686346 RGDC N 08-2009.La Alteracion Del Proceso
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LA ALTERACIÓN EN EL PROCESO DE FORMACIÓN DE VOLUNTAD DE
LAS CÁMARAS COMO ELEMENTO DETERMINANTE DE LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY: LA STC 103/2008, DE 11 DE
NOVIEMBRE
Por
ESPERANZA GÓMEZ CORONA Profesora Contratada Doctora
Universidad de Sevilla
Revista General de Derecho Constitucional 8 (2009)
Fecha remisión: 18/02/2009
Fecha aceptación: 28/10/2009
SUMARIO: I. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO II. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y EL TRATAMIENTO DE LOS VICIOS IN PROCEDENDO III. LA STC 103/2008, DE 11 DE SEPTIEMBRE. LA ALTERACIÓN EN EL PROCESO DE FORMACIÓN DE VOLUNTAD DE LAS CÁMARAS. IV. CONCLUSIONES.
Entre nosotros, la inconstitucionalidad de la ley se establece como un hecho unitario,
no distinguiéndose entre distintas categorías de vicios 1
. Este silencio de la Constitución
y de la misma LOTC ha sido suplido por el Tribunal Constitucional que desde la STC
108/1986, de 29 de julio ha ido tejiendo una doctrina sobre la relevancia de los vicios
procedimentales ocurridos en la tramitación de la ley. Esta línea jurisprudencial ha
alcanzado su cenit con la STC 103/2008, de 11 de noviembre , en la que el Tribunal
Constitucional constata por vez primera la existencia de un vicio procedimental de una
relevancia tal que invalida la ley.
En las páginas que siguen vamos a analizar la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional sobre la relevancia de los vicios in procedendo y sus efectos sobre la
legitimidad constitucional de la ley para, a continuación, analizar este pronunciamiento a
1
Tomo la afirmación de ZAGREBELSKY que la utiliza referida al ordenamiento constitucional
italiano. ZAGREBELSKY, G., La giustizia costituzionale, Il Mulino, Bologna, 1977, p. 22.
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la luz de la referida doctrina. Con ello, pretende constatarse si esta resolución supone la
culminación de una doctrina anterior o si el Tribunal Constitucional ha introducido algún
matiz en una jurisprudencia que, de no ser aplicada en sus justos términos, podría
desplegar efectos perversos sobre las posiciones respectivas de Tribunal Constitucional
y legislador, abocando al primero a ocupar una posición que no le corresponde.
I. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
En el contexto de una Constitución racional-normativa, el sometimiento del
Parlamento legislador a la Constitución conlleva la obligación de cumplir no sólo los
mandatos de índole material previstos en la Carta Magna, sino también las normas de
producción recogidas en la misma. Sin embargo, de esta afirmación no se desprende sin
más que el incumplimiento de las reglas formales deba sancionarse con la
inconstitucionalidad de la norma.
Ciertamente, la conexión entre un vicio de procedimiento y la inconstitucionalidad de
la ley en cuya tramitación se ha producido la irregularidad no es evidente. No toda
infracción del procedimiento acaba contaminando a la ley, pues existen vicios que
resultan insuficientes para quebrar la presunción de constitucionalidad de la misma.
Precisamente, en la distinción entre éstos y los vicios que pueden provocar la
inconstitucionalidad de la ley se concentra la complejidad de esta cuestión. Se hace
necesario, por tanto, delimitar en qué casos ese efecto se desencadena 2
. Para ello,
resulta conveniente abordar una serie de problemas conexos, determinantes para su
resolución.
La primera y más inmediata guarda relación con las fuentes de las normas de
procedimiento legislativo, cuyas líneas generales aparecen trazadas por el mismo
constituyente 3
que, sin embargo, deja a los Reglamentos Parlamentarios la regulación
completa y detallada del mismo 4.
Ello nos plantea como primera cuestión a considerar, si la procedencia del vicio
procedimental infringido debe ser tenida en cuenta a la hora de precisar los efectos
jurídicos derivados de la citada infracción. La respuesta que se ofrezca determinará la
consideración del Reglamento Parlamentario como parte integrante del bloque de la
2
Pesa mucho en este extremo la tradicional teoría de la irrevisibilidad de los actos
parlamentarios. Sobre este particular y su influencia en la concepción de los vicios de procedimiento puede consultarse MANZELLA, A., Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, 1977, pp. 228
y ss.
3 Capítulo Segundo del Título III, De la elaboración de las leyes (artículos 81 a 92 CE).
4 El Reglamento del Congreso dedica el Título V (artículos 108 a 150) al procedimiento
legislativo. El Reglamento del Senado, el Título IV (artículos 104 a 151).
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3
constitucionalidad. En este punto, la doctrina se encuentra dividida entre aquellos que
consideran que sólo la violación de las normas contenidas en la Constitución puede
desplegar sus efectos sobre la legitimidad constitucional de la ley y aquellos otros que
estiman que el Reglamento Parlamentario forma parte del bloque de la constitucionalidad
y, por tanto, que la violación de normas procedimentales contenidas en el Reglamento
Parlamentario supone de manera inmediata la inconstitucionalidad de la norma legal 5.
También la doctrina española se polariza en torno a estas dos posturas 6
. Entre
nosotros, la cuestión puede considerarse zanjada por el Tribunal Constitucional, que ha
declarado que el Reglamento Parlamentario forma parte del bloque de la
constitucionalidad:
“Aunque el art. 28.1 de nuestra Ley Orgánica no menciona los Reglamentos
Parlamentarios entre aquellas normas cuya infracción puede acarrear la
inconstitucionalidad de la Ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de
tales reglas de procedimiento frente a la acción del legislador, como, sobre todo,
por el carácter instrumental que esas reglas tienen respecto de uno de los valores
superiores de nuestro ordenamiento, el pluralismo político (art. 1.1 CE), la
inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría
viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo
sustancial el proceso de formación de voluntad de las Cámaras” 7.
Antes de esta declaración expresa a favor de la inclusión del Reglamento en el
bloque de la constitucionalidad, el Tribunal Constitucional ya había procedido a analizar
5
En la doctrina italiana, que es la que con mayor profusión ha estudiado esta cuestión,
defienden la parametricidad del Reglamento Parlamentario PIZZORUSSO, MODUGNO y CRISAFULLI, entre otros. La Corte Constitucional italiana, sin embargo, en su conocida sentencia 9/59, de 9 de marzo, negó expresamente que la violación del Reglamento pudiera provocar la inconstitucionalidad de la ley. Sobre este particular puede consultarse PEÑARANDA RAMOS, J. L., “Control de constitucionalidad del procedimiento de elaboración de una ley. Retroactividad de las leyes en materia tributaria”, Boletín de Jurisprudencia Constitucional, 30, 1983. Comparte la postura de la Corte Constitucional, entre otros, VIRGA.
6 Defienden la parametricidad del Reglamento Parlamentario, entre otros PUNSET BLANCO y
GARRORENA MORALES. En cambio, para DÍEZ-PICAZO, “la violación de aquellas normas de los Reglamentos Parlamentarios que no sean de una u otra manera reconducibles a la Constitución no es una cuestión que interese al ordenamiento general, por lo que debe ser dejada al libre juego parlamentario; si no, lo coherente sería regular estas materias por normas de rango constitucional. PUNSET BLANCO, R., “Los Reglamentos de las Cortes Generales”, Revista de Derecho Público, 87, 1982, p. 340. GARRORENA MORALES, A., Voz “Reglamento Parlamentario”, Enciclopedia Jurídica Básica, Madrid, Civitas, 1995, p. 5741. DÍEZ-PICAZO, L.M., La autonomía administrativa de las Cámaras parlamentarias, Cuadernos de los Studia Albornotiana, Zaragoza, 1985, p. 86. En la misma línea se manifiesta RIPOLLÉS SERRANO, R., “Los Reglamentos Parlamentarios en el sistema de fuentes de la Constitución Española de 1978”, Revista de las Cortes Generales, 6,
1985, p. 299.
7 STC 99/1987, de 11 de junio , F. J. Primero a).
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el cumplimiento de las normas reglamentarias de procedimiento en sede de control de
constitucionalidad en la STC 89/1984, de 28 de septiembre , en la que ante la alegación
de que se habían vulnerado determinados preceptos del Reglamento del Congreso,
analiza si estas violaciones se han producido, por lo que de facto incluye el Reglamento
Parlamentario en el bloque de la constitucionalidad 8.
La inclusión del Reglamento Parlamentario en el bloque de la constitucionalidad
resulta coherente con las notas definitorias de la norma: su carácter indisponible para las
propias Cámaras, a diferencia de lo que sucede en otros sistemas de nuestro entorno 9
y
su sometimiento al control de constitucionalidad. Como es de sobra conocido, el artículo
27.2 de la LOTC incluye en el elenco de normas susceptibles de control de
constitucionalidad a los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales (art.
27.2, b) y a los Reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas (art. 27.2, f) 10
.
A ello habría que añadir otro factor relevante: el margen relativamente estrecho de
que goza la autonomía parlamentaria en nuestro sistema 11
. Dada la íntima conexión
entre la teoría de la irrevisibilidad de los interna corporis acta y el control de los vicios de
procedimiento, el margen reconocido a la autonomía parlamentaria cobra una relevancia
fundamental. Así, parece congruente la inclusión del Reglamento Parlamentario en el
bloque de la constitucionalidad en un sistema en el que la autonomía parlamentaria ha
quedado reducida a unos márgenes muy estrechos por mor del artículo 42 LOTC y de la
atribución a los tribunales de lo contencioso de las causas relacionadas con los actos de
administración y personal 12
.
8
La sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica
4/83, del Estatuto de Autonomía para Castilla y León. De entre las diversas vulneraciones que los recurrentes alegan, se encuentra la presunta violación de varios preceptos del Reglamento del Congreso.
9 En Alemania, el Reglamento Parlamentario no es una norma permanente y en ambas Cámaras
se puede inaplicar en casos singulares y con mayorías cualificadas.
10 Sobre este particular véase PARDO FALCÓN, J., “Artículo 27”, en REQUEJO PAGÉS, J. L.
(coord.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Madrid, Tribunal
Constitucional-Boletín Oficial del Estado, 2001, pp. 367-396. Sobre todo, pp. 394-396.
11 Sobre los márgenes a que ha quedado reducida la autonomía parlamentaria en nuestro
sistema, puede consultarse mi trabajo La autonomía parlamentaria en la práctica constitucional española, Valencia, Tirant lo Blanch, 2008.
12 El artículo 1.3, a) de la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa dispone que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con “los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado (…), así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (…)”. A esta cuestión he dedicado mi artículo “El control jurisdiccional de los actos de administración y personal de las Cámaras legislativas”, Revista Vasca de Administración Pública, 60, 2001, pp. 263-279.
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En este sentido, la apuesta de nuestro sistema de justicia constitucional por el control
de los vicios de procedimiento queda demostrada desde el momento en que se admite la
posibilidad de impugnar en amparo los actos que, producidos al hilo del procedimiento
parlamentario, pudieran resultar lesivos de los derechos fundamentales de los
parlamentarios 13
. Sin embargo, como se advierte fácilmente, una cosa es admitir la
susceptibilidad de amparo constitucional y otra muy distinta, afirmar la
inconstitucionalidad de la ley por violación de las normas que regulan su tramitación.
Esta solución, que en un plano teórico descansa en el carácter jurídico de la Constitución
y en la indisponibilidad del Reglamento Parlamentario para las Cámaras parlamentarias,
plantea algunas dificultades en el terreno práctico. La principal de ellas deriva de la
vigencia en nuestro sistema de la presunción de constitucionalidad de la ley. Una vez
constatada ésta, la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente expulsión del
ordenamiento jurídico por la existencia de un vicio procedimental debe ser explicada. No
parece lógico que cualquier vicio de procedimiento pueda quebrar la presunción de
legitimidad de la obra del legislador democrático.
Esta circunstancia obliga a indagar acerca de qué tachas procedimentales pueden
resultar invalidantes, hasta el punto de convertir la ley en inconstitucional. En palabras de
Kelsen, “teniendo en cuenta la extrema importancia que posee la anulación de una
norma general y en particular de una ley, podría preguntarse si no sería conveniente
autorizar al tribunal a no anular un acto por vicio de forma, es decir, por irregularidad en
el procedimiento, sino cuando este vicio sea particularmente importante, esencial. En tal
caso, la apreciación de este carácter es mejor dejarlo a la entera libertad del tribunal,
porque no es bueno que la Constitución misma proceda, de manera general, a la difícil
distinción entre vicios esenciales y no esenciales” 14
.
En el mismo sentido se pronuncia Torres del Moral, para el que “habrá de ser la
propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que vaya fijando casuísticamente
cuando ha habido un vicio invalidante y cuando una mera irregularidad que no debe
afectar a la validez formal de la ley así aprobada” 15
. Parece claro que las pautas a seguir
en esta materia habría que buscarlas en la misma jurisprudencia constitucional.
13
A este respecto, consúltese el magnífico trabajo de MORALES ARROYO, J. M., El conflicto
parlamentario ante el Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2008.
14 KELSEN, H., “La garantía jurisdiccional de la Constitución (la justicia constitucional)”,
Universidad Autónoma de México, México, 2001 (La garantie jurisdictionnelle de la Constitution. La justice constitutionnelle, 1929), p. 82.
15 TORRES DEL MORAL, A., “Naturaleza jurídica de los Reglamentos Parlamentarios”, Revista
de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 10, 1986, p. 22.
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Su análisis confirma la relevancia del procedimiento para la constitucionalidad de la
ley 16
y demuestra como la declaración de inconstitucionalidad de la ley por este motivo
requiere de algunos requisitos adicionales. Para su estudio, vamos a detenernos en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a estas cuestiones.
II. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y EL TRATAMIENTO DE LOS VICIOS IN
PROCEDENDO
El Tribunal Constitucional confirmó muy pronto la trascendencia de los vicios
procedimentales en los procesos de declaración de inconstitucionalidad 17
, con una
doctrina inicialmente formulada en la STC 108/1986, de 29 de julio , que ha culminado
con la primera declaración de inconstitucionalidad formal de la ley en la STC 103/2008,
de 11 de septiembre .
En la STC 108/1986, de 29 de julio , el Tribunal Constitucional se enfrenta al análisis
de constitucionalidad de la Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial, por
posibles defectos en su tramitación, entre otros motivos. Se alega la falta de un informe
preceptivo del Consejo General del Poder Judicial al proyecto de LOPJ por un lado; por
otro, el hecho de que el proyecto fuese remitido al Congreso de los Diputados por el
Gobierno sin la correspondiente Exposición de Motivos ni la Memoria explicativa.
Conviene destacar, antes de entrar en el análisis de la argumentación llevada a cabo por
el Tribunal Constitucional, que en puridad, en este supuesto no se incurre en la violación
de actos del procedimiento legislativo parlamentario en sentido estricto, sino que se trata
más bien de vicios en los presupuestos. Los actos presupuestos son aquellos trámites
que pueden influir en el acto final, pero que no forman parte del procedimiento de
elaboración del mismo. Constituyen elementos que determinan el surgimiento de las
circunstancias en las cuales el procedimiento puede llevarse a cabo 18
.
16
En la jurisprudencia constitucional se constata como los defectos en la tramitación de una
norma adquieren relevancia constitucional, aunque no siempre se trate de vicios in procedendo. En este sentido, encontramos en la jurisprudencia resoluciones que resuelven problemas en la tramitación que se encuadran en el contexto de necesario acuerdo Estado-Comunidad Autónoma en el marco del Estado autonómico. Entre estos pronunciamientos, las SSTC 35/1984, de 13 de marzo ; 16/2003, de 30 de enero ; 137/2003, de 3 de julio , entre otras. Aunque en estos casos no puede hablarse de vicio de procedimiento, pues las irregularidades tienen lugar antes, por la ausencia de un acuerdo previo a la tramitación parlamentaria propiamente dicha, demuestra la relevancia que el Tribunal Constitucional concede a los vicios formales.
17 En la STC 89/1984, de 28 de septiembre , ya mencionada, el Tribunal Constitucional analiza si
se ha producido violación del Reglamento Parlamentario en la tramitación de la norma recurrida, el Estatuto de Autonomía para Castilla y León.
18 La distinción procede de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, que desde finales
del siglo XIX considera los actos presupuestos como autónomamente impugnables. Esta distinción es habitual en la doctrina italiana que ha reflexionado sobre los vicios en el procedimiento legislativo. Sobre el fundamento de esta distinción puede consultarse CERRI, A., “Sindicabilità da
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7
Sin embargo, el Tribunal Constitucional no distingue en función de la procedencia del
vicio sino de los efectos que ello pueda provocar en el proceso de formación de voluntad
de las Cámaras, como podrá comprobarse infra 19
.
Volviendo al estudio de la STC 108/1986, de 29 de julio , el Tribunal Constitucional
sostiene que la falta de un informe preceptivo “sólo tendrá trascendencia si se hubiese
privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión, pero, en
este caso, el defecto, que tuvo que ser conocido de inmediato, hubiese debido ser
denunciado ante las mismas Cámaras y los recurrentes no alegan en ningún momento
que esto ocurriese. No habiéndose producido esa denuncia, es forzoso concluir que las
Cámaras no estimaron que el informe era un elemento de juicio necesario para su
decisión, sin que este Tribunal pueda interferirse en la valoración de la relevancia que un
elemento de juicio tuvo para los parlamentarios” 20
.
En cuanto a la falta de remisión al Congreso por el Gobierno de la Exposición de
Motivos y la Memoria explicativa, el Tribunal afirma que “el defecto indicado sólo tendría
relevancia si hubiese menoscabado los derechos de Diputados o Grupos Parlamentarios
del Congreso, y siendo los hechos, en el caso de ser ciertos, plenamente conocidos por
ellos sin que mediase protesta por su parte hay que entender que los afectados no
consideraron que existiese lesión a sus derechos, y que, si defecto hubo, fue
convalidado por la misma Cámara, por lo que este Tribunal no puede entrar a examinar
su existencia o relevancia” 21
.
Con estas afirmaciones, el Tribunal Constitucional parece admitir la posibilidad de
subsanación de los vicios procedimentales mediante la aquiescencia. Si los
parte della Corte Costituzionale dei presupposti della legge e degli atti aventi forza di legge”, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1965, pp. 420-473. También la acoge PIZZORUSSO, A., Fonti del Diritto, Zanichelli, Bologna, 1977, p. 237, nota I. En la doctrina española puede consultarse BIGLINO CAMPOS, P., Los vicios en el procedimiento legislativo, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 102 y ss.
19 A esta categoría de actos presupuestos parece referirse el Tribunal Supremo en su Auto de 1
de octubre de 2003, enmarcado en el proceso de ilegalización de Batasuna, en el que en los actos con fuerza de ley se distingue entre el contenido nuclear y un área separable y reglada de carácter previo. En esta área separable se comprenden, entre otros, la competencia del órgano y el procedimiento y, dentro de éstos, la legalidad de conformación del órgano parlamentario. El objetivo de la distinción es afirmar la propia competencia del órgano jurisdiccional en el examen de legitimidad de estos actos separables que aunque producidos en la elaboración de una norma con fuerza de ley, tienen “una evidente substancia normativa”. No hace falta insistir en nuestra radical oposición a esta postura, que altera el equilibrio entre poderes diseñado en la Constitución , atribuyendo al poder judicial la posibilidad de supervisar la regularidad de las normas con valor de ley, aún cuando ello se haga por la vía indirecta de controlar los actos separables. Sobre el conflicto entre el Parlamento Vasco y la Sala Especial del Tribunal Supremo, puede consultarse MORALES ARROYO, J. M., “Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales”, Revista Vasca de Administración Pública, 69, 2004. Del mismo autor, “Las consecuencias colaterales de la disolución de Batasuna”, Revista Española de Derecho Constitucional, 71, 2004.
20 STC 108/1986, de 29 de julio , F.J. Tercero.
21 STC 108/1986, de 29 de julio , F.J. Cuarto.
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parlamentarios, cuyos intereses resultan protegidos por las normas de procedimiento no
denuncian la existencia de una irregularidad procedimental cuando ésta se produce en la
Cámara, debe de ser porque no la consideran relevante 22
. Desde esta posición, si los
propios interesados en el cumplimiento del procedimiento no reclaman sus derechos en
el momento de producirse el vicio, no pueden hacerlo valer en un momento posterior,
cuando la tramitación parlamentaria ha llegado a término.
El Tribunal Constitucional atiende así a la vertiente instrumental del procedimiento,
que persigue la integración de las diversas corrientes de opinión presentes en las
Cámaras. Si las normas previstas para proteger la posición de todos los representantes
resultan vulneradas con el consentimiento de los tutelados por esas normas, el vicio
queda automáticamente sanado 23
.
Sólo en el caso de que la infracción producida en la tramitación de la ley haya sido
denunciada por los interesados, corresponde analizar si el vicio de procedimiento ha
adquirido una relevancia que pueda afectar a su legitimidad constitucional.
Esta interpretación sobre los efectos sanadores de la aquiescencia únicamente
resulta admisible desde la consideración del papel que desempeña el procedimiento
legislativo. En el caso de la ley, manifestación de la voluntad popular representada en el
Parlamento, el procedimiento adquiere una relevancia especial, más allá del carácter
meramente instrumental de los procedimientos de adopción de decisiones en los
órganos colegiados. El procedimiento parlamentario en sí mismo cumple una función
legitimadora de la ley, materializando la integración de todas las corrientes de opinión
presentes en las Cámaras 24
.
22
Según ha expresado ZAGREBELSKY, “Quando poi l`irregolarità non ha comportato
pregiudizio per la posizione di nessun protagonismo politico, perché mai la Corte Costituzionale, e nell`interesse di chi, dovrebbe ergersi a diffendere la corretta applicazione di regole procedurali dettate prima di tutto a tutela delle forze rappresentate in parlamento, se proprio esse dimostrano di non avere interesse al loro rispetto”. ZAGREBELSKY, G., La giustizia costituzionale, ob. cit., p. 37.
23 El Consejo Constitucional francés, en su Decisión de 27 de julio de 1978 utiliza esta distinción.
Al respecto puede consultarse LUCHAIRE, Le Conseil Constitutionnel, Paris, Economica, 1980, p.
140.
24 “El procedimiento legislativo desempeña, fundamentalmente, un papel de integración.
Mediante el mismo, se intenta que el acto que constituye su meta, la ley, sea la expresión de la voluntad de la mayoría de la Cámara, pero formada con la participación de la minoría (que tiene derecho a expresar libremente su opinión para influir en la decisión de la Asamblea), y en condiciones de publicidad (para que los representados puedan conocer lo actuado por sus representantes)”. BIGLINO CAMPOS, P., Voz “Procedimiento legislativo”, Enciclopedia Jurídica Básica, tomo IV, ob. cit., p. 5184. Como destacara DE OTTO, “si la ley ocupa en el ordenamiento jurídico el lugar central que le corresponde no se debe tan sólo a que sea obra de las Cortes Generales, que «representan al pueblo español» (art. 66.1), sino también a que su elaboración se sujeta a un procedimiento basado en la discusión y en la publicidad y concebido originariamente como cauce para alcanzar la racionalidad y la verdad, de acuerdo con la confianza que el liberalismo pone en el libre debate. Ciertamente, una crítica ya antigua ha puesto de manifiesto que el procedimiento legislativo no está en condiciones de alcanzar tales objetivos y quizá no sea ni siquiera el más adecuado técnicamente para elaborar las leyes. Pero aun cuando esto sea
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9
A su vez, el debate parlamentario generado en la tramitación de la ley posibilita el
control de la opinión pública sobre la posición que adopta cada uno de los partidos
políticos 25
, contribuyendo así a la necesaria formación de la opinión pública
consustancial al régimen democrático 26
.
En la íntima vinculación del procedimiento legislativo con el principio democrático se
fundamenta el valor que adquiere el procedimiento legislativo y la necesidad de que se
arbitren mecanismos para declarar la inconstitucionalidad de la ley cuando el mismo se
haya podido ver afectado.
Desde esta posición, la doctrina del Tribunal Constitucional parece plenamente
coherente con el valor que la Constitución reconoce al procedimiento legislativo. Sin
embargo, el Tribunal Constitucional no aclara el modo en que debe producirse esa
denuncia de la irregularidad. Ello obliga a plantear la cuestión de si basta con la
interposición de un recurso de reconsideración o si hay que llegar hasta el amparo
constitucional si no prosperan las reivindicaciones ante el mismo órgano rector de la
Cámara. Parece que si así fuera, de la resolución del amparo podría depender la
alegación de inconstitucionalidad de la ley por vicios in procedendo.
Esta línea argumental resultará reiterada en la STC 57/1989, de 16 de marzo , en la
que el Tribunal Constitucional destaca que:
“Sin embargo, el motivo aducido, en este caso, no puede ser aceptado, pues,
como indica el Abogado del Estado, la circunstancia de que, pese a la oposición
de algún grupo parlamentario, el Congreso de los Diputados entendiera
suficientemente motivada la modificación introducida en el Pleno del Senado
respecto del Proyecto de Ley Orgánica de Libertad Sindical y el de la Ley 32/1984,
es una cuestión que afecta a los actos internos de las Cámaras en lo que no se
aprecia, en este caso, que la inobservancia de los preceptos que regulan el
procedimiento legislativo, caso de haber tenido lugar, altere de modo sustancial el
proceso de formación de voluntad en el seno del órgano parlamentario como
indiscutible y hayan de considerarse justificadas las propuestas de reforma, el procedimiento legislativo sigue cumpliendo una imprescindible función legitimadora de la ley precisamente por obra de los mecanismos de publicidad y discusión que lo hacen técnicamente tan defectuoso y complejo”. DE OTTO Y PARDO, I., Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 2001, octava reimpresión, p. 106.
25 Sobre este particular puede consultarse BENTHAM, J., Tácticas parlamentarias, Madrid,
Publicaciones del Congreso de los Diputados, 1991, pp. 71-95 (Essay on Political Tactics, 1791).
26“A través de la publicidad de los trabajos parlamentarios el Parlamento cumple una función de
información a la comunidad política no ya del resultado de los trabajos sino, sobre todo, de las grandes opciones y orientaciones políticas que se despliegan ante cada tema concreto. El Parlamento es un gran escaparate político que se presenta abierto ante la Nación. A partir de esta información que el Parlamento ofrece se canaliza la formación de la opinión pública sobre los temas debatidos y sobre aquellas opciones presentadas”. GARCÍA MARTÍNEZ, M. A., El procedimiento legislativo, Madrid, Congreso de los Diputados, 1987.
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advierte la STC 99/1987, de 11 de junio , alteración que por otro lado no ha sido
afirmada por los recurrentes” 27
.
En este pronunciamiento, el Tribunal Constitucional vuelve a insistir en una idea que
se había deslizado en la STC 99/1987, de 11 de junio : la alteración sustancial en el
proceso de formación de voluntad del órgano parlamentario, como elemento
condicionante de la inconstitucionalidad de la ley 28
. Según este argumento, una vez
reconocido el carácter de parámetro de constitucionalidad del Reglamento Parlamentario
resulta indiferente que el vicio alegado provenga de una violación de la norma
reglamentaria o de la Constitución . El dato definitivo es que se haya producido la
alteración sustancial en el proceso de formación de voluntad de la Cámara y, por lo
tanto, que el resultado final pueda resultar distinto del alcanzado sin la existencia de la
violación de la regla procedimental.
Esta interpretación plantea algunos problemas. Para empezar, habría que precisar
qué se entiende por “alteración sustancial del proceso de formación de voluntad de la
Cámara”. No parece lógico defender la irrelevancia de aquellos vicios que no tienen su
reflejo en el resultado final porque si se atiende a este dato, se estaría obviando el
interés del procedimiento en sí mismo, que a pesar de su carácter instrumental tiene
como fin último la salvaguarda del principio democrático, consustancial al concepto
mismo de ley 29
. Desde esta perspectiva, conviene destacar como rara vez un vicio de
procedimiento producido en perjuicio de las minorías parlamentarias y cometido por la
mayoría podría desembocar en una alteración del resultado final. Sin embargo, el interés
del procedimiento legislativo como instrumento íntimamente vinculado al mismo principio
27
F.J. Segundo.
28 Un comentario a esta sentencia puede encontrarse en BIGLINO CAMPOS, P., “Los vicios en
el procedimiento legislativo: la postura del Tribunal Constitucional en la S. 99/87”, Revista Española de Derecho Constitucional, 29, 1990, pp. 211-228.
29 ARAGÓN REYES ha destacado como “el principio democrático se presenta así como una
pieza clave para reexaminar el concepto de ley; el que explica que la ley no es desarrollo de la Constitución y el que conduce a entender que la ley, si bien ya no es fuente primaria (que lo es la Constitución ) debe seguir siendo, no obstante, la fuente «primordial» del Ordenamiento, esto es, la norma de Derecho que, bajo la Constitución , se ocupa de configurar, general e inmediatamente, las relaciones jurídicas en el seno de una sociedad. Esto no significa «relegar» a la Constitución , pero sí «revalorizar» a la ley como Derecho de emanación democrática”. “La función legislativa de los parlamentarios y sus problemas actuales”, en GARRORENA MORALES, A. (edit.), El parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 136. La conexión entre el procedimiento legislativo y el principio democrático también ha sido destacada por BIGLINO CAMPOS, P. en Los vicios en el procedimiento legislativo, ob. cit. Sobre todo, pp. 63-97.
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democrático quedaría irremediablemente afectado si las minorías parlamentarias no
tuvieran oportunidad de participar en el procedimiento en igualdad de condiciones 30
.
Con esta concepción, el Tribunal Constitucional introduce, junto a la aquiescencia, un
elemento extraño a la misma, utilizando como referencia la posible alteración de voluntad
de las Cámaras. Cabe preguntarse si el Tribunal Constitucional está aludiendo con ello a
la consecución del fin como un remedio o forma de subsanación de los vicios, pues
“cuando se consigue el fin, el vicio queda sanado. La obtención de la meta compensa,
remedia posteriormente el vicio que se ha verificado” 31
.
La regla de la consecución del fin, habitual en el Derecho Público, supone que
aunque haya grandes desviaciones procedimentales, éstas no afectan a la validez del
acto cuando se ha alcanzado el fin perseguido. Esta regla, aplicable al procedimiento
legislativo por exigencia del principio de economía del Derecho, opera cuando concurra
un requisito: la posibilidad de demostrar que aunque no hubiese existido el vicio, el acto
realizado habría permanecido inalterado.
En el caso que nos ocupa, el cumplimiento del fin como remedio debe ser asumido
con ciertas cautelas. Piénsese que la íntima conexión del procedimiento legislativo con el
principio del pluralismo político supone que cualquier menoscabo a la minoría, aunque
no tenga un reflejo inmediato en el resultado final, puede suponer un atentado al mismo
principio democrático. Para el caso de que la posición de las minorías haya resultado
lesionada, únicamente la aquiescencia permite sanar el vicio. Si las partes afectadas, por
el contrario, no consienten la irregularidad que les perjudica y así lo denuncian, habrá
que constatar si se ha alterado el proceso de formación de voluntad de la Cámara para
subsanar la eventual inconstitucionalidad de la ley.
En definitiva, el Tribunal Constitucional parece reconocer la aquiescencia y la
apelación al cumplimiento del fin como dos vías distintas de subsanación de los vicios de
procedimiento. Junto a ellos, la doctrina también alude a la convalidación como medio de
subsanación de los vicios procedimentales producidos durante la tramitación de la ley.
La convalidación consiste en la corrección de un vicio por parte de quién ha actuado.
Este remedio procesal, que reviste múltiples formas, exige que el vicio procedimental
pueda ser efectivamente sanado por aquellos que lo han cometido, sin que existan
30
En palabras de ARAGÓN REYES, “la decisión final configuradora de la ley es claro que queda
en manos de la mayoría parlamentaria, pero ello no priva de valor al hecho de que garantiza a la minoría su derecho al debate, garantía jurídicamente relevante hasta el punto de que es precisamente en el principio del pluralismo democrático donde me parece que debe anclarse hoy la teoría de los vicios sustanciales en el procedimiento legislativo”. ARAGÓN REYES, M., “La función legislativa de los Parlamentos y sus problemas actuales”, en GARRORENA MORALES (edit.), El Parlamento y sus transformaciones actuales, ob.cit. p. 136.
31 BIGLINO CAMPOS, P., Los vicios en el procedimiento legislativo, ob. cit., p. 137.
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perjudicados 32
. Sin embargo, en la jurisprudencia constitucional no se contenienen
referencias a la convalidación como remedio para subsanar un vicio procedimental.
Estas irregularidades no producen automáticamente la inconstitucionalidad de la ley,
sino que debe constatarse que han provocado una alteración sustancial en el proceso de
formación de voluntad de las Cámaras. Ya se han destacado los problemas que este
modo de entender las cosas entraña.
La cuestión que late de fondo es el respeto al principio democrático y su armonización
con el artículo 72 CE, que reconoce la autonomía parlamentaria de las Cámaras. De
este modo, una infracción de las reglas de procedimiento que no constituya una
restricción en el ejercicio de las funciones constitucionales del Legislativo o de sus
miembros, no resulta relevante hasta el punto de provocar un pronunciamiento de
inconstitucionalidad de la ley en cuyo proceso de elaboración se haya cometido la
violación procedimental. Podría decirse que en este caso y dado que no se produce un
menoscabo en el desempeño de las funciones constitucionales de las Cámaras
legislativas, el Tribunal otorga mayor relevancia a la autonomía parlamentaria, no
sancionando la desviación procedimental con la inconstitucionalidad de la ley. Después
de todo, si el principio democrático no ha resultado afectado, la cuestión debe quedar en
el ámbito interno de la Cámara.
Por el contrario, si la norma de procedimiento vulnerada acaba incidiendo en el
principio democrático, socavándolo de alguna manera, el asunto trasciende del ámbito
de protección que otorga la garantía de la autonomía parlamentaria. Esta garantía no
puede servir para respaldar una vulneración del principio democrático, que es el fin
último que persigue salvaguardar el procedimiento legislativo. En el respeto a los
derechos fundamentales de los parlamentarios está el límite. Cuando los mismos ven
mermada su posición en el debate y tramitación de una ley, el propio principio
democrático resulta afectado y, con ello, viciada de ilegitimidad la norma.
Con posterioridad a estos pronunciamientos, el Tribunal Constitucional ha tenido
oportunidad de enfrentarse con el análisis de vicios procedimentales en alguna que otra
ocasión 33
, aunque en su jurisprudencia no aparecen nuevos elementos hasta la STC
103/2008, de 11 de septiembre .
32
Al respecto puede consultarse BIGLINO CAMPOS, P., Los vicios en el procedimiento
legislativo, ob. cit., pp. 144-151. PIZZORUSSO ha destacado la posibilidad de que en el procedimiento legislativo un vicio procedimental quede convalidado por una actuación posterior de la Cámara: “Utilizzando la terminologia processualistica può dirsi, cioè, che anche nel procedimento legislativo possono aversi violazione che, ove non siano dedote prima che il procedimento raggiunga una fase sucesiva, rimangono sanate e non possono conseguentemente più venir dedote nè esercitare effetto alcuno”. PIZZORUSSO, A., Fonti del Diritto, ob. cit., p. 238.
33 La STC 194/2000, de 19 de julio , resuelve un recurso de inconstitucionalidad interpuesto
frente a la Ley 8/89, de 13 de abril , de Tasas y Precios Públicos. En el recurso se plantea la
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III. LA STC 103/2008, DE 11 DE SEPTIEMBRE. LA ALTERACIÓN EN EL PROCESO
DE FORMACIÓN DE VOLUNTAD DE LAS CÁMARAS
Han sido necesarias más de dos décadas para que el Tribunal Constitucional llevara
a sus últimas consecuencias su doctrina de los efectos de los vicios procedimentales
sobre la legitimidad de la ley. El hecho parece lo suficientemente relevante como para
detenernos en su análisis, aún siendo conscientes de que en el pronunciamiento en que
esto sucede, el vicio procedimental constatado no constituye el único motivo de
inconstitucionalidad. Ni siquiera puede afirmarse que el defecto formal se erija en el
argumento fundamental para sostener la ilegitimidad de la ley. De hecho, resulta
inevitable cuestionarse si en ausencia de otros motivos de inconstitucionalidad, el
Tribunal Constitucional hubiera llegado tan lejos.
La STC 103/2008, de 11 de septiembre , resuelve el recurso de inconstitucionalidad
planteado por el Presidente del Gobierno frente a la Ley del Parlamento Vasco 9/2008,
de 27 de junio , de “convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de
recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la
apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política”.
Entre los motivos esgrimidos por el recurrente, se alega la existencia de un vicio de
naturaleza procedimental, por inadecuación del procedimiento legislativo observado para
su elaboración, el de lectura única.
Los otros motivos que fundamentan la inconstitucionalidad de la ley, de sobra
conocidos, residen en la falta de competencia de la Comunidad Autónoma del País
Vasco para plantear una consulta de este tipo que, además, debería seguir el cauce del
artículo 168 CE porque “el respeto a la Constitución impone que los proyectos de
revisión del orden constituido, y especialmente de aquéllos que afectan al fundamento de
la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la
vía que la Constitución ha previsto para esos fines” 34
.
Los problemas relacionados con el procedimiento seguido para la aprobación de esta
norma derivan no tanto de la tramitación en sí, sino del hecho de que la decisión sobre el
procedimiento a seguir la adoptara el Gobierno Vasco, habilitado para ello por el artículo
violación de las normas de procedimiento legislativo ordinario en el trámite y aprobación parlamentaria, producida según los recurrentes, por la introducción a través de una enmienda en el Senado de un precepto absolutamente ajeno a la materia regulada en el texto que se enmienda. El Tribunal Constitucional analiza lo ocurrido en el iter parlamentario para llegar a la conclusión de que la pretensión de las partes no encuentra respaldo en el bloque de la constitucionalidad. Más recientemente, la STC 97/2002, de 25 de abril , que resuelve dos recursos de inconstitucionalidad planteados frente a la Ley 26/95, de 31 de julio , por la que se declara reserva natural las Salinas de Ibiza, las Islas des Freus y las Salinas de Formentera. Los motivos de inconstitucionalidad de índole procedimental alegados, aunque no son estimados por el Tribunal Constitucional, son estudiados.
34 F.J. Cuarto.
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119.3 del Reglamento de la Cámara autonómica. El precepto establece que este cauce
se reserva para aquellas iniciativas gubernamentales que por su naturaleza o su
simplicidad de formulación consientan ser tramitadas directamente ante el Pleno o ante
una Comisión, bien por acuerdo del propio Pleno, a propuesta unánime de la Mesa, oída
la Junta de Portavoces, bien a instancia del Gobierno, sin necesidad de autorización de
la Cámara “cuando circunstancias de carácter extraordinario y razones de urgente
necesidad lo exijan” y siempre que no se vean afectadas determinadas materias. En
ambos casos, “se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de
totalidad, sometiéndose seguidamente el conjunto del Proyecto a una sola votación” (art.
119.2 RPV). Ello, para la tramitación de proyectos que “no afecten al ordenamiento de
las instituciones de la Comunidad Autónoma, al Régimen Jurídico de las Instituciones
Forales, Régimen Electoral, ni derechos, deberes o libertades de los ciudadanos”.
El Gobierno del Estado aduce dos órdenes de problemas en la elección de este
procedimiento. El primero guarda relación con la falta de concurrencia de las
“circunstancias de carácter extraordinario y razones de urgente necesidad” que habilitan
al Gobierno para decidir esta cuestión. El segundo alude a la imposibilidad de tramitar
por esta vía una materia que, a su juicio, afecta a derechos y libertades de los
ciudadanos 35
y al ordenamiento de las instituciones de la Comunidad Autónoma 36
.
La elección de este cauce con la doble infracción reglamentaria constituye, para el
Abogado del Estado, causa suficiente de inconstitucionalidad, dado que el procedimiento
de lectura única entraña una restricción radical de los derechos de examen, debate y
enmienda de los parlamentarios. Conviene recordar que los proyectos tramitados
conforme a él se discuten sujetándose a las normas establecidas para los debates de
totalidad y, a continuación, el conjunto de los proyectos se somete a una sola votación
(art. 119.2 RPV) sin que exista la posibilidad de presentar enmiendas parciales al texto.
Para el representante de la Cámara Vasca, en cambio, este procedimiento no supone
un cercenamiento a la posibilidad de plantear enmiendas, ya que dada la naturaleza y
contenido del proyecto de ley, el voto en contra del mismo equivale en la práctica a una
enmienda de totalidad con solicitud de devolución del proyecto de ley al Gobierno.
En la misma línea, el Gobierno vasco sostiene que en la tramitación de la ley no se ha
producido lesión alguna en el derecho de participación de los parlamentarios vascos,
pues la elección del procedimiento de lectura única se encuentra justificada por la
35
En concreto, a los reconocidos en el art. 23.1 CE.
36 Para el Abogado del Estado, en la medida en que la consulta intentada aparece como el
primer paso para la llamada «normalización política», es decir, para el ejercicio de un pretendido derecho de autodeterminación política con el fin de lograr una nueva relación entre la Comunidad Autónoma y el Estado, es claro que afectaría al ordenamiento de las instituciones de la Comunidad Autónoma”, contraviniendo así el citado 119.3 RPV.
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concurrencia de los presupuestos reglamentarios que habilitan su utilización y no se
incide en los límites reglamentariamente fijados para su uso.
En relación con la elección de este procedimiento, por tanto, se plantean dos
cuestiones, íntimamente relacionadas. La primera, fundamentada en el doble argumento
analizado 37
, si la elección del trámite contraviene el Reglamento Parlamentario. La
segunda, si esa violación, una vez constatada, ha supuesto una vulneración de las
facultades de participación de los parlamentarios.
El Tribunal Constitucional acoge parcialmente la argumentación del Abogado del
Estado y considera que el proyecto afecta a materias vedadas a este procedimiento por
la norma parlamentaria. Sin embargo, ni siquiera entra a valorar si concurren las
circunstancias de carácter extraordinario que habilitan para la elección de este
procedimiento sin autorización de la Cámara, puede que debido a las dificultades que
entraña someter a un juicio jurídico, como el que debe efectuar el Tribunal
Constitucional, la apreciación política de un órgano asimismo político. Ciertamente, la
concurrencia de los motivos que justifican la opción del ejecutivo autonómico por este
procedimiento, difícilmente pueden ser sustituidas por un órgano que carece de los
instrumentos de información necesarios para valorar esta circunstancia. Obviamente,
con esto no quiere decirse que una decisión de este tipo deba quedar exenta de control.
Sin embargo, su supervisión tendrá que tener en cuenta el margen de discrecionalidad
que asiste a los órganos políticos.
Más decidido se muestra el Tribunal Constitucional a valorar la legitimidad de la
adopción del procedimiento de lectura única desde la perspectiva de las materias
vedadas por el Reglamento Parlamentario. Para el órgano de garantía constitucional,
atendiendo al contenido de la ley se ven afectadas materias expresamente excluidas por
el artículo 119.3 RPV, como el derecho fundamental a participar en los asuntos públicos
garantizado por el artículo 23 CE y el régimen electoral.
En palabras del propio Tribunal,
“es evidente la incidencia de la Ley sobre el derecho fundamental a participar
en los asuntos públicos garantizado a los ciudadanos vascos por el art. 23 CE: La
misma Exposición de Motivos de la Ley 9/2008 subraya que la consulta que
pretende celebrarse «constituye un instrumento legal y democrático para que el
Pueblo Vasco pueda ejercer libremente el derecho fundamental de participación
ciudadana en los asuntos de trascendencia que son de su incumbencia». Cierto
37
La inexistencia de las circunstancias extraordinarias y las razones de urgente necesidad
contempladas en el precepto y, en segundo lugar, la imposibilidad legal de tramitar por esta vía textos que afecten a los derechos y libertades de los ciudadanos y al ordenamiento de las instituciones del Estado, materias ambas vedadas a este procedimiento por el Reglamento Parlamentario.
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que ese «derecho fundamental» es para el legislador autonómico el reconocido en
el art. 9.2 e) EAPV, si bien las previsiones de la propia Ley en materia de régimen
electoral ponen de manifiesto que el derecho concernido es en realidad el
proclamado en el art. 23 CE. Precisamente, en fin, tales previsiones evidencian
una directa afectación de las otras materias excluidas por el art. 119.3 RPV: el
régimen electoral”.
Ciertamente, no puede dudarse de que la convocatoria de un referéndum entraña un
ejercicio del derecho fundamental a la participación de los ciudadanos. Sin embargo,
como mínimo, cabría discutir si el Reglamento Parlamentario, con la prohibición referida,
está impidiendo el recurso a este procedimiento siempre y cuando se incida en una
materia de las expresamente vedadas o si por el contrario, puede admitirse otra
interpretación que únicamente vede el procedimiento de lectura única para el caso de
afectación, en el sentido de alteración de su régimen jurídico. Cuestión distinta es que el
contenido mismo de la consulta, de celebrarse, aluda a la negociación para alcanzar un
acuerdo democrático sobre el derecho a decidir del Pueblo Vasco, con afectación
indiscutible, del artículo 23 CE.
La interpretación que nos brinda el Tribunal Constitucional, aunque parece acorde
con el sentido y finalidad del Reglamento Parlamentario hubiera demandado, a mi juicio,
un poco más de argumentación. Piénsese que la celebración de un referéndum supone
para los ciudadanos convocados ejercicio concreto del citado derecho fundamental a
participar. Desde esta óptica, podría sostenerse que el Reglamento Parlamentario no
impide que cualquier materia que tangencialmente incida en un derecho fundamental se
elabore siguiendo este procedimiento. Muy otra sería la situación si la norma pretendiera
configurar, modificar el régimen jurídico de este derecho fundamental.
Esta situación se agrava en el caso del régimen electoral, que el Tribunal
Constitucional solventa prácticamente sin argumentación, afirmando sin más la directa
afectación de la ley impugnada a esta materia.
Con independencia de estas observaciones, lo cierto es que el Tribunal Constitucional
considera que se ha producido una vulneración reglamentaria, por lo que siguiendo la
lógica de la argumentación contenida en otras sentencias, restaría analizar si esta
vulneración ha provocado un menoscabo en las facultades reconocidas a los
parlamentarios. Recordemos cómo el Tribunal Constitucional ha declarado que las
irregularidades procedimentales sólo tienen relevancia a efectos de la legitimidad
constitucional de la ley, si han provocado una alteración en el proceso de formación de
voluntad de la Cámara y, para ello, cabe pensar que ha debido afectar de alguna manera
a la posición de los parlamentarios.
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En líneas generales, el procedimiento de lectura única entraña una restricción en la
facultad de presentar enmiendas parciales, dado que el mismo queda reducido a la
presentación de enmiendas a la totalidad, posterior debate y votación. Cabe suponer que
la limitación en el status denunciada obedecería a la imposibilidad de plantear este tipo
de enmiendas.
No cabe duda de que la facultad de presentar enmiendas forma parte del status del
parlamentario protegido por la Constitución , según el mismo Tribunal Constitucional ha
manifestado en numerosas ocasiones 38
. Aunque puede compartirse el argumento de
que las restricciones al debate que se producen con ocasión de este procedimiento
entrañan una merma en esta facultad constitucionalmente protegida, conviene destacar
como el sistema de tramitación elegido ha colocado a todos los parlamentarios en
idéntica posición, por lo que las restricciones, si existen, se aplican a todos por igual.
Traemos a colación este dato porque habitualmente se pone el acento en la igualdad
en el trato entre los parlamentarios como elemento fundamental del status protegido 39
.
De esta manera, cabe preguntarse si el hecho de que la supuesta restricción al debate
producto de la elección de este peculiar procedimiento sea padecida por todos los
parlamentarios sin excepción produce algún efecto en cuanto a la consideración de su
posible afectación al derecho fundamental contenido en el artículo 23 de la Constitución.
Es decir, cabe cuestionarse si el derecho reconocido en el artículo 23 CE protege frente
a las desigualdades de trato en el ejercicio de la función parlamentaria o garantiza la
posición del representante con independencia de que la afectación se extienda a todos
los integrantes de la Asamblea.
Parece lógico defender que el artículo 23 CE protege el status de los parlamentarios
frente a restricciones ilegítimas, resultando irrelevante que el parlamentario
ilegítimamente atacado en su status comparta esta situación con todos los miembros de
38
SSTC 23/1990, de 15 de febrero ; 118/1995, de 17 de julio ; 27/2000, de 31 de enero y AATC
275/1993, de 13 de septiembre y 118/1999, de 10 de mayo .
39 JIMÉNEZ CAMPO destaca que el artículo 23.2 CE no enuncia un derecho de configuración
legal, sino de igualdad. Para el autor, puede ser invocado por quien se consideró discriminado para acceder, en plenitud, a la condición de representante. Sin embargo, el mismo autor considera que este derecho resulta improcedente para discutir actos y decisiones que afecten a la permanencia en el cargo y a su ejercicio. No comparte esta opinión GARCÍA REDONDO, que ha afirmado que “parece indudable que la facultad de presentar enmiendas y el consiguiente derecho a defenderlas en la sede que corresponda (...) constituye una facultad esencial que incorpora el mandato parlamentario, entrando a formar parte del contenido mínimo del derecho garantizado ex artículo 53.1 en relación con el 23. Es decir, que las normas parlamentarias que imposibiliten o limiten en exceso el ejercicio de tales facultades, aunque afecten por igual a todos los parlamentarios y grupos serán lesivos de la Constitución , pudiendo ser recurridas en inconstitucionalidad y sus actos de aplicación en amparo. JIMÉNEZ CAMPO, J., “Sobre los derechos fundamentales de los parlamentarios”, en PAU I VALL (coord.), Parlamento y Justicia Constitucional, ob. cit., p. 229. REDONDO GARCÍA, A.M., “La facultad de presentar enmiendas como concreción del derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 CE”, ob. cit., p. 385.
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la Cámara a la que pertenece. Además, es cierto que, a pesar de que formalmente la
restricción se aplica a todos por igual, materialmente la minoría resulta más perjudicada,
pues no ha tenido posibilidad de participar en la decisión de adopción de este
procedimiento, tomada por el Gobierno apoyado por la mayoría de la Cámara.
El Tribunal Constitucional no comparte estas dudas y considera que las restricciones
provocadas han supuesto una merma en las facultades de los parlamentarios. Sin
embargo, como se pudo comprobar supra, tampoco este dato resulta suficiente para
considerar inconstitucional la norma cuestionada. Atendiendo a la jurisprudencia
constitucional, ni siquiera la constatación de una afectación en la posición de los
parlamentarios provocada por la vulneración reglamentaria en la tramitación de una ley
conlleva de manera automática la declaración de inconstitucionalidad de la misma. El
Tribunal Constitucional viene exigiendo que se produzca una alteración en el proceso de
formación de voluntad de la Cámara para sancionar el vicio con la declaración de
inconstitucionalidad de la ley.
Hasta ahora carecíamos de los datos para saber qué irregularidades podrían
provocar una alteración en la formación de voluntad de la Cámara. Para detectar este
hecho, el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia venía efectuando una
comprobación previa: que el vicio no había quedado sanado. Esta sanación del vicio se
producía, siguiendo siempre la jurisprudencia del Alto Tribunal, por la aquiescencia de
los afectados o la consecución del fin, como pudimos constatar supra.
La aquiescencia supone que los propios afectados por la irregularidad procedimental
consienten la misma, por lo que no tiene sentido declarar la ilegitimidad de una ley por la
existencia de un vicio en alguna manera consentido por aquellos a quien perjudica la
desviación procedimental.
Se plantea así otro problema que dificulta la aplicación de la doctrina jurisprudencial a
este caso. Como el recurso ha sido interpuesto por el Presidente del Gobierno, no se
presentan datos acerca de la eventual protesta de parlamentarios autonómicos, por lo
que el Tribunal Constitucional ni siquiera alude a esta cuestión.
En la Cámara Vasca, recibido el proyecto, la Mesa decidió admitirlo a trámite y, de
acuerdo con la posición mantenida por el Gobierno autonómico, ordenar su tramitación
con arreglo al procedimiento de lectura única. En ningún momento la Mesa hizo
manifestación alguna relativa a los problemas que la elección de este procedimiento
podía acarrear para el status de los integrantes de la Cámara vasca.
Sin embargo y, a pesar de que en la resolución jurisprudencial no se contienen
referencias a este hecho, el Grupo Parlamentario popular planteó un recurso de
reconsideración ante la Mesa. Entre los motivos que llevaron al planteamiento del mismo
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se encuentra precisamente la lesión de los derechos de los parlamentarios contenidos
en el artículo 23.2 de la Constitución.
En concreto, se aduce que la admisión a trámite de un Proyecto de Ley por Lectura
Única, supone una severa restricción de las facultades legislativas de los Diputados y los
Grupos que tienen una de sus principales manifestaciones en la posibilidad de presentar
enmiendas, con su consiguiente discusión y votación. La aplicación de este trámite de
aceleración del “iter legis”, no sólo incide en los derechos constitucionales de los
parlamentarios sino que convierte al Parlamento en un mero órgano de ratificación 40
.
La presentación de esta solicitud de reconsideración por parte del Grupo
parlamentario popular, que fue inadmitida, permite considerar cumplido el primero de los
dos requisitos que el Tribunal venía exigiendo para considerar relevante la existencia de
un vicio de procedimiento a efectos de declaración de inconstitucionalidad: la queja por
parte de los perjudicados –en este caso, algunos de ellos, pues de haber perjudicados,
serían todos los integrantes de la Cámara- por la existencia del vicio y la alteración en la
formación de voluntad en el seno de la Cámara parlamentaria.
Sin embargo, el hecho de que en el recurso de inconstitucionalidad no se aluda a esta
circunstancia, permite como mínimo cuestionarse si el Tribunal Constitucional mantiene
su posición con respecto a los efectos sanadores de la aquiescencia. Que el Grupo
Parlamentario Popular se mantuviera contrario a este procedimiento se convierte en una
anécdota si tenemos en cuenta que el Tribunal Constitucional no incluye esta cuestión
en su argumentación.
Lo verdaderamente relevante del pronunciamiento jurisprudencial estriba en la
alteración en el proceso de formación de la voluntad de la Cámara, que a juicio del
Tribunal Constitucional, se ha producido en este caso y, en consecuencia, va a
fundamentar la declaración de ilegitimidad constitucional de la ley.
Dado que en este caso no se alude a la aquiescencia como remedio sanador del
vicio, sólo resta analizar si el mismo ha quedado reparado por la consecución del fin.
Este remedio supone que, si el resultado se ha conseguido, a pesar de la tacha
procedimental, la misma no debe provocar la inconstitucionalidad de la norma. El fin se
cumple cuando, a pesar del vicio, no se altera el proceso normal de formación de
voluntad de la Cámara.
40
Además, argumenta el Grupo Parlamentario Popular que el acuerdo de la Mesa del
Parlamento Vasco que determina la tramitación del Proyecto de Ley por el procedimiento de Lectura Única supone “una vulneración del Reglamento parlamentario que infringe el Estatuto del Parlamentario, lesiona y vacía de contenido el núcleo de función representativa parlamentaria, en el ejercicio del derecho de presentación, debate y votación de enmiendas, siendo vulnerado, con ello, el artículo 23.2 CE, puesto que la decisión de la Mesa, sin cobertura legal, coarta ilegalmente su práctica, adoptando un acuerdo jurídicamente reprobable que contraría la naturaleza de la representación, protegida constitucionalmente”.
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Precisamente, en este punto radica la novedad de la sentencia. Hasta ahora, siempre
se había aludido en un sentido más bien críptico a la alteración del proceso de formación
de voluntad de la Cámara para declarar la inconstitucionalidad de la norma, como un
futurible que todavía no había tenido lugar y sin ofrecer muchos datos que nos
permitieran imaginar cuándo esta situación se podía presentar.
Parece claro que la alteración en el proceso de formación de voluntad de la Cámara
no puede equipararse a una distinta conformación de la voluntad por el sentido del voto.
De hacerlo así, la lesión de los derechos de las minorías en la tramitación de una ley
quedaría irremediablemente sin efecto. La necesidad de preservar el proceso de
formación de voluntad de la Cámara deriva de la íntima relación existente entre el
procedimiento legislativo y el principio democrático, del que el primero es tan sólo un
instrumento.
La aprobación de una norma a través de un cauce en el que no se ha permitido la
participación de algún sector parlamentario entrañaría un defecto incompatible con esa
íntima relación y, a la postre, un ataque al propio principio democrático. Sin embargo,
sucede que, una restricción fruto de la elección de un procedimiento que permite
participar a todos los Grupos Parlamentarios en igualdad de condiciones, presentando
enmiendas a la totalidad y dándoles la oportunidad de defenderlas antes de la votación,
difícilmente puede provocar una alteración en el proceso de formación de la voluntad de
la Cámara.
No cabe duda de que este procedimiento, como vimos, entraña una alteración en la
posición de los parlamentarios, que pierden la posibilidad de presentar enmiendas
parciales y debatirlas. Sin embargo, el Tribunal Constitucional en esta sentencia
equipara de manera automática esa restricción en las posibilidades de enmienda con
una alteración en la formación de voluntad de la Cámara.
Este modo de proceder resulta más llamativo aún si tenemos en cuenta que el mismo
Tribunal Constitucional, en la STC 27/2000, de 31 de enero , ante un recurso de amparo
presentado por un Grupo Parlamentario frente a la decisión de la Mesa del Parlamento
Vasco de inadmitir enmiendas en la tramitación de un proyecto de ley por el mismo
procedimiento de lectura única –aunque esta vez por mandato de la Ley del Parlamento
Vasco 27/83, de 25 de noviembre , de Relaciones entre las Instituciones de la
Comunidad Autónoma y los órganos Forales en sus Territorios Históricos- no vulnera el
artículo 23.2 CE:
“no puede admitirse que la prohibición de presentar enmiendas en el asunto
que nos ocupa (justificada por la naturaleza paccionada y negociada del contenido
del Proyecto de Ley de referencia, como se ha visto), suponga una limitación o
restricción ilegítima y desproporcionada, desde la perspectiva del art. 23 C.E., al
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derecho de participación de los parlamentarios en la discusión y aprobación del
Proyecto de Ley de adaptación de metodología de determinación de las
aportaciones de las Diputaciones Forales a los presupuestos de la Comunidad
Autónoma del País Vasco, por cuanto el procedimiento previsto al efecto en el art.
29.1 L.T.H. y en las normas de procedimiento aprobadas por Resolución de la
Mesa y Junta de Portavoces del Parlamento Vasco de 24 de octubre de 1984, que
lo desarrollan, permite diferentes manifestaciones de participación y de iniciativa
parlamentaria, tanto en los trámites preliminares como en el momento mismo de la
decisión final sobre la aprobación o rechazo del Proyecto de Ley, suficientes para
satisfacer el contenido esencial de los derechos tutelados por el art. 23 CE” (STC
27/2000, de 31 de enero , F.J. Sexto).
Aunque existen algunas diferencias en la tramitación con el caso que nos ocupa, no
podemos dejar de plantearnos, si era necesario, una vez constatada la
inconstitucionalidad de la medida por otros motivos de índole competencial y material,
forzar hasta estos extremos la aplicación de una teoría que por los efectos negativos que
puede desencadenar para la posición del legislador, había sido aplicada con suma
cautela hasta la fecha.
La presunción de constitucionalidad de la ley, derivación del principio democrático
que está en el origen de la construcción del Estado constitucional, necesita de
argumentos de peso para ser quebrada. Cualquier vulneración reglamentaria no puede
llevar sin más a declarar la inconstitucionalidad de la norma. Sobre todo en un caso en el
que todos los Grupos Parlamentarios han sido colocados en la misma posición y la Mesa
de la Cámara, recibido el proyecto, no ha efectuado ningún reproche a su recepción y
tramitación por el procedimiento de lectura única.
IV. CONCLUSIONES
Con esta sentencia asistimos a la primera declaración de inconstitucionalidad de una
ley en virtud del procedimiento legislativo elegido. De esta manera, se culmina una
jurisprudencia, hasta ahora respetuosa con el legislador, sobre la relevancia
constitucional de los vicios de procedimiento. Sin embargo, como se ha visto, la
argumentación del Tribunal Constitucional plantea algunas dudas.
La primera, relativa a la existencia misma de la violación reglamentaria. Ya hemos
sostenido como la afectación de las materias vedadas a este procedimiento se declara
sin apenas argumentación.
La segunda, si la elección de un procedimiento que coloca a todos los parlamentarios
en la misma posición puede suponer un quebrantamiento en la posición de los mismos o
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si, por el contrario, sería necesario que se produjera un auténtico menoscabo en la
posición de unos parlamentarios frente a otros.
Tercero y, admitiendo que así fuera, si existe realmente esa restricción en la opción
por un procedimiento que permite presentar enmiendas a la totalidad y defenderlas en el
Pleno antes de someterlas a votación. Ciertamente, aunque la carga política de la norma
cuestionada es enorme, su contenido concreto parece ajustarse a un procedimiento en el
que las posiciones están claramente polarizadas a favor o en contra, por lo que o se
admite el texto o se presenta una enmienda a la totalidad, que después se puede
defender, debatir y votar.
Y cuarto y más importante, si finalmente se ha producido una alteración en la
formación de la voluntad de la Cámara que deba sancionarse con la inconstitucionalidad
de la ley.
Ya pudimos constatar como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional hasta esta
sentencia, aunque planteaba algunos interrogantes, resultaba respetuosa con la posición
del legislador y con la presunción de constitucionalidad de la ley presente en nuestro
sistema de justicia constitucional. Se establecía como posibilidad la declaración de
inconstitucionalidad de la ley por un vicio procedimental, pero se rodeaba de una serie
de cautelas: aseguramiento de que el vicio había sido denunciado por los afectados,
demostrando así que no había consentido el mismo y que el proceso de formación de
voluntad de la Cámara había sido alterado.
Con relación a la primera cuestión, el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia
había sido rotundo en la necesidad de constatar que el vicio procedimental no había sido
sanado por la aquiescencia de los afectados.
Sin embargo, en la STC 103/2008, de 11 de noviembre , el Tribunal Constitucional no
entra a analizar si esto se ha producido. Es cierto que el planteamiento del recurso de
inconstitucionalidad por el Presidente del Gobierno, al tratarse de una ley autonómica,
altera todo el razonamiento pues no se aportan datos sobre el comportamiento de los
Grupos Parlamentarios de la Cámara Vasca. Aún así, llama la atención que el Tribunal
Constitucional no haya hecho mención alguna a este dato en su resolución.
Con independencia de esta cuestión, los problemas fundamentales radican en la
explicación de lo que deba entenderse por alteración en la formación de voluntad de la
Cámara. El Tribunal Constitucional hasta esta sentencia dejaba la puerta abierta para la
declaración de inconstitucionalidad de una ley en el caso excepcional en el que, por mor
de un vicio in procedendo, se acabara alterando el proceso que lleva a las Cámaras a
conformar su voluntad, con el consiguiente menoscabo del principio democrático.
Sin embargo, en el paso de esta situación de cierta ambigüedad a la declaración, casi
sin argumentación, de que esa alteración en el proceso de formación de voluntad de la
Gómez Corona– La alteración en el proceso de formación de voluntad de las cámaras como elemento deter...
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Cámara se ha producido, hay un recorrido que el Tribunal Constitucional no motiva
suficientemente.
Todas estas dudas, además, como consecuencia de un pronunciamiento que no era
necesario desde el momento en el que la ley ya había sido declarada inconstitucional por
otros motivos.
La declaración de inconstitucionalidad formal de la norma, que el Tribunal
Constitucional despacha en un Fundamento Jurídico muy breve, entraña unas
consecuencias difíciles de calibrar. El razonamiento del Tribunal Constitucional desde
que se admite la violación reglamentaria hasta la declaración de inconstitucionalidad de
la norma, aún cuando a la postre se hace bajo la apariencia de que se defiende al
Parlamento autonómico de una decisión adoptada por el Ejecutivo, entraña una
intromisión funcional en la posición de la Asamblea.
Si la Mesa de la Cámara no hizo ninguna alusión al respecto, esta opción por
defender al Parlamento frente al Ejecutivo vasco, aún en contra de su voluntad, podría
lesionar la autonomía parlamentaria.
Con la STC 103/2008, de 11 de noviembre , el Tribunal Constitucional abre una
puerta que en el futuro puede provocar extralimitaciones importantes en la tarea de
supervisión del legislador democrático por vicios de procedimiento. La alteración en el
proceso de formación de voluntad de la Cámara no se produce por cualquier desviación
reglamentaria, sino que se requiere algo más, una afectación al propio principio
democrático que está en la base del procedimiento legislativo.
Esto sucede, además, en un momento en el que la autonomía parlamentaria y, en
consecuencia, la posición de los parlamentos autonómicos está siendo cuestionada por
algunas decisiones de los tribunales ordinarios. En concreto, la Sala Especial del artículo
61 LOPJ, del Tribunal Supremo, como consecuencia del proceso de ilegalización de
Batasuna, en su Auto de 1 de octubre de 2003 hace algunas afirmaciones de las que
cabe extraer conclusiones referidas a la relevancia de los defectos en la tramitación y,
más concretamente, en los actos presupuestos.
En esta resolución, el Tribunal Supremo parece estar defendiendo su competencia
para controlar la legitimidad de la ley desde la perspectiva de los vicios procedimentales,
aunque de una manera indirecta:
“Pues bien, con respecto a tales actos con fuerza de ley, decimos, cabrían aún
distinguir un contenido nuclear de un área separable y reglada de carácter previo.
En esta área separable se comprenderían, entre otros aspectos, la competencia
del órgano y el procedimiento, y, dentro de este último, la legalidad de la
conformación del órgano parlamentario. Sobre la técnica de la separabilidad,
articulada por la ciencia del Derecho Administrativo, que ha producido frutos en
RGDC 8 (2009) 1-24 Iustel
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áreas nuevas, como los actos políticos del Gobierno, aportando soluciones que
incluso han sido llevadas al texto de las leyes, no parece necesario extenderse en
este instante. Pues bien, esta parte «separable», claramente discernible de la
función legislativa en su sentido más propio, sería poseedora de una evidente
substancia gubernativa. Este aspecto, que llamamos «separable», podría ser
entonces controlado, en los mismos términos que la tercera categoría de actos –a
la que después se hará referencia- por la jurisdicción ordinaria” (Fundamento
Jurídico Segundo).
No hace falta insistir en la idea de que los tribunales ordinarios no están, en modo
alguno, habilitados para controlar la regularidad de la ley, ni siquiera acudiendo al
subterfugio de distinguir los actos propios de esa “área separable y reglada de carácter
previo”.
Si el mismo Tribunal Constitucional necesita argumentos de peso para quebrar la
presunción de constitucionalidad de la ley y declarar la inconstitucionalidad de la misma,
el Tribunal Supremo no está en modo alguno habilitado para valorar su posible
ilegitimidad. Las dudas que le surjan al respecto, únicamente justifican la presentación
de una cuestión de inconstitucionalidad, si se cumplen los requisitos exigidos por el
artículo 163 CE.