubaya y se declaró en contra del sistema federal.
El 1 O de junio de 1842 iniciaron las sesiones del Congreso. La Comisión de Constitución se formó por: Antonio Díaz Guzmán, Joaquín Ladrón de Guevara, José Fernando Ramírez, Pedro Ramírez, Juan José Espinosa de los Monteros, Mariano Otero y Octaviano Muñoz Ledo, 19 como resultado de los trabajos se elaboraron dos proyectos, uno de la mayoría y otro presentado por la minoría como voto particular.
No debemos olvidar como parte del escenario político que el Estado de Yucatán proclamó la reasunción de su soberanía plena y que formó alianza ofensiva defensiva con los texanos en contra de México.
Cuando el proyecto de la mayoría de la Comisión se sometió a la consideración del pleno, no obtuvo la aprobación correspondiente por lo que devuelto a la Comisión, ésta tuvo que formular un nuevo proyecto que se presentó el 3 de noviembre de 1842, este nuevo proyecto pretendía flexibilizar la posición del primero y adoptar algunas de las ideas que los federalistas expresaron en su voto particular, de esta forma, en tanto que en el Congreso se negociaba o intentaban hacerlo con la finalidad de aproximar las distancias que separaban a liberales y conservadores, los grupos de poder, particularmente la iglesia impugnó acremente los proyectos, posición seguida por Santa Ana y la fracción del ejército que encabezaba, de forma simultánea algunos departamentos solicitaron la disolución del Congreso, acto que se logró con el apoyo de las tropas de los generales Valencia y Bravo, éste último en funciones de Presidente.
Desaparecido el Congreso, el Presidente Bravo designó ochenta notables para que integraran la Junta Nacional Legislativa con el fin expreso de formular las bases constitucionales que regirían en la República, es menester señalar que federalistas prestigiadísimos como Don Cayetano Portugal, rehusaron formar parte de la Junta.
Como es natural, el procedimiento que se siguió para la formación de la Junta tenía el propósito tácito de quienes le nombraron de aprobar todas las propuestas que les formularan quienes les habían designado, por lo que no debe sorprendernos que la mayoría de las votaciones se encaminaron a la aprobación sumisa, no ya de las bases para la formulación de una Constitución, como era el propósito original, sino que formularon una nueva Constitución que llevó el nombre de Bases Orgánicas de la República Mexicana y fueron publicadas el 14 de ju-
IY TENA RAMÍREZ, Felipe. op. cit., p. 303.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO -J. Mateos Santillán 385
nio de 1843, su vigencia fue breve, la Nación mexicana habría de enfrentar pocos años después, a los Estados Unidos de América.
Los proyectos del 42 y el voto particular de la minoría, son antecedentes de gran importancia para la historia jurídica de nuestro país y ameritan el estudio detallado y metódico de los juristas de nuestro país, como no es este el sitio indicado para realizar un análisis profundo de la riqueza de sus contenidos, me concretaré a recordar que el título IX del primer proyecto, relativo al control constitucional, como diríamos hoy en día, o a la Conservación, como se intituló en su época, establecía que el control constitucional correspondía a los supremos poderes y a los Departamentos (entidades equivalentes a los Estados de la Federación).
En caso que la Suprema Corte se excediera en sus atribuciones la Cámara de Diputados declaraba la nulidad de sus actos, cuando la conducta inconstitucional provenía de un acto del ejecutivo, era competencia del Senado anular sus actos, la Suprema Corte de Justicia podía anular por una ocasión los actos del ejecutivo contrarios a la constitución y leyes generales, los gobernadores podían anular las órdenes que fueran contrarias a la Constitución Política del Departamento que gobernaban.
El voto particular de la minoría que firmaron Juan José Espinosa de los Monteros, Octaviano Muñoz Ledo y Mariano Otero en el título X de su proyecto fue el mismo proyecto que habría de engrandecer a Otero cuando lo presentó como voto particular en el Congreso de 184 7 y con él se elevó a rango constitucional el amparo.
El segundo proyecto, aún cuando de corte centralista, nos presenta un catálogo muy completo de derechos humanos y civiles con un título especial dedicado a las garantías individuales, separando éstas, en garantías de igualdad, de libertad, seguridad y propiedad.
13.8. EL LIBERALISMO Y LA CONSTITUCIÓN DE 1857
Tal y como se politizó durante muchos años la historia de los movimientos y constituciones conservadoras al grado de que se les juzgara al margen de la objetividad y la razón, el movimiento liberal padeció las mismas deformaciones pero en sentido opuesto, después de la desaparición del partido conservador con el fusilamiento de sus líderes en el Cerro de las Campanas en 1867, la historia nacional se volvió monocromática y el movimiento liberal prácticamente se transformó en un dogma y sus militantes en seres a los que se atribuyen virtudes casi de santos sin defectos ni errores.
A lo largo y ancho del país, durante muchos años, he preguntado a grupos universitarios, (quién firmó el Tratado de Guadalupe Hidalgo?
386 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Tratado con el que perdimos más de la mitad del territorio que tenía
mos en 1824 y la respuesta uniforme es culpar a Santa Ana de la firma
de dicho documento, aun cuando el documento fue firmado por Manuel
de la Peña y Peña.20
Una equivocación tan grande y generalizada viene simplemente a
ratificar la afirmación de Goebbels, Ministro de propaganda de Hitler
en el sentido de que una mentira que se repite un millón de veces, s� transforma en una verdad popular.
Los liberales a su triunfo en 1867 destinaron todos sus esfuerzos
por editar su verdad de la historia, la historia vista por los intereses de
su partido, historia que sirve de justificación de nuestras culpas y para
atribuírselas al enemigo derrotado, al perdedor, a quien ya no puede
defenderse. De esta forma surgieron obras como "México a Través de los Siglos"
que sirvieron para que generaciones enteras formaran su criterio y para
que se repitieran sus contenidos en textos y escuelas.
Hoy en día, a principios del siglo XXI la tendencia universal es re
plantear la historia, lo hacen los alemanes después de la reunificación,
lo hacen los países del ex pacto de Varsovia después de la caída de la
Unión Soviética, tenemos la obligación de hacerlo los mexicanos, des
pués de la caída del sistema del partido hegemónico.
No quiero que simplemente cambiemos lo blanco por lo negro y vi
ceversa, los conservadores no son unos santos, como tampoco son de
monios, lo mismo se puede decir de los liberales, todos son simplemen
te seres humanos, con sus correspondientes virtudes y defectos.
El siglo XXI debe brindar a los mexicanos la oportunidad de superar
los dogmas, de aceptar que la vida es policromática y no solo monocro
mática, que nuestros héroes, no dejan de serlo, ni pierden valor por ha
berse equivocado en algo, este es el sentido con el que abordaré el estu
dio de la Constitución de 1857.
Las corrientes liberales explicaban el movimiento de reforma como
consecuencia inmediata de la Revolución de Ayutla, lo cual es metodo
lógicamente correcto, aún cuando es más exacto señalar que la fracción
de los puros del partido liberal impulsó medidas semejantes a las que se
habrían de tomar en 1857 desde el gobierno del vicepresidente Gómez
Farías en 1833-1834. Para entender el Plan de Ayutla abordaré brevemente algunas de las
circunstancias que le antecedieron.
20 Véase el original que obra en el Archivo Histórico Diplomático de la Secretaría de
Relaciones Exteriores.
�V
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 387
Como hemos referido, el malestar contra el partido moderado se transformó en planes, asonadas y revoluciones, la hacienda pública estaba en bancarrota, los 15 millones de pesos que recibió el gobierno como compensación por media nación se habían esfumado en un pro
yecto bancario que había fracasado, el ejército norteamericano amenazaba nuestras fronteras, su gobierno incumplía el Tratado de Guadalu
pe-Hidalgo y las invasiones de indios nómadas empujados por el ejército norteamericano a nuestras tierras eran en extremo comunes, esto, porque los gobiernos de Norteamérica querían variar de nueva
cuenta las fronteras, el ejército mexicano se encontraba abatido, la cuestión del Istmo de Tehuantepec era de máxima importancia para los
Estados Unidos, lo mismo que la Mesilla y la Baja California, los parti
dos seguían en terrible y enconada disputa, en fin, la derrota del 47 pre
sentaba sus primeros efectos. Es en este marco que la nación mexicana vuelve sus ojos a Santa
Ana, con la ilusión de ser fuerte y resistir el incontenible avance de nuestros vecinos a nuestras posesiones. Y como no iba a ser así, si Santa Ana se había retirado de México en el 48 con el aura de guerrero que desea continuar la contienda contra el violador de la nación, si ahora no comprendemos esto es porque nos han deformado la verdad histórica y es común que actualmente la mayoría de los mexicanos culpen a Santa Ana de la firma de Tratado de Guadalupe-Hidalgo y hagan de Pe!l.a y Pe!l.a un héroe, con una calle llevando su nombre en el centro de la ciudad de México, y una Corte Suprema adorando su memoria, pero los mexicanos de aquellas épocas, más enterados de lo que pasaba en sus calles, tenían una versión diferente de las cosas, al menos hasta 1853. Fue un gobierno federal, liberal, moderado, quien dio la espalda a los Californios y a los habitantes de Nuevo México, quien no sólo vendió dos millones trescientos mil km2, sino que prácticamente los regaló e incumplió su deber de defender a la federación.
El elegido para cambiar tal estado de cosas, Antonio López de Santa Anna, artífice de nuestras más grandes derrotas, (La Angostura, Cerro Gordo, Padierna, San Jacinto, etc.) asumió la primera magistratura en condiciones muy especiales.
Con lo expuesto simplemente quiero subrayar que la opinión pública veía con ojos muy críticos a las administraciones liberales, que esa
época de 1853 la figura de Santa Ana adquirió dimensiones de héroe, del hombre que por los agravios recibidos enfrentaría a los Estados Unidos y lavaría el honor de México.
Al momento de asumir el Poder Santa Ana intentó formar un ejército de 90 mil hombres con veteranos suizos y belgas como sargentos, además de lO ó 12 regimientos de soldados europeos, para enfrentar a
388 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
los Estados Unidos, como se publicó en el periódico "El Universal" el 17 de abril de 1853.
Los propósitos de Santa Ana no encontraron eco en Europa pero sí alarmaron a los Estados Unidos, quienes por medio del gobernador de Nuevo México William Carr Lane ocuparon el territorio de la Mesilla que los Estados Unidos reclamaba para ellos, porque supuestamente midieron mal el despojo que nos hicieron en 1848, y necesitaban esos 138 mil km2 para tender un ferrocarril de costa a costa. Los Estados Unidos declararon estar al margen de las acciones de Lane, pero nos enviaron un embajador para comprar la porción invadida y si se podía, algo más.
De esta forma Santa Ana se encontró frente a los Estados Unidos, de espaldas a Europa y con la presión de los liberales, declarar otra guerra por la invasión sin el ejército de 90 mil hombres y el apoyo europeo significaba una derrota segura y se ponía en entredicho la viabilidad de la existencia de la nacionalidad mexicana, por lo que optó por el peor de los caminos, negociar la venta de los 138 mil km2 invadidos.
El 30 de diciembre de 1853 se firmó el Tratado de la Mesilla, como se le conoce en México, la compra de Gadsden, como se le conoce en Estados Unidos.
El caso es que, en 1848 y 1853 una voluntad superior obligó a la nación mexicana a aceptar una serie de deshonrosas capitulaciones, contrarias al derecho de gentes, contrarias a la voluntad general, y la nación nada pudo hacer.
Así es que, un ejército invasor derrotó en 184 7 al ejército mexicano, con tal facilidad, que logró que se nos impusieran en 1848 una serie de condiciones tan vergonzosas, como la de perder más de la mitad del territorio incluidos bienes y personas.
El problema se transforma en tragedia cuando en 1853 nuestros conquistadores nos imponen una nueva vergüenza, el Tratado de la Mesilla, en ambos casos estábamos en las premisas de defender nuestra soberanía incluso con las armas y ello no hubiese parecido indigno a ninguna otra nación, al contrario, indigno fue no defenderse.
Es precisamente esa falta de valor para defender la soberanía nacio
nal la gran culpa que el pueblo mexicano de su época lanzó sobre la espalda de Antonio López de Santa Ana, después de haberle honrado al extremo de hacerle su "Alteza Serenísima".
La experiencia le decía a Santa Ana que el partido liberal podía vol
verse en su contra, aún en plena guerra, de la misma forma, no pocos mexicanos deseaban anexarse a Estados Unidos.
Un ejército incapaz de cumplir con su responsabilidad histórica, pues resulta claro que si se hubiese tenido poder bélico, ya no digamos para invadir Estados Unidos, sino para repeler enérgicamente las inva-
?
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Matcos Santillán 389
siones norteamericanas, entonces no se hubiesen perdido los territorios que se perdieron ni se hubieran firmado tan afrentosos tratados.
El Tratado de la Mesilla vino a significar la corroboración de que en 1848 la soberanía mexicana no sólo se había extinguido en más de la mitad del territorio nacional, sino que, la parte que se conservó ya no era plena ni absoluta, sino dependiente de la nación del norte, pasemos a explicar porqué.
La Mesilla era un territorio que México no deseaba vender y que sin embargo vendió, no es muy difícil pensar que más que el dinero fue el temor de otra guerra la verdadera causa de tal desprendimiento y ese hecho implica una negativa al concepto de que México mantenía la titularidad de su plena soberanía en 1853.
La pérdida que nos impuso el Tratado de la Mesilla no sólo fue territorial, sino que en el artículo 11, se hicieron nulas las estipulaciones del artículo XI del Tratado de Guadalupe-Hidalgo en el sentido de prevenir las invasiones de las tribus bárbaras a territorio mexicano, así como una serie de responsabilidades que adquirió para remeditar tales exceso en caso de que se dieran.
La cuestión del istmo de Tehuantepec viene a ser otra mácula sobre la soberanía mexicana, por un lado, México se comprometía a no poner obstáculo al tránsito de mercancías, ni personas, sobre el Istmo de Tehuantepec "y que en ningún tiempo se impondrán cargas por el tránsito de personas y propiedades de los ciudadanos de los Estados-Unidos, mayores que las que se impongan a las personas y propiedades de otras naciones extranjeras".
Como puede notarse, con el Tratado de la Mesilla se limita la soberanía nacional mexicana en el sentido de poder tomar decisiones que pudieran convenirle sobre su propio territorio y subordina tal capacidad a la voluntad de un Estado diferente, razón más que suficiente para afirmar que con el Tratado de la Mesilla se sometió la soberanía mexicana a los Estados Unidos.
Debemos interpretar en el mismo sentido el hecho de que México renunciaba a solicitar pasaportes a los extranjeros que transitaran por el Istmo de Tehuantepec, bajo cualquier bandera, y si ello no pareciese de suficiente monta, México es reducido a un protectorado por el artículo VIII del Tratado de la Mesilla.
Como se ve, el Tratado de la Mesilla iba contra la soberanía mexicana, y ningún gobierno, ni el de Santa Ana, tenía facultades para suscribir un pacto así, no restándonos de momento sino calificar de nulo al Tratado de la Mesilla, por ser contrario a la soberanía mexicana, y porque el gobierno de Santa Ana no tenía facultades para hacer la venta de territorio nacional.
390 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Hasta este momento pudiera pensarse que hemos querido defender la figura de Santa Ana, si así lo hemos hecho, no ha sido con otro pro
pósito que el de calificarle adecuadamente, en palabras de la Constitu
ción de Apatzingán: como reo del delito de "lesa nación", o en términos
más actuales como "traidor a la patria". El hecho que Santa Ana cobrase por puertas o ventanas, no lo hace
sino precursor de los modernos mandatarios que a fin de sostener al Estado, cobran impuesto predial, si se trata de carros pudiéramos decir lo mismo de las tenencias y ni que decir de las medicinas. En cuanto a su inclinación por los honores y las galas, hemos de confesar que tales defectos los han tenido muchos presidentes del siglo XX y la historia y el pueblo, no les ha volteado la espalda de la manera que se hizo con San
ta Ana. Y no es para menos, Santa Ana en 1853 despertó las expectativas de
todas las clases sociales mexicanas en el sentido de creer factible la defensa de la soberanía mexicana ante el extranjero y el Tratado de la Mesilla vino a demostrar que sus actos, distaban mucho de los sueños que
había despertado. Anteriormente hemos referido el Tratado de la Mesilla, como un
acto contrario a la soberanía nacional, ahora estudiaremos las facultades que decía tener santa Ana para firmarlo.
No habían pasado sino dos meses de la firma del Tratado de la Mesilla cuando el Coronel Florencia Villarreal, en el pueblo de Ayuda, distrito de Ometepec, en el entonces departamento de Guerrero, proclamó el llamado "Plan de Ayutla" el 1 o de marzo de 1854.
El Plan de Ayutla debemos entenderlo como la inmediata respuesta de los liberales contra Santa Ana, por haber firmado el Tratado de la Mesilla y haber faltado a la palabra empeñada de defender la soberanía nacional. Nuestra apreciación la fundamos en el 6° considerando del
Plan aludido que a continuación reproducimos:
Que debiendo conservar la integridad del territorio de la República, ha vendido una parte considerable de ella, sacrificando á nuestros hermanos de la
frontera del norte, que en adelante serán extranjeros en su propia patria, para ser lanzados después como sucedió á los Californios.
El considerando reproducido nos lleva no sólo a corroborar que el
gran pecado que se imputó a Santa Ana fue el hecho de haber firmado el Tratado de la Mesilla, sino que también, corrobora las tesis expresa
das en los capítulos procedentes en relación a la trágica suerte de los mexicanos que vivían en California y que fueron expulsados de su tierras, en flagrante violación del Tratado de Guadalupe-Hidalgo y que la historia recoge como la guerra de los "californios".
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 391
Debemos destacar que tales imputaciones contienen un marcado
acento antiestadounidense, por constituirse en una acusación contra nues
tros invasores que habían faltado a las estipulaciones de un solemne tratado.
Otro considerando de incalculable valor para nuestro trabajo fue el último, mismo que expresaba:
Y por último, atendiendo a que la independencia nacional se halla amargada, bajo otro aspecto no menos peligroso, por los conatos notorios del partido dominante levantado por el general Santa Ana; usando de los mismos derechos de que usaron nuestros padres en 1821 para conquistar la libertad, los que suscriben proclaman y protestan sostener hasta morir si fuere necesario, el siguiente plan.
Lo expuesto nos lleva a dos caminos, por uno se puede percibir claramente la frustración de algunos mexicanos en contra del líder que había jurado conservar la integridad nacional y vendió parte del territorio patrio, por el otro, nos encontramos que los mexicanos de California, Texas y Nuevo México fueron expulsados de sus tierras por los norteamericanos, la justificación, no tenían documentos que acreditaran su propiedad sobre las inmensas tierras que poseían, la razón, muchos grupos eran señores de estas tierras desde tiempos inmemoriales, siglos antes de la llegada de los españoles y en consecuencia, sus formas de propiedad no se ajustaban a los preceptos romano-germánicos que caracterizaron la dominación española.
Como hemos dicho y corroboran los críticos de Santa Ana, éste tenía proyectado levantar un ejército de noventa mil hombres así como traer varios regimientos suizos y franceses a fin de defender la soberanía nacional, de la misma forma entraba en sus planes buscar alianzas con los países europeos a fin de garantizar la integridad territorial mexicana, en nuestra opinión, ésta podía ser la razón invocada de " .. que la
independencia nacional se halla amargada .. " la otra alternativa pudiera ubicarse en la pretensión de formular una revolución a fin de garantizar a su triunfo la defensa de México, en una guerra reivindicatoria de sus territorios ocupados o por la conformación de un ejército poderoso que garantizara la integridad en riesgo.
Los hechos que hemos de relatar posteriormente nos llevan a pensar que la primera hipótesis formulada es la de mayor peso, razón que nos lleva a ver en el Plan de Ayutla un nuevo episodio en la larga guerra iniciada entre la lógica yorquina y el rito escocés, continuada por los liberales y los conservadores, en la que la destacaba entre las causas generadoras del conflicto, la orientación de las alianzas políticas que cada Partido quería dar a sus programas de gobierno, siguiendo unos el carnina de los Estados Unidos y los otros el c amino de Europa.
392 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El resto de los considerándoos de este primer plan se orientan a criticar las políticas de Santa Ana, en relación a las contribuciones, a la falta de respeto de las libertades públicas, a que faltó a su compromiso de no entregarse a ningún partido, que gobernaba de acuerdo a su voluntad caprichosa, y muchas otras acusaciones de este tipo.
El Plan de Ayutla desconocía a Santa Ana como presidente de México en su artículo 1°, y en su artículo 3°, confiaba al personaje que encumbrara a la presidencia, "amplias facultades para atender la seguridad e independencia del territorio nacional".
El artículo 4° del Plan de Ayutla declaraba: " ... que la nación es y
será siempre una, sólo indivisible él independiente". De igual forma el artículo 5 del multicitado Plan que nos ocupa sen
taba las bases para el regreso a la forma de República representativa popular, dejando al ejército, en el artículo 6°, el deber de apoyar el "orden y las garantías sociales".
Finalmente, en el artículo 9° se invitaba a los Generales Nicolás Bravo, Juan Álvarez y Tomás Moreno, para encabezar las fuerzas libertadoras
13.8.1. EL PLAN DE AYUTLA REFORMADO EN ACAPULCO
La comparación del Plan de Ayutla con las reformas sufridas por él
mismo en Acapulco el 11 de marzo de 1854, nos obliga a serias reflexiones; en apariencia se hacen modificaciones intranscendentes a la versión de Ayutla, sin embargo, las reformas de Acapulco son de extrema importancia para mostrarnos las limitaciones del partido liberal para defender la independencia plena mexicana.
Desde los primeros años de vida independiente se dio en nuestro país una terrible guerra entre las logias yorquinas y escocesa, siendo la primera fomentada por los Estados Unidos de América a través de su embajador en México Samuel R. Poinssett, a esa logia se atribuye el golpe de Estado que encumbró a Guerrero después de la elección constitucional de Gómez Pedraza como segundo presidente de México, hecho que habría de arrastrarnos a terribles guerras que concluyeron con la muerte de Guerrero y el regreso al poder de Gómez Pedraza en 1832,
con el apoyo y reconocimiento de la mayoría de las legislaturas estatales.
Para 1854 Acaudillaba las fuerzas surianas Don Juan Álvarez, quien estaba llamado a ser el motor, el alma, de la revolución de Ayutla, de él se dijo:
:.'.
.;
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 393
En su juventud sirvió de mozo de caballos al General Vicente Guerrero, y a
este caudillo debió el dominio sorprendente que llegó adquirir en las mon
tañas del Sur.21
De la otra cabeza de la revolución de Ayutla, Don Ignacio Comonfort, se dijo que era favorito de Álvarez y que a ello debía sus puestos de administrador de la aduana de Acapulco y ministro de guerra de Don Juan, razones más que suficientes para vincular a ambos al partido liberal y a la lógica yorquina, como pasaremos a ver.
En la versión de las reformas de Acapulco, al Plan de Ayutla, nos encontramos que desaparecen las actitudes anti-norteamericanas, como lo son las acusaciones relativas al problema de los californios, pues en su segunda versión ya no se hace ninguna alusión a los mexicanos perdidos en sus propias tierras. Los liberales en el primer considerando de las reformas de Acapulco dan por sentada una premisa, Santa Ana vendió "sin necesidad una parte del territorio".
Y es precisamente esta acusación contra Santa Ana, la que debe revertirse en contra de ellos, pues si bien es cierto que, Santa Ana vendió, lo hizo sin ningún fundamento legal que le permitiera tal extremo, razón más que suficiente para afirmar que los de Ayutla desviaron la atención de el punto principal para México, declarar ilegítimo el Tratado de la Mesilla, y en lugar de tal extremo, convalidan los actos de Santa Ana en beneficio de los Estados Unidos al afirmar que, Santa Ana vendió "una parte del territorio de la República", cuando lo que debieron de hacer fue simplemente declarar nulo el Tratado de la Mesilla.
Comonfort que había sido acusado por Santa Ana por haber traicionado a México, según consta en el oficio de 3 de marzo de 1854 de la Secretaría de Estado y del despacho de Hacienda y Crédito Público, que señalaba:
Que se le separó de él por traidor, cuyo crimen está ya manifiesto, y sufi
cientemente comprobada la justicia con que el gobierno obró.
De esta suerte, Comonfort y Álvarez, se adhieren al Plan de Ayutla limando las asperezas que dicho Plan hubiese podido contener contra el aliado tradicional y protector natural del partido liberal Mexicano: Los
Estados Unidos de América, pues el Plan de Ayutla, ataca dos aspectos, por un lado, reconocimiento de que los Estados Unidos han comprado legalmente el territorio nacional, cuando lo que hemos escrito demuestra exactamente lo contrario y por otro lado, significa un ataque al inte-
21 PEREYRA. Carlos, "Documentos inéditos o muy raros para la historia de México", T. 11, México Librería de la viuda de Ch. Bourct 1905 p. 101.
394 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
rior del Estado mexicano, un verdadero ataque contra el partido conservador y contra su caudillo Santa Ana.
Así que, no resulta gratuito el viraje de Plan de Ayutla una vez que llega a manos de los líderes liberales, las leyes de Reforma también se vincula íntimamente a estas razones, sin embargo, estudiaremos la Ley Lerdo por separado.
La revolución de Ayutla llevó a los líderes al poder con apoyo nor-teamericano dado que, las revoluciones sólo pueden hacerse con armas, y que a los Estados Unidos no podía interesarles ningún movimiento que afectara sus intereses o denunciara la nulidad de sus adquisiciones.
En 1856, después de constantes presiones del gobierno liberal, James Gadsden deja el cargo de embajador norteamericano en México y es substituido por John Forsyth.
La causa liberal, contrariamente a lo que pudiera pensarse hoy en día, se encontraba muy débil en aquellas fechas, lo que despertó los intereses del nuevo embajador Forsyth, quien intentó aprovechar las circunstancias en beneficio de su país.
Las leyes de Reforma no tuvieron el beneplácito general ni el presti-gio que llegaron a tener después, al contrario, fueron objeto de profundas críticas y de graves desavenencias sociales.
Juan Álvarez ocupó brevemente la presidencia y fue substituido por Ignacio Comonfort, de quien adicionalmente diremos que como Senador estuvo a favor del Tratado de Guadalulpe-Hidalgo, cosas de la historiografía, quien vendió 138 mil km2 es hoy en día ejemplo de traidores, en tanto que, quienes "cedieron" más de 2 millones 300 mil km2 sólo son responsables de los golpes de mano que dieron a sus correligionarios.
En 1856 la crisis era enorme, la revolución de Ayutla costó dinero, teníamos deudas anteriores con Estados Unidos, Inglaterra, Francia, España, etcétera. Nuestro sistema productivo no producía por problemas estructurales así como por la inestabilidad política.
México necesitaba recursos y no tenía garantías que ofrecer a quie-nes le prestaran, sino su territorio.
En 1857 ascendió a la presidencia James Buchanan quien inmedia-tamente ofreció dinero a cambio de territorio, entre 12 millones de pesos y 15 millones, según los causes de la negociación, por todo Baja California, Sonora y parte de Chihuahua, la anterior no fue sino una de las múltiples proposiciones en tal sentido.
Los mensajes presidenciales al Congreso de los Estados Unidos siempre nos muestran las intenciones norteamericanas durante el siglo XIX, así lo fueron las expresiones de Monroe en 1822, Polk en 1847 Y
la de James Buchanan el 7 de enero de 1858, cuando señaló:
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Matcos Santillán 395
Esta fuera de duda que el destino de nuestra raza es extenderse sobre el
continente de Norteamérica.
El planteamiento expansionista no puede ser más claro y, sin embargo, lo mismo que Polk once años antes, su referencia es a Norteamérica, prueba de ello es que las intervenciones europeas en centro y Sudamérica en la época son muy comunes y la actitud norteamericana es simplemente expectante, el coloso aún no es lo suficientemente fuerte para enfrentar a Europa más allá de su fronteras y de su zona de máxima seguridad.
Las leyes de Reforma y la Constitución de 185 7 desencadenaron una vez más las viejas rencillas, la ley se esgrimió como un arma contra los enemigos políticos, de la misma forma que los conservadores la usaron en 1836 y 1853.
Comentamos con anterioridad que el partido liberal en 1857 era débil y las leyes de Reforma más la Constitución de 1857 significaban una dura prueba por superar, su vigencia tendría que ganarse por vía de las armas.
Los liberales siguieron el camino tradicional de su partido, la política económica de Miguel Lerdo de Tejada se orientaba claramente hacia los Estados Unidos, los liberales moderados observaban con preocupación las estrategias de los liberales radicales. Lerdo inició trámites para que, los norteamericanos le proporcionasen recursos a México de la siguiente forma, el préstamo se haría por 15 millones de pesos, de los cuales, tres servirían para que los norteamericanos cubrieran sus reclamaciones contra México, con cuatro millones se pagaría a los Ingleses y llegarían 8 millones a las arcas del gobierno liberal.
La política liberal radical era concreta, iniciar un proceso de integración con los Estados Unidos que desembocase posteriormente en la anexión, los liberales moderados no deseaban ceder territorio nacional de nueva cuenta, visto estaba que la voracidad norteamericana no tenía límites y el simple rumor de que cederían territorio sería la ruina del partido liberal.
El 1 7 de diciembre de 185 7 Comonfort se dio un autogolpe de Esta·do, desconoció la Constitución de 185 7 y pretendió ser factor de unidad nacional, sin embargo, sus proyectos fracasaron en virtud de que el 11
de enero los conservadores se pronunciaron en su contra y los liberales no se ocuparon por defenderle.
La renuncia de Comonfort dejó al frente de la presidencia y del partido liberal a Benito Juárez, quien tomó como bandera la Constitución de 57, en el bando contrario se reputaba presidente Félix Zuloaga al frente del partido conservador, ambos se disputaban el reconocimiento
396 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
de gobierno legítimo; en lo interno por vía de las armas, en lo externo por conducto de sus diplomáticos.
Cuando el embajador Forsyth trató de aprovechar la circunstancia de que el 22 de marzo había reconocido al gobierno conservador, y en consecuencia consideró justo cobrar el servicio solicitando territorio mexicano, Luis G. Cuevas, viejo negociador del Tratado de Guadalupe-Hidalgo y a la sazón Secretario de relaciones Exteriores del Gobierno conservador contestó:
¿Quiere usted Sonora? La sangre americana derramada sobre su frontera justificará que se apodere de ella ... ¿quiere usted algún otro territorio? Envíeme poderes para presentar un ultimátum por los varios millones que por concepto de atracos y daños personales debe México a nuestro pueblo ... ¿quiere usted los tránsitos por Tehuantepec? Diga a México. La naturaleza ha colocado en tus dominios el camino más corto entre los dos océanos, tan necesarios para el comercio mundial. Tú no lo abres, ni permites que otros lo abran para satisfacer las necesidades de la humanidad. No se te puede permitir jugar al perro del hortelano. Entréganos lo que pedimos, a cambio de los beneficios que nos proponemos conferirte, o sencillamente lo tomaremos.22
Como puede apreciarse, al separarnos de la historia oficial, nos encontramos con un panorama más crudo de la realidad y una visión distinta de nuestras realidades, sin pretender justificar la unión del Estado y la iglesia, tampoco debemos olvidar que en su momento la religión se utilizó como un factor de unidad nacional y de defensa frente al extranjero, con lo expuesto simplemente quiero sostener que la vida nos muestra cuando menos dos aspectos de un mismo fenómeno aun cuando nos queda claro que la gran pregunta que debemos formularnos es, ¿a quién favorecieron nuestras distensiones y guerras civiles? Realmente la forma de gobierno o la religión de Estado justificaron perder más de 2
millones 400 mil km2 de territorio, con riquezas infinitamente superiores a las que conservamos en los menos de dos millones de km2 de territorio que conservamos.
El 16 de octubre de 1855 Juan Álvarez convocó la conformación de un Congreso Constituyente con fundamento en el Plan de Ayuda ratificado en Acapulco.
El Congreso se reunió en la Ciudad de México el 1 7 de febrero de 1856, su conformación se realizó fundamentalmente sobre la base del partido liberal, donde los moderados predominaban sobre los puros.
22 CUEVAS Luis G. Citado por José Fuentes Mares. Juárez. los Estados Unidos y Europa, Grijalbo, México 1991, p. 83.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 397
Los moderados buscaban restablecer la Constitución de 24, los puros buscaban expedir una nueva,23 la lucha sobre el tema fue ardua.
Uno de los aspectos de mayor interés sobre la lucha entre moderados y puros, radica, como lo narra el maestro Tena Ramírez24 en que, aún cuando vencieron en la votación los moderados después de un gran debate durante la sesión del 4 de septiembre de 1856, en la práctica el empuje y la enjundia de los puros impusieron su proyecto.
El S de febrero de 1857 se juró la Constitución, el 11 de marzo de 1857
se promulgó. El Presidente Comonfort que había jurado la Constitución, se percató que los conservadores y la iglesia estaban en contra de la Constitución, que los liberales moderados, no se encontraban satisfechos, es decir, la inmensa mayoría de la nación mexicana no estaba de acuerdo con la nueva Constitución, razón por la que se verificaron una serie de pronunciamientos en contra de la vigencia de la Constitución, que condujeron a que el 17 de diciembre el General Zuloaga pronunciara el Plan de Tacubaya, al que se adhirió el Presidente Comonfort el 19
de diciembre de 1857. La suerte estaba echada, los puros habrían, los puros habrían de enfrentar a la Nación mexicana, la clave del resultado estaba en las alianzas internacionales.
Respecto de la Constitución de 1857, el título 1 establece un catálogo de los derechos del hombre, acción que ha merecido el reconocimiento general, termina la parte dogmática tres secciones destinadas a los mexicanos, a los extranjeros y a los ciudadanos mexicanos, destaca en la Constitución del 57, la separación entre la iglesia y el Estado.
La parte orgánica de la Constitución del 57 va del artículo 39 al artículo 128, en relación al concepto de soberanía cabe señalar que, se substituye el concepto de Nación por el concepto del pueblo como titular de la soberanía con el propósito de hacerlo más preciso.
Se mantiene la división de poderes en tres, sin embargo, a diferencia de la Constitución de 24 que dividía el poder legislativo en dos Cámaras, la Constitución del 57 depositó el poder en una sola Asamblea o Cámara denominada Congreso de la Unión. La elección de diputados era indirecta en primer grado.
El Senado mexicano se reinstauró hasta 1874, el Poder ejecutivo se depositaba en el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y su elección era indirecta en primer grado y sus faltas temporales o absolutas las cubría el presidente en turno de la Suprema Corte de Justicia, aún cuando en el segundo supuesto se tenía que proceder a efectuar una nueva elección.
23 TENA R.AMIREZ, Felipe, op. cit., p. 596. 24 Jbidem.
398 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
De esta forma las diferencias con la Constitución de 24 son evidentes, en virtud de que, la de 24 establecía la figura de vicepresidente y la de 57 no, otra diferencia es que la de 24, cuando establece como debe ocuparse la presidencia provisional, indicaba que se formaba un triunvirato en el que participaba el Presidente de la Corte y dos individuos más, en tanto que, la de 57, como se ha dicho establecía como substituto directo él y único al Presidente de la Suprema Corte.
Una diferencia notable entre las Constituciones de 24 y la de 57 se encuentra en la composición de la Suprema Corte de Justicia, pues en la primera se integraba por once ministros y un fiscal, en tanto que en 57 eran once ministros propietarios, cuatro ministros supernumerarios, un fiscal y un procurador general, como puede apreciarse se incrementan 4 ministros supernumerarios y la figura del Procurador General de la República.
Sin embargo, una de las mayores diferencias de la Constitución del 57,
en relación a los textos anteriores, es que va a establecer el control de la constitucionalidad y el amparo en manos del poder judicial, lo que generó una interesantísima polémica entre el Diputado Ponciano Arriaga y el Diputado Ignacio Ramírez, el primero a favor del texto que se impuso, el segundo a favor del sistema que Otero impulsó en el Acta de Reformas de 184 7, donde había un control de la constitucionalidad mixto, pues se entremezclaban el control del poder legislativo en unos supuestos y en otros el control jurisdiccional.
Esta diferencia y el sistema de propiedad de corte liberal individualista que se estableció en el artículo 27 de la Constitución y que representó la elevación de la Ley Lerdo a texto constitucional, son en mi opinión los más graves errores de la historia jurídica de nuestro país, errores que hoy en día seguimos pagando, pues al establecerse que ninguna corporación civil tenía capacidad de adquirir o poseer propiedades, a quienes se despojó de sus tierras fue a los municipios, a los pueblos y particularmente a los pueblos indios, que equiparados a una corporación civil por no tener títulos de propiedad individuales, perdieron sus tierras a favor de unos cuantos, a lo largo del porfirismo, lo que generó el latifundismo, la revolución, el rezago agrario y la ruina de los indios mexicanos.
Para desarticular cualquier tipo de defensa jurídica contra tales extremos, se concentró en la Corte, un poder federal generalmente subordinado a hombres como Porfirio Díaz, el control de la constitucionalidad.
Negar los defectos de la Constitución del 57, es no querer entender el origen del problema indígena en México.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Matcos Santillán
13.9. LEYES DE REFORMA, SU TRASCENDENCIA E INFLUENCIA
EN EL RÉGIMEN JURÍDICO MEXICANO
399
La relación Iglesia-Estado en el México independiente se vio caracterizada por un conjunto de enfrentamientos en diversos frentes.
Desde el momento mismo de la independencia y con particular interés se peleó por la educación, entendida ésta como el mecanismo por excelencia para control ideológico de la sociedad y como fenómeno paralelo y complementario, adoctrinamiento que se daba en los templos. Los momentos estelares de la lucha se dieron en 1834 con la vicepresidencia de Valentín Gómez Farías y durante la vigencia de la Constitución de 1857 y de las Leyes de Reforma, sin que con ello se pretenda olvidar que el carácter laico o libre de la educación dio pié a grandes debates en la época de Porfirio Díaz como presidente, durante el Constituyente de 1 7 y aún hoy en día el debate continúa.
Si lo ideológico fue motivo de disputa, lo económico no lo fue menos, pues mediante la Ley Lerdo de 25 de junio de 1856 y con la Ley de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos de 12 de julio de 1859 se limitó la propiedad del clero.
En un terreno que mezcla lo ideológico y lo económico encontramos las Leyes de Reforma que buscan la secularización de algunas actividades o sacramentos que tradicionalmente correspondían a la iglesia y que en ese momento de la Reforma, se transformaron en un acto civil, como la Ley de Matrimonio Civil de 23 de julio de 1859.
En mi opinión personal, el momento clave para el inicio del movimiento de Reforma lo encontramos en la expedición de la Ley de Desamortización de Bienes de Manos Muertas de 25 de junio de 1856, conocida por el nombre de su autor, Miguel Lerdo de tejada con el nombre de Ley Lerdo.
La finalidad de la Ley Lerdo no la buscaremos en las mil justificaciones que se escribieron desde el momento de su publicación y que se siguen repitiendo hasta la fecha, recurriremos a la opinión de un distinguido liberal juarista, que llegó a ser Ministro de Relaciones Exteriores del gobierno del presidente Juárez, Don Manuel María de Zamacona quien nos ilustra sobre el tema cuando afirmó por la vía diplomática dirigiéndose al encargado de negocios de México en Washington en 1861:
A propósito de este asunto debo recomendar a Usted, que con toda la discreción posible tome informes y los transmita a este ministerio sobre los términos que sería practicable negociar con los banqueros y capitalistas de
400 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
los Estados Unidos, un empréstito desde uno hasta diez millones sobre la
garantía de terrenos baldíos, o el derecho del gobierno en la empresa de
Tehuantepec, o de los valores procedentes de la nacionalización ... 25
La palabra de Zamacona es esclarecedora, la desamortización de bienes de 1856 y la nacionalización del 59 tuvieron por finalidad adquirir garantías para contratar empréstitos con el extranjero, la desamortización significó adicionalmente recursos para pagar las deudas contratadas con motivos de la revolución de Ayutla, para pagar la deuda interna y muchas otras poderosas razones.
Se generalizó entre la población mexicana la creencia que la Ley de Desamortización de Bienes de Manos Muertas, se encaminó a despojar al clero de sus bienes a fin de reactivar la economía de la época, lo cual no es correcto si se atiende el texto del Artículo 1°.
Artículo 1 o.-Todas las fincas rústicas y urbanas que hoy tienen o administran como propietarios las corporaciones civiles o eclesiásticas de la República, se adjudicarán en propiedad a los que las tienen arrendadas, por el valor correspondiente a la renta que en la actualidad pagan, calculada como rédito al seis por ciento anual.
El texto es claro, inconfundible, la medida menciona incluso primero a las corporaciones civiles que a las religiosas; no hay error posible, no hay posibilidad que un hombre como Miguel Lerdo se hubiese equivocado, la Ley Lerdo se dirigió contra los indios, contra los municipios y contra la Iglesia, si el ataque se hubiese dirigido contra el clero, cualquier jurista mediano hubiese encontrado la forma que su impacto no fuese a perjudicar al municipio ni a los indígenas, si alguna duda queda, el artículo 3° la disipa:
Artículo 3°.-Bajo el nombre de corporaciones religiosas de ambos sexos, cofradías y archicofradías, congregaciones, hermandades, parroquias, ayuntamientos, colegios, y en general todo establecimiento o fundación que tenga el carácter de duración perpetua o indefinida.
El término ayuntamiento nos aclara lo relativo a los terrenos comunales municipales de que estaban dotados todos los pueblos desde la época colonial y el término congregación puede entenderse en el sentido de grupo religioso o de reducción o congregación de indios figura
colonial. La desamortización de bienes vista como una medida en la que los
arrendatarios tuvieran acceso a los bienes que trabajaban bien pudiera ser considerada una medida revolucionaria, semejante a la perspectiva
25 ZAMACONA, Manuel María de, "La labor diplomática de D. Manuel ma. de Zamacona"', México, AHDM, SRE, México 1928, p. 154.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateas Santillán 401
zapatista de "la tierra es para quien la trabaja", sin embargo, en las condiciones del México de 1856 la medida no puede ser más contraria.
Los indios trabajaban sus tierras comunalmente y los pueblos hacían lo mismo con las tierras municipales, no obstante continuaban constituyendo corporaciones civiles que no podían mantener sus propiedades y un aspecto aún más importante, la pobreza de las grandes masas mexicanas les impedía acceder a las posibilidades de comprar bienes inmuebles; de esta forma la medida se encaminó a favorecer a los extranjeros que tuviesen capitales para invertir donde los mexicanos
no podían. El artículo 5°. Es categórico para solucionar el problema de los te
rrenos de las comunidades indígenas y de los municipios:
Artículo 5°.-Tanto las urbanas, como las rústicas que no estén arrendadas a la fecha de la publicación de esta ley, se adjudicarán al mejor postor, en almoneda que se celebrará ante la primera autoridad política del
partido.
Por el Artículo 5°. Se podían vender todos los bienes indígenas y municipales al mejor postor, principio liberal que en una sociedad agraria pre-capitalista como la mexicana de mediados del siglo XIX necesariamente iba a conducir a una inexorable concentración de la riqueza en manos de unos cuantos, acumulaciones llamadas latifundios.
Las excepciones del Artículo 8° fueron las siguientes:
Artículo 8°.-Sólo se exceptúan de la enajenación que queda prevenida, los edificios destinados, inmediatamente y directamente al servicio u objeto del instituto de las corporaciones, aún cuando se arriende alguna parte no separada de ellos, como los conventos, palacios, hospitales, hospicios, mercados, casas de corrección y de beneficencia. Como parte de cada uno de dichos edificios podrá comprenderse en esta excepción una casa que esté unida a ellos, y la habiten por razón de oficio, los que sirven al objeto de la institución, como las casas de los párrocos y de los capellanes de religiosas.
De las propiedades pertenecientes a los ayuntamientos, se exceptuarán también los edificios, ejidos y terrenos destinados exclusivamente al servicio público de las poblaciones a que pertenezcan.
Por ejido español se entendían las vías de paso de ganado Y los lugares de recreo, en 1856 no se tenía el mismo concepto que en la actualidad sobre los servicios públicos por lo que el impacto de la Ley Lerdo en el patrimonio municipal fue considerable, lo mismo diremos del patrimonio indígena.
Por el Artículo 9°. Se estableció el término de tres meses para la adjudicación y remate, contando a partir de la publicación de la ley en la cabecera de partido, si en dicho plazo el inquilino no ejercía su derecho, el Artículo 1 O indicaba que perdería su derecho a favor del suba-
402 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
rrendatario o en su defecto de quien hiciere la denuncia, en los quince días siguientes, en caso contrario se procedía a la adjudicación del bien por el sistema de almoneda pública al mejor postor.
El Artículo 11 señalaba:
Artículo 11 °.-No promoviendo alguna corporación ante la misma autoridad dentro del término de los tres meses el remate de las fincas no arrendadas, si hubiere denunciante de ellas, se le aplicará la octava parte del precio, que para el efecto deberá exhibir de contado aquel en quien finque el remate; quedando a reconocer el resto a favor de la corporación.
En el Artículo 12 se indicaba el caso de cuando la adjudicación se hiciese a favor del arrendatario, no se podía descontar ninguna cantidad por guantes, traspaso o mejoras; en tanto que cuando se adjudicase el bien al que subroga, pagaría de contado al arrendatario los guantes, traspaso y mejoras, que la corporación le hubiese reconocido previamente a la ley.
En caso de remate, al mejor postor, se descontaría del precio de los impuestos, el pago para el arrendatario, siempre que le estuviese reconocido expresamente.
Por el Artículo ZO de la Ley Lerdo se estableció que los arrendamientos indefinidos se podían renovar a voluntad de los propietarios cada tres años, por el Artículo 21 se especificó por los compradores que adquirieron bienes con fUndamento en la Ley Lerdo podían enajenarlas libremente, así como dividirlas y venderlas según se estipula en el Artículo 22.
Por el Artículo 24 se estipuló:
Artículo 24.-Sin embargo de la hipoteca a que quedan afectadas las fincas rematadas o adjudicadas por esta ley, nunca podrán volver en propiedad a las corporaciones, quienes al ejercer sus acciones sobre aquéllas, sólo podrán pedir el remate en almoneda al mejor postor, sin perjuicio de sus derechos personales contra el deudor.
Con lo expuesto se restringía en forma absoluta la capacidad de comprar de las corporaciones a favor de personas físicas, argumento que se confirma en el Artículo 25:
Artículo 25.-Desde ahora en adelante, ninguna corporación civil o eclesiástica, cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad o administrar por sí bienes raíces, con la única excepción que expresa el artículo 8°, respecto de los edificios
destinados inmediatamente y directamente al servicio u objeto de la institución.
Se estableció un sistema en los Artículos 26, 27 y 28 a fin de que las corporaciones pudieran invertir en propiedades particulares o en em-
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EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateas Santillán 403
presas agrícolas industriales o mercantiles; todas las adjudicaciones se asentarían en escritura pública y los escribanos deberían avisar directamente al Ministerio de Hacienda de todos y cada uno de los movimientos que realizasen en la inteligencia de que si fallasen, se les aplicaría una multa entre cien y doscientos pesos o cárcel a la primera, el doble a la segunda y suspensión de un año en la tercera.
El Artículo 30 señalaba:
Artículo 30.-Todos los juicios que ocurran sobre puntos relativos a la ejecución de esta ley, en cuanto envuelvan la necesidad de alguna declaración previa para que desde luego pueda procederse a adjudicar o rematar las fincas, se sustanciarán verbalmente ante los jueces de primera instancia, cuyos fallos se ejecutarán, sin admitirse sobre ellos más recursos que el
de responsabilidad.
Lo expuesto nos demuestra el interés gubernamental por reactivar la economía mediante procedimientos que pudiéramos calificar como sumarios.
El impacto de la Ley Lerdo fue terrible, la gran mayoría del pueblo de México no tenía recursos para invertir, los bienes de las comunidades indígenas y municipales quedaron a merced de los capitalistas interesados, en perjuicio de las grandes mayorías nacionales para mayor gravedad, el Artículo 11 del Reglamento de la Ley de Desamortización incluyó a las comunidades y parcialidades indígenas como sociedades civiles que no podían poseer tierras, lo que significó un verdadero crimen legal con el que las comunidades indígenas perdieron su personalidad para poseer sus tierras, pues nunca reclamaron individualmente lo que les correspondía comunalmente, ni tuvieron la capacidad de defender sus derechos legalmente por lo que fueron despojadas y ante sus resistencia, aniquiladas.
Los excesos de la Ley Lerdo llevaron a que el 1 7 de septiembre de 1856, se indicara que los bienes nacionales no estaban incluidos en los bienes desamortizables.
El amparo en 1857, no es sino reflejo de la corriente general. pues el constituyente de 1856-57 sintetiza el sistema Otero en los Artículos 101 y 102 de la Constitución promulgada en 1857, con ello, se derogó el Artículo 23 del Acta de Reformas de 184 7 mediante el cual una ley inconstitucional podía ser declarada nula con efectos generales.26 En el ámbito agrario la tendencia fue semejante, puesto que en lugar de expedirse una disposición general que impidiera el despojo de los terrenos indígenas, terrenos comunales, terrenos que les pertenecían cientos de
26 MATEOS SANTILLÁN, Juan José, "La verdadera fórmula Otero", Revista Jurídica Jalisciense Universidad de Guadalajara, No. 3, septiembre-diciembre 1997, pp. 79-126.
404 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
años antes de la llegada de los españoles y que por obra del gobierno emanado del Plan de Ayutla les fueron "desamortizados", equiparando a las comunidades indígenas con las sociedades civiles, mercantiles y religiosas, sin embargo no hubo nunca ninguna disposición general, jurisdiccional o administrativa que garantizase los derechos indígenas, sino unas cuantas resoluciones para que se repartiesen entre la comunidad las tierras que les pertenecían y de esta forma ya no fueran considerados corporaciones.
El diputado constituyente Isidro Olvera presentó al congreso constituyente el 7 de agosto de 1856 un proyecto de "Ley Orgánica sobre el Derecho de Propiedad" que intentaba limitar los excesos a que estaban llevando las adquisiciones exorbitantes de tierras a favor de unos cuantos, en virtud que la situación amenazaba la tranquilidad nacional y "que es notoria la usurpación que han sufrido los pueblos de parte de varios propietarios, bien por la fuerza o por otras adquisiciones legales; que esta usurpación ha sólido extenderse hasta el fundo legal y el agua potable de las poblaciones"Y
La iniciativa de Isidro Olvera no prosperó y peor aún, el 5 de febrero de 185 7 apareció publicado en la Constitución de esa fecha el siguiente texto del Artículo 27:
La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse.
Ninguna corporación civil o eclesiástica, cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad o administrar por sí bienes raíces, con la única excepción de los edificios destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institución.
El artículo 27 de la Constitución de 185 7 convalida la Ley Lerdo y sus efectos, razón que da lugar al levantamiento general del país, encabezado por los conservadores y apoyado por el clero y los despojados por la Ley Lerdo, lo que dio pie a la Guerra de Reforma en cuyo ínter, el 28 de enero de 1858, el presidente Félix Zuluaga promulgó una ley que anula la Ley Lerdo.
El enfrentamiento de los conservadores, la derogación de la Ley Lerdo y de la Constitución de 1857, condujeron a que el 12 de julio de 1859 el presidente Juárez manifestara nacionalizados los bienes del clero para que entraran al dominio de la Nación.
27 ÜLVERA. Isidro, Derechos del Pueblo mexicano, México a través de sus constituciones, 3". ed., México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, México 1985, Tomo IV, pp. 27-42.
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EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateas Santillán 405
La guerra de Reforma significa mucho más que el enfrentamiento entre los liberales y los conservadores, encabezados por Benito Juárez y Miguel Miramón, la guerra de Reforma debe estudiarse como un escenario alterno de la guerra de sesión norteamericana, donde los intereses europeos jugaron un papel decisivo.
Para estudiar la guerra de Reforma habrá que adicionar a las peripecias con sabor de epopeya que tuvo que enfrentar Juárez que le condujeron a abandonar la Ciudad Capital para huir a Guanajuato, Guadalajara, Colima y Manzanillo donde se embarcó el 11 de abril de 1858, el 4 de mayo de 1858 arribó a la Ciudad de Veracruz, donde instaló su gobierno y resistió el sitio de los conservadores.
Lo que autores como Cué Canovas, Fuentes Mares, Marcela Terrazas y otros distinguidos historiadores de épocas relativamente recientes han aportado al estudio de la guerra de Reforma, es la vinculación de cada uno de los grupos contendientes que tuvo con las potencias de la época, pues los conservadores solicitaron dinero a Europa por vía del Tratado Mont-Almonte.
Sin intentar regatear méritos a los liberales de la Reforma, bien pudiéramos atribuir el éxito final de la contienda a la acción directa e indirecta de los norteamericanos para preservar sus intereses, toda vez que Juárez se encontró sitiado en Veracruz entre las tropas del General Miguel Miramón y los Buques Marqués y Miramón de filiación conservadora, pero la intervención de la armada norteamericana el 6 de marzo de 1860, en el fondeadero de Antón Lizardo decidió la suerte de la guerra de Reforma, consideración aceptada por la mayoría de los historiadores contemporáneos.
Cuando el Wave, el Indianola y el Saratoga detienen a los barcos conservadores, capturan a su tripulación y la envían a Nuevo Orleáns, los conservadores pelearon y perdieron ante las tropas norteamericanas.
El apoyo indirecto consistió en recursos económicos y pertrechos de guerra para cambiar definitivamente el rumbo de la historia de México.
Si los conservadores recurrieron a Europa, los liberales negociaron con Estados Unidos el Tratado Me. Lane-Ocampo.
El Tratado Me. Lane-Ocampo decidió la surte de la guerra de Reforma según hemos relatado, su texto sólo es posible entenderlo en el contexto de la extrema necesidad de quienes pensaban que la única salida viable para la crisis crónica que ha vivido México desde 1821 es la de cambiar nuestra soberanía por la condición de protectorado de alguna potencia, aspiración de liberales y conservadores que hubo de fracasar en el momento de elegir a la potencia protectora.
406 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Del Tratado de Me. Lane-Ocampo destaca el artículo 1 o por medio del cual se ampliaba el artículo 8 del Tratado de la Mesilla y se cedía a
perpetuidad a los Estados Unidos, sus conciudadanos y bienes, el dere
cho de tránsito sobre el Istmo de Tehuantepec de uno a otro mar por
cualquier camino existente o por existir. Por el Artículo 6°, México concedía paso a los Estados Unidos para
sus tropas, abastos y pertrechos militares sobre Tehuantepec; de Guay
mas a Nogales u otro punto que conviniera a los Estados Unidos en su
territorio, a la mitad del precio ordinario. En el Artículo 7°, México cedía el derecho de vía o tránsito a través
de territorio nacional de Camargo y Matamoros en Tamaulipas, por vía
de Monterrey, hasta Mazatlán en Sinaloa; de Nogales u otro punto a
Guaymas por cualquier vía que existiera o llegase a existir. Por el Artículo 2°, los Estados Unidos ratificaban su derecho a pro
teger el Istmo de Tehuantepec, derecho garantizado por el Tratado de
La Mesilla pero con una redacción diferente, que facultaba a los Esta
dos Unidos a intervenir en la protección del Istmo sin necesidad del
permiso mexicano, cuestión contenida en el artículo 5° del Tratado que
literalmente señalaba:
Sin embargo, en el caso excepcional de peligro imprevisto o inminente para la vida o las propiedades de los ciudadanos de los Estados Unidos, quedan autorizadas las fuerzas militares de dicha República para obrar en protección de aquellas, sin haber obtenido el consentimiento previo, debiendo retirarse dichas fuerzas al cesar la necesidad de su empleo.
Afortunadamente para México no hay necesidad de entrar al estudio de la constitucionalidad del Tratado Me. Lane-Ocampo, pues el tratado
fue discutido en el Senado de los Estado Unidos en dos ocasiones, la
primera el 28 de febrero de 1860, la segunda el 31 de mayo, sesión en la que fue desechado, las dos principales consideraciones para su rechazo fueron que por un lado, el precario equilibrio Norte Sur se vería
afectado, pues el sur se favorecería ampliamente con los derechos de paso adquiridos, en tanto que el Norte vería en peligro sus intereses en
virtud que un eventual libre comercio entre México y Europa dañaría
seriamente sus exportaciones. El segundo problema fue el racismo, dado que los norteamericanos del Sur consideraban a los mexicanos como una raza inferior.
No analizaremos el proyecto de dividir México en una Confederación de Estados de Norte y del Sur, ni tampoco continuaremos narrando las constantes intromisiones norteamericanas en México no obstante
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO -J. Mateas Santillán 407
ble, sin embargo es necesario hacer patente la creciente presencia de
los intereses norteamericanos en evolución de la vida de México; para finalizar este punto, deseamos reiterar un factor de máxima importancia para la comprensión imparcial de la historia de México, el triunfo
de las armas liberales en la guerra de Reforma se fundó en el apoyo de
los Estados Unidos de América. Lo interesante de resaltar el apoyo norteamericano para los libera
les estriba en que, la búsqueda de apoyo conservador en Europa como
una medida compensatoria. La mayor parte de las leyes de Reforma las expidió el presidente
Juárez en Veracruz,28 y la ley de secularización de hospitales, también
la ley sobre extinción de comunidades religiosas las expidió en la Ciu
dad de México. Las leyes de Reforma se componen fundamentalmente de las siguien
tes disposiciones: • Manifiesto del Gobierno Constitucional, a la Nación, de 7 de julio
de 1859. • Ley de Nacionalización de los Bienes eclesiásticos de 12 de julio
de 1859.
• Ley de Matrimonio Civil de 23 de julio de 1859. • Ley Orgánica del Registro Civil de 28 de julio de 1859. • Ley sobre el estado civil de las personas de 28 de julio de 1859. • Decreto -que- Declara que cesa toda intervención del clero en
los cementerios y camposantos de 31 e julio de 1859.
• Decreto -que- Declara que días deben tenerse como festivos y prohíbe la asistencia oficial a las funciones de la Iglesia de 11 de agosto de 1859.
• Ley sobre libertad de Cultos de 9 de diciembre de 1860. • Decreto - Quedan secularizados los hospitales y establecimientos
de beneficencia de 2 de febrero de 1861.
• Decreto - Se extinguen en toda la República las comunidades de religiosos de 26 de febrero de 1863.
Como puede apreciarse, el espíritu de las leyes de Reforma trascen
dió la vigencia de la Constitución de 57 y perneó con sus principios al constitucionalismo mexicano del siglo XX, aún cuando cabe señalar que en la última década del siglo XX se inició el reconocimiento jurídico de las Iglesias y otras medidas que rompen, si se quiere en forma leve, los férreos principios que establecieron las leyes de Reforma.
la guerra de sesión norteamericana, en razón de que su número y am- 28 TENA RAMIREz. Felipe, op. cit., p. 633.
plitud implican una investigación diferente Y un espacio muy considera-
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408 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
13.10. EL CONGRESO CONSTITUYENTE DE 1916-1917
13.10.1. ANTECEDENTES
A la muerte de Juárez accedió a la presidencia Sebastián Lerdo de Tejada, quien concluido su período de gobierno fue reelecto, lo que generó la inconformidad de un sector importante del país y su derrocamiento por vía del Plan de Tuxtepec por el general Porfirio Díaz. Lerdo de Tejada no tuvo problemas para ser reconocido por los Estados Unidos, sin embargo, Díaz tuvo que pagar un alto costo.
Nos referiremos al reconocimiento de Díaz por los Estados Unidos, en virtud de que años más tarde, los convenios de Bucareli serán el pago que Obregón deba ofrecer a los Estados Unidos por su reconocimiento.
En noviembre de 1876 Porfirio Díaz entró triunfante en la Ciudad de México e inmediatamente convocó a la oligarquía mexicana y a los representantes del capital europeo para obtener un préstamo por 500
mil pesos y de esta forma pagar la "deuda americana" cuyo primer abono, después del fallo de la Comisión Mixta, se debería hacer antes del 15 de marzo de 1877 (la Comisión falló a favor de los Estados Unidos 4 millones 75 mil pesos).
Porfirio Díaz tuvo que enfrentar graves dificultades para lograr el préstamo voluntario que requería, al no reunir la cantidad necesaria creó un impuesto general extraordinario sobre todos los capitales superiores a cien pesos, por única ocasión.
De Díaz, recordaremos sus paradojas, pues su bandera para acceder al poder fue la "no reelección" y después ocupó la presidencia por más de 30 años, criticó severamente a Lerdo por los impuestos extraordinarios, y él los impuso más altos, como puede apreciarse por este segundo caso, los gobernantes mexicanos de fines del siglo XIX preferían perder el consenso de sus comitentes, que enfrentar el enojo de los norteamericanos.
Ignacio L. Vallarta, Secretario de Relaciones Exteriores de Díaz, intenta que algunos bancos le confieran un préstamo, sin embargo, no logra que esto suceda sino hasta que, recurre a Antonio Escalante, quien reúne 200 mil pesos.29
En tanto Díaz sufre por conseguir el dinero para el pago del abono, el embajador de los Estados Unidos en México, John W. Foster, declara que no reconoce otro gobierno que el de Lerdo. La opinión de Foster fue respaldada por el Departamento de estado norteamericano que consideró prematura un reconocimiento oficial en esos momentos.
29 Cosio VtLLEGAS, Daniel. Historia moderna de México, El Porfiriato, Hermes, México, 1963, vol. S, p. 4.
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EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 409
El embajador mexicano reconocido oficialmente por Washington era Ignacio Mariscal, ministro de Lerdo, sin embargo, después de intensa comunicación informa al Canciller Vallarta, porfirista, que si se cumpliera antes del 4 de marzo, con el pago mexicano, se evitarían serios riesgos que amenazaban la independencia e integridad de nuestro país, pues una contienda con México serviría como catalizador de las tensiones políticas norteamericanas.
Ignacio L. Vallarta declara al gobierno de los Estados Unidos por conducto de su embajador Foster, que México acepta los fallos de la comisión de reclamaciones en todos sus puntos.
Se comisionó a José María Mata y a Ciro Tagle, para que pagaran en Washington los 300 mil pesos que México debía, el pago sería a nombre de la República y no del Gobierno.
La cuestión del reconocimiento de Díaz nos ofrece una valiosa lección sobre como los políticos de Washington suelen influir en nuestro país para conseguir propósitos más allá del derecho internacional, en 1877,
además de los pagos, los Estados Unidos deseaban alejar de la frontera a Juan N. Cortina, el nombramiento de un jefe militar de renombre, con fuerzas suficientes, para en combinación con su homólogo norteamericano, establecer medidas para controlar el contrabando, el abigeato, las incursiones bárbaras etc. Hoy en día Clinton o Bush emplean el narcotráfico o la deuda externa para justificar sus intromisiones. 30
Para junio de 18 77 el gobierno de Díaz fue reconocido prácticamente en todo el mundo, en esas circunstancias es el gobierno de los Estados Unidos el único que no le ha otorgado el suyo, en ese contexto el pensamiento de Vallarta es categórico cuando expresa:
... cree el gobierno de la República que es indecoroso solicitar como gracia un reconocimiento que se le debe por justicia.31
Las palabras de Vallarta nos llevan a una comparación involuntaria, la diferencia entre la diplomacia mexicana del porfirismo y la de Álvaro Obregón o la de Zedilla o Fox, Porfirio Díaz logró su reconocimiento en base al esfuerzo tesorero y talentoso de hombres como Ignacio L. Vallarta, del papel de los diplomáticos posteriores, es notoria su docilidad manifiesta al grado de modificar el papel de México ante los Estados Unidos, que ha ido perdiendo la presencia que un día tuvo, no obstante que siempre nuestra independencia y soberanía han estado en juego.
3° Cfr. Periódico La Jornada de 6 de mayo de 2001. primera plana. 31 VALLARTA, L. Ignacio citado por Cosio VILLEGAS, Daniel, op. cit., p. 34.
410 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Antes de continuar es importante recordar que antes de la Revolución Mexicana, nuestro país era eminentemente agrario, de suerte que
la riqueza se concentraba en la tierra, como complemento, la plata primero y después el petróleo, fueron los factores sobre los que se desarrolló la economía de nuestro país.
De esta forma el análisis de los antecedentes de la Constitución de 191 7
y en consecuencia lógica, del movimiento que le generó se encuentran vinculados como todo en la vida de México, al juego de los factores internos de poder y su relación con los factores geopolíticos o externos, que generalmente gravitan con más peso en el ánimo de nuestros gobernantes al momento de tomar decisiones.
Dentro de los factores internos que generaron un escenario sociopolítico de crisis extrema, que creó el clima propicio para que explotara la revolución mexicana, encontramos la situación del campo, cuyos efectos o manifestaciones llenan nuestros libros de texto, y de cuya veracidad existen pocas objeciones, no obstante, donde sí diferimos de las versiones oficialistas es en las causas, pues si bien es cierto que, el latifundismo improductivo generó la concentración excesiva de la riqueza y en consecuencia la extrema pobreza de las mayorías, también es cierto que, el origen del problema se encuentra en la Ley Lerdo, pues no debemos olvidar que todos los municipios mexicanos anteriores a 1857,
contaban con terrenos comunales aledaños llamados "ejidos", destinados a la recreación y al paso del ganado, "dehesas" terrenos comunales de pastoreo y "propios" terrenos para ser explotados en beneficio del ayuntamiento,32 el conjunto de los bienes "municipales" era considerable.
Las propiedades de los grupos indígenas también eran considerables, bien fuera porque, las habían conservado desde etapas anteriores a la conquista española, bien fuera que las hubieran recibido por el sistema de congregaciones o reducciones, calculándose que para los primeros años de la independencia 18 millones de hectáreas cuadradas eran propiedad comunal indígena, la extensión de los terrenos nacionales y baldíos también era significativo en virtud de la baja densidad poblacional en el México del siglo XIX, razones que a la postre nos conducirían a soluciones no necesariamente ideales.
El problema de la falta de población en el siglo XIX intentó ser superado por vía del capital humano extranjero, mediante políticas de colonización que, indefectiblemente nos llevaron a fracasos de extrema gravedad, como el caso de Texas.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 411
Problema paralelo en una sociedad agraria, desgarrada por constantes guerras civiles e invasiones extrajeras desde su nacimiento era la
falta de recursos, y es claro que en una sociedad agraria, como la mexicana del siglo XIX, la riqueza está en la tierra, así como en una sociedad dependiente de una metrópoli neocolonialista la riqueza se encuentra
íntimamente vinculada a los intereses internacionales hegemónicos. De esta forma el Artículo 2 7 Constitucional en sus versiones de 185 7
y 1917 tuvieron finalidades contrapuestas y en consecuencia sus efectos internacionales fueron diferentes. El artículo 27 en la Constitución de 1857, obedece a una lógica liberal clásica en una sociedad pre-capitalista, en tanto que en 1 7 sus rasgos sociales son inequívocos.
Como antecedente íntimamente vinculado al factor agrario encontramos las políticas liberales en materia de colonización, cuestiones que en conjunto con las Leyes de Reforma nos explicaron las circunstancias de la revolución de 191 O.
El 20 de julio de 1863 se expidió la Ley Reglamentaria del artículo 72, fracción XXIV de la Constitución del 57 dictada por el presidente Juárez, llamada "Ley de ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos", mediante la cual se definió como baldíos "todos los terrenos de la República que no hayan sido destinados a un uso público por la autoridad facultada para ello por la ley, ni cedidos por la misma a título oneroso o lucrativo a individuo o corporación autorizada para adquirirlos."
Cuando los norteamericanos ocuparon California y Nuevo México, en 1848, descubrieron que sus propietarios no tenían documentos que acreditaran su propiedad, por lo que legalizaron sus despojos requiriendo a los mexicanos sus papeles para acreditar su propiedad o el abandono de sus tierras, con esta acción se expulsó a miles de mexicanos de sus tierras en California y Nuevo México, años después, la definición juarista de baldío sigue los mismos pasos norteamericanos, pues el concepto juarista de terreno baldío, incluirá en su definición a todas aquellas propiedades que se encontraron en manos indígenas antes de la conquista y en manos de gente, que, no obstante poseer sus terrenos por generaciones, no había obtenido títulos sobre su propiedad.
Los habitantes de la República tenían derecho para denunciar hasta 2500 hectáreas de terrenos baldíos y por la extensión las denuncias se hicieron principalmente en el Norte, sin embargo, es el artículo 9o de la Ley de Colonización de Juárez la base sobre si habrían de edificarse las fabulosas fortunas porfiristas, en virtud de que nadie podía oponerse a que se deslindaran sus terrenos y se verificara la legalidad de sus títulos.
Es menester señalar que, con el fin de dotar a algunos grupos indí-. . . . genas o mejor dicho de despojarlos se emitieron algunas circulares en
32 MARGADANT S Guillermo Floris Introducctón a la Htstona del derecho mextcano, '
1
s•. ed .. Eofinge. Mé; ico 1982, p. 71. '
.. el ocntido de que oe expidiecan esccitucao paca legaUzac la poseoión de
412 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
algunos grupos indígenas, principio que por su relatividad, más bien significó una excepción a la aplicación general de la norma.
El 3 1 de mayo de 1 875 se expidió un decreto sobre colonización
mediante el cual se autorizó al ejecutivo para que provisionalmente, en tanto se expidiera la nueva ley de la materia, iniciase la colonización por medio de compañías deslindadoras, compañías de capital privado.
Si atendemos la letra del artículo 1 o de dicho decreto, es claro que
los mexicanos de la segunda mitad del siglo XIX intentaban poblar Méxi
co con el sistema que siglos antes dio tantos frutos en Norteamérica,
donde empresas como la Compañía de Virginia o la de la bahía e Mas
sachussets colonizaron y formaron verdaderas colonias en la época an
terior a la Independencia, y cuyo éxito fue tal, que sirvió de base para la
subsecuente expansión norteamericana. Estas compañías mexicanas tenían como objeto colonizar los in
mensos terrenos baldíos mexicanos, la finalidad de dichas compañías se
definió en el Artículo 1 o del que a continuación reproducimos sus frac
ciones I y III:
l. La de otorgar a las empresas: una subvención por familia establecida
u otra menor por familia desembarcada en algún puerto: Anticipo con un
rédito equitativo, hasta de un cincuenta por ciento de dicha subvención
venta a largo plazo y módico precio pagadero en abonos anuales, de terre
nos colonizables, previa medición, deslinde y avalúo: prima por familia in
migrante: exención de derechos de puerto a toda embarcación que trans
porte a la república diez o más familias de la raza indígena establecida en
las colonias de inmigrantes: prima por familia mexicana establecida en las
colonias de la frontera.
III. La de otorgar a los colonos: la naturalización mexicana y la ciudada
nía en su caso a los naturalizados: suplemento de gastos de transporte y de
subsistencia hasta un año después de establecidos, de útiles de labranza y de materiales de construcción para sus habitaciones: adquisición en venta a
bajo precio, pagadero a largo plazo por abonos anuales, comenzando a ha
cerlo desde que termine el segundo año de establecidos, de una extensión
determinada de terreno para cultivo y para casa: exención del servicio mili
tar y de toda clase de contribuciones, excepto las municipales; de toda clase
de derechos de importación e interiores a los víveres, instrumentos de labranza, herramientas, máquinas, enseres, materiales de construcción para
habitaciones, muebles de uso y animales de trabajo, de cría o de raza, con destino a las colonias, y exención también personal e intransmisible de los derechos de exportación a los frutos que cosechen: correspondencia franca de porte con su país natal o antigua residencia, por conducto del Ministerio de Relaciones, o por medio de sellos especiales; premios y protección especial por la introducción de un nuevo cultivo o industria.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateo; Santillán 413
El problema central de las compañías deslindadoras radicó en la
forma de pago que se encontraba en el mismo artículo 1 o del decreto
que nos ocupa en su fracción VI que señalaba:
VI. La de que por habilitar un terreno baldío, con los requisitos que exige la
fracción anterior, obtenga el que llene estos requisitos, la tercera parte de
dicho terreno o de su valor, siempre que lo haga con la debida autorización.
La forma de pago fue terrible, pues el Artículo so del mismo ordena-miento hablaba de obtener terrenos colonizables y el Artículo 9° de la Ley de Baldíos de 1 863, comentado anteriormente, les autorizaba para deslindar terrenos ocupados y verificar la legalidad de los títulos de propiedad, con lo que las compañías deslindadoras interpretaron que el decreto de 3 1 de mayo de 1 875 les facultaba para revisar las tierras ocupadas con anterioridad, sobre todo las que les gustaban, y declarar baldíos los terrenos cuyos títulos no satisfacían los requisitos de ley a los ojos de las compañías deslindadoras, quienes declaraban baldío el rancho o la hacienda que les interesaba e inmediatamente reclamaban la tercera parte para venderla a los ricos de la región.
Los beneficios obtenidos por las compañías deslindadoras fueron enormes, lo mismo puede decirse de las ganancias obtenidas por los grandes terratenientes que se apoderaron de los terrenos baldíos o no.
Tal es el efecto de las imitaciones extralógica y del desconocimiento de la historia; primero, Texas, después, las compañías deslindadoras.
El 1 5 de diciembre de 1 883 se promulgó el decreto de la Ley de Colonización esperada desde el año de 1 8 7 5, que varió muy poco el contenido del decreto de esa fecha.
La Ley de Colonización de 1 883 estableció en su Artículo 1 o la facultad del ejecutivo para deslindar, mediar, fraccionar y valuar los terrenos baldíos o en propiedad nacional que hubiere en la República, con el fin de obtener terrenos para establecer colonias, el límite máximo de la adjudicación de terrenos para un individuo serían 2500 has. Y podían ser cedidos a colonos extranjeros o nacionales en tres posibilidades:
l. Venta al precio del avalúo, en abonos pagaderos a 1 0 años con un año de gracia.
2. Venta al contado o en plazo menor al anterior. 3. A título gratuito (hasta 1 00 has.) en cuyo caso el título de propie
dad se le expediría después de haber sembrado más de 1 O% durante 5 años consecutivos.
A los colonos se les daban facilidades y exención de impuestos por 10 años.
Por el Artículo 12, los inmigrantes extranjeros que acudiesen aMéxico con fundamento en la Ley de Colonización tenían la opción de con-
414 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
servar su nacionalidad o aceptar la mexicana, no obstante en ambos casos quedaban sujetos a las decisiones de los tribunales mexicanos (Artículo 13).
Las compañías deslindadoras extranjeras serían consideradas como
mexicanas (Artículo 26) y siempre deberían contar con domicilio y representantes con amplios poderes en México.
13.10.2. LA LEY SOBRE OCUPACIÓN
Y ENAJENACIÓN DE TERRENOS BALDÍOS
DE PORFIRIO DÍAZ
El 26 de marzo de 1894 Porfirio Díaz expidió su Ley sobre ocupa
ción y enajenación de terrenos baldíos, en la cual mediante al Artículo 1 o
dividía los terrenos nacionales bajo la siguiente clasificación: l. Terrenos baldíos. 11. Demasías. 111. Excedencias. IV. Terrenos nacionales.
En el Artículo 2° se retoma la definición de baldío emitida en tiempos de Juárez, se definen las demasías como los terrenos en exceso dentro de una propiedad con título primordial con límites señalados en el título pero confundido en su totalidad con la extensión titulada. Excedencias eran los terrenos poseídos por 20 años o más, fuera de los linderos que señala el título primordial.
En el Artículo so se declara que son nacionales y baldíos todos aque-
llos terrenos que no hayan sido legalmente enajenados; así como aquellos
que, una vez denunciados fueron abandonados. Con el Artículo 6° de la Ley de Díaz, se facultó a todo habitante de
la República, mayor de edad, para denunciar terrenos baldíos, demasías
y excedencias en cualquier parte del territorio Nacional. El Artículo 7o nos demuestra que una vez acaparados los terrenos
mexicanos en unas cuantas manos, la responsabilidad de ocuparlos, sem
brarlos y en general hacerlos productivos se hizo contraria a los intere
ses de la burguesía criolla, razón por la cual simplemente se declaró:
Artículo 7°. Cesa la obligación hasta ahora impuesta, a los propietarios y poseedores de terrenos baldíos de tenerlos poblados, acotados y cultivados; y los individuos que no hubieren cumplido las obligaciones que a este respecto han impuesto las leyes anteriores a la presente quedan exentos de toda pena, sin necesidad de declaración especial en cada caso y sin que la nación pueda en lo futuro sujetar a inquisición, revisión o composición los títulos ya expedidos, ni mucho menos reivindicar los terrenos que éstos, por la falta de población, cultivo o acotamiento.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateus Santillán 415
El anterior precepto jurídico significa una verdadera contradicción en relación al espíritu de las leyes de colonización, pues si éstas tuvieron una precaria justificación para elevar la productividad mexicana, el Artículo 7° rompe lo anterior, lo mismo que el Artículo 8° que legaliza las enajenaciones de las compañías deslindadoras que se hicieron en demasía, agregándose "ni la nación podrá en ningún tiempo reivindicar los terrenos así enajenados, por sólo esta circunstancia" con lo que se pretendió evitar el desmembramiento posterior de los latifundios que se erigieron de manera tan fraudulenta.
El Artículo 1 oo señalaba que las demasías y las excedencias así como, los terrenos baldíos en posesión de una persona podían ser adquiridos por denuncia o por composición, esta última si la posesión era de 20 años o más, composición tan típica del México-novohispano.
Por el Artículo 42 los poseedores de demasías gozaban de una rebaja del 66% en el precio de su terreno si querían legalizado, y los de excedencias y baldíos con más de 20 años de posesión del 50% siempre y cuando contaran con título traslativo de dominio, lo cual se extendió por un plazo de un año (Artículo 43) después del cual, las demasías, excedencias y baldíos fueron denunciables.
Por el Artículo 45 se estableció el "gran registro de la propiedad en la República", registro que sería público y la inscripción voluntaria, sin embargo, todas las propiedades inscritas serían consideradas como "perfectas, irrevocables y exentas de toda revisión".
De la misma forma se reguló el funcionamiento del registro y se mantuvo la prohibición e incapacidad jurídica de las comunidades y corporaciones civiles para poseer bienes raíces.
13.10.3. EL CAMPO Y LA REVOLUCIÓN DE 1910
En puntos anteriores observamos como la legislación mexicana a partir de 1856, se orientó a favorecer los intereses hegemónicos trasnacionales y nacionales.
Es notorio que, en la medida que el capitalismo norteamericano se fortalecía, sus intereses económicos se incrementaban en su zona de máxima seguridad, México, sin embargo, las inversiones extranjeras no patrocinaron un desarrollo análogo al de los países avanzados y nuestro país continuó como una economía agraria dependiente, con un incipiente desarrollo industrial de tipo maquilador.
Las condiciones sociales propiciadas por la legislación agraria de corte liberal, condujeron al campo mexicano a una situación extremadamente difícil; pues por un lado los campesinos del centro y sur del país se habían depauperado por la pérdida de sus tierras mediante los sistemas que describimos anteriormente, y por otro lado nuestro país
416 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
fue teatro, una vez más, de la rivalidad económica europeo-norteamericana.
El régimen de Porfirio Díaz fue un aliado incondicional de los grandes terratenientes, lo cual se hace evidente con su legislación agraria,
las comunidades indígenas y los pueblos perdieron sus tierras por diversos procedimientos legaloides ante unos cuantos individuos que concentraron la riqueza en unas cuantas manos.
El problema de las compañías deslindadoras se agravó cuando a partir de 1880, el gobierno mexicano inicia una campaña constante para la construcción de vías férreas, de esta forma, terrenos otrora de poco valor, se transformaron en regiones con un altísimo valor comercial que despertó la codicia general, en perjuicio de los dueños inmemoriales de esos parajes que fueron desposeídos por las compañías deslindadoras o por los grandes hacendados, que denunciaron aquellas tierras como baldíos en virtud de que, sus dueños no tenían títulos primordiales o vendieron por una miseria sus tierras.
Parte significativa de esas compañías deslindadoras eran extranjeras, concretamente norteamericanas, con lo que acapararon una tercera parte de todos los terrenos que deslindaron, lo que les produjo grandes beneficios, aun cuando la política de colonización del siglo XIX deba calificarse como un gran fracaso.
Es fácil percibir el desarrollo norteamericano en base a un adecuado proceso de colonización iniciado a partir del siglo XVII y que en siglo XIX les sirve para poblar aceleradamente los terrenos que conquistaron en 1848, decimos que es fácil percibir la colonización por el número de colonos y la composición étnica de la población, sin embargo en el caso mexicano el fenómeno es muy diferente, el número de colonos extranjeros que inmigraron al país apenas es percibible, en cambio el proceso de acumulación de riqueza nacional, en aquellos momentos en la tierra, es notorio.
La acumulación de riquezas en manos de unos cuantos no fue un fenómeno exclusivamente económico, también puede percibirse la acumulación de poder político en forma paralela, el federalismo pleno de 1824, pierde paulatinamente sus características en la medida que avanza el porfirismo, al grado que la soberanía estatal se transforma en una mera ficción, lo mismo que la autonomía municipal, con la figura de los jefes políticos y la imposición de presidentes municipales a capricho de los caciques.
A las causas internas de malestar habrá que sumar los aspectos externos, Friedrich Katz sostiene después de una meticulosa investigación:
El régimen de Díaz no fue derrocado únicamente por las múltiples fuerzas cuya hostilidad suscitó dentro de México, sino también debido a las muy
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EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 417
poderosas fuerzas cuya oposición despertó fuera del país: las de importantes grupos económicos en los Estados Unidos. En su esfuerzo por detener lo que llegó a considerar como una invasión de inversionistas norteamericanos, Díaz comenzó a volverse hacia las potencias europeas, invitándolas a invertir en su país y a desafiar en él la supremacía norteamericana. Cuando esta invitación fue atendida se convirtió en uno de los principales escenarios de la rivalidad europeo norteamericana en América Latina.
Si Díaz esperaba fortalecer su propia autoridad al desafiar la influencia norteamericana, cometió un gran error de cálculo. Los intereses norteamericanos, al sentirse agredidos, le retiraron su apoyo y comenzaron a buscar un aliado más amable entre sus enemigos. Al provocar el resentimiento norteamericano antes de obtener apoyo suficiente entre los europeos para contrarrestar sus efectos negativos, Díaz puso en marcha otro proceso que a la larga le costaría caro. 33
El principal inversionista europeo en México durante el siglo XIX fue Inglaterra, tal y como lo visualizara Jefferson un siglo antes, sin embargo, a fines del siglo XIX y principios del XX, la cuestión estaba a punto de revertirse y la postura del presidente Díaz le enfrentaría a los intereses norteamericanos.
En opinión de Katz el ejército mexicano del porfirismo era muy dé-bil en virtud de que Porfirio Díaz:
En vista de la larga historia de pronunciamientos militares temía, evidentemente, más al ejército que a los levantamientos populares.34
La opinión de Katz nos aporta una verdad relativa, pues si bien es cierto, la historia del siglo XIX nos muestra una constante lucha entre fracciones del ejército, también es menester observar que éstas se dieron básicamente en la etapa bipartidista, cuando México fue teatro de las luchas hegemónicas entre Europa y los Estados Unidos. Después de la salida de las tropas francesas de México por convenio con Estados Unidos, este último país reivindica su hegemonía en México y si no se anexó su territorio fue porque así lo consideró más oportuno, sin embargo, la falta de un ejército importante en México debe atribuirse más al impacto que significaría para los Estados Unidos ser vecino de una potencia militar que pudiese reclamar para sí, los derechos históricos que le corresponden.
La causa del derrocamiento de Santa Ana en 1854, fue su interés por conformar un gran ejército, esa fue la última ocasión que México intentó edificar un medio que defendiera su soberanía. Porfirio Díaz nunca intentó construir un ejército que significase riesgo para los inte-
33 KATZ, Friedrich, La guerra secreta en México, 7". Reimp., Era, México 1991, p. 40. 34 ldem p. 47.
418 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
reses norteamericanos y ésta fue una arma de dos filos, pues si bien es
cierto gobernó durante más de treinta años sin importunar a los norteamericanos, en el momento que intentó contraponerse a su proceso de
expansión económica, no tuvo elementos de defensa, lo cual dejó en cla
ro que los alcances de la soberanía mexicana son limitados y su exten
sión abarca exclusivamente hasta antes de afectar los intereses nortea
mericanos o el amplio concepto que ellos tienen de seguridad nacional.
13.1 0.4. LOS INTERESES PETROLEROS
El territorio mexicano fue el principal objetivo de los intereses nor
teamericanos hasta el fin de la guerra de secesión norteamericana, en
adelante, su política se guió por intereses muy diferentes, para ilustrar
nuestra afirmación citaremos las palabras del embajador norteamerica
no en la Gran Bretaña, Walter Page, el 19 de marzo de 1914:
Acogerán de la manera más cordial vuestras inversiones en todas partes de América, bajo la condición de que no se empleen para dominar al país en cuestión. La Doctrina Monroe, como ustedes saben, sólo significa una cosa: que los Estados Unidos preferirían que ningún gobierno europeo se anexe más países en el Nuevo Mundo. En otros tiempos sólo había un recurso mediante el cual un gobierno extranjero podía adquirir territorios, que consistía en conquistar directamente el país. Ahora existen maneras mucho más refinadas de conquistar países.35
Lo expuesto nos permite observar que a los Estados Unidos no les
interesaba ya el sistema colonial caracterizado por el control directo de
los territorios conquistados, simplemente habían iniciado la etapa del
neocolonialismo y en consecuencia su atención se centraba en el con
trol económico de nuestro país, control que equilibraban por vía el con
trol político. Porfirio Díaz intentó aprovechar los intereses económicos de Euro
pa en nuestro país, con la finalidad de crear un escenario de equilibrio
entre Europa y los Estados Unidos, sin embargo, sus planes se vieron frustrados cuando el papel del petróleo empezó a cobrar importancia
como factor estratégico de la producción con el advenimiento y evolución de las máquinas de combustión interna.
El enfrentamiento entre Sir Weetman Dickinson Pearson de nacio
nalidad inglesa y el estadounidense Edward L. Dohenay tuvo efectos
para el gobierno de Díaz, pues ambos buscaban su apoyo para hacer más grandes sus ganancias.
35 Page Walter citado por Friedrich Katz, op. cit., p. 2 I O.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateas Santillán 419
La Ley del petróleo de 1 90 1 cometió el mismo error que la Ley de población coahuiltexana de 1825, pues estableció que las franquicias petroleras durarían 1 O años, que si hacemos cuentas se vencerían
en 1911. Y sucedió algo parecido a lo de Texas, solo que en lugar de
una guerra civil de independencia tuvimos que enfrentar la ira del capi
tal internacional que sumada a las condiciones de extrema pobreza de
rivadas de una desigual distribución de la riqueza dieron como resulta
do la Revolución Mexicana.
13.10.5. POSTULADOS PRINCIPALES
A las consideraciones de tipo político-económico vistas en el punto
anterior debe agregarse, la crisis del sistema político electoral que pre
valeció a lo largo de la dictadura porfirista, y que en conjunto genera
ron graves contradicciones económicas y el descrédito absoluto del sis
tema electoral y del sistema de partidos. En estas condiciones, al triunfar el Plan de San Luis proclamado
por Don Francisco l. Madero, las expectativas del país por un cambio
radical son muy amplias, sin embargo, el deterioro del gobierno made
rista fue vertiginoso y se dio en el peor escenario posible para de demo
cracia mexicana; el ejército de Porfirio Díaz seguía incólume, el mundo
se encontraba a la víspera de la primera guerra mundial, lo que ocupa
ba a la diplomacia y grupos de inteligencia de las potencias en la bús
queda de alianzas y recursos para la guerra, cuestiones que ponían a
México como un factor estratégico importante por su posición como
tercer productor de petróleo en el mundo, el movimiento maderista des
pertó las expectativas populares y no se apreciaba cambio alguno, razo
nes en su conjunto que ubicaron al gobierno de Madero entre los intere
ses de las potencias en el ámbito externo y en medio de la lucha de los
campesinos y obreros frente a la oligarquía mexicana, el resultado fue
natural, el golpe de Estado de Victoriano Huerta que generó o dio inicio
al movimiento que encabezó Venustiano Carranza y que bajo el Plan de
Guadalupe de 26 de marzo de 1914 adoptó como bandera la reinstaura
ción de la Constitución Mexicana de 185 7. Resulta relevante señalar que si bien es cierto, el movimiento cons
titucionalista surge con la idea de reinstaurar la Constitución del 57, tal Y como se desprende de las palabras del diputado Constituyente Luis
Manuel Rojas en la sesión del 13 de diciembre de 1916, que él mismo presidía, cuando en presencia de Carranza y para refutar las palabras del diputado Francisco J. Múgica durante el debate sobre la educación expuso:
420 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Creo, además señores diputados, que la resolución que en esta vez tome el Congreso Constituyente servirá para que, tanto en la República entera, como también en el exterior, se formen idea clara de cuál va a ser en realidad la obra de esta Asamblea, y del color que tendrá la Constitución de 1857,
reformada en Querétaro.36
Hemos presentado las palabras del diputado Rojas como una prueba de que un grupo de diputados afines al Partido Liberal Mexicano de Venustiano Carranza buscaban la aplicación del texto constitucional del 57 reformándolo para hacerlo eficiente en su aplicación.
Frente al grupo liberal de Carranza, se erigió un bloque de diputados calificados de radicales o jacobinos que representaban un conjunto de ideas progresistas de tendencia social y que respondían políticamente a los intereses del General Álvaro Obregón.
La tendencia del grupo mayoritario que era el jacobino, se concentró en dar respuesta a los grandes problemas nacionales estableciendo a nivel constitucional un conjunto de artículos de corte social, frente a ellos, el proyecto liberal de Carranza elaborado por los diputados Luis Manuel Rojas, José Natividad Macías, Félix Palavicini y Alfonso Cravioto parecía una tímida luz que palidecía ante los fragorosos argumentos de los radicales.
El Constituyente de 1916-1917 intentó dar respuesta a los principales problemas que aquejaban al país, de tal forma que la cuestión agraria reflejada en el Artículo 27 Constitucional, además de sus contenidos estrictamente agropecuarios, debe entenderse como un intento extraordinario de redistribución de la riqueza en un país preponderantemente agrícola.
Para 191 7, México se convierte en el tercer productor de petróleo en el mundo, con una producción de SS millones de barriles aproximadamente, la nacionalidad de las empresas que controlaban la explotación y comercialización del combustible alcanzaba el 97% en manos extranjeras, de los cuales el 65% era norteamericano, el 30% inglés y el 7% holandés.
La explotación de petróleo se incrementó notablemente durante la revolución pues en 1911 se exportaron 900 mil barriles aproximadamente, en tanto que para 1917 la cantidad se incrementó a 46 millones de barriles, de la tenencia de la tierra ya hemos delineado el panorama, al cual sólo cabría agregar que en la medida que avanzaba la revolución, los terratenientes mexicanos procuraban vender sus tierras a especuladores norteamericanos a precios irrisorios.
36 Diario de los debates del Congreso constituyente, Tomo 1, p. 643.
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EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 421
De esta forma, el problema del México agrícola de la época consistía básicamente en la excesiva concentración de la riqueza y en la extremada pobreza de una gran mayoría de mexicanos.
Este es el marco en que debemos estudiar el debate que sobre el artículo 27 Constitucional se libró en el Constituyente de 1917; sin olvidar que, para esa fecha ya existía una constante en los diversos programas y planes que se lanzaron desde antes y durante la revolución. El programa del partido liberal mexicano fechado el 1 o de julio de 1906 en la Ciudad de San Luis Missouri, Estados Unidos, incluía una serie de medidas agrarias a fin de dotar de tierras a quien lo solicitara, así como, la creación de un banco agrícola para los agricultores pobres, hablaba del repartimiento de las tierras de los funcionarios enriquecidos bajo la dictadura.
Francisco l. Madero en el Plan de San Luis de S de octubre de 1910, denunció los abusos que se hicieron con motivo de las leyes de baldíos y el despojo de los bienes de los pequeños propietarios y de los indígenas, por lo que, ofreció la restitución de las tierras a sus propietarios originales, restitución que no llevó a cabo y motivó la revolución zapatista.
El 28 de noviembre de 1911 fue proclamado el Plan de Ayala; en su articulado se estipuló que los propietarios originales de la tierra fueron despojados, por lo que, habría de expropiar tierras a efecto de dotar a los pueblos y ciudadanos de México.
Como puede observarse existe una tendencia generalizada por revertir los efectos de la concentración de la tierra en unas cuantas manos, así como, la inclinación por figuras como la expropiación por causa de utilidad pública para llevar a cabo los proyectos. No obstante, dicha tendencia que podemos calificar de unánime, lo que variaba eran los grados que debería alcanzar la medida; así como, los procedimientos a manera de ejemplo, podemos citar el Plan de Santa Rosa de fecha 2 de febrero de 1912 en el que se estipula en el punto 2 que se decretaría por causa de utilidad pública la expropiación del territorio nacional. nacionalización diríamos nosotros, que el gobierno sería el propietario de las tierras, las cuales rentaría a los particulares.
El proyecto de Ley de Pascual Orozco de 25 de marzo de 1912 habla de la repartición de los terrenos baldíos y nacionales, así como, de la expropiación de las tierras no cultivadas a los grandes terratenientes.
El proyecto de la ley agraria presentado por Luis Cabrera el 3 de diciembre de 1912 nos habla de dotar de ejidos a los pueblos por vía de la expropiación de los terrenos que históricamente les correspondían.
El proyecto de ley agraria presentado por Pastor Rouaix y José Inés Novelo de 15 de diciembre de 1914, declaró de utilidad pública que los agricultores fueran propietarios de terrenos suficientes para satisfacer las necesidades de una familia, la fundación de pueblos en los antiguos
422 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
latifundios y colonias agrícolas en terrenos fértiles, establecían el límite de la pequeña propiedad ganadera en 2500 hectáreas.
13.10.6. EL DECRETO DE 6 DE ENERO DE 1915
Las condiciones generales del país, así como, la evolución de las circunstancias que rodearon a la revolución, unificaron el reclamo del reparto de los latifundios constituidos entre 1857 y 1915, de esta forma, Venustiano Carranza no podía abstenerse de la tendencia general y le encargó a Luis Cabrera un proyecto de ley, que a la postre debía de convertirse en ley constitucional y a la vez daría la pauta a los norteamericanos para inmiscuirse, una vez más, en los asuntos de México.
Por su importancia nos referiremos a su contenido: • El artículo 1 o declaró nulas todas las enajenaciones de tierras he
chas en contravención de la ley de 25 de junio de 1856, todas las concesiones, composiciones o venta de tierras, aguas y montes hechas por autoridades federales, de diciembre de 1876 a 1915, que hubiesen invadido ilegalmente los ejidos y demás terrenos de los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades; todas las tierras afectadas por autoridades locales que se encontraran en el caso anterior.
• Art. 2°. Se respetarían las divisiones hechas por los vecinos de un pueblo, ranchería, congregación o comunidad, salvo solicitud en contra de dos terceras partes de los vecinos.
• Art. 3°. Se expropiarían los terrenos necesarios para dotar a los pueblos que carecieran de ejidos, por falta de títulos; imposibilidad de identificarlos o porque se hubieran vendido.
• El Art. 4o creaba una comisión nacional agraria, una comisión local agraria para cada Estado o territorio y los comités particulares ejecutivos que se necesitasen.
• En el Art. so se subordinaban los comités particulares ejecutivos a la comisión local agraria y éstas, a la comisión nacional agraria.
• Por el Art. 6° se estableció el procedimiento para la entrega de solicitudes de restitución y en los subsecuentes artículos describió el resto del procedimiento.
13.10.7. EL PROYECTO DE ARTÍCULO 27
PRESENTADO POR CARRANZA
Si analizamos la tendencia histórica y después observamos el proyecto de artículo 27 de Carranza, podemos observar ciertos rasgos liberales que francamente no llenaban las aspiraciones de los constituyentes del 16-1 7, ni muchos menos del pueblo en general.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 423
El proyecto carrancista contenía una declaración formal de que la propiedad privada no podía ser destinada al uso público, sino mediando una indemnización y por causa de utilidad declarada por la autoridad administrativa, pero la expropiación la haría la autoridad judicial en caso de inconformidad. El texto del proyecto estudiado mantenía las restricciones formuladas desde la época de las Leyes de Reforma al clero, en lo relativo a su capacidad para adquirir bienes raíces.
La cuestión de los ejidos y las dotaciones de tierras se reservaba para ser discutida en una ley reglamentaria subsecuente, sin ninguna disposición categórica en la Constitución.
El espinoso asunto del petróleo se trataba de una manera muy favorable a los intereses de las compañías petroleras al señalar "las sociedades civiles y comerciales podrán poseer fincas urbanas y establecimientos fabriles o industriales, dentro y fuera de las poblaciones; lo mismo que explotaciones mineras, de petróleo o de cualquier otra clase de substancias que se encuentren en el subsuelo, así como también vías férreas u oleoductos; ... "
A los bancos se les facultaba para imponer capitales sobre propiedades urbanas y rústicas de acuerdo con las leyes que al efecto se expidieran.
Como puede observarse, Carranza suscribió un proyecto que definitivamente no llenaba las expectativas de los grupos revolucionarios, es decir, no era congruente con los grupos internos, en tanto que respondía a los intereses extra-nacionales dominantes, sin embargo, el constituyente de 1916-1917 no era mayoritariamente favorable a Carranza, sino que desde el debate del Artículo 3° Constitucional se demostró el predominio de otras tendencias.
13.10.8. LA INICIATIVA DE LA COMISIÓN
La tarde del jueves 25 de enero de 1917, se presentó una iniciativa del Artículo 27 constitucional suscrita por los diputados Rouaix, Adame, Pastrana, Chapa, Álvarez, Macías, Del Castillo, Ibarra, De los Ríos, Terrones, De los Santos, De la Torre, Dorador, Zavala, Enríquez, Gutiérrez, Martínez de Escobar y Martí.
La exposición de motivos de la iniciativa nos ilustra sobre la naturaleza de la propuesta, en ella encontramos la opinión de algunos diputados en el sentido de la relevancia del Artículo 27 como el más importante de todos los de la Constitución, cuestión respetable, aun cuando muy debatible, que sin embargo, nos alecciona sobre el ambiente de la época y sobre las características agrarias predominantes en el México de aquellos tiempos.
424 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Acto seguido nos describe la evolución que tuvo el concepto de pro
piedad en México a partir de la experiencia y antecedentes coloniales
de la Nueva España, de esta forma se hizo resaltar el concepto de pro
piedad originaria en manos del rey, centro absoluto de propiedad, due
ño de las personas y de los bienes de sus súbditos, de tal forma que el carácter de la propiedad en esa época es calificado según la iniciativa
como precario. A continuación se denunció, que a partir de la independencia se
adoptó una legislación civil incompleta que produjo una reacción con
traria a la tradición hispano-mexicana en beneficio de algunos grupos
sociales poderosos: "Ese mal se agravó de la Reforma en adelante ... ",
nos dice la iniciativa para a continuación detallar los efectos de las Le
yes de Reforma y de baldíos en la población mexicana; señalando que:
"había sido el efecto de haber adoptado sin discernimiento, la legisla
ción europea". Como puede observarse estamos ante un ataque contra las doctri
nas liberales del siglo XIX, que impuestas en un medio ajeno al de su
origen, generaron efectos muy diversos a los de sus lugares de naci
miento, como diversas eran las circunstancias sociales y políticas de
quienes las imitaban. El propósito de la iniciativa era anudar la legislación futura y la co-
lonial, dicho en palabras de la iniciativa que a continuación señalaba:
... no pretendemos hacer una regresión, sino al contrario. Por virtud de existir precisamente en dicha legislación colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mismo carácter a la Nación.
De esta forma el linaje y la intención del Artículo 27 constitucional
queda magistralmente descrito, estamos ante un acto de soberanía ple
na, ante una nacionalización del territorio que como se explicó no im
plica ninguna novedad, sino la reinstauración de una añeja tradición. En relación a la vigencia de la legislación colonial en 1 91 7 la inicia
tiva nos la describe al sostener:
... las leyes ignoran que hay condueñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones, tribus, etcétera; y es verdaderamente vergonzoso que, cuando se trata de algún asunto referente a las comunidades mencionadas, se tienen que buscar las leyes aplicables en las compilaciones de la época colonial, que no hay cinco abogados en la República que conozcan bien.
La iniciativa señalaba que su proyecto reconocía tres clases de derechos territoria les :
"
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO -J. Mateos Santillán 425
• La propiedad privada plena individual o colectiva. • La propiedad privada restringida, de tierras poseídas en comunidad. • Las posesiones de hecho. • La iniciativa propuso un Artículo compuesto por tres párrafos ini
ciales y catorce fracciones: • En el primer párrafo se declara que es propiedad originaria de la
Nación el territorio nacional, el segundo se refiere a la expropiación por causa de utilidad pública y el tercero a la capacidad para adquirir el dominio directo de las tierras y aguas nacionales.
• Es en la fracción I donde se declara que es prerrogativa de los mexicanos y sociedades mexicanas adquirir el dominio de tierras y aguas o combustibles minerales, acto continuo se estableció el derecho del Estado para concesionar dicho dominio a extranjeros que renunciaran a la protección de sus gobiernos en lo que a dichos bienes se refiriera.
• La fracción 11 ratificó los Leyes de Reforma en lo relativo a los bienes de las Iglesias.
• La fracción III se refería a la posibilidad de las empresas de beneficencia, investigación, enseñanza, ayuda recíproca y cualquiera otra análoga para adquirir bienes raíces exclusivamente para su objeto, también podían imponer capitales sobre bienes raíces en plazos que no excedieran los diez años.
• La fracción IV contiene una verdadera reforma agraria que reconoce la propiedad colectiva de los condueñazgos, rancherías, pueblos congregaciones, tribus y de más corporaciones de población que guardasen el estado comunal, se reconoce dicha propiedad y establece que en lo futuro se dotará a los grupos mencionados con tierras.
• La fracción V intentaba limitar la compra de tierras por las corporaciones mercantiles, industriales, mineras o petroleras, que por su potencialidad económica pudieran dedicarse a especular
con la tierra, restringiendo su capacidad de adquirir a la exten
sión estrictamente necesaria para el cumplimiento de su objeto. • La fracción VI facultaba a los bancos para imponer capitales so
bre propiedades urbanas y rústicas, pero no podían ser propietarios sino de los bienes enteramente necesarios para su objeto
directo. • La fracción VII excluía a cualquier otra corporación de las que
no estuvieran incluidas en las fracciones 111, IV, V y VI para tener propiedades raíces, salvo los destinados al cumplimiento del objeto de la institución.
• La fracción VIII es la que mejor nos demuestra los fines de la Revolución mexicana, en ella se declaran nulos todos los actos que
426 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
desde la Ley Lerdo afectaron a condueñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones, tribus y demás organizaciones que existieran es estado comunal, las cuales serían restituidas a sus propietarios originales. A los antiguos latifundistas sólo se les reconocerían cien hectáreas de tierras como límite máximo de sus propiedades.
• Ante los excesos de liberalismo clásico, en México se recurría a una nueva concepción social de la tenencia de la tierra.
• La fracción IX facultaba a la nación para regular la propiedad privada atendiendo a la necesidad de lograr una distribución más equitativa de la riqueza pública, esto sería la base para fraccionar los latifundios existentes y la dotación de terrenos en diversas modalidades.
• Para finalizar nuestras reflexiones sobre el 27 Constitucional nos concretaremos a señalar que una de las grandes dudas que despertó el tercer párrafo de la fracción VII, que fue recibido con aplausos, fue la relativa a ¿quién indemnizaría?, Cepeda Medrana volvió a cuestionar: "¿Quiénes son los que deben indemnizar? ¿Los infelices que vuelven después de cincuenta años a sus tierras o el gobierno?"
Inmediatamente señaló, que los propietarios no aceptarían papel moneda y que el gobierno no tenía monedas.
Múgica aclaró, en caso de usurpación de propiedades por medio de la fuerza, éstas serán devueltas a sus dueños sin ningún requisito.
El diputado Medina calificó de retroactiva la fracción y el diputado Colunga le refirió con detalles como a partir de la Ley Lerdo fueron despojadas las comunidades y las tribus, el diputado Múgica trajo a colación el ejemplo, de como se había extendido la hacienda de la Sauteña en Tamaulipas donde "ocupa las dos terceras partes"37 y añadió que aún invadía el Estado de Nuevo León, la Sauteña se formó por malas artes al decir de Múgica, por medio de actos con apariencia de legales, y agregó:
Es bien sabido que el origen de nuestras propiedades es enteramente falso, como si dijéramos, porque tanto los naturales como los mestizos que poco a poco se fueron posesionando de la propiedad territorial de la nación después de la conquista, no tenían más título para proceder que el consentimiento de los reyes de España, que les daban como merced ... de esa manera, ninguna colonia, ningún pueblo, ninguna tribu, dispuso en un principio de documentación ... 38
37 ldem p. I 117. 18 lbidem
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Matcos Santillán 427
Y aún agregaríamos a las palabras de Múgica lo cuestionable que incluso hoy en día continúan siendo los "justos títulos" de conquista y colonización. De esa forma expulsaron los norteamericanos a los mexicanos de California, Nuevo México y Texas, de esa forma los liberales sembraron la semilla que habría de culminar en la revolución mexicana, Múgica expresó una frase común en aquella época:
Si para que se haga justicia estorba la ley, abajo la ley.39
Después de la intervención de Múgica se discutió de nueva cuenta la fracción V, pues el resto del artículo no fue ya objeto de debate alguno, salvo la intervención del diputado Ibarra para proponer se estipulará en la Constitución la facultad de la federación para aplicar impuestos, cuestión que no prosperó.
El inciso ( de la fracción VII establecía privilegios para el ejército constitucionalista y el magisterio, se trasladó a los artículos transitorios.
El Artículo 27 de la Constitución de 1917 fue aprobado por unanimidad de 150 votos.
13.10.9. LA EDUCACIÓN EN 1917
Un debate de gran trascendencia por su significado político, fue el que se dio en torno al Artículo 3° de la Constitución de 1917, relativo a la Educación, el grupo de Carranza sostenía un proyecto liberal clásico en cuanto a que en las escuelas particulares la educación fuera libre, frente a la posición de los radicales que se empeñaban en que la educación fuera laica en todas las escuelas.
Al margen de las razones educativas en debate debemos considerar, que el debate sobre la educación fue el primer gran debate del Congreso, al cual acudió el presidente Carranza el 13 de diciembre de 1916,40
para observar como perdían sus diputados las votaciones en los aspectos trascendentales.
En 1857, con la Constitución Federal, el principio del liberalismo mexicano llegó a su máxima expresión en materia educativa ya que, en el artículo 3° de dicha Carta Magna, se indicaba lacónicamente. "La enseñanza es libre", para continuar el mismo texto remitiendo a la ley secundaria el deber de señalar cuáles profesiones requerían título para su ejercicio y éstos con qué requisitos se deberían de expedir. Al ámbito de los estados quedaba reservada la facultad de fomentar la educación, de acuerdo con el principio de que lo que no se reserva expresamente a la Federación, es competencia de los estados.
3Y Diario de los debates del Congreso constituyente. p. 1 118. 40 Jdem p. 637.
428 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El debate en el Constituyente estuvo marcado por una tendencia liberal, aunque Diputados como Joaquín García Granados expresaron su temor que la educación cayera en manos de "los jesuitas y el clero", y temía una educación fanática. Sin embargo, prevalecieron los conceptos liberales clásicos, como del Diputado José María Mata: "Si el Partido Liberal ha de ser consecuente con sus principios, tiene el deber de quitar toda traba a la enseñanza", o la del Diputado Guillermo Prieto, que consideraba a la instrucción "como base de la libertad" asentando que "los pueblos embrutecidos deben sufrir gobiernos tiranos".
Poco duró el concepto liberal clásico en la materia educativa, el 15
de abril de 1861, el Presidente Benito Juárez intenta controlar la educación con una ley sobre la materia que junto con la ley de Instrucción Pública del Imperio de Maximiliano en 1865, nos presentan las siguientes premisas: el sistema político-económico era liberal tanto para Juárez como para Maximiliano, en tanto que en lo educativo la corriente positivista se imponía, puesto que con la famosa "ley de los tres estados", lo único verdadero era la ciencia. Esta doctrina encontró campo fértil en México, puesto que la participación del clero a favor de la causa conservadora era pública y los liberales pronto hicieron suya la corriente que negaba al estado religioso o metafísico todo valor, pues sólo lo científico, podía aceptarse en materia educativa. Lo paradójico es que Maximiliano, en el ámbito educativo, en vez de ser liberal, se hace positivista y, por consecuencia, con esa doctrina anticlerical lo que genera, entre muchas otras cosas es, su caída.
A la restauración de la República, Juárez, el 2 de diciembre de 186 7, publica la Ley Orgánica de la Instrucción Pública en el Distrito Federal, destacando los siguientes elementos:
Juárez, en perfecta concordancia con ideales federalistas, respeta la competencia de los estados en la materia educativa y, él como Presidente, se concreta a Gobernar la materia educativa en el Distrito y Territorios Federales.
En lo relativo a las Escuelas de Instrucción Primaria, éstas eran gratuitas para los pobres y obligatoria desde la edad de cinco años para todos.
Se crean las escuelas preparatorias (Art. 8), con Gabino Barreda. Año y medio después, el 15 de mayo de 1869, el Gobierno de Juárez expide otra ley de Instrucción Pública en la cual respetaba el federalismo y suprimía, al influjo de las concepciones de moda (las positivistas), la enseñanza de la religión, con lo que la educación elemental adquiría los rasgos de laica, obligatoria y gratuita. Lo anterior genera el enfrentamiento en la educación, entre liberales clásicos y los positivistas puesto que, para estos últimos, la libertad era algo poco científico; sin embargo, estos los mismo predominaron y su influencia se nota en México, desde las leyes de Instrucción Pública de Juárez, hasta el Porfirismo,
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateas Santillán 429
donde encuentran eco en el Primer Congreso Nacional de Instrucción Pública (1889-1890) sitio en que, maestros como Justo Sierra, Enrique C. Rébsamen, Luis E. Ruiz, Manuel Cervantes Imas y mucho otros, retomaron los principios de la instrucción primaria obligatoria, gratuita y
laica. En dicho congreso se rechazó la opinión de los maestros Miguel Serrano y Ramón Manterola, liberales clásicos, de apegarse al artículo 3° de la Constitución de 185 7, así como, el extremo presentado por el diputado Adolfo Cisneros Cámara quien pretendía que la educación fuera laica para todos, obligatoria para todos y gratuita para todos.
Durante el Segundo Congreso Nacional de Instrucción Pública ( 1890-1891 ), se destierra de la educación el Sistema Lancasteriano en el que, los alumnos más adelantados enseñaban a los que les seguían y se implementa el modo simultáneo. Se dice que la gratuidad de la educación exige a las autoridades que provean de útiles a los alumnos de las escuelas primarias oficiales. Todas las entidades deben establecer Escuelas Normales.
A partir de 1888 se reforma la ley de Instrucción Pública para el Distrito Federal y la educación primaria se divide en elemental y superior, de las cuales la elemental correspondía su mantenimiento a los Municipios y la Superior al Ejecutivo Federal, en tanto se prohibía a los miembros del clero su intervención en las escuelas superiores.
Durante todo el porfiriato se mantuvo el federalismo en la educación y a lo más que se llegó consistió en que el Ejecutivo Federal fuera quien se hiciera cargo de la Educación Pública en el Distrito y Territorios Federales (1891).
Con un esquema federal sólido, influenciado por el positivismo, se llega al siglo XX y pocos años después a la Revolución Mexicana. Es durante el año de 1912, en diciembre, cuando el Sr. Diputado Félix F. Palavicini ante la Cámara de Diputados, expresara: "en nuestro régimen federal no puede existir el ministerio de Instrucción Pública; es más, en ninguna federación del mundo existe un Ministerio de Instrucción Pública como aquí", a lo que añadiremos que el Ministerio aludido por el diputado Palavicini tenía exclusiva jurisdicción sobre el Distrito y Territorios Federales.
Años después, durante el Congreso Constituyente de Querétaro, la cuestión educativa, vuelve a ser objeto de análisis y lucha. El proyecto del presidente Carranza presentaba el mismo esquema liberal de 1857 y la primera Comisión de Puntos Constitucionales encabezada por el Dip. Federal Francisco J. Múgica, retomaba los conceptos positivistas de educación antirreligiosa y por ende laica. Los conceptos de gratuidad de la educación oficial, obligatoriedad y federalismo, no estaban a discusión, pues era común su aceptación en ambos bandos, en congruencia con la tradición del siglo XX. En cuanto a la relevancia de la materia,
430 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
nos basta citar las palabras del Diputado Múgica: "Ningún momento, señores, de los que la revolución ha pasado, ha sido tan grande, tan pal
pitante, tan solemne como el momento en que el Congreso Constituyen
te, aquí reunido, trata de discutir el Artículo 3° de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos". En el bando contrario existía coincideRcia en este punto, pues el C. Diputado Luis Manuel Rojas, contestando al
Gral. Mújica expresó: "ha tenido en cambio singular clarividencia al ha
blarnos de una gran verdad: la suprema importancia de este debate".
La lucha entre liberales y positivistas fue de gran magnitud. El Dip. Ro
jas aducía que por técnica jurídica la sección de garantías individuales
(entre las que se encuentra la Educación) era la de limitaciones a la au
toridad a favor del individuo, en tanto que la obligatoriedad se refería al
individuo, y por lo tanto esta cuestión debería ser tratada, como lo pro
ponía el presidente Carranza en el Artículo 31 del proyecto de reformas,
en donde se expresaba la obligación de todos los mexicanos de ir a la
Escuela. Dentro de los términos generales que fija la Federación, puede
cada estado reglamentar el precepto a su gusto, por lo que en nuestro
particular juicio, los conceptos centrales de la materia educativa, como
lo son su gratuidad, obligatoriedad y el que nos ocupa, su calidad de Fe
deral, no tuvieron otra discusión que la de ver en qué lugar de la Cons
titución se deberían colocar; por lo que el centro del debate, se reduce a
lo laico, es decir, a la magnitud de la intromisión del Estado en la materia educativa, pues la facultad de que cada entidad regule la materia
implica la intervención del Estado. Para aclarar este punto nos remiti
remos de nueva cuenta, a las palabras del Diputado Rojas, quien expresó:
"De manera que la diferencia es muy sencilla: el precepto del Primer
Jefe dice que la enseñanza será laica cuando se trate de establecimien
tos oficiales, y la comisión quiere que también sea laica en los estableci
mientos particulares". En cuanto a la influencia de la mayoría del Congreso Constituyente
de 1916-1917, ésta se encuentra perfectamente descrita por las palabras
del Diputado Mújica: "pero sí puedo decir al Honorable Presidente de la Comisión, que en cuestiones de Pedagogía, las ideas más modernas han evolucionado paralelamente al criterio positivo".
Finalmente, se impusieron las concepciones positivas y el texto del Artículo 3o aprobado fue el siguiente: "La enseñanza es libre; pero será laica la que se dé en los establecimientos oficiales de educación, lo mismo que la enseñanza primaria, elemental y superior que se imparta en los establecimientos particulares. Ninguna corporación religiosa, ni ministro de algún culto, podrán establecer o dirigir escuelas de instruc-ción primaria".
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Matcos Santillán 431
Las escuelas primarias particulares sólo podrán establecerse suje
tándose a la vigilancia oficial. "En los establecimientos oficiales se im
partirá gratuitamente la enseñanza primaria". Como se ve, se mantienen las constantes decimonónicas en la Cons
titución del 17. Por un lado, el federalismo, la obligatoriedad y gratui
dad de la educación pública y por otro, el Estado regulando la educa
ción; lo que generó un conflicto, pues si la educación es laica no es
libre, y extender lo laico a las escuelas privadas fue el centro de nuevas
tempestades. No contento con los acontecimientos, el 20 de noviembre de 1918,
el Presidente Carranza se propuso reformar el Artículo 3o de la Consti
tución General, donde se excluía a la educación privada del laicismo.
Las cámaras no discutieron dicho proyecto y, en abril de 1920, se lanza
el Plan de Agua Prieta, lo que genera la caída de Carranza, la posterior
legislatura obregonista dejó en el olvido la iniciativa de Ley, cerrándose
con esto un capítulo en la Historia de la Educación Mexicana. Otro de los temas que ocuparon la atención de los constituyentes
por su trascendencia social fue el del trabajo regulado en el artículo 123,
que fue leído, discutido y aprobado en las sesiones que se efectuaron el
día 23 de enero de 1917.
El proyecto original de Carranza que se insertaba en el artículo so.
fue fácilmente rebasado a lo largo de diversas sesiones en las que evolu
cionó un proyecto de bases sobre la legislación del trabajo que se pro
ponía como reforma al artículo so de la constitución de 18S 7, mismo
que fue presentado el 13 de enero de 1 91 7.
En la sesión de 23 de enero de 1917 la comisión propuso que se incor
porara a la Constitución una sección que llevaría por nombre "Del Tra
bajo y de la Previsión Social", mismo que fue aprobado por 163 votos. Entre las conquistas reflejadas por el texto constitucional encontra
mos la jornada máxima de ocho horas, la prohibición del trabajo para
los niños menores de 12 años, por cada día de trabajo habría uno de
descanso, se estableció que el salario mínimo de un trabajador debería
ser suficiente para satisfacer sus necesidades normales como jefe de fa
milia, se estableció la participación de utilidades, el pago de igual sala
rio a trabajo igual, la prohibición de embargo, compensación o des
cuentos sobre el salario mínimo, que el salario debía ser pagado en moneda legal, se establecieron principios de seguridad social a cargo de los patrones, así como la responsabilidad de éstos en los casos de accidentes de trabajo. Se estableció el derecho de los trabajadores a formar sindicatos, el derecho a la huelga de los trabajadores y el de paro de los
432 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
patrones, se prohibió que las deudas de los trabajadores se hicieran extensivas a la familia.
El artículo 123 de la Constitución también estableció el concepto de patrimonio familiar y bienes inalienables aún cuando remitió a una ley secundaria su precisión, se estableció asimismo el concepto de previsión popular con el establecimiento de cajas de seguros populares de diversas índoles, así como se consideró como causa de utilidad social la formación de sociedades cooperativas encargadas de la construcción de viviendas para los trabajadores.
Como puede apreciarse, el capítulo del trabajo fue uno de los gran-des logros del Constituyente de 1916-1917.
Puede considerarse después del análisis de los contenidos sociales de la Constitución de 1917, su vocación popular o social es innegable, y rompió los cartabones del constitucionalismo clásico del siglo XIX.
U na tendencia clara del Constituyente de 1916-191 7 es su vocación por hacer efectivo el federalismo, federalismo que se vio muy vulnerado durante la etapa porfirista, lo que generó una concentración excesiva del poder político en unas cuantas manos generalmente muy vinculadas al poder económico, de esta forma, cuando en 1917 se establece la figura del municipio libre como base de la administración pública de los Estados y a los Estados como base de la división política federal, intentándose una redistribución del poder político al interior de la República. Desafortunadamente no pudieron prevenir nuestros constituyentes fue que: así como, es importante que el poder público se divida vertical y horizontalmente para su ejercicio, guarda la misma importancia la estructuración del sistema de partidos y sistema electoral en cuanto a su incidencia sobre el sistema de gobierno, más claro, la división del poder público en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, lo mismo que la división en tres niveles de gobierno que son el federal, el estatal y el municipal no pudieron en su conjunto evitar el centralismo que propició el sistema de partido hegemónico que prevaleció en nuestro país a lo largo, prácticamente, de todo el siglo XX.
Donde definitivamente existieron grandes coincidencias es en el mar-cado acento anticlerical que prevaleció en los Constituyentes de 185 7 y 1 91 7, pues si atendemos los grandes debates y los estudiamos cuidadosamente observaremos una clara tendencia a separar las actividades del Estado y las de la Iglesia, como se aprecia en el debate del artículo 3°, en que prevaleció la educación laica, o en el del 27, en que se mantuvo la prohibición impuesta a las sociedades eclesiásticas de poseer bienes, limitaciones que se hicieron patentes en los artículos 24 y 130 constitucionales y, en los que se estableció la libertad de cultos, el no reco-
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EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL I\IEXICANO J. �latL'o' Santillán 433
nacimiento de personalidad jurídica a las agrupaciones religiosas, el impedimento de los ministros de culto para participar en política, negándoseles el voto activo y pasivo, así como, el derecho de asociación con fines políticos, a las agrupaciones políticas se les prohibió usar en sus títulos o denominaciones palabras que les vincularan a cualquier religión, y muchas otras medidas que refrendaban la vigencia de las leyes de Reforma en cuanto a la relación Iglesia-Estado.
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Esta obra se terminó de componer, imprimir y encuadernar
el 15 de enero de 201 O en los talleres de Castellanos Impresión, SA de CV,
Ganaderos 149, col. Granjas Esmeralda,
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