Alcances, lmites y delimitaciones de la reglamentacin de la ley 26061

Desafos pendientes

SUMARIO:

Por Marisol B. Burgus y Gabriel Lemer

"Los derechos humanos no son solamente una formulacin normativa lingstica capaz, por su solo enunciado, de garantizar la efectividad del derecho en cuestin".

Barcesat

I. Introduccin.- II. Consideraciones generales sobre la tarea reglamentaria: a) Alcance y criterios; b) Clusula transitoria del decreto 415/2006.- III. Los aspectos reglamentados de la ley 26061: principios, derechos y garantas: a) Principios de la ley 26061; b) Los derechos y garantas .de la ley 26061: 1. El derecho a la dignidad e integridad personal; 2. EI derecho a la identificacin e inscripcin; 3. El derecho a la documentacin; 4. El derecho a la salud; 5. El derecho a la educacin; 6. Medidas de proteccin de la maternidad y paternidad; 7. El derecho a la libertad; 8. El derecho al medio ambiente; 9. El derecho a la dignidad; 10. El derecho a la asociacin; 11. EI derecho al trabajo de los adolescentes; 12. Las garantas de los nios y adolescentes en los procedimientos; c) Vas de comunicacin" y "recepcin" de denuncias, medidas de proteccin integral de derechos y procedimiento: 1. Obligacin de "comunicacin" y recepcin de las denuncias; 2. Medidas de proteccin de derechos y procedimiento.- IV. El Sistema de Proteccin Integral y las nuevas institucionalidades. Aspectos no reglamentados?: a) Sobre la integracin del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia; b) Sobre los nuevos rganos administrativos; su reglamentacin y su puesta en funcionamiento.- V. Desafos pendientes

I. INTRODUCCIN

Tras un largo proceso de debates parlamentarios que se reciclaron ao tras ao desde 1998, el 28/9/2005 se aprob la ley 26061 de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes (1), promulgada de hecho el 21 del siguiente mes y publicada el 26 del mismo.

La ley26061 fue recibida con gran inters, por cuanto con ella finalmente se cerr una primera etapa con relacin a la infancia y adolescencia identificada con la denominada 'doctrina de la proteccin irregular, en el marco de una discusin agotada tanto jurdica cuanto polticamente (2). Debe recordarse, sin embargo, que

an queda pendiente la reforma de las normas que regulan el rgimen penal para infractores menores de edad, leyes 22278 (LA 1980-B-1539) y 22803 (LA 1983-A-103), sin perjuicio de que frente a la sancin de la ley 26061 se imponga una interpretacin armnicas de ellas que garantice el respeto y la observancia por los derechos de las nias, nios y adolescentes, con particular incidencia en las previsiones de Ios arts. 1 y 2 ley 22278 antes citada.

Sin dudas, en el nuevo cuerpo normativo se deposit la esperanza -compartida por muchos- de que se produzca la traduccin largamente reclamada en el plano jurdico domstico de la Convencin sobre los Derechos del Nio (3), constituyndose en un instrumento eficaz

(1) ADLA, bol. 29/2005, p.2; LA 2005-D-4576 (2) Conf. Beloff, Mary, "Tomarse en serio a la infancia, a sus derechos y al derecho. Sobre la 'Ley de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes 26061", Derecho de Familia, Revista Interdisciplinaria de Doctrina y Jurisprudencia, n. 33, dir.: Cecilia P. Grosman, marzo/abril de 2006, Ed. LexisNexis -.Abeledo-Perrot, p. 31. (3) En adelante, CDN. (LA 1994-B-1689).

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para las redefinicin de las relaciones de las nias, nios y adolescentes con el Estado, la familia y la sociedad, a partir del respeto de sus derechos.

Sin embargo, a partir de la sancin de la ley 26061, en distintos mbitos, la preocupacin predominante ha sido con relacin a cmo se reglamentara, en virtud del mandato dispuesto en su arto 77 (4). Para algunos actores la expectativa se ha centrado en que la regla-mentacin subsane los defectos estructurales del texto de la ley (5); para otros, en la confusin de que su vigencia se encontraba supeditada a dicha tarea (6). El presente trabajo no pretende abordar un anlisis de la ley 26061, sino que centraliza su objetivo en presentar la modalidad adoptada para, enfrentar la tarea reglamentaria de ella, y exponer los criterios observados para ello, los propsitos y el alcance de dicha tarea, que finalmente ha convergido en los decretos reglamentarios 415/2006 y 416/2006 (7). Asimismo, intenta proyectar para el debate ciertos desafos que importan tanto la reglamentacin de la ley como aquellos aspectos an pendientes a nivel legislativo, a fin de superar definitiva y sustancialmente la actitud de indiferencia que nuestra normativa jurdica interna ha tenido respecto de un verdadero reconocimiento de la condicin jurdica de la infancia y adolescencia.

II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA TAREA REGLAMENTARIA

a) Alcance y criterios La labor reglamentaria de la ley 26061 revisti una caracterstica particular.

En el entendimiento de que la participacin no slo es saludable desde lo institucional sino que incluso coad-yuvara a la posterior sustentabilidad de la reglamentacin en su aplicacin concreta, se form una Comisin Tcnica -en el mbito del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin- para llevar a cabo la tarea mencionada. El equipo tcnico citado realiz una ronda de

consultas inditas por su amplitud y que signific la intervencin activa y plural de diversos actores.

El resultado de la convocatoria de la ronda de consultas se reflej en la contribucin y en los compromisos plasmados en la cantidad de propuestas y consideraciones recibidas por la mencionada la Comisin Tcnica, de parte de distintos ministerios del Poder Eje-cutivo Nacional, de las provincias y de la Ciudad Aut-noma de Buenos Aires, organismos interaccinales, organizaciones de la sociedad civil, referentes en la ma-teria del mbito acadmico, sindicatos y trabajadores en general.

Luego de un anlisis y sistematizacin de las propuestas y sugerencias recibidas -por escrito y aun verbalmente- y de su suma a las gestadas en la misma Comisin Tcnica, comenz la etapa de definiciones sobre el alcance y los criterios que deban adoptarse en la elaboracin del anteproyecto de reglamentacin de la ley 26061.

En primer lugar se consider necesario que la regla-mentacin se efectuara en el contexto de un proceso, es decir, en etapas; de ah que se arribara a los primeros instrumentos elevados, y que concluyeron en Ios decretos 415/2006 y 416/2006, cuya explicacin queda expresamente consignada, al manifestarse que las po-sibilidades de reglamentar la ley no se encuentran ago-tadas (8).

En segundo lugar, teniendo en cuenta la complejidad de la diversidad de la naturaleza de las normas reunidas en la ley 26061 (de fondo de forma o procedimiento y de organizacin intragubernamentales o intradministrativas), se evaluaron y estudiaron las limitaciones que se imponan a la tarea reglamentaria

En tal contexto, signado por la austeridad, se inscribi en lo que podramos denominar una primera etapa la reglamentacin de la ley 26061, a partir, bsicamente, del respeto a dos cuestiones insoslayables: la voluntad del legislador y la caracterstica federal (normativa, his-

(4) "Esta ley deber ser reglamentada en un plazo mximo de 90 das, contados a partir de la sancin de la presente (art. 77): (5) Conf. Beloff, Mary, "Tomarse en serio a la infancia..." cit., p. 2. La autora refiere en tal sentido a los trabajos de Grosman, Cecilia P. y Herrera, Marisa en "Argentina. La reciente Ley de Proteccin Integral de la Infancia y su Incidencia en el Derecho de Familia", indito, Mimeo, 2005; y Bacigalupo de Girard, Mara, "Una primera aproximacin al anlisis de la ley 26061", JA deI 1/2/2006, 2006, fasc. 5, p.45. (6) Sin embargo, la ley no determina tiempo para su entrada en vigencia, cuestin que no puede ser determinada por va reglamentaria en los trminos del arto 99 inc. 2 CN. (LA 1995-A-26), puesto que conforme reza el art. 2 CCiv, es la propia norma la que puede establecer la fecha de entrada en vigencia, o de lo contrario la obligatoriedad de ella rige a partir de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial, pues ms all de que la misma prevea su reglamentacin en un plazo mximo de 90 das, el legislador no condicion su obligatoriedad a que se verificase tal extremo (conf. Kielmanovich, Jorge, "Reflexiones procesales sobre la ley 26061", LL 2005-F-987). (7) Publicados en el B.O. del 18/4/2006, ao CXIV, n. 30887. (8) "... el presente decreto no agota el imperativo emanado del art. 77 ley 26061 ni las posibilidades de reglamentar la norma". Conf. "Considerando" del decreto 415/2006.

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trica y poltica) de nuestro pas (9), ,la cual deba tenerse particularmente presente con relacin a las normas de formas y de organizacin administrativa, para no avasallar las competencias y facultades propias de las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en la materia (10).

De la misma manera, debi apelarse a un equilibrio en el abordaje, desde un enfoque prctico, de aquellos aspectos estrictamente indispensables para la concreta aplicacin de la nueva normativa, a fin de que las cuestiones de relevancia no quedaran diluidas por la reiteracin de declamaciones o la profusin de normas de poco probable aplicabilidad, y la necesidad presentada por algunas normas de precisiones y definiciones tcnicas-polticas para disminuir las tensiones que poda provocar su interpretacin y aplicacin.

En tal sentido, y en lneas generales, podemos decir que la tarea reglamentaria de la ley 26061 hasta aqu desarrollada se concentr, por un lado, en el aporte de ciertas pautas orientadoras que tuvieran por finalidad una correcta y concreta interpretacin y aplicacin de la ley (11); limitndose, por otro lado, a establecer las bases mnimas que permitieran concretar el rediseo institucional, creado por la ley, del que van a depender las polticas de promocin y proteccin a la infancia y adolescencia.

b) Clusula transitoria del decreto 415/2006

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26061, como primera medida a los fines de dar ope-ratividad al denominado "principio de efectividad" (12).

El mencionado principio de efectividad bsicamente consiste en la obligacin de los Estados de adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de cualquier otra ndole para dar efectividad a los derechos de los nios, nias y adolescentes. Al respecto estimamos necesario resaltar que los Estados infringen la CDN no slo cuando ejecutan acciones que vulneran derechos sino tambin, por sobre todo, cuando se abstienen de construir los mecanismos que aseguren el debido ejercicio de sus derechos y de establecer las garantas para la plena satisfaccin de stos (13). De este modo la referida disposicin transitoria recoge las observaciones del Comit sobre los Derechos del Nio, en cuanto ha expresado que "... Ia revisin general de toda legislacin interna y las directrices administrativas conexas para garantizar el pleno cumplimiento de la Convencin constituye una obligacin... que los Estados parte tienen que hacer, por todos los medios adecuados, que las disposiciones de la Convencin surtan efecto jurdico en el ordenamiento interno. La incorporacin por s sola no evita la necesidad de hacer que todo el derecho interno pertinente, incluso el derecho local o consuetudinario, se ajuste a la Convencin. Y que cuando un Estado delegue poderes para legislar en los gobiernos regionales o territoriales federados, deber exigir asimismo, a esos gobiernos subsidiarios que legislen en el marco de la Convencin y garanticen su aplicacin efectiva" (14).

(9) Conf. Art. 1 CN. (10) Para un anlisis histrico y normativo-institucional sobre el carcter local que tienen las normas en materia de proteccin integral de la infancia ver 8eloff, Mary, "Constitucin y derechos del nio", separata de David Baign et al., "Estudios sobre justicia penal. Homenaje al Prof. Julio B. J. Maier", 2005, Ed. del Puerto. (11) Es decir, la reglamentacin no hizo ms que explicitar contenidos normativos ya presentes en la ley, teniendo en cuenta el lmite a la potestad reglamentaria. En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha sostenido que no vulneran el principio de jerarqua normativa "... Ios reglamentos que se expidan para la mejor ejecucin de las leyes, cuando la norma de grado inferior mantenga inalterables los fines y el sentido con que la ley ha sido sancionada (doct. de Fallos 151:5; 178:224, entre muchos otros) (12) Contemplado en el arto 4 CDN y receptado tambin en el arto 29 ley 26061. (13) Conf. Pea, Cartas, "8 Derecho Civil 'en su relacin con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos", en "Sistema Jurdico y Derechos Humanos"; Cuadernos de Anlisis Jurdico, serie de publicaciones especiales, n. 6, 1996, Escuela de Derecho, Universidad Diego Portales, Santiago de Chile, ps. 625 y 626, cito por Milln, Patricio y Villavicencio, Lus, "La representacin de nios, nias y adolescentes en los procedimientos para la adopcin de medidas de proteccin", Revista Derechos del Nio, n. 1, 2002, Unicef, Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago de Chile, p. 64. (14) Conf. observacin general 5 (2003) sobre Medidas Generales de Aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio (arts. 4, 42 Y prr. 6" del arto 44) (CRC/GC/2oo3l5) prrs. 18, 19, 20 y 21, p. 8.

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Antes de pasar al anlisis de los artculos de la ley que fueron materia de reglamentacin consideramos de inters detenemos en el tratamiento de la disposicin transitoria del art. 2 decreto 415/2006, en tanto establece la obligacin de los organismos administrativos nacionales, provinciales y locales de revisar las normativa que regulan y/o repercuten en el acceso y/o ejercicio los derechos reconocidos a las nias, nios y adolescentes, adecundolas a los postulados de la ley

Adems, en la misma disposicin se contempla que durante el plazo de veinticuatro meses a contarse desde el dictado del decreto debe garantizarse la continuidad del acceso a las polticas y programas vigentes de quienes se encuentren en la franja etaria de los 18 a los 20 aos inclusive, a efectos de garantizar una adecuada transicin, del rgimen establecido por la dero-

(15) Conf. Art. 1 ley 26061. (16) "Nada de lo dispuesto en la presente Convencin afectar a las disposiciones que sean ms conducentes a la realizacin de los derechos del nio y que puedan estar recogidas en: a) el derecho de un Estado parte; o b) El Derecho Internacional vigente respecto de dicho Estado... "(art. 41). (17) Ver Zannoni, Eduardo A., "El Patronato del Estado y la reciente ley 26061"(LL:, ao LXIX, n. 219, 10/11/2005); D'Antonio, Daniel H., "La proteccin de los menores de edad como funcin estatal esencial, subsidiaria e indelegable (acerca de la sancin de la ley 26061)", ED del 7/12/2005; Belluscio, Augusto ,C.,"Una ley en parte peligrosa: la ley 26061 LL 2006-B-701, y Belfo, Mary Tmase en serio a la infancia cit. (18) Beloff, Mary, Constitucin y derechos del nio cit." p. 791. (19) Id.

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gada ley 10903 al Sistema de Promocin y Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adoles-centes. Esta faceta amerita resaltarse, por haberse pre-visto el tiempo necesario que requieren los aspectos prcticos de rediseo y reordenamiento institucional, que importan la transicin de un modelo de proteccin a otro, cuyos sujetos destinatarios son aquellas personas menores de edad hasta los 18 aos, conforme a los arts. 1 y 2 CDN y a la ley 26061, respectivamente.

Hubiera resultado paradjico que una ley cuyo objeto es la proteccin integral de los derechos de las nias, nios y adolescentes que se encuentren en eI territorio de la Repblica Argentina, para garantizar el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de aquellos reconocidos en el ordenamiento jurdico nacional y en los tratados internacionales en los que la Nacin sea parte (15), de un da para el otro dejase sin la asistencia que desde el Estado se vena brindando a las personas de 18 aos a 20 aos, mxime cuando en la legislacin civil de fondo la edad establecida para alcanzar la mayora de edad an no se ha adecuado al estndar convencional, en aplicacin, adems, de la doctrina emanada del arto 41 CDN. (16).

En la misma lnea de argumentacin, de manera con-secuente con el significado del cambio de concepcin en materia de proteccin a la infancia y adolescencia que impone la nueva normativa, es de resaltar la previsin del lmite, dado por el respeto al pleno ejercicio de los derechos, en la modalidad de la continuidad del acceso a las polticas y programas vigentes.

Tal observacin no resulta inofensiva si tenemos en cuenta la asociacin que se ha dado en nuestro pas entre el modo de ejercicio, del denominado Patronato del Estado y la vulneracin o desconocimiento de los derechos de la infancia y adolescencia.

III. LOS ASPECTOS REGLAMENTADOS DE LA LEY 26061: PRINCIPIOS, DERECHOS Y GARANTAS

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limitado a reglamentar mediante el decreto,415/2006 principalmente algunas de las disposiciones generales del tt. I, y en especial aquellos artculos contenidos bajo el tt. II, en el que, la ley 26061 recepta una serie de principios, derechos y garantas que recoge de la CDN.

Como cuestin preliminar concierne referimos a ciertas crticas realizadas, desde algunos sectores de la doctrina nacional (17), a la tcnica legislativa utilizada en la ley 26061, en razn de la reiteracin de principios, derechos y garantas ya contemplados en la CDN.

Frente a ellas, sin embargo, entendemos que deben observarse -al menos- dos cuestiones.

Por un lado, de manera general, el-respeto y la obser-vancia de los derechos del nio, pese a su reconocimiento y consagracin con jerarqua constitucional, no se han visto plenamente traducidos en las prcticas. Lo cual justifica la necesidad del legislador de apelar a la funcin simblica, pedaggica y poltica que tiene el derecho como una herramienta de suma utilidad para promover la aceptacin social y cultural de esta nueva forma de concebir a la infancia y adolescencia. En tal sentido, se ha manifestado que "Tal vez una ley federal pueda ser til en el tema por razones polticas para impulsar la reforma en aquellos 'Estados provinciales que an no la han llevado a cabo o que lo han hecho con estndares diferentes de los consagrados por los instrumentos internacionales de rango constitucional" (18), sealndose asimismo que "... en este caso la ley debera ser simplemente una ley marco que estableciera las lneas generales que deben guiar las polticas de proteccin y promocin de derechos, pero no mucho ms" (19)

De acuerdo con los criterios sealados en el punto anterior, en principio, el Poder Ejecutivo Nacional se ha

Por otro lado, de manera particular, si bien la ley reitera algunas normas y principios ya contemplados en la CDN, ha constituido un avance, respecto de los estn-dares convencionales, en razn del mayor alcance con que recepta algunos derechos y garantas fundamen-tales, a la vez que mediante ella se crea una nueva institucionalidad rectora de las polticas pblicas de importancia en el pas, concretndose la nueva forma de relacin entre el Estado y la infancia y adolescencia.

a) Principios de la ley 26061

Pasando, finalmente, al anlisis de los preceptos propios de la ley 26061, con relacin a los principios que ella recepta, la reglamentacin se ocupa de precisar aspectos de algunos de ellos, tales como el del inters superior,' el rol protagnico de la familia en la crianza de los nios o la intervencin estatal subsidiaria a efectos de prestarle la ayuda y asistencia necesarias para que pueda asumir y desarrollar sus funciones y el de efectividad (20).

As; en primer trmino, respecto del principio del inters superior, la reglamentacin se detiene en el concepto de "centro de vida" receptado en el inc. f del art. 3, estableciendo que el mismo se interpretar de manera armnica con la definicin de "residencia habitual" de la nia, nio o adolescente contenida en los tratados internacionales ratificados por la Repblica Argentina en materia de sustraccin y restitucin Internacional de personas menores de edad.

Para entender la razn de tal aclaracin resulta de inters mencionar que durante el proceso de produccin de la ley (21), la finalidad de incorporar el concepto de "centro de vida" respondi a determinar cul es el juez competente (el del centro de vida del nio), fundamentalmente en materia de Derecho Internacional Privado. Incluso se objet tal innovacin, proponindose utilizar el concepto de "residencia habitual" contenido en el arto 4 Convencin de La Haya, ratificada por ley 23857 (LA 1990-C-2714) (22).

Sin embargo, la ley finalmente mantiene la nocin de "centro de vida" definida como "el lugar donde las nias, nios y adolescentes hubiesen transcurrido en condi-

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ciones legtimas la mayor parte de su existencia; (23). "La introduccin de tal concepto no se presenta libre de posibles tensiones, habindose observado por algunos autores el deseo de que la jurisprudencia y la doctrina desarrollen con mayor precisin el mismo" (24), mxime teniendo en cuenta que en materia de sustraccin y restitucin Internacional los tratados ratificados por nuestro pas no receptan la mencionada nocin, sino el concepto de "residencia habitual".

Portales razones la pauta de interpretacin establecida por la reglamentacin tuvo como objetivo neutralizar, o al menos disminuir, los mrgenes de posibles conflictos que pudieran surgir entre los dos conceptos referidos, en casos especficos de sustraccin y restitucin inter-nacional de nios.

En segundo trmino, respecto de la responsabilidad prio-ritaria que tiene la familia de asegurar a las nias, nios y adolescentes el disfrute pleno y efectivo ejercicio de sus derechos y garantas, contemplada en el art. 7 de la ley (25), la reglamentacin expresa que "Se entender por 'familia o ncleo familiar', 'grupo familiar', 'grupo familiar de origen', 'medio familiar comunitario', y 'familia ampliada', adems de los progenitores, a las personas vinculadas a los nios, nias y adolescentes, a travs de lneas de parentesco por consanguinidad o por afinidad, o con otros miembros de la familia ampliada".

En virtud de que la ley utiliza los trminos antes enu-merados de manera indistinta en varios de sus artculos aunque con la misma finalidad, esto es, referirse a la familia del nio, nia o adolescente, se entendi necesario unificar el sentido y alcance del trmino, en el marco de la ley objeto de reglamentacin (26).

(20) Aunque la reglamentacin no se detiene en el principio de igualdad, el mismo es receptado en el arto 28 ley 26061; sobre el mismo, consideramos que la ley hubiera podido avanzar a partir de tal principio en la eliminacin de la diferencia de edades mnimas para el matrimonio entre mujeres y varones, reforma que exceda los alcances de la actividad reglamentaria: (21) Al respecto se ha expresado que "... es relevante conocer el proceso de produccin de la ley, habitualmente no incluido en los anlisis jurdicos sobre- nuevas legislaciones en nuestro medio pero de la mayor utilidad para comprender el sentido y alcance de una norma.' Por lo general en la Argentina por razones que no han sido estudiadas, los relatos referidos al contexto de produccin de las leyes y de la jurisprudencia se limitan al plano periodstico. En otras latitudes es habitual que los artculos jurdicos especializados incorporen en comentarios a fallos o a leyes informacin relativa a la historia de la decisin (por ejemplo, quin fue el letrado que redact la decisin; qu organizaciones cabildearon a favor de una ley o de una sentencia, cmo se lograron. las mayoras, etc.)". Conf. Beloff, Mary, "Tomarse en serio a la infancia..." cit. p. 7. (22) Conf. versin taquigrfica de la 15 reunin, novena sesin ordinaria del Senado de la Nacin, :1/6/2005, p. 33. (23) Conf. art. 3 inc. f. (24) Conf. Beloff, Mary, ''Tomarse en serio a la infancia..." cit. p. 15. (25) "La familia es responsable en forma prioritaria de asegurar a las nias, nios y adolescentes el disfrute pleno y el efectivo ejercicio de sus derechos y garantas. La madre y el padre tienen responsabilidades y obligaciones comunes e iguales en lo que respecta al cuidado, desarrollo y educacin integral de sus hijos. Los organismos del Estado deben asegurar polticas, programas y asistencia apropiados para que la familia pueda asumir adecuadamente esta responsabilidad, y para que los padres asuman, en igualdad de condiciones sus responsabilidades y obligaciones..." (art. 7). (26) Observacin obvia, quizs, pero que se endereza a dejar en claro que el Poder Administrador elude establecer una definicin legal de "familia" que exceda los marcos interpretativos de la ley 26061, lo que, por otra parte, resultara inadmisible, al menos por esta va.

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Partiendo de la base de dos premisas fundamentales en Ia ley y estrechamente vinculadas, como la valorizacin y el fortalecimiento del rol de las familias en la efectivizacin de los derechos de las nias, nios y adolescentes, y el derecho de stos a crecer y desarrollarse en "su" mbito familiar y comunitario, la pauta de interpretacin introducida por la reglamentacin resulta de suma importancia, en especial para dejar en claro que cuando la ley compromete a los organismos del Estado a asegurar polticas, programas y asistencia apropiados para que la familia pueda asumir adecuadamente esa responsabilidad, el compromiso se establece frente a la familia del nio en un sentido amplio, comprendiendo las distintas formas que ella pueda asumir, incluso asimilndola a otros miembros de la comunidad que representen para la nia, nio o adolescente vnculos significativos y afectivos en su historia personal, como asimismo desarrollo, asistencia y proteccin (27).

CDN. (30), ha manifestado que "Si los adultos que rodean a los nios, sus padres y otros parientes, los maestros y las personas que se ocupan de ellos no comprenden las repercusiones de la Convencin, y sobre todo su confirmacin de la igualdad de condicin de los nios como titulares de derechos, es muy improbable que los derechos consagrados en la Convencin se realicen para muchos nios" (31). Finalmente, con relacin al principio de efectividad del arto 29, por el cual se establece que los organismos del Estado debern adoptar todas las medidas administrativas, legislativas, judiciales y de otra ndole para garantizar el efectivo cumplimiento de los derechos y garantas reconocidos en esta ley, la reglamentacin, en el marco del reconocimiento de las caractersticas referidas de nuestro sistema de gobierno, manifiesta que tal principio debe observar el respeto por el reparto, de competencias entre la Nacin, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

En este punto se ven reflejadas las recomendaciones del Comit de los Derechos del Nio en tanto en reiteradas oportunidades ha instado a que la referencia a "familia" se interpretase con flexibilidad, manifestando que "las referencias a 'familia' (o a los padres) deben entenderse en el contexto local, y no siempre se limitan nicamente a familia 'nuclear', sino tambin a la familia ampliada o incluso a definiciones comunales ms amplias, que incluyen a los abuelos, hermanos y hermanas, otros parientes, tutores o protectores, vecinos, etc." (28). Asimismo, se consagra la obligacin tanto de los orga-nismos del Estado como de la comunidad que preste asistencia a las nias, nios y sus familias de difundir y hacer saber a todas las personas asistidas de los derechos y obligaciones emergentes de las relaciones familiares. Ello representa una herramienta de alto con-tenido educativo y promocional (29) respecto de los derechos y obligaciones en la materia, lo cual importara -o al menos debera importar- un impacto de trascendencia en el logro de un mayor protagonismo por parte de la poblacin en la observancia, proteccin y defensa de los derechos de nias, nios y adolescentes.

En trminos similares, el Comit sobre los Derechos del Nio, resaltando la importancia que reviste el art. 42

b) Los derechos y garantas de la ley 26061 1.- El derecho a la dignidad e integridad personal

El arto 9 de la ley, juego de consagrar en sus prrs. 1 y 2, respectivamente, que las nias, nios y adolescentes tienen derecho a la dignidad como sujetos de

(27) Lo cual traduce, a su vez, la observancia a las diferentes realidades y costumbres socio-culturales que existen en nuestro pas (28) "Debate general sobre la violencia contra los nios, en el seno de la familia y en la escuela", Comit de los Derechos del Nio, CRC/C/111, 28/11/2001. (29) Aspectos poco desarrollados en el texto de la ley 26061. (30) El art. 42 CDN reza lo siguiente: "Los Estados parte se comprometen a dar a conocer ampliamente los principios y disposiciones de la Convencin por medios eficaces y apropiados, tanto a los adultos como a los nios". (31) Conf. observacin general 5 (2003), sobre medidas generales de aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio (arts. 4 y 42 y prr. 6 del arto 44) (CRC/GC/2003;5) prr. 66, p. 19.

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El alcance de la reglamentacin del principio de efectividad, vinculado al criterio adoptado por ella de respeto por las competencias locales en la materia, reviste especial importancia frente a lo dispuesto por el art.1 prr. 3 de la ley. Efectivamente, si se tiene en cuenta que la ley habilita a todo ciudadano -ante la omisin en la observancia de sus deberes por parte de los rganos gubernamentales- a interponer las acciones administrativas y judiciales a fin de restaurar el ejercicio y goce de derechos reconocidos por la misma, resulta de trascendental importancia que las competencias de los diferentes niveles gubernamentales -nacional, provincial, municipal- se encuentren claramente delimitadas y que los organismos de aplicacin estn debidamente identificados, para que la ciudadana pueda ejercer los derechos que la ley le reconoce, ya sea el de peticionar a las autoridades, ya sea el de acceder a la jurisdiccin.

derechos y personas en desarrollo, a no ser sometidos a trato violento, discriminatorio, vejatorio, humillante, intimidatorio, a no ser sometidos a ninguna forma de explotacin econmica, torturas, abusos o negligencias, explotacin sexual, secuestros o trfico para cualquier fin o en cualquier forma o condicin cruel o degradante, y que las nias, nios y adolescentes tienen derecho a su integridad fsica, sexual, psquica y moral, en el prr. 3 instituye la obligacin de toda persona que tome conocimiento de malos tratos, o situaciones que atenten contra la integridad psquica, fsica, sexual o moral de un nio, nia o adolescente, o cualquier violacin a sus derechos, de comunicar a la autoridad local de aplicacin de la ley (32). Agregando a continuacin que los organismos del Estado deben garanti-

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zar programas gratuitos de asistencia y atencin inte-gral que promuevan la recuperacin de toda nia, nio y adolescente (33). Respecto de este artculo, la reglamentacin se ocupa de dos cuestiones estrictamente operativas.

En primer lugar, frente a lo dispuesto en el prr. 3 surge la necesidad de identificar, de definir a esa au-toridad local de aplicacin de la ley cuestin, que, por otra parte, no poda ser resuelta por el Poder Ejecutivo Nacional sin avasallar las competencias locales, mxi-me cuando la propia ley 26061 consagra los distintos niveles que conforman el sistema de proteccin integral en sus arts. 32 (34) y 42 (35).

(32) Corresponde advertir acerca de que la comunicacin de las situaciones descriptas en el arto 9 podra presentar ciertas incompatibilidades con lo establecido por la ley 24417 de Proteccin Contra la Violencia Familiar (LA 1995-A-7), toda vez que ella se centra en la intervencin de la instancia judicial, ms all de que el decreto reglamentario 235/1996 (LA 1996-A-195) de la ley establezca en su art. 4 una excepcin a la obligacin de denunciar judicialmente en el caso de que los damnificados fueran menores o incapaces, ancianos o discapacitados dentro del plazo mximo de 72 horas, cuando surja de la consulta al programa dependiente del Consejo Nacional del Menor y Familia, en el que se registran los datos sobre violencia familiar, y asientan las denuncias y comunicaciones que se reciban de los organismos correspondientes, que el caso se encuentra bajo atencin o que, por motivos fundados a criterio del denunciante, resulte conveniente extender el plazo. Adems de que corresponde sealar que la ley 24417 no prev de manera determinada medidas especiales en aquellos casos en los que la vctima fuera un nio, nia o adolescente. Sin perjuicio de ello, entendemos que en las situaciones que involucren a nias, nios y adolescentes deber aplicarse la ley 26061; por tratarse de una norma especfica relativa a la proteccin de la infancia y posterior ala: ley 24417. En tal sentido, se ha manifestado que la tendencia a denunciar y preferir la intervencin judicial por sobre la actuacin de otros recursos comunitarios no es siempre la manera ms aconsejable de atender la violencia contra los nios en grupos familiares, ya que al recurrir a los rganos judiciales se ingresa a un sistema de control social duro. La funcin que en la Convencin se le impone al Estado no es la de fiscalizar las acciones de los padres o encargados de la crianza de los nios como ente externo que juzga y condena, como la tendencia legislativa que se ha desarrollado en la Argentina -en tanto se centra en la actividad jurisdiccional-, apunta ms a la funcin de juzga miento que a la de asistencia y prevencin (conf. "Construyendo pequeas democracias. Los alcances de la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio como instrumento para el respeto de los derechos civiles del nio en la familia", 1999, Unicef, p. 82). De esta manera, los efectores de salud o educacin que abordaren situaciones de amenaza o afectacin al derecho a la integridad psicofsica de la poblacin infanto-juvenil debern centrar sus acciones hacia la atencin de stos promoviendo su recuperacin, delegando aquellas cuestiones que hacen a la denuncia y posible intervencin judicial a efectos de la investigacin de los hechos en el organismo administrativo de proteccin de derechos local, por tratarse de cuestiones de naturaleza jurisdiccional, que escapan al mbito de competencia de la poltica pblica. (33) En este punto los alcances del arto 9 ley 26061 guardan compatibilidad con lo dispuesto por el arto 19 CDN., el cual pone nfasis en que las medidas de proteccin deberan comprender procedimientos eficaces para el establecimiento de programas sociales que proporcionen asistencia al nio y a quienes cuidan de l. Asegurarla existencia de programas asistenciales que incluyan la colaboracin de otros miembros del grupo familiar logrando su comprensin y compromiso con las medidas que se recomienden para ayudar al nio, y eventualmente con algunas medidas judiciales, es esencial para proteger la integridad del nio (conf. "Construyendo pequeas democracias. Los alcances de la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio como instrumento para el respeto de los derechos civiles del nio en la familia" cit., p. 82). (34}"El Sistema de Proteccin Integral de Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes est conformado por todos aquellos organismos, entidades y servicios que disean, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan las polticas pblicas, de gestin, estatal o privadas,"en el mbito nacional, provincial y municipal, destinados a la promocin, prevencin, asistencia, proteccin, resguardo y restablecimiento de los derechos de las nias, nios y adolescentes, y establece los medios a travs de los cuales se asegura el efectivo goce de los derechos y garantas reconocidos en la Constitucin Nacional, la Convencin sobre Los Derechos del Nio, dems tratados de derechos humanos ratificados por el Estado argentino y el ordenamiento jurdico nacional. La poltica de Proteccin Integral de Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes debe ser implementada mediante una concertacin articulada de acciones de la Nacin, las provincias, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los municipios. Para el logro de sus objetivos, el Sistema de Proteccin Integral de Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes debe contar con los siguientes medios: a) polticas, planes y programas de proteccin de derechos; b) organismos administrativos y judiciales de proteccin de derechos; c} recursos econmicos; d} procedimientos; e) medidas de proteccin de derechos; f) medidas de proteccin excepcional de derechos" (art.32). (35) "El sistema de proteccin integral se conforma por los siguientes niveles: a} Nacional: es el organismo especializado en materia de derechos de infancia y adolescencia en el mbito del Poder Ejecutivo Nacional; b) Federal: es el rgano de articulacin

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En tal contexto se inscribe el criterio adoptado en la reglamentacin, consistente en convocar a las provincias y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a que identifiquen, y en su caso designen a la brevedad, a fin de garantizar los derechos de los sujetos destinatarios de la ley, por las vas y/o medios que determinen las respectivas legislaciones vigentes, a las autoridades de aplicacin referidas, es decir, las autoridades locales a las que se les debern comunicar las situaciones que impliquen una violacin a los derechos de las nias, nios y adolescentes (36). En segundo lugar, frente a la amplia legitimacin con-signada en la ley para realizar la comunicacin "las personas que tomen conocimiento...", y las posibles dudas que podra generar lo dispuesto en cuanto a la denuncia de delitos, principalmente en orden a la afec-tacin -de algn modo- del ejercicio de aquellas acciones dependientes de instancia privada, la reglamentacin deja a salvo esta cuestin estableciendo que la obligacin' de denunciar y/o comunicar deber interpretarse de manera armnica con lo establecido por el arto 72 CPen. (37). Es decir, ante el conocimiento por parte de una persona de alguna situacin de violacin a los derechos de un nio/a o adolescente, sta se encuentra obligada a comunicarlo a la autoridad administrativa local de pro-teccin de derechos, siendo esta instancia la que, al tomar conocimiento de la situacin, entre otras medi-

das y acciones, evaluar, en su caso, la realizacin de una denuncia judicial, teniendo en cuenta lo preceptuado por el arto 72 CPen.

2.- El derecho a la identificacin e inscripcin

El derecho a la identidad es uno de los principios ele-mentales que condiciona el goce o no de muchos de los derechos restantes. Como se ha manifestado, es el derecho a tener derechos. En tal sentido, la identificacin, el registro del nacimiento junto con el otorgamiento del documento nacional de identidad, constituyen los primeros elementos fundamentales de la concrecin del mismo. Por tanto, ante la falta de alguno de ellos se corre el riesgo de que se cometan violaciones a los derechos del nio, y de verse el afectado impedido de acceder, por ejemplo, a servicios de salud y educacin.

, ..

A partir de estas consideraciones, y de lo dispuesto en los arts. 7 y 8 CDN., la ley 26061 en su arto 12 consagra la garanta estatal de identificacin y registro (38). Sobre el particular la reglamentacin se encarga de establecer, por un lado, procedimientos de informacin a fin de brindar mayor garanta en el goce y efectivizacin del derecho a la identidad. Dispone as que en todos los casos en que se proceda a inscribir a un nio o nia con padre desconocido, el jefe u oficial del Registro Civil deber mantener una entrevista reservada

y concertacin, para el diseo, planificacin y efectivizacin de polticas pblicas en todo el mbito del territorio de la Repblica Argentina; c) Provincial: es el rgano de planificacin y ejecucin de las polticas de la niez, cuya forma y jerarqua, determinar cada provincia y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, respetando las respectivas autonomas as como las instituciones preexistentes. las provincias podrn celebrar convenios dentro del marco jurdico vigente para municipios y comunas en las jurisdicciones provinciales, como asimismo, implementar un organismo de seguimiento de programas de proteccin integral de los derechos de nias, nios y adolescentes en coordinacin articulada con las organizaciones no gubernamentales de niez, adolescencia y familia" (art. 42). (36) Sin pretender realizar una comparacin exhaustiva, por escapar ello al objeto de este trabajo, cabe observar, en' lneas muy generales, que en cuanto a las leyes de proteccin integral locales, a excepcin de las leyes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y las de las provincias de Misiones y Buenos Aires, las dems que contemplan algn tipo de procedimiento o mecanismo para la comunicacin y/o denuncia de situaciones de amenaza o vulneracin al derecho a la integridad psicofsica slo mencionan a la autoridad competente, no estableciendo si es la autoridad administrativa o judicial, o bien establecen la intervencin necesaria de la autoridad judicial o Ministerio Pupilar . (37) "Son acciones dependientes de instancia privada las que nacen de los siguientes delitos: 1) Los previstos en los arts. 119, 120 y 130 CPen, cuando no resultare la muerte de la persona ofendida o lesiones de las mencionadas en el art. 91. 2) Lesiones leves, sean dolosas o culposas. Sin embargo; en los casos de este inciso se proceder de oficio cuando mediaren razones de seguridad o inters pblico. 3) Impedimento de contacto de los hijos menores: con sus padres no convenientes. En los casos de este artculo, no se proceder a formar causa sino por acusacin o denuncia del agraviado/de su tutor, guardador o representantes legales. Sin embargo, se proceder de oficio cuando el delito fuere cometido contra un menor que no tenga padres, tutor ni guardador; o que lo fuere por uno de sus ascendientes, tutor o guardador. Cuando existieren intereses gravemente contrapuestos entre algunos de stos y el menor, el fiscal podr actuar de oficio cuando as resultare ms conveniente para el inters superior de aqul (art. 72 CPen.) (38) "Los organismos del Estado deben garantizar procedimientos sencillos y rpidos para que los recin nacidos sean identificados en forma gratuita, obligatoria, oportuna e inmediatamente despus de su nacimiento; estableciendo el vnculo filial con la madre, conforme procedimiento previsto en la ley 24540". Ante la falta de documento que acredite la identidad de la madre o del padre, los organismos del Estado debern arbitrar los medios necesarios para la obtencin de la identificacin obligatoria consignada en el prrafo anterior, circunstancia que deber ser tenida especialmente en cuenta por la reglamentacin de esta ley. Debe facilitar la adopcin de medidas especficas para la inscripcin gratuita en el Registro del Estado y Capacidad de las Personas, de todos aquellos adolescentes y madres, que no hayan sido inscriptos oportunamente" (art.12)

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con la madre en la que se har saber que es un derecho humano con la persona menor de edad conocer su identidad; que declarar quin es el padre le permitir a la nia o nio ejercer su derecho a los alimentos; y que esa manisfetacin no privar a la madre del derecho a mantener la guarda y brindar proteccin. A continuacin la norma prescribe que a tales efectos se deber entregar a la madre la documentacin en la cual constes estos derechos humanos del nio, pudiendo el funcionario interviniente, en su caso, solicitar la coIaboracin de la autoridad administrativa local de aplicacin correspondiente para que el personal especializado ample la informacin y la asesore. Asimismo, se expresa que se comunicar a la presentante que en caso de que mantenga la inscripcin con padre desconocido se proceder conforme lo dispone el art. 255 CCiv. (39)

La citada prescripcin constituye un mecanismo de gran valor pedaggico con relacin al derecho a la identidad de los nios, ya que habilita una instancia ms, de manera previa a la judicial, de informacin y asesoramiento a la madre del nio acerca de la importancia de que ste cuente con filiacin paterna.

Por otro lado, y con el mismo objetivo, esto es, garantizar el derecho a la identidad del nio, previniendo aquellos obstculos que puedan presentarse para su identificacin e inscripcin, como la falta de documentos de los padres, se consagran expresamente las pautas a seguir, de modo que la identidad del nio no se vea afectada bajo ningn concepto.

En tal sentido, se establece que si al momento de efectuarse los controles prenatales o de ingreso al centro de salud se detectare que la madre y/o el padre del nio por nacer carecen de documentos de identidad, el agente que tome conocimiento deber informar a los organismos competentes a fin de garantizar el acceso a la tramitacin y expedicin de la documentacin requerida de acuerdo con la normativa vigente.- Asimismo, la norma indica que si la documentacin de los

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padres continuar al momento del parto, se consignar nombre, apellido, fecha de nacimiento, domicilio, edad, huellas dactilares y nacionalidad de los mismos en el certificado de constatacin de parto que expida la unidad sanitaria pertinente.

Con relacin a la identificacin de los nios recin na-cidos la reglamentacin remite a lo dispuesto por la ley nacional 24540, modificada por la ley 24884 (LA 1997 -0-3782) (40), por las cuales se establece el rgimen de identificacin del recin nacido -vivo o muerto- y de la madre, indicando los procedimientos a seguir por los profesionales que asisten el parto, el establecimiento mdico asistencial, los padres y los funcionarios del Registro Nacional de las Personas.

Mediante las leyes citadas, entre otros requisitos, debe darse cumplimiento a la obtencin de calcos papilares palmares y plantares derechos, y la clasificacin de ambos: Es decir, la identificacin de los recin nacidos consiste en el registro conjunto de la huella plantar y palmar del nio y de cada huella dactilar de la madre previamente a que se efecte el corte del cordn umbilical, certificndose de este modo la filiacin, para evitar la sustraccin de nios (41).

Finalmente, la reglamentacin propicia la localizacin de oficinas del Registro Civil en todas las maternidades y establecimientos que atienden nacimientos. El establecimiento de salud resulta muy importante por su inmediatez con el nacimiento, y se lo considera el mejor espacio para garantizar el registro universal del recin nacido de manera oportuna y segura, en virtud de la concentracin del proceso de recepcin, inscripcin y expedicin en el mismo acto, organismo y lugar, sin fraccionamientos que impidan o retarden el cumplimiento del derecho civil a la identidad, evitndose de este modo, la existencia de nios indocumentados, como as tambin la judicializacin de procesos de restitucin o regularizacin de registro de nios/as o adolescentes no inscriptos.

(39) El art. 255 CCiv. Establece que "En todos los casos en que un menor aparezca inscripto como hijo de padre desconocido, el Registro Civil efectuar la comunicacin al Ministerio Pblico de Menores, quien deber procurar la determinacin de la paternidad y el reconocimiento del hijo por el presunto padre. En su defecto podr promover la accin judicial correspondiente si media conformidad expresa de la madre para hacerlo (40) Los sistemas de identificacin empleados a lo largo del tiempo no eran lo suficientemente seguros, hasta que Juan Vucetich cre el Sistema Dactiloscpico Argentino (1891), el que hasta nuestros das es el de mayor eficacia y eficiencia. (41) Corresponde sealar aqu el especial nfasis que se deber poner para dar efectivo cumplimiento a las disposiciones de la ley, en razn de que su aplicacin ha sido diversa segn las distintas jurisdicciones provinciales. Por su parte, la ausencia de una reglamentacin correspondiente ha obstaculizado an ms su implementacin. En tal sentido, se registra la presentacin de un proyecto en la Cmara de Diputados (expte. 3919-0-2004) declarando la necesidad de que el Poder Ejecutivo de la Nacin reglamente la ley 24540 (LA1995-C-3069), que establece el rgimen de identificacin de recin nacidos, lo que debi haber sido cumplido en 1995 a los sesenta das de su publicacin en el Boletn Oficial (B.O. del 22/9/1995), sin perjuicio de que actualmente se registran nuevos proyectos de ley que introducen modificaciones. A las dificultades sealadas en el plano legislativo se suman otras en el plano prctico, como por ejemplo la falta de insumos y de personal especificado (conf. "El derecho a la identidad en la Argentina actual", 'diciembre de 2002, Boletn Estadstico del Unicef, a I, n. 3, Oficina de la Argentina, Ministerio de Salud de la Nacin, INDEC., www.unicef,org/argentina).

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Estas medidas que instauran y promueven procedimientos de informacin a fin de garantizar el derecho a la identidad y facilitar la tramitacin de inscripcin y expedicin de la documentacin recogen las observaciones realizadas en un estudio que ha permitido conocer los factores que en la prctica dificultan o impiden la realizacin del derecho a la identidad (42), permitiendo resaltarlas como acciones eficaces para corregir tal problema.

Las disposiciones de la reglamentacin guardan cierta correlatividad con las recomendaciones efectuadas en el estudio citado, tales como: propiciar la localizacin de delegaciones del Registro Civil en todas las maternidades y establecimientos de salud que atiendan partos; articular las acciones de los establecimientos de salud con las del Registro CMI de modo que se estimule y facilite la inscripcin del nacimiento; y la conveniencia para el caso de madres sin documentacin de que los Registros Civiles, en coordinacin con el servicio social de los establecimientos de salud, realicen el seguimiento del nacimiento para lograr una resolucin favorable (43). 3.- El derecho a la documentacin

De manera estrechamente vinculada con la garanta estatal de identificacin e inscripcin de los nacimientos, el arto 13 de la ley consagra el derecho no slo de las nias, nios y adolescentes a obtener los documentos pblicos que comprueben su identidad sino tambin de las madres indocumentadas (44). La reglamentacin a este artculo establece que se declara la gratuidad del otorgamiento del primer documento nacional de identidad a todos los nios, nias y adolescentes nacidos en el territorio nacional.

De este modo se garantiza, con un amplio alcance, el derecho de las nias, nios y adolescentes nacidos en el territorio nacional al acceso y obtencin del documento pblico que comprueba su identidad, eliminndose

ciertas restricciones vigentes en la gratuidad del otor-gamiento del primer documento nacional ,de identidad.

Si bien la gratuidad del otorgamiento del primer documento nacional de identidad de las nias y nios se haba declarado mediante el decreto 1174/2001 de fecha 14/9/2001 (LA 2001-0-4750), el mismo lo Limitaba a aquellos nios nacidos en el territorio nacional, pero de cero a seis meses de edad.

Posteriormente, mediante el decreto 1588/2002 de fecha 28/8/2002 (LA 2002-C-3476), se mantuvo la gratuidad del otorgamiento del primer ejemplar del documento nacional de identidad para los nios de cero a seis meses de edad, aprobada por el arto 1 decreto 1174/2001, pero se introdujo una limitacin al contemplarse slo a aquellos menores de edad cuyos padres acreditaren el cumplimiento del arto 30 inc. b ley 17671 (AUA 1968-A-666), modificada por la ley 21807 (AUA 1978-A-67). El alcance de la gratuidad se restringi slo a los casos en los que pueda demostrarse carencia de recursos.

Como se ha manifestado, tal limitacin constituy un retraso significativo respecto del derecho a la identidad, e indirectamente, respecto de la integridad de las estadsticas de natalidad. As, en un contexto de extendida pauperizacin, las dificultades para realizar el trmite no hacen ms que empeorar aquellas condiciones in-dispensables para que se respete el derecho a la identidad de todos los nios del pas. Sin dudas, la demostracin de la condicin de "pobreza" para extender el documento de identidad (DNI.) no hace ms que establecer barreras burocrticas y econmicas para que la poblacin pueda acreditar su condicin, de manera que dificulta el acceso a la documentacin e indirectamente a la inscripcin del recin nacido (45), aun cuando no tenga costo alguno (46). Nuevamente, en el ao 2003, par el decreto 262/2003,

(42) Entre ellos se mencionan los siguientes: falta de recursos de las familias de los nios nacidos; dificultades para acceder a los centros de tramitacin; falta de documentacin solicitada para la realizacin del trmite, como la falta del documento de identidad de la madre y/o del padre, la falta de la constancia legal de residencia en el caso de los extranjeros, el requerimiento de certificaciones (de pobreza, de domicilio, etc.), estampillados o trmites conexos; y falta de informacin respecto de los procedimientos para inscribir cada nacimiento. Estudio realizado en el ao 2001 por Unicef, CIPPEC. y Propuestas, "El derecho a la identidad en la Argentina actual" cit. (43) Estudio realizado en el ao 2001 por Unicef, CIPPEC. y Propuestas, "El derecho a la identidad en la Argentina actual" cito En similar sentido, otro estudio seala que dos son las cuestiones que resultan claves para garantizar la identidad de los recin nacidos: la gratuidad y la informacin (conf. Dolinsky, Gabriela, Fenucci, Cristina, Rimoldi Schmidt, Daniela y Tuduri, Marina, "El recin nacido y su derecho a la identidad", Revista Derecho de Familia, Revista Interdisciplinaria de Doctrina y Jurisprudencia, n. 29, dir.: Cecilia P. Grosman, 2004, Ed. LexisNexis - Abeledo-Perrot, ps. 274 Y 275. (44) "Las nias, nios, adolescentes y madres indocumentadas, tienen derecho a obtener los documentos pblicos que comprueben su identidad, de conformidad con la normativa vigente y en los trminos que establece el procedimiento previsto en la ley 24540..." (art. 13). (45) Esta consecuencia se debe a que los trmites de inscripcin y otorgamiento del DNI se realizan de manera articulada. (46) Conf. "El derecho a la identidad en la Argentina actual" cit. En el mismo sentido, ver tambin Dolinsky, Gabriela, Fenucci, Cristina, Rimoldi Schmidt, Daniela y Tuduri, Marina, "El recin nacido y su derecho a la identidad" cit., p. 274.

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de fecha 26/6/2003, (LA 2OO3-C-2830), se vuelve a establecer la vigencia del decreto 1174/2001 en todos sus alcances, por, el trmino de un ao contado a partir de su entrada en vigencia, siendo ella prorrogada durante los anos 2004 y 2005 por los decretos 832/2004 y 819/2005 (LA 2005-C-2989), respectivamente.

E amplio alcance de la -gratuidad y sin la acreditacin de requisitos establecida por la reglamentacin debe resaltarse por su importancia e impacto como medidas eficaces para garantizar el derecho a la identidad. Al respecto, en una investigacin (47), de manera con-cordante con el estudio antes citado (Unicef,CIPPEC. y Propuestas, 2001), se identifica como el motivo pre-ponderante que conduce a la omisin de la Inscripcin del nacimiento al -segn la poblacin encuestada- factor econmico y, fundamentalmente, al arancelamiento del DNI. Asimismo, resulta, importante mencionar que las personas que refieren al arancel del DNI como motivo principal no pertenecen exclusivamente a los hogares denivel de instruccin bajo o a los hogares con condiciones de vida ms desfavorables. Y, en tal sentido, se ha recomendado otorgar el DNI al momento, del nacimientoen forma gratuita sin otro requerimiento previo ni trmite de excepcin alguno, y eliminar los bonos o aranceles instituidos por los establecimientos de salud o las oficinas del Registro Civil, que, por ms pequeos que sean, obstaculizan la efectivizacin del derecho a la identidad (48).

4.-El derecho a la salud

Con relacin al derecho a la salud de las nias, nios

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y adolescentes, consagrado en el arto 14 de la ley (49), la reglamentacin aborda diferentes cuestiones.

Por una parte, en el decreto se resalta el respeto a la competencia local en la materia, establecindose que se reconoce la potestad primaria de las autoridades sanitarias provinciales y de la Ciudad Autnoma, de Buenos Aires en el diseo de los planes, programas y definicin de prestaciones esenciales a otorgar, a sus habitantes.

Por otra parte la norma introduce como temtica especfica la salud de los nios, nias y adolescentes en el Consejo Federal de Salud (50), destacando de esta manera su importancia, al convocar a las autoridades establecidas en la ley 22373 (51) a consensuar los programas, planes y prestaciones esenciales a los fines de garantizar el derecho a la salud de los nios, nias y adolescentes. , '

Respecto del prrafo del art. 14 que impone la obligacin de atencin prioritaria de las nias, nios y adolescentes y mujeres embarazadas por parte de toda institucin de salud, se precisa que por "institucin de salud" debe entenderse -a efectos de lo prescripto en el artculo- a aquella cuyas especialidades mdicas cubiertas incluyan la atencin de nios, nias, adolescentes y embarazadas. La aclaracin debe entenderse como una respuesta al a necesidad de despejar dudas sobre la exigencia de la atencin prioritaria de los nios, nias, adolescentes y embarazadas en, instituciones que carecen de personal e infraestructura especfica para brindarla, o bien que pudiera interpretarse que todas las instituciones tuvieran la obligacin de contar con tales especialidades mdicas.

(47) "Estudio de cobertura del registro, de hechos vitales en establecimientos y reas seleccionados", en "El derecho a la identidad en la Argentina actual cit. (48) Conf. EI derecho a la identidad en la Argentina actual cit. (49) "Los organismos del Estado deben garantizar: a) el acceso a servicios de salud, respetando las pautas familiares y culturales reconocidas: por la familia y la comunidad, a la que pertenecen siempre que no constituyan peligro para su vida e integridad; b) programas de asistencia integral rehabilitacin e integracin; c) programas de atencin, orientacin y asistencia dirigidos a su familia; d) campaas permanentes de difusin y promocin de sus derechos dirigidas a la comunidad a travs de los medios de comunicacin social. Toda institucin de salud deber atender prioritariamente a las nias, nios y adolescentes y mujeres embarazadas. Las nias, nios y adolescentes tienen derecho a la atencin integral de su salud, a recibir la asistencia mdica necesaria y a acceder en igualdad, de oportunidades a los servicios y acciones de prevencin, promocin, informacin, proteccin, diagnstico precoz, tratamiento oportuno y recuperacin de la salud", (art. 14). (50).Est integrado por el conjunto de ministros de Salud de las jurisdicciones provinciales, por el ministro de Salud de la Nacin y por el secretario de Salud, coordinador de este Consejo. En dicho mbito se disean polticas comunes y se aprueban cursos de accin conjuntos. Tiene como objetivo propender integralmente al coordinado desarrollo sectorial en materia de salud en toda la Repblica, a cuyo fin se aplicar preferentemente a: a) la apreciacin de los problemas de salud comunes a todo el pas, de los de cada Provincia y de cada regin en particular; b) la determinacin de las causas de tales problemas; c) el anlisis de las acciones desarrolladas y la revisin de las concepciones a que respondieran, para establecer la conveniencia de ratificarlas o modificarlas; d) la especificacin de postulados bsicos, capaces de caracterizar una poltica sectorial estable de alcance nacional y la recomendacin de los cursos de accin aconsejables para su instrumentacin; e) la compatibilizacin global de las tareas inherentes a la diagramacin y ejecucin de los programas asistidos, conducidos por la autoridad sanitaria nacional y la de cada jurisdiccin a fin de lograr coincidencias en los criterios operativos, en la aplicacin de los recursos disponibles y en la seleccin de mtodos de evaluacin, estimulando la regionalizacin y/o zonificacin de los servicios; y f) contribuir al desarrollo de un sistema federal de salud. (51) Por medio de esta ley, del 19/1/1981, se crea el Consejo Federal de Salud (LA 1981-A-49).

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Finalmente, la norma reglamentaria determina expre-samente la inclusin del abordaje de la salud sexual y reproductiva, previsto en la ley 25673, en la atencin integral de la salud del adolescente. Sin perjuicio de que tal manifestacin pudiera considerarse reiterativa -toda vez que la ley 25673 expresa claramente que el programa est destinado a toda la poblacin, "sin discriminacin alguna", comprendiendo por tanto a la poblacin adolescente (52), adems de consagrar entre sus objetivos la promocin de salud sexual de los adolescentes (53h entendemos que la misma tiene relevancia.

ducido tanto en algunos planteos que fueron canalizados jurisdiccionalmente (55) como en otros de los procesos legislativos en materna de proteccin integral de los derechos de nias, nios y adolescentes.

La ley 26061 no consagra expresamente los derechos sexuales y reproductivos, no obstante -entre los diferentes proyectos debatidos y que precedieron su sancin, originados tanto en la Cmara de Diputados (56)como en la de Senadores (57)- algunos de ellos contemplaban de manera especfica el derecho a la salud sexual y reproductiva de los nios y adolescentes.

(52) Conf. art. 3 ley 25673 (LA 2002-0-4834) y considerandos del decreto 1282/2003 (LA 2003-B-1835) (53) Conf. art. 2 ley 25673. (54) EI art. 4 ley 23849. (LA 1994-B-1689) expresa: "La presente ley se inscribe en el marco del ejercicio de los derechos y obligaciones que hacen a la patria potestad. En todos los casos se considerar primordial la satisfaccin del inters superior del nio en el pleno goce de sus derechos y garanta consagrados en la Convencin Internacional de los Derechos deI Nio (55) Ver "Liga de Amas de Casa, Usuarios y Consumidores de la Repblica Argentina y otros v. GCBA. s/accin declarativa de inconstitucionalidad"; "Esteva, Carlos M. y otros v. GCBA.", "Meda del Ro, Mnica v. Municipalidad de Vicente.Lpez s/amparo, sent. del 7/4/2002, LL 2002-E-324. En igual sentido, ese mismo cuerpo colegiado emiti sentencia de fecha 5/7/2002 en la causa "Durn de Costa, Mabel y otro v. Municipalidad de Vicente Lpez (56) Proyecto de ley 2093-D-2004 TP. 39), arts. 36 y37, y proyecto de ley 2525-D-2004 (TP, 49), arts. 34 y 35. Estos dos proyectos consagran como derechos especficos de los nios, nias y adolescentes, de.acuerdo con su desarrollo y acceso a la informacin y educacin en salud reproductiva, para una conducta sexual y una maternidad y paternidad responsables, sanas, voluntarias y sin riesgos. Asimismo, prevn la obligacin del Estado -en paralelo con la participacin activa de la sociedad- consistente en garantizar servicios y programas de atencin a la salud sexual y reproductiva a todos Ios nios, nias y adolescentes. Tambin establecen que los servicios y prograrnas de atencin deben ser accesibles econmicamente, confiables, resguardar el derecho a la privacidad de los nios, nias y adolescentes y respetar su libre consentimiento, basado en una informacin oportuna y veraz. Con relacin a los adolescentes, consagran su derecho a solicitar y recibir estos servicios por s mismos (57) Proyecto de ley S-1530-04, arts. 36 y 37; y proyecto de ley S-1177-04, arts. 37 y 38 (58) El tema que nos ocupa aparece regulado especficamente' slo en siete provincias que cuentan con leyes de proteccin integral de los derechos de la infancia y adolescencia, tales como Chubut, Jujuy, Misiones, Neuqun, San Juan, Tierra del Fuego y la Ciudad Autnoma de la Buenos Aires. Con mayor o menor amplitud, estas normas reconocen y protegen el derecho a la salud sexual y reproductiva dentro del derecho ms amplio de los nios y adolescentes a la salud, a Ia vez que establecen la obligacin del Estado local de garantizar el acceso a la informacin, la educacin y los programas en materia de salud sexual y re productiva como medidas, entre otras, al servicio de la plena aplicacin y proteccin del derecho a la salud de los nios y adolescentes. La ley de la provincia de Ro Negro si bien no contiene una norma que se refiera expresamente al derecho a la salud sexual y reproductiva; al regular la implementacin de la poltica social de prevencin y proteccin integral de nios y adolescentes establece que se dar especial atencin a las problemticas de abuso sexual infanto-juvenil y embarazos precoces, entre otras. Y finalmente, en las leyes de la provincia de Buenos Aires, Salta, Chaco y Mendoza el derecho a la Salud sexual y reproductiva de los nios y adolescentes no recibe reconocimiento expreso (anlisis realizado Por Bonaparte, Carolina; Herrera, Marisa; Burgus, Marisa y Spaventa, Vernica, "Una mirada de los derechos sexuales y reproductivos a partir de la narrativa normativa positiva y jurisprudencial", ponencia presentada en el V Congreso de Sociologa Jurdica, noviembre de 2004, La Pampa): (59) Para un desarrollo del tema ver Fam, Mara V. y Herrera, Marisa, "Estado; responsabilidad parental y derecho a la educacin de los hijos, en www.eldia.com.ar., Burgus, Marisol B., "La educacin sexual en los colegios. Una tensin entre los derechos de la familia y la obligacin del Estado?"; "Calidoscopio legislativo de los derechos del nio (2004)", "Infancia y ley", doc. de trabajo n.1, abril de 2005, cap. 5 (60) Ello, sin perjuicio de plantear que frente a la vigencia de la ley 25673, principalmente en virtud de lo establecido en su art. 5, sera necesaria la creacin, por ley, de un programa especfico en la materia, o si, por el contrario, no resultara ms

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Es que no puede dejar de considerarse que el reconocimiento del ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos en nuestro pas no se encuentra libre de cuestionamientos, por entenderse que pueden verse afectados derechos y obligaciones de los progenitores; ello, pese al especial cuidado reflejado en la mencionada ley, al manifestarse que mediante ella no se afectan los derechos y obligaciones inherentes a la patria potestad (54). Las resistencias mencionadas se han tra-

Similar observacin cabe extender al contexto local de las leyes de proteccin integral de los derechos de los nios, nias y adolescentes. (58); y a as dificultades que ofrece la consagracin legislativa a nivel nacional -y en ciertos mbitos locales- en materia de educacin sexual en los establecimientos educativos (59), cuestin que an no ha podido trascender la instancia de un debate que se recicla permanentemente (60): Ello a pesar de que el Comit de los Derechos de Nios ha

recomendado que debera potenciarse el programa de educacin sanitaria y sexual en las escuelas (61).

5- El derecho a la educacin En cuanto al derecho a la educacin, reconocido por la ley en el art. 15 (62), la reglamentacin se limita a establecer la obligacin de los organismos estatales de llevar a cabo las acciones correspondientes a fin de promover la reinsercin escolar de las nias, nios y adolescentes que por distintas causas hayan dejado de concurrir a la escuela.El acento puesto en este aspecto se debe a que la desercin escolar es una de las problemticas ms preocupantes del panorama educativo argentino, principalmente cuando, en la actualidad, ella no suele dar lugar al ingreso a un trabajo sino que lleva al joven al terreno de la exclusin social (63), contemplndose, de este modo, la preocupacin manifestada por el Comit de los Derechos del Nio, que ha recomendado a tales efectos que se mejorase el Plan Social de Educacin para garantizar una asistencia regular a la escuela y a la reduccin de la tasa de desercin escolar, especialmente en el caso de los nios ms vulnerables (64). En tal sentido, corresponde destacar, entre otros programas nacionales similares, la implementacin del Programa Nacional de Inclusin Educativa Volver a la Escuela, dirigido a los nios en edad de cursar la educacin obligatoria, mediante el cual se propone dar respuesta al problema de la exclusin educativa y social en la que se encuentran chicos de 6 a 14 aos. Cuando se lanz el mencionado programa, en el ao 2004, se

previeron 20.000 becas para las 800 escuelas qu lo integraban, a las que en la actualidad se sumaron 30.000 becas ms, alcanzndose as las 50.000 becas para todo el pas (65).

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Adecuado y a la vez ms operativo que se implementasen directamente aquellos aspectos conducentes a fin de dar operatividad a los objetivos establecidos en la mencionada ley. (61) Cnf. CRC/15/Add.187, prr.51 inc. a. (62) Las nias, nios y adolescentes tienen derecho a la educacin pblica y gratuita, atendiendo a su desarrollo integral, su preparacin para el ejercicio de la ciudadana, su formacin para la convivencia democrtica y el trabajo, respetando su identidad cultural y su lengua de origen, su libertad de creacin y el desarrollo mximo de sus competencias individuales; fortaleciendo los valores de solidaridad, respeto por los derechos humanos, tolerancia, identidad cultural y conservacin del ambiente. Tienen derecho al acceso y permanencia en un establecimiento educativo cercano a su residencia. En el caso de carecer de documentacin que acredite su identidad,'se los deber inscribir provisoriamente, debiendo los organismos del Estado arbitrar los destinados a la entrega urgente de este documento. Por ninguna causa se podr restringir el acceso a la educacin, debiendo entregar la certificacin o diploma correspondiente. Las nias, nios y adolescentes con capacidades especiales tienen todos los derechos y garantas consagrados y reconocidos por esta ley, adems de los inherentes a su condicin especfica. Los organismos del Estado, la familia y la sociedad deben asegurarles el pleno desarrollo de su personalidad hasta el mximo de sus potencialidades, as como el goce de una vida plena y digna (art.15) (63) Segn un estudio de la CEPAL, la pobreza es la variable que explica en mayor medida la desercin escolar en la Argentina. Pero los altos ndices de desercin escolar muestran tambin la debilidad de las polticas educativas en orden a que la escuela sea un mbito de formacin y contencin para nios y jvenes, produciendo de esta manera fracaso y desercin escolar. Aquellos jvenes, en estas condiciones, tampoco son absorbidos por el mercado laboral, y como consecuencia de ello, pese a las mejoras en muchos indicadores sociales y econmicos, an tenemos en nuestro pars ms de 1.200.000 jvenes que no estudian ni trabajan. Aunque la tendencia a la descolarizacin viene bajando, lo hace en una proporcin que deja afuera a muchos chicos; segn datos del diario Clarn, se trata de 71.898 chicos de 6 a 11 aos, y de 105.519 que tienen entre 12 y 14 aos. (64) Cnf. CRC/C/15/Add.187, prr.57 inc. b. (65)Ver informacin en www.me.gov.ar (66) Cnf. HRI/GEN/1/Rev. 6, prr. 15, p 286

Respecto del alcance del derecho a la educacin de las nias, nios y adolescentes, si bien la ley en el citado art. 15 promueve que ella atienda a la preparacin para el ejercicio de la ciudadana, la formacin para la convivencia democrtica y el trabajo, fortaleciendo los valores de solidaridad y respeto por los derechos humanos, ni la ley 26061 ni el decreto reglamentario objeto de anlisis han impuesto la necesaria inclusin de los estudios sobre la Convencin, las leyes dictadas en su consecuencia ni sobre los derechos humanos en general en los programas de estudios en todas sus etapas: Se tratara de una medida de accin concreta que dara una adecuada respuesta a la necesidad de que los nios, nias y adolescentes conozcan sus derechos, teniendo en un espacio de especial incidencia en el acceso al conocimiento por parte de ellos (66).

El Comit de los Derechos del Nio ha atribuido especial importancia a este aspecto, refiriendo en su observacin general 1 (2001) que La educacin en la esfera de los derechos humanos debe facilitar informacin sobre el contenido de los tratados de derechos humanos, pero los nios tambin deben aprender lo que son esos derechos observando la aplicacin en la prctica de las normas de los derechos humanos, ya sea en el hogar, en la escuela, en la comunidad. La educacin en la esfera de los derechos humanos debe constituir un proceso

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integral que se prolongue toda la vida y empiece con la manifestacin de valores de derechos humanos en la vida y las experiencias cotidianas de los nios":(67). Sin perjuicio de la omisin sealada, corresponde tener presente la oportunidad que se presenta en el marco de la convocatoria al debate, sobre la nueva Ley de Educacin Nacional, a efectos de que los contenidos educativos incluyan la enseanza de los derechos humanos, y los derechos del nio en particular, destacndose a Ia escuela como mbito de importancia para la formacin de una ciudadana respetuosa de Ios derechos, incorporndose formas de resolucin de conflictos en el marco de ellos.

En estricta relacin con el derecho a la educacin tambin se reglamenta Io dispuesto por la ley en su art. 17 (68), mediante el cual se contempla -de manera similar a la ley nacional 25584, modificada por la ley 25808 (LA 2003-D-4152)(69)- la prohibicin de discriminar por estado de embarazo, maternidad y paternidad en el

mbito educativo y en aquellos casos de mujeres privadas de su libertad, plasmndose algunas medidas para concretar en la prctica tal principio.

En primer lugar, la norma equipara la licencia por maternidad en el mbito escolar, como mnimo, a la licencia reconocida en el mbito laboral.

En segundo lugar, se convoca a las autoridades educativas de cada jurisdiccin a establecer los mecanismos para garantizar la continuidad de los estudios de las jvenes embarazadas, promovindose programas de acompaamiento pedaggico para aquellas alumnas que deban ausentarse durante el perodo de maternidad. En este punto, de manera vinculada a lo sealado respecto de la necesidad de adoptar medidas que tengan por finalidad evitar la desercin escolar, la norma reglamentaria vuelve a reconocer la problemtica reflejada en varios estudios que sealan las dificultades que presentan las adolescentes embarazadas para continuar con sus estudios (70), correspondiendo

(67) Conf. CRC/C/15/Add.187, prr. 57 inc, d (68) "Prohbese a las instituciones educativas pblicas y privadas imponer por causa de embarazo, maternidad o paternidad, medidas correctivas o sanciones disciplinarias a las nias, nios y adolescentes. Los organismos del Estado deben desarrollar un sistema conducente a permitir la continuidad y la finalizacin de los estudios de las nias, nios y adolescentes. La mujer privada de su libertad ser especialmente asistida durante el embarazo y el parto, y se le proveern los medios materiales para la crianza adecuada de su hijo mientras ste permanezca en el medio carcelario, facilitndosele la comunicacin con su familia a efectos de propiciar su integracin a ella" (art. 17). (69) El art. 1 ley nacional 25584 -a la que adhirieron las provincias de Chaco, ley 5060, Corrientes, ley 5488 (LA 2002-D-5846) y Santa Fe, ley 12083 (LA 2002-D-6393)- dispone que queda prohibido en los establecimientos de educacin pblica del pas, de cualquier nivel, ciclo y modalidad, toda accin institucional que impida el inicio o continuidad del ciclo escolar a cualquier alumna embarazada o por cualquier otra circunstancia vinculada con lo anterior que produzca efecto de marginacin , estigmatizacin o humillacin. Este artculo fue modificado por la ley 25808, establecindose que Se prohbe a los directivos o responsables de los establecimientos oficiales y privados de educacin pblica de todo el pas; en todos los niveles del sistema y de cualquier modalidad, la adopcin de acciones institucionales que impidan o perturben el inicio o prosecucin normal de sus estudios a las estudiantes en estado de gravidez o durante el perodo de lactancia y a los estudiantes en su carcter de progenitores. Las autoridades educativas del respectivo establecimiento estarn obligadas, en cuanto a la estudiante embarazada a autorizar los permisos que, en razn de su estado sean necesarios para garantizar tanto la salud fsica y psquica como la del ser durante su gestacin y el correspondiente perodo de lactancia. La norma modificatoria amplia la obligacin a las instituciones privadas, y no slo a los establecimientos pblicos, e incorpora a los progenitores varones dentro de su mbito de proteccin, respondiendo en este punto a una nueva valorizacin social del rol paterno en la crianza de los hijos de conformidad con las disposiciones de jerarqua constitucional que prevn para los hombre y las mujeres los mismos derechos y responsabilidades como progenitores, cualquiera sea su estado civil (conf. art.16 inc.d, CEDAW.) y reconocen el principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y desarrollo del nio (conf. art. 18 inc.1 CDN.) Para un desarrollo del tema ver Fam, Mara V. y Herrera, Marisa, Ley, adolescencia y copaternidad, ADLA 2004-A-1449. (70) En la actualidad es muy frecuente el abandono de los estudios debido a la maternidad precoz, pues aunque no haya normas formales que impidan la concurrencia de las adolescentes embarazadas o madres a la escuela, el sistema ejerce una selectividad negativa, quedando en su mayora excluidas por falta de apoyos especficos para su nueva situacin (conforme al informe de organizaciones no gubernamentales argentinas sobre la aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio La situacin en el cumplimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes en la Argentina. Escenario, desafos y recomendaciones. Colectivo de derechos de infancia y adolescencia, febrero de 2002) Segn una investigacin realizada a principios de este ao por especialistas de un centro sanitario del conurbano bonaerense, de 100 adolescentes que se embarazan slo tres continan estudiando regularmente y terminan la escuela media. El dato surge del relevamiento que realizaron mdicos del Servicio de Ginecologa Intanto-Juvenil del Hospital Hroes de Malvinas de Merlo, sobre un conjunto de 100 adolescentes embarazadas de bajos recursos con una edad promedio de 16 aos, pero dentro del rango de 14 a 21. El 30% de estas chicas ya haba dejado la escuela antes del embarazo, el 23% la dej al enterarse de que estaban embarazadas, un 44% sigui estudiando pero fue dejando, y slo termina en forma regular un 3% (fuente: diario La Prensa, 25/10/2004). Para un desarrollo del tema puede consultarse Pantelides, Edith, "Aspectos sociales del embarazo y fecundidad adolescente en Amrica Latina", trabajo presentado en el seminario "La fecundidad en Amrica Latina Transicin o revolucin?, organizado

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resaltar la coherencia con lo normado con el art. 10 Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer (CEDAW.), en la que se dispone que los Estados parte adoptarn todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer con el fin de asegurarle la igualdad de derechos con el hombre en la esfera de la educacin y en, particular para asegurar condiciones de igualdad entre hombres y mujeres; y de manera expresa el inc. f prev La reduccin de la tasa de abandono femenino de los estudios y organizacin de programas para aquellas jvenes y mujeres que hayan dejado los estudios prematuramente.

En tercer lugar, respecto de las medidas de prohibicin de discriminar por estado de embarazo, maternidad o paternidad, el arto 17 prr. 3 de la ley contempla el derecho de las mujeres privadas de su libertad de acceder a asistencia especial durante el embarazo y el parto, derecho ste que incluye el de la provisin de los medios materiales para la crianza de su hijo mientras ste permanezca en el medio carcelario; El decreto reglamentario garantiza, con la finalidad de evitar discriminaciones, el derecho a un adecuado desarrollo psicofsico de aquellos nios y nias que se encuentren alojados junto a sus madres privadas de la libertad, mediante un rgimen especial para su atencin. Es decir, se trata de evitar que la condicin de privacin de la libertad de la madre de la nia o nio repercuta en ellos, perjudicando su bienestar y desarrollo. 6.- Medidas de proteccin de la maternidad y paternidad

En el arto 18 la ley extiende las medidas que conforman la proteccin integral a la madre y al padre durante el embarazo al parto y al perodo de lactancia, garantizando condiciones dignas y equitativas para el adecuado desarrollo del embarazo y la crianza del hijo. En el decreto reglamentario se consigna que se entien-

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de por "perodo de lactancia", en el mbito de salud, al tiempo transcurrido durante los primeros seis meses de lactancia materna exclusiva ms su continuidad hasta los dos aos d la nia o nio. Adems, se complementa lo dispuesto por el art. 18 con la legislacin vigente al respecto, en particular con las previsiones de la ley 25673 -por medio de la cual, tomo manifestramos anteriormente, se crea el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable, en lo qu respecta a los cuidados puerperales- y de la ley 25929 (LA 2004-D-4627) sobre derechos durante el parto, instituyendo que ellas deben ser interpretadas de manera armnica. De tal manera se recepta la recomendacin efectuada por el Comit de los Derechos del Nio en el sentido de que para reducir an ms las tasas de mortalidad y morbilidad infantiles y de mortalidad materna se debern adoptar medidas como la prestacin de servicios adecuados de atencin sanitaria pre y postnatal (71). En lneas similares, la ley 25929 les impone a las obras sociales regidas por leyes nacionales y a las entidades de medicina prepaga que brinden determinadas prestaciones relacionadas con el embarazo, el parto y el postparto, las que quedan incorporadas de pleno derecho al Programa Mdico Obligatorio.

Dicha ley, sancionada en el marco del cumplimiento de la manda constitucional que determina la obligacin del Estado de "legislar y promover medidas de accin positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitucin y por los tratados Internacionales vigentes sobre derechos humanos, respecto de los nios, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad" (72), tiene como principal objetivo -a partir de reconocimiento de determinados derechos a la mujer (73). a la persona recin nacida (74) y a ambos padres de la persona recin nacida en si-

por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), junio de 2003. Santiago de Chile; "Madres demasiado pronto", segunda edicin del Programa "Periodistas por un da", lanzado por la Secretara de Educacin del GCBA., investigacin de alumnos de la Escuela Tcnica n. 24, DE. 17, en la revista de "La Nacin" del 10/11/2002; Jusid, Ana, "Reflexiones sobre la maternidad adolescente", en revista Ensayos y Experiencias, n. 41, sobre "Derechos del nio, prcticas sociales y educativas", noviembre/diciembre de 2001, Ed. Novedades Educativas. p. 70 y ss.; entre otros. (71) Conf. CRC/C/15/Add.187, prr. 47 incs. b y c. (72) Conf. art. 75 inc. 23 CN. (73) En el art. 2 se reconoce el derecho de toda mujer "a) a recibir informacin adecuada sobre las distintas intervenciones mdicas que pudieran tener lugar durante el embarazo, parto o posparto, as como sobre la evolucin del parto y el estado del recin nacido; b) a ser tratada con respeto, en forma personalizada y en resguardo de su intimidad y sus pautas culturales; c) al parto natural, respetuoso de los tiempos biolgico y psicolgico evitando prcticas invasivas y el suministro de medicacin que no estn justificados por su estado de salud o el de la persona por nacer; d) a participar de las decisiones de los profesionales intervinientes; e) a no ser sometida a intervenciones cuyo propsito sea de investigacin salvo consentimiento expreso por escrito; f) a estar acompaada, por una persona de su confianza y eleccin durante el trabajo de parto, parto y posparto y a tener a su lado a su hijo durante la permanencia en el establecimiento sanitario, siempre que ste no requiera de cuidados especiales; g) a ser informada, desde el embarazo, sobre los beneficios de la lactancia materna y recibir apoyo para amamantar, as como sobre los cuidados de s misma y del nio por nacer",' (74) En el art. 3 se reconoce el derecho de toda persona recin nacida a "a) ser tratada en forma respetuosa y digna; b) su

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tuacin de riesgo (75)- transformar las prcticas mdicas y sociales en pos de la denominada "humanizacin del parto" (76), en la necesaria devolucin a la mujer de la seguridad perdida, preparndola para el nacimiento, rodendola de un ambiente clido y dejndola asumir la tarea de acuerdo con sus propias convicciones y necesidades.

7.- El derecho a la libertad

El arto 19 de la ley estipula que las nias, nios y ado-lescentes tienen derecho a la libertad, cuyos alcances la norma regula (77). Asimismo, se determina que el derecho a la libertad personal puede ser ejercido sin ms lmites que los establecidos en el ordenamiento jurdico vigente, no pudiendo ser privados de ella ilegal o arbitrariamente. Por ltimo el legislador define qu debe entenderse por privacin de la libertad personal, adoptndose un concepto anlogo al utilizado en la regla 11.b de las Reglas de las Naciones Unidas para la Proteccin de los Menores Privados de la libertad, es decir que la misma debe entenderse como la ubicacin de la nia, nio o adolescente en un lugar de donde no pueda salir por su propia voluntad. Finalmente se determina que toda privacin de la libertad deber realizarse de conformidad a la normativa vigente. \

Al respecto es importante destacar que esta definicin incorporada a una ley que regula el sistema de proteccin de derechos no se refiere slo a las situaciones de nias, nios y adolescentes imputados de la comisin de algn delito, sino que contempla a aquellas circunstancias en las que una nia, nio o adolescente, por decisiones administrativas y/o judiciales, es alojado en algn dispositivo de naturaleza asistencia. Consecuentemente, la norma contenida en el art. 19 introduce un muy fuerte cuestionamiento a las prcticas que centralizan, la oferta de proteccin" de la infancia mediante la internacin o alojamiento en dispositivos institucionales, medidas stas que suelen recaer sobre la infancia y la juventud, que se encuentran en situacin de vulnerabilidad socioeconmica (78). La norma se orienta a terminar con las prcticas instaladas en el marco de ideologa tutelar y proponiendo priorizar la solucin de los problemas, permitiendo a la nia, nio o adolescente desenvolverse en un medio abierto, fortaleciendo su entono familiar y comunitario

Sobre la definicin de privacin de la libertad personal contenida en la ley la reglamentacin introduce algunas precisiones ms; con la finalidad de delimitar la interpretacin del significado del concepto, en razn princ-

inequvoca identificacin; y c) la internacin conjunta con su madre y a que la misma sea lo ms breve posible, teniendo en consideracin su estado de salud y el de aqulla". (75) En el art. 4 se reconoce a ambos padres de la persona recin nacida en situacin de riesgo el derecho a "a) recibir informacin comprensible, suficiente y continuada sobre el proceso o evolucin de la salud de su hijo, incluyendo diagnstico, pronstico y tratamiento; b) tener acceso continuado a su hijo mientras la situacin clnica lo permita, as como a participar en su atencin y en la toma de decisiones relacionadas con su asistencia; c) facilitar la lactancia materna de la persona recin nacida siempre que no incida desfavorablemente en su salud; y d) recibir asesoramiento e informacin sobre los cuidados especiales del nio o nia". (76) Se ha definido como "parto humanizado" a aquel donde "la mujer y el recin nacido son atendidos con los mejores cuidados tcnicos, afectivos y emocionales segn indica la evidencia cientfica, la prctica de un parto humanizado no slo contempla hacer tratamientos mdicos beneficiosos sino tambin intervenciones 'no mdicas' que han demostrado mejoran los resultados y dan a la futura madre un mayor confort". Las medidas para humanizar el parto no representan mayores gastos econmicos para los sistemas de salud, en tanto que permiten la obtencin de mejores resultados y una mayor participacin de la mujer, su pareja y familiares en el nacimiento de un hijo, como as tambin un ahorro en los presupuestos de las maternidades (conf. Perceval, Mara C., "Ley 25929: derechos durante el proceso de nacimiento", ADLA 2004-E-6584). Ver tambin Fam, Mara V. y Herrera, Marisa, "Hay leyes que acompaan los cambios en la sociedad: un comentario sobre la ley 25929", ADLA 2004-E-6576, (77) "Las nias, nios y adolesc