COMPETENCIA POR COMPARACION EN EL SECTOR DE

DISTRIBUCIN ELCTRICA:EL PAPEL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

DIEGO BONDOREVSKY, DIEGO PETRECOLLA, CARLOS ROMERO Y CHRISTIAN RUZZIER

CENTRO DE ESTUDIOS ECONMICOS DE LA REGULACIN

(UNIVERSIDAD ARGENTINA DE LA EMPRESA)

.

AGOSTO DE 2001

Resumen: En este trabajo, abordamos en primer lugar el problema de la interaccin entrelas polticas regulatorias y de defensa de la competencia en relacin a la potencialimplementacin del mecanismo regulatorio de competencia por comparacin en el sector dedistribucin elctrica en Argentina. En segunda instancia se estudia la concentracinaccionaria en distribucin y sus posibles riesgos con la integracin vertical de la industria yla futura desregulacin de la venta minorista de electricidad.

2I. Introduccin

En las ltimas dos dcadas se ha dado un proceso de privatizaciones a nivel mundial queno registra precedentes. En muchos casos, este proceso tuvo como objetivo lograr unamayor eficiencia en la economa, mientras que en otros, especialmente en Latinoamrica,respondi, en cambio, a necesidades fiscales en el contexto de lanzamientos de planes deestabilizacin.

En Argentina, el proceso privatizador ha sido, en muchos aspectos, exitoso. Sin embargo,este proceso todava presenta algunas debilidades importantes. Una de ellas es que noestuvo debidamente acompaado por medidas adecuadas para monitorear elfuncionamiento de las empresas una vez privatizadas. No slo no se establecieronmecanismos idneos de regulacin, sino que tampoco se disearon mecanismos decoordinacin entre la poltica regulatoria y la de defensa de la competencia.

Tanto la regulacin como la defensa de la competencia son instrumentos de polticapblica que tienen por objetivo que el resultado del funcionamiento de los mercados seasemeje al que surgira de un proceso competitivo. En el caso de la regulacin,estableciendo en forma explcita algunas variables como precios o rentabilidades,adoptando esquemas de incentivos apropiados y promoviendo la competencia donde seaposible. En el caso de la defensa de la competencia, evitando que los agentes econmicosabusen de posiciones de dominio en los mercados o se comporten de manera colusiva oimpidiendo fusiones de empresas que faciliten tales conductas. Estas dos polticas sonnecesariamente complementarias, por lo que se hace imprescindible que haya estrechacoordinacin entre las mismas.

La evaluacin del resultado del proceso de privatizaciones y del proceso de concentracineconmica que se produjo durante la dcada del 90 revelan la necesidad de implementaruna efectiva poltica de competencia en varios sectores de la economa nacional y enparticular en el sector de servicios pblicos. Para ello, es fundamental la interaccin entrelos reguladores de los servicios pblicos y las autoridades de defensa de la competencia.

Petrecolla (2000) ha abordado el problema de la coordinacin entre las agenciasencargadas de la defensa de la competencia y los entes reguladores de servicios pblicossuscitados en pases de Europa, en Estados Unidos, en Australia y, ms recientemente, enBrasil. En Europa y en Estados Unidos se crearon mecanismos de colaboracin entreambas instituciones. El caso ingls merece una consideracin especial. En una reformareciente se determin que los reguladores tienen como objetivo prioritario la introduccin decompetencia y la defensa de los consumidores, y que los dems objetivos debensubordinarse al objetivo prioritario. De esta forma, las decisiones regulatorias slo puedenser apeladas ante las autoridades de competencia para que stas evalen si se est o nocumpliendo con el objetivo establecido. En Australia rige un sistema en el cual lasautoridades regulatorias estn subordinadas a las autoridades de competencia. En Brasil, eldebate sobre la superposicin de atribuciones entre los organismos de defensa de lacompetencia y los entes reguladores se plantea simultneamente con el desarrollo delproceso de privatizaciones. Paradjicamente, en la Argentina, pas que ya realiz susprivatizaciones ms importantes, este debate nunca fue planteado y slo fuerazonablemente bien resuelto recientemente con la sancin de la nueva ley de Defensa dela Competencia, ley 25.156, en septiembre de 1999.

En este trabajo, abordamos el problema de la interaccin entre las polticas regulatorias yde defensa de la competencia en relacin a la potencial implementacin del mecanismoregulatorio de competencia por comparacin en el sector de distribucin elctrica enArgentina. El recurso a este mecanismo en todo el pas no ha sido previsto por ninguna delas diferentes regulaciones jurisdiccionales.1 Por otro lado, la nueva ley de Defensa de laCompetencia tampoco ha explicitado la necesidad de contar con criterios de comparacinentre diferentes monopolios regionales regulados de forma de promover la competencia porcomparacin.

3La implementacin de tal mecanismo concierne a la defensa del consumidor. Por lo tanto,es competencia del regulador en cada jurisdiccin el implementar la competencia porcomparacin. Existiendo tan slo una empresa en la mayora de las jurisdicciones, elrecurso de cada regulador individual a la competencia por comparacin se ve imposibilitado.Existe aqu espacio para, al menos, la opinin de la Secretara de Defensa de laCompetencia y del Consumidor de la Nacin, y para una colaboracin ms estrecha entresta y los distintos reguladores, como discutimos en el presente trabajo. En cuanto al efectode la concentracin de la propiedad sobre la efectividad del mecanismo de competencia porcomparacin, la inexistencia de un ente con jurisdiccin sobre todo el mercado dedistribucin imposibilita el control de ese fenmeno. Nuestra propuesta en este trabajo esque ese rol sea cubierto por el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia (laComisin Nacional de Defensa de la Competencia hasta que se constituya el Tribunal).

De lograrse esta interaccin entre agencias regulatorias y de defensa de la competencia,se podra comenzar a homogeneizar el actual sistema regulatorio, de carcterdescentralizado, que tiene como consecuencia serias divergencias en los mtodos, lacoherencia, la predictibilidad, la eficacia y la transparencia del sistema regulatorio en suconjunto.

En la seccin II de este trabajo encaramos la discusin sobre el mecanismo decompetencia por comparacin, los requisitos para su aplicacin, y las posibilidades deimplementarlo en el sector de distribucin elctrica en Argentina. La seccin III trata algunosproblemas adicionales del proceso de concentracin, mientras que la seccin IV presentanuestras conclusiones y recomendaciones.

II. Marco Conceptual y Diagnstico de Situacin

Existen al menos cuatro objetivos de la regulacin basada en incentivos:2 i) crear fuertesincentivos a la minimizacin de costos, ii) promover una inversin en capital eficiente, iii)asegurar el recupero de los costos razonables de las empresas y un retorno justo sobre lainversin, y iv) incentivar la revelacin de informacin para mitigar la asimetra deinformacin entre regulado y regulador.

Baldwin y Cave (1999) manifiestan que dada la asimetra de informacin entre el reguladory la empresa, los reguladores pueden recurrir a mejores fuentes de informacin sobre elpotencial productivo de la empresa. La importancia de contar con estimaciones confiablesdel potencial productivo de la empresa regulada ha sido enfatizada por la discusin sobrecmo se determinan y revisan los precios mximos. Los precios se determinan de modo depermitirle a un operador eficiente3 cubrir todos los costos econmicos de prestacin delservicio a lo largo, o al final, del perodo tarifario. Si el regulador sobreestima el niveleficiente de costos, la empresa puede reducir sus costos al nivel eficiente, y recibir asbeneficios extraordinarios dentro del perodo tarifario, o bien puede disimular todo o parte desu potencial productivo, de modo de obtener mayores precios en la siguiente revisintarifaria. En la primera opcin, el nivel eficiente de los costos es rpidamente revelado, y elregulador cuenta as con una base ms firme para determinar los precios en la siguienterevisin. En la segunda, las ineficiencias pueden mantenerse por largos perodos de tiempo.

Todos los objetivos planteados anteriormente pueden ser alcanzados ms fcilmentecuando el regulador puede contar con mltiples empresas entre las cuales realizarcomparaciones. Para hacer operativa la comparacin, el regulador puede recurrir albenchmarking o a la competencia por comparacin. Uno de los beneficios clave de estasmetodologas es que promueven la revelacin de informacin de parte de quien mejor laconoce: la empresa.

En muchos casos, existen buenas razones por las cuales algunas empresas no operaneficientemente, pero una vez que el regulador ha efectuado una primera seleccin de lainformacin relevante para la comparacin, la carga de la prueba debera recaer sobre lasempresas: si efectivamente estn realizando su mejor esfuerzo por minimizar los costos, y

4se sienten daadas por la omisin de una variable particular, insistirn en que sta seamedida e incluida en la regla regulatoria. Para ello, debern proporcionar al reguladorinformacin que se halla bajo su exclusivo control, que demuestre que estn operando demanera eficiente. Esta informacin debera luego ser incorporada en todo anlisiscomparativo posterior, y transformarse en parte de los requisitos de informacin estndarque el regulador impone a todas las empresas.4 Al crear un fuerte vnculo entre la reglaregulatoria y las diferencias entre empresas, el benchmarking y la competencia porcomparacin proveen a las empresas de mayores incentivos a revelar informacin sobre smismas y sobre el resto al regulador.

Siguiendo a Baldwin y Cave, podemos decir que el benchmarking implica la recoleccin yanlisis de informacin sobre un grupo de empresas, con el objeto de obtener conclusionessobre lo que sera una meta realista para el nivel de costos de una empresa eficiente. Elregulador utiliza la informacin para obtener una meta de costos que la empresa puederazonablemente alcanzar, y fija los precios sobre esta meta de costos. Esta metodologa hasido utilizada extensamente en la distribucin de electricidad y en agua y saneamiento en elReino Unido. Esto es as porque estn organizadas regionalmente, con cada empresasirviendo un rea especfica. El regulador ha intentado identificar, sobre la base deobservaciones de costos comparados, y tras ajustar por factores ambientales, culesempresas son relativamente eficientes y cules son relativamente ineficientes.

Por otro lado, la competencia por comparacin involucra situar a empresas similares encompetencia unas con otras respecto de sus niveles de costos, aun cuando no compitanefectivamente en el mismo mercado. Representa as una implementacin ms formalizadadel benchmarking. En el caso extremo en el que los costos permitidos a una empresa son elpromedio de los costos de todas las dems, dicha empresa tiene incentivos a reducir suscostos por debajo del promedio, ya que puede apropiarse de la diferencia. Pero esteincentivo es igual para todas las empresas; por lo que si todas tienen incentivos a estar pordebajo del promedio, el promedio mismo debe estar cayendo hacia el nivel eficiente decostos, sobre la base del cual se fijarn los precios.

Para ilustrar el mecanismo de competencia por comparacin, recurrimos a un sencilloejemplo hipottico. Existen N regiones idnticas, servidas por igual nmero de empresasidnticas de distribucin de electricidad (cada una con un monopolio regional en unaregin). Si existe un regulador comn a todas, ste podra (i) recolectar informacin de cadauna de las N empresas sobre los costos incurridos en la provisin del servicio, y (ii)permitirle a cada compaa cobrar una tarifa igual al costo promedio de las otras N-1empresas. El atractivo de este procedimiento es que cada empresa recibe un precio que nodepende de sus costos, sino de los costos de otros operadores, de modo que se le brindanmximos incentivos a la minimizacin de costos.

El ejemplo referido, a pesar de su sencillez, permite identificar requisitos esenciales parael buen funcionamiento de la metodologa de competencia por comparacin: i) un buennmero de empresas (suponiendo que N es grande), ii) que sean comparables (en elejemplo hacamos el supuesto extremo de que las N empresas tenan idnticas funcionesde costos); iii) con un regulador comn, iv) que cuente con informacin de las empresas.

En lo que sigue, realizamos un diagnstico del cumplimiento (o incumplimiento) de estosrequisitos bsicos en el sector de distribucin de electricidad en Argentina, as como unanlisis del impacto probable de las fusiones, adquisiciones y el control conjunto en el sectorsobre la aplicabilidad de esta metodologa de competencia por comparacin. Tambinanalizamos el rol que podra jugar la Secretara de Defensa de la Competencia y delConsumidor en las futuras revisiones tarifarias.

5a. Nmero de empresas

En el ao 1992 el monopolio estatal elctrico, compuesto por Segba SA, Hidronor SA yAgua y Energa Elctrica SE, fue desmembrado y sus empresas divididas en tressegmentos diferenciados: generacin, transmisin y distribucin.

En ese mismo ao, el Estado nacional entreg en concesin las tres empresas dedistribucin que conservaba bajo su rbita en la zona metropolitana de Buenos Aires:Edesur, Edenor y Edelap. Por su parte, la mayora de las distribuidoras provinciales, quehaban sido transferidas a las provincias en la dcada del 80, han ido paulatinamentedndose en concesin a partir del ao 1993.

La Tabla 1 muestra el cronograma de las concesiones mencionadas por jurisdiccin, ascomo los actuales accionistas principales de las empresas, y la ley regulatoriacorrespondiente a cada jurisdiccin concedente.

Tabla 1: Distribuidoras de electricidad concesionadas por jurisdiccin

JURISDICCIONES CONCESIONESINICIO DE

ACTIVIDADES

ACCIONISTAPRINCIPAL EN LA

ACTUALIDAD

LEY REGULATORIAJURISDICCIONAL

Edesur 9/1992 Endesa 24065

Edenor 9/1992 EDF 24065Ciudad de Bs.As, Gran Bs.As

y La PlataEdelap 11/1992 AES 24065

San Luis Edesal 3/1993 GPU 4966

Santiago del Estero Edese 1/1995 Houston Power 6054

Formosa Edefor 2/1995 IATE 1121

Entre Ros Edeer 5/1995 PSEG 8916

La Rioja Edelar 6/1995 GPU 6036

Tucumn Edet 8/1995 Cartellone 6608

Catamarca Edecat 1/1996 IATE 4834

San Juan Esjsa 1/1996 Emec 6668

Ro Negro Edersa 8/1996 Camuzzi 2902

Salta Edesa 8/1996 GPU 6819

Jujuy Ejesa 12/1996 Cartellone 4888

Edes 6/1997 AES 11769

Eden 6/1997 AES 11769Prov. de Buenos Aires

Edea 6/1997 Camuzzi 11769

Mendoza Edemsa 7/1998 EDF 6497, 6498

Fuente: Bondorevsky (2001)

Desde que comenzara la reestructuracin del sector elctrico, se observa en el mercadode distribucin la presencia de firmas inversoras con participaciones simultneas en variasconcesiones, tanto provinciales como del mbito nacional. Estas firmas no slo han idoadquiriendo las nuevas empresas que se licitaban, sino que se observan tambinimportantes cambios de manos en las acciones de las empresas en operacin (nicamenteseis empresas no modificaron nunca su composicin accionaria en el perodo analizado).Evidencia de estos fenmenos se recoge en la Tabla 2, la cual muestra la evolucin de lastenencias accionarias de las empresas de distribucin.

6Tabla 2:Evolucin de la propiedad en distribuidoras de electricidad

EmpresaInicio de

actividadesAccionistas al inicio % part. Accionistas a mayo de 2001 % part.

Astra CAPSA 20% EDF-SAUR 90%EDF-SAUR (a) 34% PPP 10%

Endesa-Santander (b) 25% Emp.Hid. Ribagorzana 10%

Edenor 1992

PPP 10% EDF-SAUR 31% EDF-SAUR 31%

Credit Lyonnais 14% Credit Lyonnais 14%IADESA 6% IADESA 6%

Pcia.de Mendoza 39% Pcia.de Mendoza 39%Edemsa 1998

PPP 10% PPP 10%Prez Companc-PCI 21% Prez Companc-PCI 28%

Dist. Chilectra Metrop. 10% Endesa Internacional 72%Enersis-Chilectra (c) 49% PPP 1%

Endesa de Chile 6% TAICO 5%

Edesur 1992

PPP 10% COINELEC 51% AES 90%

Estado Nacional 39% Edelap 1992PPP 10% PPP 10%AES 57% AES 57%

PSEG Operating Arg. 33% PSEG Operating Arg. 33%Eden 1997PPP 10% PPP 10%AES 57% AES 57%

PSEG Operating Arg. 33% PSEG Operating Arg. 33%Edes 1997PPP 10% PPP 10%

United Utilities Inter. Lim. 41% B.. A. Energy (Camuzzi) 50%Camuzzi 30% United Utilities Inter. Lim. 40%

Loma Negra 10% CEI 10%

Edea 1997

PPP 10% PPP 10%SAESA 45% Camuzzi 50%Camuzzi 27% SAESA 50%

CEI-Citicorp 9% Cemento Portland 9%

Edersa 1996

Prov. Ro Negro 10% CMS Energy 43% PSEG 44%Astra CAPSA 19% CMS Energy 18%

Banco de Galicia 11% Astra CAPSA 10%Otros 17% Banco de Galicia 6%PPP 10% Ca.de Inv.En.Elec 7%

L. Amer. El. Fund 3% WILLIAMS Invest. 3%

Edeer 1995

PPP 10%Union Fenosa 9% GPU Arg. Holdings, Inc 90%

Exxel 81% Edesal 1993PPP 10% PPP 10%

Union Fenosa 9% GPU Arg. Holdings, Inc 90%Grupo Exxel 81% Edelar 1995

PPP 10% PPP 10%Union Fenosa 9% GPU Arg. Holdings, Inc 90%

Exxel 81% Edesa 1996PPP 10% PPP 10%

Jos Cartellone Const. 65% Jos Cartellone Const. 50%Com.N. Fuerza Elct (CNFE) 13% Com.N. Fuerza Elct (CNFE) 25%

Cia Gen. De Elect.(CGE) 13% Cia Gen. de Elect.(CGE) 25%Edet 1995

PPP 10% Jos Cartellone Const. 30% Jos Cartellone Const. 45%

Cia Gen. De Elect.(CGE) 18% Cia Gen. de Elect.(CGE) 26%Com.N. de Fuerza Elct. 12% Com.N. de Fuerza Elct. 20%

FATLyF 30% Ejesa 1996

PPP 10% PPP 10%IATE 30% IATE 37%Argon 30% TOTALGAZ S.A. 17%

ELEPRINT 30% ELEPRINT 17%Coop.Clorinda 9%

ENERCON 10%

Edefor 1995

PPP 10% PPP 10%IATE 90% IATE 90%Edecat 1996PPP 10% PPP 10%

Houston Power Corp. 90% Houston Power Corp. 90%Edese 1995PPP 10% PPP 10%

EMEC Chile 63% EMEC Chile 63%GENER 27% HIDROANDES 27%Esjsa 1996

PPP 10% PPP 10%Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE).Notas: Los % de participacin pueden no sumar exactamente 100% debido al redondeo de las cifras. /( a) EDF se adjudic un19% del capital de Edenor mediante la compra de acciones clase B en 1996. / (b) Estas empresas se adjudicaron un 20% delcapital de Edenor mediante la compra de acciones clase B en 1995. / (c) Estas empresas se adjudicaron un 20% del capital deEdesur mediante la compra de acciones clase B en 1995.

7Dentro del mapa de compaas de distribucin concesionadas encontramos a un puadode empresas con participacin en varias distribuidoras. Entre los principales inversores seubican EDF (Edenor, Edemsa), AES (Edelap, Eden, Edes), Grupo Cartellone (Edet, Ejesa),GPU (Edelar, Edesa, Edesal), IATE (Edecat, Edefor), PSEG (Edeer, Eden, Edes) y Camuzzi(Edea, Edersa).

En trminos generales, los procesos de concentracin dados por fusiones, adquisiciones,uniones o cambios de control entre empresas que son actuales o potenciales competidorasen el mercado de un mismo producto redefinen la estructura de mercado en el que stas sedesenvuelven y pueden determinar el cambio del tipo de competencia entre ellas. Porejemplo, la fusin entre dos o ms empresas en un mercado disminuye el nmero decompetidores efectivos y de ese modo puede facilitar, en caso de ausencia de polticas dedefensa de la competencia, la aparicin de prcticas concertadas tendientes a fijar precios orepartir cuotas de mercado.

Algo similar ocurre con la competencia por comparacin. Si el nmero de empresasinvolucradas en la comparacin es pequeo (y con perspectivas de reducirse), existe aqu elriesgo de colusin: si los operadores se ponen de acuerdo en mantener sus costos enniveles innecesariamente altos, cada uno acceder a un precio mayor. Sin embargo, comoen otros contextos, uno espera que el riesgo de colusin sea menor cuanto mayor sea elnmero de empresas.

Otro inconveniente relativamente obvio surge cuando existen demasiado pocas empresascomo para permitir un anlisis estadstico razonable, impidiendo de tal modo el recurso atcnicas avanzadas de anlisis (como por ejemplo los cada vez ms difundidos estudios defronteras de eficiencia) que permitan extraer ms informacin de los datos con los que secuenta.

Un punto a tener en cuenta es que la escasez de empresas en una muestra de cortetransversal puede mitigarse si se cuenta con series temporales para cada una de ellas, demodo de constituir un panel. Un reducido nmero de empresas observadas durante variosaos podran ser suficientes para alcanzar un nmero razonable de observaciones sobre lascuales basar el anlisis. En este sentido, el problema del reducido nmero de comparadoresse va diluyendo con el simple transcurso del tiempo.

Otra solucin que se ha intentado en casos en los que se cuenta con pocos comparadoreses la utilizacin de informacin de otras jurisdicciones o pases. Sin embargo, esta ltimaalternativa agudiza el problema de la comparabilidad (que se discute ms adelante).

En el caso, por ejemplo, del agua en el Reino Unido, la cuestin del benchmarking y lacompetencia por comparacin afecta las decisiones sobre fusiones y adquisiciones. Todafusin significativa es evaluada por el regulador (OFWAT) y la agencia de defensa de lacompetencia, y uno de los factores a tener en consideracin es el impacto que la prdida deun comparador tendr sobre la efectividad de la regulacin y de las metodologas decomparacin. El rechazo reciente de una fusin en agua se basaba parcialmente en esteargumento: la Competition Comission (agencia de defensa de la competencia) vet, enoctubre de 1996, la adquisicin de South West Water Plc por parte de Wessex Water Plc,debido al detrimento que esta fusin causara al mecanismo de competencia porcomparacin. South West Water era la ms pequea de las 10 empresas de agua ysaneamiento bajo la rbita de OFWAT. En concreto, el fallo5 expresaba:

We conclude that the acquisition of South West Water by Wessex Water may be expected tooperate against the public interest, with the particular adverse effects of prejudice to theDirector General of Water Services' ability6 to make comparisons between different waterenterprises and that future opportunities for cross-border competition between waterenterprises would be reduced.

En el mbito domstico, la potencial aplicacin de la competencia por comparacin fueuna de los argumentos que sustentaron la decisin del Ente Nacional Regulador de laElectricidad (ENRE) de ordenar a la empresa Endesa (o sus controladas) que se

8desprendiera de la titularidad de todas las acciones de su propiedad en una de las dossociedades controlantes de las distribuidoras Edenor y Edesur (Res. ENRE No. 0480/2000).El ENRE recogi las recomendaciones efectuadas en un informe no vinculante por laSecretara de Defensa de la Competencia y del Consumidor, entre las que se aparecen: i)mantener una separacin plena entre los controladores y operadores de ambas reasgeogrficas (las atendidas por Edenor y Edesur); ii) evitar que una empresa participe,directa o indirectamente, de las dos empresas de distribucin; iii) prohibir que, medianteacuerdos de gerenciamiento y operacin, un mismo grupo econmico participe de lasdecisiones fundamentales y del diseo de las polticas comerciales de ambas empresas.

La decisin del ENRE encontraba sustento tambin en el decreto 714/92, que en uno desus considerandos consigna:

Que resulta conveniente delimitar y definir, dentro de la zona cuyos servicios pblicos deelectricidad se encuentran sujetos a jurisdiccin nacional [...], las reas de concesin paracada una de los dos (2) unidades de negocio independientes a constituir, a los efectos depermitir la existencia de criterios de comparacin de las condiciones de prestacin delservicio pblico de electricidad en cada rea, provocando como reflejo de ello que elconcesionario preste un servicio de mayor calidad a sus usuarios.

La estructura regional de la industria de distribucin de energa elctrica en Argentinapermitira el recurso a la competencia por comparacin entre empresas regionales. En laactualidad existen 18 empresas de distribucin de energa elctrica en manos privadas, y 7en manos de las provincias, para un total de 25 (sin contar cooperativas). Dadas lasposibles diferencias de objetivos, y de marco legal en el que se desenvuelven, entre lasempresas privadas y las pblicas, la muestra podra ser reducida a las 18 empresasconcesionadas. Este nmero parece, a priori, suficiente. Basta citar como antecedente unestudio de competencia por comparacin realizado en el Reino Unido en 1990, previo a laprivatizacin de la distribucin elctrica de Inglaterra y Gales (Weyman-Jones, 1992). En elaquel estudio, la muestra se reduca a 12 empresas.

Dado que la mayora de las 18 distribuidoras privadas de Argentina llevan ya varios aosen operaciones, aparece la posibilidad discutida previamente de trabajar con datos depanel. Haciendo uso de esta posibilidad, el nmero de observaciones sobre las cuales basarel anlisis se incrementa a 85, contando slo a partir del primer ao completo de operacinprivada. El detalle se muestra en la Tabla 3.

Tabla 3: Nmero de observaciones para el anlisis comparativoJurisdiccin Compaa 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total

Nacional Edesur 8 Edenor 8 Edelap 8

Buenos Aires Eden 3 Edes 3 Edea 3

Ro Negro Edersa 4Tucumn Edet 5

Jujuy Ejesa 4Entre Ros Edeer 4Mendoza Edemsa 2San Juan Esjsa 4

Salta Edesa 4San Luis Edesal 7La Rioja Edelar 5

Santiago del Estero Edese 4Formosa Edefor 5

Catamarca Edecat 418 Nmero de empresas Nmero de observaciones 85

Fuente: Elaboracin propia.Nota: cada recuadro sombreado corresponde a un ao completo de operacin privada.

Dado el proceso reseado antes de concentracin de la propiedad de las empresas dedistribucin elctrica en nuestro pas, cabra preguntarse en qu medida los gruposinversores pueden manipular la informacin de sus firmas controladas, ms all de lo que

9estara a su alcance de tratarse de propiedades separadas. En el caso extremo en que seconsiderara una sola empresa por grupo inversor, esto reducira fuertemente el nmero decomparadores. Si, por ejemplo, escogemos para cada grupo inversor la empresa controladacon menos aos de operacin (un escenario de mnima), el nmero de empresas se reducea 10 (considerando el lmite mnimo del caso de la adquisicin en agua prohibida en elReino Unido citado anteriormente). Claro que si se cuenta con datos de panel, el nmero deobservaciones, si bien cae a 40, aparece como suficiente para un estudio serio. Por lo tanto,en un escenario de informacin que podramos llamar pesimista, la situacin actual delsector de distribucin elctrica parece cumplir con el primer requisito esencial para laimplementacin de la competencia por comparacin. La Tabla 4 muestra el ejemploreseado. En una seccin posterior, analizaremos la situacin hacia delante, en vista de lasprximas concesiones en las provincias y de futuras revisiones tarifarias.

Tabla 4:Nmero de observaciones para el anlisis comparativo: Escenario de mnima

Jurisdiccin Compaa Inversor 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total

Nacional Edesur Endesa 8

Buenos Aires Eden AES 3

Edea Camuzzi 3

Jujuy Ejesa Cartellone 4

Entre Ros Edeer PSEG 4

Mendoza Edemsa EDF 2

San Juan Esjsa Emec 4

Salta Edesa GPU 4

Santiago del Estero Edese Houston 4

Catamarca Edecat IATE 4

10 Nmero de empresas Nmero de observaciones 40

Fuente: Elaboracin propia.Nota: cada recuadro sombreado corresponde a un ao completo de operacin privada.

b. Comparabilidad

Un regulador rara vez tiene la buena fortuna de tener bajo su jurisdiccin un gran nmerode empresas similares. Las empresas suelen diferir en ampliamente en tamao ycaractersticas, como muestra la Tabla 5 para el caso de la distribucin de energa elctricaen Argentina. La cuestin que surge naturalmente es: cmo hacerlas comparables?

Existen factores externos que pueden influir sobre el desempeo relativo de las empresas,factores sobre las cuales stas no tienen control directo. En la literatura aplicada, estasvariables que escapan al control de las empresas reciben el nombre de variablesambientales. Suelen incluir conceptos tales como diferencias en la propiedad (p.ej.,pblica/privada), y caractersticas geogrficas y de localizacin (toda vez que stas suelenestar dadas en el contrato de concesin de los monopolios regionales).7

10

Tabla 5: Datos bsicos de las distribuidoras de electricidad

Jurisdiccin CompaaVentas

(miles de MWh)rea de

Servicio (km2)Nmero de

ClientesDensidad

(client./km2)

Nacional Edenor 11,385 4,637 2,237,266 482.48

Nacional Edesur 10,522 3,309 2,105,623 636.33

Santa Fe Epesf 5,481 133,007 863,985 6.50

Crdoba Epec 4,757 165,321 620,339 3.75

Buenos Aires Eden 2,553 109,141 276,089 2.53

Buenos Aires Edea 2,214 106,222 427,364 4.02

Mendoza Edemsa 1,971 148,827 298,672 2.01

Entre Ros Edeer 1,367 78,781 232,644 2.95

Tucumn Edet 1,282 22,524 306,197 13.59

Nacional Edelap 1,266 5,780 284,092 49.15

Corrientes DPEC 992 88,199 177,310 2.01

Chaco SECHEEP 955 99,633 220,524 2.21

Salta Edesa 782 155,488 195,409 1.26

Misiones Emp. Elect.de Misiones 725 29,801 116,654 3.91

San Juan Esjsa 724 89,651 142,749 1.59

Buenos Aires Edes 706 76,259 137,400 1.80

Ro Negro Edersa 619 203,013 137,132 0.68

Mendoza Energa de Mendoza 566 148,827 298,672 2.01

San Luis Edesal 541 76,748 101,178 1.32

Santiago del Estero Edese 474 136,351 119,786 0.88

La Rioja Edelar 454 89,680 70,578 0.79

Formosa Edefor 424 72,066 73,030 1.01

Jujuy Ejesa 347 53,219 115,783 2.18

Catamarca Edecat 296 102,602 79,594 0.78

Fuente: Informe del Sector Elctrico, Ao 1999, Secretara de Energa y Minera.

Toda vez que no se tengan en cuenta explcitamente las diferentes restriccionesinherentes a las empresas, puede llegarse a una evaluacin errnea de los niveles relativosde eficiencia de las mismas. Pero debe tenerse cuidado a la hora de seleccionar lasvariables ambientales a incluir en el anlisis, ya que existe el riesgo de cometer el erroropuesto: incluir un nmero excesivo de variables. Si el regulador falla en identificar aquellosfactores externos (y slo aquellos) que afectan el desempeo (o los costos), aparece unaoportunidad para un comportamiento estratgico de las empresas, consistente en tratar dejustificar ineficiencias especficas como ajenas a su accionar. Las empresas tienen unincentivo a destacar sus diferencias y a argumentar que las mismas justifican sus mayorescostos. Esta prctica incrementa las chances de que las empresas sean declaradaseficientes por default. Es decir, en una muestra de empresas, una gran proporcin de lasmismas podra aparecer con un nivel de costos eficiente en la comparacin, no porqueefectivamente hayan logrado tal nivel de costos, sino debido a la ausencia de empresassimilares con las cuales realizar la comparacin. El problema se agrava cuando el nmerode dimensiones de comparacin crece. Aparece entonces un tradeoff entre los beneficiosde una mayor comparabilidad y los costos de la eficiencia por default.

Una herramienta natural para incorporar estas caractersticas especficas de las empresasen la comparacin, de manera no arbitraria, es el anlisis de regresin (Baldwin y Cave,1999). Si el regulador est interesado, por ejemplo, en los costos medios dado un conjuntode caractersticas, entonces puede recurrir a una regresin de mnimos cuadradosordinarios, la metodologa de regresin ms comn y mejor entendida. En el otro extremodel abanico de opciones, el regulador podra utilizar las ya mencionadas fronteras deeficiencia, en todas sus alternativas, las cuales permiten corregir los resultados por lasdiferencias ambientales de manera sencilla y natural.

11

c. Regulador comn

Una caracterstica particular de la transformacin del sector de distribucin elctrica enArgentina es la intervencin de mltiples jurisdicciones en el otorgamiento de lasconcesiones para operar el servicio. Adems del ENRE y la ley 24065 en el mbito nacional,existe en cada provincia que ha privatizado su distribucin elctrica un ente regulador y unalegislacin provinciales. Si bien las distintas legislaciones siguen lineamientos generales,pueden existir diferencias entre jurisdicciones, y sigue siendo cierto que no existe un entecon poder sobre toda la distribucin de electricidad capaz de aplicar el mecanismo decompetencia por comparacin entre todas las empresas. A modo de ilustracin,presentamos a continuacin un cuadro resumen con las limitaciones accionarias a laintegracin, tanto horizontal como vertical, en las diferentes jurisdicciones concedentes.

Tabla 6:Limitaciones a la propiedad segn jurisdiccin concedente

JURISDICCINLIMITACIONES A LA

INTEGRACIN VERTICALLIMITACIONES A LA INTEGRACIN

HORIZONTALLIMITACIONES A LA VENTA DE

ACCIONES

Ley 24065, art. 31: Ningngenerador, distribuidor, gran usuarioni empresa controlada por algunos

de ellos o controlante de los mismospodr ser propietario o accionista

mayoritario de una empresatransportista o de su controlante [...]

Ley 24065, art. 33: Si lassociedades que se dediquen al

transporte y distribucin deenerga elctrica fueran

sociedades por acciones, sucapital deber estar representado

por acciones nominativas noendosables.

Ciudad de Bs.As, GranBs.As y La Plata Dec. 1398/92: El titular de una

concesin de distribucin no puedeser propietario de unidades de

generacin. De ser ste una formasocietaria, s pueden serlo sus

accionistas, como personas fsicas oconstituyendo otra persona jurdica

con ese objeto

Ley 24065, art. 32: Slo mediante laexpresa autorizacin del ente dos o mstransportistas, o dos o ms distribuidores,podrn consolidarse en un mismo grupo

empresario o fusionarse

En todos los concursos seestablecieron limitaciones a la

trasferencia de acciones clase Acorrespondientes a la voluntadmayoritaria del capital social delas empresas, para los primeros

cinco aos desde lasconcesiones, slo pudindoserealizar transferencias con la

autorizacin del ENRE

Prov.de Buenos Aires

Ley 11769, art. 1: La actividad detransporte de energa elctrica en la

provincia de Buenos Aires, hastatanto se determine su carcter deintra o inter-jurisdiccional, quedarsujeta a las previsiones de la leynacional vigente en la materia

Ley 11769, art. 27: El Poder Ejecutivo apedido de dos o ms poderes concedentes

municipales [...] podr autorizar launificacin de los servicios prestados por

dos o ms distribuidoras

La ley provincial no la contempla

Mendoza

Ley 6497, art. .37, inc. (a): El titularde una concesin para generacin odistribucin [...] no podr tener unaposicin controlante de la gestin o

del capital de una empresaconcesionaria de transporte [...]; inc

(b): Sin embargo, en casosexcepcionales y por razones

debidamente fundadas, el PoderEjecutivo [...] podr otorgar

concesiones que renan en unmismo concesionario las funcionesde transporte y distribucin [...]; inc.(e): El titular de una concesin de

distribucin, no puede ser propietariode unidades de generacin. De ser

ste una forma societaria, s puedenserlo sus accionistas, como

personas fsicas o constituyendo otrpersona jurdica con ese objeto

Ley 6497, art. 37, inc. (d): Slo medianteautorizacin expresa del Poder Ejecutivo,

dos o ms distribuidores podrnconsolidarse en un mismo grupo

empresario o fusionarse. Tambin sernecesaria la autorizacin expresa para queun distribuidor pueda adquirir la propiedad

de acciones de otro distribuidor.

Ley 6497, art. 38: Si lassociedades que se dediquen al

transporte y distribucin deenerga elctrica fueran

sociedades por acciones, sucapital deber estar representado

por acciones nominativas noendosables; Ley 6498, art. 15:Sin perjuicio de lo dispuesto en

la ley de Marco RegulatorioElctrico, los pliegos de bases y

condiciones para la venta porlicitacin pblica de las accionesclase A de EDEMSA, debern

prever: [...] la prohibicinestatutaria de transmisibilidad delas acciones de los adquirentesiniciales de las acciones clase

A, durante los primeros cinco (5aos de vigencia de la concesinsin previa autorizacin del Poder

Ejecutivo [...]

San Juan

Contrato de Concesin, art. 40: Sinperjuicio de las limitaciones

establecidas en el Artculo 32 de laLey No. 24.065 [...] LA

DISTRIBUIDORA, [...] podr serpropietaria o accionista mayoritaria

de una empresa TRANSPORTISTA

La ley provincial no la contempla

Contrato de Concesin, art. 14:[...] En el caso de resultar

adjudicataria en el ConcursoPblico Internacional para la

Venta del Paquete Mayoritario delas Acciones de la Empresa unaSociedad Inversora integrada povarias personas fsicas o jurdicasasociadas, los accionistas de lareferida Sociedad Inversora nopodrn durante el trmino de

CINCO (5) desde la entrada en

12

JURISDICCINLIMITACIONES A LA

INTEGRACIN VERTICALLIMITACIONES A LA INTEGRACIN

HORIZONTALLIMITACIONES A LA VENTA DE

ACCIONES

vigencia modificar susparticipaciones o vender accionesde dicha Sociedad Inversora enuna proporcin y cantidad que

exceda del CUARENTA YNUEVE POR CIENTO (49%) de

total de las accionesrepresentativas del capital de laSociedad Inversora o signifique

modificacin del control societariode la misma

La Rioja La ley provincial no la contempla La ley provincial no la contempla La ley provincial no la contempla

Tucumn

Ley 6608, art. 16: La Sociedadcontrolante de un transportista queintervenga en el Mercado Elctrico

Regional o sus Sociedadescontrolantes o controladas, nopodrn adquirir la propiedad deacciones de la concesionaria

(distribuidora). En caso de tratarsede un generador, solo podrn

acceder a un porcentaje minoritariodel paquete accionario de la

mismas

La ley provincial no la contempla La ley provincial no la contempla

Salta La ley provincial no la contempla La ley provincial no la contempla

Ley 6819,art. 27: Losconcesionarios de acciones ClaseA (51%) no pueden cambiar por

los primeros 5 aos. Asimismo nopodrn transferir el control de la

Concesionaria sin previaautorizacin del Poder Ejecutivo

Provincial

Jujuy

Contrato de Concesin, Anexo II, art38: Sin perjuicio de las limitacionesestablecidas en el Art. 32 de la Ley24.065, ni LA DISTRIBUIDORA, nininguna empresa CONTROLANTEde la misma, ni ninguna empresa

CONTROLADA por la misma podrser propietaria o accionistamayoritaria de una empresa

TRANSPORTISTA

El contrato de concesin no la contempla

Contrato de Concesin: Losaccionistas de la empresa

designada para actuar comoParticipante o Integrante y la

empresa Controlante delConjunto o Grupo Econmico

debern mantener el carcter detales durante CINCO (5) aos

contados a partir de la Toma dePosesin

Catamarca

Ley 4834, art. 24: Slo mediante laexpresa autorizacin del ENRE. un

transportista o distribuidor podradquirir la propiedad de acciones de

otro transportista o distribuidor.

Ley 4834, art. 24: Slo mediante laexpresa autorizacin del ENRE, dos o ms

transportistas o distribuidores podrnconsolidarse en un mismo grupo

empresario o fusionarse

La ley provincial no la contempla

Santiago del Estero

Ley 6054, art. 42: [...] Tambin sernecesaria la autorizacin (del Ente)

para que un transportista,distribuidor o generador pueda

adquirir la propiedad de acciones deotro transportista, distribuidor o

generador

Ley 6054, art. 42: Slo mediante laautorizacin expresa del Ente dos o ms

transportistas, distribuidores o generadorespodrn consolidarse en un mismo grupo

empresario o fusionarse

La ley provincial no la contempla

Ro Negro

Ley 2902, art.38, inc. (b): Que losgeneradores, distribuidores [...] no

puedan ser propietarios oaccionistas mayoritarios de unaempresa transportista o de sucontrolante; inc. (d): Que un

transportista o distribuidor no puedaadquirir la propiedad de acciones de

otro transportista o distribuidor,respectivamente; inc. (e): Que undistribuidor no pueda ser propietario

de unidades de generacin dejurisdiccin provincial

Ley 2902, art..38, inc. (c): Que dos o mstransportistas, o dos o ms distribuidores

no puedan consolidarse en un mismogrupo empresario o fusionarse

La ley provincial no la contempla

San Luis

Ley 4966, art. 8: Son aplicables alos subtransportistas todas las

disposiciones relativas atransportistas de la Ley Nacional N

24.065

La ley provincial no la contempla La ley provincial no la contempla

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JURISDICCINLIMITACIONES A LA

INTEGRACIN VERTICALLIMITACIONES A LA INTEGRACIN

HORIZONTALLIMITACIONES A LA VENTA DE

ACCIONES

Entre Ros

Decreto 1300/1995, art. 9: El titularde una concesin de distribucin nopuede ser propietario de unidades

de generacin. De ser ste unaforma societaria, si pueden serlo susaccionistas, como personas fsicas oconstituyendo otra persona jurdica

con ese objeto."

La ley provincial no la contempla La ley provincial no la contempla

Formosa

Ley 1121, art. 17: Solo mediante laexpresa autorizacin del Poder

Ejecutivo, la sociedad controlante deun transportista o un distribuidorpodr adquirir la propiedad de

acciones de la sociedad inversoratitular de la concesin del servicio de

distribucin. En ningn caso estaadquisicin podr implicar el contro

de la sociedad distribuidora."

Ley 1121, art. 17: Solo mediante laexpresa autorizacin del Poder Ejecutivo,la sociedad controlante de un transportista

o un distribuidor podr adquirir lapropiedad de acciones de la sociedad

inversora titular de la concesin del serviciode distribucin. En ningn caso esta

adquisicin podr implicar el control de lasociedad distribuidora

Ley 1121, art. 19: A fines de estettulo, si las sociedades que seocupan de la distribucin fueran

sociedades por acciones, lasacciones controlantes debernser acciones nominativas no

endosables

Fuente: Bondorevsky (2001)

Dado que la competencia por comparacin es en ltima instancia un mecanismo derevelacin de informacin tendiente a mitigar la asimetra de informacin entre el regulador yla empresa, asimetra que perjudica en ltima instancia a los usuarios de la empresa, laimplementacin de tal mecanismo concierne a la defensa del consumidor. Por lo tanto, escompetencia del regulador en cada jurisdiccin el implementar la competencia porcomparacin. Sin embargo, el problema de las mltiples jurisdicciones plantea uninconveniente a la aplicacin de la competencia por comparacin en cada una de ellas, yaque en la mayora de las provincias slo existe una empresa regulada. Una solucin paraestas jurisdicciones en que existen demasiado pocas empresas como para permitir unanlisis estadstico razonable es el anlisis de la informacin de otras jurisdicciones. Talprctica se vera facilitada de existir un ente con jurisdiccin en todo el pas. Existe aquespacio para, al menos, la opinin de la Secretara de Defensa de la Competencia y delConsumidor de la Nacin, y para una colaboracin ms estrecha entre sta y los distintosreguladores.

En cuanto al efecto de la concentracin de la propiedad sobre la efectividad delmecanismo de competencia por comparacin, la inexistencia de un ente con jurisdiccinsobre todo el mercado de distribucin imposibilita el control de ese fenmeno. Nuestrapropuesta es que ese rol sea cubierto por el Tribunal Nacional de Defensa de laCompetencia (la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia hasta que se constituyael Tribunal), en virtud de lo establecido en la nueva Ley de Defensa de la Competencia, laley 25156, mediante el anlisis ex ante de los efectos que sobre la eficacia de lacompetencia por comparacin tendran las adquisiciones y cambios de control propuestos.

La nueva Ley de Defensa de la Competencia, la ley 25156, derog toda atribucin decompetencia relacionada con el objeto y finalidad de esta ley otorgada a otros organismos oentes estatales (art. 59), y estableci en su artculo 16 que:

ARTICULO 16. Cuando la concentracin econmica involucre a empresas o personascuya actividad econmica est reglada por el Estado nacional a travs de un organismo decontrol regulador, el Tribunal Nacional de Defensa de Competencia, previo al dictado de suresolucin, deber requerir a dicho ente estatal un informe opinin fundada sobre lapropuesta de concentracin econmica en cuanto al impacto sobre la competencia en elmercado respectivo o sobre el cumplimiento del marco regulatorio respectivo. El ente estataldeber pronunciarse en el trmino mximo de noventa (90) das, transcurrido dicho plazo seentender que el mismo no objeta operacin.

La opinin se requerir dentro de los (TRES) 3 das de efectuada la solicitud. El plazo parasu contestacin ser de (QUINCE) 15 das, y no suspender el plazo del artculo 13. (Prrafoincorporado por art. 5 del Decreto N 396/2001 B.O. 5/4/2001.- Vigencia a partir del9/4/2001).

14

En el caso de la distribucin de energa elctrica, tambin los distintos entes reguladoresdeberan tener en consideracin los efectos probables de la concentracin en la operacin yregulacin de ese mercado a la hora de elevar su informe al Tribunal Nacional de Defensade la Competencia, quien decide en ltima instancia. Una cooperacin como sta entre laagencia de defensa de la competencia y los reguladores no carecera de antecedentes: elcaso paradigmtico quizs sea el del Reino Unido, donde la agencia de defensa de lacompetencia (la Competition Comission) acta como regulador de ltima instancia encuestiones de conducta de las empresas reguladas, y donde buena parte del poder de losreguladores sectoriales deviene de la posibilidad que stos tienen de someter determinadasdecisiones que afectan a las empresas a la Competition Comisin (Armstrong, Cowan yVickers, 1994).

En los mercados que se van abriendo a la competencia, suele argirse que, dadas lasventajas de las empresas establecidas en la industria, es necesario brindar asistencia(adicional a la proteccin frente a prcticas anticompetitivas) a los entrantes. En el caso quenos ocupa, una forma de asistencia adicional sera alentar la participacin de nuevos gruposinversores en las licitaciones por venir, de modo de contar con nuevos competidores (porcomparacin).

d. Informacin

Una condicin necesaria para que la implementacin de la competencia por comparacinaporte resultados confiables es la existencia de informacin detallada y abundante.

Las perspectivas de generacin de informacin til a los fines regulatorios debera ser unimportante argumento en las decisiones de un gobierno sobre la estructura de una industriay la naturaleza del rgimen regulatorio (Beesley y Littlechild, 1989). Cuando el cambiotecnolgico es lento, existirn ventajas en trminos de informacin de crear y mantenervarias empresas (requisito a) similares (requisito b) con fines comparativos.8 Unapregunta que surge naturalmente en el contexto del benchmarking y la competencia porcomparacin es si una cierta empresa verticalmente integrada debera ser divididaregionalmente a fin de reducir el monopolio de la empresa sobre la informacin y recurrir asa dichas metodologas comparativas. La respuesta depende de varios factores. Por ejemplo,un grado de correlacin alto entre los ambientes de operacin de las empresas harrelativamente ms deseable la separacin regional (Armstrong, Cowan y Vickers, 1994).

La separacin horizontal de algunos segmentos de un monopolio natural permite obtenerinformacin comparativa sobre niveles relativos de eficiencia de las empresas. Estainformacin puede luego ser usada para fijar tarifas para las compaas reguladas, y paratrasladar algunas de las ganancias de eficiencia a los usuarios, al tiempo que se preservanlos incentivos para las firmas para que reduzcan sus costos. En otras palabras, el reguladoren su rol de principal prefiere tener varios agentes (empresas) a fin de reducir la asimetrade informacin existente. Por supuesto, la desintegracin regional slo es eficiente desde unpunto de vista econmico cuando se espera que los beneficios de contar con msinformacin superen a las economas de escala y de alcance perdidas al separarhorizontalmente. Es ms probable que esto ltimo sea as cuando una industria regulada esbsicamente una suma de varios monopolios locales (como en el caso de las redes dedistribucin de electricidad en Argentina). En trminos generales, existe un tradeoff entre lamayor efectividad de la regulacin cuando existen varias empresas y la posible prdida deeconomas de escala o de alcance acarreada por la separacin.

Como expresa Yatchew (2001), desde el punto de vista del regulador es altamentedeseable el contar con una buena base de informacin intra-jurisdiccional. Esto requiere ladefinicin cuidadosa de las variables y de una metodologa que aseguren la comparabilidadde las empresas. La fusin de empresas que no reduzca sustancialmente los costos, peroque deteriore la informacin disponible para el regulador puede no ser deseable. En algunasjurisdicciones en que existen demasiado pocas empresas como para permitir un anlisis

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estadstico razonable, adquiere mayor relevancia el anlisis de la informacin de otrasjurisdicciones, como expusiramos anteriormente.

Al inicio de esta seccin, expresamos que una condicin necesaria para que laimplementacin de la competencia por comparacin aportara resultados tiles a los finesregulatorios era la existencia de informacin detallada y abundante. Actualmente, estacondicin no es satisfecha en lo que atae al sector de distribucin de energa elctrica enArgentina. Si se desea utilizar la metodologa de benchmarking y competencia porcomparacin, resulta imperativa la construccin de una base de datos confiable yhomognea. Esta base de datos, en el sector analizado, debe incluir, entre otros, datos decostos, salarios, empleados, kilmetros de red, rea servida, capacidad de transformacin,factor de carga, demanda punta, duracin y frecuencia de los cortes, variaciones de tensin,nmero de reclamos, clientes y ventas. De estas variables, actualmente existe una seriehomognea y detallada de clientes y ventas. Esta informacin es recopilada por laSecretara de Energa a travs del Formulario de Servicio Pblico. Dicho Formulario,debidamente auditado, podra resultar una buena herramienta para obtener informacinsobre el resto de las variables para el conjunto de empresas distribuidoras del territorionacional.

Pensando en la utilizacin de empresas comparables de otros pases, debe enfatizarse laimportancia de tener bases de datos homogneas en los diferentes pases, a fin de poderrealizar las comparaciones. En este sentido, es importante destacar el trabajo de laComisin de Integracin Elctrica Regional (CIER) en la recopilacin de informacin sobremuchas variables de un gran nmero de empresas de Sudamrica.

III. Otros Problemas Derivados de la Concentracin

De acuerdo a Frankena y Owen (1994), la relevancia del anlisis de la concentracin en elsegmento de distribucin est dada por sus implicancias en la estructura integral de laindustria elctrica, las cuales exceden los efectos de propia concentracin horizontal delsegmento. Es necesario discutir tambin los efectos de la integracin vertical de la industriay las potenciales consecuencias para la futura desregulacin de la comercializacin.

a. Integracin Vertical.

En determinadas situaciones firmas reguladas con poder de mercado en distribucin otransmisin pueden ser capaces de cobrar tarifas por arriba de los niveles competitivos,pagando precios inflados a filiales de generacin. En un mercado con empresas que ocupanposiciones en los tres segmentos de la industria (como el argentino), el poder de mercadoen el mercado cautivo, y por ello regulado, de distribucin corre el riesgo de trasladarse almercado no regulado de generacin mediante el mecanismo de leverage.

La teora del leverage se funda en la idea que una firma con poder en un mercado puedeexplotar ese poder para obtener o preservar un poder en un segundo mercado. Estaconducta puede perjudicar a los competidores y crear un poder de monopolio en unmercado que es naturalmente competitivo. Costello (1998) argumenta que una firmaregulada puede evadir las restricciones regulatorias impuestas en el mercado cautivooperando en un mercado desregulado y, de esta forma, obtener ventajas indebidas en unalnea de negocios que es susceptible de fuerzas competitivas.

La consolidacin de empresas de distribucin puede desincentivar la competencia en elsector desregulado dado que las empresas fusionadas pueden tener la habilidad de haceruso del mecanismo de leverage y fomentar la concentracin en el sector de generacin. Lacompetencia aguas arriba en generacin es la que garantiza en ltima instancia que elprecio de la electricidad se mantenga a un valor similar al de su costo marginal. La posibleconcentracin de la etapa de generacin como consecuencia de la habilidad de las

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empresas distribuidoras consolidadas de comprar a sus filiales afecta fundamentalmente alusuario final en mayores precios de la electricidad.

En lo referente a la integracin entre distribucin y generacin, las leyes nacionales laaceptan, pero imponiendo una separacin de orden jurdico. De esta forma se separacontablemente las empresas y se controla la posibilidad de internalizar la compra y venta deenerga. En la experiencia argentina de concesin de empresas distribuidoras han existidomecanismos favorables a la utilizacin del leverage; por ejemplo, los contratos de comprade energa de las distribuidoras nacionales con Central Trmica, Costanera y San Nicols,que han posibilitado la transferencia de rentas extraordinarias desde el segmento dedistribucin al de generacin controlado generalmente por empresas filiales.

Por ltimo, se debe recalcar que aunque la comercializacin mayorista de electricidad hoyregulada por CAMMESA restringe los negocios verticales entre filiales, los mercadosmayoristas en el mundo estn tendiendo hacia mecanismos ms descentralizados, como elNETA en el Gran Bretaa y Gales, que permitiran la posibilidad del leverage. En elmercado britnico por ejemplo, la Competition Comission ha confiado en los mecanismosde este nuevo sistema de comercializacin, una vez que fue garantizada la atomizacin dela generacin de electricidad.

La ley nacional, sin embargo, es ms estricta en lo referente a la separacin de las redesde transmisin de las otras etapas. Las causas de esta restriccin se deben al potencialconflicto de intereses que surgira para el propietario de este cuello de botella a servir aclientes competidores en otras etapas de la industria.

b. Liberalizacin en comercializacin

Este ltimo punto es una posibilidad a tener en cuenta ya que ha sido el camino seguidopor similares procesos de reestructuracin en otros pases como Inglaterra y Gales. Hasta lafecha, en Argentina, la competencia sobre las redes de la distribuidora est restringida aaquellos consumidores con consumos de energa mayores a 30kW.

El cambio cualitativo que implica esta liberalizacin es que delimita fuertemente el poderde mercado de las distribuidoras. La competencia sobre las redes de distribucin para unamayor cantidad de usuarios implica que estos pueden prescindir de los servicios de agentede compra exclusivo con que la distribuidora actualmente cuenta.

La posibilidad de que la empresa distribuidora cumpla tambin el papel decomercializadora puede sostener el mantenimiento del monopolio pero ahora en unmercado desregulado. Los poseedores de estas empresas probablemente intentarnconservar su mercado cautivo a travs de conductas anticompetitivas. Dado que ladistribuidora brinda los servicios de distribucin en forma monoplica,9 algunas de lasconductas oportunsticas que puede realizar son10:

(i) Reducir la calidad del servicio ofrecido a las empresas competidoras: por ejemplo,privilegiar a sus clientes ante eventuales desperfectos de la red, arreglando primero loscables que conectan a estos y luego a los de la competencia.

(ii) Aumentar los peajes por sobre los costos reales de distribucin: dada la informacinasimtrica con respecto a los costos siempre persistir algn grado de discrecin que puedepotencialmente ser utilizado para elevar los peajes.

(iii) Utilizar la informacin privilegiada obtenida del proceso de negociacin de lascondiciones de acceso para obtener beneficios en la etapa de comercializacin: la empresaposeedora de los cables puede ofrecerle a los clientes de las empresas comercializadorasque compiten sobre sus redes trminos ms favorables una vez que tiene esta informacincomercial.

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(iv) Manipulacin de la informacin contable: en caso de que la distribuidora est integradaa otras etapas y aprovechando la informacin asimtrica con respecto a los reguladores,parte de los costos de las otras etapas pueden ser traspasadas a las tarifas de peaje dedistribucin.

(v) No cumplir ex post los contratos de acceso de terceros a su red: esto dependerdecisivamente de las penalidades que contemplen estos contratos.

Estas posibles estrategias por parte de la empresa distribuidora poseedora de los cables,sumadas a que la electricidad es un insumo bsico y generalmente insustituible, puedenocasionar, en un mercado desregulado, altos costos de cambio de compaa (switchingcosts) para los clientes. Es por ello que es necesario un estricto control sobre la calidad delservicio de distribucin y sobre los compromisos de acceso abierto a la red, para de estaforma garantizar la competencia sobre sta.

La concentracin en generacin y/o comercializacin en un mercado totalmentedesregulado podra conducir a problemas de abusos de poder de mercado que deberan serconsideradas, como en otros mercados, por la autoridad de defensa de la competencia.

IV. Resumen y Conclusiones

Uno de los objetivos fundamentales de la regulacin basada en incentivos es promeover larevelacin de informacin para mitigar la asimetra de informacin entre regulado yregulador, de manera de mejorar la determinacin y revisin de las tarifas.

En este trabajo hicimos hincapi en las metodologas de benchmarking y competencia porcomparacin, herramientas regulatorias tiles que el regulador puede aplicar cuando cuentacon mltiples empresas entre las cuales realizar comparaciones. Uno de los beneficios clavede estas metodologas es, precisamente, que promueven la revelacin de informacin departe de quien mejor la conoce: la empresa.

Los requisitos esenciales para el buen funcionamiento de la metodologa de competenciapor comparacin son (i) contar con un buen nmero de empresas, (ii) que seancomparables, y (iii) bajo un regulador comn, (iv) que cuente con informacin de lasempresas.

Desde que comenzara la reestructuracin del sector elctrico en Argentina, se observa enel mercado de distribucin una concentracin de la propiedad de las empresas en unnmero reducido de firmas inversoras. Cabra entonces preguntarse en qu medida lareduccin en el nmero de comparadores independientes afecta la efectividad demecanismo de competencia por comparacin.

Se analiz en el trabajo que en el caso extremo en que se considerara una sola empresa(un comparador independiente) por grupo inversor actual en la distribucin elctrica enArgentina, esto reducira fuertemente el nmero de comparadores (de 18 a 10 si slo seincluyen las distribuidores privadas; de 25 a 17 si se cuentan tambin las empresas depropiedad pblica).

La analoga con el caso del agua en el Reino Unido estudiado, donde la CompetitionComission (agencia de defensa de la competencia) vet la fusin entre dos empresasdebido al detrimento que esta operacinn causara al mecanismo de competencia porcomparacin, invita a prestar mayor atencin a la evolucin de la propiedad en el sector,dado el proceso de concentracin que se ha verificado desde la reestructuracin del mismo,y dadas las perspectivas de que este proceso contine.

La restriccin sobre el nmero de empresas puede aligerarse con el recurso a los datos depanel, dado que la mayora de las 18 distribuidoras privadas de Argentina llevan ya variosaos en operaciones, por lo que se cuenta con series temporales para cada una de ellas.Haciendo uso de esta posibilidad, el nmero de observaciones sobre las cuales basar elanlisis (en el caso de considerar slo comparadores independientes) se incrementa a 40.

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Adems, con cada ao que pasa se agrega una observacin adicional por cada comparadorindependiente. En el caso analizado de la adquisicin en el Reino Unido, sin embargo, elrecurso a los datos de panel no parece haber pesado a la hora de la decisin final de laagencia de defensa de la competencia sobre la misma. Una explicacin posible es que elrecurso a los datos de panel para solucionar el problema de contar con pocas empresascomparables tiene que tener un lmite: basta pensar el caso extremo en el que slo hay unaempresa observada durante muchos aos; claramente, no hay comparacin posible. Unaexplicacin alternativa (o complementaria) sera que la agencia de defensa de lacompetencia quisiera poner un freno a algn proceso probable de adquisiciones futuras, quereducira an ms el nmero de comparadores independientes.

Otro problema a considerar para la aplicacin de la competencia por comparacin enArgentina tiene que ver con la comparabilidad de las empresas. Coexisten en el pasdistribuidoras elctricas que suelen diferir en sus caractersticas particulares de rea deservicio, densidad de poblacin, estructura de demanda, entre otros.

Toda vez que no se tengan en cuenta explcitamente las diferentes restriccionesinherentes a las empresas, puede llegarse a una evaluacin errnea de los niveles relativosde eficiencia de las mismas. Pero debe tenerse cuidado a la hora de seleccionar lasvariables ambientales a incluir en el anlisis, ya que existe el riesgo de cometer el erroropuesto: incluir un nmero excesivo de variables; lo que se plantea bsicamente aqu es untradeoff entre los beneficios de una mayor comparabilidad y los costos de la eficiencia pordefault.

Un tercer problema tiene que ver con la existencia de mltiples jurisdicciones en laregulacin del servicio de distribucin de electricidad. La inexistencia de un ente conjurisdiccin sobre todo el mercado de distribucin imposibilita el control de la concentracinde la propiedad sobre la efectividad del mecanismo de competencia por comparacin.Nuestra propuesta es que ese rol sea cubierto por el Tribunal Nacional de Defensa de laCompetencia (la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia hasta que se constituyael Tribunal), en virtud de lo establecido en la nueva Ley de Defensa de la Competencia, laley 25156 (especialmente en sus artculos 16 y 59), mediante el anlisis ex ante de losefectos que sobre la eficacia de la competencia por comparacin tendran las adquisicionesy cambios de control propuestos. Tal anlisis debera considerar, entre otras cosas, lospuntos discutidos en este informe.

En el caso de la distribucin de energa elctrica, tambin los distintos entes reguladoresdeberan tener en consideracin los efectos probables de la concentracin en la operacin yregulacin de ese mercado a la hora de elevar su informe al Tribunal Nacional de Defensade la Competencia, quien decide en ltima instancia. Una cooperacin como sta entre laagencia de defensa de la competencia y los reguladores no carecera de antecedentes: elcaso paradigmtico quizs sea el del Reino Unido, donde la agencia de defensa de lacompetencia (la Competition Comission) acta como regulador de ltima instancia encuestiones de conducta de las empresas reguladas, y donde buena parte del poder de losreguladores sectoriales deviene de la posibilidad que stos tienen de someter determinadasdecisiones que afectan a las empresas a la Competition Commision.

En los mercados que se van abriendo a la competencia, suele argirse que, dadas lasventajas de las empresas establecidas en la industria, es necesario brindar asistencia(adicional a la proteccin frente a prcticas anticompetitivas) a los entrantes. En el caso quenos ocupa, una forma de asistencia adicional sera alentar la participacin de nuevos gruposinversores en las licitaciones por venir, de modo de contar con nuevos competidores (porcomparacin).

El ltimo problema que discutimos para la aplicacin de la competencia por comparacinen nuestro pas es la escasez de informacin detallada y abundante del sector dedistribucin de energa elctrica en Argentina. Si se desea utilizar la metodologa debenchmarking y competencia por comparacin, resulta imperativa la construccin de una

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base de datos confiable y homognea. Esta base de datos, en el sector analizado, debeincluir, entre otros, datos de costos, salarios, empleados, kilmetros de red, rea servida,capacidad de transformacin, factor de carga, demanda punta, duracin y frecuencia de loscortes, variaciones de tensin, nmero de reclamos, clientes y ventas. De estas variables,actualmente existe una serie homognea y detallada slo de clientes y ventas. Estainformacin es recopilada por la Secretara de Energa a travs del Formulario de ServicioPblico. Dicho Formulario, debidamente auditado, podra resultar una buena herramientapara obtener informacin sobre el resto de las variables para el conjunto de empresasdistribuidoras del territorio nacional.

Finalmente, observamos que la relevancia del anlisis de la concentracin en el segmentode distribucin est dada por sus implicancias en la estructura integral de la industriaelctrica, las cuales exceden los efectos de propia concentracin horizontal del segmento, yestimamos que era necesario discutir tambin los efectos de la integracin vertical sobre laestructura de la industria y las potenciales consecuencias de la concentracin sobre lafutura desregulacin de la comercializacin.

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1 Slo la jurisdiccin nacional ha previsto la utilizacin de este mecanismo, pero limitada a la

comparacin entre Edenor y Edesur.2 Ver Yatchew (2001).3 Ver, por ejemplo, los artculos 40 y 41 de la Ley 24.065 (nacional).4 Pueden encontrarse ms detalles en Rossi y Ruzzier (2000).5 Monopolies and Mergers Commision, Wessex Water Plc and South West Water Plc, Cm. 3840

(London, Oct. 1996).6 Director General of Water Services: la cabeza del organismo regulador del sector (OFWAT).7 Para una discusin ms profunda, consultar Rossi y Ruzzier (2000).8 Al tratar de las fusiones, la Ley de Agua del Reino Unido de 1989 incorpora instrucciones precisas

a la agencia de defensa de la competencia respecto a este punto.9 Solo pueden prescindir aquellos clientes que realizan by pass fsico.10 Ideas basadas en Gmez-Lobo, A. (2000): Integracin Vertical en la Industria Elctrica: La

Experiencia Chilena y Argentina. Seminario realizado en la UADE en marzo del 2000.