7.1 El acto administrativo _concepto, clases y elementos_.pdf

7/23/2019 7.1 El acto administrativo _concepto, clases y elementos_.pdf

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EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS

INTRODUCCIÓN

La noción de acto administrativo es clave en el Derecho Administrativo pues es, ante

todo, una conquista del Estado de Derecho, al presuponer una jerarquía de normas

cuyos mandatos desembocan en actuaciones concretas.

El acto administrativo se va gestando a través de una concatenación de normas je-

rárquicamente ordenadas, al término de las cuales, y como aplicación de las mismas,

surgen los actos que dictan, con trascendencia jurídica exterior, los órganos de las

Administraciones Públicas.

A partir de un acto, la acción administrativa puede ser impugnada administrativa o

jurisdiccionalmente, pues la actuación administrativa queda sujeta al principio de le-

galidad por parte de los Tribunales.

Ahora bien, no existe una definición legal de acto administrativo, ni de sus clases o

elementos, por lo que han sido la jurisprudencia y la doctrina quienes han elaborado

el concepto de acto administrativo, y han perfilado las clases de actos administrati-

vos y los elementos integrantes del mismo.

Por lo dicho, las clases de actos administrativos y los elementos de los mismos serán

unos u otros, en función del autor que haya abordado el estudio de la materia.

CONCEPTO

El acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad, deseo, conocimien-

to o juicio de una Administración Pública, en el ejercicio de sus potestades adminis-

trativas no reglamentarias, y sujeta al Derecho Administrativo.

Son actos administrativos sólo aquellos actos de las Administraciones sujetos al Dere-

cho Público, esto es, al Derecho Administrativo, a diferencia de los actos privados dela Administración, sujetos al Derecho privado o común (civil, mercantil, laboral), que

tienen lugar cuando esta no actúa en ejercicio de una potestad administrativa, sino

como cualquier otro sujeto de Derecho.

Asimismo, es importante resaltar que el acto administrativo se produce en uso de una

potestad distinta de la reglamentaria, pues del ejercicio de esta nacen normas jurí-

dicas (disposiciones administrativas), los reglamentos, y no actos administrativos (o

resoluciones).



CLASES

Según el criterio a que se atienda, los actos administrativos pueden ser:

• Por el órgano del que emana:

o

Simples: proceden de un solo órgano administrativo.

o

Complejos: en su producción interviene más de un órgano administrativo.

• En función del destinatario:

o

Singulares: los que van dirigidos a persona determinada.

o Generales o colectivos: los que se dirigen a una pluralidad indeterminada

de personas.

• Por la forma de exteriorizarse:

o

Expresos: cuando se manifiesta formalmente, normalmente por escrito, la

voluntad del órgano administrativo.

o

Presuntos: cuando se producen por silencio administrativo, atribuyendo la

Ley efectos estimatorios o desestimatorios a la solicitud.

• Por su contenido:

o Constitutivos: crean, modifican o extinguen una relación jurídica.

o

Declarativos: se limitan a constatar una situación jurídica.

• Por la potestad ejercitada:

o Reglados: cuando no se deja margen alguno a la discrecionalidad de la

Administración.

o Discrecionales: cuando se deja cierto margen de maniobra al órgano admi-

nistrativo, para decidir entre varias opciones posibles.

• Por el momento en que se dictan:

o

Actos de trámite: los que forman parte del procedimiento, sin poner fin al

mismo. No son recurribles, salvo los cualificados:

Los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.



Los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.

Los que producen indefensión o perjuicio irreparable.

o Definitivos o resolutorios: aquellos que deciden y ponen fin al procedi-

miento, por lo que son recurribles. A su vez pueden ser:

Actos que ponen fin a la vía administrativa (causan estado).

Actos que no ponen fin a la vía administrativa (no causan estado).

• Por los efectos que producen para los interesados:

o Favorables: Los que reconocen un derecho o reducen una obligación.

o

Desfavorables o de gravamen: Los que reducen un derecho o aumentan las

obligaciones ya existentes.

ELEMENTOS

El acto administrativo se integra de los siguientes elementos:

• Elementos subjetivos. Son los sujetos o partes intervinientes en la relación ju-

rídico-administrativa. Son, a su vez:

o Sujeto activo. Es el órgano administrativo que ejerce la competencia (que

dicta el acto). A su vez, la competencia del órgano ha de ser:

Territorial: por razón del territorio.

Material: por razón de la materia.

Jerárquica: por razón de la jerarquía.

o

Sujeto pasivo: El destinatario del acto administrativo, como interesado en

el procedimiento. Puede ser una Administración Pública o un particular

(en este caso, persona física o jurídica).

• Elementos objetivos. Tenemos, de una parte, el contenido del acto adminis-

trativa que se dicta, y, de otra, los presupuestos fácticos que motivan la exis-

tencia del propio acto:

o El contenido del acto es la declaración que el propio acto incorpora y rea-

liza, lo que se declara, lo que la Administración decide llevar a cabo a tra-vés del acto. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el or-



denamiento jurídico (lícito) y será determinado (o susceptible de determi-

nación) y adecuado a los fines de aquellos.

o Los presupuestos de hecho (o causa o motivo del acto) no son más que los

condicionantes fácticos que deben concurrir para poder dictar el acto, que

lo justifican; esto es, aquellas circunstancias exteriores que determinan la

producción del acto, sus efectos, alcance y sentido (por ejemplo, en la

imposición de una multa por mal aparcamiento, es presupuesto de hecho

que el vehículo esté efectivamente mal aparcado).

• Elementos formales. Tenemos, de un lado, la formación de la voluntad del ór-

gano que dicta el acto, y, de otro, la exteriorización (declaración) del propio

acto:

o Para que el acto sea válido, debe ajustarse al procedimiento establecido,

debe producirse según unas reglas. Por ejemplo, en los supuestos en que

el órgano que dicta el acto es colegiado, la Ley señala los cauces y requisi-

tos para llegar a unir las voluntades de las personas físicas que integran el

órgano colegiado y, por tanto, formar la voluntad del órgano: convocato-

ria, orden del día, mayorías necesarias, etc.

o

Normalmente, los actos administrativos se producirán expresamente y por

escrito, si bien se admite también la forma verbal u otras formas de ex-

presión y constancia. Asimismo, cuando la Administración, teniendo que

dictar el acto no lo hace, se produce el silencio administrativo, al cual la

Ley le otorga efectos jurídicos.

Algunos autores incorporan, como elemento objetivo del acto administrativo, el fin,

entendido este como la finalidad u objetivo que persigue la actuación de la Adminis-

tración Pública. Todo acto persigue un fin genérico (cumplir las normas sobre compe-

tencia y procedimiento, que obligan a la Administración Pública a actuar en ciertos

casos) y uno particular (poner fin al procedimiento y, por tanto, resolver la cuestión

suscitada).

En fin, la notificación no es un elemento del acto administrativo, pues no afecta a laproducción del mismo. Se trata de una condición sine qua nom para que el acto que

se notifica surta efectos, en los supuestos en que la Ley obliga a notificar.

De hecho, la notificación es un acto administrativo distinto del acto objeto de notifi-

cación, y, por tanto, reúne todos los requisitos subjetivos (órgano o unidad que prac-

tica la notificación, interesado en el procedimiento al cual se notifica el acto), obje-

tivos (el acto notificado es el contenido de la notificación, siendo la causa el poner

en conocimiento del interesado la existencia del acto notificado) y formales (pues se

hará por el órgano o unidad correspondiente, siguiendo el procedimiento establecido

y ajustándose a los requisitos que, según la Ley, deben cumplir las notificaciones).



ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN

La Constitución española (arts. 9.3 y 103) consagra los principios de seguridad jurídi-

ca, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y objetividad de la actua-

ción administrativa, así como de los de legalidad y sujeción de la Administración Pú-

blica a la Ley y al Derecho.

En idéntico sentido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en su

artículo 3, habla de los principios de objetividad de la actuación administrativa, bue-

na fe y confianza legítima, y transparencia.

Además, las leyes penales y las reguladoras del empleo público tipifican delitos (pre-

varicación y otros comportamientos injustos, etc.) e infracciones administrativas (To-

da actuación que suponga discriminación, incumplimiento de funciones inherentes al

puesto de trabajo, etc.) para los supuestos en los que el empleado público lleva a

cabo conductas que comprometan o puedan comprometer su imparcialidad y neutra-

lidad.

A fin de evitar lo anterior, y de garantizar la indispensable imparcialidad del órgano

actuante (sujeto activo del acto administrativo), la LRJPA se refiere a la abstención y

a recusación de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Pú-

blicas.

a) Abstención (art. 28)

Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den

algunas de las circunstancias señaladas en el párrafo siguiente se abstendrán de in-

tervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, que resolverá

lo procedente.

Son motivos de abstención los siguientes:

A) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolu-ción pudiera influir la de aquél ser administrador de sociedad o entidad interesa-

da, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

B) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad de-

ntro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de

entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes

legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir

despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la repre-

sentación o el mandato.



C) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas men-

cionadas en el apartado anterior.

D) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de

que se trate.

E) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directa-

mente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profe-

sionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en

los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez

de los actos en que hayan intervenido.

Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las

circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente.

La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.

b) Recusación (art. 29)

En los casos previstos en el apartado anterior, podrá promoverse recusación por los

interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en

que se funda.

En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él

la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto se-

guido.

Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de 3 dí-

as, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de

la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el

acto que termine el procedimiento.

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