10 años de Ley Transparencia y Acceso Información -Perú

7/13/2019 10 aos de Ley Transparencia y Acceso Informacin -Per

1/281Serie Informes Defensoriales - Informe N 165

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Balance a diez aos de vigencia

de la Ley de Transparencia y Acceso

a la Informacin Pblica

2003 2013


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Balance a diez aos de vigenciade la Ley de Transparencia y Acceso

a la Informacin Pblica2003-2013

Serie Informes Defensoriales Informe N 165


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Informe Defensorial N 165Balance a diez aos de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la InformacinPblica 2003-2013

Defensora del Pueblo

Jirn Ucayali 394-398Lima-PerTelfono: (511) 311-0300Fax: (511) 4267889E-mail: [email protected]: www.defensoria.gob.peLnea gratuita: 0800-15170

Primera edicin: Lima, Per, Diciembre 2013.400 ejemplares

Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbHPrograma Buen Gobierno y Reforma del Estadowww.gobernabilidad.org.pe

Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta publicacin, bajo la condicin deque se cite la fuente as como el nombre de la persona que brinda el testimonio.

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2013-19151.

El presente informe ha sido elaborado por la Adjunta en Asuntos Constitucionales.

Este Informe Defensorial ha sido elaborado por un equipo de trabajo dirigido porFernando Castaeda Portocarrero, Adjunto (e) en Asuntos Constitucionales eintegrado por Alex Rueda Borrero, Jefe de rea (e); as como el comisionado RodolfoPrez Osores, y las comisionadas Cindy Quispe Valencia y Rosa Alicia CanalesCaldern. Brindaron apoyo Jos Dvila Crdova, Oswaldo Lazo Mlaga, Rub PradoHuayanay, Ericka Solis Curi, Rina Mara Palacios Esterripa y Francisco Grimaldo.

La presente publicacin se realiz con el apoyo tcnico de los consultores Sara EstebanDelgado, Wilson Hernndez Brea y Erika Tejada Villar.

Impreso en:Tarea Asociacin Grca EducativaPasaje Mara Auxiliadora N 156 164


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PRESENTACIN ...................................................................................................... 11

INTRODUCCIN .................................................................................................... 13

CAPTULO ISUPERVISIN A LOS FUNCIONARIOS RESPONSABLES DEATENDER LAS SOLCITUDES DE ACCESO A LA INFORMACINY DE ADMINISTRAR LOS PORTALES DE TRANSPARENCIAESTNDAR ............................................................................................................... 23

1. Funcionario Responsable de Acceso a la Informacin Pblica .................... 25 1.1. Perl del Funcionario Responsable de Acceso a la Informacin ....... 26 1.1.1. Condiciones laborales de los Funcionarios

Responsables de acceso a la informacin pblica .................... 27 1.1.2. Experiencia y capacitacin de los Funcionarios

Responsables de acceso a la informacin .................................. 30 1.1.2.1. Experiencia en materia de transparencia y acceso

a la informacin pblica de los FuncionariosResponsables de acceso a la informacin ........................ 31

1.1.2.2. Capacitacin a los Funcionarios Responsablesde acceso a la informacin ............................................ 33 1.1.2.3. Asesora tcnica para los Funcionarios

Responsables de acceso a la informacin ................... 37 1.1.2.4. Personal de apoyo y recursos para los

Funcionarios Responsables de acceso a lainformacin ..................................................................... 38

1.1.2.4.1. Personal de apoyo ........................................ 38 1.1.2.4.2. Herramientas tecnolgicas ......................... 42 1.2. Normas internas que regulen la atencin de solicitudes de

acceso a la informacin pblica ............................................................. 45 1.3. Rgimen de excepciones al derecho fundamental de accesoa la informacin pblica ......................................................................... 47

1.3.1. rea y/o funcionario que determina si se divulga la informacin .................................................................................... 47 1.3.2. Registro de informacin clasicada ........................................... 50 1.3.3. Motivos por los cuales se niega informacin ............................ 50 1.4. Rgimen de impugnacin ........................................................................ 51 1.5. Fiscalizacin y sancin ............................................................................. 55

2. Funcionario Responsable del Portal de Transparencia Estndar ................ 60 2.1. Perl del Funcionario Responsable del Portal de

Transparencia Estndar ........................................................................... 62


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2.1.1. Unidad orgnica a la que pertenecen los Funcionarios Responsables del Portal de Transparencia Estndar ............... 62

2.1.2. Condiciones Laborales de los FuncionariosResponsables del Portal de Transparencia Estndar ............... 65

2.1.3. Experiencia y capacitacin de los FuncionariosResponsables del Portal de Transparencia Estndar ............... 68

2.1.3.1. Experiencia de los Funcionarios Responsablesdel Portal de Transparencia Estndar ......................... 69

2.1.3.2. Capacitacin a los Funcionarios Responsablesdel Portal de Transparencia Estndar ......................... 71

2.1.4. Asesora tcnica para los Funcionarios Responsablesdel Portal de Transparencia Estndar ........................................ 76

2.1.5. Personal de apoyo para los Funcionarios Responsablesdel Portal de Transparencia Estndar ........................................ 76

2.2. Procedimiento para la publicacin de informacin en losPortales de Transparencia Estndar ....................................................... 76

2.3. La scalizacin y sancin ......................................................................... 83

CAPTULO IIEJERCICIO CIUDADANO DEL DERECHO DE ACCESO A LAINFORMACIN PBLICA A PARTIR DE LAS QUEJAS DE LADEFENSORA DEL PUEBLO .................................................................................. 87

1. Trmite de las quejas ante la Defensora del Pueblo en materiade Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica desde el2003 hasta el 2012 ................................................................................................ 88

1.1. Evolucin de las quejas recibidas por la Defensora del Pueblodesde el 2003 hasta el 2012 ...................................................................... 89

1.1.1. Evolucin general de las quejas recibidas por laDefensora del Pueblo del 2003 al 2012 ...................................... 90

1.1.1.1. Hechos que inuyeron en la variacin de lasquejas recibidas por la Defensora del Pueblo ........... 94

1.1.2. Evolucin de las quejas en funcin de variables clave ............ 98 1.1.2.1. Evolucin por regin de las quejas recibidas

por la Defensora del Pueblo ........................................ 98 1.1.2.1.1. Promedio de quejas recibidas en la Defensora del Pueblo por habitante segn regin ............................................... 101 1.1.2.2. Evolucin por hecho vulneratorio de las quejas recibidas por la Defensora del Pueblo ..................... 105 1.2. Entidades pblicas con mayor nmero de quejas presentadas

ante la Defensora del Pueblo ................................................................ 111 1.2.1. Entidades pblicas con mayor nmero de quejas por

grupo ............................................................................................. 113


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Balance a diez aos de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica2003 - 2013

1.2.2. Entidades pblicas con mayor nmero de quejas porsector ............................................................................................. 117

1.2.3. Entidades pblicas con mayor nmero de quejas porinstitucin ..................................................................................... 121

1.3. Origen de las quejas presentadas ante la Defensora del Pueblo ..... 123 1.3.1. Quejas originadas por colectivos y quejas de ocio .............. 124 1.3.2. Quejas interpuestas por personas naturales ........................... 124 1.3.3. Vulnerabilidad social de los recurrentes que presentan

quejas ante la Defensora del Pueblo ....................................... 131 1.3.4. Hechos vulneratorios segn el origen de las quejas .............. 134 1.3.4.1. Hechos vulneratorios de quejas originadas por personas naturales y colectivos ................................. 134 1.3.4.2. Hechos vulneratorios de quejas originadas de

ocio y a pedido de parte ........................................... 135 1.3.5. Entidades ms quejadas ante la Defensora del Pueblo

segn el origen de las quejas ..................................................... 136

2. Ejercicio del derecho fundamental de acceso a la informacinpblica ................................................................................................................ 139

2.1. Cumplimiento de las formalidades de las solicitudes deacceso a la informacin pblica .............................................................140

2.1.1. Datos generales del solicitante .................................................. 141 2.2. Caractersticas de las solicitudes de acceso a la informacin

pblica ...................................................................................................... 142 2.2.1. Claridad de las solicitudes de acceso a la informacin

pblica (SAI) ................................................................................ 143 2.2.2. Cantidades de tems solicitados ............................................... 144 2.2.3. Medio de presentacin de la solicitud de acceso a la informacin pblica .................................................................... 144 2.3. Temas requeridos en las solicitudes de acceso a la

informacin pblica ................................................................................ 146 2.4. Derechos vinculados a las solicitudes de acceso a la informacin .. 147 2.5. Actuacin de los sujetos obligados en relacin al cumplimiento

de sus obligaciones en materia de transparencia y acceso a lainformacin pblica ................................................................................ 149

2.5.1. Obligacin de atender las solicitudes de acceso a lainformacin pblica en el plazo legalmente establecido ...... 150

2.5.2. Aplicacin del rgimen jurdico de las excepcionesal ejercicio del derecho de acceso a la informacinpblica .......................................................................................... 151

2.5.2.1. Casos emblemticos de aplicacin delrgimen de excepciones ............................................. 155

2.5.2.1.1. Negativa a entregar informacinpblica por errores de interpretacindel TUO de la Ley de transparencia


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y acceso a la informacin pblica yotros dispositivos legales .......................... 155

2.5.2.1.2. Negativa a entregar informacin sinsustento legal .............................................. 158

2.5.3. Cobro del costo de reproduccin .............................. 161 2.6. Impacto de la actuacin defensorial ante las quejas de

transparencia y acceso a la informacin pblica ................................ 164 2.6.1. Tiempos del trmite de las quejas ............................................ 164 2.6.2. Actuaciones que realiza la Defensora del Pueblo en la tramitacin de quejas en materia de transparencia y

acceso a la informacin pblica ................................................ 165 2.7. Impacto de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las

quejas que tramita la Defensora del Pueblo ...................................... 168

CAPTULO IIIEL PROCESO DE HBEAS DATA COMO MECANISMO DE TUTELAJUDICIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LAINFORMACIN PBLICA ................................................................................... 173

1. Los diferentes procesos de hbeas data y el derecho fundamentalde acceso a la informacin pblica ................................................................ 174

2. Aspectos generales del proceso de hbeas data ........................................... 176 2.1. Perl del demandante ............................................................................... 178 2.1.1. Casos especiales de demandantes: por su habitualidad

y por su calidad de funcionarios pblicos .............................. 179 2.2. Tipos de entidades demandadas en los procesos de hbeas data ......... 181 2.2.1. Grupos y sectores al que corresponden las entidades

demandadas en los procesos de hbeas data .......................... 182 2.2.2. Las entidades ms demandadas en los procesos de

hbeas data .................................................................................. 184 2.3. Duracin de los procesos de hbeas data ............................................ 191 2.3.1. Duracin de los procesos que concluyen con sentencias

emitidas por un juzgado (sentencia de instancia) .................. 193 2.3.2. Duracin en los procesos que concluyen con sentencia

emitida por la sala de una Corte Superior (sentencia devista) ............................................................................................. 195

2.3.3. Duracin de los procesos de hbeas data que concluyencon sentencia emitida por el Tribunal Constitucional ........... 197

2.3.4. Distribucin anual de los procesos de hbeas data ............... 199 2.4. Distribucin por distrito judicial de los procesos de hbeas data ... 201

3. Evaluacin de los actores del proceso de hbeas data ................................ 204 3.1. Informacin solicitada por los demandantes ...................................... 205


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3.1.1. Las solicitudes de acceso a la informacin de losextrabajadores que no han sido incluidos en el Rntci ........... 206

3.1.2. Las solicitudes de acceso a la informacin relacionadascon los funcionarios o servidores pblicos ............................. 208

3.1.3. Las solicitudes de acceso a la informacin relacionadascon el manejo de los recursos pblicos .................................... 210

3.1.4. Las solicitudes de acceso a la informacin relacionadascon expedientes judiciales ......................................................... 212

3.1.5. La informacin solicitada en los procesos de hbeas datay su amparo bajo el derecho de acceso a la informacinpblica .......................................................................................... 212

3.1.6. Los criterios jurisprudenciales del Tribunal Constitucionaly la informacin solicitada por los demandantes en losprocesos de hbeas data ..............................................................216

3.2. Los argumentos de las entidades demandadas en un proceso dehbeas data ...............................................................................................218

3.3. Instituciones encargadas de la resolucin de conictos .....................222 3.3.1. Pronunciamientos por instancias judiciales ............................ 223 3.3.2. El sentido de las resoluciones emitidas por las

instancias judiciales y su relacin con la informacinsolicitada bajo el amparo del derecho fundamental deacceso a la informacin pblica ............................................... 228

3.3.3. ndice de impugnacin .............................................................. 229 3.3.4. El rol de las salas superiores en los procesos de hbeas data .... 236 3.3.4.1. Las improcedencias y el tipo de argumento

utilizado por las entidades pblicas ......................... 236 3.3.4.2. Las improcedencias y los fundamentos expuestos

para su declaracin ...................................................... 237 3.3.5. El rol del Tribunal Constitucional ............................................ 240

ANEXOS ............................................................................................................ 271

Anexo 1 Estimacin del Test de cambio estructural (Chow)para medir efecto de publicacin de InformeDefensorial 96 .................................................................................. 271

Anexo 2 Resultados de la estimacin economtrica(determinantes del nmero de quejas) ........................................ 272

Anexo 3 Test de varianzas (con vericacin en base a pruebasde Bonferrori, Schee y Sidak) .................................................... 273

Anexo 4 Estimacin del Test de cambio estructural (Chow)para medir efecto de las sentencias del TribunalConstitucional sobre cobros ilegales y/o arbitrarios sobreel nmero de quejas recibidas por la Defensora del Puebloen la materia .................................................................................... 279


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PRESENTACIN

Desde la puesta en vigencia de la Ley de acceso a la informacin pblica,Ley N 27806, el Estado peruano ha avanzado de modo importante enfortalecer el principio de mxima divulgacin, ajustando, en algunoscasos, el marco normativo y la poltica pblica en la materia. No obstante,los efectos de estos esfuerzos corren el riesgo de diluirse o de no generarel impacto que se requiere si no se toma la decisin de reformar el marcoinstitucional que garantiza la transparencia y el derecho fundamental deacceso a la informacin pblica.

Esta necesaria reforma debe orientarse a lograr que el Per cuentecon una Autoridad Nacional, autnoma y especializada, que revise conprontitud y rigor tcnico los casos en los que los ciudadanos considerenque su solicitud de informacin no ha sido atendida conforme a losparmetros exigidos por la normativa y la jurisprudencia. Asimismo,dicha Autoridad se encargara de requerir a los funcionarios pblicos paraque cumplan con sus obligaciones, sancionndolos si ello no se produce.

Bajo esta ptica, el informe defensorial que presentamos aborda tresaspectos claves del marco institucional de garanta: la situacin de losfuncionarios responsables de entregar y publicar informacin, las quejaspresentadas por la ciudadana ante la Defensora del Pueblo y la tutela delderecho fundamental a travs del proceso constitucional de hbeas data.

En base a estos tres ejes se busca hacer un balance, por un lado, delnivel de desempeo de los funcionarios responsables de atender las so-licitudes de informacin y de administrar los Portales de Transparen-cia Estndar y, por otro lado, de los principales incumplimientos de lasobligaciones sobre la materia y de los problemas que enfrenta el procesode hbeas data. A partir de ello, se pretende aportar con propuestas decambios institucionales que fortalezcan el principio de mxima divulga-cin, que puedan aportar en el objetivo comn de lograr que las perso-nas accedan oportunamente a informacin til.

Ello, en la conviccin de que satisfacer efectivamente la demandade informacin de la ciudadana es un elemento esencial de nuestrademocracia. En efecto, la informacin permite a las personas conocer yutilizar los servicios pblicos, ejercer sus derechos y participar de maneraactiva en los asuntos pblicos. Es tambin una herramienta que, bien


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aprovechada por las instituciones pblicas, puede contribuir a fortalecersu legitimidad ante la ciudadana, adems de servir de palanca para una

gestin pblica moderna al servicio de las personas.A una dcada de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la

Informacin Pblica, tenemos la conviccin de que para derrotar la culturadel secreto requerimos normas adecuadas, ciudadanos informados,funcionarios que atiendan con prontitud y calidad los pedidos deinformacin, as como una institucionalidad garante que, de maneraespecializada, autnoma y estratgica, trabaje para armar el principiode mxima divulgacin en el Estado peruano.

En este esfuerzo se requiere de la voluntad poltica tanto del PoderEjecutivo, como de los gobiernos regionales y locales, expresada enacciones concretas para dotar a estas medidas de recursos presupuestalesy humanos sucientes. Se trata de instaurar, de un modo permanente, unacultura de transparencia que forme parte del cdigo de conducta de todoslos funcionarios y que sirva a la ciudadana para fortalecer su conanzaen la institucionalidad democrtica.

Finalmente, debo expresar mi agradecimiento al Programa de BuenGobierno y Reforma del Estado de la Cooperacin Alemana implementadapor GIZ, cuyo aporte ha sido fundamental para la elaboracin del presenteinforme. Asimismo, agradezco a todos los funcionarios y funcionariasresponsables de los ministerios y municipalidades distritales de LimaMetropolitana, por haber facilitado la supervisin de la que se da cuentaen el presente documento.

Lima, diciembre de 2013.

Eduardo Vega LunaDefensor del Pueblo (e)


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INTRODUCCIN

El principio de mxima divulgacin de la informacin es consustancialal rgimen democrtico, reconocido en el artculo 43 de la ConstitucinPoltica. Es por ello que nuestra Carta Poltica reconoce, en el artculo 2.5.,que el acceso a la informacin pblica es un derecho fundamental.

Un Estado democrtico debe garantizar que toda informacin queproduzca sea divulgada para que los ciudadanos y las ciudadanasconozcan y analicen si las entidades pblicas estn o no cumpliendo con

sus obligaciones, los retos y el logro de sus metas. De esta manera, es posibleque puedan identicar y prevenir actos de negligencia administrativa ode corrupcin, que socavan la legitimidad y la conanza de las personasen las instituciones.

Para el logro de estos objetivos legtimos se requiere una estrategiaclara y slida. Esta estrategia debe comprender no solo la generacin denormas que garanticen el principio de mxima divulgacin y el derechofundamental de acceso a la informacin pblica, sino, sobre todo, el

establecimiento de una institucionalidad de garanta que, encabezada poruna autoridad autnoma, vele por la efectividad de las mismas.

Sin duda, el Per ha dado pasos importantes para contar con un marconormativo adecuado y coherente. Una muestra de ello es la promulgaciny vigencia de la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a laInformacin Pblica,1 que desarrolla lo dispuesto por la ConstitucinPoltica y sirve de parmetro para controlar cualquier medida limitativa aeste derecho fundamental.

Esta ley desarrolla el principio de mxima divulgacin que rige la actuacinde la administracin estatal, el cual obliga a adoptar todas las medidasque garanticen y promuevan la transparencia en el Estado y la entregade la informacin que demanden las personas, salvo que las entidadespblicas demuestren que la divulgacin de la informacin afecta bienesconstitucionales o derechos fundamentales protegidos por el rgimen deexcepciones establecido legalmente.2

1 Cuyo Texto nico Ordenado (TUO) fue aprobado mediante Decreto Supremo N 043-2003-PCM,

publicado el 24 de abril de 2003 en el diario ocial El Peruano.2 Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, Artculo 3.- Principio

de publicidad: Todas las actividades y disposiciones de las entidades comprendidas en


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Del igual manera, la ley rearma los elementos bsicos sobre el ejerciciodel derecho de acceso a la informacin pblica: la falta de expresin

de causa en el pedido, la titularidad universal del derecho, los sujetosobligados, la posesin como criterio que determina la divulgacin de lainformacin, entre otros.

Conscientes de la trascendencia de dicha norma y transcurridos dosaos de su vigencia, nuestra institucin elabor el Informe DefensorialN 96, Balance a dos aos de la vigencia de la Ley de Transparencia yAcceso a la Informacin Pblica 2003-2004, en el que se supervis suimplementacin a partir de los casos e intervenciones efectuadas a nivel

nacional durante dicho periodo.El objetivo de esta investigacin consisti en evaluar los problemas,avances y asuntos pendientes relacionados directamente con la efectividaddel principio de mxima divulgacin, a n de que las autoridadescompetentes introduzcan los correctivos necesarios para erradicar lasmanifestaciones de la cultura del secreto.

Una de las principales conclusiones de este informe defensorial es queel TUO de la Ley N 27806 y su reglamento constituyeron un avancesignicativo, aunque no suciente para asegurar niveles ptimos detransparencia en las entidades pblicas.

La mencionada supervisin detect los siguientes problemas:

El 55.43% de las quejas recibidas por la Defensora del Pueblo, anivel nacional, estuvieron motivadas por el incumplimiento de lasentidades pblicas de entregar informacin en el plazo de 7 dashbiles3despus de recibida la solicitud.

la presente Ley estn sometidas al principio de publicidad. Los funcionarios responsablesde brindar la informacin correspondiente al rea de su competencia debern prever unaadecuada infraestructura, as como la organizacin, sistematizacin y publicacin de lainformacin a la que se reere esta Ley. En consecuencia: 1. Toda informacin que poseael Estado se presume pblica, salvo las excepciones expresamente previstas por el Artculo15 de la presente Ley. 2. El Estado adopta medidas bsicas que garanticen y promuevan latransparencia en la actuacin de las entidades de la Administracin Pblica. 3. El Estado

tiene la obligacin de entregar la informacin que demanden las personas en aplicacin delprincipio de publicidad. []

3 Plazo establecido en el literal b) del artculo 11 del TUO de la Ley N 27806.


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En el 15.11% de quejas atendidas, la administracin pblica omitidar respuesta a las solicitudes presentadas por los ciudadanos o se

neg a entregar informacin. Se advirti la falta de designacin de funcionarios responsables

de atender los pedidos de informacin pblica, as como elnombramiento de personas que no estaban en posibilidades dedesempear cabalmente las funciones que demanda el cargo.

Se detect la ausencia en las instituciones obligadas deprocedimientos rpidos y poco formales para el acceso oportuno a

la informacin. Otro elemento a destacar fue la inexistencia en las instituciones

obligadas de una organizacin adecuada que facilite el acceso a lainformacin en forma directa e inmediata en los horarios de ocina.

Se evidenciaron limitaciones al derecho de acceso a la informacinpblica por parte de las entidades pblicas derivados del cobro decostos ilegales, la incorrecta interpretacin y aplicacin del rgimende excepciones, as como la exigencia de requisitos no previstos porla Ley N 27806.

Para hacer frente a la problemtica indicada, el Estado peruano desplegun conjunto de esfuerzos entre los cuales destacamos los siguientes:

1.- Se desarroll, a nivel infralegal, la obligacin de las entidadespblicas de poner a disposicin en los portales de transparencia aquellainformacin que las entidades obligadas producen o poseen. De estamanera, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones en materiade transparencia activa, se aprob la Directiva N 004-2008-PCM/SGP,4estableciendo los lineamientos para la uniformizacin del contenido delos Portales de Transparencia en las entidades pblicas a nivel nacional.

Posteriormente, frente a la necesidad de mayor uniformidad en lapublicacin de la informacin se promulg el Decreto Supremo N 063-2010-PCM, que dispuso la implementacin del Portal de TransparenciaEstndar en las entidades de la administracin pblica.

4 Del 2 de diciembre de 2008, aprobada por Resolucin Ministerial N 398-2008-PCM.


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La innovacin de esta herramienta consisti en la aplicacin de formatosestndares bajo los cuales cada entidad debe registrar y actualizar la

informacin de su gestin. Asimismo, el Portal de Transparencia Estndarse presenta en una versin amigable con deniciones expresadas en unlenguaje claro y sencillo para un mejor entendimiento de la ciudadanaen general.

Poco despus, se aprob la Directiva N 001-2010-PCM/SGP,5que contienelos lineamientos para la implementacin del Portal de TransparenciaEstndar en las entidades de la administracin pblica.

2.- La sistematizacin y evaluacin de la atencin de solicitudes de accesoa la informacin pblica contribuye a identicar aquellas afectaciones alejercicio del derecho fundamental y las manifestaciones de la cultura delsecreto en la administracin pblica. Atendiendo a ello, desde el ao 2005,la Presidencia del Consejo de Ministros elabora un Informe Anual queda cuenta de los pedidos de informacin atendidos y no atendidos. Esteinforme es remitido al Congreso de la Repblica.6

Asimismo, con la nalidad de unicar criterios y facilitar la sistematizacinde informacin que remiten los sujetos obligados a la PCM, se emiti laDirectiva N 003-2009-PCM/SGP,7 que establece lineamientos para elreporte de solicitudes de acceso a la informacin. En esa lnea, en diciembrede 2012, la Secretara de Coordinacin de la PCM elabor el Manual parael adecuado reporte de solicitudes de acceso a la informacin pblica,que busca explicar de manera didctica los alcances de la directiva antesmencionada.8

3.- Un aspecto de especial relevancia es que los procedimientos deben serllevados a cabo de forma eciente, moderna y transparente. Ello implicaque las entidades pblicas brinden informacin clara, completa, oportunay precisa sobre los servicios que prestan, as como que apunten a unamejora contnua de la calidad en la atencin a la ciudadana.

5 Del 24 de junio de 2010, aprobada por Resolucin Ministerial N 200-2010-PCM.6 De conformidad con el artculo 22 del Texto nico Ordenado de la Ley N 27806, Ley de

Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.7 Del 9 de julio de 2009, aprobada por Resolucin Ministerial N 301-2009-PCM.8 Disponible en: hp://sc.pcm.gob.pe/web/images/stories/manual_para_el_Adecuado.pdf


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Teniendo en cuenta ello, la Secretara de Gestin Pblica de la PCMdise el Manual para Mejorar la Atencin a la Ciudadana,9que establece

estndares de calidad en materia de acceso a la informacin, a partir defactores relacionados con el cumplimiento de las obligaciones mnimas,la calidad de informacin y la obligacin de contar con un responsable develar por el acceso a la informacin.

4.- Otro hito importante ha sido la revisin, mejora y actualizacindel marco normativo vigente. Para ello se conform un Grupo deTrabajo de Revisin de la Normatividad sobre Transparencia y Accesoa la Informacin Pblica con el objetivo de elaborar una propuesta de

modicacin normativa que fortalezca las obligaciones existentes.Esta propuesta se materializ con la publicacin del Decreto Supremo N070-2013-PCM10que modica el Reglamento de la Ley de Transparenciay Acceso a la Informacin Pblica,11 que ha contribuido a precisar unconjunto de obligaciones para los funcionarios responsables y poseedoresde informacin pblica.

A partir de estas modicaciones reglamentarias, la mxima autoridadde cada sujeto obligado debe cumplir con implementar un registro desolicitudes de acceso, establecer procedimientos para la reconstruccin deinformacin afectadas por extravo, destruccin o modicaciones indebidas,as como asignar recursos humanos, tecnolgicos y presupuestarios paraatender adecuadamente las solicitudes de informacin pblica.

5.- El marco normativo en materia de transparencia y acceso a lainformacin pblica tiene que encontrar respaldo en una polticade Estado clara y denida. Es decir, las obligaciones en materia detransparencia deben sustentarse en una visin, principios y lineamientos,los cuales orientan de manera general la actuacin de las entidadespblicas.

De esta forma, el Decreto Supremo N 057- 2008-PCM asign a la Secretarade Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros diferentesfunciones, como la de proponer normas y aprobar directivas en materiade funcionamiento y organizacin del Estado, tica y transparencia, as

9 Del 19 de junio de 2013, aprobado por Resolucin Ministerial N 156-2013-PCM.10 Publicado el 14 de junio de 2013.11 Aprobado con Decreto Supremo N 072-2003-PCM.


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como las de formular, coordinar, supervisar y evaluar las polticas deacceso a la informacin pblica, fomento de la tica en la funcin pblica,

la transparencia y la vigilancia ciudadana.12

A partir de ello, se aprob la Poltica Nacional de Modernizacin de laGestin Pblica al 2021,13la cual se encuentra a cargo de la propia Secretarade Gestin Pblica de la PCM14 y tiene entre sus objetivos especcosasegurar la transparencia, la participacin, la vigilancia y la colaboracinciudadana en el debate de las polticas pblicas y en la expresin deopinin sobre la calidad de los servicios pblicos y el desempeo de lasentidades.

Para alcanzar dichos objetivos, se aprob el Plan de Implementacin de laPoltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica 2013-2016,15elcual establece acciones para perfeccionar y difundir el marco institucionalen materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, disearla base normativa para contar con una poltica de datos abiertos delEstado y, reformular el marco normativo para promover la participacinciudadana en poltica y gestin pblica.

6.- As como es importante el establecimiento de un marco normativo yuna poltica pblica, estos aspectos deben ser articulados por mecanismosinstitucionales garantes de la organizacin y actuacin transparente delas entidades pblicas, a nivel nacional, as como del ejercicio del derechofundamental de acceso a la informacin pblica.

Sobre este aspecto, resalta la aprobacin del Plan de Accin de GobiernoAbierto del Per mediante Resolucin Ministerial N 085-2012-PCM,que estableci compromisos concretos para mejorar los niveles deTransparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Entre estos compromisosdestaca evaluar la creacin de una institucin autnoma y especializadaque garantice la proteccin del derecho de acceso a la informacin pblica.

12 Publicado el 15 de agosto de 2008.13 Del 9 de Enero de 2013, aprobado por Decreto Supremo N 004-2013-PCM.14 Decreto Supremo N 004-2013-PCM que aprueba La Poltica Nacional de Modernizacin de la

Gestin Pblica, artculo 3.- Rol de la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejode Ministros.

La Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de la Secretara de Gestin Pblica, en sucalidad de rector del proceso de Modernizacin de la Gestin Pblica y en coordinacin con otras

entidades cuando por la materia a desarrollar ello sea necesario, tendr a su cargo la articulacin,seguimiento y evaluacin de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica.

15 Del 16 de mayo de 2013, aprobado por Resolucin Ministerial N 125-2013-PCM.


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Tambin debemos destacar la aprobacin del Decreto Supremo N 003-2013-PCM,16 mediante el cual se cre una Comisin Multisectorial de

naturaleza permanente, cuyo objetivo es realizar acciones de seguimientoal Plan de Accin de Gobierno Abierto. Integran esta comisinrepresentantes del Poder Ejecutivo y de la sociedad civil, en la que laContralora General de la Repblica y la Defensora del Pueblo participanen calidad de observadoras.

Posteriormente, en setiembre de 2013 se public el Reporte de Cumpli-miento que da cuenta de los avances en los compromisos asumidos por elEstado peruano y de las acciones de implementacin del Plan de Accin

de Gobierno Abierto, a n de recoger las sugerencias del pblico en ge-neral.

En ese sentido, un conjunto de esfuerzos y acciones a nivel gubernamentalhan contribuido a organizar de mejor manera la atencin de solicitudes deacceso a la informacin pblica y aumentar sus obligaciones en materiade transparencia y acceso a la informacin pblica.

No obstante los avances identicados, la Defensora del Pueblo advierte lanecesidad de generar consensos para que opere una reforma del modeloinstitucional de garanta de la transparencia y del derecho de acceso a lainformacin pblica.

A lo largo de la dcada de vigencia de la normativa sobre la materia,la ciudadana sigue presentando quejas ante la Defensora del Pueblo,

bsicamente dando cuenta de la misma problemtica: incumplimientodel plazo para entregar informacin, la exigencia de cobros ilegales oarbitrarios, la negativa de entrega de informacin por excepciones nocontempladas en la ley, entre otros aspectos.

Es en este contexto que decidimos elaborar un anteproyecto de ley parala creacin de una Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a laInformacin, en su modalidad de Organismo Tcnico Especializado,el cual fue remitido a la Presidencia del Consejo de Ministros el 9 denoviembre de 2012, mediante Ocio N 1359-2012-DP.

La propuesta de Autoridad Nacional se elabor tomando como referenciaa la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Informacin Pblica,

16 Publicado el 6 de enero de 2013.


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la opinin de expertos en la materia, as como los logros y avances de lasinstituciones garantes de este derecho fundamental en el mundo.17

Esta Autoridad Nacional tendra el encargo de resolver controversias ensede administrativa, establecer criterios vinculantes, scalizar y sancionarlos incumplimientos a la normativa sobre transparencia y acceso a lainformacin pblica.

Actualmente, la creacin de una autoridad de estas caractersticas se estdiscutiendo en el seno de la Comisin de Gobierno Abierto. Este debatetiene como nalidad alcanzar el consenso sobre la importancia de esta

autoridad y su desarrollo institucional.Por ello, la Defensora del Pueblo, atendiendo a su mandato constitucional18y a su experiencia en la materia,19ha considerado pertinente realizar unsegundo balance acerca de la situacin de la transparencia y el acceso a lainformacin en nuestro pas.

El objetivo de las supervisiones es identicar los problemas que originanlas afectaciones al derecho fundamental de acceso a la informacinpblica, as como tambin aportar mayores elementos que sustentenun cambio institucional que nos permita transitar denitivamente de lacultura del secreto a la cultura de la transparencia.

Un balance acerca del estado de la transparencia y el acceso a lainformacin debe comprender necesariamente a los principales actoresvinculados con la materia. A partir de ello, es que se ha supervisado lasituacin de los funcionarios pblicos responsables de la atencin desolicitudes de acceso y la administracin del portal de transparenciaestndar. Tambin se han evaluado las quejas que la ciudadana hapresentado a la Defensora del Pueblo por vulneracin de la normativade transparencia y acceso a la informacin.

17 Principalmente, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica de Mxico y el Consejopara la Transparencia de Chile.

18 Constitucin Poltica del Per, artculo 162. Corresponde a la Defensora del Pueblo defenderlos derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar elcumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicosa la ciudadana. El Defensor del Pueblo presenta informe al Congreso una vez al ao, y cada vezque ste lo solicita. Tiene iniciativa en la formacin de las leyes. Puede proponer las medidas quefaciliten el mejor cumplimiento de sus funciones.

19 En efecto, la Defensora del Pueblo, desde el inicio de sus funciones en 1996, realiza diversas laboresde investigacin, atencin de quejas, supervisin, difusin y promocin con la nalidad de que losciudadanos y ciudadanas conozcan y ejerzan debidamente su derecho de acceso a la informacin pblica.


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Finalmente, se ha examinado las sentencias emitidas en los procesos dehabeas data, mecanismo constitucional de tutela del derecho fundamental

de acceso a la informacin pblica.Estos elementos tienen un gran impacto en la promocin de latransparencia y en el ejercicio efectivo del derecho de acceso a lainformacin. Asimismo, responden a una visin integral y estratgica,que ha sido construida atendiendo a la experiencia de la Defensora delPueblo en la atendiendo quejas, las supervisin de la administracinestatal y su activa participacin en la Red de Transparencia y Acceso ala Informacin.

Al respecto, el primer captulo del presente informe desarrolla lasupervisin realizada a funcionarios de los 19 ministerios del Estado y delas 43 municipalidades distritales de Lima Metropolitana, encargados deatender las solicitudes de acceso a la informacin pblica y de administrare implementar los Portales de Transparencia Estndar. A partir de ello, seha obtenido un panorama general del perl de dichos funcionarios, lascondiciones en las que se desempean y, sobre cmo cumplen con susobligaciones.

El segundo captulo analiza la evolucin y el origen del nmero dequejas que la ciudadana ha presentando a nuestra institucin frentea vulneraciones al derecho de acceso a la informacin pblica desdela fecha en que entr en vigencia la Ley de Transparencia y Accesoa la Informacin Pblica hasta diciembre de 2012, con el objetivo deidenticar las afectaciones al derecho fundamental de acceso a lainformacin pblica en las que incurren los sujetos obligados por lanormativa.

El tercer captulo abarca el estudio y la sistematizacin de todas lassentencias que pusieron n a los procesos de habeas data desde enerode 2007 hasta marzo de 2013. Esta revisin ha permitido identicar losprincipales aspectos del mecanismo judicial de proteccin del derecho deacceso a la informacin pblica, como la duracin del proceso, su evolucin

jurisprudencial en los ltimos aos y su utilidad para la ciudadana.

Las supervisiones realizadas ponen en evidencia la necesidad de uncambio institucional que permita erradicar a la cultura del secreto de la

administracin pblica nacional y que la ciudadana pueda, nalmente,disfrutar de los benecios de la transparencia y del acceso a la informacin.


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Este segundo balance se ha realizado a diez aos de la vigencia de laLey N 27806, Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica,

y despus de ocho aos del ltimo informe defensorial sobre la materia.


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CAPTULO I

SUPERVISIN A LOS FUNCIONARIOS RESPONSABLES DEATENDER LAS SOLICITUDES DE ACCESO A LA INFORMACINY DE ADMINISTRAR LOS PORTALES DE TRANSPARENCIA

ESTNDAR

La atencin de solicitudes de acceso a la informacin pblica y laimplementacin de Portales de Transparencia Estndar (PTE) contribuyena fortalecer la relacin entre las entidades pblicas y la ciudadana en la

visin de un Estado moderno al servicio de las personas.1

La regulacinde estos servicios se encuentra en el Texto nico Ordenado de la Ley N27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (TUO de laLey), que responde a la necesidad de garantizar el derecho fundamentalde acceso a la informacin pblica y el principio de mxima divulgacin.

Tanto la atencin efectiva de las solicitudes de acceso como la administra-cin e implementacin de los PTE requieren de funcionarios que cumplancon el perl apropiado, que las entidades pblicas se organicen a travsde directivas internas y que la gestin de los sujetos obligados se articuleen funcin del principio de mxima publicidad.

Sin embargo, en la actualidad no se cuenta con los perles bsicos delFuncionario Responsable de Acceso a la Informacin (FRAI) y delFuncionario Responsable del Portal de Transparencia Estndar (RPT).Tampoco se han estandarizado las condiciones mnimas en las queambos funcionarios puedan cumplir con sus obligaciones. Esta situacincoincide con lo expresado en el Plan de Accin de Gobierno Abierto Per2012-2013, que ha asumido el compromiso de establecer perles para losresponsables de los servicios mencionados.2

Para obtener un panorama del perl de los FRAI y los RPT, de lascondiciones en las que se desempean y la manera en que cumplen sus

1 Fundamentos de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica aprobada porDecreto Supremo N004-2013-PCM.

2 El Plan de Accin de Gobierno Abierto Per 2012-2013, aprobado por Resolucin MinisterialN 085-2012-PCM, estableci como compromiso en lo relativo a las mejoras de los niveles de

transparencia y acceso a la informacin pblica el establecimiento de perles para funcionariosresponsables de acceso a informacin, as como para los funcionarios responsables de la atencinal pblico, para mejorar la calidad de la atencin y el acceso a informacin directa.


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obligaciones, se entrevist a dichos funcionarios en los 19 ministerios3yen las 43 municipalidades distritales de Lima Metropolitana.4

La supervisin se deni considerando dos criterios: nivel de gobierno dela entidad y el tipo de responsable segn sus obligaciones. De este modo,el primer criterio distingue entre entidades de carcter nacional, como esel caso de los ministerios, as como entidades de carcter local, como lasmunicipalidades distritales de Lima Metropolitana. El segundo criteriodistingue las obligaciones de los encargados de atender las solicitudes deacceso a la informacin pblica de aquellos que administran los PTE.

Entre los meses de abril y junio de 2013 se coordinaron entrevistas contodos los FRAI y los RPT de las mencionadas entidades. Se pudo realizar122 entrevistas,5 de las cuales 60 corresponden a los FRAI de los 19ministerios6y 41 a los funcionarios de las municipalidades distritales deLima Metropolitana. Las 62 entrevistas restantes corresponden a los RPTde 19 ministerios y 43 municipalidades distritales de la capital.

El diagnstico se centra en los perles de los FRAI y los RPT, es decir,constituye un acercamiento a la situacin laboral, la experiencia, losconocimientos, el personal de apoyo y los recursos con los que cuentan.Cabe sealar que en el supuesto de los RPT, se consider la unidad orgnicaa la que pertenecen y su vinculacin con la administracin de PTE.

3 Esta cantidad considera a: la Presidencia del Consejo de Ministros y los ministerio de RelacionesExteriores, de Defensa, de Economa y Finanzas, del Interior, de Justicia, de Educacin, deSalud, de Agricultura, Trabajo y Promocin del Empleo, de la Produccin, de Comercio Exteriory Turismo, de Energa y Minas, de Transportes y Comunicaciones, de Vivienda, Construcciny Saneamiento, de la Mujer y Desarrollo Social, del Ambiente, de Cultura y de Desarrollo eInclusin Social.

4 Se comprende a la Municipalidad Metropolitana de Lima, y a las municipalidades distritales de

Ancn, Ate, Barranco, Brea, Carabayllo, Cieneguilla, Comas, Chaclacayo, Chosica, Chorrillos,El Agustino, Independencia, Jess Mara, La Molina, La Victoria, Lince, Los Olivos, Lurn,Magdalena del Mar, Miraores, Pachacamac, Pucusana, Pueblo Libre, Puente Piedra, PuntaHermosa, Punta Negra, Rmac, San Bartolo, San Borja, San Isidro, San Juan de Lurigancho, San

Juan de Miraores, San Luis, San Martn de Porres, San Miguel, Santa Anita, Santa Mara delMar, Santa Rosa, Santiago de Surco, Surquillo, Villa El Salvador y Villa Mara del Triunfo.

5 Es decir, el 98.4% de la meta planteada. No se logr entrevistas al Responsable de Acceso ala Informacin Pblica de las municipalidades distritales de Santa Anita y de San Juan deLurigancho.

6 Cabe indicar que en el caso del Ministerio de Salud, conforme la Resolucin Ministerial N 825-2005/MINSA que aprueba la Directiva que establece el procedimiento de atencin de solicitudessobre acceso a la informacin pblica cuentan con un sistema de atencin de solicitudes, en elque existe un FRAI en cada una de las diferentes unidades u rganos desconcentrados de este

Ministerio. Por ello, entrevistamos a los funcionarios de la Defensora de la Salud y Transparencia,rgano responsable de evaluar el funcionamiento de este sistema y el cumplimiento de lasnormas de transparencia y acceso a la informacin pblica en el Ministerio.


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La evaluacin tambin se orienta a conocer si existen procedimientospara el cumplimiento de sus obligaciones. Es decir, cmo se organiza la

atencin de las solicitudes de acceso a la informacin y la elaboracin yactualizacin de los PTE, as como las dicultades que afrontan ambosfuncionarios.

Finalmente, esta supervisin se complementa con una indagacin sobre laaplicacin del rgimen de excepciones al derecho de acceso a la informacinque establece el TUO de la Ley, la solucin de las impugnaciones ante ladenegatoria de las solicitudes y si el incumplimiento de las obligacionesgener la imposicin de sanciones o no.

1. FUNCION ARIO RESPONSAB LE DE ACCESO A LAINFORMA CIN PBLICA (FRAI)

El TUO de la Ley establece que toda entidad pblica debe contar con unfuncionario responsable de la atencin de las solicitudes de acceso a lainformacin.7 Para el cumplimiento de esta obligacin es necesario queel responsable requiera la informacin solicitada al rea de la entidadque la haya creado, obtenido o que la tenga en su posesin o control.Asimismo, debe poner a disposicin del solicitante la liquidacin de costosde reproduccin y, despus de su cancelacin, proceder a la entrega de lainformacin.8

Otra de las obligaciones a cargo del FRAI es que ante la negativa totalo parcial de una solicitud de acceso debe comunicar por escrito dichonegativa al solicitante, motivando las razones que sustentan la aplicacinde alguna excepcin al ejercicio del derecho fundamental de acceso ala informacin. Tambin es competencia del FRAI recibir el recurso deapelacin interpuesto contra la denegatoria total o parcial del pedido deacceso, elevndolo al superior jerrquico.

Los FRAI deben depender de la mxima autoridad administrativa dela entidad, a la que proponen mejoras a los procedimientos internos

7 Decreto Supremo N 070-2013-PCM, que modica el Reglamento de la Ley de Transparenciay Acceso a la Informacin Pblica, aprobado por Decreto Supremo N 072-2003. Artculo 5.Las obligaciones del funcionario responsable de entregar la informacin, son las siguientes: a)Atender las solicitudes de acceso a la informacin dentro de los plazos establecidos por la Ley.

8 Las obligaciones de los FRAI se encuentran reguladas en el artculo 5 del Decreto SupremoN 072-2012-PCM, Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica,modicado por el Decreto Supremo N 070-2013.


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relacionados con la gestin de las solicitudes de acceso. Para salvaguardarsu correcto desempeo se establece que no pueden ser sancionados,

cambiados en el ejercicio de su funcin, ni desvinculados de la entidada causa del correcto cumplimiento de la normativa de transparencia yacceso a la informacin pblica.9

Para el cumplimiento de estas obligaciones resulta indispensable que losFRAI tengan un perl adecuado, que las entidades tengan una regulacininterna que organice los procedimientos para la atencin de las solicitudesy que existan los mecanismos que aseguren el cumplimiento de las normasen la materia. A continuacin se desarrollan estos aspectos.

1.1. Perl el Fncinari Repnale e Acce a la Infrmacin

La indagacin y el posterior anlisis del perl es el primer paso para uncorrecto diagnstico de la situacin de los FRAI en las entidades pblicas.Identicar sus caractersticas y describir las condiciones en las que ejercesus funciones permite construir una lnea base sobre el desempeo en elcargo.

El anlisis comprende la evaluacin de sus condiciones laborales, lascompetencias necesarias para el ejercicio del cargo y los recursos con losque cuenta para atender prioritaria y adecuadamente las solicitudes deacceso a la informacin pblica.

Grc N 1Cmpnente el Perl el FRAI

Elaboracin: Defensora del Pueblo

9 Las reglas para una adecuada actuacin de los FRAI se encuentran contenidas en el artculo

5-A incorporado por el Decreto Supremo N 070-2013-PCM. Decreto Supremo que modica elReglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, aprobado por DecretoSupremo N 072-2003.

Experiencia yConocimientos

Personal de

Apoyo yRecursos

CondicionesLaborales


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1.1.1. Cnicine larale e l Fncinari Repnale eAcce a la Infrmacin Plica

Para evaluar las condiciones laborales de los FRAI se ha tomado en cuentados variables: a) el rgimen laboral o la modalidad contractual a la cual estsujeto este servidor pblico y b) la exclusividad en el desempeo de lasfunciones.

La supervisin realizada permite advertir que son dos las modalidades decontratacin de los FRAI: el rgimen regulado por el Decreto LegislativoN 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones

del Sector Pblico (Decreto Legislativo N 276), y el Decreto LegislativoN 1057, que regula el Rgimen Especial de Contratacin Administrativadel Servicios (CAS).

Ambos regmenes de contratacin estn relacionados con la estabilidadlaboral de los FRAI y este aspecto tiene una implicancia directa en lamanera cmo el funcionario pblico asume su funcin. La pertenencia aun determinado rgimen laboral es un factor que puede generar mayor omenor conanza y seguridad para el desempeo de sus labores.10

En la supervisin se advierte que 9 de los 19 FRAI de ministerios (47%)estn contratados bajo el rgimen CAS,115 de ellos (26%) estn bajo elDecreto Legislativo N 27612 y 5 FRAI (26%) se encuentran en otramodalidad de contratacin.13

10 Los servidores pblicos que se encuentran bajo en el rgimen laboral regulado por el DecretoLegislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del SectorPblica, cuenta con estabilidad laboral y benecios como el pago proporcional por jornadaextraordinaria, la asignacin por cumplir 25 o 30 aos de servicios. No sucede igual con losservidores pblicos vinculados bajo el rgimen establecido en el Decreto Legislativo N 1057,

que regula el rgimen especial de la contratacin administrativa de servicio, que se caracterizapor establecer un contrato administrativo de servicios celebrado a un plazo determinado, sujetoa renovacin. Este contrato comprende nicamente un mximo de 48 horas de prestacin deservicios a la semana, descanso de 24 horas continas por semana, descanso de 15 das calendarioscontinuos por ao cumplido y aliacin al rgimen contributivo que administra EsSalud.

11 Estos FRAI pertenecen a los siguientes ministerios: Agricultura, Cultura Defensa, Justicia yDerechos Humanos, Produccin, Relaciones Exteriores, Transporte y Comunicaciones, Vivienda,Construccin y Saneamiento y, nalmente, Interior.

12 Estos FRAI pertenecen a los siguiente ministerios: Comercio Exterior y Turismo, Educacin,Mujer y Poblaciones Vulnerables, Trabajo y Promocin del Empleo y, por ltimo, Ambiente.

13 Cabe precisar que de los 5 FRAI que se encuentran en la categora otros, el FRAI del Ministeriode Relaciones Exteriores se encuentra bajo el rgimen especial diplomtico. En el caso delMinisterio de Salud, debido al sistema desconcentrado de atencin de solicitudes de accesoexisten varios FRAI que se encuentran en diferentes regmenes laborales. Los 3 FRAI restantes

se encuentran contratados mediante el Fondo de Apoyo Gerencial. Estos FRAI laboran en lossiguientes ministerios: Desarrollo e Inclusin Social, Economa y Finanzas y la Presidencia delConsejo Ministros.


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Grc N 2Rgimen Laral e l FRAI e miniteri

Fuente: Supervisin a los FRAI de ministerios y municipalidades distritalesde Lima Metropolitana 2013.Elaboracin: Defensora del Pueblo.

El panorama es diferente para los FRAI de municipalidades distritales deLima Metropolitana: 37 de los 41 (90.2%) se encuentran vinculados a laentidad bajo el imperio del Decreto Legislativo N 276, mientras que 4 deellos (4%) estn contratados en el rgimen CAS.

Grc N 3Rgimen laral e l FRAI e la mnicipaliae itritale e

Lima Metrplitana

Fuente: Supervisin a FRAI de ministerios y municipalidades distritales deLima Metropolitana 2013.Elaboracin: Defensora del Pueblo.

9

5

5 CAS

Decreto Legislativo

N 276

4

37

CAS

Decreto Legislativo

N 276


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Otro aspecto relevante en las condiciones laborales es la exclusividadde los FRAI para la atencin de solicitudes de acceso a la informacin

pblica. Un funcionario que nicamente se dedica a esta labor est enmejores condiciones para garantizar el ejercicio efectivo del mencionadoderecho.

Cabe sealar que el Manual para Mejorar la Atencin a la Ciudadanaen las entidades de la Administracin Pblica, formulado por laSecretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros,14establece estndares de calidad entre los cuales se encuentra el acceso a lainformacin pblica.15Uno de los elementos que componen este estndar

se relaciona con el ejercicio de las labores del FRAI.16

El cumplimiento de este aspecto puede clasicarse a un nivel bsico si elFRAI comparte este rol con otras funciones,17a un nivel medio cuandodesarrolla esta funcin de manera exclusiva18y a un nivel avanzado, siel FRAI reporta directamente a la mxima autoridad administrativa y esparte del equipo de la gestin del conocimiento de la entidad.19

En la supervisin se aprecia que en 16 de 19 ministerios (84%) la funcinde responsable de la atencin de solicitudes de acceso es una de variaslabores que realizan en la entidad, salvo en los ministerios de Defensa yde Relaciones Exteriores, cuyos FRAI arman dedicarse exclusivamenteal cargo.

Por su parte, en las municipalidades distritales de Lima Metropolitana, latotalidad de los FRAI entrevistados (41) realizan otras funciones ademsde la atencin de solicitudes de acceso a la informacin pblica.

14 Cabe precisar que este manual fue aprobado por Resolucin Ministerial N 156-2013-PCM,publicada en el diario ocial El Peruanoel 19 de junio de 2013.15 Dicho manual ha establecido los siguientes estndares para una atencin de calidad a la

ciudadana: organizacin interna, conocer a la ciudadana-cliente de la entidad, accesibilidadpara la ciudadana, infraestructura y seguridad integral, proceso del trmite, personal deatencin al pblico, atencin del personal, acceso a la informacin, medicin y satisfaccin de laciudadana, comunicacin, reclamos y sugerencias.

16 Dichos elementos son: acceso a la informacin, calidad de la informacin y responsable de accesoa la informacin.

17 El nivel bsico se reere a aquellas entidades pblicas que estn en proceso o han alcanzado unnivel de desarrollo mnimo para brindar un buen servicio a la ciudadana.

18 El nivel intermedio se reere a aquellas entidades pblicas que han desarrollado algn procesode mejoramiento del servicio de atencin a la ciudadana.

19 El nivel avanzado se reere a aquellas entidades que han desarrollado algn proceso demejoramiento del servicio de atencin a la ciudadana, que resulta no solo innovador, sino quetambin hace uso intensivo de las tecnologas de informacin y comunicacin.


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En suma, puede armarse vlidamente sobre las condiciones laborales:que los FRAI de las municipalidades distritales de Lima Metropolitana

tienen un rgimen de empleo (Decreto Legislativo N 276) que es msestable que el rgimen de los FRAI de ministerios (CAS).

Por otro lado, la mayora de los FRAI de ministerios (89%) y la totalidadde los FRAI de municipalidades distritales de Lima Metropolitana nodesarrollan su funcin de manera exclusiva, por lo que, segn el Manualpara Mejorar la Atencin a la Ciudadana, ambos funcionarios seencuentran en un nivel bsico.

Para mejorar las condiciones laborales de los FRAI recomendamos a lamxima autoridad de las entidades pblicas supervisadas que, en atencinal artculo 3 del Decreto Supremo N 072- 2003-PCM, Reglamento de laLey de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (Reglamento dela Ley), doten progresivamente de estabilidad laboral y de exclusividad enel ejercicio de sus funciones a los FRAI conforme al Manual para Mejorarla Atencin a la Ciudadana.

1.1.2. Experiencia y capacitacin e l Fncinari Repnale eAcce a la Infrmacin Plica

En general, se puede sostener que mientras mayor sea el tiempo en queen un FRAI desempee labores de transparencia y acceso a la informacinpblica, mayor ser el conocimiento prctico que acumule en la materia.Adicionalmente a la experiencia previa en el cumplimiento de susfunciones, tambin es imprescindible que sean capacitados de maneraconstante por la entidad en la que laboran.

Es decir, si los FRAI de las entidades pblicas son funcionarios conexperiencia en la materia y continuamente son capacitados, estarn enmejores condiciones y contarn con mayores habilidades para solucionarlas dicultades que se le presenten para cumplir sus obligaciones.

Sin embargo, ello no obsta a que puedan presentarse situaciones en lasque la experiencia y los conocimientos adquiridos en las capacitacionesno sean sucientes para resolver las dicultades. En estos casos sernecesario que sean asesorados tcnicamente.

Tomando en cuenta estos factores, la supervisin se orient a conocer eltiempo de experiencia de los FRAI de los ministerios y las municipalidades


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distritales de Lima Metropolitana, as como a indagar por la regularidaden la capacitacin y la asesora tcnica.

1.1.2.1. Experiencia en materia e tranparencia y acce a la infrmacinplica e l Fncinari Repnale e Acce a laInfrmacin Plica

La experiencia se determina a travs del tiempo que tiene el funcionarioen el ejercicio de las labores encomendadas. Es por ello que para medireste aspecto se utiliz los siguientes intervalos de tiempo: entre 0 y 3 aos,entre 4 y 7 aos y ms de 8 aos.

El grco N 4 muestra que la mayora de los FRAI que laboran enministerios, es decir 8 de 19 (42%), cuentan con una experiencia entre 0 y3 aos. Una menor cantidad, 5 de 19 entrevistados (26%), sealaron tenerentre 4 y 7 aos de experiencia y nalmente, 4 de ellos (21%) armarontener experiencia de 8 aos a ms.20

Grc N 4Tiemp e experiencia e l FRAI e miniteri

Fuente: Supervisin a FRAI de ministerios y municipalidades distritales deLima Metropolitana 2013.Elaboracin: Defensora del Pueblo.

20 Los FRAI que indicaron tener una experiencia mayor a 8 aos en temas de transparencia y

acceso a la informacin pblica pertenecen a los siguientes ministerios: Ministerio de Energay Minas, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Vivienda, Construccin ySaneamiento y la Presidencia del Consejo de Ministros.

2

4

5

8

No precisa

De 8 aos a ms

Entre 4 y 7 aos

Entre 0 y 3 aos


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En cuanto a los FRAI que laboran en municipalidades distritales de LimaMetropolitana se puede sealar, en atencin al grco N 5, que 18 de los

41 FRAI (44%) manifestaron tener una experiencia que oscila entre 0 y 3aos. Le siguen 12 FRAI con una experiencia de ms de 8 aos (29%)21y 9FRAI (22%) que maniestan contar una experiencia de 4 y 7 aos.

Grc N 5Tiemp e experiencia e l FRAI mnicipaliae itritale e

Lima Metrplitana

Fuente: Supervisin a FRAI de ministerios y municipalidades distritales de LimaMetropolitana 2013.Elaboracin: Defensora del Pueblo.

En resumen, se puede concluir que pese a que existen FRAI con

amplia experiencia en la materia, una cantidad importante de FRAIde los ministerios (42%) y de las municipalidades distritales de LimaMetropolitana (44%) tienen una experiencia menor a tres aos.

En vista de estos resultados, se recomienda a la mxima autoridad delas entidades supervisadas que, conforme al literal d.2 del artculo 3 delReglamento de la Ley, aseguren que los profesionales que se desempeancomo FRAI cuenten o desarrollen una amplia experiencia en la materia.

21 Los 12 FRAI que indicaron contar con una experiencia de 8 aos a ms pertenece a las siguientesmunicipalidades distritales: Jess Mara, La Molina, La Victoria, Magdalena, Miraores, PuebloLibre, Rmac, San Bartolo, San Isidro, Surco Surquillo y Municipalidad Metropolitana de Lima.


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1.1.2.2. Capacitacin a l Fncinari Repnale e Acce a laInfrmacin

Una condicin indispensable para que el FRAI cumpla a cabalidad susobligaciones es que cuente con conocimientos sucientes, actualizados yespecializados en transparencia y acceso a la informacin pblica.22Por elloes que en esta supervisin se indaga sobre el contenido de las capacitacionesy el tiempo transcurrido desde la ltima capacitacin recibida.

Las entrevistas realizadas revelan que no todos los FRAI han sidocapacitados, 7 de los 19 FRAI de ministerios (37%) indican que no han

recibido capacitaciones y en el mismo sentido responden 17 de los 41FRAI (42%) de las municipalidades distritales de Lima Metropolitana.

Sobre los FRAI de ministerios que s han recibido capacitaciones, seadvierte que en lo que ms han sido capacitados es en la normativa detransparencia y acceso a la informacin pblica y en lo que menos, en eltema de excepciones.

En efecto, se aprecia del grco N 6 que 10 de los 19 FRAI (53%) mencionanque las capacitaciones se enfocaron especcamente en la normativa detransparencia y acceso a la informacin pblica. Una cantidad menor, 8de ellos (42%), indicaron que fueron capacitados sobre el procedimientode atencin de solicitudes, 7 FRAI (37%) respondieron que este tipo deactividades versaron sobre el rgimen de excepciones, responsabilidady sanciones y 6 de ellos (32%), que recibieron capacitaciones en archivos.

22 El Plan de Accin de Per 2012-2013, aprobado por Resolucin Ministerial N 085-2012-PCM,estableci como compromiso i) en lo Relativo a las Mejoras de los Niveles de Transparencia

y Acceso a la Informacin Pblica la capacitacin de funcionarios y ciudadanos en distintoscomponentes de la normatividad de la materia, as como sensibilizarnos en la importancia degarantizar el derecho fundamental de acceso a la informacin pblica.


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Archivos

Excepciones

Responsabilidad y sanciones

Procedimiento de atencinde solicitudes

Normativa en Transparencia

No ha sido capacitado No ha sido capacitado en este tema Ha sido capacitado en este tema

Grc N 6Capacitacin e l FRAI e miniteri

Fuente: Supervisin a FRAI de ministerios y municipalidades distritales de Lima Metropolitana2013.Elaboracin: Defensora del Pueblo.

Por otro lado, los FRAI de las municipalidades distritales de Lima

Metropolitana que han sido capacitados reeren que el tema ms tratadofue la normativa de transparencia y acceso a la informacin pblica,mientras que los temas de responsabilidad, sanciones y archivos fueronlos menos abordados.

Lo expuesto se evidencia en el grco N 7, pues 21 de los 41 FRAI (51%)de las municipalidades distritales de Lima Metropolitana mencionaronque las capacitaciones trataron sobre la normativa de transparenciay acceso a la informacin pblica. En cambio, 16 (39%) reeren que

fueron capacitados sobre el procedimiento de atencin de solicitudes ylas excepciones establecidas en el TUO de la Ley. En menor medida, 15FRAI (36%) mencionaron que las actividades se orientaron a estudiarel rgimen de responsabilidades y de sanciones. nicamente 10 (24%)mencionaron al tema de archivos como objeto de la capacitacin.


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Grc N 7Capacitacin e l FRAI e mnicipaliae itritale

e Lima Metrplitana


Por otro lado, se pregunt a los FRAI sobre la frecuencia de las actividadesde capacitacin. Al respecto una cantidad signicativa de los FRAI deministerios y de municipalidad distritales de Lima Metropolitana armanhaber sido capacitados en el ltimo ao.

Como se aprecia en el grco N 8, 7 de los 19 FRAI de ministerios (37%)indican que las capacitaciones recibidas se realizaron hace menos de unao, 2 FRAI (11%) sealan que estas actividades se llevaron a cabo entre 1y 3 aos atrs y 1 FRAI (5%) respondi que fue capacitado hace 4 y 7 aosatrs.


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Grc N 8Tiemp trancrri ee la ltima capacitacin e FRAI e

miniteri

Fuente: Supervisin a FRAI de ministerios y municipalidades distritalesde Lima Metropolitana 2013.Elaboracin: Defensora del Pueblo.

En el grco N 9 se aprecia que 14 de los 41 FRAI de las municipalidadesdistritales de Lima Metropolitana (34%) fueron capacitados hace menos

de un ao, 7 (17%) entre 1 y 3 aos atrs y 1 (2%) entre 4 y 7 aos atrs.Grc N 9

Tiemp trancrri ee la ltima capacitacin e FRAI emnicipaliae itritale e Lima Metrplitana

Fuente: Supervisin a FRAI de ministerios y municipalidades distritalesde Lima Metropolitana 2013.Elaboracin: Defensora del Pueblo


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En suma, no todos los FRAI han sido capacitados: 7 de los 19 FRAI deministerios (37%) indican que no han recibido capacitaciones; mientras

17 de los 41 FRAI (42%) de las municipalidades distritales de LimaMetropolitana se expresan en el mismo sentido.

Por otro lado, los FRAI sealan que el tema ms recurrente en lascapacitaciones ha sido la normativa general de transparencia y accesoa la informacin; los temas que menor atencin han recibido fueron elrgimen jurdico de excepciones, responsabilidad, sanciones y archivos.

En vista de ello, recomendamos a la mxima autoridad de las entidades

supervisadas que, conforme al artculo 3 del Reglamento de la Ley,disponga la capacitacin peridica a dichos funcionarios. Tambinse sugiere que las capacitaciones incidan en temas ms especcos yespecializados como el rgimen jurdico de excepciones, responsabilidad,sanciones y archivos.

1.1.2.3. Aera tcnica para l Fncinari Repnale e Accea la Infrmacin.

La asesora tcnica busca resolver problemas sobre asuntos especializadosque impiden o dicultan al FRAI cumplir con sus obligaciones.

nicamente3 de los 19 FRAI de ministerios (16%) respondieron que sihan recibido este tipo de asesora. As, la asesora tcnica que recibieronlos ministerios de Justicia y Derechos Humanos y Economa y Finanzasfue realizada por la Presidencia de Consejo de Ministros. En el caso delprimero, la asesora la recibi de la Secretara de Gestin Pblica. En elcaso del Ministerio de Salud, la asesora fue obra de la Ocina Nacionalde Gobierno Electrnico e Informtica.

Esta insuciencia tambin se evidencia en las municipalidades distritalesde Lima Metropolitana, en las que solo 2 de los 41 funcionarios (5%) hanrecibido un servicio de asesora tcnica. Uno de estos funcionarios laboraen la Municipalidad Distrital de Miraores y el otro, en la MunicipalidadDistrital de San Miguel.

En el primer caso, el Consejo de la Prensa Peruana brind la asesorasobre el manejo de la directiva interna de la entidad. La ONG Suma

Ciudadana fue la que se encarg de la asesora para el caso del FRAI de laMunicipalidad Distrital de San Miguel.


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En sntesis, la asesora tcnica especializada en la materia es mnimaen los ministerios (16%) y en las municipalidades distritales de Lima

Metropolitana (5%). En ese sentido, se recomienda a la mxima autoridadde las entidades pblicas supervisadas que, de conformidad con el literala del artculo 3 del Reglamento de la Ley, provean a sus FRAI de estetipo de asesora, a partir de las necesidades que dichos funcionariosidentiquen en el ejercicio de su labor y la temtica de las solicitudes deacceso a la informacin pblica.1.1.2.4. Pernal e apy y recr para l Fncinari Repnale

e Acce la Infrmacin Plica

La labor de los FRAI requiere de personal de apoyo, as como de recursosadecuados y sucientes. Este personal debe colaborar con el FRAIpara responder las solicitudes de acceso de forma efectiva y rpida,solucionando las dicultades que se presenten.

Tambin es indispensable que los FRAI dispongan de herramientastecnolgicas, como el registro de solicitudes de acceso a la informacinque faciliten el trmite, seguimiento y atencin de los requerimientos deinformacin.23

Por ello, durante las entrevistas realizadas se indag sobre el apoyo depersonal y las herramientas tecnolgicas con las que cuentan los FRAI,y si estos aspectos satisfacen o no sus necesidades para responderadecuadamente las solicitudes de acceso a la informacin.

1.1.2.4.1. Pernal e apy

Para recabar a tiempo la informacin solicitada por las personas y hacerfrente a la carga de solicitudes de acceso a la informacin pblica, los FRAIrequieren de la colaboracin de personal de apoyo, el cual coordina conotras dependencias u ocinas de la entidad la entrega de la informacinque poseen o su bsqueda en los archivos.

En este contexto, la supervisin busca determinar el nmero de personasque actualmente apoyan a los FRAI de ministerios y de las municipalidades

23 Cabe precisar que conforme al literal d.4 del artculo 3 del Reglamento de la Ley, es unaobligacin la autoridad mxima de cada entidad implementar el registro de solicitudes de accesoa la informacin pblica.


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distritales de Lima Metropolitana en la organizacin del servicio deatencin de solicitudes de acceso a la informacin pblica.

Un primer aspecto a destacar es que casi todos los FRAI entrevistados cuentacon personal de apoyo de su unidad orgnica. En efecto, 17 de los 19 FRAIde ministerios (90%) y 40 de los 41 FRAI de las municipalidades distritalesde Lima Metropolitana (98%) reeren que cuentan con dicho personal.

En el caso de los FRAI de ministerios, se aprecia del grco N 10 que delos 19 FRAI entrevistados, 10 (53%) indicaron que dos personas apoyabanel ejercicio de sus funciones, en tanto que 5 (27%) sealaron que cuentan

con la ayuda de solo una persona.Grc N 10

Nmer e pernal e apy e l FRAI e miniteri


Por su parte, en el grco N 11 se observa que la mayora de los FRAI demunicipalidades distritales de Lima Metropolitana, es decir 23 de los 41(56%) arman contar con el apoyo de solo una persona y 8 (20%) sealan

que son dos las personas de apoyo.


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En las 10 municipalidades distritales de Lima Metropolitana (24%)restantes se observa que el nmero de personal de apoyo, que oscila entre

3 y 12 personas.Grc N 11

Nmer e pernal e apy e l FRAI e mnicipaliaeitritale e Lima Metrplitana


Otro aspecto evaluado fue si la cantidad de personal de apoyo asignadoresulta suciente para brindar una respuesta efectiva a las solicitudes de

acceso a la informacin pblica.En el caso de los FRAI de ministerios, 6 de los 19 (32%) sealan querequieren ms personal de apoyo para el ejercicio de sus funciones. Deestos 6 FRAI, 5 (26%) indican que necesitan una persona ms y el FRAIrestante arma que necesita dos personas.


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Grc N 12Nmer e perna aicinale qe reqiere para realizar lare

cm FRAI e miniteri


Una situacin similar se presenta con los FRAI de las municipalidadesdistritales de Lima Metropolitana, pues 20 de los 41 entrevistados (49%)sealan que necesitan ms apoyo. De estos 20 casos, 11 (27%) requierendel apoyo de un servidor adicional, 7 (17%) respondieron que necesitandos personas y solo 2 (4%) no lo precisan.

Ninguna

Dos personas

Una persona

0 2 4 6 8 10 12 14

5

1

1

12

No precisa


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Grc N 13Nmer e perna aicinale qe reqiere para realizar lare

cm FRAI e mnicipaliae itritale e Lima Metrplitana

Fuente: Supervisin a FRAI de ministerios y municipalidades distritales de LimaMetropolitana 2013.

Elaboracin: Defensora del Pueblo.

En resumen, si bien la mayora de los FRAI de ministerios (90%) y delas municipalidades distritales de Lima Metropolitana (98%) cuentancon personal de apoyo en el ejercicio de sus funciones, un porcentajesignicativo de los FRAI de ministerios (32%) y de las municipalidadesdistritales (49%) maniesta que necesita ms apoyo.

Dada esta situacin, se recomienda a la mxima autoridad de las entidadessupervisadas, conforme al literal a del artculo de 3 del Reglamentode la Ley, que asigne el personal de apoyo necesario atendiendo a losrequerimientos de los FRAI y a la carga de solicitudes de acceso a lainformacin pblica de cada entidad.

1.1.2.4.2. Herramienta tecnlgica

El uso de herramientas tecnolgicas para el registro de solicitudes facilita yorganiza la entrega de la informacin. No obstante, son varias las entidadessupervisadas que no han implementado este tipo de herramientas.24

24 Decreto Supremo N 070-2013-PCM, que modica el Reglamento de la Ley de Transparencia y


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En el grco N 14 se observa que 6 de los 19 FRAI de ministerios (32%)arman que no cuentan con herramientas tecnolgicas para el registro

de solicitudes de acceso y 12 (63%) arman que s cuentan con dichosinstrumentos.

Cabe precisar que 2 FRAI (11%) reeren que estas herramientas han sidoimplementadas hace un ao y otros 2 FRAI (11%) sealan que cuentancon ellas hace menos de un ao.25

Grc N 14Tiemp e implementacin e herramienta tecnlgica en miniteri


Acceso a la Informacin Pblica, aprobado por el Decreto Supremo N 072-2003-PCM. Artculo3.- Obligaciones de la mxima autoridad de la Entidad. Las obligaciones de la mxima autoridaden la Entidad, bajo su responsabilidad, son las siguientes: [] d.2. Contar con los recursoshumanos y tecnolgicos y presupuestarios necesarios para la atencin de las solicitudes deacceso a la informacin y las dems funciones que en materia de transparencia y acceso a lainformacin pblica [].

25 Los FRAI de los ministerios de Cultura y Defensa indicaron que la implementacin de lasherramientas fue hace menos de un ao, mientras que los FRAI de los ministerios de Justicia yDerechos Humanos y de Ambiente sealaron que ello ocurri hace un ao.


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En cambio, una cantidad signicativa de los FRAI de las municipalidadesdistritales de Lima Metropolitana (49%), es decir 20 de los 41 FRAI,

sostienen que no cuentan con herramientas tecnolgicas para el registrode solicitudes.

En el grco N 15 se observa que 4 de los FRAI s cuentan con estasherramientas, 4 (10%) informan que han sido implementadas hace 2 aosy 3 de ellos (8%), hace un ao.

Grc N 15Tiemp e implementacin e herramienta tecnlgica en

mnicipaliae itritale e Lima Metrplitana

Fuente: Supervisin a FRAI de ministerios y municipalidades distritales de LimaMetropolitana 2013.

Elaboracin: Defensora del Pueblo.

En conclusin, sobre la implementacin de herramientas tecnolgicas para elregistro de solicitudes de acceso a la informacin, una cantidad signicativade ministerios (31%) y la mayora de municipalidades distritales de LimaMetropolitana (50%) no cuentan con herramientas tecnolgicas.

En ese sentido, se recomienda que, de acuerdo con el literal d.4 delartculo 3 del Reglamento de la Ley, la mxima autoridad de las entidades

supervisadas disponga la implementacin de un registro de solicitudesde acceso a la informacin.


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1.2. Nrma interna qe reglen la atencin e licite e accea la infrmacin plica

Un elemento que contribuye al efectivo ejercicio del derecho fundamentalde acceso a la informacin es el establecimiento de un procedimientointerno de atencin de solicitudes de acceso a la informacin en lasentidades pblicas. Como sostiene el Tribunal Constitucional, esnecesario que las entidades obligadas realicen acciones concretas quepermitan un acceso oportuno y conable a la informacin, transformandola administracin pblica hacia un modelo transparente, tanto de gestincomo de actuacin.26

Sin embargo, pese a lo importante de este aspecto, el procedimiento sueledesatenderse en las entidades pblicas. Lpez-Aylln sostiene que escomn la presencia de procedimientos largos, onerosos, complejos, conamplios mrgenes de discrecionalidad y arbitrariedad, y sin las debidasgarantas para los ciudadanos.27

La vigencia de directivas internas para la atencin de las solicitudes deinformacin en las entidades pblicas es un elemento necesario paragarantizar el derecho de acceso a la informacin.28Esta normativa debeestablecer un diseo procedimental garantista y una asignacin deresponsabilidades en sus diferentes actos y etapas, a n de posicionar a latransparencia en la gestin de la entidad.

Un ejemplo sobre la importancia de contar con un procedimiento internoes el implementando en el Ministerio de Salud desde el 2007, el cualcontempla un sistema de atencin de solicitudes de acceso a la informacinutilizando internet.

El procedimiento se caracteriza por tener un sistema de funcionariosresponsables descentralizados, que son monitoreados desde una ocina

26 T C. Sentencia recada en el Expediente N 00565-2010-PHD/TC.Fundamento jurdico N 5.

27 Lopez-Aylln, Sergio. La reforma y sus efectos legislativos. Qu contenidos para la nuevageneracin de leyes de acceso a la informacin pblica, transparencia y datos personales? EnEl derecho de acceso a la informacin en la Constitucin mexicana: razones, signicados y consecuencias.Pedro Salazar Aguarte, coordinador. Mxico: UNAM, Universidad Autnoma de Mxico,Instituto Federal de Acceso a la informacin Pblica. Mxico, 2008, p. 26.

28 El Artculo 5-A del Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica,

aprobado por Decreto Supremo N 072-2003-PCM, establece que los FRAI proponen a la mximaautoridad administrativa de la Entidad los procedimientos internos que aseguren la mayoreciencia en la gestin de las solicitudes de informacin.


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central de solicitudes. A travs de este procedimiento, una persona puedeingresar su solicitud de acceso en cualquier dependencia de la institucin

sin necesidad de acudir fsicamente al Ministerio de Salud incluyendoestablecimientos de salud a nivel nacional.

Otra de las ventajas de este sistema es que permite a los responsables de sufuncionamiento supervisar el cumplimiento de los plazos y las respuestas

brindadas por los funcionarios que entregan la informacin.29

En ese sentido, la supervisin indag la existencia de normas internasque regulen los procedimientos de atencin de solicitudes y se constat

que 6 de los 19 FRAI de ministerios (32%) indican que no cuentan coneste tipo de normas internas,30 mientras que 25 de los 41 FRAI de lasmunicipalidades distritales de Lima Metropolitana (61%) respondieronen el mismo sentido.31

Dado que existe un porcentaje signicativo de municipalidadesdistritales de Lima Metropolitana (61%) y de ministerios (32%) que nocuentan con normas internas que regulen un procedimiento de atencinde solicitudes; se recomienda a la mxima autoridad de estas entidadespblicas supervisadas que generen este tipo de normas, de conformidadcon lo sealado en el literal a del artculo 3 del Reglamento de la Ley.

Para ello se sugiere que consideren aspectos como su estructura orgnica,la

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