LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Preliminar

La Administración pública es un elemento básico del Estado para el ejercicio ejecutivo del poder bajo las órdenes de los diferentes niveles de Gobierno configurando, en nuestros sistemas políticos, de forma democrática.

La Administración pública como objeto de estudio

Por esta razón, el estudio de la Administración pública es uno de objetivos básicos de análisis de la ciencia política.

Pero una cosa es que la Administración pública se objeto de estudio de algunos científicos-sociales y otra que exista una ciencia, lo cuál exigiría la constatación de un cuerpo de conocimientos sistemáticos elaborados bajo ciertos requisitos. Para ello nos tenemos que plantear el objeto y método de la denominada ciencia de la administración.

El objeto de la ciencia de la administración es la Administración pública. Este punto de inicio que parece simple encierra distintas interpretaciones que dan lugar a enfoques bien diferenciados.

¿Qué se entiende por Administración pública?

Hay dos parámetros básicos relevantes en la definición de Administración pública:

1.- Por una parte, la diferenciación entre política y Administración o, en sentido contrario, la consideración que tanto la política como la Administración conforman un

todo común.

2.- Por otra parte, la diferenciación entre organizaciones públicas y organizaciones privadas o, más genéricamente, entre sector público y sector privado

La Administración Pública

Las Administraciones públicas en los Estados agrupan a un enorme conjunto de organizaciones y suborganizaciones, que gestionan servicios públicos y definen políticas públicas.

Definición de Administración Pública

En una organización compleja que tiene como fin servir con objetividad los intereses generales y como toda organización, las Administraciones públicas constituyen estructuras ordenadas.

Elementos de la Administración Pública

• Institucionales, es decir, sus fines y objetivos, respecto de los cuales la organización tiene un valor instrumental.

• Normativos, las normas y reglas que definen su estructura y regulan su funcionamiento.

• Materiales esto es, sus recursos económicos y sus bienes.

• Personal, las autoridades y empleados que dan vida a la organización a través de sus órganos”.

Factor Estratégico del Desarrollo

La Administración Pública constituye el principal instrumento para concretar la acción del Estado “Factor Estratégico del Desarrollo”

Administración del EstadoEncara el reto del desarrollo y busca

soluciones compatibles con la idiosincrasia de cada país

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Importancia y Antigüedad de la Administración

La Administración, concebida como coordinación de esfuerzos ha estado presente en todas las etapas históricas y actividades del hombre, desde el mismo origen de la humanidad.

Antes del amanecer de la historia escrita, se habían iniciado ya grandes empresas, con complicadas formas burocráticas …. Paul H. Appleby

Ejemplos: - Organizaciones militares – Alejandro Magno - Las pirámides de Egipto.

La Administración, con sus características de organización humana y formal, se ha manifestado en todas las épocas. Es

tan antigua como el hombre mismo

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Surgimiento del estado de Derecho. Preeminencia en el estudio del Derecho Administrativo

El surgimiento del Estado de Derecho en Europa propicio el estudio de la Administración Pública, tanto en lo que concierne a su ordenamiento jurídico como en lo referente a los principios y técnicas sustentados por la ciencia de la Administración.

Sin embargo, pese al aporte de la escuela Cameralista y otros estudiosos habían ofrecido antes de la Revolución Francesa, a la ciencia de la Administración Pública, este sufre un estancamiento en su desarrollo superado por el surgimiento del Derecho Administrativo.

Definición de la Administración desde el punto de vista objetivo

De acuerdo a su concepción etimológica:

Administración: Acción de administrar. Acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos, y resolver las reclamaciones a que de lugar lo mandado.

Esta definición incluye los actos de administración del poder Ejecutivo y las funciones legislativas y judiciales

“La Administración Pública es el lado práctico o comercial del gobierno, ya que su finalidad es que los negocios públicos se realicen eficientemente y tan de acuerdo con los gustos y deseos del público como sea posible. Mediante la administración, el gobierno hace frente a aquellas necesidades que la iniciativa privada no puede o no quiere satisfacer.”

Woodrom Wilson

Definición de la Administración desde el punto de vista objetivo

“el conjunto o complejo de organismos y funcionarios que, habitualmente, por medio de actos sucesivos, aislados e individuales, esto es, relativos a cada caso a una cuestión concreta y determinada, realizan los fines del Estado, dentro de la Constitución y las leyes.”

Manuel A. Amiama

Definición de la Administración desde el punto de vista objetivo

La Administración Pública es:

Enfoca la Administración Pública solo desde el punto de vista del derecho, de ahí que al actual concepción francesa de la función pública se encuentre estrechamente ligada al proceso de reforma administrativa “en la busqueda constante de una administración más eficaz y más transparente”, mas funcional que promueva el desarrollo tecnológico y científico.

“La Administración Pública es la fase del gobierno que consta de la ordenación cooperativa de personas, mediante la planificación, organización, educación y dirección de su conducta, para la realización de los fines del sistema político .”

Pedro Muñoz Amato

Definición de la Administración desde el punto de vista objetivo

Esta concepción subraya los campos de estudios propios de la Administración científica, tales como coordinación, planificación, organización y dirección, y no resalta los aspectos jurídicos de la Administración Pública.

“La Administración Pública es aquella parte de la ciencia de la administración que tiene que ver con el gobierno, y, por lo tanto, se ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el trabajo del gobieno, aunque evidentemente hay problemas administrativos también en relación con las ramas legislativas y judicial.”

Luther Gulick

Definición de la Administración desde el punto de vista objetivo

Considera este concepto desde el punto de vista objetivo, basándose en criterios académicos.

EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

El conocimiento de la historia del Derecho Público ayudara a una mayor comprensión de la Administración Pública.

El estudio y análisis del origen y evolución de las instituciones administrativas del Estado resulta indispensable para identificar aquellas tecnologías jurídico administrativas trasplantadas de ordenamientos socio-económicos diferentes al nuestro y que permanecen vigentes, precisamente, por la ausencia de esos datos históricos, mas que por la inercia de los responsables de promover el desarrollo y la nacionalización de la Administración Pública.

La Administración Pública de nuestros días es el resultado de un proceso histórico y para una comprensión cabal de su actual comportamiento es necesario conocer la evolución histórica de ese pensamiento administrativo.

El estudio del pensamiento administrativo se debe emprender desde el punto de vista de la división de las épocas históricas clásicas, ello producirá mayor integridad en la exposición de las diferentes características de la Administración prevaleciente en determinada época histórica.

EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

Administración Pública en la antigüedad: Roma, China, Grecia y Egipto

Administración en Roma: Influencia de la Administración romana en la Administración contemporánea.

La grandeza de mayor trascendencia de Roma, que aún perdura, fue su apego y vocación al derecho. La sociedad contemporánea ha heredado de ese Derecho romano una extraordinario cultura, que ha influido notablemente en el contexto jurídico actual de nuestros pueblos.

“El lenguaje del derecho romano se ha convertido en el idioma universal del derecho”

Pese a ese monumento jurídico heredado de Roma en esa rama de las ciencias jurídicas, cual es el Derecho administrativo, ha sucedido todo lo contrario. La organización estatal no respondía a normas de Derecho público. Muchos cuestionan el porqué de la ausencia de datos referentes a esa importante organización administrativa.

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Administración en Roma: Influencia de la Administración romana en la Administración contemporánea.

Lo cierto es que aún cuando no existiese ese derecho administrativo, hemos recibido una herencia administrativa romana que ha ejercido su influencia en la Administración moderna.

“Hoy en día, como en la época del Imperio Romano guardando las proporciones del tiempo y espacio, los conceptos centrales de la administración pública, siguen conservando su significado original”.

Oficio MinisterioComisión ComitéAdministración

Han preservado la esencia, no sólo de su sentido etimológico, sino el uso funcional que se le daba en la Roma Imperial.

Omar Guerrero

Administración en Roma: Influencia de la Administración romana en la Administración contemporánea.

Se destaca la capacidad organizativa de los romanos.

La eficiencia del sistema administrativo romano es vista como consecuencia del mismo poderío y esplendor del Impero y de sus proyecciones militares y jurídicas.

La vigencia del principio de la delegación escalonada en la Administración romana propició una organización fundamentada en la descentralización, carente del debido control, repitiéndose los errores cometidos por los egipcios en la organización de su Imperio.

Administración en China: Pensamiento de Confucio

El pensamiento administrativo de la China antigua está sintetizado en la obra filosófica de Confucio, quien tomo como profesión el ejercicio de la función pública.

El pensamiento de la china de esa época fue resumido en sus reglas de Administración Pública:

• Los gobernantes y dirigentes de gobierno deben conocer ampliamente las condiciones del país.

• El gobernante debiera captar siempre el “justo medio”• “El espíritu público” es esencial para llevar con propiedad las

riendas del gobierno, sin favoritismo ni paridarismo.• El gobierno debe promover el bienestar económico del pueblo.• La conducta apropiada en la administración pública es mantenerse

ocupado en ella.• Debe tenerse cuidado en seleccionar funcionarios honrados,

desinteresados y capaces.

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Administración en China: Pensamiento de Confucio

La Constitución de Chow

Uno de los aspectos de mayor progreso en la Administración China fue el establecimiento de un servicio civil donde se manifestó el perfeccionamiento de sistemas de exámenes, cuyos orígenes se remontan a la dinastía de HAN (202 AC 219 DC).

Este consta de ocho reglamentos para la dirección del gobierno:

Primero.- trata de la organización del gobiernoSegundo.- se refiere a las funciones, con la finalidad de definir el “gobierno del estado”Tercero.- enfoca el aspecto de las relacionesCuarto.- define los procedimientosQuinto.- prescribe las “formalidades” de modo que el gobierno del Estado tenga permanenciaSexto.- se refiere a los controles del gobiernoSéptimo.- prescribe las sancionesOctavo.- Observa sus ajustes de tal modo que el gobierno del Estado pueda ser auditado.

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Administración en China: Pensamiento de Confucio

Actualidad del pensamiento administrativo de Confucio: El espíritu público y la exclusión de la política en la Administración

Confucio al enfocar el tema “Espíritu público” advirtió la necesidad de excluir de la administración pública el favoritismo y el partidarismo.

Administración Pública en Grecia

La historia de Grecia nos ha legado profundas lecciones de democracia y de cultura.

En cuanto a su Administración Pública se refiere, Grecia, al igual que otros pueblos de la antigüedad, no ha dejado documentos de donde deducir las características de su gestión pública.

Hay autores que afirman que los Estados griegos tuvieron cuatro tipos de gobiernos, puesto que sus ciudades estuvieron regidas por monárquicas, aristocracias, tiranías y democracias, salvo Esparta donde siempre imperó la aristocracia.

Para estudiar la Administración Pública en Grecia tenemos que recurrir a la República de Platón a la Política de Aristóteles, a la oración fúnebre pronunciada por Pericles.

Administración Pública en Grecia

Las principales modalidades del sistema griego de administración del personal podemos deducirlas de la citada oración fúnebre de Pericles:

“Nuestro gobierno está en manos, no de unos pocos, sino de muchos. Y a pesar de que todos los hombres son iguales a los ojos de la ley, son recompensados por la colectividad, cada quien según sus méritos; ni la posición social, ni la riqueza determinan el servicio que un hombre puede proporcionar a sus semejantes. Nuestros ciudadanos estan interesados, así en los negocios privados como en los públicos; su preocupación por sus propios asuntos personales, no les impide dedicar su atención a los asuntos de la comunidad. De hecho, se considera igualmente inútil al hombre que no hace ningún servicio público, como al que tampoco trabaja en sus propios negocios. Todos nosotros participamos en la consideración y decisión de políticas públicas, en la creencia de que la discusión no es un obstáculo para la acción, sino mas bien que la acción esta destinada al fracaso cuando se emprenden acctividades que no han sido previamente discutidas en todos sus ángulos. Consiguientemente demostramos nuestra mejor iniciativa en lo que hacermos, y nuestra más profunda consideración a lo que planeamos”.

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Administración Pública en Egipto

Antecedentes:

La Administración Pública de Egipto es considerada una de las más avanzadas de la antigüedad, aunque no existan documentos en dónde se evidencie esa organización administrativa, al igual que muchas naciones de la época.No obstante ello, algunos de sus escritos y las grandes obras arquitectónicas construidas dan fe del desarrollo de su pensamiento administrativo y de la aplicación de principios que hoy conforman la ciencia de la administración.

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Características de la Administración Pública en Egipto

• La Administración Pública en Egipto era centralizada como consecuencia de su propia economía y sistema de organización, control y planificación.

• Según Max Weber, Egipto tenía una “administración burocrática del poder público”, un ejemplo de ello lo constituye la intervención del Estado en la administración de los medios de transporte marítimo y fluvial.

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Características de la Administración Pública en Egipto

Para Jiménez Castro, el legado de los faraones fue “…una organización económica y administrativa bien establecida…”, por lo que los que los siguieron únicamente “…se encargaron de mantener tales condiciones de gobierno, administrando el país como cosa propia, valiéndose de una burocracia sistematizada y concentrada, en la cual el personal era casi esclavo”.

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Por su parte, Lepawsky, al citar al historiador ruso Rostovtzeff, señala que “Por primera vez el sistema de Egipto fue (…) codificado, coordinado y puesto en marcha como una maquina bien construida para un propósito especial bien definido y bien entendido. No se toleraban arbitrariedades ni menos discrecionalidades en los agentes del Estado, a pesar que todo el sistema estaba basado en la fuerza y la coacción y muy frecuentemente, en la sola fuerza bruta…”

Características de la Administración Pública en Egipto

– La génesis de la Administración Publica contemporánea (en sentido estrictamente orgánico y subjetivo) encuentra su ubicación histórica en la época napoleónica donde se opera una mutación fundamental del papel o de la gravitación que hasta entonces había tenido el poder administrador: se produce a partir de ese instante el fenómeno de la ampliación progresiva de sus competencias, el cual ha continuado desarrollándose en forma incesante hasta nuestros días. Se opera de esta suerte el abandono, por parte de la Administración, de la función abstracta de sostener la ley (Locke y Montesquieu) para convertirse en un complejo orgánico que cumple múltiples actividades.

» Juan Carlos Cassagne – Las Funciones Estatales.

Inicios de la Administración Publica Contemporánea

Evolución del Estado y Cambios en la Administración Pública

Qué Quién Cómo

Estado liberal Funciones de soberanía y de fomento

Estado, único interprete del interés general Estado superpartes

Concepción garantista de los Derechos Actuación procedimentalista Burocracia maquinal

Estado del bienestar Estado como empresa monopolista de servicios públicos estandarizados

Fragmentación del Estado único Pluralismo administrativo Administración como parte Legitimación especial derivada de su posición

Burocracia maquinal y profesional Informatización Adopción de la idea de usuario-cliente y mejora de las relaciones con los ciudadanos

Situación actual y retos de futuro

“Timonear pero no remar” Planificación, financiación, provisión de servicios relacionados con las funciones de soberanía

Pluralismo administrativo Tercer sector y empresas privadas Administración local de los servicios de proximidad

Agencialización Competitividad en la provisión Nuevas formas de gestión pública más próximas a las del sector privado Democratización de la gestión vía participación

Administración Pública

• Función administrativa.

• Características de la función administrativa: – Concreción.– Inmediatez.– Continuidad.– Espontaneidad.

• Administración Pública. Aproximaciones a su definición.

Administración Pública

Principales diferencias entre la Administración Pública y la Privada:

– Naturaleza de los servicios prestados.– Tendencia legislativa de los funcionarios públicos.– Limitación de responsabilidades.– Mecanismos de control financiero.– Discrecionalidad en el trato a los usuarios/clientes.– Reembolso marginal.

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Administración Pública

Similitudes entre la Administración Pública y la Privada:

– El poder público frente a las ganancias privadas.– Incentivos para el desarrollo de sus actividades.

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Formas de actuación administrativa

• Policía administrativa.

• Fomento de intereses públicos.

• Servicio público. Características: generalidad, igualdad, regularidad, continuidad, inembargabilidad.

• Actividad comercial e industrial del Estado.

Acciones administrativas

• Sectorización: Ministerios y Organismo Públicos.

• Sistematización.

• Delegación.

• Desconcentración.

• Descentralización.

PRINCIPIOS QUE RIGEN LA ADMINISTRACIÓN

• Principios conformadores del comportamiento de la Administración:– Objetividad

– Neutralidad

– Legalidad

• Principios reguladores de la actuación administrativa:– Jerarquía

– Desconcentración

– Descentralización

– Coordinación

Dr. Jaime Reyes Miranda

EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN

• Atendiendo al sujeto:– Control judicial– Control extrajudicial

• Atendiendo a la finalidad:– Control de legalidad– Control de oportunidad

• Atendiendo a las técnicas:– Control preventivo– Control permanente– Control sucesivo– Control provocado

Dr. Jaime Reyes Miranda