171516698 Robert Putnam Para Hacer Que La Democracia Funcione

Italia: un viaje de estudio

t 1 "

Robert D. Putnam

PARA HACER QUE LA DEMOCRACIA FU:'tlCIONE

u experiencia itnlinnn en descentralizacin ndministr.uivn

con RObert L.eorurdi y Ratroelh Y. N:wn

Edil oriol Gol oc. Corocos. Venezuela

Tnllo oginlll: Maldng democracy M'orJ:: Civlc traditlOM ln modt.rn ltly

OCopyriglh 1993 Princeron UniveniLy Prcss ID Copyrig:Lh 1994 Edilorial Galae, Caracas. Venccuela ISBN 980-6194-11 -X

Quedl hecho d depsito teg>l Reservados los derechos p3ro los p>lscs latinoamericanos

Editorial Galac Tclf: (0058)(2) 285.7091/7360 Fax: (0058)(2) 285.9666 Apdo. postal 64834 CCCT Caracas 1064A. Venezuela

Impreso en Venezuela . Trrajc: 2000 cjel11llores

Printed in Venezuela

1

j l

Indicc ~ d F' 1st a e goras ................ ......... .................................... vu Lista de Tablas .............................. - ................... ............ jx Prlogo .................................. ... .. .... .. ........................... xi Prefacio ............................... .......................................... xv Captulo 1 lnlroduocin: Esrudi3ndo d DesempeiiO II\Situ

vi lndiCQ

Captulo 5 Tras las Rafees de la C 'd d e omum a IYIC:t ............ ..... .... ..... ........... l50

Los Lg.ados C..,icos de fa Italia MedievaL ........................ ... 150 Las Tradiciones CiviC:lS despus de 1;1 Unificacin ... .... ..... .... .. 171 MJdiendo la Durabilidad de las T.r.ldiciones Cvicas ....... .. .. ... . . . 186 El Desarrollo Econmico y las Trndiciones Cvica.~; .................. 191

Captulo 6 Capital Social y Exito Institucional.. .......................................... 206

Dilemas de Accin Colccliva ... ......... ..... ...... .............. ....... 206 El Capi~.al Social, l:l Confianza y las Asociaciones

de Crdito Rotalivo .............. ............... ......... .............. 211 Las Noonas de Reciprocidad y las Redes de Compromiso

Cvico ... ........ .... ... ... ...... ........ ...... ...... ..... ........... .... 217 Ll. Historia y el Desempeo Institucional: Dos Equilibrios

Sociales ....... ... ... ........... ........ ........ ..... .......... ....... ... 225 ;\pter\dil.:.l.jc de lll Experiencia Regional Ital iana ................ ..... . 23 J

Apndice A Mtodos de Jnvesligacin .. ...... ....... ....... ,, ..... .. ... .... ....... ....... .. 237 Apndice lJ Datos Estadsticos sobre el Cambio de Actitudes emre Concejales ........ 244

Ap~ndice C Desempeo Institucional (1978-1985) ... ... ................... ... ........ .... 249 Apndice O Abrevi.aturJ.s Regionales Utilizadas en los Diagramas de Dispersin .. ... 251 Apndice E El O.Sempeo del Gobierno Local (1982-1986) y el Desempeo del Oobiemo Regional (1 978-1985) ... ............ ......................... .. 252 Apndice F Tmdicioncs de Participacin C'ica ( 1860-1920) .... ......... ........ .... .. 256 Notas ...... ......... ..... ..... ... ... ....... ......... ......... ... ...... ......... .. 257 Indi

viii Figuras

4.2. Modernidad Econmic y Desempcno lns.nn.s ..... ...... .. ....... 120 4 .5. La Comunidad Cvica y el Descmpcfto lmtilucionAI .......... ..... 121 4.6. El "Cltenlelismo" y la Comunidad Clvic ............. ............... l23 4.7. Los "Coni:JCtos Pusonolizodos" y lo Comunldod Cvica .......... 123 4.8. El APOYO de los U!ete$ 11> luoldad Pdaicl y 1:1

ComunU!ld Cvica ................................... . .................. 127 4.9. La Comunidod Clvica y el Republicanismo. 1946 .................. 128 4.1 0. La Comunidad Cvica y el Refonnlsmo Electoral, 1991. ......... . 129 4.11. El. :emorde los Uderts a a,, .... , .. .,.. y la ComunidocJ

C\'1C3 .................................................................... 130 4.12. El Clericalismo y b COnos,l

Educ:ocin Y la CO

X Tabias

B.3.

C.l.

E.!.

F. J.

Declive del EnflSis en el Conflicto. 1970-1975 y 1975-1980: Reemplazo, Polti-c:l Nucico::tl o Convcrsi11? . . . 248 lntcrcorreJacioncs (r) de los Elementos dcllndice de Desempeo Institucional, 1978- !985 .... .... .. ...... .. .. ..... .... .. 250 Ecmeotos dellndice de Desempeo del Gobiemo Local (1982-1986) .... ..... .. ..... .. .. .... .. ... .. ... ......... ... .. : ... .. ..... .. 253

Inter~~rrclacioncs (r) de Jos Elefnentos del lndjce de Tr.dic6n de Participacin Cvica, 1360-1920 .. ... .. .. ... ... ..... .. 256

il'riogo a la

---------------------------------

xi Prlogo a la edicin caS1e!tana

yecto de p;lis. La crisis de las democracias representativas en Jcx; ltimos aos del siglo XX Y del segundo mileni~r nos mueve, en el pndulo de las reflexiones del hombre. hncia l.a otra gran direccin de.l pensamiento poltico: el pwyecto de pas debe subir desde 1:1 b.lsc, con la gente. E.

xiv Prlogo a la; adicin casteVana

Lo. tarea poJiica. scr la de h;.~bilita; a l:l gente y los C.li~cios dando d salto que nos saque de la ignorancia y el alr:lso donde se montien~ Ja mayora de uuesu'O pueblo, po.ril construir un:l socicd:~d productiva libcnaria y soJi daria. ' '

acmemc Scouo Donn,gucz Alcalde del Muncipio Autnomo Caron

Ciudad Gua yana, 10 de octubre de 1994 CCtl eJ compromiso de Ja Patria grande l;uino:~mericana

Prdatio

ESTE UBRO explora algun::~s cues-Liooes fundamentales de l:l vid01 cvica, a travs del esLudio de l:ls regiones it:tlirutlS. Est.S escLo COl\ dos tipos muy direrentes de audiencia en mente: aquellos que componen mi fascinacin por los suriJcUIS de la vidj it:~li::m:l y los que-, aun cu:1ndo no l:l comp:trtan, se irueresan por la Leorfa y prctica de la democracia. El estudio en s se inici a raz de las conversaciones ~on Pc1er t.angii: y Peter Wei1z. en la prin1avcra de 1970, cu:\ndo eSL.1b::unos loo tres en Roma estudiando varios aspecLos de la poltica italiana. Inesperadaroome. el gobierno italiano acord implementar una provisin constilucioonl, hace mucho ernpo descutdad11, p;ua los gobiernos regionales. Puesto que esas instituciones deb(aJl lev:lntatse de la nada en cada una de las regiones italianas, el experimento nos ofrec;. un:l oportunidad nica Para comenzar un estudio sistemtico, a largo plazo. sobre Cmo 13s instituciones se desarroUan y ndapmn :1 su emomo social No obstante, si me hubiera dado cuenta de que ese estudio iba a durilr un cuarto de sigJo o que me iba a llevar evemualmeme h:JStala teoa del juego y la historia medieval, tal vez no me hubiera embat-cdo en el mismo. Apoyado pOr el exlinLO Proresor Alberto Sprcafico y con la ayud:. financie ra de la Universidad de IYlichigan, en el oto?o de 1970. ditigf una encuesta inicial par.1 c-oncejales recientemente eleclos en varias regiones dispersas a lo largo de la pen.nsu1a. Despus, de nuevo en Ann Arbor, comenc a M alizar estas entrevistas con la ayuda de dos talentosos colegas jvenes, Robcrt Lconardi y Raffuell:\ NaneiLi. En 1975. cuando se eligi una nueva coho(le de concejales, Bob )' Raffi ya se haban convenido en profesores universitarios de ciencias polflicas y planificacin utbarHl y regional, rcs-pectlvarrente. Acordamos unir fuerzas p:.m realizar U1U seguoch ronda de entrevistas. form:ditando as umt estrech11, duradera y productiva colabo-racill. En las siguientes dcadas. nosotros tres pasamos centel\ares de horas juntos, pJanifie~'l.ndo y J'C.a1i2ando el trabajo

.... Prelado

regiones que formaron el centro de nuestra invcsligacin. Adem~s. como nucstro esludio se hizo ms conocido en l!alia, oLros 'obiemos rc:iono.Jes nos invit:rron a esrudiar, paralel:m'ICnte, sus opet:lcioncs. Hubo colabo:rKin erute autoccs p;1til algunu de bs publicaciones subsi cuierues bas-1das en el proyeao1 mientr.tS que ms (t::tl como este libro y oros producidos por Bob y Roffi1) o pesar de haber sido escri1os indepen-dicntcmcnrc, se bnsr~ron en los hechos e ide::~s poduclo de la colaboracin. Aunque ninguno de los otros dos e:dones f11ndamentnles sobre lo dcmocraciu, el dc~o.rrollo econmico Y la vida cvic:t La orlltll\iz.:lcin de este libro. que refleja la evolucin de la investigacin,

~nza con un enroque estriao y rigurow de los gobiernos regionlles; se abre. luego. g.ndualmente para abarcar el s:en1ido mJ.s amplio de nuestrOS de.scubl'imientos.. E.sle libro. tomado en su torruktad. construye un argumetllO sobre dcmocrm:io y eomunidad, que tambin creo que ticr~. su irnport:mcia p:~ru los descontentos deJa Amrica contempornea. Dcscdrar esos ~c:u:io~ es una 1on:o que he dejado o>artc P>l" .r lu srocw en panicular a Cumelo Au.2r, Sergio Banole. Gianfnnco Bartolini. Sabino Casse.se. Franco CazzolJ, Gianfrnnco Ciaurro. Leonardo Cuoc:o. Alfonso Del Re, f ran-ce..-c;co D'Onorrio. Marcelo Fedclc, Ello Giz-t.i, Luciano Guenoni. Andtea M:mzcUa, Nando Tasciotti. Lanfrnnco Turci y a los cientos de Hderes locales. rtgiorules y rutcioolllcs que hAblaron :anniln:lm:nlt eon r10$0troS a lo laso de esos aos. En este proyecto, co-mo en docenas de otros estudios de la llalia Con-temporneo, Alberto Spreafico jug uu papel ~tn1co. Albert.o me llev. ~ conocer ltalin, hace un cunrto de siglo. El Cornil ato pcr le Sc.ent.e SocLal.t, que l fund. me alberg en numerosas oc~iones. El me :lle~t centil ~ sabiamente en las primeras etapos del proycao. lo cu:ll fue crucW P>l" liD. La dedi

X~Jiii Prefacio

~7Jl, Jcns 1oachin~ !icssc, John Hollandcr, Stcvcn Keln~Ul. Roben o. ~cohaoc, Ro~rt Khcgaard, Jacck Kuglcr, Dnnicl Lcvine, Marc Li.nden-ncrg, Glcnn '-' Lou1'y, Charles Maier, John D. Momuotncry Kenncth A ~hepsle, Jud~th N. Sh~ar. Malcom Sp

2 Capflvlo uno

UN VIAJE DE ESTUDIO Elll~ c~utos:rada que asciende a lo largo de Jos montes A~o.inos de Italia. un viaJante apumdo puede recol'rer 870 kilmeLros. desde Scvcso en eJ norte. hasta Pietrapenosa en el sur, en una )argajorn::td;t. Dar vueltas pri

~~ por los m~ y traficados suburbios de Miln. Cruzm. rpid:lmente el fenil Valle del ~o .. Se prcc.ipitar

Cae ftub ~X~o

Desde 1970, comentamos a seguir de ccrcJ. y 0110 IJq;o de 1l peninsula iu1i:an3, l:l evolucin de "aril.S de esus inSlituciooes regiMllts nxientes, que re~nl

Capitulo uno

5i qu elementos expliea.an las diferencias? LIS respuestas a eszas preguntas tienen una importancia que 1rnspasa las fronteras ilnlian:~s, ya que en todos tos p.a(ses del mundo -industti11J. posliodustrial y prcindustrial-. hay expec-

...

Eo:ludiando el OMempeo lnilllucion.al 7

tos~ pol.tii.:OS y dud:ad:anos ordi..1JriOS in:ecesados _en desc::ub~ cmo puede logr:m;c que: hs instiruciones re:pn::sw:n~mva funcwnen cfoenvamcnt.e.

TRAZANDO EL VIAJE Las insliNCiones han sido, desde b aruigucdad. un inters p:rm::tnente para tas cienci.ns potic~s. pero slo recientemente los tel'icos hM atacado con renovado vigor y crctllividad las interroga1\JCS insrirudonules. ~el nombre del nuevo insliiucon~lismo". Mediante el uso de~ bcrnn_:ac~ta.s ~la teora dcl Juego y de Jos modelos de 1:1 eleccin ractooa.l. bs ms11rucaones Son consder.tdas como .. jt1egos en forma ell.tcns:f', en los que el compor-

. 3 ' -- . t.am.iento de los actores se estructura por las reglas del Jue;o. J..A.,Q le neos de la orsanizacin h:on enfatizado los roles y rutinas. s!mbolos y ~n:s instiruciOMJes. Los institucion31istJs cUslcos han 11"37.1dO coruu\uidades en el gobierno y Ja poltico '1 enfatil:~do la programacin y secuencias del desarrollo instin,don:~l.5 Los nuevos in.s~irucion3listaS difcren eoue s en muchos punta>, tmto re~ ricos como metodolgicos. No obstante. estn de acuerdo en dos t>untos fundnn-ocntilles:

l. lAs IUttudDIIU cortjigur

8 CapitUlo uno

~s. pero tl() 1;~..l en el Cu.JI opcrm. As como un_a persona puede dclinii y pc~u Ir sus uc~ de di(erente

nu1~ en dtfcrcntc.s con1ex1os n&Lilucionales. llt institucio.le:s fonnaJes tambin pueden opcr:u- de difcren1c nu.ncra c:n diferentes con1cx1os. Este punto es muy f,mlilia.r pJfA };, lnii)'N'J de lOS ObSCr'\UdOreS de llSIOlciOOes ~ ~fonnas #institucion::~Jcs. :;IUn cuando no t\;)y.t sido enf:ltiz.::tdo en I3S ul~~~s teon~s. Los constituc~ones estilG We.stm.iJlSLcr. dcj.ldM :~Irs por Jos

brittuc~ nuentras se rctra..1.11 del tmpc1io, tienen destinos muy diferentes en las ~1fe~n1es p:it'lcs del mundo. f1'CmOs un poco m~s lejos de est3

generaiJz.aCJ~n d.e que "el contexto impo11:1", p:r:1 prcgunl:lr qu~ r.1Sgos del contcJ~;IO socto1 ttcnen mayor peso sobre el desempei\o institucionaL Q~ q~ere.mos decir con "descmpcl'lo inslilucional'"? Algunos tericos ven lns msLJtuctOJ.le~ poHtic:a.s fundunc.nl:~ lmente como "l:ls reglas del juego", como proccdun1cntos que gobiernan In loma de decisiones: colccvas. co-mo :ux:nas donde se cxpl'csan los conOiclOs y (:.J~:,mns veces) se resuelven6 (L:Is teorf:Ls de esw clase suelen u~:r 11 n-;nudo como t'n()(Jclo el ConTteso de los_ Est:.1dos Unidos). El "~xito" t>:ua cs1c 1ipo ele instituciones sig:ificu

c~pa.cu:tr n los aca.orcs inceraccin pelca ->gobierno > Ojlcin pOllk:l- > iJT4llememocin. lAs insli ru

1 0 Captlufo \MO

conceden bccos. se p:wim.::.u:ullas CJ.IT~tcrns, se v~1cun\l 1.) los nmos; cos::as que, de lo comr:uio (si el gobic1n0 froc:.~sa), no se darf:ut.7 Entender 13 din6utic3 del descmpe:OO in.c:.ritucion3J ha sido, d~e luce mucho tic:"1'0. de inler.~ p:ara lu ciencias socblcs eomp3r21ivu. En J:a l..i.rer.lnlr.l O

v\ls de una dclllOCrnCJ;I croctv:. dcpcndrob:lblcn-.entc, el ejemplo rn:b ilustre de In. uadicin socio-culwral del ;mUsis poltico {y uno que estd especialmente rcl11cionado con nuestro estudio) sigue s iendo l:J Demncracia en Amricaf de Alcxis de: Tocquc:ville.l1 Tocqueville ~t:a 1:a conexin entre los "m~ de una soc:iedas de ind>acim por In regiones de ltlli> y de em p:>parse del ambieme local

14 Capitulo uno

N' o obU!nie, ll$ ciencias sociocs nos let"Uel'(b h ifacolCia que h;Jy entre la ldeu y los hechos. Nue1uas conct:~s..mtes imp~iones respec10 al aobiemo de B;ui y de Solonia, P muy agudas q~.~C: sean, deben &cr confirm1d:1.,.. y nuesttas especulxiones tericas disdpli.nadas mcdiru11e un cuid::adoso conteo. Us Lcnic.as cuan1il.11jvas pueden avisar cuando nucsuns impresiones, bsadas en uno o dos cnsos llamativos. son engaosas o no n:pl'escmac ivtls. Igualmente impo11Mtc, el onlflisis esladstico. al t de persooas a jalas inf0

16 CapiiUIO UfloO

FIGURA !.J E'itudio Rcg,onal tic ktli.l, 1970.1989

ID A.4.

Un experimento Jl icO en 1983, descrito con rn:ts detalles en el C:~pitulo_l~ que prob lo CllpacjdJd de rcspue:.ta gubcmmucntnl a t~s sohcuudes de los eiud:~d:anos "de la c:tlle" en las veinte regtoncs.

~rudios de cnso sobre J)OI(ticu institucional y plnnilicoci6n re gu'ln.:ll en '?S seis 'Cgioncs selecciounrrnll ese proceso de rtfonn> > qu diferencia marc jr.liO prctica de lo palnica y lo calidad del aobi

como se describe en la intcrprct:tcin cldstc:a de T01.:qucvillc de la democrn do 1rreric:uu. y t n otros rel:atos de vinud cfvia, lo comunic:Ld cvica se

cJr;~cteriza por ser :lctiva y lCt~r cspJ'rtu pblico, por Jns relaciones polti-cas i,SuQlitarins. por una cextura socio:~ hcch:'t de confianza y coopet:lcin. Hemos descubieno que :~ lgunas regiones de ka1i11 son benditos por su.s vibmues redes y nonms de ccxqxomiso cvico. mil!ntt'3S O(r.JS son maldi 1as por 1ener un3 pollica vcnicatmcole cstruclumd~. una vida social frag menwda y alslnda y una cullwa de desconfianza. l!st:ls dilerencias en la vi. da cvica parecc:n jugar un rol clave en la explic:x:in del xito inslitucional. El ouo poderoso que existe en.tre el desempet\o instirucion31 y la comunidad cfvic:f nos conduce inevilnblcm:nte a preguntar porqu nlgunas regiones son 1n~s cvicns (Jue otras. Este es el temo del Captulo S. Ln bdsqueda d-e IQ respuesta nos Ue ... a de regreso casi mil aos ::uris, a un perodo ti"3scendcntal en el cual se tS1:ablecieron dos diferen1cs regfmencs innovadores en diferentes >Artes de ltnli: una poderosa monnrqua en el sur y un notable conjunto de repblicas comunales en el centro y norte. DeS temptUno poc::l medieval h.1st> lo unifiCOCin &o llali3 en el Siglo XIX. seguimos el rlStro de l~s diferencias regios1nles sistemjticas en los patrones de p:~rlic ipacin cvica y solidarid_, .l social. Estas tmdicioocs tienen consecuencias decisiva.~ parn lo coJidnd de vkb, pUbUcn y privada. en las regiones ii.Uianas de hoy. Finalmeme, en el Caprulo 6. exploramos por qu~ los noiTTI:LS y n::dcs de compromiso c:Cvico afecllln IM podcrosanu:nte las expectn~ivas de un gobiemo efectivo y con C:)pacidad de respuesra y por qu las tmdiciora cvicas son tan estables duDntc largos pc:OOos. Con d enfoque terico que desarrollamos, basado en IZI Jglco de Jo acci1 colectiva y li!l concepto de "copila! sociaf' , pretendernos no solomc.nle explicar el c.aso ii:Jii:mo sino tambin asoc-i.u perspectivas~ Opci6n hS'ricas y ncioruJes en un:J form3 que pueda mejorar nuestrO conocinticmo del elescmpeno iJlstitucional y de la vidn pblica en muchos otros casos. Ntestras conclusiones son unn reneKin sobre el pOder del cumbio institucio11JI parn re moldear la vid:1 polnic> y solxe las poderosos restricciones que 13 historia y el contexto social imponen al bi:.o ilutitucional. No pretendemos que eS'tc libro se considere como un manual pdclic:o para rcfo1mndorcs denlOCrlicos. OUJlque s enmarc:t los g-randes retos que todos cnfremamos.

f

CAPITULO Z Cambiando las Reglas:

Dos Dcadas de Desarrollo Institucional

Tal con10 Sidney Tan'OW observ11'3. el experimento .regional it~, inau-gurado en 1970, perdura como "uno de tos pocos mtenlOS .rec:1entes p,.1l3 crear nuevn.s instituciones represent:nivas en los estados nactonalcs de Oc-cidcnle."' En una en de elevada.s ...,.,..,.,.en laelemutnlliz>cin en Olr:lS partes dcl globo, las lecciones alnos y lfdeteS, tu :asp~ comunes ele ta 001rtunidad poHtica. el lenguaje comp:mido. 13 CO!l1lrensin y lns 1\.0rmas de la comuridad, y el slnificado de conceptos tlllts cotDO elemocracio, justici:l,libenod e igu>l

20 Capflulo doa

Si bs rdonnas u\Siiluclona!es pueden ;cocr .efectos 1:u1 protunJos. b ~i cb es bucnl p:lD los tefOI"JTT3dore:s. Sin cmb:u:~ do:s siglos OC nxfo;in de ronstituciOf'lt!j. cr: todo el munJo nos adv~rtcn que lo5disc:iladoi"CS de ntJC'\3$ instituciones C$Cribcn a m..nu do $Obre au11. t..o reforma mtituciOMJ no sicn1pa: ~hcralos p:uronc:s run d:smenallfes de la pollica Tal como Dcst~l cO"tr.tacriz~t:l o la polnica y al gobiemo en 1:~ Coarta Rcpbllc:J. Ft30Ce~: .. La RepU:blic:~ nnib.1 y el 1m peo !JbJjo. "4 ''Vino viejo Cri botcll:ts nuevas .. era un.:t e" IOno:mos que lucec a los it>lianos"). El modelo (rmco-n>poL:nioo :11u1nen1e a:nlr.>lizado u; cl lmo ;rilO de la ciencu adminisaaaiva. Pensaron, por IJNO. que un3 fuerte ::wa.oridad ct:ntDl cr:1 el omedlo "'"'"":uio por.> lo ~'ba intcgrocin del ooevo est:ldo nacioo:ll.* Dentro del nuevo esrado, pocas voces se lcv:111taron a favoc del cst:tbleci-miento de gobiemos regionales autnomos. No obstante. la mayoa de. los creadoces de: la modero:~ JtaliJ (al i;U.al que grn.11 pane de s.u.s cont.rnpancs en los estados n.acicntcs del Tercer Mundo de hoy). temerosos de: la.o; ten dencias renccion::~rias de lo Iglc.sin y de los c:unp::sinos. asf como deJ ntmso del sur, insistieron en que In dcsecntroliz.ncin ero incompatible con In pros peridad y el progreso poUtico. Los ccntmli.t3dores grularon rpidamente el deb~lte. Los mximos represent::uucs locaJes cr::~n nombDdos por el gobicr no oacioo~ en Roma. El cstonc:tmicnto polftico local (o incluso el disenti miento lo~ de la polltie: n:~ciotw~) podo1 UcvJ.r a Jos de _sobiemo ej~reido por un co.ni.sion:.do nombrado por el gobiemo ll3.Cioo.aJ.9 Fuenes prefcc tos. roodelados en cJ sislem:J fmna!s. comrolaban e:1 persoruJ y la pnlicb de los gobiernos loclle.s. :tpf'Orbando todas la.s ordenanzas locales. presu .. puestos y conrratos, 3 menudo h~a en los ms mnimos dc:I3Ucs.to Gr:n p;uu: de I:IS in::IS de pdRic> pblica. desde b a;rirulrura h3sta b educacin y planif~ urbiln3, er.1n administr:ldas pac la bu.nxtaci3 de los minis teos t0Rl3.00S. En b prktit3, el rigor de c.sua extrem:t cen.tnl i:t..acin 2dtni.!''listr.uiva fue en ciena fonna moderado por lutc.los polfticos peculiares de los italmos. Para montcner su frtfgiJ npoyo poltico en el nlClente parlamento, los lkleres italianos des:1rrollaron In prtfctic:~. del trasformismo. mediome la cual ce-rraban tratos politicos-clicntclurcs con los notables locales. El respaldo a 1:1 coalicin del gobierno niiCiOn:ll se compraba medi:~nte ajustes en ltt pOII.ico nacionaJ para adnptnl'ln n l tt.s condiciones JocaJes (o al menos para que favoreciera ::1 los poderosos locales). Los prcfeclos, aunque responsables por el conaoJ del gobierno regional, tnmbin eran responsables de In cooc:ili.1cin con b.s tmdicionliJcs lltcs locales. especil1trente en el sur. Las redes verticlles de bzos cHentela.re.s se convi.n:ie.ron en un medio de distri buciOO de obr3S pUblicas y de a.bl~.;~.mie.nto de ln ceruratiz3ci6n adminis trativa. El zraiformtsmo pcmtili que las litcs locales y los diput3dos oociooles negocur:~n los izllorcses locales en C:Oil!r.l d< I:IS directrices

?.t: ;aplluio dos

n'id~tt1lt.S, 1 cambio de res-paldo eJ.ectc.r:.i y p;.r!Jir.r: r.l~rio.ll Los .;.a:1A1e.s pOliiM.i.1 d:J centroJc ltaHa e-4-an mis impon::t~:~rs \1.1..: tos cmxcs .Jminis !13riV

24 Capfluio dce

ciudad..,nos y In Co.lpacidad d.: I'C~pucsra a l:.1s ncccsKiadcs loc;tl~:;. Los m.:> d~r01dos iltumcnt~bon que la O:sccrltr:diz:Jcin u\Cn;n~ntruia f (fjrieru:ia adminislfpOC :;. adtl\itll:)U~in ccnuaJ. MoL a11. c.l gcbU:mo o.:nual si~ui apretando el cordn de '11 bolia ck: 1~ nu.:vos gobtcmo.-; l.a.i proycccaon~ del gasto publ,ic:3d.l." en t912 previeron dh.tribuciones a IJ..'i. ttg.iones vinu:alnxrv.e ~ u~;L' en los prximos trc~ .-nos. mientras los SlSlOS de l:a burocr.lcta centr.ll dcbfJn crecer en ~m 20 por dento. Li' euforia se tr.:~n~fonn en conste.rna.:irt e it::~, cuMdo los -cgiorlalisws se dacmn cucrtta que par.~ lo gror una vcrdadcr:l transfcrtncia de poderes. hobrfa que cnc;ablar una lucha p:>ltica con el cenero. Las fuerus ~c.ionalisw rcinici:uon su :.u.qu.e bajo h i.n.sistcnci3 de los gobie.nlOs rciona.les independentistas de Lomb.ud3 (controlados por los [)emcrJw-criMinnos prog:n::sist.ls) y EmUi:'l-Rornnn (controlados pot los ComunistaS) y el estmulo hrindado pOI' urla oln de tendencia iaquicrdista et1.la poltica nocionaL regi.stmda en 197475. Una prcns::t simp3.ti:z.antc las ayud a rn:upcr.v el apoyo de los grupos de inters regionoks y de la opi nio pblic2. Los gobie.mos reg;ioonlles de diferenteS 1eodeocias -del norte y del sur. COJOS y bl;:mc:os ur\ieron fuerz.as en el asi Uamldo "frente re gionnlista ... E.o;t.l colllicil fue fort:llecida con el npoyo de nuevos rgnnos nacionales que se h.abi::.n establecido como pane de b reforma orig:in:tl, tal como cl M 111isu:rio p:;tr:tl:tS Regiones y el Coma t lnterpadanx:nmrio para los Regiooc:s. El CW>bio insti!Uc:ion310$1>b>n cre:ando su propio !rnp:tu. En julio de 1 '175, ju

2S Capftulo dos

solucionar problemas socialt$ y econmicos urgentes. y es1aban promos a sealar con el (l..; do o culp.:lr a In resisrendn de Roma. Naturu1mente. in ne-cesidad de autonoma ocupaba ahorn un lugar encurnbrado en Sl.tS agendas. Este juego en1rc el cemro y la periferia. tal como ocu1re en las relaciones

intergut:em::~ entalcs de cualquier parte, fue jugado simullne.arncnte en dos formas disntas aunque relacionadas, que nosotros denominamos "unoenuoo" y ''todos-a-una''. En la versin de uno-en-uno. una n::gin en particuJar tr::Haba de escapar de. o mirigar,los oonuotes centrales sobre de-

- terminadas decL'iiOncs. En Ja veJSin todos-a-un'que. en algunos C:lSOS, fueron crcndas por esa misma reforma. La ICnn~ferencia no es sio11)Jen"'enle un acto juri

28 c.,ltulo doa

rcfrnu regional. pero sin dtj:lt de ser crticos (rente 31:1! opcracioocs re:>Jcs de su propio ooicmo r

1

4

30 Capi\JIO doo

TABLA u El Gasto Regional Jt:.lliano (por Sector). 1989

Cvcnl;t Cue.nL'l. Corl'ie.otca Capilala Touta Totalb %

Salud 48.779,2 2.269,7 51.048.9 37.208 56.3% J-\griculturl 2.004,3 4.895,7 6.900,0 5.029 7.6% t ranspoc1e 4.561,7 1.646.9 6.208,6 4.525 6.8% Administr.lcin gcncml 4.874,6 l.059,0 5.933.6 4.325 6.5% Vivicnda/Obros pblicas 121,7 5.149,4 5.271.1 3.842 5.8% Edlcacin 2.232,4 385.4 2.617,8 1.908 2.9% Mcilio oonbiente 340,6 1.863,7 2.204,3 1.607 2.4% A.'\istcncia Sas del centro a las regiones. En cienus reas ,\uevas" de poiicA pblica. tal como la energa y el medio ambiente, algunas regiones se hicieron cargo del vaco dejado por los poderosos minislcrios ro.-nanos. que fueron lentos en adaptarse a las cambiantes exigcncjas pblicas y necesidades sociales. Saber si el alcance legislativo de las regiones exceda o no su capaddnd adminisrrativa, es UJ?. punto importante sobre eJ cual volveremos en los siguientes cap(rulos. Pe~:o. para bien o mal, gran parte de las poticas intemas de It:1lia estaban ahora rcgionaJizadas. EL gobierno regional, segn la inolvid:lb1e fra.~e de Max Weber, se haba convcnjdo etl ''un intenso y lento abun'imie.nto de duras jumas."2l

32 C;:.ptukl doo

LA ELiTE POLITICA REGIONAL: UNA NUEVA FORMA DE HACER POLITICA

Las reglns de juego del gobierno itali;;mo fucion alter;ldas en l:ls dos dca. das posteriores a los sctent::t. Ahora, 1e:nemos que pregulll:lr qu cfccco IUvicron esos cambios inslilucioo.:tlcs en la fonna en que realmetUe s.e jug la pollica y se gotem6 a los italianos? Momesqu:cu observ que. en el nacimiento de nuevas pollic:.s. los Jderes moldean a las inslituciones. pero despus so1lklS inSti!uciones las que mol de::m a los lderes. La intcrnccin entre el cambio illSlitucional y la Le poJf. tka es pat!e imponante de la histori::t del expcri.rm:nto rcgionaJ it:lliano. Durante el debot cientO. En contr:lSte, el nmero de conccjnles que han ocupado (o que ocupan Moro) un imp

34 Capi!ulo doo

El c-oncejal regional ha venic.!o, poco :1 poco, considerando su rol como un trabajo a tiempo 0(' cie1llO

36 Cep!ufo dos

lll 25 20 15 10 S

FIGURA 2.1 D

38 Capitulo dO$

s . i'IGURA 2.l '111" bocialos pan idos do 11 ~"".. ,_ ~""'entre...., concejales.

1970. 1989 8

"' - .!! .il so rsr i!l

l l,l;~s tensiones de aho volt'JO que llab:lll cmcterizndo siempre a la pOI-iC:l de p:midos en ltali1 tue di.sipj.ndose gra-dual.mente paro ser r'e(nlpl:tl..aBrtimo a nivel de los masas comenz ""rocedcr. Esto co-incide coo la inlcrpn:txieln de que kl depalarizacieln do lo POIIlic:> iUllilna ha sido .. eonducid1 por b Bite ... pero es neces:trio investigar :uln mis para confum:.r los det:tlle.s de esa hiplesis. Sea como rucre, en la ~c-irt de los gobiernos reaionalcs, los concejales de diferCmcs partidos reciente mente electos er:~n mjs hostiles entre sf que sus respectivos electortS. Dos dcadas despus, este J>atron se haba invertido tOI!llllleruc. rcgisl.rndose unas relaciones entre I>:U'Iidos mucho ros abiert:ts y IOicrontcs c1UJ'e los po .. lticos regionales que entre los electores partjdi~tas.l9 Una in'lpOIWlte consecuencia de est3S tendencias p;~ralos ronnuladores: de policas regionoles es que ya la bostilidod ponidisu dej de ser un inbibi dar del proceso do Uepr a am:glos sobre cuesricnes pr.lcsicas. E.sb conclu sin se ve .. ronadl par el hedlo do que el estilo idoolt:ieo de la pOltica ha ido desapan:eicndo en estos dos dcodos. El mundo de 103 pellicos ,.. giomles dej do estar en bl:lllCO y negro absolutos y ha adquirido sombras grises ms noti23dllS (y mil negociables). La Tabla 2.4 resume cmo la cultura poUtica de los COilCCjales regionn1es fue recoostruid:. c.ntre ll)70 y 1989. La proporcin de concejlcs les que crelon que "eompro...,tersecon los aponenres pollticos es peligroso 1"""' lleva genenlmente a traicionar

40 Caprulo do.

el prop10 b>ndo" b.1j6 del 50 por cic01ocn 1970 >1 29 por CICnlo dcticos que de tttLas llhilnas. Los concejales llcnJ'On a inrerprc:lar su rol m.1s cmo ser '"rcsponS:tblcs por" que cmo "responder a", ms como competcrucs adminisardorcs de) in1ers pblico que como elocue111es uibun:~s para las causas pa.p:ulares. Dcsputs de un:~ dcad:a de gobjemo regional. los lderes regioo:lles se tubf:tn vuclro menos tericos y utopisla5 y menos prcocup:xk>s por dcf (1 58) (IS4) (171)

grupos region:slcs a expens:lS de ouos. L:1s cucsones prcticas. de la :Kinti nistr.lcin. lcgisl:tcin y f1n:anci:unicnto se hicieron ms ~rommentcs . ~os conccj:rles ohor.t hablaban m.iJ de: una prestacin ms cfiClenre de servtc.los y de inversin en carrctcnt.s ,'i en cduc:~cin v~ci~al Y menos de "'capun lismo" o "soci:llismo''. de "llbcrtnd" o "cxplocac1r'l . EStas tendencias ten(3n que ver, sin duda, con la sensibilizacin de los lf deres frente a 13s prioridodes ir\Siitucionalcs. Habl:lJldo sobre los asuntos ms impcnantes que enfrc:nlo. cJ gobiC1'no region:.l y s~bre. s~s ~sper:mzo.s futuras, tos concejales pres111ron menos atencin a la JUSOCt3, tguald:~d Y reforma social en los ochent3 que en 1970. Ellos se COJ\cen~n 1n1s ahora en 3 rdont13 adminis.tnliva, pollic:l y de los procedimiento. La :turonom~ 1egislariva y Ja cficienc~ ::1dmin.is.tr.U..iva (o ms bien la ineficienci.:t 3dminis

7 42 Capitulados

lrntiva) tena mayor peso en ht.'i discusiones del gobierno reJ,.>ionaf. m.iennas la prco

4 -4 CapitUlo dos

carse a la colnOOrJcirl. del extremismo a ro moderacin. del dogm:uismo a (a !Olerancla, de la doctrino nbSirJ.Cla a la gcrenCiil pr:ictica. de 1:t .anicu-lacin de intereses a la agrcxin., de la rcforrrr.l soc-ial ndicalal "buen gobierno-.

Algunos ~~~on~Hsta.s lame,uan '"1:~ relajacin de las tensiones idc3listas" y nos~t'J'OS ~lnlpilii2:1JTlOS un poco con sus IJ.Jllc"ulo.'t L::~s tendencias a :llejarse ~elJdeahstno por un.:. mera "competencia" poclr(iln llcvamO$ a su debido uempo a una tecnocracia drida, sin i.nspir.:acin ni sensibiJid:t:d.n Sin embargo, m el conu:xto iJaliJ.nO. creemos que IJ.J 1endencias que hemos

~lo marc~ una imponante t:bpa. en la tr:Jnsformacj1l de: h. poltica 1tal~a. Para h1en o p:tra mal, l :~s "tensiones idc:~ l is-1as" fueron cediendo a m~1da que los lderes regionales nsumfan J:1 wrca de cre:lr la nuevo insti IUCtn. CA~ fue posible que la cullur> poltic:> de 1 .. ~liles regionales umbiora tan unprc:.stamnremente t:n c.su dos dcad3$? Explicar e$3.$ tendcnei3s en un~ perspecli~a agreg;~d3 de suceshos concejos regionales no es n.1d:~ fkit Enu~ vnn:~s altcm:uivJs, destacan rres hplesis:JJ

Recm>ltJ:o electoral. Quizs tos mh~mbros mSs bottlf11tgo de los prlmeros concejos no tognron ser reelectos y fueron n:cm-plaudos por gane mts moderad>. mis acorde al &usto de los eJecl(mS o de los nomin:~dores de p:trtido fue.r.1 del mismo gobiemo regional. Si fue asf. no hubo c::~mbio en las mentes aunqu.c sf ~ In composicin de los concejos. Podernos probur esta luptcsu comfXI!ando a los concejales recientemente eiCC tos en t 975 y 1980 con los que cesaron en c.sos aos.

Polirit:a nacional. Quis los C3ll11MQS que delbmm$ entre los ccncej3les regianl)cs rc0cj3b:in una depoJ:uinJciOO en la pol ca nacion:LJ. Quizs los polf1icos ic:Lii.lnOS en general. y no slo alcs salierues a quienes r.empl:wron. De hecho. los en uantcs cnYI algunas YCCC.S menos moderados que sus prcdc:: cesores. El reernplat.o 1cndi6 m:!s :~ menudo a f.rtnar que a acelerar las tendencias htlcia la moderacin. L!L moderacin no

46 Captulo dos

fue impuesta t'l la ins:licucin po clcc:toes o por nominadores cx;cmos.

LB5\ tendencias n:.cion. . ,, . . . . . ' . '

convenir al gobie.rno rcgiomil en, uno in.stituci~ vi~a y fucnc,1ey;,"cz. 4c OU'a fl'!f.ra adicjn ronnnJ li,J CBtlogo de agencias ptlbliCO$ tllliMOS tnOfibn4

. . . ' . ..

das. deba supemr sus orfgetles. Sus 11ucvos l(#cres tcndrfnn que logro,r una indcpcnd~ncla superiot a b :de sus vie)os )atronc.s local~ y n~iono.les.

49 Cp~

50 Capitulo d~

FIGURA 2.4 bluenci.9 de los Uderc:s de Paoido en Tres Arenos, 1970 19&9

lnlluencios en I1IS Nominaciones de los Concejales Regiooales

80=:::::::::;:=:==~ 1 70 1 : 1-- -----.........___:::.....,...---....,--1 + Udercs nacionales Ll

52 Capl:ulo dos

concejal promedio se rcuJli ms a menudo con representanlc:S: de rupos Jocale$ que con n:pr.:sentantcs de grupos rcgion;alcs y t00:1va m:ts a menu-do con adrnini.s1Ddores rcgiorult.s.. En la; ochcn1.1. eslos p:t.trMCS fueron invettidos y muy abtupcanc.ntc: en el caso de con1x1os con funcionlrios adminislralivos.40 En es1os grficos est implcit:. la aparicin de un sisl.cma pol(co regioruJ IUIIn(')mo, con verdadems decisiones en juego (tal como estd representado en Jos con1actos cniiC concejales y lidminisundores regiS y decay l:t signilicacin de la idenlificacin f:2ZiMyOf ffeeutl'lei dt los \clules .,M\Iof (r~eu~ncia de los rtoionales

fZZ,Mlllor f,..w~ eh los loc.lfs MJyO(' fncunot~ dt los rf-9ion11'ks

i 1 1 ..

, [! 1 '.

54 Cap(lulo dos

quedaron en eJ pas::tdo. La gran CJU2ad::. de los setent~ para definir el lmite apropiado entre Ja autoridad central y regional fue seguida, en los ochenta, por escaramu2as Jimrofes menos rencorosas. A fl')'!dida que las Jncas de baraUa se fueron CSI:tbilizando en1rc Jos frcn1es centr:..lista y regiooalis:ta. se dcj6 de sentir la urgencia de insislir en la autonoma regional. En Jos ochenta. t:mto los concejales como los lideres comunitarios reponaron. re:la-ciones ms fciles con las autoridades centrales queJas descrilas por sus predecesores a mediados de los se1cma. Y, a la inversa, las deficiencias prcticas de las regiones se hicieron m~ cincas para sus prorag~nistas, 1al como veremos en detaUc mS adelante. A rat de Jos ~16 decretos, los fun-cionarios regionales ya no pudieron seguir echando alegremente Ja culpa de sus fracasos al excesivo contrOl. cemral. Una conse~u~ncja.de cs.t_s cambios fue que la .mAI~ votnr.3d fren1c a las autoridades ce.nrralcs decay tantQ entre concejales como c:otte ldete.5 co. muuirarios. Entre t 976 y l 989, 13 proporcin de c.Ocejales que. por ejemplo, esruvo de acuerdo en que "el gobiemQ t'ell~~~LI debe ejercer riguro. samcn1e sus derechos. de cootrol sobre las actividades de las regiones" subi de un 39 a un 58 por cienro, mientras la proporcin de lfdcre$ comu. ni1acios que defendie.ron enfticaJ'I"k::nre que "haba.que.abolir la institucin del prefecto'' baj de un 60 a un 32 PQr cien1o. Combinadas e una sola escala de "Gobierno Aitti~Cem:raJ:', es.t~s ~o.fpregunts ~gu~n la pisra de UJ\3 impresionanr~ lcnden.ci:) ~~ J~ acQ~dcs de los concejates. tal como se ilustra en la Fjgura 2.7. Mientras los fer:Yientes ccnuatlslas continuaron siendo una pequesima .mino~ia en eSas d.os dcda; (c.OCemtados en la extrema dcricha), el mltnero dCfeiviCnte~'oponCoieSdei tObietno cemrat se redujo en ms di la ri:tifa(l~o/ .1~ pr(lp~t~in de ~~iO.llistas fuoderados en el medio se CJupJic:: La.~:tePsioOfS ~0Caaas1 ~.Orf cl ilciminto de los gobiernos regionales se,fercin disipandO P;uiatirjriJ!ntc y la liie regional lieoe ahora, menos tcffior frente 'at:f. ;tutoom.ra ~'iioriat; que dos dcadas

. ... _,, .'. !\'''!> , ''..~:; :.l.,:~';.,, ...... - , arrs. . . .. ~ ..... ..;~ - ~'-"' ........ ;:.;::..~,, : -~~ ;,"'t r;..c, Tat~to en el cen1.r0 como en la periferia. se siguen escuohando sin duda flt' -

cuenres qucjns sobre violaciones de los rt.s'pecivbs: tecrcnos del gobiemo nocional y regionat. EstaS acusaciones son un indicador de Jas contro--versias nonna!es inhcrelllcs a cualquier si$tcma de gobierno gcnuirlameme descent:r.llizado. Los funcionarios nacionales, preocup-ados por los crecien-

l ..

Catrblanclo las Reglas 55

FIG URA 2.7 Actitudes de Jos Concejales Regionales frente ;~J Gobiemo Central,

1970-89

~irm~Hs1:as fervient~s -Mod@r ados ~ . ,, ' .

Ct~nkalist.u frvftont~~

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06 Capftolo dos

italiano. scgtin h. informacin que tenemos, ven a Jos funcion3rio.s regio-n.alcs como rivales en el co.urol del clientc;Jismo. el cu:ll es un import;mte recurso en gr::tn pnne del sistema poltico italiano. incluso Jos diputados dl~ la izquierda, ideolgicamente eomprotnelidos con la descentralizacin polf-tica, se dice que trabajan corre b:astidores en el parlamento para restringir la discrecin del gobierno regionaL ~1;1 rivn.Jidad enlre legisladores fedet:lles Y fuJlCionarios c.statales y locales es.J)I)r supuesto, farniliar en La poltica inrergubcmamcnwl desde Chicago hast:l Bavaria. Al mismo tiempo, a medid:t que lns regiones comienzan a ejercer sus re-cientemente creados poderes de supervisin de Jos gobiernos locnJes, em-piezan a presentarse rias entre el gobierno local y regional que sus.tit.uyen las viejas simplicidades del COilniCto cen~perifcria. En eJ tringulo inter-gubernamental entre funcionarios centrales, regionales y locales. comenza-ron a desarrollarse nuevos ;~lineamienlos y complejns estrategias trinngu-lares.43 Para consternacin de algunos juristas iraiianos. el sislema it.alinno avanzaba hacia el modelo lipo tOrta de mJ'!'nOI de relaciones iJuergubema-menLa.les, en vez del modelo ms ntido tipo tona de esttatos.-t

58 Capitulo doa

regiooal se viera fo.n::ado a conrrontor la dcvnstncin ocasionada por un fu . nc terremoto--. la prenso tro(o reportes sobre un desa.rroJlo tustico re gi~nal en el m3r Jnico. una proc.escn por ciudadJnos inv:1lklos contra la in:acciOO regional. reclamos de ayudo rc:ion:al u lo~ invcrsiooi.sras en un dcs.arroUo industrial en Nncnrrocu. dcm:uv:las de asistencia regional a uabajadores despedidos de una sidenlric y de un supcrmen:odo local, un rtporte sobn:: un hogar p;ua anci:.nos recientemente nbicno con fondos n:gionales y crlica.s sobn: el papel de 1 n:,in en un proyecto peoroqufmi co. El cambio de destino de l~s nwt:h:lS de prcxes.co simboliza la creciente

~ia del obicmo n:gonal en el rgimen irali.>no. Ya en 1976.1os lderes comunit:uios de locb lto.Jia, lal como los akaldes, lideres Jaboralc.s. banqueros. lndustril.le.s. comerciantes., n::presencunes agricdu y periodmas panicipaban tCiivmente en los nuevos gobiernos. casi la milad de los lfde.s comunharios con quienes hablamos se reuna

~gu1ai111Cnlc con los miembros del s:abinc:te rr:lonal, los concejales y administtadores. Estos lrtba COCTI.Ulitartos y organiuctonates tenan coo~ tactos ms f~cs con los fundon:arim redorule~ que con las figur3S equivalerucs del gobierno local o delu ofiCinas localc.s del gobierno cen-ual. (Uo i.mpoclo de la n:gionalizoc:in del gobierno iiAiiano es que mudus org.anttaciones nacionales. inclusive lts fcdc:rociones sindic3ltS y las orga niz.aciones comcn:iales y agricolos, asr como los p:utidos pol1lcos, tambin fueron reorganizados en los lllmos of\os a Jo l:l.r,o de las I!J)e3S regiona les). En los ochenta. la g.ran m3yor:1 de los lderes eomunil:uios de nues-tras encuestas (aproximadamcnlc el60 por ciento) Bdmiti que el gobierno regional tenfa un impacto "muy" o "bascnnte" sis:nificativo en su c:unpo, mientras ooos pocos, uno de cnda diet, ofinunron que la regin no haba cenido ningn impacco en nbsoluco. Aunque (como vcre1nos en brtyc al detalle) estos lderes comunitarios criticnron, a menudo, Jo nueva i.J'LHiru~ ci6n, casi dos ccteios considc1abon que su imp:1c10 en sus propio.S oCu:ialcs de 13 r

e;Ui(,c:ldos. l.:1s atnci.3S de gobiCIJ\O regional ae1u.m en ;n~Ql Y)O~"l ... a, SJn coordinacin cmre clbs o con Lros niveles del got>Jcrno. Los proyectos propuestos por los funcionles y l:~borolcs coinciden en que ningl1n aobjemo tcgionaJ es c .. puz de dtscuti.r inteligente mente los plam:s de des.urollo regi()IIU).. Y. lo peor de todo, hay que esperar mu~10 tiempo pi\r.l oblcncr un3 respuesta .. cual quiero que 8e:l de Ja regin. LOs funcionarios regiCMllles,. reconocen los lfde~ comunit:uiM. es1n ans.;osos de hxc::r un apone, y a menudo las di~trices de su polilica b.isicn son lldmirablcs: pero. b implcmcnuwin de esos objetivos comp~r tid

62 Capitulo dos

Contnl este fondo de severas crticas, resulta i.ntcrcs;.lnte ver que (l.:tl como se muestra en 1a Tabb 2.5) Jos lfdcrcs comunit.Jrios cst6.n gener:llmcnte contentos con el ::tcceso a la administracin regional. un impon:uue ractor que diferencia notablemcnre a l:ls regiones de la adrninistracin naciono:el. Las otgani2acioncs regionales y l oc::~lcs han sido Capaces de hacer que Jos funcionarios. gubernamentales escuch:.ran sus quej::ts y sugerencias. E nuestras C\latro rondas de entrevistas con 1 dercs comunitarios, tres de cada 1bn.n ofdo poco o nada sobre su propio gobierno regional. inctuy

64 CapfiVIO dos

TADLA 2.6 Aairudes Dcmocr:Stic-as entre los Adminhlr:tdorcs Nocionnle.li y Rc&rionnles

(1971 1976)

AfirmocioMs con las aullts los Administradorts estdn dt acuerdo Pocos pei"SCI1:IoS saben qut flVOrcce rcalmcme sus intcrc..;es :1 l:lrgo pinzo En un ITilndo ""' complcc> como el modcmo. no 1icnc .scmido lublar de un mayor control de los 3SunLos de gobierno ejercido por ciudadanos onlilunos Lo libcoud de propo:uldo polillc3 no es una liben.ad absoluto y el eSI:tdo debe regular cuidadOS3m::ntc su uso

Porctntajc que t'Jttl de acuerdo A.&uim.nradot'~s

NaciOitllltJ

15

63

S1

A.dmi msrrtJd/)r ~s ReRionalu

39

23

14

pudo haber infla-do. las cxpeclativJs frcrUe a los nuevos gobiernos regio. no les. En cualquier ClSo. a pesar de su de.scban al menos "b3$1onte" s:.1isfechos con su gobierno ccgioo:1l, con1 ra sJo 1.1Jl 15 por cienLO de satis fe

1e dos h;rtios csl~n a fj.vor d..: la supn:m.;1da 1\:t;ionai en c;.11npos tales como I:L oi31ud,li! gran difen:n cia cmre el gobierno cenlr.ll, I>Or una pilrte, con el cual Ja m.::~yora de ellos estd profund:lll')Cnte insatisfecho, y el gobic.no region;ll y local, por la o1r:1, cOlO) (1497! (1936) !184S) (1923) !1899) a A 101 rmicipl.,tes t:n la cna.aesl~ ta1cs hilO e,saa prtunta: OI.Sn alisfecllo

e.~:t O()fl tu activMladct del &cKnemo ICJI.IOI\Ill ~u.t"

Por..,. pone, ce= del60 por cCfl

68 Capit1.1lo dos

FIGURA 2.8 Satisfaccin Pblica con los Gobiernos Regionales del None y del Sur.

1977-1988

1988

FIGURA 2.9 Satisfaccin 3l Norte y al Sur ccn tos Gobiernos Nacional, Regional

y Local , 1977-1988

Naciona! Regional

1

t t 1

ri!Ucin, etar1 dccididoo y Csl!usiastas. Sin embargo, cn:re 1970 y 1939, esa creciente euforia por su aventura en la creacin de una instilUCk~n fue pro gresivamcntc n:cmplaz..1.d;l por una apreciacin CS1rictanl::n.te re:~Jista de Jos 1e1os prcticosde hacer que el tlucvo gobicnlo funcione. Los lderes

comunit~rios y los electores, por su panc, luvicron a) principio una :lCtirud mucho m:s escptica, pero sus. dud:~s fl.lcron gmdu~lmtnLe dcSt)lazadas por un modesto optimismo.59 Par.'! fin:lles de Jos oc.het\l:l, como lo muestra in Figura 1.10, todos l:ls capas deJa vid:l poltica regional estaban convcr gicndo hacia un realismo n"K:ldcrado aunque esperanzador. Despus de dos dcadas de experiencia. el it:.liano promedio parece, en efecto distinguir dos cuestiones diferentes:

l. S su gobierno rcgioo:ll se estaba deSt::mpendo bien o m:ll. 2. Si era dese:lblc o no el principio de rdom1a regional.

tvtuchos italianos, paniculanncntc en el sur, responden ncg!llivarn.eni.C a ll ptimc:ro pn:gunt.:l y afi.nnotivamcntc. o 1:! segunda. Er\ este se.tdo, los podtfamos H:unar "cr1Licos simpatizantes. ... Esta 8istincin es signUic:~tiva desde el punto de vista poltico porque micntr.lS su adirud c-rfcica exige prtSt:lr alCJlCi6n a la necesidad de hac.er gralldes mejor..s en Jos gobiernos regionales, su fuerte simpma por el principio del rcgion::~Jismo subraya la necesidad de rcforurr la autorid~d de esos gobiernos. F.l descon1ento cotl el desempeo prctico del gobierno regio1lill no h:l m.iJ\ado el respaldo po pul:lt a una instirucin regional cada vez mds fucne y autnoma. Esta pant djica combinacin de uo;J t1gt1da actitud CJlica desde d punto de vista pr.StLico con un fuerte resp..1ldo bsico car:~ctctiza m:'is a t::~s geneF.~ciones jvenes de electores y a los lideres comunitarios.60 La vasta mnyora (especialmente entre la generacin m:ts jovctl) no quiere disminuir t reemplazar su i.nslirucin region::~l sino.ll)ejor.u1:.. Lo que los it:.lli::mos quieren no es un gobierno regional mis limitado sino un gobierno reg:ion:ll 1ns efectivo. No c:.t'le duda de que esto se debe en grasl pane a que la may011a de los italianos son m:is escpticos Crente al desempeo de l:.s :.utoridadcs ocntraJcs que frente 8 las regiones. P

. 1

1

70 Cap(IUIO ciones de la Refonna Rcgionll , 1%0-1987/89

Port{nl(,e PbficlP en l!,eneral 1960 /96] /976 1979 1981 1982 1987 Ms bueno q.., nulo 19 31 38 31 31 31 41 Ni bueno ni malo 6 11 16 29 30 28 30 Tan bueno como rmlo 4 6 7 8 13 11 .. Ms l'ltllo que bueoo 20 22 21 14 8 21 17 No s 51 30 18 18 S 9 5

lOO 100 100 100 100 100 100 lndice de: defensores

-1 9 17 17 13 10 211

PorMt~t:Ji.e Uduu cormutitarios" 1981 1982 1989 M:is bueno que molo 6$ '9 62 Ni bueoo ni l'ltllo 22 6 1) Ton bueno como =lo 6 18 17 Ms l'ltllo que bueno 7 17 8

100 100 100 lndicel>

12 Cap(iulo dos

.

o

Alemania:

Italia;

FIGURA 2.11 Apoyo al Gobierno Subnaciooal: Alemania (1952-1978) e

Italia (19761987)

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Aos desde La crextr, ,.

A~emnn Cl

f1alk1

"Qu6dirfas s i 31: disolvje.r:r.n los sOOiemos e:nruales y :slo hublt:ra gollier4 nos. fcd~:deu~n 'Bonn? ,Cmo te :sientes freme ,a esta su~nch?" 1tldtcc dede(enso~rfticos: Porc.cn~je rcto Cavon.ble o los e3toldos "Crees que l:t ~reucit1 l.lc l.as regiones h:t he

i 4 Capitulo dos

inslit\lcioncs !\uCYII..!i y les que i:lS 1jn 3 CV

76 Caph.:fo doo

pas. Una docena de gobi;::mos rcg-ion:1lcs pidieron un r.::fercndtll nacion:li para lJansfcrit mayores poderes Jdiciooales a nivel regional. En 1991. el Ccmitde Asuntos Constjtucionales de la Cm:tr.t de Diput:t dos :!prob virtuahncntc con unanimid;id una enmienda con.slitucion:.d que

eHmill:~ra por completo v:~rios ministerios n::~cionalc.s (incluy~.":lldO Educa dn, S:llud, Agricuhur:t, As\Jn(OS Soci:des y Asuntos Urbanos, emrc otros}, t~nsfiricndo sus responsabilidades a las regiones y m:'lS que do~ blando la p:lllicipaci

78 Capflulo trgs

obstante, el buen gobierno es m:s que un foro sobre pmltOS de vista que compilen o un:~ caj;. de resononci:t para lat1Zgastan dinero, prestan servicios y gen;;ncian sus op:.::rnciones in1cmns. Ocasionalmeme. los gobiernos van ms all de esas rutinas y se pro-ponen J:"efom1as innovativas. tamo de la izquierda como es el caso de Lyndon Johnson. co,no de la derecha como es el caso de Margarct Tatcher. Nuestra evaluacin debe abarcar todas e.'ias ac1ividades, tMIO las convencionales como las novedosas. Ms alo. los gobiernos tiene1l responsabilidades en muchas reas difereme.s de poltica: salud, agri-cultura, obrll.s pblicas. educacin, servicios sociales. desarrollo eco-nmico y 01ras cosas similares. Nuestra evaluacin debe abarcar todos estos campos si se quiere que sea

DO CE lNDICADORES DEL DESEMPEO INSTITUCIONAL Yar;:os a, int..!ntur ;;vJluar en c.adn gobierno rcgionnl : (1) Jos procesos de po~~ca~ ~2) los pronunci;)mientos de poltic::~; y (3) 1:1 implemcntncin de pon11ca.

~ cfecLi..-id~:d de una itlstirucin de~ndc, an1c lodo, de Jo bien que geren. Ctil sus ms .~,lpOrtanlcs :tsumos internos. Asf, podemos mcdil', por ejcrn-p!o, lil_est;:biltdJd del sislen1a de 10ma de docisiones en un:l inslitucin, 0 1a ~ficacJa ~e su proceso presupue.Siario. o la efeclividad de sus sistem:~s de 'tllf0~~3C1n a fa gerencia.s (Ver indicodores 1-3. pginns siguientes). E-sen~~~mcme, la prcgunla puesta por es1c grupo de sistemas de medidas es la s1gwcme: lndependiememcme de lo qtJe de hecho hace. es1a institucin

O~ia Uanamente y con pmmiwd? Pero: esrudiar el desemx:o de los gobiernos significa estudiar t:.lmbln hlS polf!tcas Y. program:.s. ,Estn los gobiemos prontos a irlentific:lr las neccsi dadcs SOCJ.~Jes Y propoter soi~ciones innov:.lri ... \ls? Las leyes impuestas por los gob~cmos reflejan una c.apttcidad pnra reaccionar complela, articu-lada Y cr_eahvumeme frente a los problemas cmre mjj}os? (Ver indicadores 4-5, pgn:IS siguient

--------------- --==------------ -

Nuestra dcaallod:t evaluacin del J~.ito itiSlitucional se basa en doce dire-renles indicadores que cubren Jos procesos in1emos, los pronunciamientos '1 la implementacin de pollicas en muchos y diversos sectorts de poltica. Eslas c.vaJu:aciones fueron hcch:1S, en su m3)'0ri.a, con d:tl~ tom."ldos dcl periodo 19781985: es des puede responder coo ~ cfecuvid3d. As. las veue regiones fueron cJasifacacbs segdn la amplitud ~ su~ rn:-dios estadfst icos e informativos. En la pane inferior fig~aban sc.JS reg.tones que no contaban en absoluto con tales medios: Abtu1.z1.' Ca~abna, Ca~p~a .Matehe. Molise. Puglia y Sicilia. En la parte w penor hgurab:m CJ~ .... o regiones: Em.iliaRomafla. Friuli-Venecia Giulia. Lacio, Lo.mOOrdta Y Tosan>. todas coo servicios de inforrnxin bien equipados. UlCiuycndo estaciones e inualacianes wa la recoleccin de datos origin31es. el proce-samiento estt~dslico y el anHsis eomputariz.ndo.10 Despus, nuestra investigacin nos condujo ms ~llti del "~roc;cso" par:l

lorar el "contenido" de tos decisiones de poHuc:L Las SJguaentes dos ep . 1 . ~ "-' medidas se ~ en un ~io e:um:n de la leC)S ""'"" re,;ouo-

4. Rdor mns Legislativos Examinamos tcdo el ptOducco legislativo de cada regin durante el pcr~o 197&1984. en

socialc.:~ y Jo!! cenliOS n:uionah!s 1).1ra el estudio y mei'CJdco i1ldus!rinl. En nuestro andJisis ulili7A~ IllOS ues umplios cricrios de cvaJu::~cin: u uJ l uno ley modelo que ocabobo de aparecer'! La rcgjn que fue pionera de una determin.ada ley recibi una punru:.cin de 100 y In rcuin que no la ndopl en absolu1o tuvo una puntuoci6n de O'" Los punlos medios nuetu:.ron enuc 74 para EmiliaRoma.: y4 p~ru C31abrio. De hecho, slo una de eS3S doce leyes modelo fue puesto en vigenci:t en Col.tbrU. mienuu Emi!i1-Rom:l:llubb plSOdO los doce leyes. siendo pionef3 de cinco de eUM. A conti.nu.Jcin. pasamos de los pronunciamicruos de pOlili.c.as a su imple mcntacin. LA.c; seis itldic:~dores siguien1es mick:n la capacidad de una re gitl. p:un apllcar polticas vi.rtu:1lfrente en todos los principales sectores de b octivicbd del gobi.:mo reional. incluyendo 1 s:llud pblico. el bil:neslar social, el desnrroUo ind11$11al y agcola y lo poliico de vivienda y urba nismo. Los dos primeros indic3dnres represenltin la prestaCin de se.Nicios directos: el tercero refleja el rcpcnorio de hcrr:unicntas de pollicn d~sple gadtlS por c:tdJt regin; y los treS ltimos se coocenlrtln en 1:1 efoctividnd de tos gobiemos region:lles en el uso de los fondos que recibieron de\ gobier no ce.nttal ("eopxidad de gos1o"). Es pasible que la aplCid:ld de J>Sio no pore.u ser un indicador ~ocio del desempcl\o instirucional en todas Jas circunst!lncias. No obstonte, en estos tres casos (ag:riculturn. Slllucl y viviendo), In ncocsidad de inversiones adicionlles fue ampliamente ::aceptada y cada regin conr de ittmedi:uo con los fondos neces1os para CO$LUrlos. otorgados por llS autoriS por no ~ber ~enido b C:OplCid>d org>nit.aeion>l y la inf raestruCIUr.t gerencia] necesarias para traducir sus crecienteS recursos

86 Capitulo trM

en acciones. Por ocra pan e. las regiolles m:ts eficien1es fueron capaces de ps~ar lo que esperaban g3S!ar en d momento en que plonlf1C31'011 pslJI1o.

TABLA 3.1 . Evalu:lcin de 13

lnncr.'OlCil Legishuiva

ConiCJlido de la Ley Modelo Rcgul:lcidn de la rnincra a 111jo abie.no Promocin de la pesca Com rol de In cootan:.nacin del aire/agua Clnsincaci6tl de holeles Ofnicos mdjca:; de pn::vcnciOO Prot..:ccin de animales salvajes Rocionnlizaci6rl del comercio Procca:in 3) consumidor Monitorco del mercado labor:ll Promoc::i6c1 del servicio volunrao Ombudsmco regiooales Olidado de la solud meolal

Peso del FIICIOt

o. 812 0.806 o. 776 o. 156 o. 718 o. 638 o. 624 O. SO l 0.432 o. 392 o. 222 0.026

6. Centros de Cuidado Diario (Gu!lrderns Inrontilu) Un3 de liS primeras y mis exitosas iniciav:Js de poltica emprcndid~ por los nuevos gobiernos n:gionales fue la creacin de. cen1ros de cuidado dhl rio subvencionados. En 1977. el gobierno ce.uraJ asign C\JOtlliasos ron-dos especiales a cada regin para esta finalidad. de mancrn que el .. CO$tO de oporrunidnd .. del progrmna p3I3 la misma regin fuese mfnimo. Seis anos

~.es dcc:it, en 1983, varias regionc:s haban establecido tmplias redes de centros de cuidado diario, mientras otras no habfrul log.rado c-asi ningn adelnn10. Aqu, nuestra medida es el nmero de centros de C\lidado diario subvencionados por Ja regin que comcnz.aron a operar en diciembre de 1983. eSitndAril.adOS pOr la p0bl:J.ci6n infantil entre cero y cur~tro ai\os.lS Esto medida nos proporciona Wl indicador inusualmente >gudo de 13 capa

Midiendo &1 OQ&emper.o Instituc-ional 8 7

cidad de unil regin para implcmcnl:~r polticlS populares. eu:lndo cucnt:s coo fondos extcmos seuros. Las punt-u3ctoncs Ouau:.~ron. entre un ccn ttW400 nios en Emili>RomJJI.:I y W> ccnut>'l2.S60 nlos en c:.mp.;..

7. Clnitas F:~.miliares La clnic3 fttmilUr (CiJMultorio /DitUilar t) es un imponanre experimento en el sector salud, oginalmente autori1.:ado por la legislacin nacion.:~.l en t(}74. El nmero de clnicas famili:ues estand:uizndas para la poblacin re giooal. y en operocin desde mayo de 1978, C()(IStituye una medida til de la cap3cidad de una regiOO par. ifnplcl'flt.(lfar reformas de polilica. En esa fecha (mayo de 1978), Umbrfa (0r cado IS.OOO rcsidcnrcs: Puglia tena exacta mente una clnica para servir tl sus 3.850.000 h:lbitantes; y )as regiones de TrentinoAho Adigc, Molisc y Valle d' Aosta no contaban con ningn tipo decl!nica famili;u-.16

8. lnstrumcnlos de Poltica Industrial Tal como dijimos en el Capllulo 2. en 1970 b arnplbma11e difuntfida espe-,.,... de que los ooevos gobiernos rcionales pullo ecoomico m:1s r:!pido rue una ~ante lllOVIcin pan u refomu instituciooal. Clt:lndo pooreonncn1c se dispuso de fondos. algunos regio-OC$ se dedicaron a emitir cheques para subsidiar empesas. a metrudo como una fonna de clientc:Usmo. Pero, otru regiooes mis avafizadOlS construye ron i.nfraestrucnmts. mejoraron los servicios pblicos y fomenraron las alianz.as pdblico-privadas.n Se puede computar una cruda medida de la so-fisticacin de cada rcgiOO en el rea de poltica industri:, sealando, cnttc tcdo un conjunto de herrnmicnras potenciales de poltica indasttial, aqueUn.s hermrnlcntas realmeme de.~ptcgad:Ls por la regin;

el plan regional de desarrollo cconmi

88 Clpitulo rru

los prac.z;anw de enucn.unicmo l!tl-cl-crabajo En 1984. e:ras poc.1S bs regiones. conlO ~$ el C3SO de F'riuli Vc.ncc Oiali:a. qac habi~ aliliudo esiot.S seis tcnicu. En el 01ro C.-'lremo, Cabbrilil.lbb prob>do sol.ur,;;nlo dos.IS

9. Capacidad de Ejecucin Presupuestaria en Aericultura En 1977, el g:obicmo central distribuy cuantiosos fondos 3 Cad:l regin (ccn un tocal de :tproxltnad;men'c 400 mi11ones de dl:lt'C!i) parn inversio-nes en ngricultut:t, ir)Ciuyt.tldO si.stem:ls de riego, reforestacin, produccin de gllll~O . hot1jc:ulturn y ''iLiculturn. El Lacio, por ejemplo, emple su pnr-clcipaein en los fondos nacionales p~ra mejor::tr la J)l'iXIuccin de vinos F'ra!ICa.li. Por ucra parle, la resistencia pOltica sJa incllccncla ndmini:.1ruti va no 1x:rmilieron que varias regiones invinietan los fondos disponibles en l.:t ~IW'll, 1liJJ1 cumdo esa ac:tjvid::~d era cruci:l1 pm eiJ3S desde el punto de VIS!& cconmicG. U C3p:lCidad de un3 regin p:tra '00\3t iniciluivQS de polflica tnoslt import.:anae secaor econnco se puc4e modir con 13 ft3cc:ioo de fonlos asanad a la rcgi6o y que eu regin desembOls rulmemc SC n lo plon1facodo dur:m

'

'

so Caprt~,~io tree

pero inocuo y generador de mucha infoml:lCin.2l En enero 1983 algunos colegas ilafianos se acercaron ;la burocrncia de cadn una de las Regiones solicilando informacil) sobre tres problemas especficos (aunque de ficcin): AJ depanamento de salud se le pregunt sobre Jos procedimientos de re embolso de unos ga.

TABLA 3.2 lnSto ogrfcola, 1979-1980

Pl:so del fllelot 0.874 O. 8S 1 0.807 o. 797 o. 779 o. 68 1 o. 640 o. 625 0.580 0.577 0.545 0. 468

aspecco, nue:.lr.l tcni~ xtra combinar estos divc:rsos i.ndicadon:! en un solo ~dice ~duce el irnp~cto idioslncriit.ico de ClJ.alquicr medida sola.. y lo mis_ unponaruc . como estos datas L'lmbin lo confUTl'l.l!l, algunas regiones clastnean alto vtrllltdmente en todas las mcdidJs, en comparacin con otras que froc~s~n en casi 1odas. Nuesar:;~ medida compues1a es nmpli.:a y 11ene cohcrenc:l m1cma. Cu.n ~s1ablc y conn::~ble es esa aprcciaciJl,cn eJ tiempo? IZI dcscm~no

h~SIIIUCionn.l , cal COillO lo hemos medido, es un mgo pc:rdur:ablc de ICIS co~ b)emos re&IOn.il.lts. o es que l:Js regiones se mueven al 4znr h3ci:. orriba y hacia nb:ijo en su po5icin. de un ::IDo a ruo? En los prim!rru :11\os del expc~nm ~gion:ll iUii.lnO. juSiomcntc despus d~ h!lxr lc~o 1:. primera lcgisl:uura, ~mos un3 cvalu:Jcin preli mrnar del txuo de cod una de las t:.~s polticOLs. l::~ FigurJ 3.1, que compara los result:Jdos de estos dos :mi Lisis, muestra un:~ nor:~b le cstnbUidad en el xito relativo. En cnsi todo, las regjones que tuvieron buenas pllll!Uilciones en la primera evaJuactn figum roo en el tope del fndice posterior y m.:~ completo del Dcsempe\o lnstiru cionol: y l:ls regiones que estuvieron a 1a zoga en In primera, siguieron estando a la z.aga en la lihim:1 ev.-luacin. Este p:llnn tiene pocas exc.ep~ cioncs: t.omb:trd:J, que nnceriomlC:ntc cl:lsific de: primern. rerrocedi un poco posterionneme, mitn(,ros Piamonle hizo not::~NCs avances. De lodos rncxlos. Ja estabilidad general es asombrosa Aunquc b inmovilidad puede ser dc&llcnt:ldora p:u-a Jos obiemos que: clasifac~oo b~jo, es tericamente imponame y metdic,amerne tnnqulliuntc. L.u diferencias en el desem-peo instirucion.:ll. ul como se miden aqu. son r.lU)nlblemc:nte es~lbles y por lo un10 vale b pon> pllcarl.._

DESEMPEO INSTITUCIONAL Y EVALUACJON OEL ELECTORADO

ESie ndice resumen rcOCJJ unJS dlf

flGURA 3.1 Desc:mpc:fto lnslitucionol, 1970-1976 y 1978-1985

Pwa wea lista, ltu abl'~vialknJS d~ lO$ HOni>rlt rlJ;IPfa/fs ll.ftUios c:n l()(!(u t.o.t Jlt~SI"'OtJO.J de dispersibll d~ ~Sfe fibro, nr AplndU:e D

Lo

u .. ,.,

v.

Ll lb,A) U Pi

1 FIGURA 3.2

Desempeo lnstitucionol ( 1978-1985) y Satisfa Correlacin: r . 84

encuestr~s, dcmasil1do pC

'

9s CapiMo !;as

de acuerdo con lo pl:.mifio:;~do. construyen ccn1ros de cuid.:ldo diario. ocs pc11den: io correspondenci::t y dcm!is. son m:.is popuJ;~res para sus electores que 1os gobiernos que no lo h:lcen)O El desempci'io irl$liluciooaJ que l'lCnos n--.cdido es, de hecho. cJ nico pre-dicror coh

\

98 Capfh.IIO trO$

TABLA 3 .. 3 Opi.niones de los Udcrts Comunilrtrios frcnlc

>1 Oobiemo Rcionol. 1982 Aspectos de I3S Activid>dcs del Ol Opeimcs program:lticos Apert\rr.t a I:J Consu'lt3 con IU O!JMizaci6n

Peso del Faccor o. 735 o. 714 o. 700 0.697 0. 676 0.6S7

EliDC!ICle ~te b4l e:a ta rupucslaJ a la tlplcnte P"&WJ'lC "(.\&1ft :atiJ(:IIO &e l:leftf&J COt!l -~~e upoctos de l.u activichda del obicmo n!!pon.~l c.. au rqp6.?"'

los lderes agrcolas l\'tgu2n sobre proyectos de imgaci6n; los hombtt:S de oegodos discuten la pb.nirtcac:in de la cconomfa regional con los fun cionarioo region:lle.s; los lfdcres laborales consultan sobre programas

1 o o CapftuiO tres

regin por rc;:IM. cor. nuestro Iodtce de Dc.s.cmpd,o Jnstituctcn:al. L:t Fiura J . .& mucstr.~; que l::ss dOs est.in b:3:st.:mte cond:u;ion.nbs. p111K:ulJl' rnc,.e por kas cfec1os :uenu.mres de lls peque3s mllC.SU'3$. Nuc:stn: cv.:Uu:1+ cin del dcsemp:fto i.nstucionll coi.-.:fice generalmente con J.u opiniones

CAPITULO 4 Explkando el Dcsempcrio ln sttucional

Paro iniciar un viaje de explor:lcin, es nlCjorconi:JJ' con un map:t. Lil Figu-ra 4.1 muesa.ra el ni"el de dc:SC:mpei\o UutiJucion21 de C3d;l una de llS veinte regiones italianas. El rasgo ns ll:smativo de este Rl3pa es la pendiente n~e.sur. Aunque la co~bciOO enuc b 1:uitud y el dcscmpei\o insliru-croool no sea perfccra. los cobicmos ~qiooulei del none corno grupo han tenido mis xho que sus conrnpancs del sur. Seguramente. este descubri-

m~nlo no e.s inespeDdo. Ta.l como dicen lu mil biscorieras de viajes "FJ sur es diferente ... Tmdremos ocasin de rttonur o we evid

,,

" ' ,.

1 04 Capi!L'4o C\latro

FIGURA 4.2 Mo

;

\ 1

106 caprwlo cuatro

est m avanza~ econmicamente que Molise y Bas:.lic:na, las terta de.l Siglo xvn y lleg a los rundadoces de Amc.a.IO Lejos de e.ultat el individu.llismo.los nuevos republicanos recuerdan la elocuenle admonicin comunilal de John Winthrop a los miembros de su ciudad establecida sobre un:1 colina'": "Debemos deleitarnos unos con o110s, ponemos en el lugur de los Otros. rt:ltOCijarnos juntos. trilb:'ljar y sufr juntos. y como miembros de un mismo cuerpo. [eoer siempre a la vist:l la

: comunidad."l l Pronto comcnznron los dcsufl'os o los tericos neo-republicanos. l..os defensores del liberal argumcnlan que la nocin de cornunidad elogiad:l por los ncoI'CI)ub1ic:ltlos es. un "ideal peligroso y anae-rnico."12 Es de nmar que cs1e gran debate illosfico se ha desa rrollado. has1.a ahot:l. sin ningu.n:. referencia a la investigacin emprica sis1emtica. tanlo en el mundo :J.nglo-americano como en OEta.S panes. No obstante, contiene bs semiJJu p3r3 una leorfa del gobierno democrttico efectivo: "Como 13 propon:in de eludadanoo no vinuosos all!llitt3 s:igni.fi. calivameme. lil apxid3d de tu sociedades liberales para runci~ coo Jtiao iri disminuyendo proptSivamonae."l3 Queremos exploru emp(ric: mente si el xto de un g()b;emo democnhic:o dcpcode del grado en que sus entornos se acerc:l!l i1l ideal de: u~ "comUJlidad cvit:a. "1" ,Pero, qu significa esta "comunid~ cCvica" en trminos praicos? Refte xionando sobre el lrabajo de IU9 tericos n::publicanos. podemos comenzar clasificando algunos de los (Cilla., ccJUralcs de esce debate filosfico.

Compromi so Cfvi co La c-iudadana en una comunid.:Jd cvicn se coractcriza, ante todo, por uno participacin activa en tos :tsuntos pdblioos. "El inlers en los asuntos pblicos y 13 devocin a I.:J.s CllUS3.S pblicas son signos da\es de vir1ud cvica". sugiere Michael W:liZtr.lS Cicnamcnte que no toda actividad poltica merece la etiquet.t de .. vinuosa" ni contbuyc 31. bien corWn."Un

108 Capllulo cual ro

cotUtante reconocitr.ic:nto y unl fui"i1C bSQI.."C'd:a del bien publico 01 Ck-pensJS de todos los fines pur.uncnte iodividu:!les y priv:>dos" p:ueccn C$lar muy uta del signil"lado purO de b i.1ud cfvicl." Se puede ,.,pene f.lc:ilmcn1e lo dicomo

11 o Cip&tlAo CU4110

gran imponMeio a lo tcndcnci.1 de los .anlCric:anos l formar orgoni2t)Cincs civiles y polt ic:~s:

"Los nmericanos de tod:ls bs edades. de lodllS las condiciottes de vida '1 de tocb ndole estn const3mementc lonn:ando asoci1ciones. No iolame:nte toman parte en asociaciones comerciales e induS1rbJes, sino t:tmbi~n en orros mil diferentes Lipos ~rel igiosas. rnornles, seri3S, pasajeras, muy gencru1c..~ y rnuy limitadas, JIOlCIL'Iamente grandes y muy diminutus . ... Por lo tanro. el pas n~s dcmocr:hico del mundo cs. ahon. aquel en el cuallo.s hombres han Uev:ado, en nuesuo tic.mpo, a la mjs :1112 pe.rfeec.in, el anc: de perseguir eo comn los objetos de deseos comunes y han aplic;;ado cst:t nuev\1 tcnica i1l m.tbimo nmero de propsitos." 24

Se dice que los asociaciones civiles contribuyen a la efectivid:ad yesca-bilidod dcl gobierno democntico, tanto por sus efectos "internos" sobre tos miembros individuales como por sus cfeaos "ternos" sobre elc>~>do. lnlemamente, las asociaciones inspi.rnn a sus miembros hbilos de coo-peracin, solidaridad y csp(ritu pblico. Tocqueville observ que "los sentimientos y las ideas se renuevan, el corazn se agr.mcfn y In com-prensin se desarrolla sol:urence pcr medio de la. accin reciproca entre Wl

1 1 :; C.api'ulo cua1ro

1~ rcpreztn:ln i.J\i~!ti..,.3:S puticip;:ui ... :as inrua:u en comu.t\idld-!3 letUes rdllivamc:mc: cohesivas}1 Aunque Esman ) Uphoff no Jo digan cxplcit~mcnlt., sus conchi .. , ioncs SOl\

ba.s~ote consiStentes con la inlerpretaein que 821\facld h:lcc de la vicb en Monocr.u>o "J3 em

. '

11 4 Capitulo c.oatro

Tambin Tocqucvillc subra.y6 la conexin. en Ja sociedad modern3, entre vit:tlidad cvica. asodaciones y peridicos locales:

"Cuando ya no existen lazos slidos y duraderos p:~ra unir a los hombres, es imposible obtc.ner la coope.racin de u1\ buen nmero de eUos, a menos que puedas persuadir a cada utto de los que necesitas su ayuda, de que l estar sirviendo sus propios intereses al unir vo1uma.ri3mentc sus esfueroos a los de los o1ros. Es10 no se puede hacer habiluaJ y Corwenienternen!e sin la ayuda de uo peridico. Solamen1e la prensa puede co-locar una mic;ma idea al mismo tiempo ante miles de lectores ... As que es difcil que cuaJquier asociacin democrtica pueda seguir ade.lnote sin un peridico." :n

En el mundo c.onremporneo, otros medios de comunicaci1l de masas tambin cumplen la funcin de pregonero de pueblo; pero, panicularmeruc en la Ha.lia de hoy, los peridicos sigue11 siendo el medio que llene la m.~ amplia cOOenura eo los asuntos comunitarios. Los lectores de t>eridicos estn mejor informados que los 110 lectores y as mejor equipados para pankiparet las dellber.tciones cvicas. Similannente, las suscripciones son una seal del inters que liene:n los ciud:.danos por los asuntos comu-nilarios. La incidencia de Ja.s suscripciones u.l peridico vara enonnememe e.n las re-giones italizmas.38 En 1975,1a fracci611 de hogares en los cuales al menos un miembro lec un diario oscil entre el 80 por cic:n10 en Lig:uria y d 35 por ciento e.n Molise. Este es, entonces, el segundo elemento en r1ues1ra estimacin deJ grado e1\ que la vida ~llica y s01..;a1 en las regiones italianas se accn::a a la comunidad cvica. Una medida esl'ndar de l; panicip:.dn poltica es la concum:r1ci.a elec-toral. No obstante., la ptuticipacin en las elecciones generales en Italia se considera como una medida de involucrarse cvicamente, y esto por varias rnzoocs:

* Hasta hace poco, la ley il:~.liann exiga q~e todos los ciudad::tnos votaran en las elecciones generales, y aunque el cumplimiento de esta ley era irregular. rrajo presumiblernenle a mucha gente, con escasa motivacin ;'civica", a las n~sas electoGlles.

Expticando el Desempeo Institucional 11 S

* L:ls orga.niz.;x;iones de pan idos lienen un claro incemivo para influenciar las elecciones. por lo que se presume que la coocu-rrcnci:t elecloral vari=t segn la fucrla organil:.:lCiOnll ata leyes anti-terrorismo. o el voto de 1987 para el poder nuclear, produjeron alineamientos cruzados de .. nueva poltica". Cada refe. rendum invitaba a los ciudadanos a eJtpresar sus opiniones sobre un as-pecto importante de la poltica pblica. La ooncurre.ncia a estos referendums ha sido mucho ms baj.:. que la concu-rrencia a las elecciones generales, y esto, sin lugar a dudas se debe a la ausencia de las motjvaciones "no cfv~as", anterionnente mencionadas. La c.oncurrencia electoral en las tUtim.as dcad:.1s ha promediado un 90 por ciento, mientras la concurrencia a los sucesivos referendums ha ido bajan do cons1anremenre de un S6 por c iento en el primer referendum de 1974 a un 64 por ciento en el ltimo de 1987. Tal como ha sealado el ms des-tacado es:IUdioso iutliano de la concurrencia a tos re.ferendums: "Los que usan el voto como una ocasin de 'canje' estn poco motivados para ir a las mesas cuando la eleccin (como en eJ caso del referendum) no les ofre-Ce la posibilidad de obtener beneficios pers'onales inmediatos. "'}9 La motivacin primordial del que vota en un referendum es el in1ers por los asuntos t)Jblioos. qui:zs reforzado por un sentido del deber cvico superiot

TABLA ~.2

l'l:sodel Mo Tenu FIIC1or 1974 Legali;c.adl del divorcio 0.990 1978 F'm3.nci:unien.to pblico de Jos ~rtidos 0.988 1981 Seguridad pblic:t y antiterrorismo 0.996 1985 O:tusula.s de contratos sal:ui.-.les 0.991 1987 Eneg(ll nuclear 0.976

al del promedio. Por lo que la concunencia a los refcrcndums no~ of-rece un3 m.xllcla rcl:uiv:uner\le "lirr~i :l" del compromiso cfvico. Las diferencias rc:ionaJes en Ja concune.ncil aJos sucesivos rcfen:ndums hl.n sido fucncs y estables y 1:1mbin h:m disminuido tos promedios a nivel niCional. La conaurcncia a cinco referendums claves ent.J"'C 1974 y l987, pmoloo cuales se dispone de resul!.ldos elworales regin por reicln. pro medi un 89 por ciento en EmiliaROI'Jl:la, en compa!3C'I6n con cl60 por cie.n10 en Cabbri~. M~ an. l;a cbsi.fka.cin region:ll rc:b1iv1 :a l:a concu-rrencia ha sklo virtualmente idt1llic3 en u:xbi:J gctnu de uuntos; dJvan;:io (1974), rtnanclamento pblico de los panidos (1978), tci'I'Ofismo y seguridad pbhca (1981), elUS1llos de contr>los s:>l>ri>lcs ( 198'1) y energfa nucJear (1987). En srruesis, los ciudada.ncs de. algunu pllb!s de [UsUa quie-ren lnvolucrar.~c xljvamente en las deliber.tciooes pUblicas sob~ un ampl_jo espectro de asumos pblic;QS, micnuos otros en lodJs partes siguen sirl panicipar. Por lo tanto. hemos consuutdo, como te,rcer indic:tdor del hecho de involucrorsc cvicnmente, un indicador resumen de la concurrencia u cinco de C$10S rcfcrcndurn::; {ver Tab1n 4.2).40 L1 COilCurrcncia en s a lns elecciones generales no es una bueno n1:dkla de In motivacin de los ciudadanos. pero si lo es un r.~sgo espcci:J dcll:lrjcln ita!i!lno. el cuol surn.inisun impot1unte i.nforrrucin sobre 13s pr4cticas >Ol-' Eicas regionales. Todos Jos votantes eJ~ las elecciones nacionales debe escoger uru JOta lista de pmido y los puestos Jegis1alivos est.in proporcio nalmcnl n:panidos c:ntn: los panidos. PelO, aden$,10$ vounltS pueden.

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1 1

si lo dcse::n. l.ild!:ll' unl ~f~rencia por ui"l dc:tcrmin-ado c:mdid3lO ciooal. sollnlenle un.3 t:lL."JOrf.J de vounEC..S C)Cm:n este "'voto de pn::fcren-cil'"; pero e., las ireas donde J.u etiquew de pan:ido son en .su tm.)orfu una p$C3l3 de Jas !ede$ cHemcbn:s. c.$(0$ vOIOS de; prdcrencb son &a'1SJOS:t roeme soliciudos por bs filcdonc.s contendientes. Eo eSas reas. et voro de prcfercnci:a se vuelve esen.::.:l.l para la rtJ.xln de canje cliem

11 e C,.::>itulo cuatro

TABLA ~.3 Indico del Uso del V(J(oJ'rtfi:rcllto, 1953-1979

Ao de Eleccioftes Uso del voto de preferencia, 1953 Uso del voto de prcfercncI, 1958 Uso del voto de preferenci3. 1963 Uso del voto de preferencia, 1972 Uso del voto de prefen:nei.1, 1976 Uso del vo dc po:fercncio, 1979

FIGURA 4.3

Peso del H1ctor 0.97 1 0.982 0.984 0.982 0.970 0.978

Concurren.ci::t a los Refere11dums y Uso del Voto de Preferencia

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~ Lo'TOVe Um 1! Fr M& e Pin-..'! Lt 1:: .!l ..

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Uso del Voto de Prcferencia Com:lxin:r . 91

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Explicando el Dasempetlo t.nstltuc:onal 11 9

TABLA 4.4

lndiet de Cornunid:ld Cvic:l

Medid3 Componente Uso de V(}( OS de preferencio. 1953-1979

' Concurrencia a Jos rercl'ortivos y culrurales. 1981

Factores -0.947 0.944 0.893

-0.891' a T.tl eomo se incli~ en c.llell..lo, la v:.n#ble ba sido Wll~ do t~ manera que una &lta ~ c.ortCSpOiftdl.""" ~ dcziJdi:ld de asooi.ll;ionel.

lnttrcom:locicnes (r) cntn: los C~res del lndice de Con:unid>d Clvico

Pn:fer. Rcferend. 1'\orid. Asoc Votos de Pref. LOO 0.91 :0.77 0.82 Rcferendurns -0.91 LOO 0.79 0.76 .Pcridlcos -0.77 0.79 1.00 -0 .73 Asociaciones 0.82 0.76 0.73 1.00 Noto: Todu )as COITC.1K..ione. nntCJiores tienen s:isnUicodo a:ltd(sllco al nive.l .001 o me.jor. algunos regiOriCS do por scnt>do que la politiC> se o:r~tre ala deliberacin sobn: osun1os pblicos. Por el cootruio, lo poltica en 0U11$ p:~nes est je rrquicamentc oroniado y ms a:ntr>do en la vCJllaj3 pe110031. PM qu existen esos diferenci.u rtaionales y qu consecuencias liencn para c:l go-bierno regioo.a:J, son pn:uunlas que volveremos a toc~ren breve Tal corno supone nucsLra Lm.ag,en de la comunid::td cfvicn, nuestros cuatro indicadores cs1~n de hecho altamente corre!:cionados, en

120 Capflvlo cualro

t'lt:URA 4.-1 La Comun.id~ld CviC3

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126 Capi!lo cuatr-o

De nuestros primeros encuentros. en 1970, con los concejales regionales rccientefnente electos. se dcspn!l\de que los de las regiones ms dvicas. ral ~otno EmiliaRomna y Lombardfa. slmpu~'l.ba. consistentemente, ms con Ja ida de pru1icipaci6n popular en los asu1Uos regionales, rnjenrras los lideres de las regiones menos cvicas han sido ms escpticos . .S1

En aquctlos ptimeros aos. los lderes polticos de las regiones m.s cvicas alabaron la refonna regional corno una opcnunidad para expandir la demo cracia popular en Italia; pero los lideres de las regiones menos cvkas estaban perplejos ame esta retrica populista del "poder de la gente". A medida que la nueva inslitucin fue madur.mdo duraJlle los sclcota y fue bajando 1a euforia iniciaJ.los lideres regionaJes de toda lt~in , que una vez habm expresado aspiraciones por uno democracia directa, se volvieron m:s citcunspectos. Decayeron los csfucnos para estimular un mayor com. promiso con el gobi.cmo regional y. en 1odas partes. la atencin se orieul ms bien hacia la eficiencia y efectividad administralivas. No obs1ame, entre los lderes de las difcr

128 CapflUio cual ro

FIGURA 4.9 L3 Comunid;Jd Cvica y ct Republicani.'imo, 1946

75

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25 Cm

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Ma.Um To Ll

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Comunidad Cvica Corretacin: r = .90

* Porcentaje de electores que vo1aron con.traja monltr(Jun en 1946

lidad tcnfa de haber volado por Ja T pblica y contra la monarqua treinta ai\os atrs, y t.anra ms probabilidad tendra de apoyar la reforma electoral igualitaria unos diez a1:os desp-us. Los ciudadanos de las regiones ms c-vicas. al igual que sus Jderes, sienten una profunda antipata por los patrones de 3\J[Orid3d jerrquicos. En sltcsis, la cvica tiene que ver con la igualdad y con el compromiso. Es imposible descifrar las complejas conexiones causale~c subyacelltes a estos patrones de lazos entre las lit.cs y las masas. Es intil pregun1ar cul va primero. si el compromiso de los lderes con Ja igualdad o eJ compromiso de Jos c iud::.danos con la panicipacin. No podemos decir en qu medida los lderes esl11n simplemente respondiendo a la competencia y ::tl enrusias mo cvico (o a la ralta delmisrno) de. sus e1ecLOres y en qu medida la parti-cipacin cvica de los ciudadanos ha sido illfluda por la dispOsicin (o renuencia) de las lites a tolerar la igualdad y estimular Ja pa1t icipaci6tL Las actitudes de l~s litcs y de las mJ.Sas SOfl, de hecho, Jas dos caras de una

l 1

FlGURA 1.10 Ll Com011.idad Cvica y el Refonnisnw Electoral. 1991

70

~ 60 ~ ... e

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Conrunidad Clvica. Correlacin: r = .92

Porcen1.:.je de ek:ctores que voL~ron :1 favor ele l.a re!omu clectoral en t99J.

misma moneda, estechamente interreiacicnadas en un equilibrio mutmuncn-tc reron.arue ..

En el Caphulo 5 presentaremos datos sobre cmo estos lazos distintivos entre l;~s lites y l3s m;~sas han venido evolucionando durante u o largo perodo de tiempo. Bajo estas circunsumdas. sera una sorpres-a descubrir que las actitudes de las li1es y de las n1aS

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130 Capitulo cual ro

FIGURA 4.11 El Temor de IOIS Lro miso creativo. 51 Esto tombin fonna patte del tapiz de la comunidad cvica y ayudu n explicar por qu el gobiemo funciona mejor alH. la cornu1tid:1d cCvica se dermc opcr.~ciollllmente, en p1ne. por Jn densid.OO de las asociaciones cutrurales y rcc~tivas locales. Sin e1nb:liO, esa:~ dcfi

Ellpilcando gl OQs~mp!iifto: Jns;;iruclonal t3 1

nici6l excluye tres aflliacioncs, importantes para muchOS ilJJilO()!;: lO$ S.i.1 dic:ltos,lJ IgJesb y los p;nidos polfticos. El contexiO cvico p!ltt-Ce tener eftctos dislinlivos sobre 1()) mie.mbtos de t:$IOS tres diferemes tipos 00 or J30iueiones.

Lo.s Sindicato.s En mutho.s pases (p:uticul:trmcnte nqucllos con provi-dencias de tipo gre mial). la :~filiacin 31 sindicnto es esencialmente involunl:uia y por Jo tanto ticfle poco sentido cvico. Pero, en ltnb:J. pertenecer u un sindic:110 es un ucto voluntao y significo mucho m.1s que la mera posesin de un decenni nado empleo. S

132 CapiiUI\) f'1J lrO 1 Exp icando aJ Dt~mpa"lo l~il;;c.ional 133 Ln 1;;' si:. ': ;: fieli;;.~. dad

AJ me.~ :!:n 1 fulla c.x!k;t.J:1 r~H;ifl ~li;:!r.a::j'_. no y p:ne de ll \:OITJtl, ;kfad cfv.:.J.. 100 ra.a 0\il.:rn.:liva ck 1;. li1biTU. A fC' IJ~;) de [J h~l ra de l!JliJ. b pn:scndJ &:1 !";p;Jdo tr Ronu ha !ni~o un poJcroso~f~clo ~rt lot lgle.'ii.ll Jfim:z y '\US re.IJCiont!scon b. vid:l dvK:1. Dur:~rxt nW d.! 1n:.Uaa illios c.lesp~s Jc L UnJJicac:in, cl JIO/J ~xptdil papJI les prohibi :s ros c:udlicos aomar parte en 1~ vida polltica nac-ion:.'ll, aunque despu~s de la Segunda Oucm MundiJJ. la lglesi.t se convini en socio m.1ynr dd Partido Demcr:ua Crlsuano. A pes:u de l:ls refonn:ts del C(lc1Cilio V:.l icono Sc-g\u1dO 'j del florccin1Jcnto de muchJS tcndcnciJS ideolgiC-aS divergentes cnrrc los Jiclcs, la J~lcsi; h;U:tna conserv gmn panc de Jit herc.nci; do la

c.onrrnl~cforma, incluyendo el nf:~si.s en lo jcrrqua eclcsisricu y las vutudcs lr:tdicionales de ll obcdienci:t y lj ~Ccpr.aci6n de In propia siluacin de vida.$11 Los lazos venicales de au1orid:1d son m1s c.:lr:tcterf~ticos de la Jg,Jesl:t lrali:an:1 que los lazos horizontaJcs de Jo hcnn~md:~d. A niYcJ regional. lodas las manifestaciones de reliJPOiidad y cleric~dismo. cOtno l:t asiMencia a misa. nylrimonios religiosos (en oposicin a los ci viles). el rcch.uo al divorcio. las cxpn:sioncs de identXbd ~Jigkba en lu encucst.lS. esUn neg..vivatnenlc correl:ac-icwuclls con el compromiso cfvico. (La Figura 4.12 resume este poun). Tamlln a njd indjvlduollos ..,.,;. mientO$ rcliJjosos y eJ compromiso cvico pan::ccn ser mutua.mcnlc cxc:lu yenLCS. De los ilali.;u~os qtM: V3Jl a mis; mis de un:t vez 1 l:a scnun:J, el 52 por ciento dice

' ~ l 1 h '

13~ Caphvlo .:u.atro

tolicismo Italiano. No obst.mlc, en los scsc1UO. con la clpic.la secularizacin de In sociedad il;t]iona y cl101b!ll&no que se dcsJt en el seno de lJ. Iglesia a raz deJ Concilio V~uicano Se;:undo. Accin Catlica col3ps de un modo cataSttfico, perdiendo dos tercios de sus micn'lbros en 1an s.lo cinco aos Y casi sin deja.r r:tslro en el pcrCodo en que rtaliumos lllltSlro cstudio.6o En la Italia d< hoy, como en loltali de los bum:mistos cvicos de Moqu;.,.. velo, l;t comu~:ld cvie3 es uou comunidod scgl:u.

Los Partidos Los panidos polticos de lralio se hon odopc>do coo dodcro.s05 sigue siendo r11t(s jmponantc en las regiones menos cvicas. Aqu(, lrl$ "conexloncs" son cmciales par~1 so-brevivir. y las COitexiones que mejor runcion11n no son las horizontales de colabor.~ci6n y solid:tridad sino lns vcnicoJet de dcpendcncin y dominio. Ta1 como Sidncy TaJTOw describe el empobrecido y menos cfvico Meno giorno: "La Clpncid.:\d poli'llcn del sur de llolia eS1 alrameme desarrollada ... [El individuo] e;; allruncnLc polfllco y a la vcJ. resls1entc a la asociacin secund.tlri:. horizonlal. En este scnlido. lod3s sus relaciones sociales son

r

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polfric:lS'. "63 Los p:midos polricos son oq;ani1uciones que predominan incluso en las regiones menos cvic~lS, o pesar de l:1 escosez L1e ornniLacio-ncs secundariJS, porque IOdos Jos p:u1id~ en ese conh!X(O han cen~.tido a convenirse c:n vehculos de b polticn dicntelar. 'fll.l como vlmos ante1ior nenie. c:s el c::u'C:Ier y oo el grado de 'JXII1icipoci6n polOica lo que diferencia a bs r.:giooes ms cvicas de las menos cviw.

Atliludts Cfvicns

Por toda esa p01icK}uera.los ciudxllnos de lu rc;ones menos dvic:as se sienten explocados, alienados e impoterv.es. LJ Fiur.t 4.13 muestra que (en C

136 Ca.piul,;; ... J,i,'l)

[G Ht 1 .1J Los StntlntiCW)S d.; Jr,>eJ.!w .. ..,,lk: )(l!i CiuJ,J;l,\'IS, l.1 CJnc.;tc;:io-71 y la

COOIU1old:l1 Cvi~;

'/0

A!io Mt&u.au.rt r.t.~tWt Jaj Allo BaJo

fndke ~ Ccmunid:ld Cfvb Indice de Impotencia {"Alto" z de acuerdo con lOR cuauo ltcms si,uientc.s): l. La mayora de las person;,s en puestos de poder tratan de

explotarle. 2. Te sientes nur~inado rrcntc n lo que ocurre a tu alccdedoc. 3. lo que nl pier\Sl.S no tiene mucho pc.'io. 4. A In gente que n'lnnejD el pas no le prcocu[>a realmente lo

que te ocurro o ti.

les imponglll. Ell este tipo de con1u1tidud. esctibc Ocnjamin J3art>er .. Lc)s ciud:ld!UlOS no pueden conducirse n su nntojo, porque saben que su libet1ad es un:t consocuencio de su l>:u'ticip"'cin en In tomn y cumpmienlO de deci-siones comunes."'6S 'Por e l comr:trlo. en unn conuutidnd menos cfvico la vido tiene ms tiesgos, los ciudnd:mos son m:fs c:tutelosos y la.s leyes -for

mul:td:~s por Jos de mjs alta jcrJrC)u(3 est.1n hechas para violod::.s. Este rebto de la comunidad cvica suena nobh:. quiZ:u. pero l::tmbin im:t-lisla e incluso SC.I\Siblero, Juei6ndo1c eco ::1 ~~1g1n hbro de cvica. hace tiem-

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po oivV~do. dt b I!SC':J,:b t:;cl:u:lt.L.n.t. Sllll!nlb.!riiV, !.'> 1.h' 1h)l.ll' ]u ... te:~ J.a. tOS de Iblo 4.S. U)o; ciudac:l:mos de 13$ regiones evit1s exprcs:von un: rn.l)'Of conrunza social y mayorespernnzo en que sw oonciud:ldlnos OOrv:l1n lu leyes. que 1"' expresad3S por sus comr.~xmes de las re:iones menos cvk:b. 61 Y. a la invefS;l.Jos de bs regiones menos cvicas er::t.n rn1s propensos 01msistir en que J3s auloridades deb:ln imponer m.h ley y or\kn en su.s comunidldes.. 68 Estas diferencias, notablemente consistentes, lle~an hiUHt el mcoUo de I.L distincin entre bs oomuniol1ttm.icJllo lan i.nt.1cnuo esjes:;o, d cual t.ambiM significa "cOI'I\udo"). As, tt1 tn.nbin te burln.s y, al final, se collfirmanlns dolosas y cfnic:os expeccut ivas 00 cndJ uno. La gen1e de las rcgiooos monos cvictlS, por c:tteccr de lo con11ablc autodis-cjp)ina que c~'l.ractcrizn a las regiones 1n1s cvc:ts, se ve ro,uuJa o depender de lo que los ilaUanos Jl:un:ul ''l:ts Ji.!e-us del orden", es1o es, 1:1 policto. Por razones que exploraremos con mjs dcL:.llles en el Coplulo 6, los c iudn-danos de las regiooes menos cvicas no Licnen mm n::c:urso pnrn resolver el

1 :;s Capfn,llo ruatro

TABl.A 4.5 Honeslidad, Coofi:Lntn. ObsctvJ.ncia de lo Ley y Comunldad Cvica

Cu:ll polobrl describe mejor lo polfiico en esu reg,tn: ''honesu .. o "conuptJ"'?

lndicc de ComunM:I:ld Cfvica

Med. Mcd. Allo Allo BJO Bajo

P m:nleloslc)'CS, inclUso bs de 1~ilo. Porccnl* de penonu que cSid "de ... -uclllo" (() 47 39 2S Apoyo a uno ley-y-ortlen m.is CSO'iaos. Portetltaje de gente

140 Capftulo cuarro r :TGURA .:.tJ

l..o S..tls[a:cioo con ll Vid:! y lo Comuni

1 A 2 Capzuro cua;ro

m:is n1odcmos de 1n pcnfJlsula. La modernizacin no tiene por qu signifi car ); desnparicin de lo comunidod cfvica. Podemos n:sumir en fomu b3.$1:1111e sinvJelos do:salbrimieruos que hemos hecho l'lasr:J ahora en este caprulo. AJJf\mas regiones de Italia tienen rrw. chas corales y equipos de furbol y clubes de observadores de pt'ij,u'Qs y clubc.s I'OI::storios. Lo mayora de los ciudad:10os Ue c.sas regiones leen :Ul SiC$3mene en la prensa diarh los asuntos cornunirarios. 1\o p.1rticip3n en busca de una polidc3 pc:rsonalista o clieaelar sino por IQS aswuos pbli-cos. Lo) habitante~ ccnff.an en que todos procededn con ju~uici:z y obcdccerr- las leyes. Los lideres de cs:L!S rtgiones soorclativamente hones-tos. Creen en gobiernos con consensos populares y estn dispuestos a UegiU' a acuerdos oon sus advers.arios polticos. T:1nto los dud3d:mos como los lideres o 1 iJ"U>kl>d. Las ~ sociales y poiBicas esuin organi:zadas horizoma.l y no jcrJrquicamente. L~ comunidad valora la solidnritlud, Ja p:u1icipuci6n cvicn, la cooperacin y la honestidnd. El gobierno funcion:t.n No hay que moravillarsc de que la gente de t~ta.s regiones csr contenl3! En el otro polo estn l:u regiones no dvicas ... carxtciTtadas a propsito con el trmino fran~s incivism~.1J La vida pblica en esas regiones cst orgonizatla jcr:rquicn y no horizonrnlmcnte. Aquf e.4!u1nt.rofiado el rnisnsi-mo concepto de "ciudadano". Desde el pUJuo de visto del habit~uue pruticu-lar,los: asuntos pblicos son problcl1\3 de Jguien mis : i no1abili, '1os jefes", "loo pollicos", pero no yo. Poc.., """"""'"'Piran a 1onur porte en las deliberacione~'i sobre el bien com,tn, y se les presentan poc:.s oponuni dadcs pnro hacerlo. Lo pru1icjp:l.cin polfdca es produco de la dependencia personal o de la codit.'ia privada y no de los fines colectivos. La panici-pocin en las asociociones sociales y culrurales es pobre. La piedad privada sustiluye al propsko pblico. La conupc:i6n es ampli:ln>ne considerada como la norma, incluso por los mismos polticos. los cuales son cnicos con los principios dcmocnhicos. Lo pnlabrn "compromiso" ~cnrcndida como componenda, actlerdo slo tiene insinuaciones negativas. t..ns leyes (casi lodos esn de acuctdo) se bxen poro violarlas, pero po< 1emor al de senfreno de otroS, b genle eJtigc una diroplina m.1s scver.a. Auapodos en esca red de crculos viciosos, casi todos se sienten impotentes, elCplocados e

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infelices. Despus de todo, no es nada SOI'f.lrendente que el gobiemo aqu sc.:t meoos efccvo que ~n la.s comunid:zdes mtts cvicas. Este descubrimiento pJ;mtu dos nuev:u: e importames preunllS: C6mu Uegaron lcu rtgion.es dvictu a ua si111.aci6n? y Cmo /.QS IW)rmas y r~tks de participacidll civicafortalederon el butn gobitriW? Nos ocuparemos de estas pregun1:~s tn 10.41 dos copruJos siguientes, pero. JJiimcro. uoas pocos pal:tbras sobre OU:lS posibles explicaciones del xito y fracaso de los &O bigmenudo de sisu:ma polllico como "asociado con cl inmovilismo" y si

.-

14 4 Captulo cuatro

"Si todo el mundo tuvicr:! i:ls mbm::~s prclcrcn1s polticas, In tnrc:.l de for. mular pOllic.as serfa mucho ms f~icil. "7S Esta supuesta :.lsocktdn entre l:l cohcsi6n soei;ll, la armol\f:.l politica Y el b\len gobi"Cmo np,n~cc. :l menudo itnplcitamcnlc, en muchos rclocos de la commUdt~d cvica:

"Paro Rousseau y los rcpublic:H\OS cl~sicos en gc(lt~rat, [el sen ti.mjeniO p:1Lri1ico y In panicipacin J()llicn] residan, y slo podfan residir, en la unidad social. religiosa y culturul. Eran l::~s expresiones pollic;.ls de un pueblo homogneo. Podramos de cir que. p:;ua ellos, l:t c-iudad:lofa slo era posible donde ero

w~nos m~cesaria. donde la polflic:l no era rn.:ts que la cJttcnsifl en Ja arena pl1blica de una vid com1'\ que comcnt.'lb:l Y ero soslcn.ida afuera. "'79

Escos senfimie1UOS nos sugirieron, p.:1ro nuestro esludio, una V:ll'iedad de hiplesis sobre cmo la unidad sociaJ y el consenso poltico podran vin-cu~ larse con el desempeo institucional. f,cro, es triste decir que nuestras ex~ pcctalivas fueron tolalme.ntc fntSLr:ld::.s. El xilo o fracaso de los gobiemos regionales ilalkmos esmba totalmente desconecwdo. vinualmente, de todas bs mediclils de fragment:lcin poltica, polarizacin ideolo>ica y conflicto social:

41 Examinamos la polariZlcin idco16giot del sistema de lXtrljdos .medida mnLo por la fuen.il dcJ p:.ttido como por las opiloncs de los lderes :rcgiOn:.lles. suponiendo que cua1HO mayor era b brecha entre la izquierda y l~ derech:.l y cuanto m:\s pode tosas e.r

146 Capitulo cuatro

con nielo. lu liOC:jologfa del plutoHsmo y la scp~r::l:i6fl de Jos campOS de ;lccin pvJdo y pbli

171516698 Robert Putnam Para Hacer Que La Democracia Funcione

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