ACTO ADMINISTRATIVO (1)

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ACTO ADMINISTRATIVO CONCEPTO. I. a. Diversas Teoras que definen el concepto del Acto Administrativo Teora de la voluntad En consecuencia, entendemos por acto administrativo toda manifestacin unilateral de voluntad por parte de quienes ejercen funciones administrativas, sean rganos pblicos del Estado o simples particulares, tendientes a la produccin de efectos jurdicos. Se caracteriza este concepto, por ser, no slo de naturaleza voluntaria sino tambin decisoria. Es decir, con la capacidad suficiente para alterar el mundo jurdico. Si la manifestacin de voluntad no decide, no es un acto administrativo. En este sentido se ha pronunciado de manera reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado: "...El acto en la doctrina general, en forma simple, es una manifestacin de voluntad de un ente de derecho. Es una decisin que produce efectos jurdicos. La nocin de decisin es entonces un concepto central dentro de esta materia y se infiere que para que la jurisdiccin intervenga a modo de control, se requiere que el objeto sobre el cual acta, constituya en materia de manifestacin intencional, la voluntad de una decisin que en el lenguaje del derecho comparado se denomina a veces providencia, otras veces resolucin o decreto, pero cuyo elemento central al lado de otros que integran su esencia, es la virtualidad de producir efectos en derecho. As, el acto administrativo, a la luz de la ley colombiana es una manifestacin de voluntad, mejor se dira de la intencin, ya que sta supone aquella, en virtud de la cual se dispone, se decide, se resuelve una situacin o una cuestin jurdica, para como consecuencia, crear, modificar o extinguir una relacin de derecho... . Si la manifestacin de quien ejerce funciones administrativas, no es decisoria, no est llamada a producir efectos en el mundo jurdico. Podra ser entonces un acto de la administracin, pero no un acto administrativo y en consecuencia no es controlable.1

La decisin no puede quedar en el interior de la administracin. Para que el acto administrativo sea eficaz se requiere que la administracin agote el proceso dirigido a su exteriorizacin con el fin de producir efectos en el mundo del derecho. No es indispensable que el acto aparezca escrito; sin embargo, la legislacin podr consagrar ios casos en que debe exigirse esa formalidad. Inferimos, entonces, que el acto administrativo puede ser escrito o verbal, lo que no implica que ste pierda su condicin de acto por ser verbal. El asunto adquiere relevancia tan slo tratndose de los aspectos probatorios para efectos administrativos o jurisdiccionales. Manifestacin es sinnimo de declaracin, exteriorizacin de la elaboracin interior al mundo exterior, por los medios entendibles o las formalidades fijadas por la ley. La manifestacin cumple la tarea publicitaria necesaria para lograr que los efectos queridos en el ordenamiento jurdico se realicen.

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A Consejo de Estado; Sala de lo contencioso administrativo; seccin IV; sentencia del 22 de enero de 1987; C.P. Hernn GuiBenno Aldana Duque; exp. 549. En igual sentido, sentencia de agosto 5 de 1991, seccin la. CP. Ycsk) Rojas S. Exp. 158: "es elemento esencial el carcter decisorio que lo haga capaz de producir efectos jurdicos; de crear, modificar o extinguir una situacin jurdica. Solo oponte, dicho acto, se coloca en condicione de ser susceptible de control jurisdiccional.." Sentencia de Dic 18 de 1991; seccin II; C P. Alvaro Lecompte Luna Exp. 3936

La voluntad constituye el querer, la intencin, la actitud consciente y deseada que se forma en el rgano administrativo, de acuerdo con los elementos de juicio que le son aportados o que la administracin recopila en el ejercicio de su funcin. Cuando se habla de la voluntad administrativa en el rgano administrativo, no se est haciendo referencia doctrinaria a la clsica "autonoma de voluntad del acto jurdico privado", cuya concepcin de claro carcter egosta e individualista, resulta incompatible con las finalidades sociales y garantizadoras para el conglomerado; se habla de algo que busca la satisfaccin de los intereses generales, con la manifestacin de voluntad de la administracin. En nuestro concepto, detrs de cada manifestacin y dentro de las condiciones que he expuesto, existe un mayor o menor grado de expresin voluntaria para producir un efecto. La declaracin debe provenir del ejercicio de la funcin administrativa, realizado por la administracin o por quien haga sus veces, lo que nos indica que el ejercicio de otras funciones -legislativas, o judiciales-, as estn atribuidas a rganos que por naturaleza sean administrativos, no sern actos administrativos, y lo contrario, si la funcin administrativa es desarrollada por cualquiera de los otros rganos del poder pblico, tal y como ya lo hemos expuesto, producirn por excepcin actos administrativos, Esto nos confirma nuevamente la tesis eclctica propuesta, tratndose de los criterios determinantes del acto administrativo.

La declaracin de voluntad debe provocar alteraciones jurdicas en el mundo exterior, modificando o extinguiendo las existentes o creando nuevas situaciones de relevancia ante el derecho y como efecto directo de su carcter decisorio. Si una declaracin no rene los elementos conceptuales expuestos, no podemos calificarla de acto administrativo. No obstante lo anterior, y siempre y cuando, se renan las condiciones, la legislacin ha asimilado determinadas actividades administrativas a la condicin de acto. As es como, tratndose de la accin de nulidad, el artculo 84 Inc. final, del Cdigo Contencioso Administrativo estipula que: "...tambin puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificacin y registro...". En los primeros, es decir, los actos de certificacin siempre y cuando contengan mandatos generales, o decisiones de obligatorio cumplimiento y no meros conceptos de los expedidos conforme al Art. 25 del Cdigo Contencioso Administrativo. En los segundos, los de registro, porque no obstante su especialidad, son tpicos actos administrativos, decisiones de la administracin de crear una situacin jurdica a partir de su anotacin. En lneas generales, podemos afirmar que el concepto de acto, en los trminos explicados, ha sido aceptado por la jurisprudencia y la doctrina nacional colombianas .2

La teora voluntarista del acto administrativo ha sufrido mltiples arremetidas por sectores de la doctrina que ven en ella un esquema incompleto, en cuanto niega proyeccin a diversas formas no2

Rodrguez Libardo. Op. Cit, p. 77; Dez, Manuel Mara, Op. Cit, pp. 328-329

voluntarias de manifestacin administrativa, lo que en el concepto de los crticos, constituyen verdaderos actos administrativos. b. Teora declaracionista de la mera manifestacin Un primer grupo de expositores, que podramos denominar defensores de La teora "declaracionista" del acto administrativo, entre quienes distinguimos principalmente a los argentinos Juan Carlos Casagne y Agustn Gordillo, sostiene que el acto administrativo no es ms que cualquiera de aquellas declaraciones de un rgano estadual, en cumplimiento de los cometidos encomendados a la funcin administrativa. Se observa que se proscribe cualquier referencia al elemento voluntad en la nocin del acto. El profesor Gordillo se configura como el tratadista ms radical en su defensa de esta concepcin de acto administrativo. A pesar de que le resulta, en su fundamentacin, difcil desprenderse de la nocin de voluntad y considera, refirindose al elemento voluntad, que:

"Este concepto es equivocado, dado que la voluntad se considera generalmente con sentido teleolgico, con una indicacin de 'fin' por lo que no se toma en consideracin otros actos de la administracin que producen efectos jurdicos frente a los administrados y que se rigen por los mismos principios que las manifestaciones de voluntad, sin estar a pesar de ello incluidos en dicho concepto" . La nocin de acto administrativo, en consecuencia, segn aquel tratadista no podra darse sobre conceptos a priori. Debe estar fundada en la experiencia y determinada por el "fin" perseguido el cual se pretende llenar con el acto administrativo. Tal razn lo lleva a proponer que el acto como una simple declaracin es suficiente: "si se toma al trmino en el sentido de exteriorizacin del pensamiento; de extrinsecacin de un proceso intelectual, comprendiendo tanto el caso de volicin (voluntad dirigida a un fin) como el de cognicin (conocimiento-atestacin o certificacin), opinin y juicio" . Como se observa, el profesor Gordillo pretende fundamentar su teora en la sofisticada distincin de manifestaciones de conocimiento y manifestaciones de voluntad, negando entidad a la teora "voluntarista" y proponiendo la "manif estadonista", en la medida que con aqulla se dejara por fuera del concepto de acto administrativo a una gran cantidad de actos que de por s no son sino simples "manifestaciones de conocimiento". Para refutar toda esa meticulosa disertacin doctrinal bastara preguntamos: ser o no voluntaria la manifestacin de conocimiento que hace la administracin en ejercicio de la funcin administrativa? Por su parte, otro exponente de esta teora, el profesor Juan Carlos Cassagne, resulta en menor grado sustancial, aunque entiende, de todas maneras, por acto administrativo: "Toda declaracin de un rgano estatal, en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y caracterizada por un rgimen exorbitante, que produce efectos jurdicos individuales, en forma directa, con relacin a los administrados o terceros destinatarios del acto" .5 4 3

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Gordillo, Agustn. Op. Cit., Supranota 20, P.60

IbidemCassagne, Juan Carlos .OP. Cit., supranota 1, p. 62

Reconoce Cassagne: "El acto administrativo pertenece a la categora de los actos jurdicos voluntarios" y considera igualmente que el acto administrativo constituye una declaracin, habida cuenta que traduce al mundo exterior un proceso de tipo intelectual, por oposicin a los meros hechos administrativos, los cuales consisten en comportamientos materiales que implican una actividad fsica de la administracin. La concepcin "manifestacionista" carece de los slidos fundamentos que le permitan desbordar las explicaciones de la teora voluntarista. c. Teora de Alessi de Acuerdo administrativo El profesor italiano Renato Alessi, apartndose de la concepcin tradicional del acto administrativo, propone y desarrolla la teora del "acuerdo administrativo", la que equivale a la "manifestacin de un poder soberano que corresponde a una autoridad administrativa como tal respecto a una realizacin en la que dicha autoridad es parte, para satisfaccin de intereses pblicos concretos confinados a la misma". Segn Alessi, no es conveniente hacer una teora unitaria del acto administrativo. "Es necesario, con el fin de construir una teora orgnica que resulte til, aislar una categora homognea de actos a los que pueda aplicarse el mayor nmero posible de principios, pero que sea suficientemente amplia para evitar excesivos fraccionamientos y que se presente como la ms significativa e importante entre las distintas categoras de los actos administrativos, de manera que se pueda construir lo que podra ser una teora principa) entre las teoras parciales de los actos administrativos, de forma que las teoras menores que se refieren a categoras menores se presenten como meras teoras complementarias referidas a categoras meramente accesorias y complementaras de la actividad"**. De esta forma, Alessi llega a la conclusin de que la suma de todos los actos constituye lo que generalmente podra considerarse actos administrativos pero que tan slo un sector de esos actos cumple las condiciones antes sealadas. Debe ser denominado acuerdo administrativo, -trmino que en estricto sentido es el acto administrativo entre nosotros-. La teora del acuerdo administrativo contempla como elemento bsico y esencial el de la voluntad del rgano encargado de generar el poder soberano, precisamente bajo la condicin de que sea "la voluntad de ejercer un poder"*.

El proceso de formacin del acuerdo comprende un doble momento: "Por un lado el de la valoracin compartida del inters a satisfacer y del medio idneo; de otro lado, el momento de la volicin, con respecto a la realizacin del inters valorado, mediante la adopcin del medio elegido".

En otras palabras, el acuerdo obedece formalmente a la estructura expuesta, sobre nuestra concepcin del acto administrativo; se diferencia en la amplitud que, tanto en una como en la otra teora, se otorga a lo que se entiende por acto o por acuerdo administrativo.

Como complemento, observemos algunos conceptos doctrinales de acto administrativo, para conocer de esta manera, como ya lo decamos, la diversidad de opiniones que se han expresado, desde el ms vanado punto de vista. En su mayora, los criterios de la doctrina Alessi se encuadran de manera general en una u otra de las teoras antes explicadas. d. Teora de Vedel. Decisin ejecutoria Para Vedel, la conocida teora del acto administrativo se recoge en la por l denominada "decisin ejecutoria" y sta sostiene que: "Entre las prerrogativas de potestad pblica de que dispone la administracin, la ms caracterstica es, sin duda, la de poder adoptar decisiones ejecutorias, es decir, hacer nacer unilateralmente obligaciones y eventualmente, derechos en beneficio a cargo de terceros, sin el consentimiento de stos... Las decisiones ejecutorias pertenecen a la categora de los actos jurdicos; constituyen manifestaciones de voluntad a fin de producir efectos jurdicos..."6.

Los conceptos anteriores llevan al autor a definir el acto administrativo, como "una decisin ejecutoria de un acto jurdico emitida unilateralmente por la administracin con el objeto de modificar el ordenamiento jurdico mediante las obligaciones que impone o por los Derechos que confiere...". Otros conceptos

Escola, mientras tanto, entiende por acto administrativo: "una declaracin unilateral de voluntad de la Administracin, que produce efectos jurdicos subjetivos...". Agrega, que de acuerdo con esto, " ...quedan excluidos los reglamentos y los contratos administrativos, que no deben ser considerados actos administrativos Sayaguez Laso, por su parte, considera el acto administrativo como. "...La declaracin unilateral de voluntad de la Administracin que crea efectos jurdicos subjetivos..." . Garca Oviedo y Martnez Useros definen el acto administrativo como: "...una declaracin especial de voluntad de un rgano pblico, preferentemente de un rgano administrativo, encaminado a producir, pro va de autoridad, un efecto de Derecho para la satisfaccin de un inters administrativo..."8. 7

Cretella Jnior, al definir el "acto administrativo", lo explica primeramente como "una especie de los actos jurdicos..." que contienen en su formacin y expedicin claros elementos de particularsimo origen que los hace diferentes de stos. Los actos administrativos, agrega: "... Son producidos normalmente, por autoridades administrativas. As, por excepcin, pueden nacer de la iniciativa de autoridades publicas o de otros poderes y, excepcionalmente, en casos anormales, de personas privadas, que tienen por objeto materia administrativa...".

Concluye el profesor de la Universidad de Sao Paulo, que por acto administrativo debe entenderse: "Toda manifestacin de voluntad del Estado, a travs de sus representantes, en el ejercicio regular de sus funciones, o por cualquier persona que detente en sus manos, fraccin de poder reconocida por el6 7 8

Vedel, Georges, Op, cit, supranota 20, pp. 139 y 140 Sayaguez Laso, Enrique, Op. Cit, supranota. 20 p. 143 Garca Oviedo, Carlos y Enrique Martnez Useros. Op. Cit, supranota 20 p. 14

Estado, y que tenga por finalidad inmediata crear, reconocer, modificar, resguardar o extinguir situaciones jurdicas subjetivas, en materia administrativa".

Entre nosotros, Tafur Gal vis considera que el acto administrativo "es una declaracin de voluntad que genera efectos en el mbito del Derecho..."M. Explica el profesor Tafur su concepcin del acto administrativo indicando que "... dentro de la teora general del Derecho Administrativo, el acto administrativo siempre se ha tipificado como una decisin, inclusive se dice: Decidir es el verbo informador del acto administrativo. Si no hay una decisin, una imposicin de conducta de manera obligatoria no se estar, en principio, ante un acto administrativo. Esa decisin naturalmente que exterioriza un proceso de voluntad. Proceso de voluntad que en el mbito del Derecho Pblico se dirige al ejercicio de la funcin administrativa y se dirige, en ltimas, al cumplimiento de la voluntad estatal expresando en el ordenamiento jurdico...

Por ltimo, incluimos las siempre interesantsimas reflexiones sobre acto administrativo del profesor Brewer-Caras, que, como l mismo lo seala, son el producto de un largo proceso evolutivo. Acto administrativo, indica el autor "Es toda manifestacin de voluntad de carcter sub-legal realizada por los rganos del poder ejecutivo, actuando en ejercicio de la funcin administrativa, de la funcin legislativa y de la funcin jurisdiccional; por los rganos del poder legislativo, actuando en ejercicio de la funcin administrativa y de carcter sub-legal, por los rganos del poder judicial actuando en ejercicio de la funcin administrativa y de la funcin legislativa, con el objeto de producir efectos jurdicos determinados que pueden ser o la creacin de una situacin jurdica individual o general o la aplicacin a un sujeto de Derecho en una situacin jurdica general... El ilustre profesor venezolano fundamenta su conceptualizacin, en el hecho de que la nocin de acto administrativo "slo puede resultar de una combinacin de criterios orgnico, formal y material y nunca puede condicionarse al cumplimiento de una funcin especfica del Estado....

II.

CONCEPTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO SEGN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIN 27444 Nuestra legislacin no ha tenido una definicin de Acto Administrativo, sino recin a partir de la

vigencia de la Ley del Procedimiento Administrativo General, (LPAG) aprobada mediante Ley 27444, que entr en vigencia el 11 de octubre del ao 2001. Seala el artculo 1 de la LPAG que "son actos administrativos, las declaraciones de las entidades- que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin' concreta" Adems precisa negativo que: "No son actos administrativos: i) Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de

aquellas normas que expresamente as lo establezcan; ii) Los comportamientos o actividades materiales de las entidades".

Es importante recoger lo sealado por el profesor Juan Carlos Morn 1 "Uno de los cambios de visin ms importantes producidos en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, en comparacin con sus antecedentes nacionales, ha sido el nuevo tratamiento jurdico para la relacin acto administrativo y procedimiento administrativo. Para los antecedentes inmediatos de la nueva ley, el acto administrativo era un fenmeno unitario producido a consecuencia del procedimiento administrativo seguido por la autoridad, por lo que el eje de las categoras y del discurso administrativo giraba en torno al procedimiento administrativo... La nueva ley (Ley vigente) da al acto administrativo un tratamiento independiente y equiparado al procedimiento administrativo, reservando para la materia el Ttulo I de la Ley... Pero no solamente eso, sino que tambin se quiso clarificar que el concepto acto administrativo no slo se manifiesta en la decisin constitutiva de la resolucin del procedimiento, tambin denominado acto administrativo final, sino que a lo largo del procedimiento se van sucediendo diversos actos administrativos".

ANALISIS DEL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO Es una declaracin

Los actos administrativos son producto de un proceso intelectivo y traducen siempre una declaracin, que se exterioriza, por medio del lenguaje hablado o escrito, de signos convencionales, como por ejemplo, el gesto del agente de trnsito al levantar el brazo para detener un vehculo o las seales usuales de transito. La declaracin, es exteriorizacin o publicacin. Mientras el acto carezca de este requisito ser cuando ms un proyecto, algo que aun no ha ingresado a la esfera del derecho. Constituir un material de trabajo el esbozo de una hiptesis en elaboracin, jams un acto, an cuando tuviera todas las formalidades que se quisiera.

Esta declaracin puede tener distintos contenidos, a saber: a) Tpicas declaraciones de voluntad, de volicin o de decisin, dirigidas a un fin, a un deseo o querer de la administracin (v. gr., un orden de detencin, un nombramiento, una sancin, etc.); de cognicin, cuando la administracin toma conocimiento y certifica hecho o actos que tienen relevancia jurdica ,otorgndoles autenticidad (V.G., certificados de nacimientos, defunciones, inscripciones de derechos reales en el registro de propiedad de inmueble, etc.; c) de juicio o de opinin, cuando valora y emite juicio sobre una situacin, estado acto o hecho (V.G. certificado de buena conducta, de salud, de higiene, etc.).

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Unilateral Emana en esta forma de la administracin; y no se genera por el concurso de varias voluntades que

persiguen intereses jurdicamente distintos.

El acto administrativo es unilateral en su formacin u origen porque surge de una sola y nica voluntad la estatal o la pblica no estatal, en su caso; aunque haya concurrido como causa de formacin del acto la voluntad del particular administrado; ejemplo la peticin, solicitud, asentimiento, etc. La voluntad concurrente del particular administrado no interviene en la integracin del acto, solo es presupuesto bsico o causa de su formacin. Asimismo, las circunstancias de que la voluntad administrativa se forme mediante la intervencin de dos o ms rganos administrativos, no obstaculiza a la unilateralidad del acto, el cual se denomina en este caso acto complejo.

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Que produce efectos jurdicos La principal caracterstica que tipifica al acto administrativo es la produccin de efectos jurdicos,

esto es, una consecuencia con fuerza jurdica vinculante dada por el ordenamiento jurdico. Ahora bien, a efectos de diferenciar al acto administrativo de otras formas de exteriorizacin del accionar de la administracin, igualmente productoras de efectos jurdicos, resulta imprescindible tipificar sus efectos.

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Realizada en ejercicio de la funcin administrativa Caracterizamos al acto administrativo como resultado de la funcin administrativa, sin interesar que

rgano la ejerce. El acto puede emanar de cualquier rgano estatal que actu en ejercicio de la funcin administrativa (ejecutivo, legislativo y judicial, v. gr., el nombramiento de un empleado, o una sancin que se le imponga a este) e incluso de entes pblicos no estatales y personas privadas que la ejerzan. Ahora bien, a ttulo de ejemplo respecto de actos de entes pblicos no estatales podemos mencionar como administrativos los actos de las corporaciones profesionales-de abogados, contadores, ingenieros, etc. Los de los concesionarios de los servicios pblicos que comprueban una contravencin o que certifican la deuda del usuario por la utilizacin del servicio; los diplomas acadmicos expedidos por universidades privadas cuando gozan de la misma validez que ostentan los otorgados por los respectivos institutos estatales, etc.

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Individuales

Los efectos del acto administrativo son individuales subjetivos o concretos. Sin embargo, parte de los autores, entre los cuales podemos mencionar a Bielsa, Fiorini, Marienhoff, etc, aceptan no solo la existencia de actos administrativos con efectos individuales, sino tambin de actos con efectos generales o abstractos, entendiendo por tales a los reglamentos. Sin embargo, no es esta la postura que compartimos. Los reglamentos tienen un rgimen jurdico propio e independiente del aplicable a los actos administrativos.

En forma directa o inmediata

Por efectos jurdicos directos se entiende aquellos que surgen del acto mismo, sin que estn supeditados; al dictado de un acto posterior, quedando comprendidos aquellos actos que producen por s mismos un efecto jurdico, aunque ese efecto no sea inmediato en el tiempo; v. gr., acto que se dicta para producir efectos a partir de una fecha futura determinada.

.ACTOS DE ADMINISTRACION INTERNA Son aquellos que no producen efectos en la esfera jurdica de los administrados, sino solo en el plano interno. No son actos administrativos, los actos de administracin interna destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del ttulo preliminar de la ley Nro. 27444 y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan.

.ACTO ADMINISTRATIVO DE TRMITE Son aquellos que son simple presupuesto de la decisin en que se concreta la funcin administrativa realizada por el rgano correspondiente. Constituyen una garanta de acierto de la decisin final. Preparan la resolucin administrativa Son los que impulsan el procedimiento, los que no lo deciden, exactamente lo contrario de las resoluciones o actos definitivos.

.ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO Es el que resuelve sobre el fondo del problema que se encuentra planteado, con el cual es da fin a las actuaciones. El acto definitivo es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la peticin del particular o por la decisin de la administracin y produce () efecto externo creando una relacin entre la administracin y las dems cosas o personas. Es el acto que resuelve el fondo del asunto. Es la palabra final de la administracin sobre determinado punto.

.ACTO ADMINISTRATIVO FIRME Son aquellos contra los que no cabe impugnacin en ninguna va por haberse agotado ya los plazos previstos para recurrir. Si el acto es firme, lo ha de ser y lo es, en cualquier va, es absolutamente irrecurrible; por tanto si un acto es recurrible en lo contencioso no es firme. Una resolucin es firme cuando, aun siendo susceptible de recurso, este no ha sido utilizado en tiempo y forma, o cuando habiendo sido utilizado, ha sido resuelto en sentido desestimatorio. El concepto de firmeza, alude simplemente, a la imposibilidad, de impugnacin: un acto que agota la va administrativa puede ser firme si no es susceptible de recurso contencioso-administrativo o por el transcurso de los plazos para interponer recurso contencioso-administrativo.

.ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA ESTADO Son aquellos respecto a los cuales se ha agotado la serie de instancias administrativas, a travs de los recursos. Actos que causan estado son aquellos actos irreformables en va administrativa, solo reformables en la contenciosa. El acto definitivo que causa estado es aquel donde se han acabado todas las posibilidades de recurrir a instancias administrativas y la nica salida es la apertura de la instancia judicial. Mientras que la resolucin que causa estado se opone a la resolucin susceptible de recurso en va gubernativa, la resolucin definitiva se opone al acto que, por ser de trmite no resuelve el expediente, o lo hace de manera provisional. Es decir un acto administrativo es definitivo cuando implica la resolucin con los plenos efectos jurdicos de una cuestin sometida al conocimiento de la administracin pblica en alguno de sus niveles. Si, adems, no es susceptible de recurso de alzada, hay que aadir que causa estado en va gubernativa, y si, finalmente, transcurren los plazos para utilizar contra el mismo cualquier tipo de recurso, debe aun aadirse que nos encontramos ante un acto firme.

DISTINCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON EL HECHO ADMINISTRATIVO El hecho administrativo no implica declaracin alguna por parte de la administracin. Sin embargo, puede producir efectos jurdicos concretos, como los comportamientos materiales o las omisiones. Los actos son las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio. Los hechos son las actuaciones materiales, las operaciones tcnicas realizadas en ejercicio de la funcin administrativa. Generalmente los hechos son ejecucin de actos (en cuanto dan cumplimiento o ejecucin material a la decisin que el acto implica), ello no siempre es as y pueden presentarse actos que no sean ejecutados o hechos realizados sin una decisin formal previa. El acto administrativo se caracteriza porque se manifiesta a travs de decisiones provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas al intelecto de los administrados a travs de la palabra oral o escrita o de signos con un contenido convencional o ideogrfico (el gesto del agente de trnsito al elevar el brazo para detener el trnsito, las seales usuales de trnsito, tales como flechas, crculos, etc.) El hecho administrativo en cambio carece de ese sentido mental y constituye nada ms que una actuacin fsica o material. En los actos administrativos existe una declaracin de voluntad dirigida al intelecto de los administrados (en forma verbal o escrita). Los hechos administrativos constituyen comportamientos materiales u operaciones que implican el ejercicio de una actividad fsica por parte de los rganos administrativos. Los actos administrativos son producto de una labor intelectiva que se traduce siempre en una declaracin.

El hecho administrativo conlleva solo una actuacin fsica, material o tcnica.

Requisitos de Validez de los Actos Administrativos. Competencia .Es la atribucin que se confiere a un rgano de la administracin, dentro de un territorio, grado y tiempo. Tambin la podemos definir como la estera de atribuciones o facultades que determina el ordenamiento jurdico a los rganos o entes de la administracin .10 9

La competencia es indelegable e irrenunciable, debe ser ejercida por el rgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegacin, sustitucin o avocacin. La competencia es expresa, ya que proviene de la ley, as tenemos que la ley 27444 prescribe respecto a competencia: Ser emitido por el rgano facultado en razn de la materia, territorio, grado, tiempo o cuanta, a travs de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de rganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesin, qurum y deliberacin indispensables para su emisin .11

El territorio, es el lmite fsico de actuacin de los rganos y personas publicas ese mbito espacial condiciona el ejercicio legtimo de la competencia.12

La materia guarda relacin a las actividades o tareas que corresponden a cada rgano o funcionario.

El grado est vinculado al concepto de jerarqua, pues, como hemos visto, la funcin pblica no se ordena en un mismo plano y en ese ordenamientos por grados los rganos o funcionarios inferiores no pueden ocuparse de las tareas que corresponden a los superiores, ni viceversa. El tiempo o cuanta se refieren aquellos eventos en los cuales las facultades se otorgan para ser ejercidas durante un lapso determinado de tiempo . Dentro de la competencia pueden darse algunas modalidades, que han de ser justificadas en acto expreso independiente o en el propio texto del acto que se emite, cuando el titular de la competencia no puede actuar personalmente, por razn de fuerza mayor o caso fortuito (vacaciones, enfermedad, parcialidad u otros encargos adicionales, etc.). Tenemos entonces que las competencias administrativas, se transfieren mediante:14 13

Delegacin : todo rgano puede transferir el ejercicio de sus competencias propias a sus inferiores jerrquicos, salvo materia legal o reglamentaria en contrario. La delegacin debe ser expresa y contener,9

El conjunto de facultades que un rgano puede legtimamente ejercer en razn de la materia, el territorio, el grado y el tiempo"(Gordillo: Tratado de Derecho Administrativo, t. III Buenos Aires, Ed. Machi 1996 10 El abc del Derecho Administrativo, Lima: EGACAL. 2005, pg. 35. 11 Art n 3 de la ley 27444 12 Rreferido al mbito espacial en el cual el ejercicio de una funcin pblica, en funcin de las circunscripciones administrativas del territorio (departamentos, regiones, provincias, etc.). Tambin se denomina horizontal. http://html.rincondelvago.com/actoadministrativo_8.html. 13 http://www.monografias.com/trabajos15/acto-administrativo/acto-administrativo.shtml. acto administrativo, requisitos de validez. 14 http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_8.html.

en el mismo acto, una clara y concreta enunciacin de las tareas, facultades y deberes que comprende la transferencia de competencia.

Si el rgano inferior ejerce competencia propia del superior, el acto es anulable o susceptible de ratificacin por parte de la autoridad competente.

El acto de delegacin tendr eficacia jurdica desde su publicacin en el Boletn Oficial cuando se trate de delegacin general y desde su notificacin si es particular. El delegado es responsable por el ejercicio de la competencia transferida frente al ente pblico y a los administrados. Sus actos son impugnables, ante el mismo rgano y ante el delegante.

El delegante puede, en cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la delegacin, debiendo disponer expresamente en el mismo acto si reasume el ejercicio de las atribuciones delegadas o las transfiere a otro rgano, sin perjuicio de la facultad de avocarse al conocimiento y decisin de un asunto concreto.

La revocacin de la delegacin surte efectos desde su notificacin o publicacin, segn haya sido la delegacin particular o general, respectivamente. Son indelegables: las atribuciones constitucionalmente conferidas al rgano en razn de la divisin de poderes, por ejemplo, la de dictar reglamentos que establezcan obligaciones para los administrados, y las atribuciones ya delegadas.15

Avocacin : El rgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias propias de sus rganos inferiores jerrquicos, avocndose al conocimiento y decisin de cualquier cuestin concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contrario. El delegante puede tambin avocarse al conocimiento y decisin de cualquier asunto concreto que corresponda al delegado en virtud de la delegacin general. La avocacin produce efectos desde su notificacin.

Sustitucin: Slo Procede cuando se permite la transferencia de competencias por avocacin y delegacin. Se aplican, supletoriamente a la sustitucin, las reglas de la avocacin y delegacin particular. Subrogacin: en caso de excusacin o recusacin, la competencia se transfiere del rgano excusado o recusado al subrogante previsto por el ordenamiento jurdico. A falta de previsin, deber ser designado por el superior jerrquico del rgano subrogado.

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http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_8.html.

Suplencia: las ausencias temporales o definitivas de agentes pblicos deben ser cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurdico. A falta de previsin normativa asume la competencia el superior jerrquico inmediato o agente pblico que este designe. El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias del rgano con la plenitud de las facultades y deberes que ellas contienen.16

Objeto o contenido . El objeto es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina. Es el contenido del acto, consiste en la resolucin, en las medidas concretas que dispone el acto. El objeto tiene que ser cierto, claro, preciso y posible fsica y jurdicamente. El acto debe decidir, certificar o registrar todas las cuestiones propuestas en el curso del procedimiento. Todos los actos deben estar arreglados a derecho. Su contenido se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico debiendo ser licito, preciso, y posible fsica y jurdicamente. As la ley dispone: Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequvocamente sus efectos jurdicos. Su contenido se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico, debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivacin.17

El objeto est constituido por todo aquello de que se ocupa el acto administrativo jurdicamente. Como ilustra Tafur, el objeto es precisamente lo que se decide en el acto, es el contenido del acto que debe corresponder, en su materialidad, precisamente a la funcin administrativa . Finalidad Pblica. El acto administrativo debe tener una finalidad surgida de las normas que le dan al rgano las facultades de emitirlo. Las medidas que decrete el acto deben ser proporcionales a dicha finalidad, la cual debe tener siempre como meta satisfacer necesidades e intereses pblicos. Es decir que, adems de la finalidad especfica que le corresponde a cada acto en particular, todos deben perseguir la finalidad pblica Adecuarse a las finalidades de inters pblico asumidas por las normas que otorgan las facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna16

18

19

Es el contenido del acto y segn Cassagne es lo que el acto certifica, decide u opina a travs de la declaracin pertinente., Gua de Estudio Administrativo, primera edicin, editorial ESTUDIO, Texto ley 25549. Argentina pg. 90. 17 Art n 3 de la ley 27444 18 Tafur Gal vis, lvaro. citado en el libro JAIME ORLANDO SANTOFIMIO Acto Administrativo, Procedimiento, eficacia y validez Acto el objeto es la cosa o hecho a ser prestado, es como decamos, en propio contenido de la obligacin, el derecho creado por el acto administrativo...." La doctrina italiana diferencia entre objeto y contenido, mientras el primero consiste en la actividad o la cosa respecto de la cual se dispone jurdicamente, el contenido es todo aquello que la administracin dispone, ordena, permite o certifica. Vase a este respecto, Guido Landi y Giuseppe Potenza.Op.cit, supra nota No. 2 pago 224. 19 La violacin de la finalidad pblica puede manifestarse a travs de las siguientes maneras: Perseguir una finalidad personal del funcionario. Perseguir una finalidad distinta a favor de la administracin; y, Perseguir cualquier finalidad a favor de un tercero (particular, otro funcionario o grupo de poder). http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_8.html

finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pblica distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad. Motivacin.La motivacin es la declaracin de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisin del acto. Est contenida dentro de lo que usualmente se denominan considerandos. La constituyen, por tanto, los presupuestos o razones de acto. Es la fundamentacin fctica y jurdica de l, con que la administracin sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisin. La motivacin se encuentra regulada en forma especfica en el artculo 3 de la LPGA , El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico. y seala que sta deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso especfico y la exposicin de las razones jurdicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado, asimismo se indica que puede motivarse mediante la declaracin de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictmenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condicin de que se les identifique de modo certero y que por esta situacin constituyan parte integrante del respectivo acto.21 22 20

En principio, todo acto administrativo debe ser motivado. La falta de motivacin implica no slo vicio de forma, sino tambin, y principalmente, vicio de arbitrariedad. La motivacin puede ser concomitante al acto, pero por excepcin puede admitirse motivacin previa, si ella surge de informes o dictmenes que son expresamente invocados o comunicados, pero este vicio puede excepcionalmente subsanarse por medio de una motivacin ulterior, siempre que sea suficientemente razonada y desarrollada .23

Procedimiento regular.-

Antes de su emisin, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generacin.

20

Art n 3 de la ley 27444

21 As tenemos tres casos taxativos en los cuales no se precisa de motivacin:

Los actos de mero trmite que impulsan el procedimiento, tales como traslados, sealamiento de fecha para actuacin probatoria. Como la norma afirma que slo corresponde este rgimen para los actos de mero trmite, se debe entender excluidos aquellos actos de esta naturaleza que por su contenido o efectos, pueden afectar derechos o intereses, como por ejemplo, actos de gravamen o denegatorios de actos procesales propuestos por el administrado. Los actos que estiman positivamente lo solicitado por el administrado, siempre que no exista posibilidad de perjuicio a un tercero. En estos casos se considera que si una persona pide algo majo las exigencias de la Ley (art. 1113) y la autoridad aprecia que ello es conforme a derecho y los hechos probados acreditan su derecho, no requiere ms argumentacin que el mismo expediente y la solicitud del administrado. La produccin de actos administrativos simultneos, donde se consideran integrados los expedientes y pueden ser resueltos mediante una sola resolucin y una nica motivacin sino una integracin de resoluciones en una motivacin nica. / http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_8.html

22 23

Ley de Procedimiento Administrativo General. El abc del Derecho Administrativo, Lima: EGACAL. 2005, pg. 35.

El procedimiento administrativo ,es considerado elemento de validez del acto administrativo .la falta de procedimiento determina la invalidez del acto emitido en armona con el principio de debido procedimiento ,salvo que la norma le habilitare a dictarse de este modo . En el derecho administrativo, la existencia del procedimiento no solo busca proteger la certeza de la administracin, sino que sirve de garanta a los derechos de los administrados y a los intereses pblicos (orden, legalidad, etc.).Por ello, cuando la administracin es llevada al contencioso, le corresponde acreditar haber seguido un procedimiento regular para sus actuaciones. 2. DOCTRINA COLOMBIANA. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIV0

BASADA EN EL LIBRO DE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO ACTO ADMINISTRATIVO, procedimiento, eficacia y validez

3. ELEMENTOS ESENCIALES PARA LA EXISTENCIA Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Para que el acto administrativo exista jurdicamente y se le tenga por vlido, debe concurrir una serie de elementos esenciales, que en su conjunto constituyen sus piezas impulsoras. Cualquier falla o mal funcionamiento de esta estructura, provoca la materializacin de vicios descalificadores del acto, en la medida que pueden afectar su validez. Por esto, podemos afirmar que en el mbito de los elementos esenciales, se configuran las enfermedades del acto, de ah que su conocimiento posibilite un pronto diagnstico del padecimiento de la manifestacin administrativa.24

Tericamente podemos agrupar los elementos esenciales para la existencia y validez del acto administrativo en tres importantes sectores. Uno, el de los referentes a los elementos externos del acto, entre los que tenemos el sujeto activo, con sus caracteres connaturales de competencia y voluntad, los sujetos pasivos y las propiamente conocidas como formalidades del acto. En segundo lugar, el sector de los referentes a los elementos internos del acto, que no pueden ser otros que el objeto, los motivos y la finalidad del mismo. Y en tercer lugar, el mrito u oportunidad en la produccin del acto, que si bien no vicia la legalidad del mismo, como los dos anteriores, s constituye importante argumento en la vida prctica del acto administrativo. Desarrollaremos a continuacin cada uno de ellos:

Sujetos del acto administrativo

24

Cavalcanti, Themstodes Brandao. Citado por Cosagne "... entendemos que los elementos de los actos administrativos son los mismos de los actos jurdicos en general, apenas con las peculiaridades propias a la naturaleza de la actividad administrativa. As ocurre con la forma de manifestacin de la voluntad, la declaracin de los motivos, la determinacin de las causas, la definicin de competencias, y las exigencias formales para la validez del acto".

En toda relacin de actuacin administrativa y de ejecutoriedad de un acto administrativo, intervienen en mayor o menor grado, segn las circunstancias y modalidades, dos sujetos de derecho: la administracin o quien cumpla funciones administrativas, y la persona u rgano a quien van dirigidas las estipulaciones jurdicas contenidas en la manifestacin de la autoridad administrativa. El acto administrativo es, como lo hemos visto, una manifestacin de decisin, es decir, que tan slo interviene en su construccin la voluntad de la administracin, imponindose sta incluso contra el querer del sujeto pasivo del mandato administrativo. Desde este punto de vista, encontraremos que al primero de los sujetos intervinientes en el contexto del acto administrativo, lo podramos llamar sujeto activo, y al segundo: sujeto pasivo. Sujeto activo El sujeto activo es el creador del acto administrativo., Corresponde esta calificacin al rgano del Estado, o al sujeto revestido de funciones administrativas y que manifiesta contenidos aptos para modificar o extinguir el mundo jurdico el cual est bajo su competencia. Lo denominamos activo en la medida en que en el ejercicio de sus facultades profiere y posiblemente ejecuta el llamado acto administrativo ,25

Por tratarse, como lo hemos dicho, de organismos a los que se les ha atribuido personalidad, "carecen de una entidad orgnica natural" para el cumplimiento de sus atribuciones. Razn sta que hace que se tengan que valer de personas fsicas -funcionarios- para que realicen las actividades imputables a ellos.

Del sujeto activo del acto administrativo, y en razn de su personalidad, se deben predicar dos importantes elementos que lo caracterizan, otorgndole sus especiales connotaciones de sujeto del derecho pblico. Estos elementos son la competencia y la voluntad.

La competencia Tratndose de la funcin administrativa, la competencia de los rganos para proferir y ejecutar los actos administrativos, es sinnimo de capacidad, en cuanto aqulla es la aptitud que otorga la Constitucin, la ley o el reglamento al ente administrativo, para que ste manifieste y ejecute vlidamente su voluntad. Seala precisamente el profesor brasileo Themistocles Brandao Cavalcanti, que " ...la capacidad para la prctica del acto administrativo, se traduce tambin en el derecho administrativo en trminos de competencia ... ser as capaz, la autoridad que tiene competencia para el ejercicio de un asunto, siendo en consecuencia nulo el acto proferido por aquella que no tenga competencia, por lo tanto que carezca

25

Fraga, Cabino. Derecho Administrativo, Mxico, Editorial Porna, 1986; p. 267. " ... El sujeto del Acto Administrativo es el rgano de la administracin que lo realiza. En su carcter de Acto Jurdico, el Acto Administrativo exige ser realizado por quien tiene aptitud legal... ". Gonzlez Prez, Jess. El procedimiento administrativo, Madrid, Ed. Abella, 1964, pp. 191 Y ss. Femndez de Oveira, Regis. Op.cit; supra nota nm . . 21A p. 52.

de capacidad legal para la prctica del acto ... es por lo tanto capaz aquella autoridad que ha sido investida legalmente, para la prctica de un acto o el ejercicio de una funcin..." .26

La competencia se mide por la cantidad de poder depositado en un rgano y su posibilidad de realizar el acto administrativo. Por tanto, no es absoluta; debe en todos los casos aparecer cierta y limitada, de manera que facilite al funcionario su ejercicio y garantice al administrado la seguridad requerida para salvaguardar su vida, honra y bienes.

De lo anterior resulta fcil inferir que las normas determinantes de la competencia, deben ser cronolgicamente anteriores al acto administrativo que se pretenda ejecutar; de lo contrario, la legalidad del proceso administrativo, (debido proceso Art. 29 Constitucional) resultara violentada, atropellndose a los administrados, lo mismo al orden jurdico institucional.

El acto administrativo es vlido, cuando el rgano que ejerce las funciones administrativas acta dentro de los linderos de la competencia asignada. La determinacin del grado de competencia que corresponde a cada organismo, como lo advertimos, corresponde al derecho positivo; sin embargo, existen importantes criterios doctrinales que permiten delimitar con precisin el mbito del poder o la capacidad de actuacin de un ente administrativo: son los conocidos como los determinantes de la competencia en razn del grado, materia, territorio y tiempo .27

La primera determinante es aquella que corresponde a un rgano de la administracin pblica en razn al lugar que ocupa dentro de la estructura de la administracin; corresponde al grado jerrquico administrativo de la autoridad. La segunda determinante corresponde a la clase o tipo de funciones que de acuerdo con las normas superiores o legales debe cumplir la entidad. La tercera se refiere al mbito espacial dentro del cual el rgano administrativo puede ejercer las funciones que le corresponden. La ltima determinante corresponde a las oportunidades temporales que tiene un organismo administrativo para proferir determinados actos28

La competencia reviste algunas otras caractersticas especiales: tales como que debe ser expresa, irrenunciable, improrrogable, o indelegable. No puede ser negociable por la administracin. Es estricta, en cuanto emana del orden impuesto por el poder constituyente y legal29

La voluntad

26

Calvalcanli, Themlstodes Brandoo. Op.dt., supra nota No. 2. pp. 66 Y 67. Fernndez de Oliveira, Regis. Op.cit., supra nota No. 21A. p. 53.27

Consejo de Estado, Sala plena de 10 contencioso administrativo, auto de marzo 9 de 1971, C.P. Lucrecio Jaramillo Vlez, Anales del Consejo de Estado, nms. 429-430, tomo LXXX,28

Dromi, Jos Roberto. Derecho Administrativo; Op.dt.; supra nota No. 2; pp. 165 Y ss. Dromi, Jos Roberto. Derecho Administrativo; Op.dt; supra nota No. 2; pp. 164 Y 165.

29

Sobre el aspecto volitivo del acto administrativo, ya nos hemos referido extensamente en el presente captulo, y lo haremos igualmente en el tercero, al explicar los aspectos subjetivos en la formacin del acto. Podemos anotar, no obstante, que su inclusin como elemento del acto administrativo ha sido controvertida por algn sector de la doctrina . Sus tericos detractores la consideran como un presupuesto obvio, sine qua non para la existencia del acto, mas no uno de sus elementos; "la voluntad es un proceso anterior al acto", agregan. En nuestro concepto, ubicndola lgicamente donde debe estar y predicarse, es decir, en el rgano administrativo, no nos queda ms que refutar la anterior tesis y considerar a la voluntad como uno de los principalsimos elementos del acto administrativo.30

Entendiendo siempre que se trata de la voluntad de la administracin y no de quien ejerce la vocera del Estado. Los sujetos naturales son simples intrpretes de la voluntad potencial expuesta por el Constituyente en la norma positiva. Desde este punto de vista, propondra la siguiente tesis: la de una voluntad del intrprete, persona natural, al servicio de la objetiva voluntad de la administracin. La conjuncin de las dos voluntades, permite identificar todo un proceso subjetivo de materializacin de la voluntad efectiva de la administracin.

Sujeto pasivo El sujeto pasivo es aquel sobre quien recae los efectos del acto y quien en consecuencia ve alteradas las relaciones jurdicas que lo vinculaban con la administracin. Puede recaer este calificativo en una persona nacional o extranjera, natural o jurdica, de derecho pblico o privado, incluso, en la misma administracin, tratndose de las relaciones interadministrativas.

Lo anterior, de ninguna manera implica que estemos aceptando una posible formacin bilateral del acto administrativo, negando de plano nuestra teora del carcter estrictamente unilateral del acto administrativo. Simplemente estamos haciendo notar que la proyeccin de la exteriorizacin del acto, recae necesariamente sobre un algo que identificamos precisamente como el sujeto pasivo.

Objeto del acto administrativo El objeto consiste en todo aquello sobre lo que incide la voluntad y constituye un elemento determinado interiormente, en el llamado contenido del acto, pero materializado fuera de l. Se puede entender, asimismo, como el mundo jurdico a modificarse o alterarse en la ejecucin del acto administrativo.

El objeto est constituido por todo aquello de que se ocupa el acto administrativo jurdicamente. Como ilustra Tafur, el objeto es precisamente lo que se decide en el acto, es el contenido del acto que debe corresponder, en su materialidad, precisamente a la funcin administrativa, no a otra naturaleza, bien

30

62 Cfr., entre otros, Gallo de Pompone, Celia E. "La voluntad en el acto administrativo", en Acto y procedimiento administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, 1975, p. 58 Eseola, Hctor Jorge. Op. cit., pp. 48 Y 49

sea de otras funciones del Estado o de actividades propias de las personas jurdicas . Con todo lo anterior, sin embargo, la doctrina tradicionalmente ha diferenciado el objeto del llamado contenido del acto, considerando a este ltimo como un elemento autnomo.32

31

En nuestro concepto, se trata de

elementos complementarios, coadyuvantes y estrechamente vinculados. Mientras el primero consiste en el efecto que se persigue, el segundo sera la materia en la que se estructura el acto. Como se observa, esta distincin no hace ms que resaltar aspectos de un mismo concepto: el del objeto del acto administrativo. El objeto debe ser lcito, posible y existente. Se infiere fehacientemente -no obstante la relacin y coordinacin existente entre todos los elementos del acto administrativo- que el objeto se halla ntimamente ligado a la competencia que tiene atribuida el rgano administrativo; se relaciona con sta precisamente porque es la que determina el campo de accin de las autoridades; sobre lo que pueden vlidamente ocuparse las autoridades .33

Motivo del acto administrativo El motivo hace referencia a la comnmente conocida teora de la causa, la cual, ms que un problema jurdico, se convierte en una extensa discrepancia filosfica. Sin embargo, para exponer una idea sobre ella, podramos entenderla como el mvil o motivo determinante de la realizacin del acto administrativo.

En el anterior sentido, la mxima corporacin contencioso administrativa se ha pronunciado, sosteniendo, certeramente, que la administracin pblica no puede actuar sin senderos orientadores que le permitan, con la claridad del derecho, proferir los actos administrativos. Debe observar el rgano competente las circunstancias de hecho y de derecho que correspondan al caso, distinguiendo de todas formas las actividades regladas, de las discrecionales, por cuanto en aqullas, las mentadas circunstancias estn por lo general determinadas de antemano por normas de obligatorio cumplimiento; mientras en stas, la administracin goza de un margen de accin para decidir.

Las circunstancias de hecho o de derecho, que provocan la emisin de un acto administrativo, constituyen la causa o motivo del acto administrativo . Estudiar los motivos del acto, como seala Josserand, no es ms que"... penetrar hasta la esencia misma del Derecho, hasta la causa profunda de los actos jurdicos: ... ya que los mviles no son otra cosa..., sino los resortes de la voluntad, la cual, a su vez da vida al Derecho... " .35 34

31

Cfr, Tafur Galvis, Alvaro. "La doctrina italiana diferencia entre objeto y contenido, mientras el primero consiste en la actividad o la cosa respecto de la cual se dispone jurdicamente, el contenido es todo aquello que la administracin dispone, ordena, permite o certifica. Vase a este respecto, Guido Landi y Giuseppe Potenza. Op.cit, supra nota No. 2 pago 224. 32 Cfr., Sayaguez Laso, Enrique. Op. cit., supra nota, p. 444.33

Consltese en este sentido, Caldera Delgado, Hugo. "El control de la desviacin de fin en el acto administrativo", en Revistll de Dereclw, Concepcin, nm. 165, Universidad de Concepcin, enero-diciembre de 1977, p. 156 34 Consejo de Estado, Sala plena de lo contencioso administrativo, auto de marzo 9 de 1971, C.P. Lucredo Jaramillo Vlez, Anales del Consejo de Estado, nms. 429-430, tomo LXXX, primer semestre 1971. p. 367. Antonio Carlos de Arujo, Cintra: Motivo e motivacao do ato administrativo. Editora Revista dos Tribunais, Sao Paulo 1979.

A diferencia de los motivos en las actividades de los particulares, en los rganos pblicos que actan de acuerdo con expresas directivas, superiores o legales, los fundamentos de la actuacin de stos no pueden ser otros que las circunstancias de hecho o de derecho que se deriven precisamente de los asuntos de su competencia. Estas circunstancias son las que deben estructurar la decisin administrativa. El uruguayo Alberto Ramn Leal prefiere referirse a este elemento como el de la "fundamentacin", en razn a que hay que darle al concepto "toda la amplitud que tiene en la realidad jurdica, que va ms all de los llamados motivos... el alcance del concepto fundamentacin es amplio y abarca, segn Caetano, los motivos en sentido muy amplio; 'las razones por las que el rgano administrativo tom cierta decisin y pueden consistir en fundamentos de Derecho o en Hechos.

El Derecho Positivo colombiano, obliga a la motivacin del acto, sea ste reglado o discrecional. En este ltimo caso, porque se parte de la idea de que lo discrecional, debe necesariamente tener una base legal.

Dentro de la primera clase de actos, es decir, los reglados, la motivacin puede ser simplemente formal o indicativa de la fuente que da origen a la actuacin; o sustancial, cuando se indica de manera sumaria, las relaciones y justificaciones entre las normas que rigen el acto y las razones fcticas que llevan a su expedicin. Esto es, porque hay actos, sobre todo los de carcter general, cuya razn est dada generalmente por el simple ejercicio de una norma de competencia. En otras oportunidades, por el contrario, se est determinando o controvirtiendo derechos subjetivos, por esta razn su motivacin debe ser esencialmente enunciativa de los argumentos utilizados por la administracin. En el anterior sentido se pronuncia el Art. 35 del C. C. A., cuando indica que "... habindose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomar la decisin que ser motivada al menos en forma sumaria, si afecta a particulares. En la decisin se resolvern todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trmite... ". Tratndose de los actos discrecionales, el Art 36 del mismo Cdigo, en la creencia de que la discrecionalidad no puede ser sinnimo de arbitrariedad, o ilegalidad, obliga a expresar las razones de su expedicin. La disposicin indica lo siguiente: " ...En la medida en que el contenido de una decisin, de carcter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa . .. ".

Finalidad del acto administrativo Todo acto administrativo debe perseguir un fin determinado, lo que implica que, al dictarse, debe procurar hacerse con la orientacin indicada para lograr el fin propuesto; esta orientacin se alcanza en

35

Cfr., Josserad, Louis. Los mviles en los actos jurdicos de derecho privados, Puebla, Mxico ,Editorial Jos M. Cajic, 1946, p. 9; asimismo, pueden consultarse en la pgina 191 5 explicaciones que hace el autor a los mviles en el derecho administrativo

la medida que se observen una serie de reglas que el Consejo de Estado, siguiendo la doctrina tradicional, ha expuesto de la siguiente manera:

a) El agente administrativo no puede perseguir sino un fin de inters general, b) El agente pblico no debe seguir una finalidad en oposicin a la ley, c) No basta que el fin perseguido sea lcito y de inters general, sino que es necesario, adems, que entre en la competencia del agente que realiza el acto, d) Pero siendo an lcito el fin, de inters pblico, y dentro de la competencia del agente, no puede perseguirse sino por medio de actos que la ley ha establecido al efecto . La actividad de la administracin es eminentemente teolgica. Esta caracterstica se observa en el elemento conocido doctrinalmente como la "finalidad del acto". Si en el objeto encontramos el contenido sobre el que acta la administracin; en los motivos, los antecedentes de hecho o de derecho que estimulan la actuacin de las autoridades; en el fin, encontramos las metas que debe lograr la administracin pblica con su actividad. Estas metas no pueden ser otras que la satisfaccin de los intereses pblicos.36

Formalidades del acto administrativo La doctrina y la jurisprudencia, tradicionalmente han venido distinguiendo los conceptos de procedimiento, forma y formalidad. Mediante el primero entienden las de vas de produccin del acto administrativo, las cuales estaran integradas por el conjunto de trmites legales para llegar al producto final acto o Con el segundo concepto distinguen el modo o manera en que la voluntad se manifiesta para dar vida al acto administrativo. Y, con el tercero, definen el conjunto de requisitos que han de observarse para dictar el acto: requisitos que pueden ser anteriores, concomitantes o posteriores al acto administrativo. Como se observa, los tres fenmenos descritos, independientemente, caracterizan aspectos difcilmente separables; pero que en conjunto, en nuestro concepto, integran el procedimiento de la actuacin administrativa, que en s no es ms que el compendio de formas y formalidades para llegar al acto administrativo .37

Tradicionalmente y tal como se expresar en su oportunidad, las formalidades han sido clasificadas en sustanciales y meramente accidentales. Las primeras, son aquellas que de estructurarse, vician el acto administrativo. Las segundas, son aquellas que no tienen poder suficiente para perturbar la legalidad del acto. Tratndose de las formalidades, o procedimiento administrativo, la doctrina nos ensea su carcter de no estrictamente situado, en contradiccin a los procedimientos tpicamente jurisdiccionales. El

36

Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, seccin segunda, sentencia de noviembre 25 de 1971, c.P. Eduardo Aguilar Vlez, Anales del Consejo de Estado, nms. 431-432, tomo LXXXI, segundo semestre de 1971, p. 130 37 Confrntese, entre otros, a Lpez-Nieto y Mallo Francisco. Op. cit., supra nota 37, p. 207, Y Consejo de Estado, Sala plena de 10 contencioso administrativo, auto de marzo 9 de 1971,

procedimiento administrativo es flexible; indica al funcionario que lo impulsa, que simplemente garantice los extremos del debido proceso, sin exigir etapas o perodos predeterminados, en materia probatoria ni formalidades excesivas .38

DOCTRINA ARGENTINA Basado en el libro: GUIA ADMINISTRATIVA DEL TEXTO LEY 19549. EL EMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO El anlisis de los elementos es importante para saber si el acto es vlido o no. Los elementos pueden ser de dos clases: 1.- ESENCIALES (arts. 7 y 8 ley 19.549 ley de procedimientos administrativos): Si al acto le faltan estos requisitos o si estn pero viciados, es nulo de nulidad absoluta (no pueden subsanarse y entonces vuelve todo a la situacin anterior como si nunca hubiera existido dicho acto). Los elementos esenciales son: competencia, causa, objeto, forma, finalidad, motivacin, procedimiento 2.-ACIDENTALES: sirven para ampliar o restringir el contenido del acto y son plazo y condicin. 1- ELEMENTOS ESENCIALES Surgen de Art. 7 de la Ley 19.549: Son requisitos esenciales del acto administrativo; a) Ser dictado por autoridad competente. (COMPETENCIA)

b) h) Deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. (CAUSA) c) El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible: debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos. (OBJETO) d) Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considrese tambin esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legtimos. (PROCEDIMIENTO) e) Deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir si acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el inc. b) del presente articulo. (MOTIVACIN) f) Habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, pblicos o privados distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto (FINALIDAD). Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebra el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica de las normas del presente ttulo, si ello fuese procedente.38

Escola, Hctor Jorge. Tratado General de Procedimiento Administrativo ,2da. edicin, ediciones Depalma. Buenos Aires, 1981, p. 152.

El acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito: indicar el lugar y fecha en que se dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite; slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma distinta. (FORMA). 1.1- COMPETENCIA. Es la atribucin funcional (aptitud legal) que se le da a un rgano o autoridad para crear actos administrativos. Es el conjunto de funciones y facultades atribuidas a un rgano, el cual es representado por un funcionario que debe tener dicha competencia. Entonces: Subjetivamente: es la aptitud para actuar Objetivamente: es el conjunto de funciones que ejerce un rgano. La competencia puede determinarse en razn de: La materia: segn las actividades que legtimamente puede realizar el rgano administrativo (seguridad, enseanza); El lugar: mbito espacial en el cual es legtimo el ejercicio de la funcin del rgano administrativo. El mbito puede ser nacional, provincial, distritos, municipios, etc. El grado: se refiere a la posicin que ocupa un rgano dentro de la ordenacin jerrquica de la administracin (ej.: ministros, secretarios); El tiempo: perodo en que es legtimo el ejercicio de la funcin del rgano ya sea permanente por un lapso determinado (ej. el funcionario puede actuar solamente dentro del perodo asignado, no antes del nombramiento ni tampoco una vez finalizado su mandato). La competencia surge de una norma y es irrenunciable (es decir, es obligatoria porque tiene en mira el inters pblico), inderogable e improrrogable (excepcin: cuando estuviese permitida la delegacin o avocacin de funciones, que luego veremos). 2- CAUSA.- Son los antecedentes o circunstancias que llevaron a que se dicte el acto administrativo. Al acto le falta la causa cuando los hechos y el derecho invocados no existen o son falsos o cuando se viola la ley aplicable, las formas o la finalidad. La causa responde al por qu? de la realizacin del acto. 3- OBJETO. - Es el contenido del acto y segn Cassagne es lo que el acto certifica, decide u opina a travs de la declaracin pertinente. Es la resolucin que toma la administracin para un caso concreto, el contenido del acto, lo que decide en el acto basndose en su causa y motivo. Requisitos del objeto: debe ser cierto y determinado (o susceptible de determinacin). debe ser fsica y jurdicamente posible (que el objeto exista, que pueda llevarse a cabo. Ej: no se cumple este requisito si la cosa desapareci o se destituy completamente o si se nombra como agente pblico a una persona que ya muri o si se aplica una sancin disciplinaria a quien no es funcionario pblico). La posibilidad jurdica significa que el objeto sea lcito (es decir, que no est prohibido por la ley). debe resolver todas las peticiones formuladas (se pueden introducir nuevas siempre que no afecte derechos adquiridos). debe existir el derecho constitucional al debido proceso.

4- MOTIVACIN. Todo acto administrativo tiene que tener una razn para ser emitido, un motivo expresado en forma concreta porque la Administracin no puede obrar arbitrariamente. La motivacin es como la exteriorizacin de la causa (expresar cuales son los hechos y el derecho que originaron el acto) y su falta podra dar lugar a considerar que la administracin actu arbitrariamente al dictar dicho acto. La motivacin del acto protege los derechos de los administrados (porque le permite conocer las razones de la emisin del acto en cuestin) y controla su legalidad. 5- FINALIDAD El acto administrativo debe tener una finalidad surgida de las normas que le dan al rgano las facultades de emitirlo. Las medidas que decrete el acto deben ser proporcionales a dicha finalidad, la cual debe tener siempre como meta satisfacer necesidades e intereses pblicos. Es decir que, adems de la finalidad especfica que le corresponde a cada acto en particular, todos deben perseguir la finalidad pblica (ej: dictar un acto disolviendo un piquete tumultuoso, tiene como finalidad proteger la paz pblica). Cuando se otorga competencia a un rgano para un tema especifico, dicho rgano no debe apartarse de la finalidad perseguida por el Estado al otorgar competencia. La finalidad responde al para qu?. 6- PROCEDIMIENTOS. Son los pasos que deben darse antes de emitir el acto, es decir las formalidades esenciales que debe tener segn la ley (ej: previamente a nombrar a un profesor de la Universidad, deben darse los pasos de procedimiento previstos, como .ser, llamar a concurso 7- FORMA. Son los pasos posteriores ai dictado del acto, necesarios para que el administrado pueda conocerlo. Es el modo cmo se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa. Su fin es que al exigir ciertas solemnidades se le da a los administrados una garanta de sus derechos y de la legalidad del acto. El principio general es que el acto debe ser escrito (indicando lugar, quin lo norma y en qu fecha, rgano y entidad de quin emana, expresin clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa e individualizacin). 2- ELEMENTOS ACCESORIOS O ACCIDENTALES PLAZO. Determina un perodo en que el acto empieza o termina de producir efectos jurdicos; CONDICIN. Es el acontecimiento futuro e incierto (ya que puede suceder o no), que tiene por efecto subordinar ei nacimiento o la extincin de! acto administrativo a que se cumpla dicha condicin. Puede ser: Suspensiva: cuando el nacimiento del acto depende de que la condicin se produzca. Los efectos surgen a partir de que se cumple la condicin. Algunos autores consideran que la

condicin suspensiva no puede aplicarse porque en el derecho administrativo el acto tiene que emitirse de acuerdo a una situacin actual y no futura. Resolutoria: cuando la extincin del acto depende de que la condicin se produzca. Los efectos (que surgieron con el inicio del acto) se dejan de cumplir cuando se cumple la condicin. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO SEGN LA DOCTRINA PERUANA ELEMENTOS ESENCIALES: Son aquellos que deben concurrir inevitablemente para que el acto administrativo sea considerado valido y eficaz; por lo que, el acto deviene perfecto. Esos elementos son: la competencia, la cusa, el objeto, la finalidad y la forma: ELEMENTOS SUBJETIVO: SUJETO ACTIVO Es la administracin o autoridad administrativa, que es el agente de las entidades que bajo cualquier rgimen jurdico, y ejerciendo potestades pblicas conducen el inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin. De los procedimientos administrativos para que el acto tenga validez, el sujeto que ejerce la funcin administrativa debe contar con dos elementos importantes:

COMPETENCIA: es la medida de la potestad que corresponde a cada rgano siendo una determinacin normativa. Consiste en la idoneidad del rgano administrativo para encontrarse dentro de la esfera de sus atribuciones. Cuando un acto administrativo es la resultante de una autoridad competente se dir que es legtimo. Es la facultad, la potestad, atribucin que tiene la administracin para sus actuaciones administrativas, la competencia la asigna la ley. Se clasifican en: competencia de grado (jerarqua del funcionario para resolver), territorio o lugar (mbito geogrfico donde se ejercen atribuciones), materia (se determina por la naturaleza de la actividad y del rgano, entidad o autoridad, especializacin de la administracin), tiempo (duracin, momento del ejercicio de la funcin administrativa) y cuanta (de acuerdo al monto que se establece en el sector y sustentado normativamente). Ismael Ferrando sostiene que la competencia es para los rganos lo que la capacidad es para las personas fsicas. Sin embargo, siendo la capacidad la regla en materia civil, no lo es en materia administrativa, en efecto, los rganos administrativos slo tienen competencia para lo que la ley se las ha otorgado; por lo cual, en materia administrativa, la regla general es la incompetencia y la excepcin la competencia. El concepto de competencia, propio del derecho pblico, es anlogo al de capacidad en el derecho privado, pero no idntico. Se diferencian en que, mientras en el derecho privado la capacidad es la regla, y la incapacidad la excepcin, en el derecho pblico la competencia es la excepcin, y la incompetencia la norma. La competencia en el acto administrativo, segn Roberto Dromi rene los siguientes requisitos

A. Expresa Ismael Ferrando manifiesta que la competencia debe emanar del ordenamiento jurdico positivo. Segn Hutchinson, no se requiere de competencia legal expresa, pues tal principio contradice la aplicacin de principios no legales de derecho administrativo que amplan la competencia de los rganos, ms all de lo fijado por las leyes. Ferrando sostiene que "la competencia abarca todo lo expresamente atribuido al rgano, ms lo implcito en lo expreso".

B. Indelegable o improrrogable. Al hallarse establecida en inters pblico y al surgir de una norma estatal, la competencia no puede ser pactada, convenida o extendida por acuerdo entre los administrados, o entre ellos y la Administracin, salvo legtimos casos de sustitucin, delegacin o avocacin. C. Irrenunciable.

Es indeclinable, su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o del rgano correspondiente. De acuerdo con la ley de procedimientos administrativos, podemos agregar La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitucin y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de aqullas se derivan y es as que hablamos segn el doctor Anacleto guerrero de otra caracterstica muy importante, la objetividad

Divisin de la competencia: En razn de la materia. Es la actividad que de acuerdo con el orden jurdico se ha otorgado a un rgano administrativo. Este criterio de clasificacin es objetivo, puesto que lo que se tiene en cuenta es la naturaleza, los aspectos cualitativos de la cuestin; Por ejemplo, salud, comercio, transporte, salud, etc.

En razn del territorio Comprende el mbito espacial o geogrfico en el cual se ejerce legtimamente la competencia. Se vincula a las divisiones o circunscripciones administrativas del territorio del Estado, de tal manera que, por ejemplo el presidente de la republica tiene competencia sobre todo el territorio nacional, pero el alcalde de Lima solo es competente en su circunscripcin de la provincia de Lima. En razn del tiempo Comprende el espacio temporal de ejercicio de la competencia. Por regla general la competencia es permanente, ya que el rgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos supuestos slo puede ejercrsela en un lapso determinado -en cuyo caso se dice que es temporaria- o encentrarse una competencia que, en cuanto a su duracin se encuentra condicionado al tiempo con el que cuenta el rgano para su ejercicio.

En razn del grado En la estructura de la Administracin existe un orden jerrquico vertical y las atribuciones o competencias estn repartidas en funcin de ese orden. El grado es la posicin que ocupa el rgano dentro de la pirmide jerrquica, estando el inferior en grado subordinado al superior; por lo cual, ya que los administrados sern resueltos en su nivel de graduacin escalonada , correspondindole a rganos inferiores la atribucin de decisin de primer grado para ciertos asuntos, y as sucesivamente en cada fase del procedimiento administrativo hasta llegar a los rganos superiores que le corresponde la decisin final . En Razn a la Cuanta Se refieren al valor econmico que tiene el asunto , conforme al cual se asigna a los rganos superiores la resolucin de asuntos de mayor valor econmico y a los menores de menor valor econmico.

VOLUNTAD. Es un impulso psquico, un querer, la intencin, la actitud consciente y deseada, que se produce en el rgano administrativo, atendiendo a los elementos de juicio que se aportaron o que recabo en ejercicio de su funcin. La voluntad administrativa se encuentra integrada por elementos subjetivos (voluntad de los titulares de los rganos que actan) y objetivos (procedimiento de elaboracin que preparan esa voluntad). Por ello, los "vicios de la voluntad" pueden aparecer tanto en la misma declaracin (formalmente), en el proceso de produccin de dicha declaracin (objetivamente), como en la voluntad intelectual (subjetivamente) del funcionario que produjo la declaracin. Tal situacin obedece al hecho de que como lo seala Jos Boquera quienes deciden en nombre de las administraciones pblicas no reciben las consecuencias positivas o negativas de sus decisiones39

y, por

tal motivo, las leyes establecen formalidades o tramites que sirven para preparar la voluntad, a fin de que la decisin que se tome sea conveniente al inters pblico y se haga conforme a la legalidad. Voluntad expresa y voluntad tcita La voluntad puede ser expresa o tcita. La voluntad es expresa cuando la conducta administrativa se exterioriza a travs de la palabra oral o escrita o por los smbolos o signos. La voluntad es tcita cuando el silencio administrativo, por expresa previsin del ordenamiento jurdico, es considerado acto administrativo. La voluntad expresa es la regla. La voluntad tcita es la excepcin.

Silencio es presuncin de voluntad y tambin sustitucin de voluntad para no dejar desamparado al reclamante. En tal sentido la inercia administrativa equivale, a los efectos procesales, a la denegacin. La doctrina del silencio de la administracin se aplica tanto en materia contencioso-administrativa como en las reclamaciones civiles.39

BOQUERA OLIVER, Jos Mara, ESTUDIOS SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO, 3 Edicin, Editorial CIVITAS, Madrid, 1985, Pg. 78.

Preparacin de la voluntad El orden normativo establece una serie de trmites, formalidades y procedimientos que deben cumplirse antes de emitir la voluntad administrativa. Tales actos previos, como el dictamen, fijan las reglas procesales de preparacin de la voluntad pblica. El incumplimiento de tal procedimiento vicia la voluntad administrativa, porque sta no se ha preparado segn el orden normativo. Requisitos de la Voluntad La emisin de la voluntad administrativa se ajustar, segn los casos, a los siguientes requisitos o elementos: A) Finalidad Los agentes pblicos deben actuar cumpliendo el fin de la norma que otorga las atribuciones pertinentes, sin poder perseguir con la emisin del acto otros fines, pblicos o privados. El acto debe tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento normativo.

B) Razonabilidad Los agentes pblicos deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y el derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el orden jurdico. El acto administrativo es irracional y, por tanto, arbitrario cuando el objeto es absurdo, contradictorio o desproporcionado. Hay contradiccin cuando el acto explica y fundamenta una solucin en los considerandos y adopta la contraria en la parte resolutiva, o cuando en su propio articulado enuncia proposiciones o decisiones antagnicas. Hay falta de proporcionalidad, por ejemplo, si para preservar el orden en una ciudad, durante el Estado de sitio, se ordena la detencin de todos sus habitantes. Aqu a diferencia de lo que ocurre con la desviacin de poder, el funcionario acta con la misma finalidad prevista por la autoridad pblica, pero excedindose en los medios empleados. Si el funcionario, al emitir el acto, no se atiene a los hechos acreditados en las actuaciones, se funda en pruebas inexistentes, desconoce las existentes, prescinde de toda fundamentacin normativa seria o comete un total e inexcusable error de derecho, etc., acta arbitrariamente y el acto est viciado. El simple error de derecho no constituye arbitrariedad; tampoco constituye arbitrariedad la pobreza o superficialidad de argumentacin jurdica que la motivacin contenga. SUJETO PASIVO Son las personas naturales o jurdicas, titulares de derechos subjetivos, que son parte en el procedimiento administrativo y buscan la declaracin de la administracin pblica. Capacidad Adems de las personas que ostentan segn con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuacin este permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo, sin la asistencia de representante, excepto menores incapacitados en trminos que la ley seala: as los alumnos pueden solicitar becas, traslados, recurrir una sancin etc.

Legitimacin es necesario que los que participan en el procedimiento este legitimado para actuar en el mismo, esto es determinadas cualificaciones , los que son en los actos a peticin de parte titulares de intereses y derechos y los que pueden resultar afectado directamente de las decisiones de la administracin. ELEMENTO OBJETIVO: OBJETO O CONTENIDO, Contenido determinado, el cual debe ajustarse a las normas jurdicas vigentes40

Peticiones presentadas por el interesado, que crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas subjetivas .El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible. Para Sayagus Laso, citando a Zanobmi, el objeto comprende: el contenido natural, que necesariamente forma parte del acto y sirve para individualizarlo, y el contenido implcito, que est determinado expresamente por el derecho objetivo, sin necesidad de que se establezca en forma expresa en el acto. Tambin puede comprender un contenido eventual o accidental en forma de condicin, trmino y modo, y que hace al cundo y al cmo de la produccin de sus efectos jurdicos. As, para esta postura y dentro de los lmites que permitan las leyes vigentes, por ejemplo, en el acto de designacin de un agente estatal tiene que existir la incorporacin de una persona a determinado cargo (contenido natural); adems la designacin tiene generalmente carcter provisorio y requiere confirmacin dentro de cierto plazo (contenido implcito), y puede serlo bajo ciertas condiciones o modalidades - que sepa escribir a mquina-. Para Cassagne el objeto o contenido del acto administrativo debe ser: lcito; cierto y determinado; posible fsica y jurdicamente; razonable; y moral. El objeto del acto administrativo debe contener ciertos requisitos: ha de ser lcito, posible y determinado o determinable. Es decir, que el contenido a que se refiere el acto sea real y pueda ser materia de la actuacin de la administracin de acuerdo con la ley, y que sea posible su realizacin y expresarse de manera clara y precisa a fin de que el gobernado a quien se le dirige el acto, est en aptitud de conocer plenamente su contenido. El objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La ilegitimidad del objeto puede resultar de la violacin a la Constitucin, ley, reglamento, circular, contrato, acto administrativo anterior estable, e inclusive a la moral y las buenas costumbres. El acto inmoral es nulo y su vicio insanable. La exigencia de que la validez de todo acto jurdico -sea de derecho privado, sea de derecho pblico- tenga una base tica, moral, constituye un verdadero principio general de derecho. De modo que el acto administrativo carente de sustrato moral, en cualquiera de sus aspectos -moral en sentido estricto, buenas costumbres o buena fe- es un acto viciado.

Adems, el acto no debe ser discordante con la situacin de hecho reglada por las normas. Por ejemplo, para aplicar a un agente pblico una sancin disciplinaria, debe darse el antecedente previsto en la40

MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general; editorial Gaceta Jurdica, Lima Per 2005.

norma para la aplicacin de aqulla, y dndose tal antecedente o hecho, debe aplicarse la consecuencia -sancin- prevista en la norma y no otra. El objeto debe ser cierto, preciso, determinado y posible. El acto debe ser determinado o determinable. Es decir, que se pueda precisar la disposicin adoptada por la autoridad administrativa. Es necesario saber de qu especie de acto se trata, a qu personas o cosas afecta, en qu tiempo y lugar habrn de producirse los efectos queridos. La precisin y certeza fsico-jurdica del objeto deben ser "razonables y posibles de hecho". Absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se superponen. Pues cabe concebir "actos absurdos" que no sean imposibles de hecho; por ejemplo, un acto que niega la vista del expediente a un administrado sancionado, o que confiere slo plazo de algunas horas para la defensa, y "actos imposibles de hecho" (que no son absurdos) como el llamado licitatorio para la provisin de materiales que se han dejado de fabricar. En lo que respecta a la imposibilidad de hecho, ella puede darse por falta o inexistencia de: sustrato personal, como el nombramiento como agente estatal de una persona fallecida; sustrato material, si la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido, y sustrato jurdico, como la aplicacin de una sancin disciplinaria que no prev el ordenamiento jurdico, a quien ya no es funcionario pblico. En este caso, la jurisprudencia ha considerado que el acto es nulo. Artculo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo 5.1 El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o certifica la autoridad. 5.2 En ningn caso ser admisible un objeto o contenido prohibido por el orden normativo, ni incompatible con la situacin de hecho prevista en las normas; ni impreciso, obscuro o imposible de realizar. 5.3 No podr contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes; ni podr infringir normas administrativas de carcter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior jerarqua, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto. 5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por stos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibilidad de exponer su posicin al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor. FINALIDAD: Es el fin que deviene de las normas especiales que otorgan las facultades respectivas al rgano emisor del acto administrativo, sin apartarse de su causa y objeto. Es el propsito que se persigue con la emisin del acto, es el para qu de su emisin, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfaccin del inters pblico, pero no es el inters pblico en abstracto, sino un fin u objeto concreto cuya satisfaccin es de inters pblico El fin del acto administrativo debe enraizarse e integrarse con el fin ltimo que la ley se propuso al otorgar la potestad en cuyo ejercicio, aqul se dict y en tal sentido debe precisarse que el fin del acto

es un presupuesto de legalidad. Es por ello que la desviacin de poder se configura, siempre que el rgano administrativo persiga en el acto que dicta, un fin distinto al sealado por el legislador. Considrese viciado un acto con desviacin de poder, cuando el administrador, sin estar jurdicamente autorizado, usa del poder de la ley con una finalidad distinta de la prevista por ella y persigue una finalidad personal o beneficiar a un tercero o beneficiar a la propia Administracin. MOTIVO: La administracin no puede actuar caprichosamente, debe hacerlo tomando en consideracin las circunstancias de hecho y de derecho que corresponde Tambin llamado presupuesto de hecho y causa est constituido por las circunstancias de hecho y de derecho que la autoridad toma en cuenta para emitir el acto; es decir, son los antecedentes que preceden y provocan el acto y, por ello, se ha dicho que el motivo constituye la razn de ser del mismo. La motivacin est contenida dentro de lo que usualmente se denominan "considerandos". La constituyen, por tanto, los "presupuestos" o "razones" de acto. Es la fundamentacin fctica y jurdica de l, con que la Administracin sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisin. La motivacin del acto, es decir, las razones