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Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe
Ricardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
Curso Internacional de Estimaciones TributariasSanto Domingo, 9-13 de mayo de 2005
2
PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS• visión de conjunto• ingresos públicos• gasto público• descentralización fiscal• deuda pública• saldo público y ciclo macroeconómico
Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS• reglas macro-fiscales• políticas contra-cíclicas• transparencia, sistemas y pasivos contingentes• participación ciudadana y presupuesto• gestión pública por resultados
3
Índice de la presentación
I. El ContextoII. Principios para un pacto fiscalIII. Algunos problemas (de difícil solución)
4
Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2005, en % de PIB
Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.
1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.
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Estados Unidos Japón UE-15 América Latina
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América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003
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Gastos
Ingresos
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Evolución de la deuda pública según cobertura institucional
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(en
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Gobierno central Sector público no financiero
Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de información oficial. En % de PIB, promedio simple sin considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de cada período, para 2004, último dato disponible.
7
América Latina: Evolución del Gobierno Central
Cuando la base de comparación es 1990: El aumento es generalizado; Y más intenso cuanto menor el punto de partida
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Gasto público / PIB (1990)
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Promedio (1990): 16.9% de PIB
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América Latina: Evolución del Gobierno Central
Cuando la base de comparación es 1980: El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación
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Gasto público / PIB (1980)
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Promedio (1980): 19.8% de PIB
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Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional
Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)
Gasto público en porcentaje de PIB
(2001)
Variación respecto a 1990 en puntos de PIB
Gobierno
central Gobierno
General
Sector público no financiero
Gobierno central
Gobierno General
Sector público no financiero
Argentina 18.2 22.7 1/ 32.6 6.4 2.4 5.3 Bolivia 28.1 30.8 32.8 10.6 8.9 -2.4 Brasil 20.2 39.1 ... 1.5 -0.5 2/ ... Chile 23.5 25.4 35.6 3.3 3.9 -2.1 Colombia 20.0 ... 39.3 10.5 ... 18.3 Costa Rica 16.6 25.5 25.1 1.7 4.0 -0.3 Cuba 6/ ... 49.6 ... ... -18.5 ... Ecuador 23.4 ... 25.6 9.0 ... -0.7 El Salvador 15.6 18.2 18.6 1.2 2.2 1.7 Guatemala 12.9 15.1 ... 2.7 3.8 3/ ... Haití 10.1 ... ... -1.4 ... ... Honduras 26.0 ... 36.3 3.3 ... 0.3 México 18.9 18.6 22.7 -1.8 -3.4 4/ -4.9 Nicaragua 38.8 44.5 46.1 2.8 7.0 6.9 Panamá 20.7 ... 30.7 2.7 ... 3.5 Paraguay 22.0 ... 34.1 11.3 ... 14.1 Perú 17.3 19.4 ... -1.9 -1.4 ... Rep. Dominicana 16.3 ... ... 3.8 ... ... Uruguay 24.2 38.6 ... 8.1 0.9 5/ ... Venezuela 24.5 ... 31.1 -0.5 ... -3.6 América Latina 20.9 30.5 31.6 3.9 5.1 3.0
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El control del gasto público :siete arreglos institucionales en la OCDE...
Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual
Supuestos macroeconómicos prudentes
Técnicas de agregación del presupuesto
Transparencia
Técnicas modernas de gestión financiera (base devengado)
Flexibilidad gerencial
Gestión por resultados
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...y buenas prácticas de transparencia presupuestaria
Informes presupuestarios El presupuesto Informe pre-presuestario Informes de ejecución y de cierre Informe pre-electoral Informes de largo plazo
Que contengan: • Pasivos pensionales• Gastos tributarios• Riesgos fiscales (Pasivos contingentes)• Hoja de Balance (financiero y no financiero)
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Dos principios para un pacto fiscal...
Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)
"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).
"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).
Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)
13
... Pero algunos problemas adicionales en América Latina (de difícil solución)
I. El pecado fiscal (políticas asimétricas)II. El sesgo de optimismoIII. La crónica debilidad de los ingresos tributariosIV. El pecado original
14
I. Asimetría de la política fiscal...Déficit público en la UE, 70-97
Se detecta una evidente asimetría en las políticas fiscales discrecionales, lo que tiene como consecuencia un sesgo de déficit abultado. En vez de suavizar el ciclo, la política fiscal lo acentúa.
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Brecha de PIB
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Componente cíclico Componente estructural Saldo efectivo
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Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más.
I. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001
y = -0.2721x - 0.1029
R2 = 0.2133
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Condiciones cíclicas (brecha de PIB, como porcentaje del PIB tendencial)
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)Política fiscal restrictiva pro-cíclica
Política fiscal expansiva contra-cíclicaPolítica fiscal expansiva pro-cíclica
Política fiscal restrictiva contra-cíclica
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I. En busca de la simetría de la política fiscal
Holanda: Distribución de los ingresos no previstos entre saldo público e impuestos
(75/25)Ganancia
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(50/50) (75/25)
Pérdida
-3% -1.75%
Saldo público (% del PIB)
(saldo público / impuestos)
Saldo público (% del PIB)
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I. El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos?
Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda
Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB
Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESSChile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa
18
II. La crónica debilidad de los ingresos tributarios.. Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (en porcentaje de PIB)
Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2002. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2003.Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igualque Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, México y Panamá. Los datos de los países OECD corresponden al año 2001, así como los de Corea eIndonesia. Los de Filipinas, Singapur y Tailandia corresponden al año 2002, mientras que los de Malasia pertenecen a 1997. Los de América Latina corresponden al año 2003,excepto Ecuador, que corresponde al año 2002, y México y Panamá, que corresponden al año 2000.
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OECD (30) UE (15) Estados Unidos SudesteAsiático (6)
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Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social
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II. Carga tributaria 2003 (%PIB)
Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.
Nota: a/ La carga tributaria incluye contribuciones a la seguridad social; b/Los datos de Gobierno General para Chile y Ecuador corresponden al año 2002.
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PIB per cápita (US$)
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PIB
)
II. Carga tributaria y PIB per capita, 2002
Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios.
Notas: 1/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995. 2/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la Seguridad Social y tienen cobertura de gobierno general en: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Pánama.
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II. Presión tributaria y renta per capita
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Renda per capita ( US$ )
Carga Tributária (% do PIB)
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Renda per capita ( US$ )
Carga Tributária (% do PIB)
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Austrália
Espanha
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Reino Unido
Canadá
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Fuente: Amir Khair, sobre la base de FMI
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II. Carga Tributaria del Gobierno Central por País, 1990-2002 (en % de PIB)
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1990
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Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.
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Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al 2001.
II. América Latina: Productividad del IVA, 2002
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Participación Seguridad Social sobre Total Ingresos Tributarios, 1990 y 2003
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1990 2003
II. América latina y el Caribe: Composición de los ingresos
tributarios
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II. Carga y Composición de Ingresos Tributarios,2002 (% de PIB)
Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.
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Comercio y Transacciones Internacionales Renta y Ganancias de Capital P ropiedad
Generales sobre Bs., y Ss. Específicos sobre Bs., y Ss. Otros Directos
Otros Indirectos Contribuciones Seg. Social
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III. El sesgo de optimismo: la magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria
Error sobre las condiciones económicas
Financial Statement and Budget Report, HM The Treasury
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Crecimiento del PIB Elasticidad tributaria (Gobierno Central)
III. El sesgo de optimismo: La magnitud de la incertidumbre de la recaudación
tributaria
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III. Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses
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Ingresos tributarios netosPIB
III. Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses
30
Promedio Tasas de variación Desviación estándar
Ingresos tributarios
PIB RelaciónIngresos
tributariosPIB Relación
Argentina (1994-2004) 3.3 1.3 2.6 15.4 6.9 2.2
Bolivia (1991-2004) 10.3 3.4 3.0 13.3 2.0 6.6
Brasil (1995-2004) 4.8 2.1 2.3 9.7 2.8 3.4
Chile (1991-2004) 7.9 5.6 1.4 10.5 3.9 2.7
México (1991-2004) 3.6 2.9 1.2 10.2 3.7 2.8
Perú (1993-2004) 6.1 4.4 1.4 10.6 4.4 2.4
III. El sesgo de optimismo
31
III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria
INGRESOS PREVISTOS
Objetivo de deudaTasa de crecimiento PIBTasa de interés real
DÉFICIT SOSTENIBLE
GASTO PROGRAMADO
Control de gastoCalendarizaciónEficiencia/eficacia
DÉFICIT EFECTIVO
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III. Errores de proyección en el proceso presupuestario
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.
Diferencia entre ingresos tributarios recaudados y presupuestados(en % de los ingresos presupuestados)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Promedio (1994-03)
Argentina -4.9 -10.6 -8.2 0.4 -3.5 -10.8 -6.5 -15.6 -2.2 -8.9 -7.32Chile 6.3 6.3 -0.4 -6.0 -11.6 0.0 -4.1 -4.4 -2.6 -1.84Colombia -0.8 0.7 -2.1 -0.74Guatemala -8.5 -9.3 -9.3 -4.9 3.2 -1.5 -5.03México -0.8 2.9 -1.7 -9.7 -3.0 -2.44Paraguay 11.0 5.3 -16.0 -8.0 -10.0 -27.8 -17.0 -19.7 -22.3 -6.2 -13.52Venezuela -15.5 -20.3 -12.3 4.9 -2.5 -9.15
Error medio de proyecciones de crecimiento de planes de convergencia
Promedio Unión Europea 1991-02 1998-02
un año -0.12 -0.32
tres años -0.35 -1.17
Alemania -0.87 -0.93Reino Unido 0.23 0.02Grecia -0.31 -0.21Irlanda 1.9 0.75Italia -0.72 -0.67Portugal -0.76 -0.84
33
IV. La brecha de impuestos (Tax gap)
.
)1( BrBTG
Blachard, Couraqui, Hageman y Sartor (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo:
bbnrtg )()2(
0)()4( bnrsp0)3( b
bnrt )(*)6( bnrsp )(*)5( Deuda inicial: 60%
r/n -5% -3% 0% 3% 5% 8% 10%1% -3.6 -2.4 -0.6 1.2 2.4 4.2 5.45% -6.0 -4.8 -3.0 -1.2 0.0 1.8 3.08% -7.8 -6.6 -4.8 -3.0 -1.8 0.0 1.2
10% -9.0 -7.8 -6.0 -4.2 -3.0 -1.2 0.020% -15.0 -13.8 -12.0 -10.2 -9.0 -7.2 -6.0
34
IV. Deuda Pública y Saldo Primario 2003 (en % de PIB)
Ar
Bo
Br
Cl
Co
Cr
Ec
Sv
Gt
Ht
Hn
Mx
Ni
Pa
PyPe
Rd
Uy
Ve
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
-8 -6 -4 -2 0 2 4
Saldo Primario
Sto
ck D
eud
a P
úb
lica
35
IV. Redención con reglas macro-fiscales?
Pecado original: imposibilidad de los países emergentes de endeudarse en moneda doméstica y a largo plazo.
Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango “seguro” para países emergentes)
Camino largo…
36
IV. Qué explica la dinámica de la deuda?
SFbnrsb
“pecado original” “media década perdida” (1998-2002)
Efecto “bola de nieve”
“pecado fiscal”
Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...
37
IV. El efecto bola de nieve SFbnrsb
Máximo del Efecto bola de nieve
Deuda pública asociada al máximo del efecto bola de
nieve
Efecto bola de nieve acumulado
Variación de la deuda pública
1990-2002 1998-2002
Países de América Latina 4.1 54.6 9.1 16.0
Argentina 8.8 (2002) 145.9 24.0 108.3 Bolivia 1.4 (2001) 71.7 2.6 17.5 Brasil 5.2 (1999) 30.1 16.7 10.6 Chile 0.5 (1999) 13.8 0.5 3.2 Colombia 4.3 (1999) 29.5 16.7 28.4 Costa Rica 4.4 (1996) 33.2 10.5 1.3 Ecuador 12.2 (1999) 83.6 21.5 -5.2 El Salvador 0.9 (1996) 37.8 2.4 2.7 Guatemala 1.0 (2001) 18.0 3.5 1.8 Honduras 5.7 (1994) 94.6 4.5 -1.6 México 6.4 (1995) 40.8 9.8 -3.4 Panamá 3.9 (2001) 83.3 10.0 0.2 Paraguay 1.4 (2002) 39.3 5.0 26.5 Perú 4.7 (1992) 59.6 6.2 7.0 República Dominicana 0.4 (2002) 24.0 -1.9 0.9 Uruguay 4.7 (2002) 76.8 14.0 53.6 Venezuela 7.9 (2002) 41.0 18.0 12.6
Países europeos 3.8 72.8 3.2 -7.2
Bélgica 7.2 (1993) 138.2 13.5 -13.5 Dinamarca 6.4 (1993) 78.0 11.6 -10.7 Alemania 2.7 (1996) 59.8 9.7 -0.1 Grecia 2.8 (1993) 110.1 0.3 -1.1 España 1.7 (1996) 68.1 -3.6 -10.8 Francia 3.0 (1993) 45.3 5.4 -0.5 Irlanda 1.1 (1992) 100.2 -19.5 -22.5 Italia 9.9 (1993) 118.1 11.0 -9.6 Portugal 5.1 (1993) 59.1 -1.6 3.1 Finlandia 3.9 (1993) 55.9 2.0 -5.9 Suecia 4.7 (1996) 73.5 7.5 -15.3 Reino Unido 1.7 (1992) 39.2 2.4 -9.1
38
IV. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
A- Países que emiten bonos soberanos con deuda creciente
-30
-10
10
30
50
70
90
110
130
Argentina Brasil Colombia Perú Uruguay Venezuela
Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low
39
IV. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
Chile Ecuador El Salvador México Panamá R. Dominicana
Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low
40
IV. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
C – Países que no emiten bonos soberanos
-25
-15
-5
5
15
25
35
Bolivia Costa Rica Guatemala Haití Paraguay Honduras
Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low
41
IV. Factores explicativos de las crisis fiscales (1980-2002)
Means of variables Results of regressions
All
Non-crisis
Crisis Marginal
effect Logit
coefficient z-value
Fiscal variables Total Public Debt/GDP (1990-2002) 38.7 30.8 47.5 External public debt / GDP 35.1 25.4 42.1 0.009 0.09 2.03 Debt interest payments on total public debt / GDP
2.9 2.1 3.5 0.060 0.33 2.01
External short term debt / GDP 9.1 7.6 10.2 0.012 0.07 1.82 External short term interest /GDP 0.5 0.5 0.6 Primary balance / GDP 1.0 0.6 1.3 External variables Current account balance / GDP -2.4 -3.2 -1.8 Financial account balance / GDP 0.9 3.7 -1.1 -0.029 -0.16 -2.71 Foreign Direct Investment (net inflows) / GDP
1.9 2.6 1.3
Reserves / GDP 7.7 8.8 7.0 -0.023 -0.12 -2.64 Interest on external debt / GDP 3.3 2.9 3.7 Interest on external debt / XGS 15.2 13.2 16.6 Other variables Openness / GDP 52.2 53.9 50.9 -0.003 -0.02 -2.98 Real growth GDP (%) 2.4 2.8 2.1 -0.024 -0.13 -1.72 Inflation (%) 138.0 20.2 226.5 Constant -2.44 -2.60 Lagged crisis indicator 0.762 4.42 7.30
42
Caminos para la redención…
Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo)
Metas de superávit primarioAjustes cíclicosMecanismos de indexación de deuda (al PIB,
a una canasta de monedas)Reglas para el dividendo del crecimientoCon ayuda, camino un poco más corto…
43
Muchas gracias...
Curso Internacional de Estimaciones TributariasSanto Domingo, 9-13 de mayo de 2005