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Revista Aragonesa de Administracin Pblica112 ISSN 2341-2135, nm. 43-44, Zaragoza, 2014, pp. 112-177

LA PROtECCIN CIVIL EN LA MAR: EL SIStEMA ESPAOL DE RESPUEStA ANtE LA CONtAMINACIN MARINA ACCIDENtAL (*)

MiGuel nGel Franco Garca

SUMARIO: I. DELIMITACIN CONCEPTUAL: EMERGENCIAS MARTIMAS Y PRO-TECCIN CIVIL: 1. Las emergencias martimas. 2. Conexin entre las emergencias martimas y la proteccin civil. II. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS SOBRE PRO-TECCIN CIVIL EN LA MAR: 1. Los ttulos competenciales seguridad pblica y marina mercante. 2. El alcance de la seguridad pblica. 3. La expansin del ttulo marina mercante y la proteccin civil: A) Transporte martimo, seguridad de la navegacin y vida humana en el mar. B) Proteccin del medio ambiente marino. C) Salvamento mar-timo. 4. La concurrencia competencial en materia de proteccin civil. III. ELEMENTOS BSICOS DEL SISTEMA ESPAOL DE PROTECCIN CIVIL: LAS FUNCIONES DE LA PROTECCIN CIVIL: 1. La previsin y prevencin del riesgo. 2. La planificacin. 3. La intervencin. 4. La rehabilitacin o normalizacin. IV. CONTAMINACIN ACCIDENTAL DE LOS BUQUES: PREVENCIN Y PLANES DE INTERVENCIN: 1. La prevencin de la contaminacin marina accidental: A) El Convenio SOLAS. B) La prevencin en el mbito comunitario. C) Las medidas de orden interno: el marco normativo de la inspeccin de buques extranjeros y nacionales. 2. Los planes de intervencin: consideraciones y pro-puestas respecto a la planificacin de la contaminacin marina accidental en Espaa. 3. Subsistema martimo: A) El Plan Martimo Nacional. B) Los planes interiores martimos. 4. Subsistema costero: el Plan Estatal de Proteccin de la Ribera del Mar contra la con-taminacin. V. CONCLUSIONES. VI. BIBLIOGRAFA.

RESUMEN: La proteccin civil y las emergencias martimas se hallan parcial e indi-solublemente relacionadas, dado que los presupuestos fcticos de aqulla, basados en la concurrencia de situaciones de grave riesgo, catstrofe y calamidad pblica, coinciden con los de las emergencias martimas extraordinarias, que son aqullas emergencias, o situaciones de gravedad diversa que requieren de una intervencin inmediata, urgente y especializada, acaecidas en el mar, a las que se aade el calificativo de extraordinarias, por tener carcter calamitoso o catastrfico. Debido al desmesurado alcance conferido por el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante al ttulo competencial marina mercante, el cual, ha sido ratificado por la doctrina del Tribunal

(*) Trabajo recibido en esta reVista el 18 de septiembre de 2013 y evaluado favora-blemente para su publicacin el 8 de abril de 2014.

LA PROTECCIN CIVIL EN LA MAR: EL SISTEMA ESPAOL DE RESPUESTA ANTE LA CONTAMINACIN MARINA

Revista Aragonesa de Administracin Pblica ISSN 2341-2135, nm. 43-44, Zaragoza, 2014, pp. 112-177 113

Constitucional, se ha procedido a incluir artificiosamente en l un heterogneo abanico de materias cuya delimitacin y alcance en relacin con la nocin de proteccin civil, trata de desvelarse en este trabajo. Los planes de contingencias constituyen los instru-mentos en los que se concretan las actuaciones para hacer frente a la contaminacin marina provocada por un accidente martimo. En el Sistema Nacional de Respuesta ante la Contaminacin Marina Accidental aprobado en 2012, se advierten algunos aspectos mejorables y una serie de significativas omisiones.

Palabras clave: proteccin civil; emergencias martimas; contaminacin marina accidental.

ABSTRACT: Civil protection and maritime emergencies are partial and inextricably linked, since the factual circumstances of the former, based on the existence of situations of serious risk, catastrophe and public calamity, match the extraordinary maritime emergen-cies, which are those emergencies, or different gravity situations that require immediate intervention, urgent and specialized occurred at sea, to which is added the adjective extraordinary, from its having a disastrous or catastrophic. Due to the enormous scope given by the text of the Law of Ports and Merchant Marine competence title, which has been ratified by the Constitutional Court doctrine, we have proceeded to include therein a heterogeneous artificially range of materials whose limits and scope in relation to the notion of civil protection, is unravel in this work. Contingency plans are the instruments that are specified actions to address marine pollution caused by maritime accidents. In the National Response Accidental Marine Pollution adopted in 2012, some areas for improvement are noted and a number of significant omissions.

Key words: civil protection; emergencies at sea; accidental marine pollution.

I. DELIMItACIN CONCEPtUAL: EMERGENCIAS MARtIMAS Y PRO-tECCIN CIVIL

1. Las emergencias martimas

El ser humano ha estado siempre sometido a riesgos (1), que en ocasiones han desembocado en daos para l, sus bienes y el medio, pudiendo aqullos provenir de la naturaleza o de la actividad del propio hombre. La tipologa y percepcin de los riesgos es mutable, pues el eventual acaecimiento de fenmenos provocados por la accin humana como el terrorismo internacio-nal (2), los accidentes martimos, las mareas negras, el trfico de componentes

(1) ochoa Monz (1996: p. 20), indica que podra entenderse que un dao est prximo, que existe riesgo, cuando el que pase algo es elevado, es decir, cuando es altamente probable que se produzca un determinado evento capaz de causar un perjuicio, porque en caso contrario, no tiene sentido hablar de proximidad de un dao, por cuanto ste no es sino la consecuencia medible, normalmente o el efecto de una causa capaz de producir un determinado deterioro.

(2) nikula y hellenBerG (2009: pp.4-24).

Miguel ngel Franco garca


nucleares y otros (3), suponen un reto permanente para la seguridad, al igual que la posibilidad de que sucedan otros eventos de origen natural como los terremotos, huracanes, epidemias, as como otras catstrofes y calamidades.

Todos estos riesgos, dada su naturaleza e imprecisa dimensin, pueden superar claramente las fronteras estatales y necesitar de una accin internacio-nal (4), lo cual, conecta con el fenmeno de la globalizacin, que constituye un factor que puede aumentar la magnitud de los riesgos al hacerlos extensi-bles a cualquier parte del mundo (5). Adems, desde una perspectiva interna,

(3) esteVe Pardo (1999: p.62), alude a la situacin que denomina contradiccin de la sociedad del riesgo, esto es, una sociedad que en su afn de progreso y bienestar ha dejado en su camino los medios y creado las condiciones para la que podra ser su autodestruccin. rodrGuez-arana Muoz (2006: p.117).

(4) oliVa Martnez (2010: pp. 605-634). Valente GoMes (2011: pp. 145-162). izu Belloso (2009: pp.357-366). larsson, haGstrM Frisell, y olsson (2009: pp.1-16). kons-tadinides (2011: pp.12-22).

En el marco especfico de la UE, ha de destacarse que los textos legales precursores del actual marco legal relativo a la cooperacin en materia de proteccin civil, fueron el Programa de Accin Comunitario 1998-1999, seguido del Programa de Accin 2000-2004, que se extendi hasta 2006, mediante la Decisin del Consejo de 20 de diciembre de 2004. El mecanismo euro-peo de proteccin civil fue establecido inicialmente por la Decisin 2001/792/CE, EURATOM del Consejo, de 23 de octubre de 2001 (DOCE L nm. 297, de 15 de noviembre de 2001), refundida ulteriormente en la Decisin del Consejo 2007/779/CE, EURATOM, de 8 de noviembre de 2007, por la que se establece un Mecanismo Comunitario de Proteccin Civil (DOUE L nm. 314, de 1 de diciembre), habindose dictado reglas de desarrollo para la implementacin de la Decisin del Consejo 2007/779/CE, a travs de la Decisin de la Comisin 2010/481/EU, de 29 de julio de 2010 (DOUE L nm. 236, de 7 de septiembre). En la actualidad, las normas citadas se hallan en proceso de revisin, en cuyo marco ha de destacarse la propuesta para una Decisin del Parlamento Europeo y del Consejo sobre un Mecanismo Comunitario de Proteccin Civil de 20 de diciembre de 2011, COM (2011) 934 final.

En esta misma lnea, merece destacarse por la intensidad alcanzada en la cooperacin y la accin operativa conjunta de las unidades militares respectivas (Unidad Militar de Emer-gencias y Mando de Formaciones Militares de Seguridad Civil), en materia de situaciones de emergencia, y de proteccin y seguridad civiles (intercambio de informacin no clasificada; intercambio de observadores; y participacin en acciones de formacin y el apoyo a su realizacin), el Acuerdo suscrito entre Espaa y el Gobierno de la Repblica francesa en el mbito de las situaciones de emergencia y de proteccin y seguridad civiles, hecho en Madrid el 28 de abril de 2009, en el que ambas Partes designaron como administraciones competentes, por Espaa, el Ministerio de Defensa; y por Francia, el Ministerio de Interior, Ultramar y Colectividades Territoriales (artculos 1 y 2.1). El citado Acuerdo se public en el BOE nm. 180, de 13 de septiembre de 2012.

(5) Grote (2001: p.101) expresa que il en rsulte que deux conditions doivent tre remplies si lon veut parler dune catastrophe cologique globale. Premirement, il doit sagir dune catastrophe cologique dont les effets nfastes affectent la communaut humaine lchelle globale et ne se limitent pas des pays individuels ou une rgion bien dlimite. Deuximent, il doit tre dmontr que le potentiel destructeur de la catastrophe dpasse la capacit de rsistance des Etats nationaux et des organisations rgionales, de telle sorte quune rponse efficace ne peut tre organise que sur le plan mondial.



estas nuevas realidades pueden llegar a desbordar igualmente, la accin de una sola Administracin, haciendo necesaria la coordinacin, colaboracin y cooperacin de las tres Administraciones pblicas de base territorial existentes en nuestro pas que ostentan competencias concurrentes respecto a las emer-gencias acaecidas en la mar.

La percepcin actual de los riesgos, como una realidad con la que se ha de convivir, lleva a que la aspiracin sea reducir aqullos al mximo posible, fijndose los niveles de riesgo aceptables, puesto que la pretensin de seguridad absoluta, el riesgo cero, no deja de ser una utopa, carente de eficacia alguna (6).

Desde un punto de vista jurdico, el vocablo emergencia, a diferencia de los de catstrofe y calamidad, respecto a los cuales, en las normas de protec-cin civil y emergencias se recogen definiciones dispares, presenta una base comn que hace referencia a una situacin de gravedad diversa, en la que se requiere una intervencin inmediata, urgente y especializada, que permite hablar, sin forzar los trminos, de emergencias ordinarias y extraordinarias (7). En efecto, el artculo 2.c) de la Ley 30/2002, de 17 de diciembre, de Proteccin Civil y Emergencias de Aragn (8), y de modo idntico la Ley 3/2006, de 30 de marzo, de Gestin de Emergencias de las Illes Balears (9) (artculo 2.c), indican que se entiende por emergencia el suceso o accidente que sobreviene de modo imprevisto, afectando a la integridad fsica de las personas o a los bienes, de modo colectivo o individual, y que, en ocasiones, llega a constituir una catstrofe o una calamidad, configurndose el riesgo, como una nocin ligada a la idea de posibilidad o eventualidad de que se produzca una emer-gencia, y establecindose la diferencia entre catstrofe y calamidad, en que la primera, supone una grave destruccin de bienes y afeccin al patrimonio; en tanto que la segunda, implica la produccin de muchas vctimas o afecta a un gran nmero de personas.

De un modo similar, se menciona la perentoriedad en la adopcin de medidas preventivas o paliativas de los daos, aunque no se hace referencia a la distincin entre tipos de emergencias (10), en las Leyes 8/2005, de

(6) Gonzlez laXe y Martn PalMero (2009: p.1). (7) Garca Prez (2006: p.246). (8) BOE nm. 21, de 24 de enero de 2003; y en el BO Aragn nm. 151, de 30

de diciembre. (9) BOE nm. 113, de 12 de mayo; y en el BOE Illes Balears nm. 50, de 6 de abril. (10) En la Ley 9/2007, de 13 de abril, por la que se regula el Sistema Canario de

Seguridad y Emergencias (BOE nm. 124, de 24 de mayo; y en el BO Canarias nm. 77, de 18 de abril), no se diferencian claramente los grados que pueden existir en la situacin de emergencia (vid. artculos 25-27).



1de julio, de Proteccin Civil y Emergencias de Navarra (11) (artculo 2.a); y 1/2011, de 7 de febrero, de Proteccin Civil y Emergencias de La Rioja (12), que conceptan la emergencia, como una situacin que sobreviene de modo sbito, en la cual la vida o la integridad fsica de las personas, los bienes o el medio ambiente se ponen en grave riesgo o resultan agredidas, y que exige la adopcin inmediata de medidas para atajar el riesgo o para minimi-zar los daos. Sin embargo, esta ltima norma citada, considera englobada en el trmino catstrofe la nocin de calamidad pblica, poniendo el acento respecto a esta ltima, en las notas de afeccin persistente y generalizada a una poblacin, bienes o medio ambiente.

Aunque la normativa autonmica, presenta un alto grado de heteroge-neidad en las definiciones, resulta posible atisbar las diferencias entre las dos clases de emergencias a que hemos hecho referencia: extraordinarias, las cuales, seran aqullas que tienen carcter catastrfico o calamitoso, y se identifican claramente en la Ley 1/1996, de 3 de abril, de Emergencias del Pas Vasco (13), con la proteccin civil (artculos 3-22); y las que revisten carcter ordinario, pues no suponen un grave riesgo colectivo, catstrofe o calamidad pblica, si bien, precisan de la intervencin de medios y servicios de proteccin (artculos 23-27 de la Ley de Emergencias del Pas Vasco).

La distincin citada se refleja en el Punto II de la Exposicin de Motivos de la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestin de Emergencias de Andaluca (14), donde en tono didctico, pero a nuestro modo de ver acer-tado, en cuanto a la introduccin de los elementos de gradacin y evolucin que pueden llegar a detectarse en una situacin de emergencia inicialmente no calamitosa, explica que tradicionalmente se ha venido desarrollando la materia partiendo de una distincin entre emergencias de menor gravedad, las cuales eran reguladas mediante normas sectoriales u otras de alcance territorial limitado, o bien aquellas situaciones que, por constituir grave riesgo colectivo, catstrofe o calamidad pblica, entraban de lleno en el mbito de la proteccin civil, cuya ordenacin responde a un modelo suficientemente desarrollado e integrador.

Habida cuenta de la posible evolucin de una emergencia de ndole ini-cialmente no calamitosa a situaciones que s revistan tal carcter, as como la necesidad por razones de eficacia del establecimiento de un sistema integrado

(11) BO Navarra nm. 81, de 8 de julio. (12) BOE nm. 47, de 24 de febrero; y en el BO La Rioja nm. 20, de 11 de febrero. (13) BOE nm. 17, de 20 de enero de 2012; y en el BO Pas Vasco nm. 77, de 22

de abril de 1996. (14) BOE nm. 297, de 12 de diciembre; y en el BO Junta de Andaluca nm. 138,

de 26 de noviembre.



de respuesta que, atendiendo a principios de aplicacin general, permita evitar situaciones de desproteccin en los supuestos de agotamiento de los mecanismos inicialmente previstos para su gestin, y garantizar adems el establecimiento de medidas de coordinacin intersectorial, procede aprobar una norma con rango de Ley, que garantice la configuracin de un marco adecuado de proteccin ante los distintos niveles de emergencia.

Explcitamente, tanto la Ley 1/2007, de 1 de marzo, de Proteccin Civil y Gestin de Emergencias de Cantabria (15), como de una forma un tanto confusa, la Ley 5/2007, de 7 de mayo, de Emergencias de Galicia (16) (artculo 1), aluden a situaciones de emergencia ordinaria, que son las que sin implicar grave riesgo colectivo ni suponer catstrofe o calamidad pblica, requieren la intervencin de medios y servicios de proteccin y auxilio a las personas y a los bienes; y de emergencia no ordinaria, que son aqullas que por afectar a una pluralidad indeterminada de personas o de forma genera-lizada a la poblacin, tienen la condicin de catstrofe o calamidad pblica y hacen necesaria la adopcin de medidas extraordinarias para hacer frente a la mismas (artculo 2.b y c, respectivamente).

Desde la perspectiva de la gestin, entendida sta como el conjunto de acciones adoptadas para hacer frente a la situacin de peligrosidad creada, el artculo 1 de la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestin de Emergencias de Andaluca, acoge la diferenciacin cuantitativa entre los distintos niveles de emergencias (artculo 1), aludiendo especficamente a las no catastrficas, que concepta como las situaciones que, sin suponer grave riesgo colectivo, catstrofe o calamidad pblica, requieren para su gestin, de actuaciones de carcter multisectorial y adopcin de especiales medidas de coordinacin de los servicios operativos (artculo 30). Sin embargo, la Ley valenciana 13/2010, de 23 de noviembre, de Proteccin Civil y Gestin de Emergencias (17), no

(15) BOE nm. 94, de 19 de abril; y en el BO Cantabria nm. 49, de 9 de marzo. (16) BOE nm. 137, de 8 de junio; y en el DO Galicia nm. 94, de 16 de mayo.La Ley 5/2007, regula el sistema integrado de proteccin civil y emergencias en Galicia,

dirigido a adoptar medidas preventivas que eviten situaciones de riesgo, a actuar en caso de riesgo ordinario y a proteger la integridad de las personas y los bienes de titularidad pblica o privada y el medio ambiente de daos en situaciones de emergencia o grave riesgo provo-cados por catstrofes, calamidades, accidentes y otras situaciones o contingencias anlogas (artculo 1). Se indica que se ha de actuar frente al riesgo ordinario, desconocindose que el riesgo ordinario es una mera posibilidad de acaecimiento de un dao y que difcilmente va a poderse actuar sobre una eventualidad, es decir, sobre algo que todava no ha sucedido y slo potencialmente puede llegar a acaecer. Quiz hubiera sido ms clarificadora la expresin de emergencia ordinaria, en vez de la consignada en la norma, por contraposicin a la mencin de situaciones de emergencia o grave riesgo, recogida en el mismo precepto.

(17) BOE nm. 300, de 10 de diciembre; y Diari Oficial de la Comunitat Valenciana nm. 6405, de 25 de noviembre.



efecta las aludidas disquisiciones sino que considera que la actuacin en materia de proteccin civil y gestin de emergencias, parte de eventos de grave riesgo, catstrofe y calamidad pblica, accidentes graves y otros an-logos (artculo 1).

El calificativo de martimas que hemos aadido al trmino emergencias, acota el lugar fsico de acaecimiento de aqullas, con independencia del ori-gen o procedencia de la situacin, y de que las emergencias, en funcin de la entidad del dao, sean ordinarias o extraordinarias.

2. Conexin entre las emergencias martimas y la proteccin civil

Como fcilmente se advierte de lo hasta ahora expuesto, no toda emer-gencia martima puede ser calificada como situacin comprendida en el mbito de la proteccin civil, y ello, porque solamente las situaciones de grave riesgo, catstrofe o calamidad pblica, tal y como recoge en su artculo 1.1 la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Proteccin Civil (en adelante, LPC), constituyen los presupuestos fcticos de la proteccin civil, y sirven de punto de conexin con aquella parte de las emergencias martimas que anteriormente hemos conceptuado como extraordinarias por tener carcter catastrfico o calami-toso, quedando pues fuera del campo de la proteccin civil, las emergencias martimas ordinarias, que seran todas aquellas que no producen los efectos reseados.

Partiendo de la definicin legal, puede decirse que la proteccin civil es un servicio pblico en cuya organizacin, funcionamiento y ejecucin participan las diferentes Administraciones pblicas, as como los ciudadanos mediante el cumplimiento de los correspondientes deberes y la prestacin de su cola-boracin voluntaria (artculo 1.2) (18), dirigido a la proteccin fsica de las personas y de los bienes, en situacin de grave riesgo colectivo, calamidad pblica o catstrofe extraordinaria, en la que, la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente (apartado I de la Exposicin de Motivos de la LPC).

A la definicin legal, ha de aadirse la interpretacin que el TC ha efectuado de la nocin de proteccin civil, que se enmarca segn la STC de 19 de julio de 1990 (FJ 5, apartado b), dentro de la clusula de seguridad

(18) Barcelona lloP (2007: p.193), sostiene que la calificacin legal de la protec-cin civil como servicio pblico (artculo 1.2 de la LPC), no es la ms acertada en trminos tcnico-jurdicos, toda vez que la proteccin civil es, antes que otra cosa, un conglomerado de actividades mltiples de prevencin, operativas, de coordinacin de los medios y servicios hbiles para afrontar las situaciones de riesgo o de peligro colectivo y paliar sus consecuencias y, en fin, de rehabilitacin o restauracin.



pblica del artculo 149.1.29 de la Constitucin, afirmndose en la STC de 18 de diciembre de 1984 (FJ 2), que la proteccin civil, est constituida por el conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daos causados a personas y bienes por toda clase de medios de agresin y por los elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz, cuando la amplitud y gravedad de sus efectos les hace alcanzar el carcter de calamidad pblica.

Ambas definiciones son plenamente complementarias y de la conjuncin de aqullas con las disposiciones de la Ley, pueden extraerse las siguientes caractersticas esenciales de la proteccin civil:

Su naturaleza de servicio pblico esencial y permanente. Se confi-gura como esencial, porque se basa en la obligacin de los poderes pblicos de garantizar el derecho a la vida y a la integridad fsica de las personas consagrado en el artculo 15 CE. Es permanente porque existe la necesidad de contar con unos servicios y medios de proteccin cuando una catstrofe o calamidad acaezca, a la par que con una ordenada y previa planificacin de las actuaciones para, en su caso, coordinar y movilizar la totalidad de los recursos pblicos y privados de la comunidad (19).

Este servicio pblico debe ser prestado por las Administraciones pblicas, cuya actuacin ha de orientarse al estudio, prevencin y proteccin de personas y bienes. Conforme al artculo 1.2 de la Ley, puede requerir la colaboracin de todos, incluso obligatoria de los ciudadanos, cuyo incumplimiento puede dar lugar a las correspondien-tes sanciones (artculo 19 de la Ley). En este sentido la STC de 18 de diciembre de 1984 (FJ 2), expresa que desde el primer momento en que este tipo de actividades recibieron su configuracin jurdica se comprendi en ella la existencia de obligaciones y servicios per-sonales a cargo de los individuos a lo que alude el artculo 30.4 de la Constitucin al expresar que mediante ley podrn regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grandes riesgos, catstrofes o calamidades pblicas.

El conjunto de medios y actividades pueden ser civiles o militares, pero lo que resulta trascendente es que cuando se requiera la intervencin de las FAS, sta se realiza a ttulo de colaboracin con las Autoridades civiles (artculo 2 de la Ley).

La proteccin civil entra en juego cuando concurren circunstancias extraordinarias, si bien, en su conjunto los supuestos en que aqulla puede aplicarse revisten carcter ordinario, en la medida en que no alteran el ejer-

(19) FiGueruelo alMazn (1985: pp.93 y ss.).



cicio de las competencias de los poderes pblicos. Algunas de las causas que pueden motivar la declaracin del estado de alarma, tienen tambin su origen en supuestos calamitosos o catastrficos (apartados a y b del artculo 4 de la LO 4/1981, de 1 de julio, de los Estados de Alarma, Excepcin y Sitio, en lo sucesivo, LOAES). Sin embargo, el matiz diferenciador entre ambos supuestos, viene dado porque la declaracin del estado de alarma exige que concurran circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Auto-ridades competentes (artculo 1.1 LO 4/1981), es decir, que el fundamento de la declaracin del estado de alarma debera ser, la salvaguarda de los derechos y libertades de los ciudadanos en relacin con la Constitucin, o si se prefiere, la propia permanencia del orden constitucional ante situaciones de anormalidad (20).

Adems, la LOAES presenta tres grandes diferencias respecto de lo regulado por la LPC. La primera, es de carcter formal: el procedimiento de activacin requiere un decreto del Consejo de ministros, la informacin al Congreso, el plazo de duracin ha de ser inferior a quince das, la prrroga del mismo exige autorizacin congresual, hay imposibilidad de disolver el Congreso mientras este estado dure La segunda, consiste en que la autori-dad competente en estos casos es siempre el Presidente del Gobierno o, por delegacin suya, el Presidente de una Comunidad Autnoma. Y la tercera, es que existe la previsin de limitar el acceso a lugares y la posibilidad de toque de queda: en definitiva, limitar el derecho fundamental de libertad de circulacin (21).

II. LA DIStRIBUCIN DE COMPEtENCIAS SOBRE PROtECCIN CIVIL EN LA MAR

1. Los ttulos competenciales seguridad pblica y marina mercante

Examinando el conjunto de nuestro Ordenamiento jurdico, se aprecia que son muy numerosas las intervenciones de los poderes pblicos que tienen como finalidad ltima la proteccin de las personas y de su patrimonio. As ocurre por ejemplo, con las normas relativas al transporte martimo, la seguridad de la navegacin y el salvamento martimo, entre otras.

Sin embargo, no toda la normativa que tiene por objeto material la sal-vaguarda de la seguridad de las personas puede ser calificada, en trminos constitucionales, como propia de la materia seguridad pblica, pues si as

(20) cruz Villaln (1984: p.17). (21) Martnez Martnez y daz Fernndez (1999: pp.397 y 398).



fuera, la prctica totalidad de las normas del ordenamiento seran normas de seguridad pblica, y por ende competencia del Estado, cuando es claro que se trata de un concepto ms estricto, en el que hay que situar de modo predominante las organizaciones y los medios instrumentales, en especial los cuerpos de seguridad a que se refiere el artculo 104 de la Constitucin, segn ha reconocido el Tribunal Constitucional en su STC de 6 de mayo de 1985 (22) (FJ2).

En el campo de las catstrofes martimas ha de efectuarse una distin-cin previa a la hora de determinar cual haya de ser el ttulo competencial prevalente, debindose examinar si concurren o no los presupuestos de la proteccin civil en el asunto en cuestin, de modo que si una vez acaecido el siniestro, las acciones de los poderes pblicos se dirigen a la preservacin de la vida y el patrimonio de las personas, no existira reparo en incluir dichas acciones dentro de la rbita de la proteccin civil, y por ende, de la seguridad pblica. Ahora bien, cuando nos hallamos ante una emergencia ordinaria, por no existir afectacin alguna a las personas o bienes como consecuencia del evento catastrfico, parece que cabalmente no podra llevarse el hecho ni al mbito de la proteccin civil, ni al de la seguridad pblica, pues faltara la razn de ser de ambas, debiendo en este caso, incardinarse aqul en un ttulo competencial distinto a los mencionados.

Se ha producido una paulatina expansin del ttulo competencial marina mercante propiciada por la interpretacin del artculo 6 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante LPEMM), hoy texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM), efectuada por el Tribunal Constitucional, el cual, en una primera aproximacin, entiende comprendidas en el concepto de marina mercante aquellas actividades con finalidad comercial relacionadas con la navegacin de buques mercantes y, ms concretamente, con el transporte martimo de personas o mercancas: inclu-yendo asimismo las prescripciones necesarias para que la navegacin martima se desarrolle en condiciones de seguridad para los tripulantes y las personas a bordo, as como para las mercancas transportadas. Lo que se traduce en ciertas condiciones tcnicas que debe reunir el buque y en una ordenacin del trfico martimo, tanto con carcter general como en determinados espacios (STC de 19 de febrero de 1998, FJ44).

En materias como la de la lucha contra la contaminacin marina (apar-tado f), o el salvamento martimo (apartado e), como despus analizaremos, el Tribunal Constitucional, segn afirma Meiln Gil (2005: p.34), es cuanto menos generoso en la interpretacin de la constitucionalidad del precepto

(22) STC de 6 de mayo de 1985. Ponente: Luis Dez-Picazo y Ponce de Len. RTC 1985/59.



que define marina mercante (23), lo cual, consideramos que no puede llevar a obviar que ambas materias han de converger en la proteccin civil, en el caso, claro est, de que concurran los presupuestos fcticos de sta.

2. El alcance de la seguridad pblica

La proteccin civil, no aparece expresamente mencionada en la Cons-titucin espaola, ni entre las materias susceptibles de ser asumidas por las comunidades autnomas (artculo 148), ni entre las reservadas al Estado (ar-tculo 149), de ah que, el Tribunal Constitucional, con ocasin del conflicto de competencia planteado por el Gobierno del Estado frente al Gobierno Vasco, en relacin al Decreto 34/1983, de 8 de marzo, de creacin por la Comunidad Autnoma del Pas Vasco de Centros de Coordinacin Operativa, en la STC de 18 de diciembre de 1984 (FJ4), trat de precisar, con escasa fortuna, el encuadramiento competencial de aqulla, declarando que la materia de proteccin civil, ha de englobarse con carcter prioritario en el concepto de seguridad pblica del 149.1.29 de la CE considerando este ltimo con-cepto grosso modo como el conjunto de actividades dirigidas a la proteccin de las personas y de los bienes y a la preservacin y el mantenimiento de la tranquilidad y del orden ciudadano.

Como hemos indicado, dado que el grave riesgo, la catstrofe o la cala-midad pblica son los presupuestos de hecho de la proteccin civil, puede colegirse, que solamente van a poder anclarse constitucionalmente dentro del amplio concepto constitucional de seguridad pblica, los supuestos en que la gravedad de sus efectos permita calificarlos como catstrofe o calamidad pblica. En otras palabras, no todos los eventos que podran encajar en la mate-ria de seguridad pblica del artculo 149.1.29 CE, van a poder incardinarse en el mbito de la proteccin civil, sino slo los de emergencia extraordinaria o grave. En esta lnea, como recuerda la STC de 12 de febrero de 2004 (FJ9), en materia de proteccin civil, se estableci la conexin con el artculo 149.1.29, en relacin a los supuestos de situaciones de emergencia grave, con necesaria movilizacin de recursos y servicios de distintas administraciones pblicas en razn a su alcance supraterritorial (24) (en idntico sentido, se pronuncia la STC de 19 de julio de 1990, FJ6).

(23) En el original, la palabra que, en el texto, hemos insertado en cursiva, aparece entrecomillada.

(24) izu Belloso (1991: pp.17 y 18), en cuanto a las competencias estatales sobre proteccin civil, por un lado, segn dicho autor, se aducen por el TC dos fundamentos distintos que resultan contradictorios, as, se afirma la pertenencia de la proteccin civil al mbito de la seguridad pblica; conforme a ello, debera concluirse que se trata de una competencia exclusiva del Estado, como afirma el artculo 149.1.29 de la Constitucin, que no prev nin-



El concepto de seguridad pblica comprende la accin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el cumplimiento de sus misiones de pro-teger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a que hace referencia el artculo 104 de la CE, sin embargo no todo supuesto de proteccin civil, podra quedar amparado bajo el manto de la nocin de seguridad pblica sino slo aqul que por tratarse de una catstrofe o calamidad pblica, pueda hacer peligrar masivamente la vida de las personas.

Qu sucedera entonces con aqullos supuestos emergencias ordinarias que pueden afectar al libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudada-nos o a la seguridad ciudadana pero que, sin embargo, no alcanzan el grado de intensidad suficiente para ser calificados como catstrofe o calamidad?

Como el propio Tribunal Constitucional ha sealado en la Sentencia de 14 de enero de 1993 (25), resolutoria de la controversia suscitada entre el Gobierno Vasco y el Gobierno del Estado, respecto a la titularidad para dictar determinadas medidas en relacin con el transporte de mercancas peligrosas por carretera en vehculos de las FAS (26) (FJ 4), en la valoracin jurdica para efectuar una calificacin competencial correcta debe apreciarse el objeto, contenido y, en su caso, finalidad de las disposiciones en cuestin (vid, en esta lnea SSTC de 20 de diciembre de 1988 (27), FJ3; 26 de enero de 1989 (28), FJ2; y de 5 de octubre de 1989 (29), FJ4, entre otras), teniendo en cuenta lo cual, consideramos que el parmetro que habra de guiar el encuadramiento competencial en los casos de emergencias ordinarias o menos graves, sera el

guna competencia autonmica sobre proteccin civil (nicamente sobre policas autonmicas). Pero por otro lado, el Tribunal Constitucional insiste repetidas veces que la justificacin de las facultades del Estado en materia de proteccin civil se halla en la aparicin de un inters nacional ante el que ceden las competencias autonmicas.

(25) STC de 14 de enero de 1993. Ponente: Luis Lpez Guerra. RTC 1993/2. (26) La STC de 14 de enero de 1993, resolvi el conflicto positivo de competencia

promovido por el Gobierno Vasco en relacin a diversos preceptos de la Orden 7/1986, de 27 de enero de 1987, del Ministerio de Defensa, por la que se aprobaba la normativa aplicable al transporte de mercancas peligrosas por carretera en vehculos de las FAS, en el que la representacin del Gobierno Vasco afirmaba que la citada Orden se refera a una materia propia de la proteccin civil, mientras el Abogado del Estado la relacionaba con el trfico, seguridad vial y funciones del Ministerio de Defensa y que por lo tanto, slo afectaba de forma eventual e indirecta a la proteccin civil. El Alto Tribunal, dio la razn al Estado, al considerar que dichas actividades entraban dentro del artculo 149.1.21 CE, dedicado a la regulacin del trfico y circulacin de vehculos a motor como competencia exclusiva del Estado.

(27) STC de 20 de diciembre de 1988. Ponente: Francisco Rubio Llorente. RTC 1988/252.

(28) STC de 26 de enero de 1989. Ponente: Antonio Truyol Serra. RTC 1989/13. (29) STC de 5 de octubre de 1989. Ponente: Carlos de la Vega Benayas. RTC

1989/153.



de la ausencia de los presupuestos fcticos de la proteccin civil, por lo que no resultara posible reconducirlos al mbito de aqulla, aunque bien pudieran enmarcarse en el ttulo competencial seguridad pblica, o en cualesquiera otros.

La propia STC de 14 de enero de 1993, parece corroborar nuestra opinin, cuando en su FJ5, afirma que como se recoge en la exposicin de motivos de la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Proteccin Civil, sta debe entenderse como proteccin fsica de las personas y de los bienes en situa-cin de grave riesgo colectivo, calamidad pblica o catstrofe extraordinaria en la que la seguridad y la vida de las personas puedan peligrar y sucumbir masivamente. Y, de la consideracin de los artculos que se cuestionan no cabe concluir que se refieran a situaciones de ese tipo, como supuesto normal de su aplicacin: pues la regulacin que en ellos se contiene versa sobre eventualidades que no se asocian normalmente con la creacin de riesgos catastrficos extraordinarios.

3. La expansin del ttulo marina mercante y la proteccin civil

A) transporte martimo, seguridad de la navegacin y vida humana en el mar

La STC de 19 de febrero de 1998, salv la constitucionalidad de los preceptos de la LPEMM referidos al transporte martimo y a la seguridad de la navegacin, arguyendo que respecto al primero (FJ45), que es precisamente el ltimo inciso del art. 6.1, a) LPMM el que permite considerar a este precepto conforme con el orden constitucional de competencias. Al margen de la mayor o menor correccin tcnica de la frmula utilizada, no puede ignorarse, de un lado, que la inclusin de la actividad de transporte martimo en la marina mercante no puede considerarse en modo alguno como algo artificial, sino que, por el contrario, aparece como su verdadero ncleo. Por otra parte, el hecho de que la Constitucin no se haya referido al transporte martimo en ningn precepto a diferencia de lo que ocurre con el transporte areo al que alude el mismo nm. 20 del art. 149.1 y con el transporte terrestre, previsto en el nm.21 parece apuntar con toda claridad a su inclusin en el ttulo de marina mercante. Por ello, tampoco resulta necesario acudir a la clusula residual del art. 149.3 CE. Se excluye nicamente del concepto de marina mercante, el transporte martimo que se lleva a cabo exclusivamente entre puer-tos o puntos de una misma Comunidad Autnoma, que tenga competencias en esta materia, sin conexin con puertos o puntos de otros mbitos territoriales.

Respecto a la seguridad de la navegacin y de la vida humana en el mar, el Tribunal Constitucional justifica en la aludida resolucin (FJ46), su inclusin en la nocin de marina mercante, en base a la necesidad de adoptar garantas uniformes en todo el territorio nacional, derivada de normas internacionales



que persiguen la misma finalidad, expresando que no cabe duda de que, al menos determinados aspectos de la seguridad de la navegacin y de la vida humana en el mar son incardinables preferentemente en la marina mercante. As la determinacin de las condiciones tcnicas y de seguridad que deban reunir los buques, el establecimiento de normas de navegacin, la concrecin del nmero de miembros de la dotacin de los buques y sus condiciones de capacitacin profesional (cuestiones todas ellas a las que se refiere el art. 77.1 LPMM, que no ha sido impugnado) son aspectos que afectan a la seguridad en el mar, que no pueden considerarse ajenos al ttulo de marina mercante y que slo forzadamente pueden englobarse en la materia de seguridad pblica.

De la mencin a la seguridad de la navegacin, efectuada en el artculo 6.1.d) de la LPEMM, el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 19 de febrero de 1998, ha efectuado una interpretacin restrictiva de las funciones que corresponden a las Capitanas Martimas (30), y as:

El hecho de que los servicios de remolque y practicaje puedan cali-ficarse como actividades portuarias y la posibilidad de que dichas actividades se desarrollen en puertos cuya titularidad puede corres-ponder a las CCAA, no impide que el Estado pueda determinar, en ejercicio de su competencia sobre marina mercante, las condiciones que habiliten para el ejercicio de la actividad de practicaje, as como los servicios necesarios de remolque que deba haber en los puertos, si bien, la gestin de los concretos servicios de remolque y practicaje, corresponden a la Autoridad Portuaria, ya sea dependiente del Estado, ya de la Comunidad Autnoma correspondiente (FJ47.2).

La determinacin por la Capitana Martima de las zonas de fondeo y de maniobra en aguas situadas en zonas en las que Espaa ejerce soberana no excluye la competencia de la Autoridad Portuaria para la concreta autorizacin de fondeo y la asignacin de puestos en la zona de servicios de los puertos. La determinacin de las condiciones de los canales de entrada y salida de los puertos, se efecta por la Capitana Martima, mediante la tcnica del informe vinculante, que, en todo caso, se limitar exclusivamente a lo relativo a la seguridad en la navegacin (FJ48.3).

La fijacin de los criterios determinantes de las maniobras a realizar por los buques que transporten mercancas peligrosas o presenten condiciones excepcionales se atribuye al Capitn Martimo, si bien este se limita al establecimiento de criterios generales, lo que en modo alguno excluye la intervencin de la correspondiente Autoridad Por-tuaria (FJ49.4).

(30) Meiln Gil (2005: pp.35-37).



Las razones de emergencia justifican que los servicios de practicaje y remolque pasen a disposicin de la Capitana Martima correspon-diente, cuando se deba operar en aguas situadas en zonas en las que Espaa ejerza soberana, derechos soberanos o jurisdiccin (FJ49).

B) Proteccin del medio ambiente marino

La desmesurada extensin del ttulo marina mercante atributivo de com-petencia al Estado con carcter exclusivo (artculo 149.1.20), por lo que se refiere al encuadramiento en aqul de la materia relativa a la proteccin del medio ambiente marino, ha venido propiciada a nuestro modo de ver, por dos circunstancias: una de carcter normativo y otra que trae causa de la doctrina emitida por el Tribunal Constitucional respecto al alcance del concepto de marina mercante, tal y como se consignaba en su da, en la LPEMM.

As por un lado, la forzada inclusin en la rbita de la marina mercante, va artculo 6.1.f) LPEMM (actualmente TRLPEMM), de la prevencin de la con-taminacin producida desde buques, plataformas fijas y otras instalaciones que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que Espaa ejerce soberana, derechos soberanos o jurisdiccin y la proteccin del medio ambiente marino, excede los lmites de lo razonable.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional en la STC de 19 de febrero de 1998 (FJ 56), tras la impugnacin del citado precepto por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Catalua, an reconociendo el exceso que supone denominar marina mer-cante sobre la que el Estado tiene competencia exclusiva a la proteccin del medio ambiente marino, confirm la adecuacin de aqulla previsin a los parmetros constitucionales.

Los recurrentes aducan que los respectivos Estatutos de Autonoma atri-buan a las Comunidades Autnomas competencia para dictar normas adicio-nales de proteccin y para ejecutar la legislacin del Estado en materia de medio ambiente, as como competencias ejecutivas sobre vertidos en las aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral de la Comunidad Autnoma, por lo que el Estado no poda arrogarse una competencia exclusiva sobre proteccin del medio ambiente marino mediante la calificacin de la materia en cuestin como marina mercante.

El TC, sin embargo, declar que el art. 6.1.f) LPEMM, no resultaba contrario a las concretas competencias sobre medio ambiente que pudieran corres-ponder a las Comunidades Autnomas recurrentes, siendo posible una inter-pretacin conforme con el orden constitucional de competencias. En ltima instancia, el precepto puede perfectamente ser entendido como una norma de organizacin interna de las competencias que corresponden al Estado, en



el sentido de que, a los efectos de la LPMM, esas competencias de tutela del medio ambiente, se consideran incardinadas en el ttulo marina mercante.

En los siniestros martimos, que por su magnitud puedan calificarse como emergencias extraordinarias o graves, segn nuestra opinin, concurren los presupuestos fcticos de la proteccin civil, es decir, el grave riesgo, la cats-trofe o la calamidad pblica, y por consiguiente, caen de lleno en el mbito de aqulla pudiendo subsumirse en el ttulo competencial seguridad pblica (artculo 149.1.29). Sin embargo, a sensu contrario, en todas aqullas situa-ciones de emergencias ordinarias o no catastrficas, en las cuales, no existe una amenaza grave para las personas o bienes, lo que se pone en peligro no es ya la seguridad pblica sino la riqueza del medio marino, encontrando pues encaje constitucional, en los ttulos especficos relativos a la proteccin del medio ambiente (31) (artculos 149.1.23 y 148.1.9 CE), respecto de los cuales, el Estado no se ha reservado sino la competencia de legislacin bsica, pudiendo las Comunidades Autnomas establecer normas adicionales de proteccin y gestin (32).

Como pone de manifiesto sanz larruGa (2006b: pp. 606 y 607), la denominada contaminacin operacional, que es la producida en el transcurso ordinario de la actividad del trfico martimo, sin peligro masivo o grave para las personas o los bienes, constituye la principal fuente de contaminacin marina en trminos absolutos, sin embargo, las situaciones de contaminacin accidental, en las que habitualmente el riesgo se maximiza y los daos llegan al nivel de catstrofe o calamidad, vienen afrontndose bajo la perspectiva

(31) Valencia Martn (2000: pp.3589-3616). (32) La STC de 26 de junio de 1995 (FJ9), en cuanto al alcance de las competencias

del Estado y las CCAA en materia medioambiental, ha precisado que lo bsico, por una parte y desde una perspectiva constitucionalconsiste en el comn denominador normativo para todos en un sector determinado, pero sin olvidar, en su dimensin intelectual, el carcter nuclear, inherente al concepto. Lo dicho nos lleva a concluir que lo bsico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple ms bien una funcin de ordenacin mediante mnimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autnomas con competencias en la materia establezcan niveles de proteccin ms altos, como ya se dijo en la STC 170/1989.

El recproco engranaje de la competencia estatal y de las autonmicas en la materia, visto as, lleva a la conviccin de que lo bsico tiene aqu simultneamente carcter mnimo, como patrn indispensable para la proteccin del medio ambiente, fuera de cuyo ncleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la ejecucin, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata pues, de una estratificacin de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogneo, pero mejorable por as decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autnoma. En idntico sentido la STC de 4 de noviembre de 1982 (FJ4). Ponente: ngel Latorre Segura. RTC 1982/64.

Sobre la fuerza expansiva de la competencia exclusiva del Estado contenida en el artculo 149.1.23 CE, vid. (SSTC de 28 de junio de 2010, FFJJ 59 y 64; y de de 15 de marzo de 2012, FJ4. Ponente: Manuel Aragn Reyes. RTC 2012/34).



jurdica de la Proteccin civil. En estos ltimos casos, y slo en ellos, la com-petencia ser exclusiva del Estado, siendo la prioridad atender la emergen-cia, pasando a un segundo plano todo lo dems. De ah, la llamada fuerza expansiva de la proteccin civil, que se traduce en la prctica en que el titular de esta competencia toma las riendas de la situacin, asume la direccin y coordina la intervencin de las Administraciones implicadas.

Los argumentos, que no compartimos, utilizados por el Tribunal Constitucio-nal y por alguna autora (33), para justificar la incardinacin de la proteccin medio ambiente marino en el ttulo marina mercante, pueden sintetizarse en los siguientes:

El primero de ellos, la titularidad que, segn el art. 132.2 CE, corres-ponde al Estado sobre las playas, la zona martimo-terrestre, el mar territorial, los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental. Como recuerda el Tribunal Constitucional, dicha titulari-dad no puede entenderse como un ttulo atributivo de competencias (SSTC de 3 de julio de 1984 y de 4 de julio de 1991), pero aade, s otorga al Estado facultades encaminadas a la proteccin de los bienes demaniales.El hecho de que el Estado ostente facultades protectoras sobre los bie-nes de dominio pblico, no implica que dichas facultades no puedan ser desarrolladas de modo concurrente por otras Administraciones distintas de la estatal, mxime cuando el artculo 45.2 CE impone a los poderes pblicos la obligacin de velar por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente (34).

El segundo argumento esgrimido por el Tribunal Constitucional consiste en la dimensin que pueden alcanzar ciertas catstrofes medioam-bientales que ponen en juego un inters superior al que estrictamente corresponde a una Comunidad Autnoma. Cierto es que el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones se ha pronunciado en el sentido de que cuando los intereses afectados se extienden al territorio de ms de una Comunidad Autnoma, tales intereses son manifiestamente supracomunitarios, lo cual, justifica la intervencin estatal (SSTC de 17 de octubre de 1996 y de 26 de junio de 1995).

(33) zaMBonino Pulito (2001: pp.92-96). (34) lPez raMn (2005: pp. 183-198). Velasco caBallero (1994: pp. 77 y ss.).

canosa usera (1996: p.104), expresa que de la interpretacin sistemtica de los artculo 9.2 y 45 CE, se infiere la necesaria intervencin, en la vida econmica y social, de los poderes pblicos, removiendo los obstculos que dificultan la consecucin de los objetivos medioam-bientales recogidos en el artculo 45 CE.



Consideramos que en este punto, conviene discriminar el nivel de gra-vedad de los incidentes medioambientales que pueden tener lugar en la mar, pues en coherencia con la opinin sostenida por buena parte de la doctrina (35), si aqullos en atencin a su entidad son calificados como catstrofes, debieran encuadrarse en el mbito de la proteccin civil, y no desde luego, en el de la marina mercante; sin embargo, si el siniestro provoca contaminacin marina sin riesgo mayor para las personas o bienes, el ttulo competencial prevalente ha de ser el de la preservacin del medio ambiente, pues este es el bien jurdico protegido.

Seala el Tribunal Constitucional que existen determinadas activida-des relacionadas con la limpieza de buques y descarga de lastre que, aunque evidentemente tengan incidencia en el medio ambiente marino, pueden encontrar asimismo su acomodo natural en el ttulo de marina mercante.Las actividades citadas, constitutivas de la denominada contamina-cin operacional no son inocuas, pues indefectiblemente repercuten, en mayor o menor grado, en el medio marino, por lo cual, el con-flicto de intereses entre las operaciones ordinarias de limpieza de tanques, descarga de lastre, prdidas ligeras de combustible, etc., de los buques, y la proteccin medioambiental, parece que habra de resolverse considerando a esta ltima como el inters digno de mayor tutela y proteccin (36).

Por ltimo, la referencia que se hace en el primer inciso del art. 6.1.f) LPEMM a la prevencin de la contaminacin producida desde buques, plataformas fijas y otras instalaciones que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que Espaa ejerce soberana, derechos soberanos o jurisdiccin, segn declara el Tribunal Constitucional, no resulta contraria a la competencia sobre vertidos de las Comunidades Autnomas recurrentes. La competencia de las Comunidades Autno-mas en materia de vertidos al mar, aade el Tribunal Constitucional, se limita a los realizados desde tierra, y no a los que se llevan a cabo desde el mar, pues los preceptos estatutarios sobre la materia se refieren al mar territorial como lugar de recepcin de los vertidos, no como

(35) sanz larruGa (2006b: p.608). Garca Prez (2006: pp.248 y 249). Meiln Gil (2005: p.42). ochoa Monz (2005: p.160), expresa que en el fondo, la respuesta ante todo tipo de emergencias debe tener un encaje natural en la Proteccin Civil, por lo que se pueden superar determinadas inercias legislativas.

(36) alenza Garca (2006: p.309), afirma rotundamente, que incluir la prevencin de la contaminacin en el ttulo material de la marina mercante se ha considerado un tanto excesivo, dado que su acomodo natural y el ttulo prevalente es, a todas luces, el del ttulo competencial de la proteccin ambiental.



origen de stos (STC de 4 de julio de 1991, FJ7.A.h). Los vertidos realizados desde el propio mar, son competencia del Estado y por tanto, pueden ser calificados por ste, a los efectos de la distribucin interna de sus competencias como marina mercante, mxime cuando no se trata de una calificacin artificial sino que responde al concepto de marina mercante existente con anterioridad a la Constitucin (37).Con independencia de la calificacin que merezca la concepcin del Tribunal Constitucional, apegada al territorio estricto sensu, que se refleja en las SSTC de 19 de febrero de 1998 y de 4 de julio de 1991 (sobre la Ley de Costas) (38), en alguna doctrina constitucional parece admitirse que por razones de unidad y continuidad, el mar territorial forma parte del territorio autonmico (39) (SSTC de 22 de enero de 1998, FJ 3; y de 18 de enero de 2001, FJ9). As, en la STC de 18 de enero de 2001, se analiz la constitucionalidad del artculo 6.d) de la entonces cuestionada Ley 6/1993, de 11 de mayo, de Pesca de Galicia, que atribua a la Comunidad Autnoma, competencia en materia de con-servacin y mejora de los recursos pesqueros, y dentro de aqulla en concreto, sobre el establecimiento de zonas de inters especial pesquero, marisqueo y acuicultura; en relacin con su artculo 5, el cual, amparaba la aplicabilidad de dicha Ley, al mar territorial y la porcin de la zona econmica exclusiva espaola del litoral de Galicia para el marisqueo y la acuicultura marina. El Tribunal Constitucional, al delimitar las mate-rias marisqueo y pesca martima, indic que no puede realizarse circunscribiendo la primera a su ejercicio con artes tradicionales en el mbito de las aguas interiores, pues ello implicara una restriccin cierta de su mbito material, concluyendo que el inciso marisqueo o de acui-cultura, incluido en el segundo prrafo del artculo 6.d), no vulnera las competencias del Estado, pues la Comunidad Autnoma de Galicia tiene competencia, ex art. 27.15 EAG, para el establecimiento de zonas de especial inters para el marisqueo o la acuicultura.Pese a la existencia de la norma contenida en el prrafo segundo del artculo 114 de la Ley de Costas (40), que limita taxativamente la

(37) zaMBonino Pulito (2001: p. 94), la autora asevera que es este argumento en donde se encuentra la autntica razn de que la proteccin del medio marino haya de ser incluida en el concepto, y por ende en el ttulo competencial, de marina mercante.

(38) En la STC de 4 de julio de 1991 (FJ7 A.a.b), se expresa de modo contundente que es obvio que la competencia autonmica sobre la ordenacin del territorio no se extiende al mar. Fajardo sPnola (1992: pp.235-238).

(39) Gonzlez Garca (2002: pp.68 y 69). (40) Aadido por el artculo 120.6 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de

Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE nm. 313, de 31 de diciembre).



competencia autonmica sobre ordenacin territorial y del litoral al mbito terrestre del dominio pblico martimo-terrestre, sin comprender el mar territorial y las aguas interiores, consideramos que en materia de vertidos al medio marino, sea cual sea el origen de la contamina-cin, el dilema sobre la concurrencia competencial, ha de resolverse en favor del ttulo prevalente, que es el medioambiental.Adems, en lo atinente a la posible extensin de las competencias territoriales a las aguas interiores, la STC de 26 de junio de 1995 (sobre la Ley estatal 4/1989, de Conservacin de los Espacios Natu-rales y de la Flora y Fauna Silvestres), reconoce la competencia de las Comunidades Autnomas para la declaracin de espacios prote-gidos en los bienes del dominio pblico martimo, dado que segn se afirma, es opinin pacfica que la titularidad del dominio pblico no confiere, por s misma, competencia alguna. Tampoco tiene tal virtud taumatrgica la importancia de estos bienes para el inters general, valor colectivo donde estriba el fundamento de su calificacin jurdica como pblicos y de la adscripcin de su dominio al Estado. Es la naturaleza jurdica de la actividad el nico criterio vlido para juzgar de su idoneidad constitucional. No hay por qu repetir lo dicho ms arriba. La esencia de la declaracin como acto ejecutivo no puede quedar desvirtuada por factores ajenos e inoperantes como son los topogrficos (FJ20). Aadindose en cuanto a la declaracin y ges-tin de los espacios naturales protegidos (FJ19), que los espacios naturales tienden a no detenerse y mucho menos a coincidir con los lmites de las Comunidades Autnomas. Pero ello no es suficiente para desplazar la competencia de su declaracin y gestin al Estado so pena de vaciar o reducir la competencia autonmica en la materia. La circunstancia, pues, de que un espacio natural de una Comunidad Autnoma se prolongue ms all de los lmites territoriales de la misma podr dar lugar a mecanismos de cooperacin y coordinacin, pero sin alterar la competencia de aqulla para declarar y gestionar dichos espacios.En la STC de 10 de febrero de 1994 (41) (sobre la Ley murciana 3/1987, de Proteccin y Armonizacin de Usos del Mar Menor), el Tribunal Constitucional se decanta de modo implcito por la extensin de las competencias territoriales a las aguas interiores cuando afirma que es incuestionable que los preceptos impugnados se refieren a un espacio fsico parcialmente perteneciente al dominio pblico del Estado; tambin lo es que algunos de sus contenidos inciden en la

(41) STC de 10 de febrero de 1994. Ponente: Carles Viver Pi-Sunyer. RTC 1994/36.



proteccin del medio ambiente pero ello no significa que invadan, slo por ello, las competencias estatales mencionadas (FJ5).Partiendo de un concepto de litoral amplio, as como de la aceptacin del posible ejercicio de competencias autonmicas en las aguas inte-riores y en el mar territorial, la consecuencia inmediata es postular la conveniencia de la implantacin de sistemas de gestin integrada de zonas costeras, tanto de los elementos ubicados en tierra firme como en mar, cuyo eje fundamental podra girar en torno a las Comunidades Autnomas litorales (42).

(42) sanz larruGa y doMnech quesada (2010: pp. 3-36). Esta obra formula una avanzada propuesta que persigue facilitar la implantacin de gestin integrada de zonas costeras denominadas de segunda generacin, en las cuales, se considera la integracin tanto de los elementos ubicados en tierra firme como en mar.

En particular, la que se denomina gestin integrada de primera generacin, se basa, en el modelo de gestin por procesos, pp.8 y 9, es decir, en la constitucin de unidades de gestin integradas con otras de orden superior e inferior. Las decisiones de una unidad de gestin debern ser compatibles con las especificaciones y requisitos de la unidad de gestin de orden superior. Existe pues una ordenacin jerrquica, debiendo adaptarse los sistemas de gestin conforme se vayan implementando. La unidad de gestin ptima recomendada es la regin o Comunidad Autnoma costera, a la cual estaran subordinadas las unidades de gestin provinciales, y a estas las municipales, las mancomunidades de municipios o las uni-dades de gestin singulares (bahas, deltas, comarcas, reservas marinas pesqueras). Dentro de cada unidad de gestin geogrfica se podrn elegir unidades homogneas de gestin (Homogeneous Environmental Management Units), o reas homogneas con caractersticas similares (segn su grado de conservacin natural, por ejemplo).

En la siguiente fase del proceso de implementacin de gestin integrada de las zonas costeras, denominada de segunda generacin, se tratara de incluir en el sistema las actividades puramente martimas (pesca, transporte martimo, reservas marinas, etc.).

Garca sanaBria, Garca onetti, y BarraGn Muoz (2011: p.4), los responsables del informe apuntan que el Plan Territorial Sectorial de Proteccin y Ordenacin del Litoral del Pas Vasco (aprobado por el Decreto 43/2007), es el nico instrumento de ordenacin del litoral en Espaa cuyo mbito de aplicacin incluye el medio marino. Con el objetivo de proponer una ordenacin de la franja litoral mediante la regulacin de los usos y actividades, identifica unidades homogneas y les asigna una de las categoras de ordenacin definidas en las Direc-trices de Ordenacin del Territorio. El citado Plan, establece criterios de proteccin, mejora y conservacin de los recursos naturales costeros y proporciona directrices para regular el uso pblico en la zona de costa de suelo no urbanizable. En el mbito marino, el Plan opta por definir sectores de planificacin y directrices orientativas de los usos a desarrollar en las mismas, identificando usos preferentes y excluyendo otros usos en algunos de los sectores de planificacin. El rea de actuacin del plan incluye la franja de anchura de 500 metros a partir del lmite de la ribera del mar. Adems, se hace extensible a los mrgenes de los ros hasta donde llega la influencia de las mareas.

naVarro orteGa (2011: pp.365-397). Menndez reXach (2010: pp.135-185). zaMorano wines (2010: pp.191-197).

Blasco daz (2010: p.257, nota al pie nm. 20), explica que la planificacin integral del litoral es una idea que naci en la Unin Europea con el fin de dar respuesta a los problemas medioambientales y los conflictos de intereses que convergen en la franja litoral, buscando



C) Salvamento martimo

Las Comunidades Autnomas de Catalua y Galicia, impugnaron la inclu-sin del salvamento martimo en el concepto de marina mercante efectuada por va del artculo 6.1.e) LPEMM, si bien, los argumentos utilizados por dichas Comunidades en defensa de sus respectivos intereses tuvieron un fundamento diferente. As, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Catalua, se entendi que caba la inclusin preferente del salvamento martimo en la mate-ria de seguridad y proteccin civil; en tanto que por la Xunta de Galicia, se esgrimi que comoquiera que los Estatutos de Autonoma haban atribuido a las Comunidades Autnomas del litoral la ejecucin de la legislacin del Estado en materia de salvamento martimo, no poda ste atribuirse competencia exclusiva sobre ella mediante su inclusin en el concepto de marina mercante.

Las diversas Comunidades Autnomas costeras han asumido en sus Esta-tutos de Autonoma como competencia exclusiva, la ejecucin de la legislacin del Estado en materia de salvamento martimo en las aguas de su litoral (43), correspondiendo al Estado la potestad legislativa plena, atribucin esta, que justifica la facultad estatal de coordinacin (SSTC de 4 de mayo de 1982, FJ3; y de 8 de junio de 1988 (44), FJ2).

La STC de 19 de febrero de 1998 (FJ52), afirma que no pueden iden-tificarse salvamento martimo y seguridad pblica, justificando su inclusin en

un enfoque territorial integrado. Ello se ha concretado en la denominada Gestin Integral de las Zonas Costeras (GIZC), como herramienta para lograr un desarrollo sostenible del litoral y una coordinacin en el trato que se le dispensa por las diferentes instancias territoriales. Por ello recomienda a los Estados miembros un enfoques estratgico e integrado de la gestin de sus zonas costeras a travs de la Recomendacin 2002/413/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 30 de mayo de 2002, sobre la aplicacin de la Gestin Integrada de las Zonas Costeras en Europa, donde se describen los pasos que los Estados miembros deberan seguir para desarrollar estrategias nacionales de GIZC, enfoque que debe basarse, entre otros elementos, en la proteccin del entorno costero, la aplicacin de medidas de proteccin del litoral, de su patrimonio cultural, y la mejora de la coordinacin de tales medidas.

(43) Estatuto de Autonoma del Pas Vasco, LO 3/1979, de 18 de diciembre (artculo 12.10); Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana, LO 5/1982, de 1 de julio (artculo 51.6); Estatuto de Autonoma de la Regin de Murcia, LO 4/1982, de 9 de junio (artculo 12.11); Estatuto de Autonoma de Cantabria, LO 8/1981, de 30 de diciembre (ar-tculo 26.12); Estatuto de Autonoma de Asturias, LO 7/1981, de 30 de diciembre (artculo 12.11); Estatuto de Autonoma de Andaluca, LO 2/2007, de 19 de marzo (artculo 66.2); Estatuto de Autonoma de las Islas Baleares, LO 2/1983, de 25 de febrero, reformado por LO 1/2007, de 28 de febrero (artculo 12.11); Estatuto de Autonoma de Galicia, LO 1/1981, de 6 de abril (artculo 29.3); Estatuto de Autonoma de Catalua, LO 6/2006, de 19 de julio (artculo 132.3); y Estatuto de Autonoma de Canarias, LO 10/1982, de 10 de agosto (artculo 33.9):

(44) STC de 8 de junio de 1988. Ponente: Miguel Rodrguez-Piero y Bravo-Ferrer. RTC 1988/104.



la nocin marina mercante, a la cual, se afirma que ha estado histricamente vinculado, aadiendo que (FJ51), el hecho de que a los efectos de la Ley se califique el salvamento martimo como marina mercante no supone, por s solo y sin ms, la exclusin de las competencias autonmicas sobre la materiaes perfectamente posible, por tanto, un entendimiento del artculo 6.1, e) LPMM conforme con el orden constitucional de competencias, en el sentido de que la inclusin de la materia de salvamento martimo entre las facultades del Estado sobre marina mercante no implica la asuncin por parte de ste de las competencias ejecutivas que, en la primera de dichas materias, han asumido los sealados Estatutos de Autonoma.

Desde esta perspectiva, resulta perfectamente trasladable a este supuesto la doctrina contenida en la STC de 19 de julio de 1990 sobre la proteccin civil, en la que se seal que la competencia autonmica sobre esta materia se encuentra con determinados lmites, que derivan de la existencia de un posible inters nacional o supracomunitario que pueda verse afectado por la situacin de catstrofe o emergencia: Bien por la necesidad de prever la coordinacin de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias Comunidades Autnomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una direccin nacional de todas las Administraciones Pblicas afectadas y la aportacin de recursos de nivel supracomunitario.

Y, como consecuencia, e ntimamente en relacin con tal posibilidad, no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguar-dar una coordinacin de distintos servicios y recursos pertenecientes a mltiples sujetos, as como (si fuera necesario) para garantizar una direccin y organi-zacin unitarias: Esto es, tanto competencias de tipo normativo (disponiendo e instrumentando tcnicas de coordinacin) como de tipo ejecutivo, asumiendo las instancias estatales tareas de direccin. Las competencias asumidas por las Comunidades Autnomas encuentran, pues, su lmite en la poltica de seguridad pblica que la Constitucin reserva al Estado en su art. 149.1.29., en cuanto tal seguridad pblica presenta una dimensin nacional, por la importancia de la emergencia, o por la necesidad de una coordinacin que haga posible prevenir y, en su caso, reducir los efectos de posibles catstrofes o emergencias de alcance supraautonmico (fundamento jurdico 6.).

El resultado final es claro, si las competencias autonmicas en materia de salvamento martimo, hallan su lmite en la poltica de seguridad pblica, parece que el servicio pblico de salvamento de la vida humana en el mar, puede ser prestado por la Administracin del Estado y por la correspondiente Comunidad Autnoma de acuerdo con el principio de coordinacin (45).

(45) Meiln Gil (2005: pp.38 y 39).



De acuerdo con la lnea argumental que hemos seguido respecto a la pro-teccin medioambiental, y teniendo en cuenta que del propio tenor del artculo 264 TRLPEMM (Del servicio pblico de salvamento), se desprenden evidentes conexiones materiales con los servicios de proteccin civil, parece necesaria la integracin de las catstrofes martimas en los postulados bsicos con los que opera el servicio pblico de proteccin civil, para lo cual, se necesitara una modificacin legislativa a nivel estatal, que no debe olvidar las competencias de las Comunidades Autnomas tanto sobre el salvamento martimo como sobre la propia proteccin, lo que depende de la propia emergencia, de su alcance real o previsible (46).

4. La concurrencia competencial en materia de proteccin civil

Las tres esferas territoriales existentes en Espaa tienen competencias en materia de proteccin civil, lo que acenta la necesidad de cooperacin y coordinacin. Siniestros como el del buque Prestige pusieron de manifiesto la ausencia de mecanismos de coordinacin y cooperacin en un Estado carac-terizado por su descentralizacin territorial y por un reparto competencial que obliga al establecimiento de dichos mecanismos (47).

El Estado, en el marco de la seguridad pblica (artculo 149.1.29 CE), promulg en 1985 la LPC y en 1992 la Norma Bsica de Proteccin Civil (48), que contiene las directrices para la elaboracin de los planes territoriales y especiales en la materia. Las Comunidades Autnomas en virtud de sus Esta-tutos, han promulgado leyes de distinto alcance y los municipios, en ejercicio de sus competencias, han aprobado ordenanzas y planes (49).

Algunos Estatutos de Autonoma atribuyen a las Comunidades Autno-mas competencia exclusiva en materia de proteccin civil, introduciendo una clusula de salvaguarda de la competencia estatal al expresar que la referida competencia ha de ejercerse en el marco de la normativa estatal sobre segu-ridad pblica (50).

(46) ochoa Monz (2006: pp.283-291). (47) noGueira lPez (2004: p.4), afirma que en un primer momento la gestin de la

crisis fue asumida en exclusiva por la Administracin central en virtud de su competencia en materia de marina mercante y, en consecuencia, de una presunta activacin del Plan Nacional de Contingencias.

(48) Mediante el Real Decreto 407/1992, de 14 de abril (BOE nm. 105, de 1 de mayo).

(49) Menndez reXach (2011a: p.55). (50) As se establece, en el artculo 132 de la LO 6/2006, de 19 de julio, que reform

el EA de Catalua (Emergencias y Proteccin Civil), atribuye a la Generalitat de Catalua la competencia exclusiva en materia de proteccin civil respetando lo establecido por el Estado



En particular, sobre la correccin tcnico-jurdica de la posibilidad auto-nmica de asumir la competencia exclusiva en materia de proteccin civil, con la introduccin de la reserva correspondiente al Estado en lo que pudiera afectar a la seguridad pblica, se ha pronunciado la STC de 28 de junio de 2010 (FJ78), que resolvi el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra diversos preceptos de la LO 6/2006, de reforma del Estatuto de Auto-noma de Catalua, declarando ajustado a la Constitucin el artculo 132.1 del Estatuto Cataln, en el cual, se atribua a la Generalidad competencia exclusiva en materia de proteccin civil.

El artculo 132 del Estatuto de Autonoma de Catalua (Emergencias y proteccin civil), atribuye a la Generalitat en su apartado 1 la competencia exclusiva en materia de proteccin civil, que incluye, en todo caso, la regu-lacin, la planificacin y ejecucin de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, as como la direccin y coordinacin de los servicios de proteccin civil, que incluyen los servicios de prevencin y extincin de incen-dios, sin perjuicio de las facultades en esta materia de los gobiernos locales, respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pblica. Los recurrentes alegaban que el silencio de los artculos 148 y 149 CE en materia de proteccin civil, no significa que las Comunidades Autnomas puedan asumirla como competencia exclusiva, segn resulta de las SSTC de 18 de diciembre de 1984; y de 19 de julio de 1990 (Antecedentes de Hecho, nm. 70).

El TC declar que como ya haba expresado con anterioridad en la mate-ria especfica de proteccin civil, se producen unas competencias concurrentes del Estado (en virtud de la reserva del art. 149.1.29) y de las Comunidades Autnomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos en virtud de habilitaciones constitucionales, por lo que las Comunidades Autnomas pueden asumir competencias en esta materia, aunque estn subordinadas a las supe-riores exigencias del inters nacional en los casos en que ste pueda entrar en juego (51) (SSTC de 19 de julio de 1990, FFJJ 5 y 6; y en la misma lnea,

en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pblica. De la misma forma, el artculo 49.3.13 de la EA de la Comunidad Valenciana, despus de la reforma operada por la LO 1/2006, de 10 de abril, tambin considera competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 149 de la Constitucin y, en su caso, de las bases y ordenacin de la actividad econmica general del Estado, la proteccin civil y seguridad pblica. En la misma tnica, el artculo 66 de la LO 2/2007, de 19 de marzo, que modifica el EA de Andaluca, expresa que corresponde a la Comunidad Autnoma la competencia exclusiva en materia de proteccin civil respetando las competencias del Estado en materia de seguridad pblica.

(51) Esta doctrina resulta contradictoria con la mantenido por el TC con anterioridad, el cual, afirmaba de modo categrico justo lo contrario, esto es, que la seguridad pblica era competencia exclusiva del Estado sin que cupiera excepcin alguna. En efecto, la STC



la de 4 de junio de 1998, FJ13). El precepto estatutario impugnado, expresa el TC, es acorde con el orden constitucional de distribucin de competencias, pues como evidencia su propio tenor, reconoce la indicada competencia estatal al proclamar que la competencia de la Generalitat debe respetar lo establecido por el Estado en ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pblica.

Los municipios tienen atribuidas competencias en materia de proteccin civil, prevencin y extincin de incendios en los trminos de la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas (artculo 25.2.c de la Ley de Bases del Rgimen Local, LBRL). El artculo 25.1 de la LBRL, como precisa Barcelona lloP (2007: pp.147-193), consagra un clusula general de competencia municipal, al afirmar que el Municipio, para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal (52), si bien, dicha clusula no opera en materia de proteccin civil, en la cual, la propia LBRL reconoce al Municipio la posibili-dad de actuar. La medida que acota los lmites competenciales del municipio es la legislacin estatal y autonmica, en cuyo marco el artculo25.2.c) LBRL dispone que el Municipio ejercer en todo caso, competencias en el sector de la proteccin civil, mencin de la que cabe deducir que las leyes deben atribuir competencias a todos los municipios, sin excepcin en materia de proteccin civil, pero ha de tomarse en consideracin que las desigualdades reales y efectivas entre municipios impiden un tratamiento uniforme, sobre todo en municipios con un pequeo ncleo de poblacin, de ah que, sera un error la atribucin indiferenciada de funciones de proteccin civil que en la mayor parte de los casos ha de quedar en papel mojado por pura y simple imposibilidad material de cumplimentarlas.

La prestacin de los servicios de proteccin civil, de conformidad con el criterio demogrfico acogido legalmente, son obligatorios en los municipios de poblacin superior a 20.000 habitantes (artculo 26.1.c), y precisamente dicha obligatoria conlleva una asignacin implcita de la correspondiente com-petencia, en el amplio espectro de la realizacin de actividades de proteccin

104/1989, de 8 de junio (FJ3), afirma que es claro, conforme al tenor literal del art. 149.1.29 de la C.E., que la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pblica no admite ms excepcin que la que derive de la creacin de las policas autnomas, posicin esta que lleva a deducir que si la proteccin civil forma parte de la seguridad pblica, aqulla materia es competencia exclusiva estatal.

(52) sosa waGner (1987: p.107), recuerda que la frmula estampada en el artculo 25.1 LBRL guarda marcado paralelismo con la clusula contenida en el Derecho alemn y referida a la competencia universal de los Municipios para todas las cuestiones relacionadas con la colectividad local, entendidas estas como las necesidades que los vecinos no pueden procurarse por s mismos.



civil que pudieran derivarse de las funciones de prevencin, planificacin, intervencin y rehabilitacin (53). Los municipios obligados a la prestacin del servicio, pueden encomendar su gestin a la Comunidad Autnoma, en cuyo caso estn obligados a contribuir a su financiacin. Los no obligados pueden solicitar la asistencia de la Diputacin Provincial o de la Comunidad Autnoma, habindose constituido consorcios, en algunos casos, para la prestacin de este servicio (54).

El artculo 21.1.m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, atribuye al Alcalde la potestad de adoptar ante infortunios pblicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno. En este mismo escaln muni-cipal, la legislacin de proteccin civil ha sealado que el municipio debe aprobar su propio Plan Territorial de proteccin civil, debiendo ser homologado por la Comisin de Proteccin Civil de la Comunidad Autnoma (artculo 10.1 LPC).

III. ELEMENtOS BSICOS DEL SIStEMA ESPAOL DE PROtECCIN CIVIL: LAS FUNCIONES DE LA PROtECCIN CIVIL

A la vista de la doctrina del TC respecto a la distribucin de competencias en materia de proteccin civil, entre el Estado, CCAA y las Entidades Locales, se ha desarrollado un elenco muy numeroso de normas de diverso rango rela-tivas a la proteccin civil y a la gestin de emergencias, emitidas por cada una de las respectivas Administraciones (existen cientos de normas, planes y directrices), lo cual, ha propiciado una gran dispersin normativa. Ante este panorama, nuestra intencin no es analizar dicho sistema de modo exhaustivo, sino otra bastante ms modesta, dado que slo pretendemos efectuar un esbozo de sus lneas maestras, con el fin de poder valorar determinadas cuestiones concernientes a la participacin en el mismo de las Fuerzas Armadas.

Existen dos problemas prcticos fundamentales que subyacen en cualquier modelo organizativo diseado para lograr la efectividad de la proteccin civil, por un lado, la articulacin de la pluralidad de los medios materiales y humanos que han de ser movilizados, por otro lado, la irremediable indefinicin de los

(53) Ibd., p.160, expresa que no est claro que diferencias deben existir entre los municipios de ms de 20.000 habitantes y los de censo inferior por la sencilla razn de que no sabemos cul es el contenido esencial funcional del servicio de proteccin civil. Intuitivamente, podemos afirmar que lo lgico ser que aqullos municipios cuenten con un plan propio de proteccin civil y con una estructura administrativa estable e incluso con centros de gestin de emergencias, pero nada hay seguro en este terreno.

(54) Menndez reXach (2008: p.11).



riesgos a los que resulta necesario enfrentarse. A ambas cuestiones capitales, hace referencia la Exposicin de Motivos de la LPC al expresar que la extraor-dinaria heterogeneidad y amplitud de las situaciones de emergencia, as como de las necesidades que general y de los recursos humanos y naturales que han de ser movilizados para hacerles frente convierten a la proteccin civil, en primer lugar y esencialmente en un problema de organizacin.

1. La previsin y prevencin del riesgo

Segn indica el Prembulo del RD 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprob la Norma Bsica de Proteccin Civil, las funciones fundamentales de la proteccin civil son: la previsin, la prevencin, la planificacin, la intervencin y la rehabilitacin.

La previsin y prevencin de riesgos son dos funciones esenciales de la proteccin civil, sustancialmente complementarias. La previsin es la fase dedicada a la delimitacin espacial y temporal del riesgo, por ello, remite esencialmente a todo el conjunto de acciones esencialmente de obtencin de informacin y recopilacin de datos, y la actuacin de mtodos esencialmente tcnicos que permitan, por una parte, la identificacin de riesgos en un deter-minado espacio y, por otra, el anlisis de los mismos. Las medidas preventivas se hallan menos desarrolladas en relacin con las catstrofes naturales que respecto a las de origen antrpico, pues en estas ltimas existe lgicamente, una mayor capacidad de control de las actividades generadoras del riesgo que en las primeras (55).

La previsin se traduce bsicamente en el anlisis del riesgo, a lo que pueden concurrir las distintas Administraciones territoriales (Estado, Comuni-dades Autnomas y Entidades Locales), e incluso las de orden internacional (OMI). En este nivel, la tarea de identificacin del riesgo es fundamental, pues permite descubrir diversas hiptesis desfavorables y prever las distintas respuestas ante las mismas, un ejemplo de ello sera el Cdigo Internacional para la Proteccin de Buques e Instalaciones Portuarias (Cdigo PBIP), que permite que los Gobiernos contratantes determinen cuando se requiere una declaracin de proteccin martima mediante la evaluacin del riesgo que una operacin de interfaz buque-puerto o una actividad de buque a buque supone para las personas, los bienes o el medio ambiente.

La prevencin, a diferencia de la previsin, implica una vertiente ms din-mica, remitiendo a la implementacin de medidas concretas, dentro de cuya variada gama, la eleccin de aqulla que se considere apropiada depender

(55) Pontier (1981: p.2).



de la naturaleza de cada riesgo en concreto (56). El elemento esencial de la previsin es la finalidad de reducir el riesgo.

2. La planificacin

El objeto de la Norma Bsica viene constituido por la regulacin de las lneas esenciales que han de observar los distintos planes de proteccin civil, determinando su contenido y estableciendo los criterios generales de la pla-nificacin, en aras de la consecucin de la necesaria coordinacin entre las Administraciones pblicas (artculo 1.1).

Las dos figuras previstas en la Ley para trazar las directrices basilares del Sistema de Proteccin Civil espaol son los Planes Territoriales y los Especia-les. Los primeros son elaborados por todas las entidades territoriales: CCAA, Provinciales, Supramunicipales, Insulares y Municipales, menos el Estado, para hacer frente a las emergencias generales que se pueden presentar en cada mbito territorial mencionado (artculo 3 Norma Bsica y 8 LPC). Los Planes Especiales, se disean por sectores de actividad, tipos de emergencia o acti-vidades concretas.

Los Planes, en general son autnticas normas jurdicas vinculantes, los cuales, se asemejan en su naturaleza y en su sistema de homologacin a los planes urbansticos (57). En esencia, se trata de normas de ordenacin orgnico-funcional que se activan ante una emergencia mediante la cual se utiliza la ciencia y la razn previsora del hombre, pues planificar es y ser siempre anticipar y conformar el futuro dominando el azar y la coyuntura.

Tanto los Planes Territoriales como los Especiales, han de contener los aspectos mnimos siguientes, definidos en el artculo 9 LPC: el catlogo de recur-sos movilizables en casos de emergencia y el inventario de riesgos potenciales, que deber incluir, en todo caso, el contenido del Catlogo Nacional a que se refiere el artculo quinto en el respectivo mbito territorial; las directrices de funcionamiento de los distintos servicios que deban dedicarse a la proteccin civil; los criterios sobre la movilizacin y coordinacin de recursos, tanto del sector pblico como del sector privado; la estructura operativa de los servicios que hayan de intervenir en cada emergencia, con expresin del mando nico de las operaciones, todo ello sin perjuicio de las decisiones que deban adop-tarse en cada circunstancia por las autoridades competentes; y los criterios para que los procedimientos de actuacin de los diferentes servicios de inter-vencin garanticen la asistencia necesaria a las personas con discapacidad, requisito este ltimo, aadido por el artculo 12.2.e) de la Ley 26/2011, de

(56) ochoa Monz (2006: pp.144 y 145). (57) ochoa Monz (1996: p.178).



1 de agosto, de adaptacin normativa a la Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (58).

El Plan Territorial de la Comunidad Autnoma, podr tener el carcter de Plan Director, establecer el mbito territorial, de manera que permita la integracin de los Planes Territoriales de mbito inferior y de los especia-les. Las Entidades Locales elaborarn cuando proceda y segn el marco de planificacin establecido en cada parte del territorio, sus correspondiente

03 Miguel Franco

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