ARTÍCULOS DE LA REVISTA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

1. Capitalismo académico y globalización: La universidad reinventada. Autor: Eduardo Ibarr2. El debate internacional sobre el futuro de la educación superior. Autores: Cristina

BenítezFrancisco López Segrera y Alma Maldonado M. (Coords.) ROSALIA

3. Silencios y ruidos: las políticas para la educación superior en México Autor: Wietse de Vries

4. Políticas y reforma en la educación superior. Autor: Cristina Benítez. FANY BALBUENA

5. La universidad latinoamericana y el crecimiento económico: Los retos del siglo XXIAutor: Pablo Ruiz Nápoles. SEBASTIANA

6. La educación superior en el siglo XXI. Líneas estratégicas de desarrollo. Una propuesta de la ANUIES. Autor: Roberto Rodríguez Gómez. OBDULIA

7. Reflexiones sobre el futuro para la educación superior en México. Autor: Salvador Malo.

8. Reinventando la educación superior mexicana: Momento y viabilidad de la propuesta de ANUIES "La educación superior en el siglo XXI". Autor: Luis Lloréns Báez. CONSUELO

9. Nueve Retos para la Educación Superior: Funciones, actores y estructuras. Felipe Martínez Rizo LIZBETH

Tuxtla Gutiérrez, Chiapas. Enero de 2012

Revista de la Educación Superior en Línea. Num. 122. Título: Capitalismo académico y globalización: La universidad reinventada. Autor: Eduardo Ibarra Colado Área de Estudios Organizacionales. Departamento de Economía Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. Página web: http://www.geocities.com/ibarra_colado/ Correo e:eic@xanum.uam.mx y ibarra57@hotmail.com.

1. Hace cinco años, en 1997, apareció una obra que por su originalidad, ha contribuido a enriquecer las interpretaciones en torno a la reestructuración de la educación superior –y más específicamente de las universidades de investigación– como resultado de los procesos de globalización apoyados en políticas de corte neoliberal. Me refiero al libro de Sheila Slaughter y Larry Leslie, Academic Capitalism (1997)1. Esta obra se propuso analizar el surgimiento del capitalismo académico a partir

del reconocimiento del crecimiento de los mercados globales, el desarrollo de políticas nacionales centradas en la investigación aplicada y la innovación, la reducción del monto de subsidio directo del Estado a las instituciones, y el incremento de los vínculos de los académicos con el mercado. El capitalismo académico, señalan Slaughter y Leslie, se refiere al uso que las universidades hacen de su único activo real, el capital humano de sus académicos, con el propósito de incrementar sus ingresos; tiene que ver con un conjunto de iniciativas y comportamientos económicamente motivados para asegurar la obtención de recursos externos. Esta tendencia nos permite poner en perspectiva nuevas prácticas de las universidades como la venta de productos y servicios con fines de autofinanciamiento, o comportamientos que funcionan en espacios diseñados como si fueran mercados, como la competencia institucional por fondos escasos bajo concurso, o la competencia de los investigadores por financiamientos para sus proyectos o para acrecentar sus remuneraciones extraordinarias mediante programas de pago por mérito. Tras la publicación del libro, sus autores han continuado realizando nuevos estudios para precisar la teoría del capitalismo académico. Ello ha significado la necesaria ampliación del concepto para poder explicar las maneras, desiguales y contradictorias, mediante las que las universidades de investigación se han acercado al mercado. Pero supone también la identificación de sus unidades organizacionales más específicas, como espacios en los que operan actores concretos bajo ciertas estructuras internas –pensemos en las universidades como anarquías organizadas– y externas –pensemos en las universidades como unidades que compiten en mercados que escapan a su control. En este nivel resulta especialmente relevante la renovada presencia del Estado como fuerza desde la que han venido operando la privatización, la comercialización y la desregulación de las entidades públicas. La intención de ampliar las capacidades teóricas de este concepto radica en la necesidad de explicar los mecanismos que facilitan o inhiben la vinculación de las universidades con el mercado, y de reconocer los puntos estratégicos de cambio en torno a los cuales se puede producir resistencia, además de apreciar sus riesgos y consecuencias (Slaughter y Leslie, 2001: 156). Porque, finalmente, el capitalismo académico da cuenta de la reestructuración de la educación superior en el contexto de la globalización, implicando cambios organizativos sustanciales que han conducido a la adopción de nuevas formas de organización; cambios asociados a la asignación interna de recursos, que se refleja, por ejemplo, en la apertura, cierre o reorganización de departamentos y unidades académicas; cambios sustantivos en la división del trabajo académico con respecto a la docencia y la investigación y, en consecuencia, en la modificación de la naturaleza, contenido y organización del trabajo académico y su control; en fin, cambios que inciden en el establecimiento de proyectos conjuntos con el gobierno y el sector empresarial, tales como las incubadoras de empresa, los parques industriales y los contratos de servicio. Si algo quisiera destacar del aporte de Slaughter y Leslie es su gran acierto al establecer como eje de su interpretación de la reestructuración de la educación superior, la consideración de las necesidades que le han impuesto los procesos de globalización y regionalización. Las universidades se encuentran hoy subsumidas a la economía y el mercado, perdiendo la autonomía de la que gozaron en otros momentos, para incorporarse a redes de producción de conocimientos en las que las decisiones académicas empiezan a ser tomadas a partir de motivaciones económicas. Este paso, que ha implicado el desplazamiento del régimen de bienestar para imponer uno de competencia, nos permite afirmar con claridad que la gran transformación de la universidad se encuentra en la reinvención de su identidad en el imaginario social y, a partir de ella, de sus prácticas y modos de actuar. Como lo hemos indicado en otra parte, hoy se encuentra en debate si

2

estas transformaciones suponen el desplazamiento de la universidad como referente cultural básico de la sociedad, para adquirir en adelante el estatuto menor que poseen las empresas que prestan algún servicio a la sociedad. Si esta apreciación es correcta, la universidad dejaría de ser “institución” de la sociedad para devenir tan sólo en “organización” del mercado (Ibarra, 2001: 374). 2. Otro aspecto fundamental del aporte de Slaughter y Leslie tiene que ver con el reconocimiento de los espacios y modos en los que opera el capitalismo académico. Al utilizar este concepto como su concepto central, identifican el naciente contexto de las universidades públicas de investigación, en el que los académicos y los administradores gastan crecientemente su capital humano en situaciones de competencia. La gran disputa que se presenta, sin duda, tiene que ver con la producción, el control y la propiedad de los productos que generan las universidades a través de sus investigadores, y que son cada vez más demandados por las empresas y el Estado. En esta dirección, valdría la pena reflexionar e indagar hasta dónde el conocimiento que genera el capitalismo académico es apropiado y explotado por las universidades y sus investigadores, y en beneficio de quién. El análisis de los sistemas legales y organizativos que regulan las relaciones universidad-empresa-gobierno, determinando derechos de propiedad y de explotación, adquiere desde esta perspectiva gran relevancia, pues permitirían explicar por qué las universidades son, cada vez más, centros de disputas y conflictos que se ventilan en la prensa y se resuelven en los tribunales. En suma, lo que está en juego es el control, apropiación y distribución del conocimiento, activo fundamental para tener éxito en el tablero de la competencia global. Bajo esta perspectiva, es muy relevante observar que el investigador ha visto igualmente reinventada su identidad, pues ha sido desprendido de su libertad de investigación, perdiendo paulatinamente el control del contenido y organización de su trabajo. Los académicos han ido perdiendo su condición de artesanos del saber para conformarse paulatinamente en engranajes de alguna de las grandes maquinarias que integran las nuevas formas de producción del conocimiento (Gibbons et al., 1994). A este nivel hace falta un gran esfuerzo de indagación empírica. 3. Al ubicar el problema de la reestructuración de la educación superior en el escenario más amplio de la economía política de la globalización, Slaughter y Leslie nos conducen de lleno a la discusión muy relevante de cómo interpretar el mundo de hoy y, en consecuencia, a determinar cómo debemos pensar eso que llamamos globalización. Para plantearlo en otros términos, la obra que comentamos nos exige desplazar el centro de referencia del análisis de la figura del Estado-nación a espacios dispersos y borrosos en los que participan distintos gobiernos, empresas y universidades, y que se recomponen constantemente. Especulemos un poco. En este nuevo mundo, como unidad de fragmentos en movimiento, el edificio de la globalización se encuentra integrado al menos por tres pisos. Se encuentra la planta alta, en la que se producen los grandes negocios del mundo. Este es el piso de los grandes capitales transnacionales, de las tecnologías de punta y la innovación, de las formas post-burocráticas de organización, la hiperflexibilidad y la virtualidad, y de las relaciones en tiempo real, del trabajo de conocimiento, el éxito y los grandes salarios, en suma, es el mundo del capitalismo académico y sus nuevos productores de conocimiento. Desde estas realidades es posible apreciar el sentido de políticas y prácticas que operan transversalmente por todo el planeta, definiendo nuevos modos de operar de la economía, el Estado y los servicios, y dentro de éstos, de la educación, la ciencia y la innovación tecnológica. Las políticas y programas de reestructuración de la educación superior en diversos países del mundo, aunque distintos en su conformación local y su operación específica, confluyen bajo los imperativos

3

paradigmáticos de la privatización, la desregulación y la competitividad. La esencia de estas políticas radica en la consolidación de una estructura dual de la educación superior en la que su sector de punta, los centros de investigación y el posgrado, se articule a las necesidades de la economía para incrementar sus niveles de eficiencia y competitividad en los mercados globales. Eso se aprecia con claridad de tres de los cuatro casos analizados en Academic Capitalism –Estados Unidos, Inglaterra y Australia– o de otros estudios que atienden los procesos de transformación en países europeos y latinoamericanos. La planta baja del edificio se encuentra poblada por empresas satelitales que giran alrededor de su centro transnacional. La producción en masa, los grandes inventarios y el creciente trabajo precarizado de estas fábricas tayloristas-fordistas es condición de existencia de las empresas de clase mundial con su pregonada flexibilidad justo a tiempo, sus cero inventarios y su trabajo de excelencia. Este es el piso de la otra educación superior, de la parte más amplia y empobrecida que no alcanza los espacios del capitalismo académico, aquella que debe enfrentar desde sus escuelas y facultades la paradójica tarea de formar a grandes contingentes de ciudadanos para el trabajo en un mundo sin trabajo, la de la enseñanza-en-masa que ha ido dando forma a las fábricas de conocimiento que hoy son el reverso de la moneda del capitalismo académico (Aronowitz, 2000). Finalmente, el nuevo edificio del mundo global supone un piso inferior, oculto, húmedo y oscuro, que funciona como sótano en el que se deposita todo lo que no se utiliza, lo que no sirve o lo que estorba. Es el piso de los excluidos, de la contención y el encierro, el de las consecuencias de la adoración al consumo en un mundo donde la mayoría carece de capacidad de consumo. En este piso no hay luz ni futuro tan sólo macanas y candados para contener las fuerzas que ponen en riesgo la estabilidad estructural del edificio global y sus marquesinas superiores. Si nuestra especulación genera sentido, no deberíamos preguntarse más por nuestra pertenencia a un cierto Estado-nación y su ubicación en la antigua geografía del mundo de las bipolaridades. En su lugar, la pregunta refiere a la ubicación que cada sujeto del mundo global tiene en este edificio de tres pisos, por el lugar que ocupa, por el piso que habita, por las luces y sobras que lo acechan. 4. Al imaginar la globalización de esta manera deseamos resaltar la utilidad de la teoría del capitalismo académico para interpretar el sentido de las transformaciones recientes del sistema universitario público en México. No estamos insinuando, por supuesto, que no debamos reconocer las grandes diferencias que aún existen entre países como México y Estados Unidos, pues nos distanciamos en muchos sentidos de la realidad universitaria y científico-tecnológica de nuestro vecino y socio comercial. Lo que deseamos más bien es ubicar tales diferencias en la perspectiva del nuevo edificio global que caracteriza al mundo, identificando los espacios o zonas de nuestra realidad nacional, que se esfuerzan por conseguir boleto de entrada para participar en la fiesta del piso superior, y aquellos que han quedado simplemente excluidos. El sistema universitario mexicano es pequeño en tamaño, padece una desatención presupuestal estructural asociada a las crisis económicas recurrentes desde hace más de dos décadas, es joven y cuenta con pocos grupos académicos realmente consolidados, se encuentra aún poco diversificado y manifiesta un gran centralismo que se expresa en la amplia concentración de esfuerzos y recursos. México es un país de cien millones de habitantes que cuenta tan sólo con 192,000 académicos, de los cuáles únicamente 56,500 son de tiempo completo (ANUIES, 2000: 88). De ellos, el gobierno mexicano sólo reconoce a poco más de 8,000 como investigadores del más alto nivel (Fox, 2001: 102). La educación superior atiende en su conjunto a un millón 837,000 estudiantes, que corresponden apenas a poco más del 17.7% de la población en edad de acceder a este nivel educativo. De ellos, tan sólo el 6% sigue estudios de posgrado (ANUIES, 2000: 35, 36, 46).

4

Además, en la última década (1990-1999) se graduaron tan sólo 4,548 doctores, es decir, poco menos de medio millar en promedio anual (SEP-CONACyT, 2000: 56). Por otra parte, en México el sistema de educación superior se encuentra integrado por mil 250 instituciones (ANUIES, 2000: 34). De ellas, pocas podrían ser consideradas realmente como universidades de investigación. De las 45 universidades públicas, sólo las más grandes cuentan con una planta académica significativa reconocida por el Sistema Nacional de Investigadores: nos referimos esencialmente a la UNAM y la UAM. A ellas hay que agregar los 23 centros SEP-CONACyT, el Instituto Politécnico Nacional, el Cinvestav y algunos otros centros de investigación del sector público (SEP-CONACyT, 2000: 234). Estas pocas instituciones de investigación disponen tan sólo de 0.41% del PIB como gasto federal en ciencia y tecnología (SEP-CONACyT, 2000: 185). Finalmente, según datos oficiales, se afirma que la iniciativa privada participa en México con 24% del gasto nacional en ciencia y tecnología. Aunque el dato apunta a la inversión del sector privado en investigación y desarrollo experimental (IDE), éste se realiza sólo por las 300 empresas privadas más grandes de México, que corresponden al 0.01% del total; en la mayoría de las empresas predominan todavía los esquemas de transferencia de tecnología chatarra que no se utiliza más en las empresas del primer piso (Gómez Mena, 2002; también SEP-CONACyT, 2000: 29). Aunque estas cifras muestran un panorama poco alentador, por decir lo menos, no podemos negar que se han dado pasos importantes para revertir esta situación y que, de implantarse el capitalismo académico en México, al final de la primera década del siglo apreciaremos una situación contrastante. Es posible apreciar ya algunos espacios institucionales en los que empieza a operar un modelo de producción de conocimientos asociado fuertemente a comportamientos de mercado, generándose paulatinamente redes o nichos que comienzan a pelear por ganar derecho de piso en la parte más alta del edificio global (Casas, 2001). El capitalismo académico en México, si bien incipiente, ha sido impulsado desde hace poco más de una década a partir de políticas y programas que alientan la articulación de la investigación y el posgrado a la economía en un marco de desregulación y competitividad. Hay una serie de medidas que apuntan en esta dirección. Primero, la consolidación de la ya señalada estructura dual de la educación superior como sistema diversificado y complejo en el que se distinguen la formación de profesionales para el mercado de trabajo, por una parte, y la investigación científico-tecnológica y el posgrado, por la otra. También, la operación de mecanismos de financiamiento extraordinario a concurso para favorecer a los centros de investigación y grupos académicos que mejor se adapten a los requerimientos científico-tecnológicos que reclama el desarrollo económico del país y la modernización de su planta industrial2. Paralelamente la operación de programas para garantizar la ampliación del cuerpo académico de las universidades públicas mexicanas, garantizando su profesionalización mediante su habilitación académica formal3. Finalmente, está en curso la aprobación de la nueva Ley del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología que completa un proceso de reforma iniciado con la aprobación de la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica. En este caso, se espera consolidar un sistema de regulación de la producción científico-tecnológica claramente consistente con el capitalismo académico, pues persigue explícitamente incorporar el desarrollo tecnológico a los procesos de producción como imperativo para incrementar la productividad y la competitividad que requiere el aparato productivo nacional (Presidencia, 2001). Se asume, pues, como paradigma de esta nueva iniciativa, la existencia de una relación directa entre capacidad de innovación del país y su competitividad. 5. Las consecuencias previsibles de este proceso, aunque deben ser estudiadas con detalle considerando mayores referentes empíricos, no escapan de los dos escenarios extremos, uno positivo

5

y otro negativo, que plantean Slaughter y Leslie en su libro (Slaughter y Leslie, 1997: 242-245; también Soley, 1995). Más allá de tales escenarios, sin embargo, lo que resulta relevante es reconocer la creciente presencia del capitalismo académico en zonas de nuestro sistema universitario y estar preparados para debatir propuestas e iniciativas en curso, teniendo la capacidad de imaginar escenarios distintos que nos permitan edificar un sistema de producción de conocimiento que atienda las necesidades de la sociedad y no sólo aquellas de la economía. La intención última radica en la exigencia de rediseñar las estructuras del edificio global para perfilar una arquitectura de un sólo piso que fomente la equidad y la justicia social. Por todo ello, la lectura de Academic Capitalism se constituye como un excelente punto de partida que les invito a confrontar. Notas 1 No nos detendremos en la descripción detallada del contenido de cada uno de los siete capítulos que integran la obra. Los lectores pueden acudir al capítulo inicial del libro, pues en éste se establecen los conceptos y teorías que apoyan la indagación y se realizan una presentación sintética de su contenido. Alternativamente es posible acudir a la reseña de Contento (1998). 2 Entre tales fondos se encuentran el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES), el Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario (PROADU), los Programas de Apoyo a la Investigación, el Programa de Identificación y Selección de Nuevos Campos, Campos Emergentes y Campos Rezagados, el Programa Grupos de Investigación de la Iniciativa Científica del Milenio (ICM), el Programa de Modernización Tecnológica (PMT), el Programa de Apoyo a la Vinculación en la Academia (PROVINC), el Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación y Desarrollo (PAIDEC), el Programa de Centros Tecnológicos (PCT), el Fondo de Investigación y Desarrollo para la Modernización Tecnológica, el Programa de Investigación Estratégica y el Programa de Redes de Investigación (REDII). 3 En este caso se encuentran el Programa de Mejoramiento del Profesorado de las instituciones de educación superior (PROMEP), el Programa de Becas de CONACyT y el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), el Fondo para la creación de Cátedras Patrimoniales de Excelencia, el Fondo para Retener en México y Repatriar a los Investigadores Mexicanos, y el Programa para el Fortalecimiento del Posgrado Nacional. Referencias ARONOWITZ, Stanley (2000). The Knowledge Factory: Dismantling the Corporate University and Creating True Higher Learning, Boston, Beacon Press, 217 pp. CASAS, Rosalba (Coord.) (2001). La formación de redes de conocimiento: una perspectiva regional desde México, México, Anthropos/IIS-UNAM, 381 pp. CONTENTO, Jann (1998). "Slaughter, Sheila, and Leslie, Larry L. 1997. Academic Capitalism: Politics, Policies, and the Entrepreneurial University. Baltimore, MD. John Hopkins University Press", en Education Review. Disponible en http://coe.asu.edu/edrev/reviews/rev14.htm. FOX QUESADA, Vicente (2001). Anexo Estadístico del Primer Informe de Gobierno 2001, México, Presidencia de la República. GIBBONS, Michael, Camille Limoges, Helga Nowotny, Simon Schwartzman, Peter Scott , y Martin Trow (1994). The New Production of Knowledge. The Dynamics of Science and Research in Contemporary Societies, Londres, Sage, 192 págs. (Existe edición en español (1997). La nueva producción del conocimiento. La dinámica de la ciencia y la investigación en las sociedades contemporáneas, Barcelona, Pomares-Corredor, 235 pp.

6

IBARRA COLADO, Eduardo (2001). La universidad en México hoy: gubernamentalidad y modernización, México, DGEP-UNAM/FCPyS-UNAM/UAM-I/ANUIES, Col. Posgrado, Núm. 16, 524 pp. GÓMEZ MENA, Carolina (2001). "Prevé el CONACyT que en 2006 la IP participe con 40% del gasto nacional en ciencia y tecnología", en La Jornada, diciembre. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (2001). Decreto por el que se expide la Ley del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y de reformas y adiciones a la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica, 4 de diciembre. SEP/CONACyT (2000). Indicadores de actividades científicas y tecnológicas: México 1999, México, SEP/CONACyT, 86 pp. SLAUGHTER, Sheila y Larry L. Leslie (1997) Academic Capitalism: Politics, Policies, & the Entrepreneurial University, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 276 pp. SLAUGHTER, Sheila y Larry L. Leslie (2001). "Expanding and Elaborating the Concept of Academic Capitalism", en Organization, 8(2): 154-161. SOLEY, Lawrence C. (1995). Leasing the Ivory Tower: The Corporate Takeover of Academia, Boston, South End Press, Education/Politics, 204 pp.

EL DEBATE INTERNACIONAL SOBRE EL FUTURO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR.CRISTINA BENITEZRevista de la Educación Superior en Línea. Num. 122 Título: El debate internacional sobre el futuro de la educación superior. Autor: Cristina Benítez*, ** Franciso López Segrera y Alma Maldonado M. (Coords.). * Instituto de Investigaciones Filosóficas, Universidad Nacional Autónoma de México. ** Educación superior latinoamericana y organismos internacionales. Un análisis crítico, Cali, Colombia, UNESCO, Universidad de San Buenaventura y Boston College, 2002, 267 pp. Correo e:mchavoya@udgserv.cencar.udg.mx

7

La reforma de la educación superior está a la orden del día. La interrogante ¿cómo transformar los sistemas de educación superior para que ofrezcan respuestas pertinentes a las nuevas demandas del entorno económico y social? se repite por igual en los países con mayor o menor grado de desarrollo. Seguramente esta pregunta cobra un significado distinto en diferentes contextos, y por ello son diversas las respuestas que está sucitando. Lo que es indiscutible es que una nueva ola de reformas universitarias está a la vista y que, más allá de los linderos nacionales, se está desarrollando un ámbito de discusión, de carácter multilateral, concentrado en agencias tales como la UNESCO, la OCDE, el Banco Mundial y otras. Educación superior latinoamericana y organismos internacionales**, obra coordinada por Francisco López Segrera y Alma Maldonado, ofrece al lector un interesante recuento y un análisis crítico del debate multilateral acerca de la educación superior. Varios autores, algunos muy renombrados, se dan cita en el volumen y presentan sus apreciaciones de los enfoques que han asumido y difundido los principales organismos multilaterales involucrados en el campo educativo. Aunque cada uno de los ensayos apunta sobre diferentes ángulos del tema, el hilo conductor de la obra son los comentarios al informe "La educación superior en los países en desarrollo: peligro y promesa", elaborado por un grupo de trabajo independiente (Task Force in Higher Education, TFHE) patrocinado por el Banco Mundial y la UNESCO y publicado en el año 2000. A la luz de la creciente importancia de los organismos multilaterales en la definición de la agenda social de los países "en vías de desarrollo", la compilación de López Segrera y Maldonado es muy oportuna. Más aún si tenemos presente el debate contemporáneo sobre el papel que debieran asumir los organismos multilaterales en la promoción de nuevos modelos de financiación para el desarrollo –asunto central en la reunión de las Naciones Unidas, Monterrey, México, marzo 2002–, y en la búsqueda de opciones de desarrollo sustentable, tema de la cumbre mundial de la ONU programada para su celebración en Johanesburgo, Sudáfrica en agosto-septiembre de 2002. Como varios analistas lo han hecho notar, la postura de las instituciones financieras multilaterales sobre los problemas del desarrollo se ha venido modificando en los últimos años, dando lugar a una perspectiva más amplia que buscaría reconocer las relaciones entre las políticas económicas y las variables sociales, entre ellas salud y educación. Este cambio de perspectiva ha sido resultado, entre otros factores, del debate entre la banca multilateral y otras agencias intergubernamentales, como es el caso del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la UNESCO. Precisamente en este marco se inserta la contribución del TFHE, que como ya se indicó ocupa el centro de la discusión de los trabajos contenidos en este libro. La obra inicia con un artículo de Franciso López Segrera, titulado "El impacto de la globalización y de las políticas educativas en los sistemas de Educación Superior en América Latina y el Caribe", en el cual, a modo de contexto para el conjunto del libro, se refieren los impactos de la globalización en las sociedades latinoamericanas y caribeñas y se revisan algunos planteamientos sobre la reforma de la educación superior elaborados por la UNESCO, el Banco Mundial y otros grupos de trabajo de carácter nacional. López Segrera coincide con el rector Brovetto en que las posibilidades para el desarrollo futuro de la educación superior latinoamericana dependen de la opción que se elija ante la siguiente disyuntiva: la reforma de la educación superior se basa en las recomendaciones de organismos financieros internacionales, o bien los Estados nacionales asumen como prioridad el desarrollo de la educación superior y se apoyan en instituciones intergubernamentales de concertación como la UNESCO. El ensayo "El debate internacional sobre la reforma de la Educación Superior. Perspectivas nacionales" de Roberto Rodríguez Gómez, aunque es un trabajo eminentemente descriptivo, ofrece

8

al lector un recuento ordenado de las principales líneas del debate entre UNESCO y el Banco Mundial. Se complementa esta descripción a través de una síntesis de varios informes y documentos elaborados por comisiones nacionales. Al respecto, el autor presenta los casos de EUA, Francia, España, Inglaterra y México. Para Rodríguez, en el debate internacional sobre la reforma de la educación superior confluyen, como dos vertientes, la perspectiva de los organimos internacionales y la perspectiva de las comisiones nacionales, dando lugar a un espacio de interlocución en el cual ocurren convergencias y disputas acerca de los propósitos y medios de la reforma. Los textos de López Segrera y Rodríguez ofrecen una panorámica, en cambio el artículo siguiente "Peligro y promesa: educación superior en América Latina", de José Joaquín Brunner, se concentra en las implicaciones del documento del TFHL para la región latinoamericana. Sin duda, el trabajo de Brunner en este libro es una contribución decisiva. Lo que el autor propone es tomar las preguntas centrales del documento "Peligro y promesa..." y darles respuesta dentro del contexto latinoamericano. Dichas preguntas son: ¿Cuál es el rol de la Educación Superior (ES) en apoyo y fomento del desarrollo económico y social? ¿Cuáles son los principales obstáculos que enfrenta la ES en los países en desarrollo? ¿Cuál es la mejor forma de superar esos obstáculos? Para responder a estas cuestiones en el contexto latinoamericano, Brunner pasa revista a una serie de indicadores que, en su opinión, expresan las capacidades de los sistemas de educación, ciencia y tecnología de los países de la región para lograr una inserción exitosa en los procesos de globalización emergentes. El análisis que lleva a cabo el investigador chileno le permite reconocer algunas fortalezas y varias debilidades que exhiben tanto los sistemas de educación superior latinoamericanos como sus estructuras de ciencia y tecnología, y hace notar que los avances que se han logardo en una y otra áreas requieren ser afianzados a través de continuas innovaciones aunque evitando "mirar con permanente nostalgia las circunstancias del pasado o con una óptica ideológica las posibilidades del futuro". El artículo de Alma Maldonado "¿Cuáles son los peligros y las promesas? Un análisis del documento Peligros y Promesas?" se concentra en establecer las diferencias entre el contenido del texto del TFHE y la posición tradicional del Banco Mundial sobre la educación superior. Según la autora tres son las diferencias que apuntan una distancia al respecto: el giro en la concepción y la importancia dada a la educación superior en cuanto bien social, la relevancia de la educación superior para los países en desarrollo, y el cese del análisis de costos como la única referencia para evaluar la educación superior. En una tónica similar, Carlos Tünnermann en su trabajo "La educación superior según el informe del grupo de trabajo del Banco Mundial y la UNESCO" subraya las diferencias conceptuales entre el texto del TFHE y el enfoque sobre la educación superior desarrollado por el Banco Mundial desde la década de los ochenta. De gran interés resulta la revisión del autor sobre la trayectoria que ha recorrido la perspectiva del Banco sobre el tema, así como la referencia a los principales intelectuales y economistas del Banco que la han fundamentado. En su resención del contenido del Peril and Promise, Tünnermann arriba a la conclusión de que las principales recomendaciones del TFHE no sólo difieren sino que llegan a contradecir las recomendaciones de política educativa defendidas por el Banco, lo que desde su punto de vista es un gran avance. No obstante, el autor también hace notar que el producto del TFHE prácticamente no toma en cuenta el amplísimo debate desarrollado en torno a la Conferencia Mundial de Educación Superior auspiciada por UNESCO en 1998, ello a pesar de que el grupo surgió precisamente en ese contexto. También el trabajo de José Luis Grosso incluido en la compilación, que se titula "Comentario a la Educación Superior en los países en desarrollo: Peligro y promesas" se refiere específicamente al

9

texto del TFHE. En sentido estricto, este texto es una reseña del documento, aunque Grosso aporta una interesante sistematización crítica de las nociones y conceptos clave presentes en el mismo. En particular el autor discute el concepto de "conocimiento" en que se basa el trabajo del grupo UNESCO-Banco Mundial, apunta sus limitaciones y llama la atención sobre la necesidad de continuar la discusión sobre el tema. El ensayo de Manuel Ramiro Muñoz, "Responsabilidad social de la universidad. Entre la identidad y la globalización", desarrolla y profundiza en uno de los temas sugeridos por el trabajo del TFHE, el de la responsabilidad de la universidad frente a los problemas de pobreza y desigualdad social que prevalecen en América Latina. El autor argumenta a favor de una vinculación estrecha entre el quehacer universitario y los grandes problemas que enfrentan las naciones de esta región del mundo. En particular subraya el papel de la universidad en la promoción de una identidad de la educación superior latinoamericana basada en las naciones, pueblos y culturas de la Afroamérica, la Indoamérica y la América Latina. Cierra la compilación un artículo de Axel Didriksson, "La mutación del conocimiento moderno. El curriculum oculto de la universidad en América Latina". Didriksson hace notar, con toda certeza, que aunque el contenido de la enseñanza universitaria es un tema abordado en el texto del TFHE, las propuestas y recomendaciones que ahí se presentan son de un nivel de generalidad tal que evaden el contexto de su aplicación. Desde esta crítica, el autor apunta a la necesidad de una redefinición integral del curriculum orientada a la construcción y operación de un "nuevo paradigma", desde el cual se logre una visión del mundo "que forme individuos y agrupamientos sociales para ser actores de un cambio fundamental en la sociedad en la que viven." El énfasis que Didriksson otorga a la innovación universitaria se complementa con su visión acerca de la importancia de generar una perspectiva propiamente latinoamericana en los procesos de reforma universitaria de la región, para comenzar a romper el círculo de dependencia con los países desarrollados y con las agencias internacionales promotoras de cambios. Como ya indicamos, Educación superior latinoamericana y organismos internacionales. Un análisis crítico, se presenta en un momento realmente clave en el proceso de debate académico sobre la universidad y su necesidad de transformación. El lector encontrará en este libro interesantes claves para la discusión y numerosas pistas para profundizar la reflexión. El tiempo es oportuno, el debate insoslayable.

Revista de la Educación Superior en Línea. Num. 114. Título: Silencios y ruidos: las políticas para la educación superior en México Autores: Wietse de Vries. Profesor-investigador de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, donde es director de Planeación.

Resumen

A lo largo de la década de los noventa, el gobierno mexicano impulsó una serie de acciones para cambiar el sistema de educación superior. El artículo revisa cuáles eran las prioridades del gobierno al final de la década y las estrategias para lograrlo. Después compara esas mismas prioridades (cobertura, calidad, personal académico, pertenencia, organización y coordinación) con la composición misma del sistema. El artículo concluye que se transformó la estrategia, que

10

delimitó el ámbito de las políticas a un ejercicio de planeación de los insumos, dejando un vacío en la regulación del propio sistema. Las iniciativas gubernamentales funcionan, en ese contexto, como detonadores mas no como reguladores de resultados.

Abstract

During the nineties, the Mexican government fostered a series of actions to change the existing higher education system. This article reviews governmental priorities by the end of the decade and strategies to achieve them. The article also compares such same priorities (coverage, quality, faculty, pertinence, organization and coordination) with the composition of the System itself. The article concludes that the strategy has been transformed, that the scope of policies has been limited to planning, leaving empty spaces in the area of system regulation. In this context, governmental initiatives work as result detonators, not regulators.

¿Acaso no depende todo de nuestra manera de interpretar el silencio que nos rodea?Lawrence Durrell, Justine

1. Introducción

El tema de las políticas de educación se complica al pasar de la mera descripción de propuestas a la revisión de los impactos. Durante los noventa, el gobierno mexicano impulsó varias acciones para cambiar el sistema y, al mismo tiempo, éste evolucionó. ¿Pero, lo que sucedió en la educación superior fue el resultado de las políticas? Al igual que Justine de Durrell, se puede contar la misma historia varias veces desde diferentes ópticas y los desenlaces serán distintos. Obviamente, los defensores postulan que los cambios positivos se debieron a las políticas, y que algunos efectos nocivos se deben a que todavía no hay políticas para contrarrestarlos. Los críticos argumentan que las políticas, consideradas neoliberales, causaron efectos nocivos mientras las mejoras se produjeron a pesar de ellas.

Haré aquí un recuento de lo que pasó con algunas conjeturas sobre el por qué. Empezaré por revisar cuáles eran las prioridades del gobierno al final de la década y las estrategias para lograrlas. Enseguida, haré dos comparaciones: una revisando si cambiaron las prioridades y estrategias durante los noventa; otra, examinando qué pasó con el sistema de educación superior. Terminaré con un balance y el señalamiento de algunas cuestiones críticas.

2. Las prioridades en la década

Según el Plan de Desarrollo Educativo (PDE) (SEP, 1996), las prioridades gubernamentales para la educación superior al final de la década eran las siguientes: cobertura, calidad, personal académico, pertinencia, organización y coordinación. ¿Qué propone el PDE para cada una de las prioridades?

11

Cobertura: el PDE prevé una expansión de la matrícula hasta 1.8 millones de estudiantes para el 2000 en la licenciatura y la duplicación de la matrícula de posgrado. Se plantea la necesidad de diversificar la oferta de programas y de reorientar la matrícula ante todo hacia las carreras tecnológicas. En los años siguientes a la publicación del PDE, se reactivaron los Consejos Estatales de Planeación de la Educación Superior (COEPES) con la tarea de planear la oferta. Las estrategias que anuncia son: comisiones de oferta y demanda en los estados, más oferta en instituciones con la capacidad de crecimiento, la introducción de soluciones innovadoras (educación a distancia) y, sobre todo, estimular la educación tecnológica incrementando la matrícula de 400 mil a 750 mil y aumentando la participación de los Institutos Tecnológicos en la matrícula de 17% a 25%.

Calidad: el PDE habla sobre todo de insumos al subrayar la necesidad de contar con más infraestructura y con profesores mejor preparados. En cuanto a profesores, menciona que sólo el 27% tiene contrato de tiempo completo, aunque en el subsistema tecnológico esta proporción alcanza el 70%. Como estrategias específicas el PDE anuncia: mejorar las plantas académicas con la duplicación del número de profesores con posgrado, mediante la creación del “Sistema Nacional de Formación de Personal Académico de las Instituciones de Educación Media Superior y Superior”, el fortalecimiento del programa de estímulos y el aumento salarial. Aunque no se menciona en el PDE, poco después se presentó el Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) y luego se declaró como eje central de la política pública. El PROMEP plantea como metas para el 2006: duplicar la proporción de tiempos completos del 31% en 1996 hasta 70% en 2006, duplicar la proporción de tiempos completos con doctorado para llegar al 20%, lograr que el resto de los tiempos completos cuente con maestría o especialización y reducir el cociente de estudiantes por tiempo completo de 29 a 22. Para esto estima necesario casi cuadruplicar el número de tiempos completos con doctorado (de 4,000 a 15,000), duplicar el número de tiempos completos de 33,000 a 68,000, reducir el personal por asignatura y formar con maestría y especialización a 39,000 tiempos completos que no cuentan con posgrado.

Otras acciones anunciadas son el rediseño de estructuras y la flexibilización de programas, la realización de estudios sobre eficiencia terminal y la creación de nuevas opciones. El PDE propone la creación del “Padrón de Licenciaturas de Alta Calidad”, y un sistema nacional de becas para estudiantes de bajos recursos que debe apoyar también la reorientación de la demanda. En el terreno de la evaluación señala que: “se fortalecerá y ampliará el Sistema Nacional de Evaluación a fin de que permita, en primer término, conocer la calidad de los resultados del proceso enseñanza-aprendizaje y de la investigación”. Propone continuar con los exámenes de ingreso y egreso del Centro Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CENEVAL), la evaluación de docentes para todas las instituciones de educación superior, las evaluaciones de los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES), y la evaluación de programas cada tres años en el sector público.

Pertinencia: el problema señalado es que cerca del 50% de la demanda se concentra en el área de ciencias sociales y administrativas, mientras otras áreas tienen sólo dos o 3% de la matrícula. Destacan positivamente el crecimiento de ingeniería (con el 33% en 1995), y el crecimiento ordenado en el área de salud con 9% de la matrícula. Se propone mejorar la pertinencia de los programas, vincularles más con el sector productivo y con la investigación

12

a través de consejos sociales de vinculación, mejorar al servicio social, y promover programas docentes y proyectos de investigación ligados con desarrollo regional.

Organización y coordinación del sistema: se señalan avances en la coordinación por el trabajo de varias instancias, como ANUIES, CONACyT, COSNET y FIMPES, y por la estructura de planeación del SINAPPES, CONPES, COEPES y CORPES1. Sin embargo, señala insuficiencias en el SINAPPES y en la coordinación entre instituciones. Las estrategias que plantea son: fortalecer la estructura de CONPES y COEPES, reducir las variantes en la oferta de programas, promover la movilidad entre niveles e instituciones, otorgar estímulos al personal administrativo, reestructurar los órganos de planeación en los estados, e iniciar la creación de un sistema nacional de información. Asimismo, contempla la instalación de mecanismos de consulta para la federalización, que consistiría en descentralizar “la gestión, la evaluación programática y el financiamiento ordinario hacia los estados”. Finalmente, propone reestructurar al FOMES para que atienda al sector tecnológico, y subraya la necesidad de generar recursos propios en instituciones de educación superior.

Cambios y continuidades

Lo anterior implica que hubo continuidades, pero también cambios en las políticas a lo largo de los noventa. Los objetivos generales continúan: mejorar la calidad, diversificar la oferta, aumentar la cobertura, agilizar la coordinación y administración, incrementar la eficiencia, pertinencia y eficacia. Quizá hay un cambio en el orden de prioridades: en 1990, era más importante mejorar la calidad a través de la reorganización de las instituciones existentes que aumentar la cobertura. A partir de 1996, la cobertura aparece como primer punto.

Sin embargo, las estrategias para lograr estos objetivos parecen haber cambiado a lo largo de la década. Al inicio la estrategia era la evaluación, mientras al final de la misma, el PROMEP aparece como eje central de las políticas. Hace diez años, el gobierno introdujo un conjunto de políticas donde la evaluación y el cambio organizacional ocuparon un lugar preponderante (Kent, 1997a). Después de la constitución de la Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA) en 1989, se plantearon procesos para evaluar a las instituciones, a los programas y al sistema en su conjunto. Ligado a la evaluación institucional, el planteamiento era modernizar el funcionamiento de las universidades, mediante 11 líneas prioritarias financiadas por FOMES (Gago, 1992). Al final de la década de los noventa, la evaluación ya no se anuncia como eje central de las políticas. Aunque formalmente se sigue realizando, la evaluación institucional dejó de tener importancia2, después de haber sido el programa más polémico al inicio de la década. Igualmente, la evaluación del sistema no figura. Continúa la evaluación de programas a través de los CIEES, y la de CONACyT para el Padrón de Excelencia de posgrados. Se aplican exámenes de ingreso y egreso a través del CENEVAL. Siguen el Programa de Estímulos a la Docencia y el Sistema Nacional de Investigadores (SNI). Apareció un proceso nuevo, con la evaluación de académicos para el perfil PROMEP, consistente en la entrega de documentos a dicho programa, y la asignación de recursos para insumos personales de trabajo de los que cumplen el perfil definido3

13

Hay, entonces, continuidad en los procesos de evaluación, y el lector notará que incluso hay tres procesos e instancias para evaluar académicos: el SNI, la institución y el PROMEP. Pero, aunque estos procesos continuaron, el nuevo eje es el PROMEP y su lógica es distinta.

Del Estado evaluador a la planeación central

A partir de 1996, año en que se presenta el PROMEP, se empiezan a introducir cambios en la regulación: el enfoque del gobierno federal cambió del “Estado Evaluador” hacia la planeación central.

El postulado del PROMEP es que el cambio institucional depende básicamente de una formación de posgrado para los académicos en servicio. Como tal, pareciera inicialmente un programa de superación académica semejante a tantos anteriores. Aunque inició como programa de superación, posteriormente empezó a incluir otros aspectos. Se procedió a elaborar convenios de desarrollo con cada unidad académica (convenios DES-PROMEP)4

para planear el número de profesores que necesita superarse. Sin embargo, los convenios también incluyeron una planeación del número total de profesores, de la proporción de tiempos completos, de la infraestructura (cómputo, bibliotecas, laboratorios, espacios físicos), de la oferta de programas, del crecimiento de la matrícula y de las líneas de investigación a desarrollar, cada una con su cuerpo académico. Posteriormente, tanto el FOMES como las autorizaciones de nuevas contrataciones empezaron a basarse en los convenios. Así, hacia finales de la década, este fondo otorga apoyo para la infraestructura contemplada en los convenios, mientras las autorizaciones de contratación siguen lo plasmado en los planes, con la exigencia que los nuevos contratados deben cumplir con el perfil PROMEP. Así, este programa desembocó en un ejercicio de planeación central, donde se asignan los recursos extraordinarios y los incrementos de los ordinarios a partir de planes de desarrollo con una vigencia de diez años (hacia el 2006), acordados entre unidades académicas y el gobierno federal.

El cambio de estrategia también se observa en FOMES. Al inicio de la década el fondo asignaba recursos para proyectos de reforma institucional, ligados a la evaluación institucional. A partir de 1997, cambió de mega-proyectos institucionales a proyectos presentados por cuerpos académicos, y de proyectos de cambio institucional hacia apoyos para la infraestructura planeada en los convenios DES-PROMEP. Cabe acordarse que todavía en 1993 se consideraba que el FOMES asignaba demasiado a infraestructura (en ese entonces el 50% del total asignado) ya que su objetivo estaba en cambiar las funciones sustanciales (Kent, et al., 1998). A partir de 1998, se estableció que por lo menos el 80% de los recursos se debe destinar a la infraestructura, con preferencia para los cuerpos académicos consolidados.

Así, a primera vista, la década se destaca por la continuidad de políticas, a diferencia del pasado. Sin embargo, aunque las políticas al final de la década son prácticamente las mismas que al inicio, algunos cambios merecen ser destacados. Los documentos oficiales siguen mencionado a la evaluación institucional y a la CONAEVA, pero en la práctica no parecen existir. La estructura del SINAPPES y COEPES aparece como algo que se instaló a finales

14

de los setenta y que opera desde entonces, pero esa estructura había desaparecido durante los ochenta. Otros programas, como el programa de estímulos, fueron objeto de críticas, incluso en el PDE, pero continuaron sin cambios. Finalmente, se introdujo una política nueva para mejorar los académicos, declarada posteriormente como eje central, con lo que cambió la lógica del financiamiento para la modernización.

Cabe destacar también que, mientras hay continuidad de políticas lanzadas desde inicios de la década, algunas acciones nuevas anunciadas en el PDE nunca se llevaron a la práctica. Aparecieron, pero no prosperaron, propuestas como el padrón de licenciaturas de alta calidad, las becas para estudiantes de licenciatura, las fórmulas para el financiamiento, el sistema nacional de información o la acreditación. Quizá más que la continuidad, debe sorprender que a pesar de la falta de operación de ciertas políticas y el cambio de criterios o objetivos en otras, no hubo anuncio público de cambio de rumbo.

Políticas nacionales de aplicación parcial

Este conjunto de políticas tuvo un rasgo especial: ninguna acción resultó aplicable al sistema en su conjunto. Salvo algunas iniciativas del CONACyT, las políticas excluyeron al sector privado5. En la práctica, hubo una estrategia de liberalizar el crecimiento del sector privado para disminuir la presión de la demanda sobre el sector público, o como señala la SEP (1999; 213-214): “La participación del sector privado y el aumento de su oferta educativa han proporcionado que las instituciones públicas ofrezcan un mayor número de lugares a los jóvenes que no cuentan con los recursos financieros suficientes para sufragar su educación superior.” Así, mientras el sector público se movió gradualmente hacia la planeación central, el desarrollo del sector privado se dejó a las fuerzas del mercado.

En segundo lugar, la aplicación de las políticas en el sector público estuvo determinada por la división sectorial existente. Las Escuelas Normales quedaron bajo la lógica de la educación básica, alejadas de las políticas de educación superior. Los Institutos Tecnológicos seguían su propio sistema de estímulos, no entraron al PROMEP, entraron y salieron de FOMES. Las Universidades Tecnológicas entraron y luego salieron de FOMES y no entraron al PROMEP. Cada sector mantuvo su propia cuota de financiamiento, independiente de los demás (Kent, et al., 1998).

A su vez, al interior del sector universitario, la UNAM quedó excluida del FOMES y el PROMEP, mientras la UAM entró y salió del FOMES, pero no fue parte del PROMEP. Ambas universidades federales mantuvieron su propio sistema de estímulos y su lógica particular de financiamiento. Así, hubo políticas distintas para cada sector, lo que complica el análisis del impacto al nivel del sistema.

3. Respuestas y otros acontecimientos

Una segunda manera para analizar las políticas es mirar lo que pasó en el sistema. Frente a las políticas, ¿qué respuestas hubo desde las instituciones y hasta dónde se debieron a las acciones gubernamentales?

15

La cantidad6

¿Cómo respondió el sistema en su conjunto entre 1990 y 1999? En cuanto a cobertura, se produjo un incremento de 420 mil estudiantes en la licenciatura, con lo que en 1999 se alcanzó la meta trazada en el PDE. La cobertura alcanzó el 17% del grupo de edad.

Si bien se alcanzaron las metas de cobertura, cabe preguntarse si eso se debió a las políticas. A final de cuentas, durante los ochenta la matrícula de licenciatura se incrementó a 350 mil estudiantes y en los noventa a 404 mil (Tabla 1). Es decir, en términos absolutos el incremento fue bastante parecido y en los ochenta no se produjo por las políticas, sino a pesar de la crisis.

Tabla 1Matrícula de educación superior, licenciatura (sin incluir normales)

1980 1990 1995 1999 Público 632.3 890.3 943.2 1073.1 Privado 98.8 187.8 274.2 408.9 Total 731.1 1078.2 1217.4 1482.0

Fuente: ANUIES, Anuarios Estadísticos.

También destaca que el sector de mayor crecimiento fue el privado, con una participación en la matrícula de licenciatura que pasó de 17% en 1990 a 27% en 1999. Al final de la década, el incremento absoluto de la matrícula fue superior en el sector privado: de 1998 a 1999 la matrícula del público se incrementó a 36.2 mil estudiantes y el privado a 53.7 mil (ANUIES, 2000). Así, el 60% del incremento correspondió al sector privado. Un fenómeno parecido se presenta en el posgrado. La matrícula creció de 45,900 mil (1989-1990) a 111,200 mil (1998-1999), rebasando las perspectivas del PDE. El comportamiento del posgrado en los noventa sí fue distinto comparado con los ochenta, cuando hubo un crecimiento de 25 mil a 45 mil. Pero nuevamente el sector privado demuestra mayor crecimiento. En 1990-91, la matrícula de posgrado fue de 45,899 estudiantes, de los cuales 8,909 (19%) estaban en el sector privado. En 1998-99, la matrícula alcanzó 111,247 estudiantes, y 40,658 (37%) correspondieron al sector privado (SEP, 1999). Entre 1997-98 y 1998-99, la matrícula total incrementó con 4,098 estudiantes, de los cuales 3,121 se registraron en el sector privado. Así, el 76% del incremento correspondió al sector privado.

Hay diferencias importantes según el nivel de posgrado. La especialización sigue siendo el terreno del sector público: la matrícula privada fue de 5,144 de un total de 22,885 en 1999. Igualmente, en el doctorado la participación del sector privado es reducida, con 1,185 estudiantes frente a una matrícula total de 7,518. Sin embargo, en la maestría la situación es distinta. En 1998, había 76,746 estudiantes, de los cuales 31,412 estaban inscritos en el sector privado, 30,505 en universidades públicas, 6,534 en institutos tecnológicos, 5,525 en otras instituciones públicas, y 2,770 en escuelas normales (ANUIES, 2000). Es decir, en la maestría la participación del sector privado llegó al 41%.

16

En el caso del posgrado destaca otro fenómeno: una creciente proporción de posgrados, tanto del sector público como del privado, empezó a funcionar al margen del Padrón de Excelencia del CONACyT. En 1998, según ANUIES (2000), había 2,411 programas de maestría y doctorado, de los cuales 468 estaban en el Padrón. En 1991, el Padrón incluía 424 programas, equivalente a aproximadamente el 50% de los posgrados, mientras que en 1998 menos del 20% estaba incluido. Al mismo tiempo que creció el número de posgrados, el Padrón aumentó de 424 programas en 1991 a 611 en 1995, para bajar después a 468 en 1998 (CONACyT, 2000). Sobre todo el rubro de posgrados aprobados cayó a lo largo de la década: de 319 en 1995 a 136 en 1999. En lo que se refiere a la distribución por áreas de conocimiento destaca la ausencia de cambios. Así, al final de la década, las ingenierías seguían representando el 30%, las sociales-administrativas el 50%, salud el 9%, mientras las demás se quedaron en 3% o 4% (ANUIES, 2000). Contribuyen al respecto ciertas inercias: los Institutos Tecnológicos crecieron en número y redujeron el número de programas, pero el 25% de su matrícula está en las ciencias administrativas. Las universidades tecnológicas tampoco parecen escapar al ímpetu de la demanda: en 1999 “la distribución de la matrícula por área de conocimiento fue la siguiente: 67.7% correspondió al área de ingeniería y tecnología, mientras que el 32.1 cursó sus estudios en las áreas de ciencias sociales y administrativas y 0.2% en agropecuarias” (SEP 1999)7.

Así, el objetivo de reorientar la matrícula hacia carreras tecnológicas mediante la creación de institutos y universidades tecnológicos no modificó la lógica del sistema: en 1999, la matrícula de los institutos tecnológicos representaba el 15% de la matrícula pública y el 11% de la matrícula total, las universidades tecnológicas atendieron el 1.5% de la matrícula pública y el 1.1% del total (SEP, 1999, 214). A pesar del impulso público para el sector tecnológico, las instituciones de tipo universitario siguieron teniendo mayor peso, incluso en el área de ingenierías: en 1998 había 468 mil estudiantes en el área de ingeniería (no los 750 mil previstos), pero el 68% de ellos se formaba fuera del sector de los institutos tecnológicos.

La ausencia de cambios por áreas del conocimiento contrasta con el incremento de instituciones y programas. De 776 instituciones en 1990, se llegó hasta 1250 en 1998, y si se incluyen los sucursales que algunas instituciones empezaron a abrir, el total llega a 1533 planteles, que ofrecían 6,188 programas de licenciatura y 3,470 de posgrado (ANUIES, 2000). En el sector público se abrieron 70 institutos tecnológicos y 38 universidades tecnológicas, mientras en el sector privado se abrieron casi 400 instituciones de diferente tipo a lo largo de la década, sin contar sucursales. El dinamismo es notable. Como señala la SEP (1999, 216) para las universidades públicas: “...en tan sólo un año, las instituciones revisaron 308 programas de estudio de licenciatura y 174 de posgrado, y crearon 66 carreras de licenciatura y 112 nuevos programas de posgrado”. En el caso del sector público pareciera que, después del crecimiento de la matrícula y del número de personal que caracterizó a los años setenta y ochenta, en los noventa la creación de nuevos programas llegó a ser el motor de crecimiento, ligado al subsidio8. Sin embargo, la diversificación de la oferta no cambia la distribución de la demanda: en la licenciatura no se produjeron cambios, mientras la diversificación de posgrados se produjo a la par de un crecimiento de la matrícula en el área de sociales-administrativas.

17

Al mismo tiempo, el número de académicos (en efecto, de plazas) creció de 105,058 a 158,539 entre 1990 y 1999 (ANUIES, 2000). Por sectores, el privado pasa de 24,041 (1990-1991) a 51,807 (1998-1999). El crecimiento del sector público fue de 26,415 entre 1990-1991 y 1998-1999, ligeramente menor que el sector privado en términos absolutos.

La distribución por tiempo de dedicación quedó prácticamente inalterada. En 1998-99, el 29.4% era de tiempo completo, 8.9% medio tiempo, 61.7% por horas. En 1995, estas proporciones eran de 30.0%, 9.0% y 61.0%, respectivamente (ANUIES, 2000).

En cuanto a los académicos hay notables silencios y varios ruidos. Tanto la ANUIES como la SEP no presentan al final de la década datos que permitan juzgar el impacto del PROMEP, como el número de tiempos completos con doctorado en universidades públicas. ANUIES ofrece datos del personal docente según tiempo de dedicación y nivel de estudios, pero resulta difícil sacar conclusiones de esta información, ya que “por desconocer su nivel, no se incluyen 22,368 profesores”. Los datos disponibles para 1998 indican 3,053 doctores en el sector público (de los cuales 2,198 de tiempo completo), y 1,508 doctores en el sector privado (567 de tiempo completo). La contabilidad por plazas no permite saber cuantas personas con doctorado hay, pero los datos sugieren un atraso en las metas del PROMEP. Cuando menos, estos datos contrastan con el informe de seguimiento para la OCDE (SESIC, 2000), presentado en 1999, que señala que: “En la actualidad hay 104,500 mil (sic) miembros del personal académico en el sistema de educación superior, de los cuales 34 mil son profesorado de tiempo completo, mientras que los 70,500 restantes son personal de horario parcial. Sólo 4.5 mil miembros del personal de tiempo completo tienen doctorado y 13 mil tienen grado de maestría. En el año 2000 habrá 42 mil miembros del personal académico de tiempo completo, 17 mil de ellos con doctorados y 21 mil con maestrías”.

La calidad

Otras metas del PDE resultan más difíciles de juzgar, por ser más “cualitativas”: la calidad, la pertinencia, la coordinación del sistema. Aquí, todo parece depender de la interpretación del silencio que nos rodea. La SEP (1999) señala avances en la definición de perfiles y la consolidación de cuerpos académicos mediante el PROMEP, en reformas de los estatutos de personal académico en diferentes universidades, un incremento de ingresos para académicos mediante los estímulos, en la infraestructura mediante FOMES, en una distribución más equilibrada del presupuesto entre UAM-UNAM-UPN y las universidades estatales, y en la revisión y actualización de planes y programas. Además, se crearon más carreras de tipo técnico profesional, más institutos tecnológicos y universidades tecnológicas, y hubo una reactivación de los COEPES.

Con excepción de la distribución equilibrada entre las universidades federales y estatales 9, las demás aseveraciones parecen ciertas, pero ¿mejoró el sistema a raíz de estos avances? Una pregunta difícil de contestar es si hubo cambios profundos. ¿Hasta dónde hay nuevos públicos estudiantiles, nuevos tipos de programas con distintos procesos de enseñanza y aprendizaje, nuevas formas de organización académica, nuevas formas de gestión en las

18

instituciones o en la coordinación del sistema, más claridad sobre la calidad, la eficiencia o la eficacia?

Al respecto existe una creciente documentación sobre el cambio organizacional en los noventa, producto de la investigación educativa.10 Estos estudios han analizado sobre todo a las universidades públicas, muy poco al sector tecnológico y casi nunca al sector privado. Los hallazgos permiten afirmar que las universidades públicas efectivamente pasaron por cambios, varios inspirados por las políticas. No obstante, resulta difícil plantear, a partir de estos estudios, que el sistema en general mejoró, por dos razones: primero, porque se trata de estudios de caso, donde la diversidad de cambios detectados indica que cada universidad es un caso especial. Segundo, porque estos estudios encontraron mejoras, pero también notables efectos perversos, lo cual hace difícil afirmar que el conjunto de cambios produjo una mejora. Basta un botón: Arechavala (1998) señala que las presiones para definir la misión para la universidad, “han generado la irresistible tentación en los líderes de creerse visionarios y, en consecuencia, declarar una misión tan grandilocuente como pobremente concebida... (cuyo) resultado al final es la inmovilidad o cuando mucho la simulación”.

Si bien hay investigaciones educativas, debe subrayarse que no existen informes oficiales –basados en estudios y avalados públicamente por alguna instancia– que permiten confirmar que hubo mejoras cualitativas. Los documentos oficiales se limitan a informar sobre el número de plazas, programas, instituciones, revisiones de planes y programas, pero no proveen información sobre aspectos cualitativos. Indican el número de evaluaciones efectuadas, pero no proporcionan información sobre lo que los evaluadores encontraron, mucho menos si a lo largo del tiempo detectaron mejoras. Destaca ante todo la carencia de datos sobre el aprendizaje de los estudiantes, meta planteada en el PDE.

El balance en el aspecto cualitativo resulta entonces complejo: hay cambios importantes, pero también notables ausencias de cambio y efectos perversos. Creció la matrícula y el número de programas e instituciones, pero también el número de carreras e instituciones que no ha sido evaluado. Creció el número de tiempos completos y de doctores, pero también el número de personal de asignatura y de licenciados. Creció el posgrado, pero fuera del Padrón de Excelencia. Aumentaron los estímulos a la docencia, pero cayeron los salarios en términos reales. Igualmente, se podría constatar que el sistema público creció en todos los aspectos, pero no así el financiamiento público para la educación superior a partir de 1994 11 . No queda claro si se fortaleció la investigación o si mejoró el aprendizaje. En cuanto a la coordinación del sistema, parece que la reactivación de los COEPES agregó, ante todo, complejidad. Amén de la diversidad de respuestas institucionales, cada estado sigue su propia lógica de crecimiento.

Si uno considera los objetivos –cuantitativos y cualitativos– de la política pública y revisa las respuestas del sistema, resalta que estos objetivos fueron alcanzados igualmente bien por el sector privado, mismo que no fue objeto de políticas o de apoyo financiero. En cuanto a la cobertura y la diversificación de programas, o la contratación de personal, este sector se mostró más dinámico. Las tendencias de licenciatura y posgrado, de continuar igual, implicarían que para 2006 el sector privado podría representar al 50% de la matrícula nacional.

19

Al mismo tiempo, en aspectos como la distribución por áreas de conocimiento no se observan notables diferencias en comparación con la década pasada. En este aspecto, las fuerzas del mercado probaron tener más impacto que las políticas públicas.

Las políticas si parecen haber surtido efecto en el posgrado, donde la combinación de diferentes factores (becas, estímulos a la docencia, competencia entre académicos e instituciones) alentó el crecimiento de la matrícula de maestría y doctorado. No obstante, los datos también indican que el posgrado adquirió una dinámica propia, donde el mercado se despertó por las políticas y rápidamente las rebasó. Así, hacia finales de la década, el Padrón de Excelencia siguió siendo el referente para las políticas, pero dentro del sistema se volvió marginal. Tanto el sector público como el privado empezaron a abrir programas que no cumplen con los requerimientos de CONACyT o PROMEP. En la maestría el sector privado llegó a ser el más dinámico.

Igualmente, las políticas parecen haber contribuido a la diversificación de programas e instituciones, pero la dinámica de diversificación está marcada por el mercado.

4. Observaciones críticas.

Como conclusión y provocación para el debate, terminaré con tres observaciones críticas:

Un primer asunto crítico es la práctica ausencia de procesos sistemáticos de evaluación (es decir, procesos que incluyan a todo el sistema, que provean información pública y que tengan claridad sobre el uso o las implicaciones). Esta ausencia se traduce en una falta de información acerca de los cambios en el sistema a raíz de políticas u otros factores. Dicho simple y llanamente, no hay datos que permitan afirmar que el sistema esté mejor hoy que hace una década, ni que las políticas públicas hayan producido los efectos deseados. Los informes oficiales se han fijado crecientemente un seguimiento de la cantidad únicamente, mientras no hay ningún dato confiable que permite afirmar que mejoró la calidad, sea cual sea el contenido que se pueda dar a este término.

Algunos aspectos sobresalen. En cuanto a académicos, el PROMEP arrancó sin información confiable y este problema continúa: conocemos únicamente el número de plazas, no sabemos de personas. PROMEP incorporó información de una investigación (de Gil y colegas) que se realizó en 1992, pero no existe un seguimiento que permita afirmar que algo cambió en las formas de trabajo de los académicos. Igualmente, después de una década de estímulos a la docencia –y 16 años con el SNI– no queda claro si gracias a estos programas ha mejorado la investigación o la docencia, o siquiera la productividad de los académicos. Así, queda pura especulación sobre efectos positivos o nocivos.

Esta crítica aplica sobre todo al terreno de los estudiantes: ¿aprenden más que hace una década? Aumentó la eficiencia terminal, pero no queda claro si esto se debe a una mejor atención al estudiante, o si es el resultado de más selectividad al ingreso, seguido por una mayor laxitud en cuanto a criterios de egreso y titulación. Habría que señalar que esta mejora se produjo igualmente en el sector privado. A falta de información sobre estudiantes, su

20

aprendizaje o su éxito en el mercado laboral, no queda claro si es acertada la política de crear nuevas opciones o de enfatizar las carreras técnicos o tecnológicas.

Así, a una década de haberse introducido la evaluación, sobresale la ausencia de información que permita confirmar que el sistema mejoró a raíz de políticas. Sabemos que algunas universidades reformaron su aparato administrativo, otras descentralizaron hacia diferentes planteles, otras limitaron la matrícula, aun otras reformaron sus leyes y reglamentos, unas pocas reformaron casi todo, otras casi nada. Pero, ¿cuál es el resultado de estos cambios en términos de la enseñanza o la investigación? ¿Cuál lección podemos sacar de esto para las políticas?Una segunda crítica es que la política educativa se volvió tradicional y perdió cualquier visión o propuesta de cambios profundos. Caracterizando la situación en los ochenta, Kent (1996) señaló que “Los debates y negociaciones giraban en torno a los insumos requeridos por las instituciones, no los productos esperados. Así, conceptos como calidad, equidad y eficiencia se daban por supuesto o recibían un trato abstracto en el discurso educativo sin traducirse en reglas de juego efectivas.”

Ahora bien, si uno revisa las metas al final de la década, resalta que éstas se refieren exclusivamente a los insumos requeridos por el sistema: más instituciones, más programas, más profesores, más académicos con posgrado, más profesores de tiempo completo, mejores remuneraciones, más infraestructura. Así, la ANUIES propone como metas para 2006 una cobertura de 26%, un total de 221 mil profesores, 40% con contrato de tiempo completo, de los cuales 26% con doctorado, y un gasto en educación superior equivalente al 0.7% del PIB (ANUIES, 2000).

Un primer problema es que esto no es alcanzable con las actuales tendencias del financiamiento público, aspecto que no cambiará en gran medida hacia el 2006, el horizonte del PROMEP. Esto implica que el aumento de insumos estará constreñido permanentemente por los vaivenes de la economía.

Un segundo problema –más grande en mi opinión– es que se adoptó una forma de planeación que llegó a ser considerada inadecuada en prácticamente todo el mundo hace dos décadas. La idea de que mejores insumos produjeran mejores resultados fue puesta en duda en los ochenta (Cerych, 1986) y llevó en otros países a una regulación estatal centrada en la definición y evaluación de resultados, en vez de la planeación de insumos. No obstante, al final de los noventa, en México prevalece un esquema donde se planean, de manera centralizada, los insumos básicos de la educación pública; basado en el papel y sin más seguimiento que el financiero y el cuantitativo. En efecto, el esquema de PROMEP no propone ninguna meta en cuanto a resultados de aprendizaje o de investigación, mucho menos su evaluación.

Al inicio de la década hubo planteamientos de basar los recursos públicos en los resultados que mostraban las universidades mediante la evaluación. Hacia finales de la década, destaca la falta de propuestas acerca de logros o resultados deseables, propuestas que permitirían traducir la calidad, la eficacia o la eficiencia en reglas de juego efectivas. Con el regreso a la planeación, se asignan recursos a partir de necesidades de insumos –definidas en

21

comparación con países desarrollados– pero no con base a resultados. Cabe preguntarse cuál es la visión para la universidad pública, la privada o los institutos tecnológicos. ¿Qué resultados deberían alcanzar? ¿Qué resultados está dispuesto a financiar el Estado?

Un tercer punto para la polémica es la incapacidad del Estado de generar, implementar y sostener políticas nacionales. A lo largo de los noventa, las políticas estuvieron notablemente marcadas por consideraciones burocráticas. Es decir, cada acción que inició como política nacional sobre la marcha incorporó una serie de excepciones, y éstas no se debieron a una consideración académica –en el sentido de que el sistema debería tener una diversidad de misiones educativas– sino a una diversidad administrativa de facto. Así, la política distinguió cuidadosamente entre instituciones centralizadas, descentralizadas, desconcentradas, autónomas y privadas, que a su vez correspondían al ámbito de diferentes instancias federales y estatales y que habían recibido tratos diferenciados en el pasado y, por lo tanto, gozaban de derechos adquiridos. Las políticas marcaron una separación tajante entre lo público y lo privado. El sector universitario siguió otra lógica que los institutos tecnológicos por pertenecer a otra subsecretaría. Al interior del sector de universidades públicas hubo un tratamiento excepcional para la UAM y la UNAM, con distinciones a su vez entre ellas, y entre las diferentes universidades públicas estatales. Al interior de cada institución pública, las políticas siguieron lógicas de diferenciación según el tipo de contrato del académico. Si bien hubo continuidad de políticas, hubo también constantes cambios en cuanto al universo de aplicación de cada una, con lo que la implementación de políticas adquirió un carácter casi casuístico.

Además del tratamiento diferenciado por razones administrativos, destaca que las políticas operaron mediante la inducción, decretos, acuerdos y negociaciones sectoriales específicos, sin tocar la legislación en general y sin establecer un marco general para guiar al sistema en su conjunto.12 La intervención del gobierno continuó manejándose por la vía de la “planeación concertada e inducida” (Gago,1992). En la practica, esto parece traducirse en un esquema donde hay incentivos para adoptar iniciativas gubernamentales (siempre y cuando la institución o la persona califique administrativamente para el financiamiento público), pero muy pocas reglas o sanciones explícitas que definen el comportamiento deseable o permitido. Queda así un amplio espacio para negociar los incentivos, un proceso que además se repite cada año. El resultado es una enorme diversidad de respuestas al interior del sistema. Esta diversidad puede ser señal de un sistema dinámico (aunque faltan datos confiables para confirmar si mejoró). Sin embargo, esta diversidad también señala que las políticas no lograron imprimir una coherencia o direccionalidad al cambio.

Así, las políticas se volvieron sumamente susceptible al juego político, a las diferencias entre grupos de interés en diferentes sectores, incluso al interior de la SEP, al cambio de operadores políticos y a la agenda política nacional o de cada estado. La capacidad del Estado para operar una política educativa nacional se mostró sumamente limitada. Dentro de la agenda de reformas, el gobierno mismo no se mostró muy capaz en reformar sus propias estructuras y lógicas de operación.

5. Conclusión

22

La situación al final de la década muestra ruidos y silencios. En comparación con el inicio de los noventa, se produjo un cambio de estrategia que delimitó el ámbito de las políticas. Actualmente, el papel asumido por el gobierno consiste básicamente en planear la cantidad de insumos en el sector público. Sin embargo, esta planeación central opera de forma inductiva y fragmentada.

Al mismo tiempo, el sistema parece rebasar las políticas. La diversidad de respuestas puede ser evidencia de un sistema de autorregulación, aunque la falta de procesos claros de evaluación dificulta conocer los resultados. Pero la diversidad también indica que las políticas no han logrado introducir una coherencia dentro del sistema. Las iniciativas gubernamentales funcionan, cuando más, como detonadores de acción, no como reguladores de resultados. Las acciones del sistema se rigen por combinaciones de factores: la situación institucional particular, la lectura diversa de señales políticas, las inercias y los intereses consolidados, las respuestas a las demandas reales o imaginarias del mercado. La diversidad de respuestas en ocasiones parece acercarse mucho al crecimiento anárquico, tan común en décadas pasadas, frente a una notable ausencia de políticas para el sistema en su conjunto y un silencio cuando se trata de metas o resultados.

Referencias

ÁLVAREZ, G. y M. GONZÁLEZ (1998). “Las políticas de educación superior y el cambio institucional”, Sociológica, N° 36.

ANUIES (2000). La educación en el Siglo XXI, ANUIES, México.

ARECHAVALA, R.(1997). “Toma de decisiones y desarrollo institucional en las universidades públicas”, en: La investigación educativa en México (Antología del IV Congreso del COMIE), COMIE, DEP, UADY, UAA-PIEES.

CERYCH, L. y P. SABATIER (1986). Great Expectations and Mixed Performance, the implementation of higher education reforms in Europe. Stoke-on-Trent: Trentham Books.

CONACyT (2000). Estadísticas Padrón de Posgrado, en: www.concyt.mx/daic/padron-excel/estadisticas/FUENTES, O., A. Gago y S. Ortega (1991). “El sentido de la evaluación institucional. Un debate”, Universidad Futura, Vol. 2, N° 6-7.

GAGO, A. (1992). “Ejes de la reforma: Calidad y pertinencia”, Universidad Futura,Vol. 4, N° 10.

KENT, R. (1996). Higher Education Reform in Mexico: The evolving agenda in the 90’s, Seminar on Higher Education Reform in Latin America, The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC, noviembre.

KENT, R. (1997a). El cambio en las políticas de educación superior en México en la década de los 90: trayectoria y preguntas de investigación, documento presentado al Seminario del

23

Proyecto Comparado de Políticas de Educación Superior en América Latina, Septiembre 1997.

KENT, R. (1997b). “Las políticas de evaluación”, en: Kent (comp.) Los temas críticos de la educación superior en América Latina, Vol. 2. FCE, UAA, FLACSO, México.

KENT, R., W de VRIES, S. DIDOU y R. RAMÍREZ (1998). “El financiamiento público de la educación superior en México: la evolución de los modelos de asignación financiera en una generación”, en: Tres décadas de políticas del Estado en la educación superior, ANUIES, México.

NEAVE, G. (1991). “La evaluación superior bajo la evaluación estatal. Tendencias en Europa occidental, 1986-1988”, Universidad Futura Vol. 2, N° 5.

SEP (1999). Informe de labores 1998-1999, Secretaría de Educación Pública, México.

SEP (1998). Informe de labores 1997-1998, Secretaría de Educación Pública, México.

SEP (1996). Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, Secretaría de Educación Pública, México.

SESIC (2000). Seguimiento de las reseñas de políticas educativas nacionales: la educación superior en México, Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica( http://168.255.115.5/ocde/).

1 Una tarea tediosa en cada trabajo sobre políticas es explicar la variedad de acrónimos: La Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) agrupa a los rectores de las instituciones públicas y parte de las privadas, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) forma parte de la SEP, el Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica (COSNET) asesora a la SEP en materia de educación tecnológica, la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES) es un organismo particular que acredita parte de las universidades privadas, el Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES) se creó en 1978 pero ya no parece existir, la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES) es un espacio de encuentro entre la SEP y ANUIES y existen Consejos Estatales (COEPES) y Regionales (CORPES) para planear la educación superior. Dependen de la CONPES la Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA), encargada de la evaluación institucional, y los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES), que evalúan programas. El Centro Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CENEVAL) es una instancia independiente que realiza exámenes de ingreso y egreso para estudiantes. El Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES) y el Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) forman parte de la estructura de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC).2 Al inicio del año 2000, las universidades públicas recibieron un oficio señalando que tenían que esperar nuevas directrices para elaborar su evaluación institucional. Hasta el momento (mayo del 2000) no han llegado. La SEP (1999) señala que 34 universidades públicas cumplieron con el requisito en 1999, 13.3% más que el año anterior, lo cual implica que en 1998 sólo 30 universidades públicas entregaron el informe.3 En 1999, PROMEP entregaba entre 20 y 40 mil pesos a los académicos que según la evaluación del PROMEP contaban con el perfil, con el fin de que compraran herramientas de trabajo (computadora, libros, etcétera). Para cumplir con el perfil, el académico debe tener posgrado, y dedicarse de manera equilibrada a la docencia, la investigación, el tutelaje y la gestión.4 Dado que las universidades mexicanas se pueden componer por facultades, escuelas, institutos, departamentos, academias o centros, uso el término “unidad académica” para referirme a las agrupaciones académicas. PROMEP usa el término Dependencia de Educación Superior (DES) en el mismo sentido.5 El CONACyT abrió el padrón y los proyectos de investigación a la participación del sector privado. Sin embargo, aunque otorga el reconocimiento del SNI a investigadores del sector privado, no paga la beca correspondiente.6 La cantidad tiene sus bemoles clásicos: al consultar tres fuentes distintas (ANUIES, SEP, Informe presidencial), los datos raras veces coinciden. Una complicación adicional es que a partir de 1995, la SEP y los Informes presidenciales cambiaron

24

la forma de organizar la información (de tipo de institución a régimen).7 Según datos de ANUIES (2000, cuadros 2.14 y 2.15) sobre la matrícula del nivel técnico-superior, el área de ingeniería y tecnología representaba el 43.6%, ciencias sociales-administrativas 29.6%, educación y humanidades 17.7%, salud 8.3%.8 Al final de los noventa, la SESIC estipula que sólo se autorizarán contrataciones adicionales en el caso de aumentos previstos en los convenios DES-PROMEP y en el caso de la creación de nuevos programas, avalados por COEPES.9 La participación de las tres universidades federales efectivamente se redujo en 1999, pero después de haber aumentado entre 1994 y 1998. Su participación fue de 39.9% en 1994, alcanzó 42.7% en 1996, 41.6% en 1997 y bajó hasta 38.6% en 1999. 10 Véase al respecto Álvarez, G. y M. González (1998).11 En 1994, el gasto federal en educación superior y posgrado alcanzó 8,593.6 millones de pesos (constantes de 1993), en 1999 se situó en 7,212.7 millones, una caída de 16% (ANUIES, 2000, Cuadro 2.35, basado en el V Informe)12 Lo que implica también que hay sectores y programas que carecen de reconocimiento legal, como las Universidades Tecnológicas y los programas técnicos, o el sistema de CONPES, CORPES, COEPES.

Revista de la Educación Superior en Línea. Num. 114. Título: Políticas y reforma en la educación superior. Autores: Cristina Benítez. Instituto de Investigaciones Filosóficas de la UNAM. mailto:kent@data.net.mx

En noviembre de 1997, en las instalaciones del Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la UNAM, se llevó a cabo el “Taller sobre Políticas Comparadas de Educación Superior en América Latina”, última actividad promovida por el Proyecto de Políticas Comparadas de Educación Superior. En ese proyecto participaron varios investigadores latinoamericanos, inicialmente coordinados por José Joaquín Brunner y después por Jorge Balán. Los resultados del proyecto se plasmaron en una serie de compilaciones: Políticas comparadas de educación superior en América Latina (1993); Higher Education (1993); Educación superior en América Latina: una agenda de problemas, políticas y debates en el umbral del año 2000 (1995), La educación universitaria

25

en América Latina (1996), Los temas críticos de la educación superior en América Latina (1997) y, por último, Políticas de reforma de la educación superior y la universidad latinoamericana hacia el final del milenio (2000). La presente reseña se refiere a esta última obra.

El libro se inicia con un capítulo contextual, “Educación superior y desarrollo en América Latina. Un ensayo de interpretación” de Roberto Rodríguez Gómez, investigador de la UNAM. El análisis enfoca las transformaciones de los sistemas de enseñanza superior en función de los cambios económicos y políticos de la región latinoamericana desde los años sesenta. La presentación está organizada en torno a dos grandes etapas: la de 1960 a 1980 que se caracteriza, según el autor, por la expansión y modernización de las universidades, y la etapa de 1980 a 1995 en que se verifican procesos de diversificación, diferenciación y segmentación. En cada etapa se describen los principales procesos de orden político y económico experimentados por los países de América Latina, así como su impacto sobre las estrategias de reforma universitaria seguidas.

Finaliza el ensayo de Rodríguez con algunas reflexiones sobre la problemática universitaria latinoamericana en los años noventa, etapa que es definida como un periodo de consolidación de tendencias, aunque también como el escenario de una nueva articulación entre el Estado, la universidad y la sociedad. El lector(a) encontrará en este ensayo un panorama general interesante, así como una reflexión bien sustentada sobre las relaciones entre cambio universitario y transiciones políticas nacionales. Si bien los temas esbozados en el trabajo merecerían un desarrollo analítico de mayor profundidad, la visión global que ofrece el autor satisface adecuadamente el objetivo de enmarcar los temas más específicos tratados en el resto del volumen.

La problemática de la educación superior privada en América Latina es abordada por una pareja de autoras brasileñas, Eunice Durham y Helena Sampaio, ambas investigadoras de la Universidad de São Paulo. A través de una pormenorizada revisión de la pauta de crecimiento del sector privado en los sistemas de educación superior de México, Argentina, Brasil, Chile y Colombia, las autoras prueban que las temporalidades (timings) de expansión del sistema privado fueron diferenciales en dichos países: privatización prematura en los casos de Brasil y Colombia y tardía, aunque intensa, en México, Argentina y Chile. Con todo acierto Durham y Sampaio señalan que, en estos últimos casos, “la expansión del sector privado parece más el resultado de las dificultades de la educación pública por mantener su ritmo de absorción de la demanda masificada, que de la explosión extemporánea de los aspirantes a educación superior” (p. 115).

Una vez descrita esa pauta de crecimiento, las autoras perfilan una serie de tendencias que atañen al desarrollo del segmento privado en el presente. Con respecto a la especificidad del grupo de instituciones confesionales señalan que, al parecer, las universidades de orientación católica han seguido rutas de crecimiento no dominadas por el mercado, y que en varios casos el segmento confesional ha recibido recursos del Estado como si fuera parte del sector público.

26

Con respecto a las diferentes formas de interacción entre los sectores público y privado para atender a la demanda masificada indican que, en el caso de México y Argentina, en que el Estado respondió a la demanda creando un sistema público masivo, el sector privado ha jugado un papel complementario. Por el contrario, en Chile y Brasil se decidió conservar el segmento público en un nivel de calidad alto, de manera que el sector privado ha desempeñado una función relevante en la atención a la creciente demanda, lo que explica su mayor crecimiento comparativo. Finalmente, en Colombia la falta de decisión del Estado sobre el sistema público llevó a este último a la fragmentación, creándose una situación muy heterogénea en que existen universidades públicas y privadas con niveles de calidad variables, situación que no responde a una política de Estado en el sentido de favorecer determinado segmento, sino más bien a una lógica de mercado.

Ana María García de Fanelli, investigadora del Centro de Estudios de Estado y Sociedad en Buenos Aires, ofrece un tercer capítulo con el título “Innovaciones en los mecanismos de financiamiento universitario: la experiencia de la Argentina, Chile y México”. Para comenzar, la autora toma en cuenta el marco analítico propuesto por la OCDE al describir la gama de nuevos mecanismos de distribución de los recursos públicos en el financiamiento universitario: financiamiento inercial y negociado; uso de fórmulas; asignaciones específicas de fondos; y subsidio a la demanda. El primero de estos mecanismos es el tradicional y aún vigente, mientras que el resto son innovaciones. Con respecto al uso de fórmulas (asignación con base en indicadores de crecimiento) la autora señala que dicho método se está aplicando, con variantes, en los tres países, aunque en Argentina y Chile en una escala aún moderada.

El modelo tradicional también ha incorporado variantes innovadoras: la asignación del aporte central como un monto global de libre disponibilidad y la descentralización de los salarios docentes; variantes que han sido útiles, según Fanelli, para mejorar la distribución del financiamiento, aunque en Chile, aclara, una exitosa diversificación de fuentes financieras contribuyó significativamente a lograr la autonomía financiera de las universidades públicas. En cambio, en México y Argentina, en que la proporción destinada al pago de salarios ocupa la mayor parte del subsidio, los programas de incentivos por rendimiento han cumplido esa función. También en los tres casos se han implantado políticas de financiamiento para inversión en infraestructura: Fondo para la Modernización de la Educación Superior (México), Fondo de Mejoramiento de la Calidad (Argentina) y Fondo de Desarrollo Institucional (Chile). En cambio, la vía de financiamiento público orientado a la demanda (a través de aportes fiscales indirectos o por medio de asistencia financiera a los estudiantes) se ha experimentado en Chile principalmente. Al término de la sección descriptiva del artículo, la autora concluye con un balance preliminar sobre las distintas soluciones que se están experimentando.

Rollin Kent, investigador mexicano del Departamento de Investigaciones Educativas del CINVESTAV, se ocupa de la relación entre reforma del Estado y cambio universitario. Su trabajo “Reforma institucional en educación superior y reforma del Estado en México en la década de los noventa: una trayectoria de investigación”, aborda una pregunta central: ¿cuáles son los procesos de cambio en las instituciones públicas de educación superior mexicanas, vistas como integrantes del sector público? (p. 196), pregunta que es atendida

27

desde una doble perspectiva: en función de los objetivos del proyecto general y en vista de su propia investigación sobre el caso mexicano.

En su análisis de la política educativa mexicana de los noventa, Kent anota los siguientes rasgos: la prioridad concedida a la educación y a la calidad; la preferencia financiera por la educación básica; la aparición de un nuevo sector postsecundario de ciclo corto (las Universidades Tecnológicas); la transferencia a los gobiernos estatales de la educación básica y normal; la introducción de la evaluación y la rendición de cuentas; y la pérdida de influencia de los sindicatos universitarios en la negociación salarial. Esta serie de medidas ilustran cambios en la agenda de las políticas educativas, un realineamiento de los principales actores del sistema, así como una incrementada capacidad estatal para sostener reformas a largo plazo, no obstante también expresan una aparente falta de coordinación entre las iniciativas clave. Así, por ejemplo, en el terreno de la evaluación, y luego de una década de reformas, son pertinentes preguntas como las que Kent propone: ¿estamos mejor o peor que hace seis años?, ¿qué sabemos acerca del grado de institucionalización y la orientación de las diversas modalidades de evaluación?

Hebe Vessuri, investigadora del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas, analiza en su trabajo “Universidad e investigación científica después de las reformas” las principales tendencias de cambio de la función de investigación de las instituciones de educación superior en América Latina. Las dimensiones que explora son: la investigación y el régimen de dedicación a tiempo integral, la calificación del investigador universitario, la concentración institutcional y geográfica de la investigación, la productividad de la investigación y el financiamiento de la investigación universitaria.

Luego de un balance sobre cada uno de esos aspectos, Vessuri llega a la conclusión de que las reformas en el mundo académico latinoamericano apuntan a una mayor racionalización, disciplinamiento y eficiencia de la educación superior; aunque debe reconocerse que la reforma de la educación superior es un proceso inconcluso. En estas condiciones algunas de las principales dinámicas de cambio observables en el sector de la investigación universitaria son, por un lado, la movilización de los grupos de investigadores en torno a nuevas modalidades y oportunidades de financiamiento; y por otro, la emergencia del sector industrial como un punto estratégico para viabilizar los cambios.

Concluye Vessuri apuntando algunos síntomas del movimiento de la investigación universitaria hacia el mercado: “La diferenciación salarial académica de acuerdo con la productividad de la investigación; el mercado coloniza la universidad; la presión por competir; y la medición de la productividad a través de indicadores puramente cuantitativos” (págs. 274-275). A pesar de estos síntomas, el panorama no es del todo pesimista pues, señala la autora, habría junto con estas tendencias otras que las contradirían: “puede ser -afirma- que la retórica del mercado no sea más que un disfraz defensivo de la comunidad académica que una vez más continúa funcionando para mantener las fronteras en torno a una cultura orientada a valorar el conocimiento.” (pág. 275), además de que las universidades con mayor tradición académica seguramente están en buena posición para negociar aspectos de su organización sin menoscabo de su identidad académica y su autonomía.

28

De Marcela Gajardo J., codirectora del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina (PREALC) es el artículo “La educación superior en la reforma educativa: apuntes sobre contribuciones actuales y posibles”, en el cual se examina la contribución que pueden hacer las universidades a las dinámicas de transformación de los sistemas escolares. De acuerdo con la autora, las universidades pueden tener un papel clave en la reforma de la educación latinoamericana si contribuyen a: crear los consensos en torno a la necesidad del cambio educativo, apoyar la teoría, la práctica, la innovación y la experimentación educativa, mejorar la formación docente, documentar experiencias exitosas, organizar seminarios y talleres con temas educativos, difundir la problemática educativa, y promover asociaciones para el desarrollo de proyectos cooperativos (págs. 283-284).

A partir de estas consideraciones, Marcela Gajardo ordena su ensayo en tres apartados. En el primero ofrece un diagnóstico de los principales problemas de la educación en América Latina (equidad, calidad, eficiencia, gestión); en el segundo se establecen algunas áreas de acuerdo entre el sistema de educación y las universidades, y en el tercero menciona algunas estrategias para definir políticas de apoyo desde las instituciones de enseñanza superior hacia el resto de los niveles educativos.

Concluye la obra con un artículo de Daniel Levy, profesor e investigador de la State University of New York, que lleva el sugerente título “Proscribir el divorcio: modernización y democracia en las políticas de educación superior.” En él se abordan las nociones de democracia y modernización y se les propone como ejes analíticos necesarios en el debate sobre las transformaciones de la educación superior y sus perspectivas de cambio. Levy discute las razones por las que, a su juicio, la reflexión sobre la democracia ha estado ausente en los estudios de educación superior comparada; argumenta en torno a la importancia de un enfoque sobre la democracia en las investigaciones sobre educación superior en América Latina, y presenta, por último, propuestas sobre temas específicos que podrían considerarse en una agenda de investigación futura. Concluye señalando las dificultades de fusionar temas como la modernización y la democracia en la educación superior pues los conceptos son complejos y se puede prever que repetidamente surgirán contradicciones y acuerdos. Sin embargo, subraya: “es importante que la modernización de la educación superior no se construya como algo aparte de la democracia, como algo que puede o no encajar. La democracia en la educación superior debe ser una parte prominente e integral de la modernización de la educación superior.” (pág. 348).

Revista de la Educación Superior en Línea. Num. 113. Título: La universidad latinoamericana y el crecimiento económico: Los retos del siglo XXIAutores: Pablo Ruiz Nápoles. Secretario Ejecutivo del Consorcio de Instituciones Latinoamericanas de Posgrado e Investigación, organismo asociado a la Unión de Universidades de América Latina (UDUAL).

Los países de América Latina enfrentan en el siglo XXI el reto de lograr un crecimiento económico sostenido. El reto es mayor por las nuevas condiciones del entorno económico, derivadas de los cambios en las estructuras mundiales y los avances de la tecnología.

29

En este trabajo se analiza el papel que juega la universidad latinoamericana en este crecimiento económico. El planteamiento fundamental es que el desarrollo científico tecnológico es indispensable para lograr un crecimiento económico adecuado y requiere, entre otras cosas, del fortalecimiento de las universidades en particular de sus sistemas de posgrado en áreas específicas. La situación actual de la investigación y el posgrado en América Latina hace que para alcanzar el nivel adecuado sea necesario realizar un esfuerzo muy grande en inversión y de colaboración entre instituciones y gobiernos.

The Latin American countries will face, in the XXI century, the challenge of achieving a sustainable economic growth. The challenge is important due to the new conditions of the world economy, produced by the changes in the international structures and technological advances.

This document analyses the role of the Latin American university and proposes that the scientific and technological development is essential to accomplish an adequate economical growth and demands, among other things, to strengthen the universities specially their graduate systems in specific areas. To improve he current situation of research and graduate studies in Latin America is necessary to develop important efforts in terms of investment and cooperation between institutions and governments.

Introducción

Con una población estimada para el año 2000 en más de 500 millones de habitantes, los países de América Latina deberán enfrentar en el siglo XXI el reto de lograr un crecimiento económico equilibrado y sostenido, que les permita elevar los niveles de empleo y bienestar de la población, así como preservar el medio ambiente. El reto es mayor si se toma en cuenta que las condiciones del entorno económico son las de una mayor interdependencia y competencia internacionales, derivadas de los cambios recientes en las estructuras económicas mundiales, los avances de la tecnología y el predominio del mercado como criterio y mecanismo en la asignación de recursos.

¿Cuál es el papel que deben jugar en esas condiciones las universidades y, en general, las Instituciones de Educación Superior y de investigación científica de América Latina para coadyuvar a un crecimiento económico de nuevo tipo? Esta es la pregunta central que abordamos en este trabajo, advirtiendo, sin embargo, que la misión de las universidades latinoamericanas, de suyo valiosas, no puede ser comprendida tomando sólo como referencia su papel en el crecimiento económico, por importante que éste sea.

El planteamiento fundamental es que el desarrollo científico tecnológico en nuestros países es indispensable para lograr un crecimiento económico adecuado y requiere, entre otras cosas, del fortalecimiento de las universidades en particular de sus sistemas de posgrado. Ello, a su vez, implica un esfuerzo muy grande de colaboración entre instituciones y gobiernos.

30

1. La educación y el crecimiento económico

La educación, desde el nivel preescolar hasta el posgrado tiene, indudablemente un valor intrínseco en toda sociedad, lo que se refleja la mayoría de las veces en su bienestar económico. Es por ello que se considera al nivel promedio de educación de un país, un indicador importante de su nivel de "desarrollo humano". En la sociedad industrial la educación ha jugado, además, un importante papel, tanto como vía de formación directa de profesionales y técnicos para la producción de bienes y sevicios, y como mecanismo de movilidad social.

La indudable relación de la educación, en particular la educación superior, con el cambio tecnológico no había sido, hasta hace unas décadas, suficientemente bien establecida en los modelos de crecimiento económico predominantes, debido a que el cambio tecnológico mismo no era adecuadamente comprendido como un factor endógeno de crecimiento económico.

Esto era esencialmente un problema de la teoría económica, porque en la realidad hace ya tiempo que en los países desarrollados la creación de tecnologías para la producción es vista como un factor importante de crecimiento, tanto a nivel micro como macroeconómico. El desarrollo de la tecnología ha estado vinculado directamente a la investigación científica y, en consecuencia, a la formación de científicos e ingenieros, como paso previo. De ahí que en estos países, las universidades y los institutos tecnológicos tengan un papel muy importante en el desarrollo de las empresas productoras de bienes y servicios, y en general en el progreso técnico.

En la actualidad, distintas corrientes del pensamiento económico incorporan, de una u otra forma, al cambio tecnológico como factor fundamental de crecimiento económico y, destacan de manera explícita el papel de la formación de recursos humanos en ciencia y tecnología para la creación y el desarrollo de nuevas tecnologías.

Tanto en los modelos de Romer (1986, 1990) y de Lucas (1988) dentro del pensamiento neoclásico, como en los desarrollos de Aghion y Howitt (1992) en una línea neoSchumpeteriana, y los trabajos neoestructuralistas/evolucionistas de Dosi (1984), Cimoli y Dosi (1994), y Metcalfe (1995), se destaca, desde perspectivas diferentes, el papel de la tecnología en el desarrollo de las empresas, los mercados y la economía en su conjunto. Es por ello de igual forma importante la formación de "capital humano" como elemento fundamental en el desarrollo de nuevas tecnologías, lo que implica, desde luego, mayor eficiencia y nuevos mercados. En todos estos casos se plantea formalmente la viabilidad de un crecimiento autosostenido fundado en el cambio tecnológico.

2. El entorno económico

Paralelamente a estos desarrollos en la teoría del crecimiento económico, la realidad misma se ha transformado creando un entorno económico mundial, diferente del prevaleciente hace un par de décadas.

31

En efecto, las estructuras económicas, políticas y sociales en el mundo se han transformado radicalmente desde mediados de los años ochenta. El orden mundial que se mantuvo décadas atrás se modificó en gran medida y en poco tiempo. Como parte de este reordenamiento, es evidente la tendencia al predominio de la economía de libre mercado como modelo a seguir en la política y en la economía de muchos países.

La apertura económica de los países de Europa Oriental, su conversión a economías de mercado,

la apertura comercial y financiera de países de

desarrollo intermedio, el auge de los flujos internacionales de capital y la conformación y consolidación de bloques económicos en el mundo, son algunos de los sucesos económicos más destacados de las últimas dos décadas.

Otro aspecto destacable es el intenso y rápido desarrollo de la ciencia y la tecnología en áreas como la computación, la microelectrónica, la robótica y la biotecnología y sus aplicaciones en las comunicaciones, la producción y los servicios. Ello se ha traducido en cambios muy significativos, tanto en los procesos industriales, el comercio, los servicios y las finanzas, como en los patrones de demanda y de consumo, en todos los países.

En su ámbito local, muchos países de América Latina han reorientado su economía, haciendo disminuir el papel del Estado, incrementando el del capital privado nacional, en especial, el extranjero, abriendo sus economías a la competencia externa y buscado su integración en bloques de comercio.

En suma, hay una clara tendencia al predominio del liberalismo económico, que tiene como mecanismo ideal de funcionamiento al mercado. Ello significa su inevitable sanción sobre todas las actividades. Añádase a ello, que en esta nueva etapa la noción de mercado comprende la competencia internacional prácticamente en todos los ámbitos.

En el marco de estas transformaciones, un aspecto muy importante es su efecto sobre las opciones de crecimiento en economías como las de América Latina. De interés particular resulta su impacto en la formación de recursos humanos. Al respecto puede afirmarse, en general, que de la capacidad de adaptación de las universidades a estos cambios dependerá su éxito y también, como veremos, el de la adaptación de la economía y la sociedad a las nuevas condiciones que se plantean para el crecimiento y el desarrollo económicos.

3. Las nuevas tecnologías y la formación de recursos humanos

Es innegable que la base fundamental del desarrollo es un crecimiento económico sostenido, equilibrado y sustentable. En el entorno económico actual y dadas las condiciones prevalecientes en las economías latinoamericanas, implica para cada gobierno y sociedad, enfrentar y resolver un número importante de problemas. Indudablemente, uno de los mayores es la realización de inversiones en ramas que produzcan bienes y servicios, en

32

términos internacionalmente competitivos. El principal factor para lograrlo ha sido siempre el financiero.

Sin embargo, el tipo de producción actual de alta tecnología hace que ahora las nuevas inversiones requieran, además de financiamiento, recursos humanos más capacitados. Estos incluyen, desde mano de obra calificada hasta ejecutivos con formación especializada, pasando, desde luego, por personal técnico de nivel medio y alto.

Pero lo más importante es que las empresas modernas requieren, cada vez más, contar con áreas de Investigación y Desarrollo (I y D), que les permitan incorporar nuevas tecnologías o mejor aún, desarrollar las propias, para mantener y mejorar su nivel de competitividad, especialmente en las actuales condiciones.

En efecto, la inserción competitiva de cualquier país en el mercado mundial actual requiere de innovaciones tecnológicas, como base de la especialización y el crecimiento. Es, por tanto, necesario —para tener un crecimiento económico sostenido— contar con un sistema de ciencia y tecnología. Dicho sistema comprende tres elementos fundamentales: la infraestructura de investigación, los recursos humanos científicos y técnicos, y los mecanismos de vinculación entre las instituciones que realizan investigación y las empresas productoras. Una característica importante que hace aún más necesaria la innovación tecnológica es la sustentabilidad del crecimiento económico, es decir, el uso racional de los recursos naturales en la producción, que implique la preservación del medio ambiente.

La creación y desarrollo de un sistema de ciencia y tecnología tiene como base indiscutible la formación de recursos humanos; en ello juegan un papel muy importante las universidades y las Instituciones de Educación Superior y de investigación, entendidas como entidades dedicadas a la enseñanza de alto nivel y a la investigación científica. Una función importante de las universidades es generar "masas críticas" de científicos e ingenieros que, a su vez, formen profesionales e investigadores, para abastecer, tanto a la industria, como a las instituciones generadoras de ciencia y tecnología.

Esta función la cumplen cabalmente las universidades y los institutos tecnológicos de los países desarrollados desde hace tiempo. En estos países las grandes empresas tienen áreas de I y D en las que incorporan a los graduados de las universidades. Las mismas empresas y otras de menor tamaño financian, junto con agencias gubernamentales, proyectos de investigación científica y tecnológica en universidades e institutos de investigación. Además, el sector privado, en general, proporciona diversos fondos para la educación superior y la investigación a través de diversos mecanismos. Es importante destacar, por último, que las empresas en estos

países recurren siempre de modo preferente a la tecnología producida por su sistema nacional de innovación (Metcalfe, 1995), el cual les permite apropiarse de conocimientos generados tanto en el país como en otros lugares y aplicarlos a la producción.

4. Los obstáculos al desarrollo de sistemas de ciencia y tecnología en América Latina

33

Algunos especialistas afirman que, en términos generales, la capacidad actual de los países de América Latina para desarrollar tecnología innovadora es muy limitada (Martín del Campo, 1998).

En efecto, para los países latinoamericanos las condiciones de desarrollo de un sistema de ciencia y tecnología son relativamente más difíciles. Se enfrentan varios obstáculos. Uno muy importante es que la interacción entre las empresas privadas y las universidades e institutos en materia de apoyos es muy escasa, cuando no inexistente. El apoyo principal proviene del Estado y éste ha reducido su gasto, tanto en ciencia y tecnología, como en formación de recursos. Por su parte, las empresas privadas generalmente no tienen áreas de I y D y gastan poco, en conjunto, en ese renglón. La ciencia no es, por lo común, socialmente reconocida y apreciada. El número existente de investigadores es bajo.

El número de entidades de investigación en América Latina se estima en casi 2500, en su mayoría Instituciones de Educación Superior. No obstante, cerca del 80% está concentrado en sólo seis países y se estima que cuando mucho 15% de las instituciones tiene capacidad efectiva para realizar actividades de I y D (Martín del Campo, 1998).

El gasto en ciencia y tecnología está por debajo de 0.5% del Producto Interno Bruto (PIB) en la gran mayoría de los países de América Latina y en ningún caso por arriba del 1% (UNESCO, 1998), porcentaje que es el recomendado por la UNESCO. En el caso de México, por ejemplo, el porcentaje es de 0.4% en promedio en los últimos cinco años (CONACyT, 1998). Esta misma tasa fue, en 1995, de 1.6% para Canadá y de 2.5% para los Estados Unidos, país que junto con Alemania y Japón destina el mayor porcentaje del PIB a ciencia y tecnología en el mundo (UNESCO, 1998).

En el caso de América Latina, la mayor parte del gasto en ciencia y tecnología es realizada por el Estado en cada país (entre 60 y 90%), el sector privado colabora con un porcentaje, promedio, de entre 10 y 20% y el resto lo constituyen fondos externos a la región. En los Estados Unidos, por ejemplo, la proporción de financiamiento gubernamental de ese gasto, es menor a 50%.

Un elemento adicional a considerar es que, en general, la distribución del gasto en ciencia y tecnología en América Latina es desfavorable a la ingeniería (recibe sólo 10% del total) lo que limita, en gran medida, la capacidad tecnológica de la región (Martín del Campo, 1998).

Otro obstáculo importante es la falta de interacción y colaboración entre científicos latinoamericanos (Aréchiga, 1998) y entre ellos y la industria local (Zubieta, et. al., 1999). Un indicador de lo primero es que los investigadores activos al publicar, privilegian en mayor medida la colaboración con colegas de Estados Unidos y de Europa que con los de algún país de América Latina (Ortega, 1998). Respecto de lo segundo es muy clara la preferencia de la industria local latinoamericana por la importación de tecnología de países desarrollados. El desarrollo de nuevas inversiones con tecnologías avanzadas demanda la importación total de conocimientos, equipo y financiamiento, lo que incrementa el balance negativo del intercambio de mercancías y servicios con el exterior (Martín del Campo, 1998).

34

Por lo que se refiere a la planta de investigadores, según los datos que registra la UNESCO para el conjunto de países de América Latina, ésta asciende a poco más de 100 mil personas, lo que incluye tanto al personal que se desempeña en el sector productivo, como al que está adscrito al sector educativo. Respecto de la población total, la tasa promedio es de alrededor de 200 investigadores por cada millón de habitantes. La misma fuente reporta para Canadá una tasa de 2700 y para los Estados Unidos de 3700 por millón (UNESCO, 1998).

5. La educación superior y el posgrado en América Latina

Como vemos, la formación de recursos humanos es fundamental para el desarrollo de un sistema de ciencia y tecnología. Ello en el doble sentido indicado anteriormente de formar recursos directamente para la industria y de crear las "masas críticas" para la investigación y las plantas académicas formadoras de nuevos recursos humanos.

La modificación de la estructura económica interna de los países acentúa de modo particular esta necesidad. En este sentido, podemos establecer dos tipos de recursos humanos con escolaridad superior, necesarios en las actuales condiciones: un profesional con formación sólida en alguna rama específica y con capacidad de adaptación y actualización permanente, y un científico o ingeniero, de alto nivel que responda, a su vez, a dos posibilidades: la de vincularse al sector productivo o dedicarse a la investigación científica o tecnológica y a la formación de nuevos recursos humanos.

De acuerdo con los datos reportados a la UNESCO, se estima en poco más de 6 millones los estudiantes matriculados en América Latina en lo que dicho organismo define como tercer nivel, mismo que incluye estudios con y sin grado universitario, que se realizan después del bachillerato (UNESCO, 1998). A diferencia de lo que ocurre en los Estados Unidos y Canadá, países en los que los estudios sin grado universitario tienen un peso de cerca de 50% de la matrícula total, en los países latinoamericanos la cifra mencionada parece estar compuesta en su gran mayoría de estudiantes de licenciatura y posgrado.

Al igual que con otros indicadores mencionados, hay una concentración de 80% de la matrícula en sólo seis países de la región. Es interesante señalar, también, que una tercera parte de los matriculados en este nivel de agregación, se ubica en el conjunto que forman las disciplinas de las ciencias naturales, exactas y de la salud, y la ingeniería. No obstante, es de destacar que una sola disciplina, administración de empresas, concentra en casi todos los casos un porcentaje de matrícula cercano al del conjunto mencionado.

Ahora bien, para el desarrollo de un sistema de ciencia y tecnología el nivel importante en la formación de recursos humanos es el de posgrado. Con datos de 1993, la relación de la matrícula de posgrado con la población total en América Latina era, en el mejor de los casos, de un alumno de posgrado por cada mil 800 habitantes, y en promedio de uno por cada 2700, mientras que en los Estados Unidos era de uno por cada 160 y en Canadá de uno por cada 250 (Santamaría, 1995).

Otro indicador del posgrado es la proporción respecto al nivel de licenciatura o su equivalente, mientras que en Canadá es de casi 14%, en los países de América Latina que tienen sistema de posgrado es de entre 2 y 6% (UNESCO, 1998). La cifra de los Estados

35

Unidos es mucho mayor, 28%, en parte porque es el país que mundialmente recibe al mayor número de estudiantes extranjeros y una parte importante de ellos son de posgrado.

En este nivel de estudios, las universidades estadounidenses y europeas, son preferidas por candidatos a maestría o doctorado de varios países, respecto a las de sus propios países y regiones. La demanda latinoamericana para estudios en los Estados Unidos es de alrededor de 10% del total que incluye licenciatura (UNESCO, 1998).

En prácticamente todos los países de América Latina, la educación superior ha estado a cargo principalmente de instituciones públicas, a pesar de que, por diversas razones, desde hace dos décadas, se ha venido incrementando de manera significativa el número de instituciones privadas, que compiten en algunas disciplinas con las públicas. Por ejemplo, en el caso de México, las instituciones públicas atienden a 72% del total de estudiantes de posgrado en el país y las privadas al 28% restante (ANUIES, 1995).

La eficiencia terminal (porcentaje de graduación) de los sistemas de posgrado en América Latina no parece ser muy alta, de acuerdo con los pocos datos de que se dispone. Pero hay una gran variabilidad entre países, e incluso en cada país con sistema de posgrado, entre disciplinas y niveles a considerar (especialidad, maestría y doctorado) lo que no permite establecer comparaciones adecuadas.

Por varias razones, la demanda por estudios de posgrado ha aumentado de manera importante en los últimos cuatro o cinco años, en países que cuentan un sistema en ese nivel de estudios. Visto por niveles, el aumento de la matrícula de posgrado se ubica principalmente en el nivel de maestría, nivel que concentra 65% del total del posgrado. Por áreas, dicho incremento se registra principalmente en las Ciencias Sociales y Administrativas, que es la más numerosa y agrupa a casi la mitad del total de alumnos de posgrado (Santamaría, 1995).

Podemos afirmar, por tanto, que tenemos en América Latina sistemas de posgrado cuya matrícula está concentrada por una parte en el nivel de maestría y, por la otra, en las áreas de ciencias sociales y administrativas. Las disciplinas de las ciencias sociales y administrativas, que concentran la mayor población de posgrado son Administración, Derecho, Psicología, Economía y Ciencias Sociales.

Conclusiones

Del análisis anterior podemos concluir que, pese a lo importante, y en las condiciones actuales resulta incluso indispensable, crear un sistema de ciencia y tecnología para el desarrollo económico en los países latinoamericanos, las bases de este sistema en donde lo hay son débiles. La infraestructura existente y los recursos asignados para gasto corriente e inversión son limitados. El número de investigadores activos y en formación en las

diferentes áreas es muy bajo, tanto en términos absolutos como relativos. Existe, además, poca colaboración real entre los sectores involucrados y entre las comunidades científicas de estos países.

36

Estas debilidades se muestran, quizá de manera más acentuada, en el posgrado, base de sustentación de la formación de científicos y tecnólogos de alto nivel. El nivel absoluto y relativo de la matrícula es bajo. La estructura del posgrado y la de la educación superior, en general, muestra un desequilibrio en perjuicio de las áreas científicas y la ingeniería. Ello obliga a que continúen formándose posgraduados latinoamericanos en otros países.

Si bien existen en algunos países de América Latina lo que podríamos llamar bases mínimas para el desarrollo de actividades científico tecnológicas (infraestructura, investigadores, producción científica básica y aplicada y sistemas de posgrado), estos elementos son, sin duda, insuficientes en número y calidad. Se requiere realizar grandes esfuerzos e inversiones, en particular, en el corto plazo, en la formación de recursos humanos.

Estos esfuerzos no pueden ni deben ser aislados, los costos de formación de un científico o tecnólogo de alto nivel y de crear las condiciones para que éste pueda realizar investigación de frontera son muy altos y crecientes, lo que hace de la cooperación una necesidad para poder crear, mantener y desarrollar sistemas de ciencia y tecnología. Esta cooperación es necesaria entre varias entidades: entre comunidades científicas e instituciones de distintos países latinoamericanos y entre los gobiernos, las comunidades científicas y la industria en cada país. Aunque no puede negarse la existencia de mecanismos de colaboración interamericana, hasta ahora, la colaboración científica ha sido poco aprovechada para fortalecer los sistemas nacionales de innovación (Ortega, 1998).

Por otra parte, la rentabilidad de estas inversiones no es visible en lo inmediato y tiene un carácter más social que individual. Ante el predominio en todos los niveles de la sociedad de los criterios del mercado, hay un cierto riesgo en que estos esfuerzos y estas inversiones no se realicen porque no parezcan ser rentables.

Las Instituciones de Educación Superior en general atienden, por un lado, a la demanda de servicios educativos por parte de la sociedad y, por otro, a la demanda de recursos humanos por parte de las empresas, el gobierno y las propias instituciones educativas. Si las Instituciones de Educación Superior respondieran exclusivamente a criterios de rentabilidad, sólo impartirían carreras o profesiones que tuvieran gran demanda, o bien que dejaran grandes utilidades. Ello implicaría dejar de lado disciplinas que si bien no son las más solicitadas, pueden tener especial importancia para el desarrollo de la ciencia y la tecnología.

Al respecto, las disciplinas científicas son precisamente las más caras y las que menor demanda parecen tener actualmente. Es por ello necesario que las universidades mantengan políticas y criterios de funcionamiento que privilegien lo académico, para lo cual es indispensable que la educación superior se fortalezca con recursos de diversas fuentes y que el Estado continúe financiando ese nivel de educación. En las condiciones actuales, sería muy deseable que también contribuyera el sector privado, sin menoscabo de la indispensable autonomía de las instituciones educativas.

La universidad pública, y la privada no lucrativa, pueden prever, planear, financiar y llevar a cabo la formación de recursos humanos en áreas o disciplinas que podrían parecer poco rentables pero que tendrán una demanda y una función importante en el futuro cercano.

37

El crecimiento económico requiere de cantidades específicas de técnicos, profesionales y científicos, en las distintas áreas de la economía y de la sociedad para alcanzar un desarrollo equilibrado. Es un hecho que la mayoría de los países de América Latina, no los tenemos. La pregunta pertinente es si existe la capacidad y voluntad para formarlos.

En suma, como efecto de los cambios económicos y políticos en el mundo, las Instituciones de Educación Superior latinoamericanas enfrentan importantes retos para el siglo XXI: satisfacer la demanda de formación de recursos humanos de alto nivel en disciplinas científicas y técnicas, en cantidades adecuadas al nuevo ritmo de crecimiento económico; competir internamente y con instituciones del extranjero y resolver con éxito el reclamo de eficiencia y calidad que lo anterior les impone, en el contexto de una economía nacional y mundial en la que el mercado predomina como asignador de recursos.

Para enfrentar con buen éxito tales retos, las Instituciones de Educación Superior y de investigación deben poder contar con el apoyo decidido del Estado y del sector privado, así como de programas específicos de colaboración interamericana, a fin de disponer de recursos suficientes para mejorar la calidad de la enseñanza y la investigación, e incrementar la cantidad de graduados. Contando con estos apoyos, deben modernizar sus actividades de docencia e investigación y adelantarse a las demandas del mercado de trabajo, sin abandonar las áreas científicas, tecnológicas y humanísticas que permitan a nuestros países desarrollar sus capacidades y preservar su cultura.

Referencias:

AGHION, P., y P., HOWITT (1992). "A model of growth through creative destruction", Econometrica, No. 60, pp. 323-351.

ARÉCHIGA, HUGO (1998). "La ciencia como factor de integración en Latinoamérica" en La Ciencia en la integración latinoamericana, Memoria, Ciencia y Desarrollo, Serie Encuentros México, CONACyT, pp. 11-12.

ASOCIACIÓN NACIONAL DE UNIVERSIDADES E INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR (1996). Anuario Estadístico 1995 Posgrado, México, ANUIES.

CIMOLI, M., y G., DOSI (1994). "Technological gaps and institutional asymetries in a North-South model with a continuum of goods", Metroeconomica, Vol. 39 pp.245-274.

CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA (1998). Indicadores de las Actividades Científicas y Tecnológicas 1997, México, CONACyT.

DOSI, GIOVANNI (1984). Technical Change and Industrial Transformation, New York, Mac Millan.

LUCAS, ROBERT E. (1988). "On the Mechanism of Economic Development", Journal of Monetary Economics No. 22, pp. 3-42.

38

MARTÍN DEL CAMPO, ENRIQUE (1998). "La cooperación científico-tecnológica en América Latina y el Caribe", en La Ciencia en la integración latinoamericana, Memoria, Ciencia y Desarrollo, Serie Encuentros México, CONACyT, pp. 32-37.

METCALFE, STAN (1995). "The Economic Foundations of Technology Policy", en P. Stoneman, (editor), Handbook of the Economics of Innovation and Technical Changen Oxford, Blackwell.

ORTEGA, SILVIA (1998). "La acción internacional del Conacyt: una referencia a la cooperación internacional" en La Ciencia en la integración latinoamericana, Memoria, Ciencia y Desarrollo, Serie Encuentros México, CONACyT, pp. 54-63.

ROMER, PAUL M. (1986). "Increasing Returns and Long Run Growth", Journal of Political Economy No. 94, pp. 1002-1037.

ROMER, PAUL M. (1990). "Endogenous Technological Change", Journal of Political Economy No. 98, pp. 71-102.

SantaMaría, Rocío (1995). Los desafíos del posgrado en América Latina, UNIóN DE UNIVERSIDADES DE AMÉRICA LATINA México, Colección UDUAL, 6.

UNESCO (1998), Anuario Estadístico 1998, Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

ZUBIETA, J., G., SUÁREZ y A. H., GÓMEZ (1999). "Problemática del desarrollo científico y tecnológico en México", Mexican Studies/Estudios Mexicanos, 15, No. 1, Winter, pp. 193-211.

Revista de la Educación Superior en Línea. Num. 113. Título: La educación superior en el siglo XXI. Líneas estratégicas de desarrollo. Una propuesta de la ANUIES. Título del documento aprobado por la Asamblea General de la ANUIES en su XXX Sesión Ordinaria, celebrada los días 12 y 13 de noviembre de 1999. Autor: Roberto Rodríguez Gómez. Investigador del Centro de Estudios sobre la Universidad (CESU), de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Presentación

El documento que comentan los textos siguientes fue elaborado mediante un proceso que duró más de un año, desde mediados de 1998 hasta octubre de 1999, e implicó el trabajo de un grupo técnico de la Secretaría General Ejecutiva de la ANUIES y una amplia

39

participación de las instituciones afiliadas, tanto directamente como a través de los Consejos Regionales. El texto fue aprobado finalmente por la Asamblea General de la Asociación en noviembre de 1999. Por su propósito y la forma en que fue elaborado, constituye un documento importante para la definición de las políticas que orientarán el desarrollo de la educación superior mexicana en el siglo XXI, y por ello el Consejo Editorial de la Revista de la Educación Superior consideró adecuado organizar una parte del primer número del año 2000 con las reflexiones de varios especialistas sobre dicho documento. Para que los lectores que no conozcan el texto de referencia tengan una idea del mismo que les permita entender mejor las opiniones de quienes lo comentan, en seguida se presenta un resumen de su contenido.

Estructura del texto

Después de una introducción en la que se describe el proceso de su elaboración, el texto comprende cuatro capítulos. Los dos primeros son de diagnóstico: el primero de la situación de la sociedad mexicana al final del siglo XX, en los aspectos demográficos, de urbanización, económicos, políticos y sociales, incluyendo las tendencias y los escenarios previsibles en esos aspectos, que constituyen el contexto de la educación superior.

El capítulo 2°, también de diagnóstico, se refiere directamente al Sistema de Educación Superior (SES) de nuestro país, situándolo en un marco de referencia internacional y tomando en cuenta al resto del sistema educativo nacional. Primeramente se analiza el crecimiento del sistema, su diversificación y cobertura, incluyendo aspectos como la participación de las mujeres, la expansión de las Instituciones de Educación Superior (IES) particulares, la distribución geográfica de la matrícula, la migración de estudiantes de primer ingreso entre entidades federativas y la eficiencia

terminal. Luego se estudia lo relativo a la pertinencia social del SES, considerando la distribución de la matrícula por áreas del conocimiento, los planes de estudio y el tema de la vinculación con el sector llamado productivo. Bajo el rubro de calidad e innovación se considera la problemática de los académicos y los estudiantes, el proceso de enseñanza aprendizaje, la gestión institucional, la cooperación internacional y la educación abierta y a distancia, así como lo relativo al posgrado, la investigación y la difusión. Luego se analiza la problemática del financimiento y la de la coordinación, planeación y evaluación del SES, para terminar con consideraciones sobre los tipos de instituciones de educación superior y varios escenarios de matrícula, titulación y cobertura, en los horizontes del año 2006 y el 2020.

Los dos capítulos restantes de la obra son de tipo propositivo. El 3° contiene una visión del SES que se considera deseable para el país en el mediano plazo, precisamente en el año 2020, visión que se formula a partir de un conjunto de postulados orientadores valorales, derivados del marco jurídico nacional y de la tradición de la educación superior mexicana. A partir de lo anterior el capítulo cuarto contiene una propuesta concreta de la ANUIES para orientar el desarrollo de la educación superior del país, buscando una transformación de la mismo con la profundidad que los desafíos del entorno del nuevo siglo parecen exigir, como

40

establece la visión del capítulo anterior. La propuesta, que se presenta como ambiciosa y realista, integral y gradual, comprende 14 programas de acción agrupados en tres conjuntos, referidos a las mismas instituciones, al SES como conjunto, y al Estado mexicano. A continuación se presentan extractos de los dos últimos capítulos, que es difícil resumir y se consideran necesarios para dar una idea precisa del contenido del documento.

Postulados orientadores y visión al año 2000 del SES

La visión del SES que se presenta en el tercer capítulo del documento, se sustenta en los ocho siguientes postulados:

Calidad e innovación. Los retos que deberá enfrentar México en las primeras décadas del siglo XXI son de tales dimensiones que el SES no podrá estar a la altura de ellos si se limita a crecer, sin transformarse a profundidad... difícilmente podrá lograrse una elevación de la calidad manteniendo las formas tradicionales de trabajar. Por ello los va-lores de la calidad y la innovación deberán constituir puntos de referencia fundamentales en todos los programas de desarrollo y en todas las acciones que se lleven a cabo en el SES.

Congruencia con su naturaleza académica. ...El valor de lo académico, de la búsqueda de la verdad, se expresa en los tradicionales principios universitarios de pluralismo y libertad de cátedra e investigación. Las decisiones sobre docencia, investigación y difusión deben tomarse con el mayor rigor, pero con base en criterios académicos, con preferencia a otros de índole personal, política o ideológica.

Pertinencia en relación con las necesidades del país. Las IES se deben a la sociedad que las hace

posibles y las necesita, de cuyas necesidades y preocupaciones no pueden estar al margen. Por ello, la docencia, la investigación y la difusión deberán pla-nearse y llevarse a cabo, en buena medida, buscando atender la problemática del entorno de cada IES...

Equidad. En la búsqueda... de niveles educativos cada vez mejores, no deberá olvidarse la desigualdad... de condiciones que distinguen a unas IES, dependencias o programas con respecto a otros, y a ciertas personas, en particular alumnos, con respecto a otros. Sin renunciar a la aspiración de que todas y todos alcancen la más alta calidad, se buscarán formas de apoyar diferencialmente a instituciones y personas especialmente necesitadas, dispuestas a hacer los esfuerzos extraordinarios que su rezago relativo exige, para ponerse al nivel de sus pares más consolidados... la cobertura... deberá aumentar, tendiendo a su generalización y manejando, cuando sea necesario, procedimientos de selección basados en los méritos de los aspirantes y respetando el principio de igualdad de oportunidades.

Humanismo. ...las IES deberán caracterizarse por un claro compromiso con los demás valores que la sociedad mexicana comparte y su marco jurídico establece... Los conceptos de paz, libertad, democracia, justicia, igualdad, derechos humanos y solidaridad precisarán el contenido de la noción de humanismo... la función educativa de las IES se orientará a la formación integral de ciudadanos pensantes, participativos y solidarios. De esta ma-nera el

41

concepto de humanismo no quedará fijado a su versión renacentista sino que, redefinido a la altura de los tiempos, dará respuesta a la profunda insatisfacción de tantos contemporáneos ante un mundo en el que los progresos de la ciencia y la técnica no parecen ir acompañados por avances similares en el ámbito ético, y el incremento espectacular de la riqueza no va aunado a una mejor distribución de la misma.

Compromiso con la construcción de una sociedad mejor. ...el compromiso con los valores de pertinencia, equidad y los demás a que se refiere el postulado anterior, lleva a la conclusión de que el quehacer de las IES deberá tener como una orientación fundamental la de contribuir a que México llegue a ser una sociedad más acorde con esos mismos valores, sin olvidar que el trabajo de las IES en esta dirección deberá hacerse respetando su naturaleza de instituciones académicas que estable-ce el segundo de estos postulados.

Autonomía responsable. ...La naturaleza de las IES hace necesario para su buen funcionamiento el que la organización de las actividades y, en general, la toma de decisiones se haga mediante mecanismos establecidos y operados internamente y, en particular, por sus cuerpos académicos, sin interfe-rencia de intereses externos... las IES no pueden situarse al margen del marco jurídico de la sociedad a la que se deben... la autonomía debe complementarse con los valores... de responsabilidad social y obligación de información a la sociedad, no sólo en lo que toca al uso de los recursos financieros, sino en relación con todas las actividades de docencia, investigación y difusión. La apertura a mecanismos rigurosos y objetivos de evaluación externa es un elemento básico de esta dimensión.

Estructuras de gobierno y operación ejemplares. ...dada su complejidad... las IES deben dotarse de estructuras de gobierno que complementen armoniosamente autoridad y responsabilidad; delegación de autoridad y corresponsabilidad; decisiones técnicas y políticas; instancias académicas y laborales Las nociones de gobierno colegiado y participación son fundamentales, entendidas en el contexto de una institución académica. La autoridad se ejercerá con espíritu de servicio. El funcionamiento cotidiano de las IES deberá ser un ejemplo... evitando desperdicios de tiempo y recursos, con estructuras flexibles y sistemas eficientes de planeación, operación y aseguramiento de la calidad. Las relaciones laborales y, en general, interpersonales que se den en su interior, harán de ellas comunidades en las que prevalezcan los valores académicos y el compromiso con el cumplimiento de los propósitos institucionales, al tiempo que se respeten los derechos de las personas y se mantenga un clima de laboriosidad y cordialidad.

Visión del SES al año 2020

Dentro del mismo capítulo tercero, presenta el documento de ANUIES una prospección hacia el año 2020. Se propone que, hacia esa fecha y gracias al compromiso efectivo del gobierno federal, de los gobiernos de las 32 entidades federativas y sus municipios, de los poderes legislativos y de la sociedad civil en su conjunto, las Instituciones de Educación Superior de México integran un vigoroso Sistema de Educación Superior, que forma profesionales e investigadores de alto nivel, genera y aplica conocimientos, extiende y preserva la cultura, haciéndolo con calidad, pertinencia, equidad y cantidad equiparables con

42

los estándares internacionales, gracias a lo cual el SES contribuye de manera fundamental a que los mexicanos disfruten de paz y prosperidad en un marco de libertad, democracia, justicia y solidaridad. En particular, en el año 2020:

El conjunto de IES se ha transformado en un gran sistema en el cual cada una individualmente, y el SES como tal, se caracterizan por la interacción que mantienen entre sí y por su apertura al entorno estatal, regional, nacional e internacional.

México cuenta con un SES de mayores dimensiones y cobertura, diversificado, integrado y de alta calidad.

Las IES desarrollan sus actividades de docencia, según el perfil y la misión de cada una y utilizan modelos innovadores de aprendizaje y enseñanza que les permiten alcanzar altos grados de calidad académica y pertinencia social.

Las IES centran su atención en la formación de sus estudiantes y cuentan con programas integrales que se ocupan del alumno desde antes de su ingreso hasta después de su egreso y buscan asegurar su permanencia y desempeño, así como su desarrollo pleno.

Las IES cuya misión incluye la realización de actividades de generación y aplicación del conocimiento las cumplen con gran calidad y pertinencia para el desarrollo del país y los campos científicos.

Las IES contribuyen a la preservación y la difusión de la cultura regional y nacional, en el contexto de la cultura universal, y realizan sus funciones en estrecha vinculación con los diversos sectores de la sociedad.

Las IES cuentan con los recursos humanos necesarios para realizar sus funciones con calidad.

Las IES del SES cuentan con recursos materiales y económicos en la cantidad y con la calidad, la seguridad y la oportunidad necesarias para el desarrollo eficiente de sus funciones.

Las IES cuentan con estructuras organizacionales, normas y sistemas de gobierno que favorecen un funcionamiento eficiente, congruente con su naturaleza y misión.

Gracias a relaciones adecuadas con el sistema político en el contexto de una sociedad democrática, el SES cuenta con un marco normativo acorde con su naturaleza, que ofrece a las IES seguridad jurídica y estabilidad para el desarrollo de sus funciones.

Se ha consolidado un sistema nacional de planeación y de evaluación, acreditación y aseguramiento de la calidad de la educación superior.

Propuestas para el desarrollo de la educación superior. Hacia una transformación del SES.

El capítulo final, cuarto del documento contiene las propuestas de desarrollo de la educación superior que está proponiendo la ANUIES. Se indica que la educación superior mexicana

43

enfrenta los desafíos de constituirse en la puerta de acceso a la sociedad del conocimiento, de atender con calidad a una población estudiantil en constante crecimiento, como resultado de la dinámica demográfica del país y la expansión de la matrícula de los niveles básico y medio superior y de ofrecer servicios educativos de gran calidad que proporcionen a los estudiantes una formación que integre elementos humanistas y culturales con una sólida capacitación técnica y científica. Para hacer frente a tales desafíos, el SES deberá asumir con responsabilidad la tarea de transformarse profundamente y dejar de ser principalmente conservador y cerrado, aferrado a formas de trabajo surgidas en contextos sociales y técnicos obsoletos, donde cada institución que lo compone se orienta básicamente hacia el interior de ella misma, desaprovechando las posibilidades de colaboración con las demás.

Se propone, asimismo, que el SES que habrá de surgir de la transformación del sistema vigente deberá ser abierto, altamente innovador y dinámico, que responda a las nuevas formas de organización y trabajo así como a los cambios del entorno científico, tecnológico, económico y social. Las instituciones que lo integran se orientarán hacia el conjunto del sistema y desarrollarán amplios programas de colaboración entre sí... La noción de redes de instituciones, como elemento característico de un sistema abierto, en contraposición a la de IES que funcionan de manera aislada, constituye una idea clave en la propuesta.

El documento reconoce que la transformación profunda del SES es una tarea de gran complejidad, que supone la concertación de un gran número de esfuerzos individuales y colectivos, internos y externos. Es claro que no hay un camino único para ello; por el contrario, puede asegurarse de antemano que las vías de la transformación serán tan diversas como las IES del sistema y sus dependencias y programas. Hay acciones que tienen un peso específico mayor y pueden jugar un papel estratégico en un proceso de transformación: si se logra identificarlas y reforzarlas es probable que sirvan como catalizadores, haciendo que se desencadenen otros procesos que promuevan el cambio en cierta dirección; si se les ignora pueden jugar un rol contrario, frenando los esfuerzos de cambio.

Desde el punto de vista de la elaboración y realización de programas de trabajo pueden distinguirse tres niveles, que definen la estructura de este capítulo:

El nivel de las IES: el SES de México se transformará en la medida en que cada una de las instituciones que lo conforman y sus dependencias académicas lo haga y, en el interior de cada una, en la medida en que los profesores, alumnos, autoridades y trabajadores lo consigan.

El nivel del Sistema mismo: cada IES es el lugar clave de los cambios pero cada una tendrá más dificultad para superar sus debilidades y lograr la transformación deseada si trabaja de manera aislada; si trabaja en forma de red con otras instituciones, en cambio, su transformación y la del sistema serán más factibles.

El nivel correspondiente al Estado: federación, entidades e incluso municipios. Si bien es claro que el peso principal del esfuerzo no puede recaer en nadie más que en las propias IES y sus integrantes, también lo es que el marco jurídico, el económico y el de las políticas

44

públicas pueden ser favorables o desfavorables para sus esfuerzos en un grado tan importante que puede ser decisivo para el éxito o el fracaso de los esfuerzos de transformación.

La estrategia de cambio de la ANUIES, que tiene como principio orientador fundamental la búsqueda del mejoramiento integral y el aseguramiento de la calidad del SES comprende 14 programas o propuestas de acciones, que se agrupan en los tres niveles mencionados y que se presentan más adelante, mencionando el objetivo u objetivos generales de cada uno, omitiendo la justificación y caracterización, así como las metas y las estrategias respectivas.

Por lo que se refiere a los programas del primer bloque, cuya elaboración y realización corresponde a las IES, debe insistirse en una precisión fundamental. Las más de mil instituciones que constituyen el SES son muy diferentes y no puede ni debe esperarse que sus misiones coincidan. Sin embargo, la calidad del conjunto del sistema implica que cada una de las IES que lo integran sea también de calidad, con la precisión inmediata de que esta noción debe aplicarse de manera análoga, en función de la misión y las características propias de cada institución. La tipología de la ANUIES permite distinguir a las diversas IES que conforman el SES según las funciones que contemplan en su misión y los niveles de estudios que ofrecen. Otra tipología es la utilizada por el PROMEP, que agrupa los programas docentes que ofrecen las IES en Científico-Prácticos, Prácticos con Formación Individualizada, Prácticos, Básicos e Intermedios.

Las dos tipologías permiten clasificar todos los programas y todas las IES del país. La amplitud y variedad de las necesidades de México son tales que ningún tipo, por sí solo, podría enfrentarlas; por el contrario, se necesita el concurso de todos los tipos de IES, y todas pueden contribuir significativamente a la solución de los problemas nacionales, si cada una define con claridad su propio perfil, en función de sus circunstancias internas y externas, establece una misión coherente con ese perfil y la cumple adecuadamente.

1. Misión del SES, objetivo y estrategias generales.

Al comenzar el año 2000, y considerando: los retos que plantearán al SES tanto el desarrollo previsible y deseable de la sociedad mexicana en las primeras décadas del siglo XXI, en lo demográfico, lo económico, lo político y lo social, en el contexto mundial, como el desarrollo de los niveles anteriores del sistema educativo mexicano (Cap. 1°); la situación del propio Sistema de Educación Superior nacional prevaleciente en la actualidad, así como los futuros escenarios posibles del SES (Cap. 2°); la visión del futuro del SES que se considera deseable para el año 2020, a partir de postulados orientadores basados en los valores tradicionales

de la educación superior mexicana vistos en la perspectiva del futuro (Cap. 3°), las IES agrupadas en la ANUIES adoptan, como definición de la tarea que deben realizar, el siguiente enunciado que sintetiza la misión del SES:

"En el horizonte de las dos primeras décadas del siglo XXI, la misión del SES es la de lograr el mejoramiento del conjunto y de cada una de sus instituciones, gracias al compromiso de

45

sus miembros en procesos rigurosos y permanentes de evaluación y aseguramiento de la calidad."

El mejoramiento del SES consistirá pues en su transformación en un gran conjunto de carácter abierto, compuesto por 32 sistemas estatales bien integrados al interior de cada uno y entre sí, en los cuales numerosas IES de diverso tipo y excelente calidad, cada una según su propia misión, llevarán a cabo las funciones de docencia en diversos niveles, generación y aplicación del conocimiento, preservación y difusión de la cultura y servicio a la sociedad con altos niveles de calidad, incluyendo:

- Alto grado de pertinencia, en función de la necesidades del entorno;

- Mayor cobertura, como proporción de la demanda atendida;

- Mejor eficiencia, como proporción del egreso con respecto al ingreso;

- Elevados niveles de rendimiento académico; y

- Una cuidadosa atención a la equidad, para ofrecer apoyos especiales a quienes más lo necesiten y merezcan.

Para cumplir con esta misión, las diversas instancias que tienen que ver con el SES deberán desarrollar múltiples acciones que, para tener el resultado esperado, deberán estructurarse de manera muy efectiva, en un conjunto de programas sin perder de vista el horizonte del 2020, los programas se manejarán en la perspectiva del año 2006 como tarea para una primera etapa en el proceso de largo plazo, se propone para el conjunto de programas el siguiente objetivo general:

Promover el mejoramiento de los niveles de desempeño, la pertinencia, la cobertura, la eficiencia y la equidad con que realizan sus funciones las IES mexicanas, impulsando el crecimiento y/o la consolidación cualitativa de cada una de ellas, de los 32 Sistemas Estatales de Educación Superior y del conjunto del SES.

Se manejarán las siguientes estrategias generales: adaptación a las condiciones particulares

de cada IES; visión estratégica; articulación de programas institucionales, estatales y nacionales; identificación del papel de las instancias participantes; bolsas de recursos para proyectos especiales; actualización y flexibilidad.

2. Programas de las Instituciones de Educación Superior

a) Consolidacion de cuerpos académicos

Para el año 2006 el personal académico de las IES se habrá incrementado para poder

atender al alumnado de los programas de profesional asociado, licenciatura y posgrado con

46

proporciones numéricas adecuadas, y su perfil cualitativo se habrá modificado significativamente, con cifras adecuadas también de personal de carrera y de asignatura, que tengan el perfil deseable y se complementen para cumplir las funciones de las IES con altos niveles de calidad.

b) Desarrollo integral de los alumnos

Apoyar a los alumnos del SES, a través del diseño e implementación por las IES de programas de desarrollo integral, de suerte que una elevada proporción de ellos culmine sus estudios en el plazo previsto y logre los objetivos de formación establecidos en los planes y programas de estudio.

Innovación educativa

Mejorar y, en su caso, transformar los modelos educativos prevalecientes, con miras a alcanzar mejores niveles de calidad y pertinencia en todos los niveles de la educación superior.

c) Vinculación

Incrementar la pertinencia de las actividades de las IES, fortaleciendo sus estrategias de vinculación con su entorno, entendido de manera integral, de manera que el diseño y la implementación de sus programas substantivos se hagan considerando las necesidades de los diversos sectores sociales, con especial atención a los más desprotegidos.

d) Gestión, planeación y evaluación institucional

Avanzar en la transformación de las IES en organizaciones abiertas a su entorno, eficientes y ágiles, que cuenten con mecanismos efectivos de aprendizaje institucional y toma de decisiones, gracias a lo cual mantengan elevados niveles de calidad, pertinencia, cobertura, eficiencia terminal, niveles de desempeño y equidad en todas sus funciones.

3. Programas del Sistema Nacional de Educación Superior

a) Evaluación y acreditación

Crear el Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación (SNEA) para: Contribuir al mejoramiento y aseguramiento de la calidad de

las IES públicas y particulares, de tipo universitario y tecnológico y de educación normal, reconociendo y promoviendo la diversidad institucional existente, propiciando que las instituciones y sus dependencias académicas verifiquen el cumplimiento de su misión y objetivos. Además, para garantizar a los usuarios de los servicios educativos que las IES y los programas académicos acreditados cumplen con los requisitos de calidad y cuentan con la infraestructura y con los mecanismos idóneos para asegurar la realización de sus proyectos. Por último, para establecer canales de comunicación e interacción entre los

47

diversos sectores de la sociedad civil en busca de una educación de mayor calidad y pertinencia.

b) Sistema de información

Proporcionar a quienes toman decisiones y realizan estudios en el campo de la educación superior de México un medio eficaz de apoyo a sus tareas, mediante un auténtico Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) que ponga disposición de todos ellos la información cuantitativa y cualitativa necesaria en forma confiable, consistente y actual.

c) Redes académicas y movilidad

Apoyar la transformación del SES en un conjunto de instituciones abiertas, en las que el variado conjunto de actividades de cooperación científica y técnica y el intercambio académico, tanto nacional como internacional, se reconozcan como actividades estratégicas para el mejoramiento del conjunto, y se cuente con mecanismos de cooperación entre las IES, sobre todo entre las del mismo ámbito regional o local, favoreciendo el aprovechamiento óptimo de los recursos.

d) Universidad virtual

Preparar profesionales en el nivel de posgrado y de licenciatura, en áreas de alta prioridad para el desarrollo económico y social del país; contribuir a la actualización de conocimientos de los profesionales; y ampliar la cobertura de educación superior para cumplir las metas de crecimiento deseadas.

4. Propuestas para acciones del Estado

a) Expansión y diversificación de la educación superior

Planificar y crear nuevas IES que, junto con las existentes, den atención a la demanda social de educación superior en todas las entidades; incrementar la cobertura y atender simultáneamente la pertinencia, la eficiencia terminal, el nivel de desempeño y la equidad, buscando que las IES nuevas y las preexistentes se integren en los Sistemas Estatales respectivos y en el SES.

b) Consolidación de la infraestructura

Dar soporte a los esfuerzos de desarrollo cuantitativo y cualitativo del SES, tanto en las IES existentes como en las nuevas que se establezcan, asegurando que se cuente con los elementos necesarios de infraestructura.

c) Planeación y coordinación de la educación superior

Articular los distintos tipos de IES, subsistemas en que se agrupan y programas académicos y modalidades que en ellas se imparten, por medio de mecanismos eficientes de

48

coordinación y planeación en el ámbito nacional y en cada una de las entidades federativas, para conformar un sistema de educación superior vinculado con las necesidades del desarrollo del país.

d) Marco jurídico de la educación superior

Adecuar el marco jurídico federal y estatal para la educación superior y su coordinación, en atención a los nuevos contextos en que operan las instituciones de este nivel de estudios, incluyendo los elementos de autonomía, rendición de cuentas, relaciones laborales, financiamiento y el establecimiento de mecanismos de planeación y coordinación a nivel nacional y estatal.

e) Financiamiento de la educación superior

Lograr que la inversión social en educación superior se incremente significativamente para lograr la consolidación de las IES públicas mexicanas. Incrementar los recursos públicos destinados a educación superior por la federación, los estados y los municipios. Contar con un modelo de financiamiento simple, multivariado y sustentado en criterios de desempeño que considere la diferencia de costo por nivel educativo y área del conocimiento y que garantice objetividad, transparencia y equidad en la asignación de recursos públicos a las IES, favorezca su consolidación e impulse el logro de altos niveles de calidad. Disminuir el contexto de incertidumbre sobre el financiamiento del quehacer universitario actual, y propiciar la planeación a mediano y largo plazos. Contar con políticas fiscales que apoyen a la educación superior.

Corolario

El documento de lineamientos estratégicos para la transformación de la educación superior en México que presenta la ANUIES contiene, sin duda alguna, una propuesta de largo plazo, fundada en un diagnóstico realista de la problemática vigente en el SES, así como en una visión amplia sobre las posibilidades de orientar el desarrollo de la educación superior para lograr una mejor articulación entre los retos tecnológicos y sociales del país y las capacidades y potencialidades de las IES.

La propuesta de la ANUIES se da a conocer en el contexto de un amplio debate internacional sobre el tipo de universidad que se requiere para enfrentar los retos del siglo XXI. Basta recordar la cumbre de UNESCO en París a finales de 1998 en que los representantes de los países afiliados a la organización acordaron un plan de acción común, varios de cuyos planteamientos se reflejan en esta propuesta Cabe, en este mismo sentido, remitir a los trabajos de distintas comisiones nacionales europeas que en los últimos años han presentado reportes con propósitos similares a los del documento de ANUIES; por ejemplo la Comisión Dearing en el Reino Unido1 (1997), la Comisión Attali en Francia2 (1998) y la Comisión Bricall en España 3(2000). Por último puede referirse, en este mismo contexto, al reciente documento4 elaborado por un grupo de trabajo de UNESCO y Banco Mundial (Task Force on Higher Education and Society) en que se reconoce y pondera el papel estratégico de la educación superior para los países en vías de desarrollo.

49

El tema de la reforma de la educación superior está a la orden del día; el documento de ANUIES representa, en ese sentido, una contribución muy importante, tanto para el debate académico como, principalmente, para la instrumentación de acciones que avancen en la dirección de lograr un sistema educativo superior a la altura de los retos y problemas de la Nación.

Los comentarios que a continuación se presentan, elaborados por Salvador Malo, Humberto Muñoz y Luis Llórens ofrecen apreciaciones y matices de gran interés para el lector interesado en el desarrollo futuro de la educación superior mexicana.

Notas

1 Reporte elaborado el National Committee of Inquiry into Higher Education, encabezado por Lord Ron Dearing. El documento se titula: "Higher Education in the learning society". Véase en: http://www.leeds.ac.uk/educol/ncihe/

2 El documento se denomina "Pour un modèle européen d’enseignement supérieur", y los firma una comisión encabezada por Jacques Attali. Puede verse el texto completo en: http://www.education.gouv.fr/forum/attali.htm

3 El documento lleva el título de "Universidad 2000. Informe sobre la Enseñanza Superior en España", y es resultado del trabajo de una comisión presidida por Josep Ma. Bricall. Se publicó el 15 de marzo de 2000 y puede consultarse en: http://www.unam.mx/coordhum/riseu/

4 El reporte se titula "Higher Education and Developing Countries: Peril and Promise", se publicó el 1ro. de marzo del 2000. Véase en: http://www.tfhe.net/

Revista de la Educación Superior en Línea. Num. 113. Título: Reflexiones sobre el futuro para la educación superior en México. Autor: Salvador Malo. Centro de Estudios Sobre la Universidad, Universidad Nacional Autónoma de México.

El Punto de Partida

En los albores de un nuevo milenio y en vísperas de elecciones federales, la educación superior representa una esperanza de cambio y progreso para los individuos y para la sociedad mexicana; se esperan de ella soluciones concretas para los problemas del país y se asocian a ella avances en lo social, lo económico y lo cultural, de orden y magnitud diversos. No resulta extraño entonces, en nuestros días, que en México se aspire —y hasta se demande

50

— a que todos los mexicanos tengan derecho a una educación superior, socialmente útil y personalmente benéfica.

Pero lograr la cobertura, la calidad y la pertinencia del sistema de educación superior que la cabal satisfacción de esa aspiración entraña, representa y conlleva esfuerzos y problemas en múltiples aspectos y temas; implica tratamientos y soluciones diferentes según se trate de casos particulares o generales, institucionales o personales; requiere tener presente que lo hoy conveniente y necesario mañana seguramente no lo será; y que constituye una responsabilidad de toda la sociedad mexicana y no sólo de algunos de sus grupos o sectores.

Es conveniente percatarnos por ejemplo, que el valor social de la educación superior tiende a disminuir en la medida en que su cobertura se extiende. Una muestra de ello es que la oferta creciente y no regulada de graduados universitarios suele venir acompañada de un aprecio decreciente por ellos, hasta el punto en que su valor en el mercado laboral pueda responder esencialmente a factores extra escolares. Por ello, en la medida que la educación superior se torna universal dentro de un proceso carente de los ajustes y las medidas correctivas apropiadas, se corre el riesgo de que al convertirse en general deje de ser superior; es decir, un requisito social cuya ausencia es penalizada pero cuya posesión no genera ventaja relativa alguna.

En sociedades más homogéneas y desarrolladas que la nuestra, la universalización de la educación superior tiene lugar al tiempo que sus contenidos y procesos se transforman y reestructuran a fin de que sean pertinentes a su nueva condición social; y viene acompañada de programas de estudio con nuevas exigencias, mayor escolaridad y más especialización. En otras palabras, la universalidad de la educación superior, que es en sí misma muestra del mayor desarrollo y más alto grado de homogeneidad social (equidad) de esos países, mantiene a los estándares y al entrenamiento académico y técnico como las "monedas de curso legal" en ese nivel de estudios. Mediante la reestructuración de los programas de pregrado y el rigor de aquellos profesionales y de posgrado, las instituciones educativas aseguran que éstos estándares y las aportaciones de sus académicos al intelecto y al conocimiento humanos, sigan siendo consideradas como su principal contribución a las sociedades que las sostienen

La cobertura de la educación superior mexicana está lejos de ser universal pero es ya de masas. Experimentamos, por tanto los desajustes propios de una cobertura en transición: demandamos más universidades y más alumnos en ellas, al mismo tiempo que tenemos en menor estima social a los graduados y las instituciones de educación superior; hay controversias sobre sus beneficios y costos, a la par que tienen éxito social y comercial planteles carentes de modelo y sin aportaciones académicas; se abren y buscan más espacios en las carreras de corte utilitario personal y bajo beneficio social, mientras reclamamos la inexistencia de los profesionales que requiere el país; insistimos en la eficiencia operativa y administrativa de las instituciones tradicionales y no cuidamos, en cambio, los contenidos, métodos y resultados de las nuevas; existe un claro énfasis en lo visible, lo público y aparente, poca atención se presta, en cambio, a lo fundamental y trascendente, a lo que verdaderamente es propio de las instituciones académicas.

51

La complejidad e importancia de la educación superior hacen natural que una propuesta para su futuro motive a la reflexión sobre lo que somos, a donde vamos y qué queremos como individuos, como sociedad y como país. Al intentar dar respuesta a esos dilemas, debemos considerar la historia y el presente de la educación superior, a fin de realizar un balance de sus logros y rezagos; requerimos también identificar las ventajas, las oportunidades y los desafíos a los que se enfrenta, para avanzar con certidumbre hacia el futuro; y estamos obligados por último a proponer los caminos y a definir las tareas y responsabilidades que permitan construir el futuro deseado. Todo ello se plantea en el documento La educación superior hacia el siglo XXI (ES21), de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) que da pie a esta reflexión.

Las encrucijadas de la educación superior mexicana

En los pasados años, la educación superior mexicana ha recibido la atención de muy diversos grupos y personas; expertos y organismos nacionales e internacionales, así como el gobierno, los universitarios y la sociedad mexicanos se han ocupado de ella. Esto obedece en parte a los problemas que afectaron a la Universidad Nacional Autónoma de México en el último año, pero es en mayor medida producto del avance, la expansión y la importancia de este nivel de estudios en México y el mundo.

Un examen retrospectivo del sistema nacional de educación superior como el que permite y propicia ES21, revela logros y aciertos extraordinarios. Tan sólo en el periodo que va de 1950 al 2000 se integró en México uno de los sistemas de educación superior más grandes y complejos de América Latina y del mundo: se fundaron la gran mayoría de las universidades, tecnológicos y centros de educación superior que hoy operan en el país; se diversificaron los perfiles de las instituciones, se expandieron los servicios privados y, en tiempos recientes, se impulsaron numerosas estrategias, programas y acciones de alcance nacional para asegurar la calidad de los servicios en este nivel.

A pesar de los logros citados y de muchos otros, las condiciones del México moderno y de su evolución proyectada para los próximos años exigen mucho más de lo que tenemos y hemos alcanzado en el terreno de la educación superior.

Los factores del entorno nacional, que se expresan en las tendencias demográficas, económicas, sociales y políticas en curso, plantean nuevas exigencias a la educación superior. En lo demográfico, la evolución de la población establece de entrada la imperiosa necesidad de ampliar la oferta de nuestro sistema de educación superior en las próximas décadas. En lo político, el tránsito hacia una real democracia pone en tela de juicio valores, esquemas de participación y toma de decisiones entre los grupos, las instituciones y los sistemas. En lo académico, la diversificación de instituciones, de modalidades, de comunidades y de tareas en educación superior generan confusión, tensión y nuevas inequidades. Además, la sociedad mexicana en este fin de siglo se muestra demandante y desafiante, a sus instituciones de educación superior les exige nuevas respuestas, más calidad, mayor eficiencia y capacidad de innovación; a su gobierno le reclama más equidad y mayores oportunidades para todos.

52

Todo ello nos habla de nuestra muy singular "encrucijada nacional". Pero además de ésta, debemos posicionar al sistema mexicano de educación superior en la "encrucijada internacional", en la cual el conocimiento, la cooperación y las tecnologías de la información y de comunicación se han convertido en motor de transformaciones profundas en los planos económicos, laborales, educativos y sociales. El desarrollo de la economía nacional con la apertura de mercados, la competencia entre éstos y otros, así como la transformación de los saberes y competencias laborales y profesionales, han puesto en crisis tanto los perfiles profesionales, como los paradigmas tradicionales de la formación técnica, profesional y especializada en nuestras instituciones de educación superior. Los fenómenos de la Globalización económica, de la Sociedad del Conocimiento y de la Cibercultura nos colocan en un mundo inédito, en el cual la cuestión educativa se torna crítica para asegurar el desarrollo sustentable de nuestra sociedad y cultura.

Ante tales realidades —la nacional y la internacional—, queda claro que el sistema de educación superior mexicano mismo está en una encrucijada, condicionado y sujeto a múltiples y variados desafíos cuya solución puede descansar, en forma destacada, en las reflexiones que provoquen y las respuestas que generen los planteamientos, la información, la visión y las propuestas que hace la ANUIES a través del documento ES21.

El futuro según ANUIES

La propuesta de ES21 parte de una visión integral del sistema de educación superior, en la cual para el año 2020 las instituciones de educación superior conformarán en conjunto un sistema vigoroso, que formará profesionales e investigadores de alto nivel, generará y aplicará conocimientos y extenderá y preservará la cultura; tareas que realizará con calidad, pertinencia, equidad y cantidad equiparables con los estándares internacionales. Gracias a ello, la educación superior contribuirá de manera fundamental a que los mexicanos disfruten de paz y prosperidad en un marco de libertad, democracia, justicia y solidaridad.

Para el logro de esa visión, ES21 sugiere la realización de un esfuerzo nacional gradual, que implica la concertación de numerosos esfuerzos individuales y colectivos y descansa en una estrategia sustentada en 14 programas de acción con responsabilidades en tres niveles: el Institucional, el del Sistema en su conjunto y el del Estado.

La propuesta de ES21 encierra una nueva filosofía, una nueva forma de trabajo, promisoria, atractiva y hasta realista, pero ambiciosa, difícil y compleja. Una filosofía que se sustenta en un conjunto de conceptos a veces explícitos, otras implícitos, como sistema abierto, de cooperación, de responsabilidad distribuida y de compromiso activo. Conceptos cuya articulación involucra, necesariamente, a múltiples actores, tanto a los propios de la educación superior, como a aquellos externos de la sociedad y el Estado.

Un sistema abierto

53

Una proposición central del documento es aquélla que establece el paso de un sistema cerrado a uno abierto en el contexto de la educación superior nacional. Mediante éste, la proposición enfrenta la endogamia, el aislamiento, y el perfeccionamiento independiente que caracterizan a la operación actual de las Instituciones de Educación Superior, con la apertura, el intercambio, y el perfeccionamiento compartido resultantes de la operación colectiva.

Aún considerándolo una imagen-objetivo idealizada, el paradigma del sistema abierto representa grandes desafíos pues implica aceptar e integrar actitudes y comportamientos que hasta ahora se han dado de manera muy limitada. Bajo la filosofía de los sistemas abiertos, el sistema nacional de educación superior estaría llamado a establecer una vinculación íntima y vital con el entorno a través de flujos de información y acción múltiples, continuos y productivos. Transformar al sistema de educación superior en uno abierto significaría, a la vez, tener un sistema en el que sus distintos componentes poseen una misión clara, funciones precisas y reglas de interacción bien acotadas y definidas; por otro lado, comprendería un sistema en el que cada uno de sus componentes —sus instituciones, sus programas y sus actores— también deberían operar con esta misma filosofía, a cuyo amparo se intercambian propósitos, necesidades, proyectos, programas, experiencias y recursos, entre muchos otros factores.

El planteamiento del sistema abierto también conlleva consideraciones que no son explícitas en la propuesta y que tienen que ver directamente con los actores del entorno, los cuales ante la nueva filosofía de la educación superior tendrían que saber qué intercambiar, cómo y cuándo hacerlo. Siguiendo este paradigma y, a su vez, como parte del entorno, el gobierno también debería precisar el orden de sus interacciones e intercambios de información con el sistema de educación superior. Sólo en esta medida puede concretarse en la realidad la lógica de un sistema abierto en cuyo centro se satisfacen las necesidades de formación superior que una sociedad demanda para avanzar.

La cooperación necesaria

En otro orden, la cooperación aparece como un segundo concepto rector en la propuesta de la ANUIES, mismo que se antoja como imprescindible frente al financiamiento que siempre tiene límites concretos, como necesario ante la diversidad, ventajas y dominios académicos de las instituciones y como posible de cara a las tecnologías de la información y las telecomunicaciones.

Así, la propuesta de promover, establecer y consolidar redes de distinto propósito, naturaleza y alcance en el marco del sistema nacional de educación superior, refuerza la idea de esa nueva filosofía que suma la necesidad de la cooperación, de la unión de esfuerzos para proyectar más intensamente los servicios de la educación superior y potenciar su alcance entre grupos de la sociedad mexicana.

Bajo esta lógica se postula la posibilidad de establecer redes de instituciones, de programas, de académicos, de estudiantes, de investigación, redes culturales, en fin, redes para aprovechar inteligente y estratégicamente nuestros distintos recursos y para extender

54

nuestras acciones, proyectos y servicios; redes para aprovechar otras experiencias, así como para enriquecer nuestra visión y acción académica.

Si bien, la cooperación puede resultar un concepto añejo en el campo de la educación superior, en la propuesta se vigoriza y se reviste de nuevos significados y alcances en beneficio del sistema mismo y de la sociedad.

Una responsabilidad distribuida

La transformación del sistema mexicano de educación superior, necesaria y urgente a todas luces, no puede derivar o ser producto únicamente de las acciones de las universidades o centros de educación superior, el reto de la transformación exige de muy diversos actores y responsabilidades en términos de proyectos, acciones y metas concretas.

En esta dirección, la propuesta plantea también con acierto un conjunto de proyectos a ser desarrollados unos en el seno de las Instituciones de Educación Superior, otros a cargo del sistema mismo de educación superior, mientras que algunos más corresponden por su naturaleza e impacto al Estado.

Éste es el sentido en el que debemos entender que la transformación descansa en un esquema de responsabilidades compartidas o distribuidas, que precisa que cada conjunto —Instituciones, Sistema, Estado— comprenda, asuma y ejecute sus proyectos y acciones para contribuir a un proceso de transformación gradual y progresivo de la educación superior.

Quizá, en este aspecto la propuesta merecería profundizar en el análisis de prioridades para los 14 proyectos que se proponen, así como examinar también más a fondo la convergencia de acciones sobre objetivos de cambio específicos. De esta manera sería posible construir una agenda más precisa para impulsar la transformación del sistema mexicano de educación superior.

El compromiso activo

En la propuesta de la ANUIES subyace como una necesidad imperiosa el concepto de compromiso activo por parte de las Instituciones de Educación Superior, del sistema, de la sociedad y del Estado. Sin este ingrediente la transformación del sistema nacional de educación superior, aún y cuando se impulsen políticas, estrategias y programas, será imposible o será sólo parcial.

Los cambios que requiere nuestra educación superior son múltiples, como bien se apunta en el documento; lograrlos exige comprender el sentido y significado del cambio, distinguir las responsabilidades propias y comprometerse intensamente con las acciones que son propias del sector.

En este sentido, el compromiso activo encierra, si vale expresarlo así, una nueva ética cuyo código valorativo se construye a partir de los conceptos que hoy son consustanciales a todo quehacer académico e institucional, me refiero a la pertinencia, la calidad, la eficiencia, la

55

eficacia, la corresponsabilidad y la rendición de cuentas, valores en los que hemos iniciado una cultura que es necesario extender, profundizar, afirmar por parte de todos los que participan y se benefician de la educación superior en México.

En suma, la propuesta que nos presenta la ANUIES apuesta con decisión a una nueva filosofía de la educación superior en México que exige compromisos, definiciones y reglas claras para todos los que participamos en ella así como para todos los que se benefician directa o indirectamente de la misma.

No hay cambio posible si no arriesgamos, si no inducimos propuestas ambiciosas e innovadoras. Sin embargo, ciertamente tenemos que señalar que para que la propuesta sea viable tiene que integrarse a una política global de largo plazo para la educación superior y vincularse, a la vez, con las grandes políticas que han de animar en los próximos años las prioridades en materia económica y social.

Quizá en esta perspectiva de grandes políticas de Estado, de visión de largo plazo y de integración estratégica entre los distintos sectores del desarrollo nacional, la propuesta ES21 pueda constituir el detonador de los múltiples y necesarios cambios que necesitamos para que nuestro sistema de educación superior transite de un estadio cerrado a uno abierto a sí mismo, a la sociedad y al mundo.

Más allá

A pesar de lo ambiciosa y demandante que es la propuesta ES21, se antoja que podría ir más allá: acortando la distancia estructural, orgánica y programática que hay entre nuestro sistema de educación superior y aquéllos de otros países; aprovechando las oportunidades que la Globalización y las tecnologías de información nos dan para innovar los contenidos, procesos y prácticas de la educación superior y para resolver los principales problemas en su operación actual; y asegurando su capacidad de respuesta ante los nuevos paradigmas y entornos.

La intensidad de la demanda por más espacios y oportunidades educativas y la fuerza de los reclamos sobre los varios problemas que aquejan a las instituciones y al sistema de educación superior en su conjunto, conducen a que la atención se concentre en lograr más lugares, más calidad, más eficiencia, mejor gobierno; a creer que la solución para alcanzar la equidad, la pertinencia, y la cobertura deseadas estriba en hacer más y mejor de lo mismo.

La propuesta en ES21 no escapa a esta presión para mirar hacia adentro. Así, pese a mencionar de entrada la importancia que tiene la Globalización en las sociedades modernas y afirmar que la educación constituye un factor fundamental para la mejor inserción de México en el contexto mundial, no señala después la carencia que hay en México de mecanismos y programas para entender y atender los efectos de la Globalización en la educación superior, ni recoge "la interacción con otras sociedades, con otros países en cuestiones de educación superior" en la visión y los postulados que presenta. Es cierto que la internacionalización se aborda en el programa Redes Académicas y Movilidad, pero ello se hace con timidez y de manera genérica, no como una estrategia de aprendizaje, competencia y supervivencia.

56

Para ser efectiva, la movilidad de estudiantes requiere políticas claras respecto de la revalidación de créditos, así como de inversiones y programas que la fomenten a fin de romper "el actual archipiélago de instituciones isla". La movilidad internacional requiere, además, que las instituciones nacionales cuenten con la infraestructura y la organización para atraer y atender adecuadamente a los estudiantes extranjeros; con planes de estudio más internacionales y cercanos a los de otros países; y con una mayor flexibilidad en sus estructuras curriculares hasta el punto en que se redefinan los tiempos de estudio y se modifique la organización de la enseñanza profesional.

Los países europeos, por ejemplo, están analizando colectivamente los contenidos, las estructuras, los tiempos y la organización de su enseñanza superior, a fin de definir la forma que debe tener cada uno de esos aspectos en atención a los requerimientos del mundo moderno y con el propósito de asegurar la calidad de ese nivel de estudios en toda la región. En México sin embargo, aún no consideramos revisar la organización y la dinámica de la enseñanza profesional, no hemos realizado una exploración prospectiva de las profesiones ni del mercado profesional para los próximos años. Pese a su importancia para la misión, los contenidos y la operación de las instituciones y el sistema de educación superior, la modificación que están experimentando las profesiones como consecuencia de la velocidad en la generación del conocimiento, las nuevas estructuras de empleo y el avance en las tecnologías de la información sólo se tratan en ES21 de manera general para identificar rasgos en el perfil de los egresados.

La modificación de las profesiones es un asunto que demanda un análisis profundo, amplio y colectivo, más allá de las consideraciones sobre los procedimientos para su certificación y de las modificaciones jurídicas a ello asociadas. Si en la actualidad tienen sentido los cuestionamientos que se hacen a las licenciaturas por su fuerte especialización y rigidez, poca relevancia para "profesiones" académicas, artísticas y disciplinarias y reducida relación con las necesidades nacionales y con el mundo del trabajo, estos cuestionamientos cobran mayor validez para las condiciones de cobertura previstas en ES21.

Algo similar ocurre con el desafío que para la educación representa la dinámica vertiginosa en la producción de conocimientos. En ES21 esta última se presenta, correctamente, como determinante de la sociedad contemporánea y de la educación superior. Así, se resalta que "el conocimiento constituirá el valor agregado fundamental en todos los procesos de producción de bienes y servicios de un país, haciendo que el dominio del saber sea el principal factor de su desarrollo autosostenido"; y se agrega que "en el nuevo orden mundial, los países que destaquen serán aquéllos que —además de dominar y aplicar productivamente el conocimiento—logren aprovechar las fuerzas del cambio y se adapten crítica y productivamente al entorno cambiante".

El fenómeno se aborda sin embargo, exclusivamente en términos de la inversión en ciencia y tecnología. Los rezagos tales como la "producción aislada de conocimientos", la "subutilización de éstos" y la "difusión limitada del conocimiento en el contexto más amplio de la sociedad", no llevan a considerar sus efectos en el proceso de enseñanza-aprendizaje y sus implicaciones para la actualización profesional o el cambio de empleo y profesión

57

durante la vida, ni a consideraciones sobre la promoción del conocimiento como eje de los diversos quehaceres sociales, económicos, políticos y culturales.

De igual manera, el posgrado y la investigación sólo se tratan de manera general o descriptiva, no con propuestas concretas ni señalamientos que permitan asegurar su desarrollo, su impacto en la educación y el flujo efectivo de los resultados de la investigación científica y tecnológica hacia las empresas, los gobiernos y la sociedad en general. Las actividades de investigación —incluso entendida ésta en el sentido amplio sugerido por Boyer en su libro Scholarship Reconsidered— siguen siendo incipientes en la mayoría de nuestras instituciones y los posgrados continúan concentrados en las maestrías de las carreras y áreas administrativas. A pesar de ello, en la propuesta para la consolidación de los cuerpos académicos, en dónde los posgrados y la investigación tienen un papel central, son muy pocas las sugerencias que se presentan para avanzar de manera significativa en ellos y corregir los problemas que presentan.

Como consecuencia de lo anterior, el documento ES21 no incluye entre sus "Propuestas para el desarrollo de la educación superior" políticas o enfoques que promuevan el avance de la actividad científica nacional, respalden el desarrollo de la investigación en las ciencias sociales y las humanidades, y aseguren la vinculación de las investigaciones con la vida nacional, a fin de fortalecer la capacidad de innovación y respaldar las aportaciones culturales de México. Ciertamente deberíamos ir más allá en todos estos aspectos para lograr la innovación educativa, propiciar el aprendizaje durante la vida y la adecuación de las prácticas institucionales, educativas y sociales a las nuevas condiciones y posibilidades que las tecnologías de la información están generando en todos los ámbitos de la actividad humana.

Las tecnologías de información son mucho más que una nueva herramienta que facilita la búsqueda, el procesamiento y la transmisión de información, constituyen un fenómeno de fin de siglo que trae la posibilidad de un cambio acelerado para las sociedades, instituciones e individuos que las adoptan y dominan y que afectará de manera sustancial todos los niveles y tipos de educación. En particular se considera que las tecnologías de información pueden ayudar a dar respuesta a los tres grandes retos que en ese nivel enfrentan todas las naciones:

• Cómo llegar y educar a todas las personas que tienen derecho a, y requieren de, una educación, sin importar su ubicación, preparación previa, situación laboral, entorno cultural y

características personales;

• Cómo darles una educación de calidad, que los prepare para el siglo XXI y mejore sus oportunidades en lo individual y como miembros de una comunidad cultural, política y económica; y

• Cómo enfrentar los costos para alcanzar los dos objetivos anteriores en condiciones de bajo crecimiento económico y presiones para satisfacer otras necesidades sociales urgentes.

58

Independientemente de cuan lejos estén la tecnologías de información de poder dar cabal respuesta a esos puntos, lo cierto es que su explosiva presencia está transformando los contenidos, los procesos, los programas, las estructuras y las Instituciones de Educación Superior.

El paradigma de la educación permanente está hoy ampliamente aceptado y la necesidad de aprender a aprender es reconocida como la principal tarea de la educación. Por ello se plantea que, independientemente de su estructura y de sus contenidos específicos, todas las modalidades de educación superior deben transferir las habilidades y destrezas centrales en la sociedad del conocimiento; por ello también se están desarrollando y multiplicando la educación continua, la educación a distancia, la universidad abierta, el aprendizaje por red y otras modalidades de instrucción y capacitación distintas a las tradicionales y presenciales.

Al margen de las dificultades y costos asociados a la introducción de estas modalidades educativas, es importante verlas no como una modalidad adicional o como una herramienta para hacer más y mejor de lo mismo, sino como un cambio de paradigma por el cual haremos nuevas cosas y tendremos tareas distintas a las que ahora hacemos y por el cual aún lo que veníamos haciendo lo haremos de manera diferente.

Así, la enseñanza está cediendo el paso al aprendizaje. Esto significa que el centro de los procesos, de las formas y hasta de los contenidos educativos está moviéndose hacia el estudiante y la manera, el tiempo y el lugar en que él se apropia de los conocimientos. Bajo esta visión, el estudiante está dejando de ser un sujeto pasivo y receptivo de lo que el profesor, el maestro le transmite, para transformarse en uno activo, demandante, selectivo de lo que quiere saber y aprender y de cómo y bajo que modalidad desea hacerlo.

Es pronto para evaluar el impacto de este cambio en la educación superior y en la educación en general; en la mayor parte de las instituciones está siendo instalada la infraestructura de comunicación y de cómputo que lo soportan; su uso es aún incipiente y rara vez está incorporado a los procesos educativos; los programas educacionales desarrollados con base en estas tecnologías son además de pocos, costosos y en su mayoría estructurados con base en los patrones tradicionales. Pero el paso es acelerado, los avances notables y la misión y funciones de la universidad del futuro se están redefiniendo.

El sistema educativo mexicano descansa en planes de estudio profesionalizantes, estrechamente organizados, actualizados mediante la acumulación de información; en cursos estructurados en torno a muchas horas de clase y notas preparadas y repetidas a lo largo de varios años; en muchos profesores —más del doble de los requeridos en otros sistemas de educación superior—, la mayoría de asignatura, sin grado superior a la licenciatura y pocos al día en la materia que dictan; y en alumnos forzados y acostumbrados a memorizar y sometidos a procesos de evaluación en los que "no se vale" preguntar nada que no se haya enseñado.

El nuevo paradigma y las nuevas tecnologías y herramientas de la información no pueden cambiar por si solas todo ello. Pero en la medida que consideremos su introducción, reflexionaremos sobre la manera de resolver los problemas anteriores; en la medida que

59

logremos su adopción e inserción avanzaremos significativamente en resolver esos problemas y atender otros; y, más importante que ello, en la medida que no lo hagamos aumentaremos nuestro rezago respecto de otros sistemas educativos y estaremos más desconectados de las realidades profesionales, educativas, laborales y culturales del mundo contemporáneo.

A manera de conclusión

El documento ES21 representa una valiosa aportación al estudio de la educación superior mexicana y a la reflexión sobre los caminos posibles para su futuro. Son particularmente importantes el diagnóstico que presenta de la situación actual y del contexto de la educación superior de México, el enfoque integral y sistémico que utiliza, los escenarios que vislumbra en los ámbitos económico, urbano y demográfico, así como las tendencias que describe, las perspectivas que abre, los postulados que plantea y las propuestas, estrategias y metas que formula en tres distintos niveles. Las propuestas son, por otro lado, ambiciosas en lo cuantitativo y lo cualitativo sin por ello dejar de ser realistas, reflejando así la madurez alcanzada por las instituciones y el sistema de educación superior.

Es, además, notable que este sea un documento presentado por una colectividad, por un conjunto de instituciones, por cuanto indica la base, las aspiraciones y los propósitos que comparten todas ellas. Abre así, la posibilidad de que se intenten y logren objetivos mayores que los en él se señalan.

En suma, la percepción sobre el estado de la educación superior mexicana, sobre las condiciones del país y sobre las exigencias, presiones y perspectivas del exterior llevan a considerar que ES21 representa un magnífico punto de partida para reflexiones y análisis más profundos; que nos lleven a intentar objetivos aún más ambiciosos que los ahí propuestos a fin de asegurarnos que dentro de 20 años no nos encontremos en la situación en que ahora estamos, profundamente insatisfechos a pesar de los extraordinarios avances realizados.

Revista de la Educación Superior en Línea. Num. 113. Título: Reinventando la educación superior mexicana: Momento y viabilidad de la propuesta de ANUIES "La educación superior en el siglo XXI". Autor: Luis Lloréns Báez. Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Autónoma de Baja California; entre otros cargos se ha desempeñado como subsecretario de Educación Superior e Investigación Científica de la Secretaría de Educación Pública.

El análisis y la propuesta de visión para el año 2020 que la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior ha presentado recientemente, es una fuente importante de reflexiones y preguntas, respecto de lo que es, ha sido y, sobre todo, lo que puede ser la educación superior mexicana. El esfuerzo representado en el documento es encomiable, sobre todo por la intención de propiciar un movimiento hacia la discusión y la

60

búsqueda de consensos, en torno a la definición explícita de un rumbo, que hasta ahora y desde hace varios años, ha sido incierto.

Proponer una visión para la educación superior mexicana, es un compromiso serio que debe ser reconocido y que, al mismo tiempo, pone en evidencia la necesidad de estimular, a través de propuestas como esta, un ambiente de participación que no puede sino ser positivo en sus consecuencias. Abonando a su importancia, la visión de ANUIES al año 2020 es un esfuerzo sin precedentes cercanos en el país (posiblemente algunas declaraciones de las asambleas generales de los años setenta y ochenta, se asemejen un poco en la intención incluyente y prospectiva de la nueva propuesta).

La complejidad y extensión de la propuesta de ANUIES, hacen posible que pueda ser comentada desde muchos puntos de vista, como serían, por ejemplo, la planeación educativa, el desenvolvimiento reciente del sistema de educación superior, el contexto nacional o en el que se produce el documento. De los diversos aspectos susceptibles de ser examinados, destaca desde luego la intención de que la propuesta sea realmente llevada a la práctica. No tendría sentido de otra manera. La implantación, el llevar a los hechos lo que se formula en objetivos y programas, es la parte realmente difícil de la planeación institucional.

Y precisamente tomando esa intención como referencia, surgen tres preguntas: ¿por qué plantear una visión sobre la educación superior en este momento, es decir, cuáles elementos de contexto y coyuntura destacan en relación a la propuesta de la Asociación?; la segunda, ¿qué elementos contiene como para suponer que irá más allá de un nuevo ejercicio de sistematización de información; es decir, qué nos dice que efectivamente llegará más allá de su difusión y quizás de la implementación parcial de algunos de sus objetivos?; y la tercera, ¿cuáles podrían ser los puntos centrales de una educación superior renovada en México, es decir, cómo asegurar su valor estratégico para el futuro inmediato y de largo plazo del país?

No son, claramente, las únicas preguntas relevantes en relación con el trabajo que nos ocupa; tampoco, posiblemente, son las preguntas más importantes, aunque eso dependerá de la perspectiva desde la que se llegue a esta conclusión. En todo caso, debe asumirse que el análisis de este documento no puede realizarse desde el vacío. Implícita o explícitamente, el lector se acercará al documento de ANUIES orientado por determinadas preguntas o nociones previas, que ordenarán sus procesos de análisis y comprensión de lo que ahí se dice.

Los comentarios que se exponen a continuación surgen en torno a lo que, desde el punto de vista de mi experiencia, son los elementos que el documento aporta en relación a las tres interrogantes planteadas. El propósito es contribuir a la comprensión y sobre todo a la realización en la práctica de esta visión de la educación superior mexicana, en la que la Asociación Nacional ha fincado sus mejores intenciones y esperanzas de cara a los próximos años.

1. Necesidad de una visión renovada sobre la educación superior en México: el momento

61

En la introducción del texto que nos ocupa, se apuntan dos razones para justificar el momento en el que surge la propuesta de ANUIES: por una parte, se dice, ha habido un intenso debate internacional sobre la educación superior, especialmente durante los pasados diez años; y por otra, está la "Declaración Mundial sobre la Educación Superior", producida por la UNESCO en 1998.

Ambas razones deben ser consideradas como elementos motivadores de una nueva visión sobre la educación superior mexicana. Sin embargo, son insuficientes, sobre todo si se considera que, por una lado, el mencionado debate internacional no ha tenido trascendencia en México; y por otro, que el documento de UNESCO es un marco de referencia inaplicable nacionalmente sin una adecuada contextualización. Hay otras circunstancias, dentro del ámbito nacional, que ayudarían a explicar mejor el momento en el que surge el documento de ANUIES.

La evidencia indica que durante los últimos años, no ha habido ningún debate realmente nacional, organizado en esa dimensión, con la participación, por ejemplo, de las instituciones educativas, públicas y particulares, sus organismos de representación, el Congreso de la Unión, los congresos locales, los poderes ejecutivos federal y estatales, las representaciones empresariales y de organizaciones sociales relevantes.

En estos años, en la educación superior se ha operado y se ha experimentando, en escenarios de crisis económicas sucesivas. La planeación ha sido mucho más un discurso que una herramienta efectivamente aplicada y evaluada en sus alcances. Su crecimiento y diversificación, responden más a la convergencia de acciones individuales y asiladas, que a un esfuerzo orientado a metas de gran aliento. Las miras han sido fundamentalmente de corto plazo. Hoy en día, lo que comúnmente se denomina sistema de educación superior en México, es básicamente un conglomerado de instituciones cuyos miembros interactúan entre sí, en acciones y programas que se entrecruzan a través de diversos foros y órganos de representación.

Aún así, no puede decirse que exista, en términos de condiciones jurídicas, académicas, políticas y financieras, un verdadero sistema de educación superior. La interacción ha sido cada vez mayor, pero no es suficiente; hace falta normar y regularizar la comunicación y los flujos entre niveles, subsectores a instituciones, para lograr un todo articulado cuyas partes agregar valor en su contribución al conjunto. Es necesario que esta interacción sea el resultado de visión, propósitos, estrategias y evaluación compartidos. Hacen falta estructuras, liderazgos y canales para hacer de esa interacción un movimiento sistemático y sistémico.

En este conglomerado, las instituciones, públicas y particulares, han respondido a sus condiciones inmediatas de demanda de servicios educativos. El gobierno federal mexicano ha continuado tutelando al conjunto de las instituciones y sus órganos de representación, con estrategias orientadas a lograr principalmente su eficiencia administrativa y en menor medida educativa. Hasta ahora, la principal tarea asumida por los gobiernos estatales, en general, ha sido evitar conflictos, en o con las instituciones, particularmente las universidades públicas,

62

y aprovechar de manera puntual algunos de los avances tecnológicos producidos en las casas de estudios.

En conjunto, se observa en el desempeño de este conglomerado de instituciones, gobiernos y organismos representativos, la ausencia de una estrategia a nivel nacional, incluyendo gobiernos y estructuras de liderazgo en todos los ámbitos relevantes, que identifique y capitalice el valor que la educación superior le agrega al país, a su economía, a su cultura, a sus regiones y ciudades; una estrategia que integre a las instituciones, las comunique con los niveles precedentes del sistema educativo y efectivamente las incorpore a la planeación del desarrollo estatal y regional.

Por lo anterior, desde el punto de vista del momento, debe apreciarse positivamente que la propuesta de ANUIES haya surgido hoy, pero pudo haberse planteado ayer, o hace diez años. De todos modos hay un retraso significativo. En el mundo dinámico de nuestro tiempo, construir una visión de futuro y revisarla periódicamente es indispensable. En el ámbito educativo, aclara la orientación de sus procesos y la de sus liderazgos institucionales; reafirma los valores en los que se sustenta, facilita la definición de las grandes políticas y estrategias y, especialmente, genera el espacio para la concurrencia plural y el compromiso de todos los interlocutores relevantes. En este sentido, por un lado hacia el futuro el documento que nos ocupa es un punto de partida necesario. Por otro lado hacia el pasado, es en cierta forma la reanudación de la visión fundacional de ANUIES que hoy, 50 años después, sigue teniendo muchos aspectos vigentes.

1.1 El contexto amplio: la relación Estado-educación superior

Si es que ha habido un debate sobre la educación superior mexicana (y posiblemente en torno a la educación en general), éste se ha dado fundamentalmente en el ámbito académico. Se ha nutrido de las aportaciones, muy valiosas algunas de ellas, de decenas de estudiosos e investigadores del tema, en libros, conferencias, artículos e intervenciones de todo tipo.

Además de este esfuerzo, importante pero no tomado en cuenta, durante los últimos 20 años han ocurrido en México principalmente tres cosas relacionadas con la circulación de ideas sobre la educación superior: la primera, un discurso oficial, continuamente repetido, sobre la necesidad de calidad, cobertura y la pertinencia; la segunda, una reorientación de facto de la política gubernamental en la materia; y la tercera, la búsqueda más bien aislada de los directivos de las instituciones procurando, sobre todo las públicas, el mejor arreglo presupuestal posible, o las mejores condiciones de operación en el caso de las instituciones particulares, a fin de cubrir una creciente demanda de servicios educativos.

Puede decirse que el discurso de la calidad, cobertura y pertinencia se sostiene por sí mismo: no es aceptable que una sociedad con recursos escasos, como lo es la mexicana, invierta en una educación sin calidad, que no satisfaga adecuadamente sus necesidades. Pero también, el discurso ha servido para justificar los efectos de las crisis económicas desde los años ochenta en la educación. La idea de la educación superior pública como vehículo de mejoramiento, individual o social según el enfoque dominante en diferentes países, fue implantada

63

principalmente desde la segunda posguerra mundial, e incorporada e México en el gran proceso de urbanizaciónconcentración de los años sesenta. Esta idea cobró fuerza después del movimiento estudiantil de 1968, pero se debilitó progresivamente, a partir de los años ochenta, sobre todo en la medida en que las limitaciones financieras hacían cada vez más difícil dar educación pública a una población en rápido crecimiento.

En este marco, el cambio en la política sobre educación superior posiblemente fue mucho más una consecuencia lógica de los efectos de las crisis sobre los programas sociales, que el resultado de una reflexión cuidadosa sobre las opciones al alcance del país. La nueva fórmula, construida en el ámbito burocrático oficial a lo largo de 20 años, fue en realidad una yuxtaposición de medidas, sin que hubiera un hilo conductor que le diera congruencia desde una perspectiva de Estado. Como ocurrió con otras políticas públicas, no hubo realmente un diálogo con la sociedad, una búsqueda de consensos, debido en parte a que éstas mismas políticas habían contribuido a mantenerla desorganizada.

En lo tocante a la educación superior, algunas de estas medidas fueron: facilitar el crecimiento de instituciones particulares, pero sin otorgarle una misión específica dentro de una visión nacional de Estado; eliminar el criterio de la matrícula en el otorgamiento de subsidios para las instituciones públicas, asegurar el control centralizado de los recursos financieros y fomentar el crecimiento en los ingresos propios de estas instituciones; inducir esquemas de competencia sobre fondos predefinidos; establecer mecanismos de competencia por recursos y compensaciones, principalmente para la investigación, sustentados casi exclusivamente en el logro individual; mantener el control político frente a los movimientos sindicales y sociales externos; introducir mayores controles de calidad para el acceso al servicio educativo y estimular la vinculación educativa, principalmente con empresas productivas medianas y grandes.

En este mismo contexto, la educación media superior pública fue excluida de los apoyos extraordinarios para investigación, formación de maestros, infraestructura y equipamiento que se fueron dando para la educación superior. En un país de mercados cerrados y sobreprotegidos, centralizado y sin una vida democrática plena, la investigación y su difusión fueron confinadas a sectores exclusivos y en cierto modo excluyentes.

Desde luego que el discurso y las medidas de política sobre educación superior, sufrieron modificaciones de estilo o énfasis, en función de lo que ocurría en las administraciones federales en turno. Durante los años noventa, ambos, discurso y medidas de política, encontraron un renovado impulso en el marco de otro discurso y otra realidad: la Globalización, la Modernización, la apertura comercial, el Tratado de Libre Comercio con Norteamérica y la nueva crisis económica de 1994.

Todo esto se anuda en un punto específico: para poder entender el momento en el que surge el documento de ANUIES, y por ende su contenido, es necesario comprender el contexto amplio en el que se ha definido el rumbo y el ritmo en el desarrollo de la educación superior en México, es decir, el contexto de la compleja relación, mucho más política y financiera que educativa, entre el Estado y las instituciones. La educación superior mexicana, pública y

64

particular, media superior y superior, universitaria, tecnológica o de normales, no se entiende cabalmente, si se hace abstracción de esta relación.

En el texto de la propuesta de ANUIES no se analiza directamente esta relación, pero de alguna manera la implica. En el documento se insiste en un punto directamente relevante al anterior: no existe hoy en día un verdadero sistema de educación superior, sino agregados de instituciones que, en conjunto, enfrentan la imposibilidad de satisfacer, con calidad aceptable, a una demanda que está creciendo mucho más rápidamente que la capacidad instalada para atenderla. La recomendación central de ANUIES es inequívoca: para crear un sistema de educación superior, tenemos que hacer (no sólo las instituciones educativas sino también gobiernos y sociedad), lo que hasta ahora no hemos logrado: "el compromiso efectivo del gobierno federal, los gobiernos de las 32 entidades federativas y sus municipios, de los poderes legislativos y de la sociedad civil en su conjunto" (p.141).

Claramente, la propuesta central de ANUIES para los próximos 20 años no surge como conclusión o avance de algo parecido a un debate nacional, como el que se supone que ha ocurrido a escala internacional. En cambio pareciera originarse en la comunicación de los liderazgos de algunas de las instituciones agrupadas en la Asociación, que tratan de hacer ver, para sí mismos, para el Estado, para el nuevo gobierno federal, las instituciones y la sociedad en general, que la estructura y dinámica actuales del llamado sistema de educación superior, no tienen futuro, ni en términos de atención pertinente a la demanda, que podría llegar a ser cuatro o cinco veces mayor que la actual, ni en términos de calidad de los servicios educativos.

1.2 El contexto inmediato

El momento de la propuesta de ANUIES está marcado por dos circunstancias que forman parte del contexto previamente analizado, pero que se dan en un tiempo mucho más próximo al de la aprobación del documento: la sucesión presidencial en México, dada en el marco de una competencia electoral y alternancia en el poder cada vez más frecuente, y el conflicto en la Universidad Nacional Autónoma de México.

Frente a la primera circunstancia, el documento equivale a un llamado, especialmente a los candidatos a la presidencia de la república, para que tomen en cuenta el punto de vista de líderes de las instituciones educativas. En el documento se afirma, en diversas ocasiones, que la viabilidad de la propuesta de ANUIES dependerá del compromiso de otros interlocutores, uno de ellos, el gobierno en sus diferentes ámbitos de competencia (p.3).

Pero el gobierno federal no podrá responder a los problemas de la educación superior simplemente diciendo que las apoya financieramente y respeta su autonomía. Por ello, el llamado de la Asociación es un principio necesario y plenamente justificado.

La propuesta de ANUIES ubica al gobierno federal en la posición correcta: un protagonista central en la dinámica presente y futura de la educación superior. Sin embargo, como se dijo anteriormente, en el documento sólo se habla de "compromiso" de los gobiernos federal y estatales. No se examina con mayor detenimiento, con sentido al mismo tiempo crítico y

65

propositivo, la relación fundamental entre el poder público y las instituciones de educación superior, públicas y particulares. Naturalmente se puede argumentar que esta relación no es objeto directo del documento, como tampoco lo son otras relaciones relevantes, como podrían ser las del mundo empresarial, los grupos indígenas, el ámbito internacional, las comunidades rurales, etcétera. No obstante, el momento mismo en que surge el documento confirma la importancia que ANUIES le otorga, al interlocutor gobierno, especialmente el federal.

¿Qué puede significar entonces el compromiso que solicita ANUIES del gobierno, a la luz de lo que se ha dicho respecto del contexto de la propuesta? Podría significar una verdad sencilla pero ineludible, pero que por alguna razón el liderazgo de ANUIES no expresa: el cambio en la educación superior, tan necesario y tan retrasado, no será posible sin un cambio profundo en la visión, organización y modos de operar del gobierno federal mexicano. Pero la valoración correcta de la educación superior no puede radicar en un discurso, en una yuxtaposición de medidas de política o en un enfoque sexenal; debe surgir, en cambio, de su posicionamiento verdaderamente estratégico, en relación con los procesos de generación y difusión de conocimientos, y el desarrollo de una cultura basada en valores para una convivencia de calidad.

Si fuera posible este cambio en el gobierno, debería incluir su organización, con la finalidad principal de impulsar una verdadera desconcentración educativa y, de esta manera, propiciar el desarrollo de un sistema abierto y la construcción de redes en la educación superior. Implicaría, además, una nueva estructura interna para que todos los niveles educativos se comunicaran y concurrieran al objetivo común de alcanzar la máxima cobertura posible, con la mayor calidad. Requeriría, adicionalmente, un cambio en los modos de operar, para superar por fin la actitud tutelar y el rol de juez y parte, que han impedido al gobierno promover eficazmente a la educación superior.

También dentro del marco de este contexto inmediato, la aprobación del documento de ANUIES ocurrió durante el tiempo crítico del conflicto en la Universidad Nacional Autónoma de México. El llamado y la propuesta central de ANUIES, en el sentido de crear un sistema abierto, apoyado en redes horizontales de colaboración con la participación de todas las instituciones en el país, adquiere una significación particular, de cara al conflicto de la mayor universidad pública del país. Se reafirma, por la vía de esta infortunada coincidencia, la necesidad de una profunda transformación en la educación superior, incluyendo los paradigmas en los que se ha sustentado geográfica, política, financiera y educativamente su desarrollo. Como aspecto central de este contexto, la realización de la propuesta de ANUIES conlleva un cambio hacia la equidad, en el cual será necesario incluir el reconocimiento de una misma calidad intrínseca, para todas las instituciones educativas que alcancen estándares básicos de calidad1.

Es previsible que poco podrá avanzarse prácticamente en la visión de ANUIES, si no se avanza, simultáneamente, en la transformación de estas condiciones. En el escenario final de este cambio, las verdaderas diferencias entre las instituciones no deberán serlo en razón de su ubicación geográfica o de su naturaleza pública o particular, o de privilegios que han recibido secularmente, sino en razón fundamentalmente de la calidad y eficacia de su

66

contribución al propósito que la propia ANUIES reconoce: el desarrollo humano, incluyendo los aspectos económico, tecnológico y cultural, de la sociedad mexicana; de toda la sociedad mexicana. En ese mismo escenario, una visión y un actuar distinto del sector gubernamental, estimulando de esa manera una relación que propicie un desarrollo sustentado en los valores y criterios planteados por la Asociación.

La construcción de un sistema abierto constituye, en el caso de México, la sustitución de un paradigma por otro, el de una sociedad anclada en el centralismo y la inequidad, a una apoyada en la capacidad de aportación proactiva de todos sus miembros. Un nuevo paradigma en el cual la educación superior no es sólo enseñanza, investigación y difusión, sino sobre todo visión y capacidad para darle al país nuevas opciones en todos los campos de su desarrollo. Esto equivale a reinventar la educación superior. Implica reconocer su contribución, de una manera relevante, en el terreno del conocimiento, los valores y la cultura y reafirmar, asimismo, que uno de los aspectos centrales de la misión de la educación superior es el ejercicio de

la crítica, al poder, a la vida social y a sí misma. Esa es, a mi juicio, la verdadera dimensión que abre la propuesta de ANUIES.

2. Elementos de viabilidad de la propuesta de ANUIES

El documento constituye un texto complejo que aborda una gran variedad de temas y en cuya redacción necesariamente participaron puntos de vista diversos. Por momentos, la lectura del documento recuerda el estilo característico de la planeación educativa de gobiernos e instituciones mexicanas, de los últimos 30 años; estilo del "mucho abarcar y poco apretar, todo en un mismo documento". En este estilo de instrumentar la planeación del sector educativo público, es común que surjan problemas de diversa índole.

Sin pretender que la propuesta de ANUIES corresponde a una especie de tipo ideal de documento de planeación, es conveniente mantener presente que el México de las instituciones públicas, es el país de las propuestas, las cuales normalmente comparten cuatro atributos principales: primero, son formulaciones generales y extensivas, que tratan de abarcar la mayor cantidad posible de los aspectos que pudieran tener alguna relación con el tema del que se ocupan, aunque no necesariamente se defina explícitamente la relevancia real de cada uno de ellos2. Segundo, usualmente hacen abstracción de los avances, limitaciones y perspectivas que corresponden a propuestas anteriores y, en el mismo sentido, pocas veces definen procedimientos que permitan evaluar sus propios avances y resultados. Tercero, generalmente se dificulta saber a quién le corresponde hacer qué en relación con las acciones incluidas, es decir, la conexión entre la propuesta y su planeación operativa es deficiente3. Y cuarto, la congruencia interna entre las intenciones generales, los objetivos y las metas no siempre es explícita, lo cual aumenta la dificultad para saber en qué medida se llevarán —o se llevaron— a cabo sus objetivos y, sobre todo, lo que esos logros significan en términos de los objetivos generales de la propuesta.

67

Cuando estas características se presentan en la práctica, se fortalece la percepción de que estas grandes propuestas institucionales son ejercicios sin posibilidad de conclusión, intenciones sin realización concreta. Por ello, sería importante incluir en la propuesta de ANUIES un apartado metodológico en el que se estableciera, con la mayor sencillez posible, cuál es el carácter principal del documento que se presenta.

Pensando específicamente en la viabilidad de la propuesta que nos ocupa, hay cinco aspectos que examinaremos con mayor detenimiento.

2.1 Identidad

¿Qué es, finalmente, el documento que nos ocupa: un análisis, una visión, un plan, todo a la vez? ¿puede serlo todo a la vez, para todos? Al principio, se le define como un "ejercicio de planeación flexible y estratégico" (p.3), pero cuando se introducen los 14 programas que contiene se advierte al lector que "no pretende ser un plan de desarrollo del SES (Sistema de Educación Superior) mexicano" (p.163). Al final de cuentas, la desagregación de la visión hasta el nivel programas, que a su vez contienen estrategias y metas, hace del documento algo más que una visión, acercándolo a lo que sería propiamente un plan de desarrollo para el sector, al cual, podría asumirse, se agregará una programación detallada.

Es posible argumentar en el sentido de que la identidad del documento, su intención más importante, es aportar una visión de futuro. Quizás será conveniente centrar los esfuerzos en esta tarea: crear la red, aportarle contenido. La planeación, incluyendo los programas, tendrían mayor viabilidad dentro de la propia red.

2.2 Congruencia interna

La intención de que en un solo texto se traten de integrar diagnóstico, prospectiva, visión y programas, con sus respectivos objetivos, metas y estrategias, para un sistema de educación superior de la variedad del mexicano, dificulta la necesaria conexión de significado entre cada uno de estos elementos. Este aspecto

es clave en cualquier proceso de planeación que sea diseñado para su implantación en la práctica, seguimiento de procesos y evaluación de resultados.

La mayor o menor congruencia interna de un documento de planeación, como el de ANUIES, es un factor determinante de su viabilidad. En otro sentido, la falta de congruencia imposibilita saber si lo que ha ocurrido en la práctica, o los resultados obtenidos, han sido realmente productos del plan propuesto, o si pudieron haber ocurrido independientemente de éste.

2.3 Variedad institucional

Un tercer aspecto tendría que ver no tanto con la diversidad de temas contenidos en el documento, como con la variedad institucional del sistema de educación superior del país. Se

68

trata de la representatividad del documento, frente a esta variedad del sistema. En efecto, el alcance de la propuesta de ANUIES es general, es decir, para todo el sector, incluyendo instituciones universitarias, tecnológicas y normales, públicas y particulares. Sin embargo, la lectura del mismo, deja la impresión de que la experiencia de sus redactores se ubica principalmente en instituciones públicas, especialmente universitarias. Es natural, hasta cierto punto, si se considera la composición del liderazgo de la Asociación Nacional.

Puede decirse, entonces, que las instituciones públicas y sobre todo las universidades, están bien representadas en el análisis y las propuestas que contiene el documento. Por otra parte, sin embargo, no están tan claramente representados otros subsectores, como por ejemplo la educación media superior, la educación tecnológica pública, las normales y el conjunto de las instituciones particulares. En el mismo sentido, cuando se habla de la "sociedad", se hace de manera genérica, sin que exista sugerencia alguna sobre su composición o ámbitos de interlocución con la educación superior.

Una vez más, puede argumentarse sobre la imposibilidad de que un documento de esta naturaleza pueda examinar a detalle cada uno de los subsectores de la educación superior mexicana, o de la sociedad a la que está dirigido. Eso es claro y es aceptable. No obstante, es conveniente reconocer, y sobre todo tratar de incorporar en las propuestas, que la educación superior mexicana ha experimentado procesos de diferenciación y especialización importantes. Especialmente la educación superior particular, en cuya organización y desarrollo se ha avanzado considerablemente en los últimos años4.

2.4 Compromiso

Un cuarto aspecto tiene que ver con la participación, a fin de llevar a la práctica la visión propuesta. En los primeros párrafos del documento se plantea un elemento clave: "...el éxito de la propuesta de ANUIES dependerá de que cada uno de los sectores involucrados —instituciones de educación superior, sistema de educación superior y Estado— haga suyos los programas estratégicos mencionados y cumpla con su parte en coordinación con los demás" (p.2). Se entiende, desde luego, que la intención final es que dichos sectores hagan suya la visión global que propone ANUIES, y no sólo los programas en los que aterriza su propuesta.

Pero, ¿qué significa y sobre todo qué implica que los mencionados subsectores hagan suyas las propuestas? Desde luego, será necesario identificar de una manera un poco más precisa, en qué consiste básicamente lo que les corresponderá llevar a cabo, tanto al gobierno en sus diferentes niveles, como a la sociedad a la que está dirigido el esfuerzo de ANUIES.

2.5 Funciones del documento

Todo lo anterior nos indica que darle viabilidad a la propuesta de ANUIES, implica no sólo revisar fórmulas y modelos, sino también, de manera central, revisar los conceptos y los instrumentos que se han utilizado tradicionalmente para definir, observar, comprender y actuar en la educación superior. Si se aspira a la construcción de un sistema abierto de

69

educación superior, esta revisión de conceptos y métodos deberá estar en la agenda, en un lugar preferente.

Sobre esta base, será pertinente reflexionar en la posibilidad de que el documento, en tanto que instrumento de una propuesta, posea varias funciones. Como parte de la intención de que sus destinatarios lo hagan suyo, será necesario que una de estas funciones sea la que le dé su identidad. Por ejemplo, pudiera ser su propósito y misión principal definir o asignar acciones concretas, a través de programas y metas más o menos específicos. Alternativamente, el documento pudiera estar orientado fundamentalmente a dar claridad a una estrategia global, o bien a facilitar la comunicación y la coordinación entre quienes son protagonistas e interlocutores de la materia de la que se ocupa. Cada una de estas funciones, y otras más que pudiera tener el documento, conducen a una identidad diferente.

Los cinco aspectos comentados hasta aquí, invitan a pensar en la necesidad no de un documento, sino de un sistema de documentos, es decir, un conjunto de materiales articulados, orientados a diferentes fines (por ejemplo, diagnóstico, visión, misión, propuesta de programas, planeación, implantación, seguimiento y evaluación, reorientación) y generados en diferentes vertientes sectoriales y regionales. Un sistema de documentos fortalecería la participación plural de distintas regiones, subsectores e instituciones educativas. En principio, hay una división natural del documento, en tres partes principales: el análisis de los escenarios del contexto y la situación y perspectivas de la educación superior; los postulados y la visión que propone la Asociación; y los programas. Por su lectura, lo importante es la visión propuesta, enmarcada en dos aspectos referenciales: uno inmediato anterior consistente en el análisisdiagnóstico y, el inmediato posterior, los 14 programas que contiene el documento.

El primer marco referencial merecería el enriquecimiento de la diversidad, institucional y regional. No específicamente porque sea incompleto o se sugiera una mayor extensión, sino porque dicho enriquecimiento significa compromiso y mayor confianza por parte de todos los interlocutores, es decir, pasos firmes hacia el objetivo de que todos los interesados lo hagan suyo. El segundo marco referencial, el de los programas, merece también un desarrollo posterior en los ámbitos de la planeación y la programación, igualmente apoyados en la participación amplia de todos los sectores interesados.

El sistema de documentos no implica una jerarquía en la que un "centro" formula una determinada visión, y la ejecución de la misma corresponde a las instituciones en su ámbito local. Más bien, se trataría de configurar una matriz, un sistema desde la formulación misma de los textos, en la que los renglones correspondan a los tres aspectos arriba mencionados (diagnóstico, visión y propuesta especificada en programas, metas, estrategias, etcétera), y las columnas correspondan a diferentes tipos y niveles de agregación del sistema de educación superior. Los tipos de agregación equivaldrían a ámbitos del sistema (universidades públicas, tecnológicos particulares, normales, instituciones de educación media superior, por ejemplo), y los niveles de agregación corresponderían a agrupamientos geográficos.

70

La idea es que el ejercicio de diagnóstico, visión y programas, recojan la diversidad, con la doble intención de sintetizarla y expresarla con sencillez en una fórmula breve, y de que sea aprovechable en el ámbito y/o nivel en el que fue formulada, para efectos posteriores de planeación, programación, seguimiento y evaluación.

En suma, es claro que la viabilidad depende del compromiso y la confianza, los cuales a su vez se nutren de la participación organizada y responsable de todos los interesados. Estos aspectos se fortalecen, a su vez, a partir de la legibilidad e inteligibilidad del documento, es decir, de la medida en que la complejidad que implica el tratamiento del tema, se exprese en sencillez, brevedad y claridad. Una propuesta exitosa no lo será solamente por la calidad o trascendencia de su contenido. La habilidad para comunicarla y propiciar que sea fácilmente compartida, serán ingredientes adicionales de la mayor importancia5.

Es por lo anterior, que la clave de la viabilidad de la propuesta de ANUIES no está, en rigor, dentro del documento, sino en las actitudes y voluntad de sus destinatarios. Tampoco está en corregirlo hasta el infinito, sino instrumentarlo y aplicarlo cuanto antes.

3. Reinventando la educación superior

¿Qué debería ser la educación superior mexicana dentro de 15 o 20 años, que no es actualmente?, ¿qué hay que cambiar, y quienes deben participar, para lograr esa diferencia respecto de lo que se es, se hace y se tiene?

Es probable que preguntas como estas hayan dado origen al documento en el que ANUIES propone, a sí misma y al país, su visión para los próximos 20 años. ¿Qué le hace falta a esa visión? La parte más difícil: instrumentarla, aplicarla y darle seguimiento, nacional, regional e institucionalmente, a través de comunicación eficiente y compromiso progresivo, en acciones concretas que puedan ser observadas en sus avances y evaluadas en sus resultados.

Es posible que para lograr los objetivos de la propuesta sea necesario, adicionalmente, realizar cambios en la propia Asociación Nacional, a fin de adaptarla a los requerimientos de un sistema formado por redes de participación plural. Fortalecer el liderazgo de la Asociación, implicará corresponder de mejor manera a la visión de sistema abierto y flexible que ella misma propone. Será necesario, adicionalmente, incorporar nuevos liderazgos y propiciar el surgimiento de otros.

Quizás la mayor dificultad que enfrenta el documento, en términos de su viabilidad, es la relación entre las instituciones educativas y el Estado (específicamente gobiernos federal y estatales), y más particularmente, los cambios que en éste ámbito son indispensables, a fin de dar cauce y soporte a la propuesta de la Asociación.

El Estado, a través de sus instituciones y dependencias, ha jugado un papel determinante en todos los aspectos relevantes de la educación superior mexicana. Facilitar el desarrollo de un sistema abierto, que opere a través de redes de cooperación, implicará necesariamente un replanteamiento de funciones, hacia una visión más madura, quizás menos tutelar y hasta cierto punto menos autoritaria, sin lo cual no será posible transitar al sistema abierto que está en el centro de la visión de ANUIES.

71

Adicionalmente, deberá buscarse una mayor autonomía para la ANUIES; acercarla más a quienes representa, sin eliminar la interlocución necesaria con el Estado y con la sociedad, lo cual implicará una reconceptualización de liderazgos, paradigmas y métodos, tanto del gobierno como de las instituciones educativas y de la propia ANUIES. Como un avance en esta dirección, será necesario reafirmar el compromiso institucional de la Asociación en el sentido de ejercer la crítica, y de mantenerse abiertos a la búsqueda de nuevas opciones para el futuro del país, como parte de la misión sustantiva de las Instituciones de Educación Superior.

El documento que nos ocupa en un paso importante en esta dirección, desde el momento en el que sugiere una intencionalidad de cambio sustentada en la participación plural de instituciones, gobierno y sociedad. La noción de que los verdaderos cambios involucran actitudes y no sólo recursos o planes; la expectativa de que hay algo más allá que esperar la indicación del administrador gubernamental en turno. Ir más allá de la inercia que por momentos hace aparecer a la ANUIES como una ventanilla más del gobierno federal, y no como un organismo intermedio, obligado moral y políticamente a ser un interlocutor entre las instituciones y los sectores externos relevantes, y un conmutador para todas las instituciones.

Estamos, claramente, frente al reto de reinventar la educación superior mexicana, construyendo su misión estratégica en el contexto de los ideales de democracia y calidad de vida de la sociedad mexicana. El trabajo hacia delante habrá de iniciarse en el compromiso de no permitir que el documento de ANUIES sea reducido a una propuesta coyuntural. La parte medular del esfuerzo, se centrará en la relación entre las instituciones, el Estado y la sociedad, por una parte, y por otra al interior de las instituciones, particularmente en sus formas de organización académica y gobierno. La educación superior mexicana, es la mejor oportunidad que tiene el país para impulsar al conjunto del sistema educativo hacia la calidad; es también la mejor oportunidad para reafirmar que el futuro de la sociedad mexicana, por lo menos de la mayoría de sus miembros, no puede reducirse a ser una nación de maquiladores y compradores de soluciones y tecnología, sino de productores y creadores.

Por todo esto, no creo que a México le convenga que el calificativo principal de su educación superior es que está "bien administrada", o "bien apoyada". La conveniencia del país, en cambio, está en un sistema internamente bien comunicado, proactivo, crítico, en el que sus instituciones, particulares y públicas, tecnológicas y universitarias, superiores y de bachillerato, se complementan en función de objetivos comunes. Hay que regresar un paso atrás, a revisar conceptos y paradigmas, esquemas de relación y formas de planeación, para dar luego dos pasos adelante: uno, el del optimismo, de reconocer el esfuerzo de construir una visión acorde a los tiempos; y dos, el del compromiso, que no puede ser el de "los otros", sino el propio, el cotidiano, el que verdaderamente cuenta.

Notas:

72

1 Es un contrasentido grave que en una institución un alumno pueda disponer de tres o cuatro veces más recursos en comparación con otro alumno, de otra institución, por el mismo servicio educativo, o que el primero no aporte prácticamente nada para sostener y mejorar su educación, cuando el segundo tiene problemas para cubrir su inscripción, una vez más, por el mismo servicio, pero proporcionado en diferente lugar geográfico. El conflicto de la UNAM puso muchas cosas en evidencia. Una de ellas, relevante para el documento de ANUIES, es el daño que le ha hecho al país el centralismo y la inequidad regional de la educación.

2 Un atributo central a la planeación pública mexicana, es que ha obedecido más a las regularidades de la operación que a intenciones de cambio. Sin embargo, la lección inequívoca de la teoría y la experiencia en planeación sigue siendo vigente: se planea porque se asume una intención y estrategias de cambio. No se planea lo que se opera regularmente; sólo aquello que se anticipa como consecuencia del cambio.

3 Así, por ejemplo, en el documento de habla del compromiso de la sociedad, en un nuevo "pacto social" (p. 9) pero no hay nada que indique de qué sociedad se trata, o qué parte de ella representa una interlocución válida con la educación superior. Hablar de la sociedad, en esos términos, es indicativo del interés que se manifiesta en el documento, en el sentido de lograr una mejor comunicación. Delimitar un poco más los interlocutores y el alcance esperado de la comunicación, seguramente ayudará al objetivo fundamental de lograr que, como dice el documento, todos los sectores -relevantes- lo hagan suyo.

4 Con frecuencia se pretende descalificar a la educación superior particular, por la multiplicación de centros de dudosa calidad en prácticamente todas las entidades federativas. Hay evidencias de que esto es cierto, como también lo es que hay programas de dudosa calidad en las instituciones públicas. En ultima instancia, ¿quién se beneficia de una concepción de sistema educativo basado en el aislamiento, e incluso la contraposición, de sus elementos constitutivos? ANUIES, a través del documento que nos ocupa, tiene la oportunidad de contribuir a la integración de un sistema de educación superior, en el que vayan quedando atrás dicotomías, conceptos y paradigmas que han probado su obsolescencia: Distrito Federal-"provincia", educación superior pública-educación superior particular, entre otras.

5 La historia de la planeación institucional mexicana, especialmente en el ámbito de la educación superior pública, muestra con elocuencia que los mejores ejercicios de planeación no han sido necesariamente los más extensos, o los que más abarcaron. Lo han sido porque sus protagonistas reconocieron que "lo perfecto mata lo bueno"; porque lo importante es la paradójica relación entre complejidad y sencillez; porque una buena propuesta es aquella que despierta interés, genera confianza y apunta las vías de su realización. Un documento que propone una visión renovada, no es mejor en la medida en que dice lo que alguien en particular piensa, sino en la medida en que logra la mejor representación posible de la diversidad que trata de comprender entre sus páginas.

73

Nueve Retos para la Educación Superior Funciones, actores y estructuras 158 pp. (Serie Ensayos) Felipe Martínez Rizo

Capítulo 9 LA ADECUACIÓN DEL MARCO NORMATIVOLa tarea del rector consiste en conseguir juegos de futbol para los exalumnos, espacios de estacionamiento para los profesores y oportunidades de relaciones sexuales para los alumnos. Clark Kerr

INTRODUCCIÓN

74

Con este capítulo llegamos al último de los nueve desafíos de la educación superior mexicana que hemos desarrollado en esta obra, el último también de los de tipo estructural que conforman la tercera parte, y que se refiere a la dimensión normativa de las instituciones.Algunas personas conceden poca importancia a los aspectos de este tipo. Consideran que normas y estructuras son males inevitables de los que no vale la pena ocuparse. Muchos académicos, en especial, desdeñan a la llamada "burocracia" y no es raro que atribuyan muchas deficiencias de las funciones substantivas a fallas de las instancias centrales que, en su opinión, en vez de facilitar el desarrollo de las docencia, la investigación y la difusión, más bien se dedican a adueñarse del poder institucional en beneficio propio.Normas y estructuras pueden ser; en efecto, obstáculos insalvables. pero también pueden propiciar el quehacer académico. En el caso de las IES mexicanas, en especial las públicas, y tanto las autónomas como las que no lo son, considero que estructuras y normas, en general, no resultan adecuadas para favorecer su desarrollo vigoroso. En el Capítulo 6 se ha mostrado ya la dificultad que deben enfrentar los directivos de las IES para manejar entidades tan grandes y complejas, cuya normatividad no ayuda. For ello opino que debe prestarse mucha mayor atención a estos aspectos.

EL CORPORATIVISMO EN LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIORComo enseña la sociología, 'las instituciones son el mecanismo que utilizan las sociedades humanas para asegurar el funcionamiento de actividades importantes para su supervivencia, por encima de las diferencias del comportamiento de sus integrantes individuales.Una universidad, no puede suponer que todos sus directivos, como sus académicos y sus alumnos, realizarán espontáneamente sus respectivas funciones de la manera más adecuada, si no hay disposiciones que las precisen y mecanismos que lo propicien y aseguren.Dando al término "burocracia" un sentido inequívocamente peyorativo, algunos planteamientos que resultan atractivos vistos superficialmente hablan de desechar modelos organizacionales obsoletos, de tipo "racional-tecnocrático", con sus meticulosos manuales de sistemas y procedimien-tos, para substituirlos por enfoques llamados humanistas, basados en un liderazgo carismático.La realidad de cualquier organización compleja muestra, por su parte, que su funcionamiento no puede basarse en la buena voluntad de los indi-viduos. Lo que puede funcionar en una relación familiar u otro grupo pequeño, no necesariamente es operativo en una escala mayor.En cualquier grupo grande se sienten los efectos de la ley de los grandes números: puede haber individuos excepcionales positivos o negativos, en tanto que la mayoría no sobresale en un sentido ni en otro. La experiencia muestra que los grupos humanos, como los individuos, persiguen ante todosus intereses particulares, y muchos pierden de vista los grandes propósitos institucionales. Esa realidad es la que se pretende denotar con el término "corporativismo"En el Capítulo 7, relativo al financiamiento de las IES, a propósito del rechazo que suelen enfrentar, por parte de los alumnos, las propuestas de establecer cuotas, se expresó la opinión de que las razones que se aducen en pro de dicha postura no se sustentan en razones consistentes, y que lo que en realidad subyace dichas ideas es, simplemente, el interés del alumnado como grupo.La motivación corporativa parece presente en movimientos estudiantiles tan importantes como el de la UNAM en 1999, o el que desembocó en la autonomía, en 1929, en cuyo origen no hubo grandes

75

proyectos transformadores, sino simplemente la oposición a la introducción de exámenes parciales en la carrera de derecho, como se mencionó también lo 6. Al hablar de las dificultades de los directivos universitar' hace a los académicos, mencionamos ya su oposición de tipo ( cambios curriculares que los afectaran.La curiosa cita de Clark Kerr; respetado rector del sistema de la Universidad de California en su época de mayor expansión, señala precisamente el punto de que tratamos. Lo mismo hace la siguiente referencia, de otro estudioso de la educación superior, el especialista en planeación Russell Ackoff, que señalaba que 45 años como maestro universitario le habían enseñado que las casas de estudios superiores no escapan a la regla de la diferencia que suele haber entre los objetivos oficiales de una institución y sus propósitos reales. Dice Ackoffc

Como muchos otros, cuando comencé a trabajar en la universidad di por sentado que su objetivo principal era la formación de los estudian-tes. Basado en este supuesto no podía encontrar explicación a lo que pasaba en ella. Finalmente comprendí que, como sucede con las empresas, la educación de los estudiantes es, para las universidades, en el mejor de los casos, una exigencia y no un objetivo. Aprendí que su objetivo principal es proporcionar a los profesores un ambiente de trabajo y un nivel de vida a la altura de sus deseos. Esto me permitió entender por qué los profesores dedican el menor tiempo posible a la enseñanza, repiten y repiten los mismos cursos, fijan los horarios de clase según su propia conveniencia y no la de sus alumnos, imparten los temas que quieren y no los que necesitan aprender los estudiantes, preparan exámenes fáciles de calificar aunque no favorezcan el aprendizaje y suspenden clases para dar conferencias pagadas (1989: 18).

En el Capítulo 6 se habló del desequilibrio que suele haber entre la autoridad y la responsabilidad en las IES mexicanas. Retomando la idea, señalamos ahora que la ausencia de estructuras jurídicas y organizacionales adecuadas puede conducir a dos situaciones igualmente desequilibradas, pero de sentido opuesto.En un extremo, en algunos casos las autoridades individuales, especialmente la más alta, el rector, pueden tener una autoridad excesiva, discrecional, sin controles o contrapesos de ningún tipo; especialmente delicada es la ausencia de controles externos del ejercicio de recursos, a que ha dado lugar cierta interpretación de la autonomía, lo que posibilita casos graves de corrupción y mal uso de fondos.

En el otro extremo, al que se hizo alusión en el capítulo mencionado, normatividades excesivamente complejas y cuerpos colegiados ineficientes pueden paralizar la toma de decisiones. Igualmente, normas que no deslinden correctamente lo académico y lo laboral, o concedan un peso indebido en la toma de decisiones a organismos gremiales y estudiantiles, dejan a las autoridades individuales en una posición de debilidad extrema, obligadas a realizar continuamente difíciles actos de equilibrio en la cuerda floja de la política institucional, entre la fuerza de sindicatos sólo preocupados por mejores salarios y prestaciones, por menos tiempo de trabajo, y la presión de sociedades de alumnos interesadas por garantizar acceso y titulación con el menor esfuerzo, y en ambos casos buscando, además, prebendas y privilegios personales para los directivos.En mi opinión, tan malo es para las IES, el extremo de autoridad discrecional no controlada como el opuesto, de ausencia de autoridad. Fara encontrar el difícil justo medio que permitirá el equilibrio en el gobierno institucional, se necesitan mejores estructuras.

76

EL PAPEL DE LAS ESTRUCTURAS JURÍDICAS Y ORGANIZACIONALES.

Unos ejemplos bastarán para mostrar cómo, más allá de la buena voluntad de las personas implicadas, una normatividad inadecuada puede llevar a decisiones inadecuadas de manera inexorable, en el mediano plazo.El primero se refiere a los procesos de revisión curricular de planes de estudio. Es claro que se trata de decisiones eminentemente académicas, en las que no resulta adecuada la aplicación de procesos "democráticos" por lo menos en el sentido usual del término. Sin embargo, si una lES autónoma decide asignar la función de tomar decisiones en ese ámbito a comités inte-grados por académicos de alto nivel, los planes así aprobados no serán registrados por la Dirección Ceneral de Profesiones, que exige que sean aprobados por el Consejo Universitario.La Ley Orgánica puede establecer, por su parte, que el Consejo esté compuesto por académicos y alumnos en proporciones iguales y, además, que las diferentes áreas de la institución estén representadas. Puede suceder así, que los planes sean aprobados sistemáticamente por colegiados en los que sólo tres o cuatro miembros, de un total de 50 o más, tiene alguna idea de su contenido.El segundo ejemplo se refiere al papel que tienen las negociaciones entre autoridades institucionales y representantes sindicales en lo relativo al con-tenido de los contratos colectivos. De acuerdo con el Apartado A de la Ley Federal del Trabajo7 lo que el rector de una universidad autónoma acepte enuna negociación y firme en el contrato respectivo tiene valor legal. independientemente de las posibilidades institucionales de cumplirlo.Las jubilaciones dinámicas que no pocas universidades han pactado son estrictamente imposibles de cumplir. Los rectores que las firmaron probablemente no tenían conciencia de las implicaciones de su decisión o, si la tenían, el que las consecuencias fueran a presentarse en un futuro relativa-mente lejano, de unos 20 años, junto con el deseo de evitar un conflicto doloroso, los indujo a firmar.A diferencia de una empresa privada, en la que las decisiones del propie-tario afectan principalmente su propio patrimonio, en una universidad el rector firmante no será quien deba asumir las consecuencias, sino la institución como tal y, por ende, la sociedad. Para que no se dieran fir-mas de contratos imposibles de cumplir, que ponen a las IES en situaciones de crisis permanente, dado el marco jurídico actual, sería necesario que todos los rectorés de universidades públicas del país, por tiempo indefinido, reunieran las cualidades de lucidez, energía y honestidad. Cualquiera de las tres que falte puede llevar a una decisión de consecuencias graves.Por lo anterior, y además de la profesionalización de los dirigentes plan-teada en el Capítulo 6, en este se señala la necesidad de que las estructuras jurídicas y organizacionales de la educación superior mexicana mejoren substancialmente, para que ofrezcan un marco que permita y propicie un funcionamiento institucional adecuado.La tarea no es sencilla. Se trata de lo que en otro lugar he llamado "una obra de arte de ingeniería jurídica y organizacional", cuyo diseño requerirá del concurso de especialistas calificados en varías áreas, junto con directi-vos institucionales experimentados. A continuación se describen breve-mente algunos rasgos de tal obra de arte, en dos niveles: el institucional y el federal y estatal.

EL NIVEL INSTITUCIONAL.Como en otros campos, en el relativo a la gestión institucional el todo es más que la suma de las partes. Aunque cada profesor cumpliera con sus funciones responsablemente, no por ello una escuela o departamento académico funcionará bien, y aunque cada área académica funcione con

77

regularidad, la institu-ción en conjunto podrá hacerlo deficientemente. Los estudios sobre las organizaciones nos han enseñado que el nivel de gestión tiene un peso especí fico en el desempeño de cualquier empresa o institución. Los aspectos institucionales que habrán de tomarse en cuenta en un proceso de rediseño organizacional y normativo son, por lo menos, los siguientes:

a) La estructura: diseñada a partir de criterios técnicos sólidos y con base en análisis objetivos rigurosos; que, según su tamaño, se divida en unidades orgánicas manejables; que combine líneas de autoridad claras con mecanismos transversales de coordinación en la medida en que el funcionamiento integrado de la institución lo requiera.b) El papel de los directivos individuales: en una lES dinámica, quienes ocupan puestos de dirección juegan un papel muy diferente al que desempeñan en una rutinaria: el directivo debe ser también líder, con la capacidad necesária para transmitir a los miembros de la institución una visión inspiradora que los unifique alrededor de propósitos ambiciosos y comunes; deberá haber mecanismos de comu-nicación interna y externa mucho muy eficientes. Debe asegurarse, además, que se designe para puestos directivos a las personas más idóneas.c) Los cuerpos colegiados: los directivos deben apoyarse en y ser controlados por consejos universitarios u organismos similares que tengan un número de miembros que les permitan funcionar eficientemente y representen a los sectores de la institución en forma proporcional no a su número absoluto, sino al peso relativo que su responsabilidad implica, siempre con base en el principio del balance entre responsabilidad y autoridad. Según esto, el personal académico de carrrera debe tener un peso claramente mayor que el de asignatura y que los estudiantes.d) Las estructuras sobrepuestas complementarias: además de los órganos colegiados en los que recae básicamente la autoridad, las IES deberán tener grupos especializados para apoyar la toma de decisiones en ámbitos precisos, evitando tanto que substituyan a la autoridad de línea, como que se conviertan en instancias irrelevantes, y dotándolos de los medios adecuados para que su funcionamiento sea ágil.e) Los procesos de planeación: tanto de mediano como de largo plazo, que definan programas de trabajo precisos para alcanzar los objetivos y hacer realidad la visión de la institución.f) Los sistemas de evaluación interna: además de los sistemas externos a los que se refirió el capítulo anterior, y como contraparte indispensable, las IES deben contar con sistemas institucionales de evaluación completos, que comprendan los diferentes aspectos de la vida institucional. Lo anterior implica la existencia de sistemas institucionales de información igualmente eficientes.g) Las estrategias de mejoramiento: realistas, que partan de la noción de "normalidad mínima", con la idea de que todo proyecto ambicioso deberá partir de un funcionamiento cotidiano eficiente, con sis-temas administrativos simplificados que hagan un uso inteligente de los medios que la tecnología moderna pone a su alcance.h) La legislación interna: como sustento de todo lo anterior; las IES necesitan contar con reglas precisas para definir procedimientos claros para la toma de decisiones; para que las autoridades individuales dispongan de una autoridad proporcionada a su responsabilidad; para que la autoridad individual se vea balanceada por cuerpos colegiados de tamaño adecuado, e integrados por miembros de la comunidad comprometidos con los objetivos académicos, etcétera.

LOS NIVELES FEDERAL Y ESTATAL.Ejemplos como los anteriores muestran que la normatividad institucional no basta, ya que muchas decisiones que se toman en el seno de una IES rebasan el ámbito institucional y tienen que ver con

78

la normatividad exter-na, o sea con la legislación nacional y la estatal.La legislación nacional relativa a las 115 y, en especial, a las universidades públicas, incluye el artículo 3° de la Constitución y la Ley para la Coordinación de la Educación Superior; de 1978. El primero es, lógicamente, muy general; la segunda es totalmente insuficiente. La Ley Federal del Trabajo es también fundamental: e igualmente inadecuada. Por motivos políticos tal vez explicables en su momento, pero con graves consecuencias negativas en el largo plazo, como ahora puede verse con claridad, los cambios de 1980 identificaron a las universidades públicas con las empresas privadas.Al establecer que las relaciones laborales de esas universidades se regirían por el Apartado A, con la característica de un trabajo especial, la Ley no precisó en qué consistirían las peculiaridades del trabajo en las universida des, por lo que en la práctica se aplican las mismas normas que a cualquier empresa, lo que no corresponde a la realidad de una institución de natura leza pública y propósitos educativos. Algunas características de las univer sidades hacen aun peor la situación. La inexistencia de mecanismos legales que permitan a las autoridades pedir que se determine la procedencia o no de una huelga. por ejemplo, explica la recurrencia de conflictos de varias semanas de duración en las universidades que tienen sindicatos beligeran tos, como la UAM, independientemente de la solidez o debilidad del fundamento de los emplazamientos y sin que parezca importar la educación de los miles de alumnos afectados.

La reglamentación del ejercicio de las profesiones es otro aspecto que afecta directamente a las IES y es particularmente complejo, especialmente porque, según el artículo 50 de la Constitución, se trata de un asunto de competencia estatal que, por los convenios firmados a partir de 1974, ha sido delegado en la federación temporalmente. Aunque comienzan a desarrollarse, las legislaciones estatales son aún incipientes, y el menor nivel profesional y la falta de experiencia de no pocos miembros de las 32 legislaturas locales hace temer que la perspectiva de contar con cuerpos normativos adecuados en ese nivel no pueda Con siderarse próxima. Como muestran diversas experiencias recientes, los complejos equilibrios y conflictos políticos locales hacen previsible, además, que no será rara la toma de decisiones dañina para las IES por motivos ajenos a los académicos.Como, por otra parte, la importancia del nivel estatal es clara, por las dimensiones y la variedad del país, que hacen inviables soluciones homogéneas decididas centralmente, y por la naturaleza misma de nuestro Estado Federal, parece conveniente que México cuente con cuerpos normativos en los dos niveles: uno en el nivel federal, con lineamientos generales basados en los estudios más serios y las experiencias nacionales e internacionales más logradas, que eviten que en algunas entidades pudieran aprobarse marcos muy inapropiados; y otro múltiple, formado por 31 legislaciones estatales y la del Distrito Federal, que desarrollen la normatividad federal concretándola según las condiciones locales. Los aspectos que las legislaciones federal y estatales deberían comprender son, por lo menos, los siguientes:a) Normas que aseguren la gobernabilidad institucional, con lineamientos precisos en cuanto a la designación de autoridades individuales mediante procedimientos que eviten al máximo la inten ferencia de criterios no institucionales, y en cuanto a la composición de los cuerpos colegiados, de modo que se asegure un peso mayor a los representantes del personal académico y las autoridades, y uno razonable, pero menor, a los alumnos.b) Una definición de la autonomía de las IES que precise sus alcances y la integre con el principio de rendición de cuentas a la sociedad de sus acciones y resultados, lo que incluye la creación del

79

sistema nacional de evaluación a que se hizo referencia en el capítulo ante-rior, precisando también sus alcances y límites.c) En el campo laboral, una definición del status de los diferentes tipos de personal académico, que distinga el papel del personal de carrera -en quien deben recaer fundamentalmente tanto la responsabilidad de la conducción institucional, como el derecho de participar en la toma de decisiones- y el del personal de asignatura que te-niendo mucho que aportar; debe jugar un papel muy distinto.d) También en el campo laboral, un nuevo marco para las relaciones entre las IES y su personal, que establezca reglas precisas para no dejar a la negociación bilateral en el seno de cada institución cuestiones tan delicadas como las relativas a jubilaciones.e) El sustento jurídico de lo relativo al financiamiento, incluyendo la definición de la medida en que sea aceptable que las IES públicas reciban pagos por los servicios que prestan, así como el establecimiento de criterios y procedimientos claros para la asignación de recursos públicosf) La base legal que establezca mecanismos nacionales y estatales de planeación y coordinación, así como los ya mencionados de evaluación.

LA INTERACCIÓN DE LO ESTRUCTURAL Y LO PERSONAL.La importancia que se da en este último capítulo a las estructuras normativas y organizacionales no quiere decir que se les concedan virtudes mágicas para solucionar los problemas de las Instituciones de Educación Superior.Toda solución real requiere de elementos personales y estructurales. Sin estructuras adecuadas los esfuerzos de las personas se verán obstaculizados en forma posiblemente insalvable. Y sin el compromiso de las personas las mejores estructuras no funcionarán. Por ello nuestros nueve retos in-cluyen tres relativos a las estructuras y otros tantos que tienen que ver con los actores, además de los tres primeros, relativos a los propósitos institucionales, a las funciones substantivas.Para terminar, diremos que el trabajo individual se acerca a la dimensión estructural en la medida en que es colegiado y permanente, o sea en la medida en que su reiteración regular se convierte en institucionalizacion. El carácter de "burocracias profesionales" que tienen las IES, según la terminología de Burton Clark, hace que el personal académico tenga en ellas un peso especial. Por ello nunca se repetirá suficientemente que elemento crucial de la construcción de IES de calidad es la consolidacián le cuerpos académicos en las diferentes áreas institucionales, integrados fundamentalmente por los académicos de carrera, y con una concepción abierta, esto es con participación de miembros ajenos a la institución: que aportan otras experiencias, matizan las posibles rivalidades internas y dan legitimidad a las decisiones.

Las IES mexicanas se consolidarán como tales cuando su dirección recaiga básicamente en cuerpos académicos sólidos. Para ello se requiere, lógicamente, que haya cuerpos académicos, pero además que la normatividad institucional les encomiende las decisiones básicas. Y para ello se requiere también que la normatividad externa evite la interferencia de elementos políticos y sindicales en las decisiones institucionales de naturaleza académica.

CONCLUSIÓN

En 1990, el grupo de especialistas extranjeros lídereado por Phílip Coombs, visitó la Universidad Autónoma de Aguascalientes, como parte de su evaluación de la educación superior mexicana. En la

80

reunión con funcionarios de la institución, uno de los visitantes hizo la siguiente pregunta: ¿cuenta la institución con mecanismos especiales para corregir la situación de un área académica cuando se vicia como tal, en conjunto? La respuesta fue "no" como seguramente lo será en otras 1ES, si se formula.Si el elemento clave, el único que puede producir la calidad, el colectivo de académicos de carrera de un área, se deteriora la situación no tiene remedio internamente, ya que se produce una serie de círculos viciosos que impiden cualquier avance. Por ello las IES deben tener estructuras normativas y organizacionales internas que propicien la constitución de cuerpos académicos sólidos, y la normas nacionales y federales deben ofrecer el marco en que las IES puedan operar con esa lógica, así como prever los mecanismos de excepción que entrarán en juego cuando una institución o una de sus áreas se deteriore de manera irremediable internamente.

81