Ambiente: Cuestión de Medio #334

EconomíaColombianaColombiana 334

EconomíaContralor ía General de la Repúbl icaContralor ía General de la Repúbl ica

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Cuestión de MedioAmbiente: Cuestión de MedioAmbiente:

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DirectoraSandra Morelli Rico

SubdirectorÁlvaro Navas Patrón

Consejo EditorialSandra Morelli RicoAntonio Hernández GamarraÁlvaro Tirado MejíaEmilio Echeverry MejíaJorge Hernán Cárdenas SantamaríaVíctor Beltrán Martínez

Editor GeneralOscar Alarcón Núñez

Coordinación editorialJavier Ayala ÁlvarezJaime Viana Saldarriaga

Directora Oficina de Comunicaciones y PublicacionesSilvana Orlandelli Uruburu

Preparación editorialOficina de Comunicaciones y Publicaciones

Diseño de portadaMagda Betsabé Briceño Múñoz

Diseño y diagramaciónYenny Liliana Pérez Guzmán

Edición fotográficaNéstor Adolfo Patiño Forero

Cuadros y gráficos Carlos Jesús González Afanador

Colaboración fotográficaIngeominas, Corpoica, Minambiente, Fedearroz, Ministerio de Agricultura.Google / FlickrFoto portada: Rosie Edge - Flickr.

Organización Foro “Ambiente: Cuestión de Medio”

Contralor Delegado para Medio AmbienteJorge Enrique Cruz

Oficina de Capacitación:María del Pilar Yepes Moncada

Suscripciones y distribuciónAna Silvia Amado BalagueraCarrera 10 No. 17-18, piso 26, Bogotá D.C.PBX 353 7700 exts. 7612-4201e-mail: [email protected]

Impresión Imprenta Nacional

© Contraloría General de la República - 2012

C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 4 • F e b r e r o - m a r z o 2 0 1 2 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8

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Informe al congresosobre recursos

naturales y medio ambiente

Minería y Medio

Ambiente

Análisis y Evaluacion de la política y el gasto nacional ambiental 9Jesús Antonio Mena

Papel de la política pública como camino de solución a la problemática ambiental 21Alfredo Guillermo Molina Triana

“La información ambiental está muy segregada en el pais” 28Francisco José Ruiz Marmolejo

Avances y perspectivas de la gesitón ambiental en Colombia 32Frank Pearl

Protección de los recursos naturales involucra a todos los estamentos de la sociedad 38Juan Manuel Corzo

Impacto de la actividad minera sobre el medio ambiente 43Luis Fernando Alvarado, Blanca Rudy Sotelo

Un informe contudente:la gestión minero-ambiental al banquillo 58Manuel Rodríguez Becerra

Desempeño ambientalen el cierre y clausura de minas 71Ronald P. Smith

Mejores prácticas mineras 78Robert Goodland

Proyectos mineros a gran escalay su relación con el recurso hidrológico 89Robert Moran

Editorial 5

Contenido


Contenido(viene de la página anterior)

Humedales interiores:uno de los ecosistemas más amenazados 93Diego Alejandro Chávez Martínez, Otto Reyes,Vanessa Salguero

Inversiones obligatorias en conservacion y manejo de cuencas hidrográficas 100Guillermo Rudas Lleras

Más allá de lo financiero en materia de conservación de áreas naturales 113Alberto Galán Sarmiento

Una visión sobre los programas de recuperación de rio Bogotá y sus afluentes 119Germán García Durán

In memoriamFernando Hinestrosa 127Sandra Morelli Rico Fernando HinestrosaEl heredero del radicalismo 129Oscar Alarcón

AmbientalCoyuntura


E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 4 �

Editorial

Existe un tema que para la Contraloría General de la República es fundamental y tiene que ver con la necesidad de recuperar el Sistema Nacional Ambiental que se creó en el año 1993 siguiendo los lineamientos de la Constitución de 1991. Esa Carta tomó en serio el tema de la autonomía y de la descentralización en el ámbito de un Estado unitario teniendo en cuenta los principios y valores fundamen-tales que debe tutelar el Estado con normas oportunas y eficientes

Sin embargo, ¿qué pasó? Luego de casi 20 años de promulgada la ley 99, varias cosas han sucedido. Lo primero es que el medio am-biente dejó de ser una prioridad en la agenda nacional; el tema em-pezó a ocupar un segundo lugar y se pasó a ser tolerantes con prácti-cas de deterioro ambiental sin que existiera ni la voluntad ni la fuerza de la autoridades para precaver ni prevenir esos impactos

En segundo lugar, se ha tenido una actitud temerosa con las em-presas extranjeras y aún nacionales que explotan los recursos natura-les no renovables al no invitárse-les a desarrollar una actividad de manera sostenible por temor a que encuentren en otros países condi-ciones más favorables para ejercer la actividad minera. Con eso se sa-crifica el desarrollo y el bienestar social de nuestra Nación que, se supone, deriva de esas actividades.

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Informe al congreso sobre recursos naturales y medio ambiente

En tercer lugar, hay una desarticulación orgánica del Esta-do. La eliminación del Ministerio del Medio Ambiente fue una prueba irrefutable de lo que aquí sucedió y obviamente, cuan-do desaparece el vértice del sistema pues lo demás no es nada distinto que una montonera de órganos desarticulados que a la hora de establecer responsabilidades se comportan como lo haría cualquier montonera de actores, echándole la culpa al vecino, a la autoridad central o a otra entidad territorial.

De todas maneras el Sistema Nacional Ambiental está pre-visto en la ley. No se le ha derogado sino desarticulado y hay que empeñarse en su fortalecimiento.

Por eso, la Contraloría General de la República está dis-puesta a que en materia ambiental el Estado actúe teniendo en cuenta que es un sistema y que el aislamiento o la falta de coordinación será considerada como un indicio de culpa que pueda determinar responsabilidad fiscal.

La situación que se vivió en el país en los dos últimos años a raiz del invierno dio margen para que se asegurara que esas tragedias eran consecuencia exclusiva de los fenómenos natura-les de que fuimos víctima cuando el problema también se pro-dujo por la mala gestión del uso del suelo y en particular a su zonificación. Viviendas, zonas de recreo y centros educativos se construyeron en sitios de peligro, vecinos a los humedales, obras que se proyectaron y construyeron con la mirada cómplice de las autoridades encargadas de preservar el medio ambiente.

Por eso, cuando se dice que los grandes responsables, los culpables de todo este tema de la zona ambiental son las corporaciones autónomas regionales (CAR), hay que tener el cuenta que la eventual responsabilidad no es solo de sus directivos, sino que ello se extiende a otros más. El Ejecutivo tiene asiento en esas entidades y como tal participa en la elección de sus directores, al igual que otros representantes de instancias ambientales y autoridades locales.

Las corporaciones basaron primordialmente sus políticas en la gestión y ejecución de sus proyectos en el recurso hídrico, en cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, olvidando, o pasando a segundo plano, la prevención y con-trol de la degradación ambiental.

Editorial




El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 le da un gran im-pulso a los planes que tienen que ver con el medio ambiente como aquellos que se basan en la capacidad de los territorios para realizar programas de minería y de infraestructura vial y aeropor-tuaria para redundar en beneficio de la estrategia de crecimiento económico. Sin embargo, hay que anotar que el mismo plan emite problemas ambientales serios como aquellos que tienen que ver con la ampliación de la frontera agrícola, el fomento de monocul-tivos, la inseguridad alimentaria y la degradación de ecosistemas.

De todas formas esperemos que con el renacimiento del Mi-nisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la política nacional en esa materia y su coordinación con los distintos estamentos, permita que volvamos por el camino correcto y evitemos que en el futuro se presenten los problemas que hoy lamentamos.

Editorial

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sobre recursosnaturales y medio ambiente

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al Congreso



Informe al Congreso

de la política

Resumen: el artículo es una síntesis del capítulo presentado en el “Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2010–2011”. En este documento se revisa la gestión ambiental y el gasto nacional ambiental para la vigencia 2010, re-afirmándose para este periodo la posición marginal del sector ambiental dentro de la estructura del Estado colombiano, medida en términos de indicadores de calidad am-biental y en la baja asignación presupuestal. Se exponen algunas observaciones frente al proceso de creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y los desafíos que enfrenta el sector, en un contexto de ola invernal.

Palabras clave: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), gestión ambiental, gasto nacional ambiental, PIB Ambiental, ola invernal.

El análisis y evaluación de la política ambiental se realizó con base en dos metodo-logías complementarias. De una parte, se utilizaron los criterios de evaluación propues-tos por Mance, H. (2008): agenda, capacidad y posicionamiento1. La agenda2, producto de dinámicas nacionales e internacionales, contiene la serie de temas sobre los cuales el Gobierno decide actuar para mejorar una situación no deseada. La capacidad3 se refiere a la serie de recursos (humanos, económicos, financieros, físicos) con los que cuentan las instituciones del sector y que determinan el nivel de eficacia y eficiencia o, en otras palabras, el impacto de la acción gubernamental sobre la solución de los problemas definidos en la agenda.

Análisis y evaluación

Jesús Antonio MenaProfesional Especializado Dirección de Estudios SectorialesContraloría Delegada para el Medio Ambiente

y medio ambientesobre recursos naturales

y el gasto nacional ambiental

1 MANCE, Henry (2008): “La política de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio de Medio Ambiente Colombiano”. En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. Bogo-tá DC., junio. Pág. 114 – 2�2.

2 Ibídem. Pág. 114.

3 Ibídem. Pág. 11�.


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El posicionamiento4 tiene que ver con la “ubicación” del sector y las relaciones e interac-ciones con el resto de sectores y agentes que componen la sociedad. Hace referencia, en-tre otros aspectos, a la impor-tancia del medio ambiente en los procesos de toma de deci-siones y al grado de dificultad que se presenta al momento de adelantar procesos de reformas sectoriales o institucionales.

De otra parte, se acudió a la propuesta metodológica plan-teada por el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID), en la que se utilizan seis criterios para evaluar las políticas: la es-tabilidad en el tiempo; el nivel de coordinación y coherencia, es decir, la medida en que las políticas ambientales dentro del sector se articulan y potencian, pero además, la compatibilidad con los demás sectores; la adap-tabilidad o la capacidad de ajuste que tienen las políticas cuando fallan o cambian las circunstan-cias; la evaluación de la eficien-cia, entendida como la evalua-ción de los retornos que genera la política luego de una asigna-ción de recursos escasos. Relacio-nado con la eficiencia se analizó la calidad de la implementación y su efectiva aplicación. Así mis-mo, aunque pudiera resultar ob-vio, se evaluó la medida en que la política tuvo orientación hacia el interés público5.

Adicionalmente, se aborda la evaluación del presupuesto público ambiental tanto en sus componentes de ingresos (fuen-tes) como de los gastos (usos).

También se presenta un análisis comparativo entre el

como la poca claridad sobre el uso de recursos como las re-galías y las transferencias del sector eléctrico.

Lo ambiental, al igual que los demás sectores del Estado, logró un marco de estabilidad generado en su base por el fe-nómeno de la reelección pre-sidencial. Sin embargo, en el caso de la gestión ambiental se trató de estabilidad sin priori-dad dentro del aparato estatal, reflejado no sólo en la pérdi-da de status, al pasar de mi-nisterio a viceministerio, sino a través de la reducción de la asignación de recursos del pre-supuesto nacional (dentro del ministerio y con respecto a los demás sectores).

documento de Bases y el texto de la Ley 179 de 2011 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” 6. Ade-más, debido al impacto causa-do por la formulación e imple-mentación de los decretos de emergencia económica, social y ecológica, se hace mención al Decreto 141 de 20117.

Por último, se comentará el rediseño institucional del sec-tor, definido a través de la Ley 1444 de mayo 4 de 2011, que determinó la conformación del Ministerio de Ambiente y De-sarrollo Sostenible (MADS), así como el de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT).

Análisis y evaluación de la política nacional ambiental 2010

La Ley 99 de 1993 orga-nizó el sector ambiental del país al crear el Sistema Na-cional Ambiental (SINA)8. An-tes de surgir este esquema la estructura institucional y la regulación de las actividades ambientales estaban basadas en el Decreto-Ley 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales. El sector “Ambiente, Vivienda y De-sarrollo Territorial” cuenta aproximadamente con 50 po-líticas que se ejecutan tenien-do como punto de referencia una serie de instrumentos de planeación y con base en un marco legal amplio, disperso y, en ocasiones, incoherente, que se refleja en los conflictos de competencias entre CAR, autoridades ambientales ur-banas, autoridades municipa-les y resguardos indígenas, así

4 Op. Cit. Pág. 11�.

� Banco Interamericano de Desa-rrollo (200�): “La política de las políticas públicas. Progreso eco-nómico y social en América Latina. Informe 200�.” BID – David Roc-kefeller Center for Latin American Studies. Harvard University. Cam-bridge, MA. Pág. 314.

� DNP (2011). “Bases del Plan Na-cional de Desarrollo 2010 - 2014: Prosperidad para todos.” DNP. Bo-gotá D.C. Documento electrónico. Tomado de www.dane.gov.co en 21/0�/11. Pág. 8�1.

� Aunque el Decreto fue declarado inexequible por la Corte Constitu-cional ( Sentencia C-2�� de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo), las instituciones adelantaron las modificaciones allí planteadas, tan-to institucionales, como presupues-tales y se encuentran en proceso de “retornar” a su estado inicial.

8 Ley �� de 1��3. Artículo 4. “El Sistema Nacional Ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, nor-mas, actividades, recursos, progra-mas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley”.


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A nivel interno del MAVDT se puede apreciar el bajo nivel de importan-cia que recibió el Viceministerio de Ambiente en la vigencia 2010 y que se refleja en la asignación para el rubro de gastos de inversión10 de un 5,20% que, sumado a la inversión destinada a los institutos de investigación am-biental (IIA), alcanzó un 8,65%, en comparación con el viceministerio de agua potable al que le fue asignado el 82,54% del total (Cuadro 1).

En la asignación a los diferentes sectores también pueden observar-se diferencias significativas (Cuadro 2). Teniendo como base la Ley de apropiaciones del Presupuesto General de la Nación (PGN), el ministerio participó en un 1,15% del total, que ascendió a $148,3 billones.

Capacidad: coordinación, calidad de la implementación y eficiencia

Los resultados de la integración entre la gestión ambiental y la gestión del riesgo no han sido satisfactorios. Si bien es cierto que el IDEAM ha mostrado que los registros pluviométricos de finales de 2010 e inicios de 2011 superaron el promedio histórico generando lo que se ha denominado como la ola invernal, también es cierto que se ha hecho evidente la inadecuada gestión del uso del suelo y, en parti-cular, su zonificación. Muchas de estas viviendas se han ubicado en los

Área Inversión Participación Participación (millones) enInversión enPIB

VC_Aguapotableysaneamiento 313.244 82,54% 0,059% VC_Viviendaydearrolloterritorial 25.014 6,59% 0,005% VC_Ambiente 19.728 5,20% 0,004% Institutosdeincestigación 13.100 3,45% 0,002% Áreasdeapoyo 8.419 2,22% 0,002% TotalMAVDT 379.505 100% 0,07%Fuente: MAVDT.DANE.ElaboraciónDES.

Cuadro 1

Asignación de los recursos de inversión dentro del MAVDT

Entidad PGNvigencia2010 Participación Participación Ley1365/09(billones) enelPGN enepPIB

Mincultura 0,2 0,13% 0,04% Minminas 1,1 0,76% 0,21% MAVDT 1,7 1,15% 0,32% Mindefensa 10,0 6,72% 1,87% Mineducación 20,6 13,90% 3,86% Serviciodeladeuda 39,7 26,75% 7,43% Ingresostotales 148,3 100% 27,78%Fuente: Decreto4996de2009.DANE.ElaboraciónDES.

Cuadro 2

Asignación sectorial de recursos del PGN




planos de inundación de los ríos, incumpliendo las normas mínimas para la ronda hídrica, o como producto de la desecación de zonas de humedales, o permitiendo asentamientos en zonas de alto riesgo de deslizamiento, es decir, en procesos de claro incumplimiento de los determinantes ambientales.

Esta situación es generada por el bajo posicionamiento de la di-mensión ambiental en el proceso de toma de decisiones sobre las ac-tividades que se desarrollan en el territorio y tiene que ver con proble-mas de economía política al interior de los consejos directivos de las CAR y a la baja capacidad de estas entidades para cumplir su función como autoridades ambientales (seguimiento, control y sanción)9.

No ha sido fácil la coordinación entre los entes territoriales y las autoridades ambientales en los escenarios en los que, de alguna for-ma, los instrumentos de planificación han generado conflictos de competencias10. En ese sentido, podrían generarse este mismo tipo de inconvenientes sobre la ordenación del uso del territorio que constitu-cionalmente tienen los municipios. Por otra parte, en torno al artículo 22 del Decreto 2372 de 2010, existe el riesgo de que, como causa de la acción de grupos de presión (nacionales, regionales o locales), se permitan actividades extractivas a través del proceso de homologación o re-categorización de áreas protegidas, poniendo en grave riesgo la continuidad del suministro de los servicios ambientales.

El componente de promoción de procesos productivos compe-titivos y sostenibles se caracteriza por un alto nivel de formulación de políticas, lineamientos y estrategias que, sin embargo, presentan niveles de ejecución muy bajos.

� Decreto 4�80 de 2010. Numeral 1.2.: “Que la mag-nitud de las precipitaciones inusitadas resulta extraordi-naria e imprevisible, como lo demuestran los registros del IDEAM. Estos registros indi-can que en los quince prime-ros días del mes de noviembre llovió más de lo que llueve en todo el mes. El nivel superó todos los registros históricos de precipitaciones para el mes de noviembre.

10 Podría ser el mismo caso que la discusión sobre los Planes de ordenación y ma-nejo de cuencas (POMCAS) y los Planes de ordenamiento territorial (POT), en el sentido que el Decreto 1�2� de 2002, definió los POMCAS como nor-ma de superior jerarquía. En la medida que el proceso de los POT se había iniciado des-de 1��8, esto generó no sólo problemas operativos, sino de competencia entre las CAR y los municipios.

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En el marco de los dos planes de desarrollo anteriores el com-ponente ambiental del Estado se vio subsumido por la mayoría de sectores de la economía con el apoyo de la estrategia de Gobier-no denominada “confianza inversionista”. Esto se vio reflejado en la pérdida de posicionamiento y capacidad del Viceministerio de ambiente ante las agendas prevalecientes de los sectores de agua potable y vivienda.

Las corporaciones priorizaron su gestión y la ejecución de sus proyectos de inversión hacia la “gestión integrada del recurso hí-drico”, eje temático propuesto por el Gobierno Nacional a través del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, mientras que la pre-vención y control de la degradación ambiental fue su segunda prioridad. La “promoción de los procesos productivos competitivos y sostenibles” fue el eje temático que tuvo la menor prioridad por parte de las corporaciones en la vigencia. Tal como se afirmó, exis-te un énfasis en la formulación de normas, lineamientos y políticas desde el nivel nacional, que no está acorde con los procesos de implementación en lo regional, con el agravante de que, ante la debilidad de las CAR y CDS para adelantar el control de las acti-vidades productivas, el sistema depende de instrumentos de auto-regulación no vinculantes.

Por último, en lo que tiene que ver con los institutos de in-vestigación ambiental (IIA), de acuerdo con el mandato de la Ley 99 de 1993 el programa instrumental denominado “producción y gestión de información técnica y científica en el SINA” específica-mente relacionado con el programa temático de “caracterización de la estructura y dinámica de la base natural del país”, fue el eje con el mayor nivel de prioridad, de acuerdo con el monto de las inversiones, por parte de los IIA.

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Análisis y evaluación del gasto público ambiental 2010

Nivel central

En el Cuadro 3 se puede apreciar que el monto total de ingresos del nivel central para la vigencia 2010 alcanzó la cifra de 1,67 billones, de los cuales el 98% provino del Presupuesto General de la Nación (PGN) y 2% de recursos propios del Fondo Nacional Ambiental (FONAM).

Los gastos totales del nivel central (Cuadro 4) alcanzaron la cifra de 1,65 billones, de los cuales el 98,4% corresponden a recursos del MAVDT y el restante 1,59% al FONAM.

Eso significa que el ministerio sólo gastó $429.502 millones, de los cuales el MAVDT destinó para gastos de inversión la cifra de $379.505 millones (Cuadro 5) y, de éstos, le correspondieron al Viceministerio de ambiente y a los institutos de investigación $32.828 millones (8,7%)

Entidad PROP NAC TOT PROP_TOT NAC_TOT MAVDT 1.634.571 1.634.571 0% 100% FONAM 33.412 3.719 37.131 90% 10% Total 33.412 1.638.290 1.671.702 2% 98%

Fuente: MAVDT.DANE.ElaboraciónDES.

Ingresos del nivel nacional($millones)

ENTIDAD PERSO GRAL TRANSF_CTE FUN INV TOT FUN_TOT INV_TOT TRANF/TOTAL

MAVDT 19.642 4.095 1.226.149 1.249.887 379.505 1.629.392 76,71% 23,29% 75,25% FONAM 0 26.260 26.260 0,00% 100% FCA 0 32.705 32.705 0,00% 100% TOTAL 19.642 4.095 1.266.149 1.249.887 405.764 1.655.651 75,5% 24,5% 74,10%


Cuadro 4

Gastos de nivel nacional ($millones)

InversionesViceministeriodeAmbiente Compromisos Participación

Mercadosverdes 0 0,00% Direccióndelicencias 75 0,02% SINA 525 0,14% Análisiseconómico 761 0,20% Viceministeriodeambiente 930 0,24% Cambioclimático 1.229 0,32% Desarrollosectorialsostenible 3.870 1,02% Recursohídrico 6.156 1,62% Direcciónecosistemas 19.283 5,08% SubtotalViceministerio 32.828 8,70% TotalInversiónMinisterio 379.505 100,00%

Cuadro 5

Gastos de inversión del Viceministerio de Ambiente 2010($millones)

Fuente: MAVDT.ElaboraciónDES.


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En el caso del MAVDT el rezago constituido durante la vigencia ($194.620 millones), comparado con los compromisos ($1.629.392 millones), alcanzó el 11,9%.11 El rubro de gastos que tuvo la mayor participación en el rezago total del Ministerio fue el de inversión con una relación rezago/compromisos del 50,8%.

Corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR)

Las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sos-tenible tuvieron ingresos en 2010 por $1.350.958 millones, de los cuales el 94% ($1.268.792 millones) corresponden a recursos pro-pios y el 6% ($82.165 millones) provienen de la Nación (PGN). Teniendo en cuenta que el Producto Interno Bruto (PIB) calculado para el año 2010 fue de $546,9 billones12, los ingresos de las cor-poraciones corresponden al 0,25% de la producción nacional.

Las corporaciones autónomas regionales (CAR) participaron en el 92,3% del total de ingresos ($1.247.173 millones), mientras que las de desarrollo sostenible (CDS) en el restante 7,7% ($103.784 millones), lo que significa que las CAR tuvieron 12 veces más recur-sos que las CDS. Como se ha observado en los informes anteriores el esquema actual de ingresos basado en la sobretasa al impuesto predial no privilegia a las corporaciones de desarrollo sostenible (CDS) que se ubican en zonas ambientalmente estratégicas, pero que por esa misma razón se encuentran menos pobladas, por ello este tipo de entidades participaron apenas en el 3,3%, del total de ingresos tributarios de la vigencia.

Ya se ha planteado en los informes previos la posición de la CGR en torno a la relación entre los dos tipos de entidades: las CDS que representan la agenda verde (asegurar la oferta de bienes y servicios ambientales y prevención del riesgo), y las CAR a cargo de la agenda gris (manejo y regulación de la demanda de recursos). Si bien no se espera que la relación sea 1:1, sí se ha hecho énfasis en que la diferencia actual entre las dos agendas y el bajo esfuerzo que realiza el Estado en términos de asignación de recursos, hace que el modelo de desarrollo del país no sea sostenible. La reciente ola invernal así lo demostró.

En el Cuadro 6 se puede apreciar que el gasto total de las cor-poraciones alcanzó la cifra de $1.215.182 millones, distribuidos en

11 No existe en las normas un estándar que permita clasificar el nivel de rezago que presenta una entidad. Sin embargo, algunos funcionarios consideran que el manejo presupuestal presenta fallas si el rezago supera el 30%. Por otra parte, la califica-ción del rezago depende del rubro: en el caso de los gastos de servicios personales asociados a la nómina o los pagos de servicios públicos el rezago es mínimo, mien-tras que se debe analizar con precaución el rubro de inversión.

12 www.dane.gov.co Producto interno bruto trimestral por ramas de actividad eco-nómica a precios corrientes. Series Desestacionalizadas - IV Trimestre de 2010. Consultada en 31/0�/11. Fo

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gastos funcionamiento 18,3% (personal, generales y transferencias corrientes), inversión 80,6% y pago del servicio de la deuda 1,1%.

Las corporaciones constituyeron un rezago presupuestal total de $540.308 millones y su relación con respecto a los compromisos alcanza un 46,3%.

Como ejecutoras de la política nacional ambiental la distribu-ción de los recursos y la prevalencia de la inversión están acordes con esa misión. La relación del total de gastos de funcionamiento sobre los de inversión arroja un 22,7%. Sin embargo, hay que men-cionar que existe un debate frente a los gastos de funcionamiento, en el sentido que para ejercer las funciones como autoridad am-biental una corporación necesita no solo cantidad, sino personal idóneo para adelantar labores de seguimiento, monitoreo y con-trol; en tal sentido se requiere un análisis de las normas de austeri-dad fiscal que restringen este tipo de gastos, pero más importante aún es que, como se ha afirmado atrás, se asignen rápidamente mayores recursos para estas entidades13.

Institutos de investigación ambiental (IIA)

Los ingresos de los IIA alcanzaron la suma de $80.048 millones, de los cuales el 67,7% corresponden a recursos del PGN, mientras que el restante 32,3% son recursos propios, principalmente debi-dos al producto de la venta de bienes y servicios.

13 Este problema es particular-mente crítico en las CDS debido a las restricciones que impone su te-rritorio para ejercer las labores de autoridad ambiental.

Rubrodegasto $ %

Personal 135.822 11,2% Generales 53.246 4,4% Transf.CTE. 33.552 2,8% Funcionamiento 222.620 18,3% Inversión 978.855 80,6% Serv.Deuda 13.707 1,1% Total 1.215.182 100,0%

Cuadro 6

Gastos de las corporaciones 2010($millones)

Fuente: Corporaciones.ElaboraciónDES.

Entidad TRIBUT NO_TRIBUT REC_CAP PROP NAC TOT IIAP 0 699 9 707 2.672 3.379 SINCHI 0 1.336 40 1.376 7.499 8.875 IAvH 0 2.927 0 2.927 8.332 11.259 INVEMAR 0 10.027 7.277 17.304 17.304 IDEAM 0 3.545 3.545 35.687 39.232 Total 0 18.533 7.326 25.859 54.189 80.048


Cuadro 7

Ingresos de los IIA. 2010($millones)




Los ingresos de los institu-tos con respecto a los ingresos totales del SINA tuvieron una participación del 4,23%. Los IIA comparten con las CDS la de-pendencia de los escasos recur-sos transferidos por la Nación y, como ellas, presentan una re-ducida capacidad (personal téc-nico y presupuesto) y un bajo posicionamiento en el SINA.

El total del gasto de los IIA en 2010 fue de $74.432 millo-nes, constituido por gastos de personal 40%, generales 24%, transferencias corrientes 0,3%, servicio de la deuda 0,1%14 e Inversión 36%. Como se discu-tió en el acápite de las corpora-ciones, la participación del ru-bro de gastos de personal (que corresponde a funcionamien-to), debería ser mayor ya que se requieren más investigadores y equipos para adelantar la mi-sión de este tipo de entidades.

Análisis del plan nacional de desarrollo 2010–2014

El plan privilegia la dimen-sión económica como eje para la realización del desarrollo15 y, por ello, la visión y la posibili-

dad del desarrollo regional en el PND se basa en la capacidad de los territorios para articularse a los ciclos económicos nacional y/o internacional. De allí, la im-portancia de las locomotoras, en particular, minería e infra-estructura (vial, de puertos y aeropuertos), sobre los que se soporta la estrategia de creci-miento económico.

La inclusión de la “respues-ta a la ola invernal 2010–2011” dentro del capítulo de “sosteni-bilidad ambiental y prevención del riesgo”, en la medida en que está enfocada a las labo-res de atención y remediación de los efectos del desastre, no es del todo adecuada y contri-buye a profundizar el mal en-tendido en torno a la función prioritariamente preventiva de las entidades del Sistema Na-cional Ambiental. En ese mismo sentido, aparece el subcompo-nente de “canasta y eficiencia energética” que, si bien tiene relación con el medio ambiente (como todos los temas secto-riales), también tiene un alto contenido de gestión específica del sector de minas y energía en el que por mencionar sólo

algunos ejemplos se omiten problemas ambientales serios como su relación con la am-pliación de la frontera agrícola, el fomento de monocultivos, la inseguridad alimentaria y la de-gradación de ecosistemas.

Uno de los artículos sobre el que mayor polémica se presentó durante el trámite de la ley, fue el relacionado con el proceso de licenciamiento ambiental. En la propuesta inicial no sólo se re-ducía a 90 días el tiempo para que el Ministerio adelantara el proceso, sino que se proponía un comité especial, en el que participaría, de forma incon-veniente, un representante del sector solicitante de la licencia y en donde las corporaciones ten-drían voz, pero no voto.

14 El IIAP pagó $82 millones, siendo el único instituto que repor-tó servicios de la deuda en 2010.

1� Lo que en la literatura económi-ca se denomina el “efecto goteo” o “trickle down”, cuya hipótesis básica es que, eventualmente, el crecimiento económico llegará hasta las capas de menores ingre-sos de la población, elevando la calidad de vida de la sociedad en su conjunto.

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El texto final de la Ley dispuso un esque-ma (figura 1) completamente diferente en el que incluso se amplían los términos legales para el análisis técnico de la información por parte del ministerio, se sigue manteniendo la figura del comité, pero ahora con carácter de asesor y sin la posibilidad tomar la decisión final sobre la licen-cia que sigue estando en cabeza de la máxima autoridad ambiental.

Finalmente, en lo que tiene que ver con la fi-nanciación en los próximos cuatro años, para el subcomponente ambiental propiamente dicho se asignaron $7.811.792 millones, que correspon-den al 23,16% del componente y al 1,39% del total del plan de inversiones para el cuatrienio. Eso significa un aumento en términos reales del 9,26%, con respecto al plan plurianual propuesto para el cuatrienio anterior 2006 – 2010 que asig-nó al componente ambiental $723.148 millones (pesos de 2010). Si se tienen en cuenta los resul-tados reflejados en la situación de desastre nacio-nal16 actual, es poco probable que en el próximo cuatrienio se logre la meta de la “sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo”, cuando del total del plan plurianual de inversiones se destina

Figura 1

Tiempos establecidos en la Ley 179 del PND: 200 días

Fuente: Ley 179 de 2011. Elaboración DES.

apenas el 1,39% a la “gestión ambiental para el desarrollo sostenible” y el 0,03% a la “gestión del riesgo de desastres”.

Ley 1444 de mayo 4 de 2011: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

El principal argumento que justifica la modi-ficación del MAVDT, según el gobierno, es que el proceso de reforma institucional que se adelantó en 2003 presentó dos fallas relevantes dentro de las cuales “La segunda falla es que la reforma agrupó bajo un mismo ministerio agendas de po-lítica sectorial que en determinadas circunstan-cias podían volverse excluyentes, y, en esa me-dida, propició que se desatendiera la agenda de algunos sectores, como parece haber sido el caso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que conllevó a que las políticas de me-dio ambiente fueran relegadas a segundo plano con respecto a las de agua.”

1� Decreto 4�� de 2010




La Ley 1444 de 2011 es escueta y sólo deter-mina que la estructura actual del MAVDT cam-biará para convertirse en dos nuevos ministerios: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Te-rritorio (MVCT). Dentro de los temas relevantes que deberán ser analizados en torno a la reforma institucional está la asignación de funciones so-bre el ordenamiento territorial.

El nuevo gobierno, en el marco de la decla-ratoria de estado de emergencia generado por la ola invernal a finales de 2010 y principios de 2011, formuló el Decreto 141 de 2011 mediante el cual no sólo reformó algunas de las CAR, sino que le asignó nuevas funciones a todas estas en-tidades, fundamentalmente relacionadas con la gestión del riesgo.

La Corte Constitucional mediante la Senten-cia C-216 de 2011, declaró inexequible el Decreto 020 de 2011 por el cual se declaró el segundo es-tado de emergencia económica, social y ecológi-ca por razón de grave calamidad pública. De esta forma, desaparecido del ordenamiento jurídico el sustento normativo en el cual se fundó el Decre-to 141 de 2011 (diciembre 12) devino también en inconstitucional.

No obstante, en la medida en que el gobierno ha planteado que de todas maneras adelantará la reforma de estas instituciones a través de la vía legislativa, es importante, en forma esquemáti-ca, resaltar algunos “principios” contenidos en el inexequible Decreto 141 de 2011:

• Como se ha insistido en este informe y en los anteriores, no se puede adelantar la gestión y la investigación ambiental con los actuales re-cursos. Mecanismos como el Fondo de Com-pensación Ambiental (FCA) que redistribuye recursos dentro de las propias corporaciones no es suficiente.

• La reforma deberá tener en cuenta una rea-signación de presupuesto al más alto nivel, así como esfuerzos para obtener nuevos recursos de otras fuentes.

• La modificación de las jurisdicciones de las corporaciones atendiendo a criterios ecosis-

témicos y no político-administrativos, es un avance en la dirección correcta. De allí que la definición y delimitación de la estructu-ra ecológica principal del país sea una tarea prioritaria para adelantar no sólo tales modi-ficaciones, sino también como referente para la gestión ambiental en general.

• Es importante hacer énfasis en la disminu-ción de poderes políticos o económicos o de otros ministerios diferentes al del ramo, en los cuerpos directivos de las CAR, que even-tualmente generen problemas de presiones, co-optación o captura de los reguladores ambienta-les. Así mismo, la inclusión de un representante de los institutos de investigación del SINA en los cuerpos directivos de las CAR es positiva.

• La precisa definición y alcance del concepto de autonomía de las CAR es urgente. Ello re-dundaría en la disminución de conflictos de competencias entre las diferentes autorida-des ambientales y entre ellas y las entidades territoriales.

5. Conclusión

Desde el punto de vista estructural el sector ambiental ha ocupado históricamente un lugar marginal dentro del Estado frente a los secto-res productivos, lo que se puede evidenciar en los reportes de indicadores de calidad y cantidad ambiental y en la baja asignación presupuestal.

En términos reales, la participación promedio de los gastos del SINA en el Producto Interno Bruto (PIB) del país durante los últimos 10 años ha sido de 0,35%. Por otra parte, el esfuerzo pre-supuestal en la asignación de recursos desde la Nación hacia las corporaciones ha sido, en pro-medio, del 7%.

Esta situación ha facilitado la modificación constante de la agenda ambiental y ha debilita-do la capacidad institucional a través de la dis-minución de recursos del presupuesto nacional que, entre otros, ha generado la disminución de personal de gran capacidad técnica (sobre todo en el MAVDT), y debilitado una de las princi-pales funciones de las CAR-CDS como es la de autoridades ambientales.




En el SINA se presentan graves problemas de economía pública: en la definición de jurisdicciones, en la asignación del presupuesto y en la conformación de los cuerpos directivos de las CAR-CDS; así mismo, en la decisión sobre la aprobación de licencias a grandes proyectos, en el otorgamiento y control de concesiones y permisos, es decir, en el ejercicio de la autoridad ambiental.

Uno de los vacíos más relevantes dentro de la estructura del SINA y que genera gran parte de los problemas de coordinación intra e intersectorial (asimetrías de información y captura de rentas), es la dispersión y en ocasiones ausencia de datos -continuos y sistemáticos-, que impide la adecuada planeación, implementación, coordinación, seguimiento a las políticas (ambientales y sectoriales) y, en general, los procesos de priorización y toma de decisiones. Unido a las dificultades del Eje-cutivo por las debilidades de los sistemas de información, desde el punto de vista del control fiscal lo más grave es que no es posible evaluar en forma precisa la eficiencia del gasto ambiental ni el impacto de la gestión institucional del SINA.

Por otra parte, las consecuencias en términos de pérdidas de vidas humanas, infraestructura y degradación de ecosistemas por el mantenimiento de una débil institucionalidad ambiental en el país se ven reflejadas en el impacto que aún en 2011 sigue causando el fenómeno climático de La Niña. Las corporaciones, los entes territoriales y hasta el gobierno nacional han permitido la desecación de humedales, la construcción de viviendas en los planos inundables de los cuerpos de agua y en zonas de alto riesgo, el incumplimiento de las normas sobre rondas hídricas y, en resumen, la no inclusión o el incumplimiento de los determinantes ambientales en la ordenación del territorio. Por ello se insiste en este informe en que los desastres no son naturales, son producto del inadecuado uso del suelo.

En síntesis, es urgente realizar un análisis del 99,65% del resto del PIB o, en otras palabras, “repensar” el modelo.

Gráfica 1

Participación del SINA en el PIB 2000 - 2010($constantes de 2010)

Fuente: MAVDT – CAR. Elaboración DES



Informe al Congreso


Papel de la política pública

Resumen: el autor presenta unas reflexiones relacionadas con el nexo existente en-tre el crecimiento económico, las políticas públicas, los derechos de los ciudadanos y la necesidad de que entre ellas se garantice la calidad de vida en el planeta. Plantea que el hombre no sólo ha estado en una constante guerra en la búsqueda del poder, sino que tal guerra se ha transferido al sistema ambiental.

Palabras clave: política pública, desarrollo sostenible, crecimiento económico, sociedad.

El análisis parte de la problemática ambiental global, que se relaciona estrechamen-te con el ser humano, con la sociedad construida por este y su desarrollo desde varias concepciones relacionadas con fenómenos sociales, culturales, económicos y políticos, entre otros, dentro de un sistema natural. Si analizamos las necesidades humanas desde los componentes fisiológicos, estas se reducirían a elementos como el agua, el aire y la ener-gía representada en forma de alimento o energía vital. Sin embargo, tales elementos en la sociedad no son suficientes, para constituirse como tal, por lo que dicha sociedad, tiene particularidades y su evolución parte de la misma interpretación que el ser humano ha dado al ambiente, dejándose de lado muchas veces lo básico que podría estar denotado en lo fisiológico y, por ende, en lo complejo que podría ser la vida misma.

Voy a plantear, igualmente, que el hombre no solo ha estado en una constante guerra en la búsqueda del poder, sino que tal guerra se ha transferido al sistema ambiental, como otra forma de dominación y de poderío. La dicotomía entre la physis y el nomos en el comportamiento humano, han conducido a comportamientos irracionales a partir de su-puestos racionales en su propio hogar “el planeta tierra”. Lo anterior implica, a partir de derechos y libertades, obligaciones como mecanismos regulatorios dentro del marco de la política pública ambiental, en la búsqueda de conductas humanas propias de los consensos de la sociedad.

como camino de solución

Alfredo Guillermo Molina TrianaRepresentante a la Cámara por Cundinamarca

de la problemática ambiental




Incremento de los problemas ambientales como producto de la acción humana sobre el sistema natural

Se podría afirmar que los problemas ambientales no son propios únicamente de la sociedad actual. Desde el paleolítico, cuando el hombre era cazador, inventó armas y acorraló sus presas usando el fuego, esa innovación lo convirtió en un individuo asombroso, capaz de conseguir por si solo la energía vital representada en el alimento. Sin embargo, con el hombre y sus primeras innovaciones se inicia-ron los problemas ambientales. Las transformaciones en el actuar y en el modo de pensar, han permitido al hombre iniciar el proceso de artificialización masiva de los ecosistemas, en donde se destaca la conversión del hombre en agricultor, para facilitar la obtención de energía vital (Ángel, 1999, pág. 43).

Posteriormente, la revolución industrial introduce una nueva problemática ambiental que hasta ese momento solo se traducía en las acciones humanas de cacería y agricultura, de modo tradicional, donde la fuerza de trabajo humano se complementaba con la fuerza animal; la derivada de las maquinas. Las maquinas, por lo tanto, funcionan igualmente con energía, lo que propició una nueva revo-lución paralela: la energética, que fue incorporando a la par de la otra revolución, la tecnológica, nuevos modos de relación entre el ambiente y la sociedad.

Hoy, desde el punto de vista productivo, la relación ambiente y sociedad, introduce variables dominantes relacionadas con el tamaño poblacional y el consu-mo de energía, que presionan todo el tiempo los recursos na-turales para satisfacer las ne-cesidades complementarias a las fisiológicas, propias de los nuevos modelos de desarrollo social, que en su contexto de-nota un consumismo excesivo, propio de la comodidad cultu-ral de la sociedad (Ángel, 1999, pág.43).

Lo anterior, por lo tanto, denota un afán del hombre por conquistar y dominar su casa u “oikos”, según la terminología griega. Es la acción permanente contenida en una guerra inter-na en su pensamiento encami-nada a dominar no solamente a los demás, sino también al ambiente inhóspito desde el co-nocimiento y en su actuación externa a tomarla y modificarla para su comodidad y según su forma de pensar. Lo subsecuen-te, es el aumento en la intensi-dad de los problemas ambienta-les, que se resumen, entre otros, en la contaminación atmosféri-ca, referida como la desestabi-lización del equilibrio atmosfé-rico ocasionado principalmente por el consumo de energía fósil, destacándose fenómenos como el cambio climático o efecto de invernadero, la lluvia acida, ocasionada por la inyección en la atmosfera de azufre y nitrógeno, y el debilitamiento de la capa de ozono; la ge-neración de residuos líquidos o vertimientos y de residuos sólidos producto de la activi-dad doméstica e industrial; el crecimiento poblacional y la Fo

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competencia por la producción de alimento; la perdida irrecu-perable del suelo; la pérdida de biodiversidad, entre otros (Án-gel, 1995, pág.17- 70).

Según el informe de World-watch Institute en el año 2004, cuyo tema central se dedico a la sociedad de consumo, esta-bleció que el consumo de bie-nes y servicios ha aumentado constantemente durante déca-das en los países industrializa-dos, y creció de forma acelerada en muchos países en desarro-llo. Las inversiones del consumo privado, solamente en lo que tiene que ver con bienes y ser-vicios de los hogares, superaron en el año 2000 los 20 bi-llones de dólares, un aumento considerable respecto a los 4.8 billones de dólares invertidos en 1960. Sin embargo, el informe atribuye este aumento, no so-lamente a la cultura creciente del consumismo, sino también, al crecimiento poblacional y al aumento en la prosperidad en muchos hogares del mundo.

De otro lado, el informe hace alusión a que las cifras en-mascaran las enormes dispari-dades del consumo. Se describe que el 12% de la población del mundo que vive en Norte Amé-rica y en Europa Occidental es responsable del 60% del gasto privado mundial, mientras que a la tercera parte que vive en el sudeste asiático y el África subsahariana le corresponde sólo el 3.2% (Worldwatch Insti-tute, 2004, pág. 37-38).

Frente a la población del mundo, el mismo informe se-ñaló que según proyecciones de la División de Población de las

Naciones Unidas, esta se elevará a 8.900 millones de personas en el año 2050, lo que supone un aumento del 41% del número de habitantes. De la misma forma señala un creciente consumo de autos y de aparatos adquiridos, lo que a la par del crecimiento poblacional amenaza cualquier logro en la reducción del consu-mo medio individual.

Igualmente, se estableció que cuando se combina un aumento de población con ni-veles de consumo muy altos, como ocurre en Estados Uni-dos de América, se incrementan las emisiones de carbono a la atmósfera. Solo el aumento de población de los Estados Uni-dos de América, que es aproxi-madamente de 3 millones de personas al año, comparado con

el de la India que es de 16 mi-llones, incremento en 15.7 mi-llones de toneladas de emisio-nes de carbono a la atmósfera, comparado con 4.9 millones de toneladas de la India. Los paí-ses ricos económicamente, con una población en expansión tie-nen que preocuparse tanto por el impacto de sus niveles de consumo como de sus polí-ticas de población (Worldwatch Institute, 2004, pág. 39).

Por lo tanto, si el hombre mantiene una lucha constan-te entre sí, en la búsqueda del poder, el análisis deja de lado las repercusiones que se derivan de esa lucha y de la forma de dominación de su entorno. Ello se constituye en una guerra in-directa de todos contra todos, cuando inconscientemente la

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sociedad actúa de conformidad al crecimiento po-blacional y a su comodidad mediante un consumo excesivo de bienes y servicios, lo que acrecienta la problemática ambiental y la alteración y vulneración del sistema natural. Esto implica regulaciones a partir de derechos o libertades como mecanismos regula-torios de las libertades humanas frente a su entorno natural, muchas veces excesivamente consumistas.

Derecho y Ley de Naturaleza “libertad u obligación de hacer o de omitir”

En este punto es importante retomar el concepto relacionado con el Derecho de Naturaleza (jus natura-lis), que en las palabras de Hobbes (pág 106), en la li-bertad el ser humano se hace valer del poder, es decir, de los medios, con el objeto de conservar su propia naturaleza. Sin embargo, esa razón que busca la con-servación de la propia vida, se antagoniza cuando en la búsqueda de la comodidad, de conformidad con la cultura de la sociedad, altamente consumis-ta, se pierde inconscientemente este principio, como fin esencial. Tal situación se denota en las acciones cotidianas que intensifican la problemática am-biental colectiva.

Igualmente, la ley de naturaleza (lex naturalis) como norma general derivada de la razón, consiste en la prohibición del auto-daño sujeto de la conser-vación de la vida. Entonces, el derecho en este sentido consiste en la libertad de “hacer o de omitir” las accio-nes, mientras que la ley determina y obliga “a hacer o a omitir” (Hobbes, 1994, pág. 106). Esta dualidad, por lo tanto pone en duda una supuesta libertad, basada en el derecho de hacer. Sin embargo, la reflexión en este punto se resumiría en lo siguiente: si la libertad expresada en términos de hacer lo que queramos en la búsqueda de la comodidad del sistema social, acción que desencadena mayor afectación al sistema ambiental ¿es una acción razonable para garantizar la conservación de la vida de la tierra y del propio ser humano? Se requiere, por lo tanto, regulación o leyes que determinen obligaciones a la sociedad y restrinja a los miembros de la sociedad ese tipo de libertades.

En complemento de lo anterior, Hobbes textual-mente afirma lo siguiente: “Así, la ley y el derecho difieren tanto como la obligación y la libertad, que son incompatibles cuando se refieren a una misma materia” (Hobbes, 1994, pág.106). Esto implica que la libertad excesiva en materia de comportamiento

humano frente al sistema ambien-tal expresada con derecho, que ha desencandenado en la problemá-tica ambiental referida, debe tener un límite en la ley, como forma de adaptar el comportamiento que en el escenario ideal, sería a través de la autorregulación, para pasar a la obligatoriedad.

En concordancia con lo anterior, en materia de convivencia huma-na dentro del sistema ambiental, ¿quien no quiere libertad en el ac-tuar, en el modo de pensar, en su consumo, en el respeto a su modo de vida? Por lo tanto ¿quién estaría dispuesto en una sociedad moder-na, a cambiar su estilo de vida? Por esto, como la tendencia del hom-bre es a realizar libremente lo que le agrade, esto intensifica la acción de guerra de la sociedad frente al sistema ambiental.

En tal sentido, por libertad se en-tiende la ausencia de impedimentos externos, que con frecuencia redu-cen parte del poder que un hombre tiene de hacer lo que quiere, pero no pueden impedirle que use el poder que le resta, de acuerdo con lo que su juicio y razón le dicten. (Hobbes, 1994, pág. 106). Entonces ¿qué es la libertad en lo ambiental? Podría determinarse como hacer lo que queramos, en un mundo en constante cambio, y el consumo por tanto de elementos fisiológicos y complementarios para el estable-cimiento de la sociedad caracteriza-da principalmente como sociedad productiva y consumista. Pareciera que inconscientemente bajo una racionalidad, estuviéramos introdu-ciendo la cabeza en una bolsa cuyo oxigeno se agota lentamente, al igual que la vida misma.

Como consecuencia de lo ante-rior, se requieren acciones concre-




tas, y es el mismo orden social el que garantiza o no las propues-tas de solución de dicha proble-mática, relacionada con conduc-tas individuales, desordenes locales que en su conjunto alteran el or-den ambiental global. De por sí, el orden ambiental depende en gran medida del orden social. La capaci-dad de auto recuperación natural de los ecosistemas ha disminuido, pudiéndose afirmar que el sistema ambiental entró en una crisis y de-pende en gran medida del orden social que se le imprima a partir de políticas públicas y de una acción colectiva que las legitime.

Política pública como un camino de acción del Estado

La política surge, por lo tanto, “de la escasez, los conflictos y el deseo de habitar dentro de un en-torno social predecible” (Taylor, 1975, pág. 413. Citado por Losada, 2010, pág. 21). El entendimiento del entorno social predecible se complementaria de la siguiente manera: cuando un grupo de indi-viduos quieren vivir en comunidad, o se ven inducidos a ello, inevita-blemente van a surgir preferencias diversas sobre cómo conseguir o emplear los recursos necesarios para la vida en comunidad.

Pero esos recursos naturales y bienes y servicios para la vida fisio-lógica y social nunca son suficien-tes para atender las preferencias de todos y cada uno de los miembros de la sociedad. En la medida en que los recursos sean insuficientes para todos, se crea la necesidad de repartirlos, atendiendo las priori-dades de unos y dejando en la in-satisfacción a otros. Por otro lado, en medio de sus necesidades y sus desacuerdos, los miembros de la

comunidad no sabrán a qué atenerse si no conocen las reglas sobre las que se dirimirán los desacuer-dos (Losada, 2010, pág. 21-22).

Si retomamos a Aristóteles frente al fin de la po-lítica, este estaría referido principalmente al bien hu-mano supremo, es decir, a lo que es bello/bueno y justo. Aristóteles fue el primero en plantear la opo-sición entre el nomos (ley, convención o institución) y la physis (naturaleza). Esa oposición se manifiesta con violencia desde el despertar del pensamiento Grie-go. Estas oposiciones que dividen desde el principio a la filosofía y a los filósofos, son oposiciones políticas o el conflicto político que desgarra la polis. La po-lis, por lo tanto no es simplemente paz, armonía y discusión tranquila entre ciudadanos, sino guerra

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entre hombres y ciudades, exi-lio y masacre. Tampoco se pue-de analizar al hombre griego orientado a la mesura y la luz, sino irresistiblemente orientado hacia la desmesura. (Castoria-dis, 1998, pág. 50-54).

El análisis debe tomar en cuenta, a partir de las particu-laridades del contexto de rea-lidad actual, la comparación de otras realidades propias de otras sociedades en épocas y tiempos de desarrollo de la so-ciedad distintas. Si retomamos la realidad Griega, no todos los individuos eran iguales y por lo tanto, no gozaban de la li-bertad con la que adquirían los derechos a participar. La polí-tica se ejercía entre los polites es decir, entre iguales. Sin em-bargo, la visión como tal de la época se limitaba a la polis, como manera de organización social. Lo que permite si apli-cáramos una analogía entre la polis de la sociedad griega y las polis surgidas a partir del de-sarrollo social y el crecimiento poblacional, denotaría que el modelo casi ideal de los filóso-fos griegos, se vería vulnerado por la nueva polis moderna, donde los problemas ambien-tales y sociales son el resultado de una convivencia social, cada vez más conflictiva.

El resultado del análisis debe concretarse en la genera-ción de políticas públicas que respondan a un determinado contexto de realidad, por eso el mundo ha concentrado sus es-fuerzos en acciones colectivas para generar acciones locales. Según Roth (1999, pág. 27) “una política pública designa la existencia de un conjunto

conformado por uno o varios objetivos colectivos conside-rados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcial-mente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación per-cibida como insatisfactoria o problemática”.

Por lo tanto, la política pú-blica ambiental, como forma de concretizar el “nomos” que se-gún Aristóteles implica el esta-blecimiento de las leyes, institu-ciones, entre otras, que estarían orientadas a impartir orden al sistema ambiental y orden a la “physis” interpretada como el comportamiento humano a partir de su naturaleza y orden a la sociedad de un país.

Sin embargo, la aplica-ción y puesta en marcha de tal política, de conformidad a mi posición, ha perdido relevancia y legitimidad en muchas naciones del mundo, situación que se ha intensi-ficado entre otras por modi-ficaciones al entorno natural de origen antrópico; las pre-siones sociales en la búsque-da de elementos fisiológicos y de desarrollo social con índi-ces altamente consumistas; la concentración de la sociedad en ciudades; la variación en la intensidad de los fenómenos climáticos; la falta de voluntad política relacionada con el tema ambiental, la debilidad en el grado de desarrollo institu-cional y en su coordinación de las entidades encargadas de la política ambiental.

Lo anterior implica que la organización de una sociedad en forma de Estado sugiere que sus problemas, son proble-mas estatales. Y, por lo tanto, la distribución del poder y las funciones de éste, particu-larmente materializadas en el establecimiento de acciones, permiten develar, como lo in-troduce André-Nöel Roth (2002, pág. 18), el “comportamiento institucional y cómo sus varia-ciones pueden ser atribuidas a las estructuras mismas”. En este sentido, el Estado y sus instituciones pueden ser ana-lizados como organizaciones a través de las cuales los agentes públicos formalizan unas reglas de juego en ámbitos que pre-tenden regular (Roth Deubel, 2002, pág. 19).

La política pública, por lo tanto, puede ser la respuesta a la pregunta relacionada con el qué hacer en respuesta a la problemática de la sociedad cambiante, que cada día lucha no solamente por su sobrevi-vencia, sino también por man-tener la ética de garantizar la dignidad humana, y una condi-ción moral superior propia de la condición genética individual. Esto a partir de consensos que restrinjan el Estado, entendido como entidad no homogénea, desarrollo y uso de tecnolo-gías que vayan en contravía del sistema natural y de la misma naturaleza humana (Fukuyama, 2002, págs. 289-294).

Finalmente, podríamos afir-mar que en las políticas públi-cas se deben analizar una serie de objetivos, de medios y de acciones, definidos por el Es-tado, para transformar parcial




o totalmente la sociedad, así como sus resultados y efectos. Entonces la política pública existe en la medida que tenga definido su campo de acción. Por lo tanto, no se puede hablar de una política de Estado como tal, sino que esta debe estar en-marcada en su acción. Tal vez, la problemática ambiental global debe ser abordada desde una política pública ambiental mundial basada en convenios y acuerdos, y en una tendencia social casi obligatoria de cooperación. De la aplicación y cumplimiento de dicha política, dependerá la prolongación de la vida del planeta.

Las acciones colectivas, en consecuencia, han desencadenado compromisos plasmados en conve-nios de cooperación, como forma de acción huma-na frente a problemas ambientales como el cambio climático, entre otros, en la búsqueda de una con-mensurabilidad entre las acciones humanas des-tructivas y las de conservación. De ellas depende, tal vez, la vida de la tierra y, por ende, la supervivencia de la especie humana.

Conclusiones

La búsqueda constante del poder del ser huma-no dentro del desarrollo social, ha desencadenado guerras como forma de dominación entre huma-nos, cuya acción se ha replicado indirectamente al sistema ambiental, con los consecuentes pro-blemas ambientales que deriva el establecimiento de la sociedad dentro del sistema natural.

La libertad excesiva en materia de comporta-miento humano frente al sistema ambiental ex-presado como derecho, que ha desencadenado en la problemática ambiental referida, debe tener un límite en la ley, como forma de adaptar el compor-tamiento que en el escenario ideal, sería a través de la autorregulación, antes de pasar a la obliga-toriedad.

Se debe propender por la generación de po-líticas públicas que respondan a un contexto de realidad específico, a partir de acciones colectivas que generen acciones locales efectivas.

Es importante la participación y apropiación de las políticas estatales por parte de los miem-bros de la sociedad, lo cual otorga el carácter legitimo a las políticas públicas, sin que parezca

una imposición o coacción, sino un instrumento coordinador, armonizador y consensuado.

La generación de acciones colectivas, en su conjunto, han conducido a las naciones a repen-sar los modelos de desarrollo que incorporen la variable ambiental como el principal sustento o la base de dicho modelo. Las mismas han desen-cadenado compromisos plasmados en convenios de cooperación, como forma de acción humana frente a problemas ambientales como el cambio climático entre otros, en la búsqueda de una conmensurabilidad entre las acciones humanas destructivas y las de conservación. El desarrollo como modelo debe visionarse a partir de políticas locales sostenibles que impliquen en sumatoria mejorar el establecimiento mundial cuyo cumpli-miento es el reto para garantizar la prolongación de la vida de la tierra.

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Worldwatch Institute. (2004). la situación del mundo: la sociedad del consumo. Barcelona: ICA-RIA editorial S.A



“La información ambiental

Resumen: el documento describe la importancia de la CGR en el marco de la evalua-ción de las políticas públicas, resaltando las dificultades que afrontan ejercicios de este tipo en Colombia, entre otras por la escasa y baja calidad de la información, así como por la baja capacidad de investigación ambiental por parte de las entidades públicas. También se presentan ejemplos importantes de vinculación de la ciudadanía dentro de los ejercicios de control fiscal ambiental, finalizando con ejemplos de lo que el autor ha denominado “conflictos ambientales”, que propone sean seguidos de cerca por la CGR.

Palabras clave: participación ciudadana, conflictos ambientales, evaluación de polí-ticas públicas, proyectos Amazonía.

Los cambios en los paradigmas del control fiscal que se dieron en el mundo entero hace aproximadamente una década, permitieron una transformación en la Contraloría General de la República, para orientar su trabajo al análisis profundo de las cuentas y a la evalua-ción de la gestión y las políticas públicas.

Ahora hay mejores elementos analíticos y conceptuales en el ejercicio del control fiscal y para la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Medio Am-biente los resultados así lo prueban.

La Contraloría General debe convertirse en punto de referencia para generar informa-ción cuantitativa, cualitativa, analítica, sobre los distintos aspectos de la gestión pública, para cumplir su papel de control fiscal, pero también para contribuir al diseño y al mejo-ramiento de la política de gestión pública.

Es una tarea difícil. Todos los funcionarios trabajan arduamente para la producción de este tipo de informes técnicos por la debilidad en información que tiene el país. No

está muy segregada en el país”

Francisco José Ruiz MarmolejoExsecretario General de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica

Informe al Congreso




Informe al congreso sobre recursos naturales y medio ambienteInforme al Congresohay una investigación fiable sobre muchos de los componentes de la gestión pública por lo segregada que se encuentra la información en el país.

La sociedad civil también hace esfuerzos de investigación en dis-tintos tópicos, como la entidad “Amazonas 20-30”, que en dis-tintas ocasiones ha evaluado la intervención pública en Colombia y no ha dudado en señalar las difi-cultades que significa recolectar la información, teniendo que acudir a figuras como la tutela para po-der obtenerla. De manera que ese es uno de los principales desafíos que el país tiene para los cuales la Contraloría es y debe ser un punto de referencia oficial.

Por ejemplo, en materia de de-forestación no tenemos una fuente única en el Estado. El IDEAM ha hecho referencia a la situación de los bosques en Colombia y, en un primer informe, reporta cerca de 300 mil hectáreas, de las cuales más de 100 mil son deforestadas al año en la Amazonía. Pero una cuestión es lo que dice el IDEAM y otra lo que dicen diferentes institu-ciones del propio Sistema Nacional Ambiental, como el Instituto SIN-CHI, que es el organismo encarga-do dentro del SINA para la investi-gación de esta subregión del país. Eso es solo un ejemplo puntual del sistema de información.

El papel de la Contraloría en esta materia debe ser un referente oficial para la información sobre la política y la acción pública. Es cla-ve. El tema de la información va ligado al tema del esfuerzo fiscal orientado al sector ambiental en Colombia, que históricamente no ha ido más allá del 0.3%, excepto en algunos casos como en el pe-

ríodo de 1998-1999 que alcanzó un pico máximo de 0.46% del PIB como el mayor esfuerzo fiscal de la Nación orientado al sector. Pero el promedio es 0,34%, que es absolutamente vergonzoso.

El sector ambiental del país se ha cansado de decirle al legislativo y al ejecutivo que se requieren mayores recursos para afrontar el enorme desafío de proteger el patrimonio natural de la Nación. Lo más dramático es lo que corresponde al nivel central, donde solamente un 24% de esos 1,7 billones de pesos destinados en el 2010 al sector, de los cuales la mayor parte estuvo destinado al renglón de agua potable y saneamiento, deja un 1.4 % al sector de vivienda y al Viceministerio del Ambiente, el 1,1 % de ese total, es decir alrededor de 19 mil millones de pesos. También resaltan los cinco institutos de inves-tigación que hacen parte del Sistema Nacional Am-biental a los cuales solamente se les asigna el 0.7%.

¿El Instituto de Investigaciones del Pacífico, el de la Amazonía, el Invemar, el Von Humbolt y el IDEAM, con esa cifra absolutamente escasa, pueden construir información para una política pública? A la genera-ción de conocimiento se le dedica un esfuerzo fiscal muy pobre y eso tal vez explica por que no hay co-incidencia entre la información que producen unos y otros, complicando más las cosas, porque sobre al-gunos ecosistemas no hay información agregada que permita diseñar realmente políticas públicas.

Si a nuestra institucionalidad, dedicada a la ge-neración de conocimiento científico y técnico en la construcción de políticas públicas, la tratamos de esta manera, el resto de la arquitectura institucional para la gestión ambiental es pobre también.

El tema de las corporaciones autónomas regionales (CAR) y la contrareforma tampoco es un debate nue-vo. Es un tema viejo al que la Contraloría General de la República pretendió ofrecer insumos y herramientas analíticas para que el gobierno tomara una decisión.

En el año 2002 el economista Luis Jorge Garay escribió “Colombia, entre la exclusión y el desarrollo” y en su capítulo ambiental hay una propuesta preli-minar incompleta, pero con el propósito de alentar el debate y ofrecer elementos de política sobre lo que podría ser una reforma de la institucionalidad am-biental y lo que hacen las corporaciones autónomas, a quienes de forma mediática se les carga de una




enorme responsabilidad sobre los desastres naturales y sus impactos en las poblaciones.

Esta propuesta de la Contraloría General de la República sugería, en su momento, reestructurar las corporaciones basados en criterios biogeográficos, colocando 14 corporaciones, 10 regionales y 4 para las grandes capitales de Colombia. Algo importante en este ejercicio de la Contraloría es cómo el diseño institucional de estas autoridades ambientales versus sus rentas, ingresos y desafíos ambientales, era muy inequitativo. Las áreas que representan el mayor ca-pital natural de nuestra nación, tiene la instituciona-lidad más débil y los menores recursos.

La propuesta también pretendía con la reforma dar algunas respuestas para un mejor balance en los índices de desafíos ambientales relativos y rentas de las corporaciones regionales autónomas.

La Contraloría ha venido mejorando su capacidad de análisis propositivo y eso debe ser visibilizado de la mejor manera. Ahora se producen informes y eva-luaciones pertinentes sobre lo que está sucediendo en el sector minero, desde la autoridad que tiene la Contraloría General.

Hay un tema dejado de lado, pero que es clave frente a los desafíos de un país que se ha propuesto locomotoras de desarrollo con cuatro sectores, que por la naturaleza de sus ac-tividades generan tensiones en la sociedad, refiriéndome con esto específicamente a la par-ticipación ciudadana.

Lo que se necesita realmen-te es dar un viraje en el sector público y la participación ciu-dadana como parte del reco-nocimiento del concepto y el enfoque en la gestión ambien-tal de conflicto. Así como este gobierno da un viraje cuando reconoce que nuestra socie-dad vive un conflicto interno, en materia ambiental también debemos hacerlo.

A veces se piensa que hablar de conflicto es algo sombrío, pero no. Conflicto, en materia de gestión ambiental, es re-conocer que existen intereses competitivos, convergentes o contrapuestos frente al uso y/o aprovechamiento de bienes o servicios ambientales, en mu-chos casos legítimos. Cuando la empresa privada requiere hacer sus procesos extractivos, llámese minería o hidrocarbu-ros, son intereses legítimos y el país requiere de los recursos provenientes de esos sectores. Por eso los instrumentos que la ley y el ordenamiento jurídico le han dado al Estado, son una necesidad imperiosa.

No se puede, como se ha hecho en algunos momentos, estigmatizar o despreciar la participación ciudadana. En al-gunos casos, se le admite como una mera formalidad, un simple

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relleno de requisitos, como en el licenciamiento ambiental, pero no como parte sustancial de un principio constitucional. Es la participación legí-tima de los ciudadanos.

Eso hizo que algunas decisiones claves para el país fueran declaradas inexequibles por la Corte Constitu-cional, como la ley forestal o la sentencia C149.

No hay otra manera para tramitar conflictos socio ambientales, sino sobre la base de un diálo-go e interacción con las comunidades locales. Ahí existe un reto muy importante y la Contraloría tie-ne un papel fundamental con todo el sistema na-cional ambiental para revisar su comprensión del concepto, el enfoque del conflicto ambiental y la participación ciudadana en la gestión ambiental.

En el tema de la información y sus desafíos con las licencias ambientales, la Contraloría Ge-neral de la República tiene un papel importante para consolidarse con calidad y capacidad como referente en el manejo y producción de infor-

mación y ver la evaluación de los impactos am-bientales en las iniciativas productivas con un enfoque ecosistémico.

Cuando se pasa del tema de las licencias caso a caso en toda la cuenca amazónica, se tienen más de 1.100 tributarios, 7.5 millones de km2, 40% del territorio de Suramérica etc. Y en este momento hay más de 350 hidroeléctricas planeadas, en pro-yecto o en operación. En Colombia solamente hay una prevista y no se puede seguir aceptando esos análisis de caso a caso.

Con la hidroeléctrica de Bello Monte en el rio Xingú del Brasil y otras, surge esta pregunta: ¿Cuá-les son los efectos acumulativos de las intervencio-nes antrópicas en esa escala sobre estos ecosiste-mas? Guainía hoy día acumula entre 2500 y 3000 títulos mineros y cuando esos títulos se conviertan en procesos productivos se exigirán los análisis de impacto ambiental de cada caso. Pero ¿dónde es-tán los impactos acumulativos de una intervención antrópica de esa magnitud?

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de la gestión ambiental

Resumen: el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible expone en este artículo los resultados de la gestión de su cartera, enfocándose en cuatro grandes aspectos: los resultados de las tareas para contrarrestar la deforestación en el país, la revisión de la actual situación estructural y las propuestas de reforma a las corporaciones autóno-mas regionales (CAR), las necesarias articulaciones de su cartera con la institucionalidad minera, para una explotación y exploración sostenible y la no subvaloración del tema ambiental y las acciones para la protección de los ecosistemas estratégicos en el país incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”.

Palabras clave: gestión ambiental, deforestación, corporaciones autónomas regiona-les, minería, ecosistemas estratégicos, reformas institucionales.

No es un secreto que en Colombia el tema ambiental ha estado por debajo del ni-vel que debería tener. Hay otros países que valoran más que nosotros lo que tenemos. También debemos encontrar nuestra vocación: Colombia es un país con una historia dura y como responsables por eso hay que cambiarla. Estamos tomando conciencia de la inmensidad de la riqueza de Colombia.

Muchas veces en los foros decimos que Colombia es uno de los países mas biodiver-sos del mundo y las preguntas que surge son: ¿Qué vamos a hacer con esa responsabi-lidad que tenemos de haber nacido en un país tan rico y con tantos recursos naturales? ¿Cómo vamos a manejar esta oportunidad y cuáles son los límites que vamos a poner a las actividades económicas y sociales para preservar eso que nos hace únicos y que nos distingue de otros para también compartir esa riqueza con el mundo entero?

Para referirme al informe de la Contraloría General de la República en una sola frase diría: ¿Será que estamos quedados? ¿Qué vamos para atrás? ¿Que las realidades económicas y sociales nos están atropellando y que nos falta planeación, capacidad de ejecución y compromiso por parte de todas las instancias de la sociedad? Esto no es

Avances y perspectivas

Frank PearlMinistro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Informe al Congreso


en Colombia




una responsabilidad exclusiva del Gobierno. Lo primero que hay que hacer es reconocer la realidad para poderla cambiar. Vamos a mirar cuáles son esas realidades del reporte institu-cional de la Contraloría General de la República.

Observaciones alrededor de las CAR

Las primeras observaciones se refieren a las CAR que tenían para este año un presupuesto de 1.2 billones de pesos. Tres temas sobre las CAR: primero, que ningún sistema es total-mente bueno y ningún sistema es totalmente malo; segundo, que las CAR requieren una re-forma profunda; y tercero, que esa reforma requiere múltiples frentes de acción.

Sobre el primer punto hay avances en la gestión de las CAR. Por ejemplo, en térmi-nos de áreas protegidas entre 2007 y 2010 hubo 2.4 millones de hectáreas que se declararon como protegidas, además hay 2.7 millones de hectáreas con planes de manejo, 341 especies amenazadas de fauna y flora tienen planes de conservación, 285 cuencas con planes for-mulados y de esos hay 362 de atrás en ejecución. En términos de áreas reforestadas o vegeta-lizadas para protección de las cuencas abastecedoras tenemos 68 mil hectáreas, hay proyec-tos pilotos de producción, 477 proyectos que estamos desarro-llando a nivel regional, cerca de 1800 empresas pequeñas vincu-ladas a esos proyectos, tenemos registros de calidad en redes de monitoreo en poblaciones de más de100.000 habitantes.

Estos números hay que co-locarlos en un contexto. Por ejemplo, el tema de la refores-tación: en Colombia, si toma-mos las estadísticas de 1990 a 2010, estamos reforestando 300 millones de hectáreas y aquí tenemos programas de 68 mil hectáreas para 2007-2010, en-tonces lo que estamos hacien-do en ese tema es totalmente insuficiente.

En el tema de la deforesta-ción hay varios casos. Entre el periodo 1998-2004, el promedio era cercano a las 330 ó 340 mil hectáreas, eso tuvo mucho que ver con el aumento de cultivos ilícitos. La nueva metodología que hoy tenemos nos permite identificar, a través de figuras de satélite, cuáles son los departa-mentos en los que la deforesta-ción es más intensa pero, sobre todo, cuáles son las causas.

Hay tres causas principales: en algunos departamentos los cultivos ilícitos son la causa principal; hay otros departa-mentos donde las causas son los incendios forestales, pero el 55.5% de la deforestación en el país se explica con el cambio de uso de suelos que está relacio-nado con agricultura y gana-dería. ¿Qué estamos haciendo ahí? Estamos trabajando en conjunto con el Ministerio de Defensa en la consolidación del territorio. Ahí tenemos trabajo para hacer en parques natura-les porque hay que contener el tema de los cultivos ilegales.

Sobre el segundo punto, hay iniciativas de trabajo conjunto con las corporaciones, con De-fensa Civil y con brigadas mi-litares para prevenir los incen-dios forestales y fortalecer el sistema de alarma y monitoreo

Informe al Congreso

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funciona bien, lo que ocurre es que la mayoría de incendios son provocados de forma intencional y eso es difícil de predecir.

En el tercer punto venimos trabajando de la mano con el Mi-nisterio de Agricultura para aumentar la eficiencia del uso del suelo en ganadería; tenemos proyectos donde estamos haciendo varias cosas. El promedio de cabeza por hectárea en el país es media ca-beza y estos proyectos no permiten aumentar la eficiencia del uso del suelo a 2.5 ó 3 millones de hectáreas. Debemos reducir en un 40% el tiempo de reproducción, tenemos por ejemplo un proyecto en el cual vamos a trabajar sobre 17 mil hectáreas para implantar un sistema silvopastoril. Además, vamos a recuperar otras 9 mil hectáreas de bosque natural.

En resumen, lo que vemos aquí es que a pesar de que las corpo-raciones han tenido iniciativas, han resultado insuficientes.

Existe una falencia estructural que se refiere a la concen-tración de los recursos de las CAR. Estas entidades tienen un presupuesto de cerca de 1.4 billones de pesos. ¿De dónde los obtienen? En las regiones, en un 85%, de los impuestos prediales. En los municipios donde los predios están declarados cerca de su valor comercial y la gente paga sus impuestos las CAR reciben más ingresos. Eso normalmente ocurre es en zonas donde la eco-nomía es más rica y más formalizada.

Hay corporaciones como la CAR de Cundinamarca o la CVC que pueden tener presupuestos de 200 y 300 mil millones de pesos al año y hay corporacio-nes que tienen presupuestos de 2 mil ó 3 mil millones en unas zonas como el Chocó, que tie-ne una gran diversidad con una extrema pobreza, debilidad en instituciones y grandes necesi-dades en el tema ambiental.

Una de las acciones a rea-lizar es lograr un equilibrio en los presupuestos porque hay un círculo vicioso: las regiones más ricas tienen más recursos y las más pobres tienen menos recursos y más necesidades. Es-tamos trabajando en un inven-tario de necesidades por región para determinar el presupuesto que pueda atenderlas y tratar, probablemente a través del sis-tema de regalías, de compensar esas disparidades entre los in-gresos porque esos no se pue-den desviar.

Ahora, la reforma a las CAR requiere mejor gobernabilidad y en los Consejos Directivos hay unos conflictos de intere-ses enormes. Hay corporaciones donde hay personas que dicen acreditar 50 ó hasta 200 ONG, pero cuando se revisa en detalle hay unas de papel, que tienen la misma dirección y un repre-sentante que se gana los votos y está en la corporación.

Además, está incluido el sector privado. Cuando las CAR tienen la necesidad y responsa-bilidad de vigilar a los privados, ¿cómo pueden hacer la vigilan-cia si los entes que están sien-do vigilados están sentados en los consejos directivos? ¿Cómo

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pueden poner multas cuando tienen a los empresarios senta-dos en la misma mesa? Eso es como tener a los presidentes de los bancos en una junta direc-tiva que tuviera la Superinten-dencia Financiera. Eso no tiene ningún sentido.

Esto, sin querer satanizar todo el sistema, porque hay cor-poraciones que funcionan muy bien y aparecen cinco o seis ejemplos de buen gobierno.

Otra cosa que tenemos que hacer es subir el perfil de las personas que componen las corporaciones, deben ser perfiles técnicos, los temas ambientales son sofisticados y hay que en-tenderlos para proveer solucio-nes adecuadas a las regiones.

Lo tercero es que tienen que estar vigiladas y controladas y que los colombianos podamos saber qué hacen las CAR con su presupuesto. El tema de fondo es que las corporaciones son autónomas. El artículo 159 nu-meral 7 de la Constitución lo dice claramente pero uno de los dramas que hemos tenido es que la autonomía regional no ha sido entendida, porque uno puede tener un país don-de hay autonomía pero no hay control. La autonomía sin con-trol se vuelve anarquía; por eso el papel de la Contraloría en el Sistema Nacional Ambiental es fundamental.

Yo quiero pedir formalmen-te un acompañamiento perma-nente preventivo. El Sistema Nacional Ambiental, el Minis-terio de Ambiente y Desarrollo Sostenible son instituciones de puerta abiertas, que deben me-

jorar pero cuando la Constitución dice que son autónomas, cuando la Corte Constitucional declara inexequible el decreto del 21 de enero de este año, a través del cual el gobierno pretendía transfor-mar las corporaciones para darles mayor control y mas gobernabili-dad, la Corte Constitucional no le está haciendo un bien al Sistema Nacional Ambiental porque ese pronunciamiento quedó corto.

¿Cuál es entonces la solución? Mayor control, más veedurías, por ejemplo, porque todo se materializa con recursos públicos. Queremos llegar a un sistema ambiental que realmente sea el bra-zo de ejecución que la política pretende, eliminar los temas de corrupción que hay en todas las regiones. Un sistema con procesos claros, reglas de juego claras e iguales para todo el mundo y, sobre todo, que esas políticas buenas se hagan realidad. Entre las 10 de la noche y las 8 de la mañana mientras dormíamos se destruyeron en Colombia 350 hectáreas de bosques.

La actividad minera

El segundo capítulo del informe de la Contraloría se refiere a los temas de la minería. Hay unas observaciones que son ciertas todas: en primer lugar hay una desarticulación, en eso venimos trabajando con el Ministro de Minas, Mauricio Cárdenas, en mu-chas reuniones para tener una sola visión desde el punto de vista de Gobierno, pero tenemos que hacer dos cosas en ese sentido: en

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primer lugar, estamos trabajando por instruc-ción del presidente para que Colombia tenga una política de desarrollo ambiental sostenible. Una de las dificultades que tenemos como país es que las políticas públicas tienen un enfoque sectorial y los elementos transversales siempre son secundarios.

Las instituciones están diseñadas para que la coordinación sea secundaria; estamos traba-jando en una mesa de cinco ministros con el presidente para revisar las políticas públicas y tener estrategias de desarrollo sostenible en el país, donde los temas que en este momento no son transversales lo sean en el nuevo desarrollo que entendemos.

Lo anterior tiene dos pasos: el primero es el diseño de la política, segundo, ponernos de acuerdo en unas metodologías para tomar de-cisiones porque hoy no tenemos en cuenta las opciones para el país. Hay otros países que han avanzado como México y Guayanas en unas metodologías donde independientemente de la cartera que sea el proyecto, las decisiones van guiadas a lo mejor para el país en conjunto y a largo plazo.

La segunda observación es la subvaloración del tema ambiental en la política minera, una política que predomina sobre el tema ambiental. No estamos dimensionando las consecuencias de las actividades sobre los ecosistemas. El tema de los cerros mineros no está resuelto en Colombia, por ejemplo. En ese punto lo que estamos ha-ciendo es que con estas metodologías vamos a cambiar también los criterios de autorizaciones ambientales, lo que estamos teniendo es que el efecto ambiental neto es negativo y eso lo vamos a cambiar entendiendo cual es realmente el im-pacto de una actividad en un ecosistema y obli-gando a las compañías a recuperar o restaurar el mismo ecosistema en una zona.

Lo segundo que vamos a hacer es cambiar los tiempos de explotación. Las compensaciones tienen que hacerse durante el mismo tiempo de actividad económica. Dos cosas más: como re-quisito para licencias ambientales vamos a incluir unos requisitos de estrategia hacia las comuni-dades, es decir, solamente cumplir con estánda-

res ambientales no es suficiente. Las compañías van a tener que adoptar un accionar legítimo en el desarrollo de capacidades en las comunidades y eso va a tener que ser monitoreado. Lo tercero que vamos a hacer es tomar medidas drásticas con las compañías que están incumpliendo y eso va a ser en pocas semanas.

En una primera fase, a junio 30 del año en-trante, vamos a tener los procesos básicos bien montados y el 31 de diciembre del año entrante creo que podemos contar con una autoridad en licencias que empiece a ser un modelo de gestión en el país. Para eso necesitamos el compromiso de los ciudadanos porque es importante que denun-cien las cosas que no funcionan.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste-nible tiene una dirección de correo que se llama [email protected] Muchas veces los privados o ciudadanos no se atreven a denun-ciar por miedo, pero esos correos los leo directa-mente yo. Les pido que nos escriban. Tenemos un sistema de correspondencia que da prioridad a las denuncias porque no podemos dejar que la corrupción nos carcoma las buenas intenciones de tener un mejor país.

Las acciones en perspectiva

Hay unas observaciones de la Contraloría en el tema de humedales. Hay varias iniciativas del ministerio y todas están incluidas en el Plan de Desarrollo pero tenemos pendiente el tema de de-limitación de los humedales.

Sobre el tema de los páramos tenemos una dificultad técnica y es que algunas empresas del sector privado tienen mejores mecanismos de me-dición de los que nosotros tenemos. La escala de medición es insuficiente para determinar si real-mente un ecosistema es un paramo o no, enton-ces hay que ir directamente al terreno, tenemos clarísimo que las fuentes de agua del país están en los páramos principalmente.

Si sabemos lo que tenemos como activos úni-cos en este país estaríamos muy equivocados si no los protegemos; acá vamos a proteger los pá-ramos, pero además le vamos a dar importancia al agua. Acá hay discursos sobre la importancia del




agua pero cuando uno va a mirar cómo funcionan los incentivos y los sistemas económicos se da cuenta de que el propio Gobierno está pasando mensajes equivocados porque ¿cómo puede uno pretender que alguien valore algo que es gratis para una actividad de otro?.

Si queremos que la empresa privada valore el agua tiene que pagar por ella. No es justo que alguien que está haciendo agricultura extensiva y está obte-niendo un lucro legítimo pague proporcionalmente menos por metro cubico de agua que lo que paga una mujer que vive en una vereda y tiene tres hijos y tiene que salir a trabajar todos los días para darle de comer y de beber a su familia.

En un país donde tenemos 45% de personas pobres ese es un mensaje equivocado. Parte de lo que estamos haciendo hacia el transito a una economía verde, que es como el sueño del ministerio, es hacer los cambios en política y legislación y crear conciencia. Tenemos que empezar a llamar las cosas por su nombre y a ponerle un precio adecuado en cada bien. En ese tema el próximo año, en el primer semestre, vendrán cambios en las tarifas de todos los elemen-tos de los ecosistemas.

Para cerrar, diría que tenemos una oportunidad muy grande y lo primero que tenemos que hacer es reconocer la realidad. El reporte de la Contraloría nos ayuda a reconocerla y lo segundo que tenemos que hacer es trazar el rumbo de un país que es capaz de obtener unas buenas tazas de crecimiento pero que respeta y preserva lo mejor que tenemos.

Lo tercero es ponerle dientes a un sistema que pueda llevar ese proceso ade-lante y liderarlo. Los invito a ejercer un liderazgo colectivo desde donde estemos para que cuando pensemos en el país que tenemos reconozcamos que estamos apreciando esos valores y activos únicos que tienen mucho que ver con nuestra

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“Protección de los recursos naturales

los estamentos de la sociedad”

Juan Manuel CorzoPresidente del Congreso de la República

Resumen: el autor destaca en su artículo el valioso aporte del Congreso de la Re-pública en la defensa del medio ambiente, convoca a todos los estamentos de la sociedad para que se unan en la lucha por la protección de los recursos naturales y advierte que es indispensable generar mecanismos que resuelvan o, por lo menos, dis-minuyan las tensiones existentes entre las autoridades ambientales nacionales y las autoridades regionales para que la acción del Estado sea efectiva en esta materia.

Palabras clave: políticas estatales, parques naturales, minería, ecosistemas.

La participación de expertos ambientalistas en estos eventos que congregan el interés nacional se constituye en un innegable aporte para encontrar respuestas satisfacto-rias a los grandes interrogantes ambientales que inquietan no solo a Colombia sino al planeta en su conjunto. Las políticas estatales, cobran entonces especial interés al lado de la sociedad civil que se moviliza en pro de la protección del medio am-biente.

En el contexto global, Suramérica se proyecta como un actor destacado, dada su estabilidad económica, los logros alcanzados en materia social y su vasta riqueza ambiental, además de la fortaleza de sus democracias que debe reflejarse en políticas y reformas de largo aliento.

Es así como el legislativo colombiano se ha pronunciado sobre el desarrollo de temas vitales para el medio ambiente, muchos de los cuales tienen su origen en la Cons-titución de 1991, entre los cuales puede destacarse el de la función ecológica que debe cumplir la propiedad privada al que hay que articular necesariamente con otras iniciativas de carácter ambiental, tales como los proyectos en torno al agua, en los cuales la participación comunitaria y la acción de las autoridades ambientales tienen un lugar central.

involucra a todos

Informe al Congreso





A este respecto es innegable el avance que constituyó en su mo-mento la Ley 99 de 1993 y la crea-ción de las corporaciones autóno-mas regionales que sin duda hoy requieren de una revisión cuida-dosa y de un mayor interés en el Congreso de la República desde las mismas comisiones especializadas. Fenómenos tan evidentes como el cambio climático, del cual ya so-mos víctimas pero también respon-sables, deben congregarnos en la búsqueda de medidas que si bien no conduzcan a evitar lo inevita-ble si por lo menos atenúen, hasta donde sea posible, sus efectos.

No obstante, para que la acción del Estado sea efectiva en esta materia como en otras de vital importancia ambiental es indispensable generar mecanismos que resuelvan o, por lo menos, disminuyan las tensio-nes existentes entre las autorida-des ambientales nacionales y las autoridades regionales en temas diversos como el de las áreas pro-

tegidas, para citar solo un caso, justo ahora cuando la actividad minera se constituye en uno de los motores de la economía del país y se hace más evidente entonces la necesidad de una mejor coor-dinación entre los entes mineros y los entes ambientales en aras de la sostenibilidad ambiental de la minería. Los problemas con el nuevo código minero y el posible recorte de poder de las CAR fren-te a la minería, ilustran de la mejor manera la urgente necesidad de esa mejor coordinación en todo el aparato estatal.

El empuje de la actividad minera puede desbordar la capacidad institucional como se ha visto en el caso de Ingeominas, en el que la debilidad estatal ha llevado a una situación de expansión casi sin control de la exploración y explotación de recursos mineros cuyos dividendos no siempre redundan en beneficios para el país, amén de los problemas que acusa el licenciamiento ambiental en temas sensibles como este.

Cuando se aprecia la incomparable belleza y riqueza de nuestros ecosistemas, sus fuentes hídricas, nacimientos y bosques aun no intervenidos es cuando emerge con más fuerza la imperiosa ne-cesidad de protegerlos. El hecho de que Colombia cuente con el 60% de los páramos en su zona andina y que sus especies ve-getales, organismos y microorganismos cumplan un papel funda-

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mental en la regulación hídrica son asuntos que se desconocen o pasan desapercibidos pero que encuentran en la figura de los parques naturales regionales o nacionales espacios propicios para su protección.

Un buen ejemplo es el parque natural regional de Sisavita ubicado en los departamentos de San-tander y Norte de Santander por el que corre el agua de ríos como el Pamplonita, el Peralonso y el Táchira, entre otros, que compromete tan-to la gestión ambiental de Colombia como la de Venezuela por lo que su protección se enmarca dentro de tratados ambientales internacionales que obligan a una mayor atención y recursos, destinados, por ejemplo, a la compra de terrenos en áreas de páramo.

Este, como varios de los parques naturales en el país es el escenario de la disyuntiva entre la protección de los recursos naturales vitales como el agua frente al desarrollo de megaproyectos mineros y lo que esto significa en términos de una acción estatal balanceada enmarcada den-tro de los principios del desarrollo sostenible y que al tiempo propicie el crecimiento económico. Lo deseable, entonces, es que el Estado no ceda ante la poderosa presión que ejerce la existencia de recursos minerales como el oro, el mármol etc, sin consideración de la importancia capital que re-visten para la vida, los recursos hídricos de estos ecosistemas que abastecen a numerosas comuni-dades santandereanas y norte santandereanas.

Por todos es conocido que el desarrollo de la actividad minera implica la utilización, muchas veces incontrolada de cianuro, mercurio y otros metales pesados que van a parar a las fuentes abastecedoras para el consumo humano, y de técnicas depredadoras que llevan rápidamente a la deforestación y en el caso de los páramos, a la destrucción de la delicada capa vegetal y sus organismos asociados tan esenciales para la regu-lación hídrica.

Esta lucha por la protección de los recursos natu-rales involucra a todos los estamentos de la socie-dad y el presidente del Congreso de la República, aun a pesar del costo que esta lucha pueda repre-sentar, se opone a las licencias ambientales para explotación minera que representen un atenta-do contra los páramos. Aun cuando la ingeniería minera esté buscando alternativas de explotación para los recursos auríferos ubicados en San Tur-bán, no existe aún una explicación técnica satis-factoria sobre la afectación que se causaría a los recursos hídricos de esta región.

Es satisfactorio que el gobierno nacional haya creado la Agencia Nacional Minera que asume las funciones de delegación, antes en cabeza de algunos departamentos, la que se espera se coor-dine de mejor manera con el Ministerio de Am-biente para la protección efectiva de los recursos naturales en relación con la actividad minera, una mejor gestión de licenciamiento ambiental y el combate a la minería ilegal.

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Medio Ambiente

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Resumen: la CGR pone de presente en este estudio los altos riesgos ambientales de la actividad minera, asociados a la desatención de los compromisos socio ambientales por parte del sector minero, aunado a la debilidad del sector ambiental para realizar un adecuado control y seguimiento. Así mismo, se mencionan los escasos avances del país para identificar los pasivos ambientales mineros, para lo cual señala la nece-sidad de una participación más activa y coordinada del Estado para coadyuvar a un desempeño de la actividad minera que garantice los máximos beneficios posibles y minimice los costos sociales y ambientales de la misma.

Palabras clave: minería, corporaciones autónomas regionales, salud pública, pasivos ambientales mineros, títulos mineros, costos sociales, salud pública.

En los principios fundamentales de la Constitución Política Colombiana, se proclama al país como un Estado Social de Derecho, basado en una democracia participativa y pluralista, y en el respeto de la dignidad humana, la prevalencia del interés general, donde se facilita la participación de todos y se busca proteger la riqueza cultural y natural. En su capítulo II, sobre los derechos sociales, económicos y culturales se proclama la función ecológica de la propiedad y se establece que los bienes de uso público son inembargables, imprescriptibles e inalienables.

Igualmente, en el Capítulo III, sobre los derechos colectivos y del ambiente, se erige el derecho a un ambiente sano, se garantiza la participación de la comunidad, se protege la diversidad e integridad del ambiente y se conservan las áreas de impor-tancia ecológica como principios rectores. Señala además que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución.

de la actividad minera

Luis Fernando Alvarado Cárdenas, Blanca Rudy Sotelo TorresProfesionales Dirección de Estudios Sectoriales,Contraloría Delegada para el Medio Ambiente

Impacto

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Minería y medio ambiente

El contexto actual del país, es de cambios norma-tivos e institucionales, en un marco de “confianza inversionista”, con una primarización de la econo-mía basada en las actividades extractivas, asimi-lándolas a “locomotoras” del crecimiento econó-mico y generadoras de prosperidad en la Nación.

La minería, una de estas locomotoras, se ha ca-racterizado por una fuerte debilidad institucional, con deficiente información, problemas de están-dares, dificultades de articulación de sus obliga-ciones y deberes ambientales, con un marco legal limitante, y una visión parcializada de su queha-cer, sin indicadores de gestión medio-ambientales y de impacto rigurosos, donde impera una gran incertidumbre de los resultados en la aplicación de instrumentos de gestión minero-ambiental.

Querer y poder: de buenos intenciones está lleno el camino

En este contexto la CGR ha realizado diferentes estudios y evaluaciones, además de otras activi-dades y tareas sobre la gestión minero-ambiental en donde se han evidenciado notorios y serios problemas de información sobre la titulación

minera, con grandes diferencias entre entidades del mismo sector o al menos con competencias semejantes, como Ingeominas (ahora Agencia Nacional de Minerales) y las delegaciones depar-tamentales. Ver figura 1.

Hay una importante titulación minera en zonas de importancia ambiental relacionadas, como son los parques naturales nacionales y regionales, las zonas de reserva forestal protectora y de ley 2ª, los páramos y humedales, con el desconocimien-to incluso de las autoridades ambientales regio-nales; y lo que es aún más grave, sin contar con un procedimiento institucional explícito y con-creto para evitar el otorgamiento de títulos mi-neros en dichas zonas de importancia ambiental. Ver figuras 2 y 3.

Frente a este hecho, es claro que la Sentencia C-339 de 2002 de la Corte Constitucional1, con-

Figura 1

Títulos mineros otorgados y títulos mineros solicitados según delegaciones e Ingeominas

Fuente: Datos INGEOMINAS, delegaciones departamentales de Ant, Bol, Boy, Ces, NdS.

Elaboró: DES-CDMA-CGR.

1 La Corte Constitucional en Sentencia C-33� de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería declaró EXEQUIBLE el inciso 2º del ar-tículo 34 en el entendido que el deber de colaboración de la autoridad minera no condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental




dicionó algunos artículos de la Ley 685 de 2001 -Código de Minas- y reconoció la necesidad de respetar las áreas de manejo especial exis-tentes y las que se declaren posteriormente por parte de las Autorida-des Ambientales, en función del principio de precaución2.

Figura 2

Evolución de la superficie minera titulada 1999-2009

Fuente: Rudas (2010) a partir de Ingeominas, Titulos mineros (bases de datos a Oct 31 de 2009)

2 La Corte Constitucional en Sentencia C-33� de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería declaró EXEQUIBLES los incisos 3º y 4º del artículo 34, en el entendido que la auto-ridad ambiental deberá aplicar el principio de precaución.

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Con posterioridad a la expe-dición de la Ley 685 de 2001 -Código Minero-, las autori-dades mineras han otorgado títulos mineros en áreas que corresponden a parque natu-rales en contradicción con lo establecido en dicha norma. Tal es el caso del contrato de concesión minera cuya área es de 2.000 hectáreas, que se su-perpone totalmente con el Par-que Nacional Natural Yaigojé Apaporis declarado por el Mi-nisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el de-partamento del Vaupés.

Así mismo, ha quedado claro que las autoridades del sector minero no tienen establecida una política para la identifica-ción y manejo de los pasivos ambientales y sociales3 deri-vados de la actividad minera (PASM), pero más grave aún es que dichas autoridades sosten-gan que “no es posible hablar

Figura 3

Evolución de la superficie minera titulada en páramos 1999-2009

en Colombia de Pasivos Am-bientales de la Minería debido a que como tal no está defini-da dicha figura en la legislación colombiana”, lo cual evidencia la precariedad y poco rigor de la normatividad en la materia, pero ante todo una desaten-ción al deber constitucional de proteger la integridad y diver-sidad del ambiente.

El resultado es la ausencia de un inventario de PASM siquie-ra preliminar (Ver figura 4), a pesar de los graves impactos acumulativos, residuales y si-nérgicos de la actividad minera en diferentes zonas del país. A manera de ejemplo: la deser-tización del departamento del Cesar, la contaminación por mercurio del complejo cenago-so de La Mojana y la pérdida de suelo y ecosistemas únicos e irremplazables en la Sabana de Bogotá, sólo por señalar al-gunos casos.

La Sabana de Bogotá cuenta con protección especial según el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 y, sin embargo, arrastra una serie de impactos ambien-tales negativos, especialmente pero no exclusivamente, por actividades mineras de mate-riales de construcción, situa-ción que se repite a lo largo y ancho del país, con la mirada pasiva de las autoridades am-bientales y sobre todo mineras que se desentienden de sus obligaciones ambientales como parte del Estado y de cuya ob-servancia no están exentas se-gún la CPC. Ver figura 5.

3 Entendidos de forma amplia como impactos ambientales nega-tivos no previstos o considerados y por ende no tratados, que gene-ran menoscabo en el patrimonio ambiental de la nación y deterioro en la calidad de vida de vida de las comunidades.




Figura 4

CAR con pasivos ambientales mineros identificados

Fuente: Datos CARElaboró: DES-CDMA-CGR.

Figura 5

Pasivos ambientales mineros




Estas imágenes muestran diferentes pasivos ambientales y sociales asociados a la actividad minera del oro en Chocó, en la cuenca del río Tunjuelo por materiales de construcción, y por la extracción de carbón térmico en el Cesar, en todos los casos hay modificaciones mayores del paisaje y los ecosistemas, así como afectaciones a las comunidades ve-cinas ya sea por la pérdida de calidad en el agua o del aire circundante.

En el caso de la Sabana de Bogotá la CAR reporta 137 canteras aban-donadas, de las cuales las zonas más afectadas corresponden al sector de Rafael Uribe en Bogotá, y en los municipios de Tocancipá y Sibaté, donde se presenta el mayor número de canteras abandonadas, en el Páramo de Guargua y Laguna Verde, donde se reportan 16 Títulos Mi-neros, algunos con vigencia hasta el año 2037, y en la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, cerros que se encuentran den-tro de la zona de la reserva forestal protectora-productora declarada en la Resolución Ejecutiva 76 del 31 de marzo de 1977 del Ministerio de Agricultura . Ver Figura 6: Mapa de zonas protegidas y títulos mi-neros otorgados y solicitados (TM O/S) en la Sabana de Bogotá.

Figura 6

Mapa de Zonas Protegidas y TM O/S en la Sabana de Bogotá.

Fuente: MAVDT, IAvH, 2009.

4 En Sentencia de fecha 30 de enero de 2004, la Sección Primera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que la Resolución Ejecutiva No. 0�� de 1�� del Ministerio de Agricultura era válida y por lo tanto producía efectos jurídicos, y en Sentencia T-��4 de 2004 la Honorable Corte Constitucional Señaló que era inaceptable que las autoridades se abstengan de proteger las reservas forestales declaradas por la Resolución �� de 1��.




Se debe recordar que la Ley 99 de 1993 en el artículo 61 de la misma dispuso:

“Declárese la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles ale-daños, cerros circundantes y sistemas montañosos, como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.

El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas com-patibles en las cuales exista compatibilidad con las explotacio-nes mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las co-rrespondientes licencias ambientales.

Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamenta-ción de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente”.

El Ministerio de Medio Ambiente a través del tiempo ha reglamen-tado este artículo 61 de la Ley 99 de 1993 mediante las resolu-ciones 222 y 249 de 1994, 1277 de 1996, 803 de 1999 y 1197 de 2004; esta última estableció las zonas compatibles con la minería y los términos y escenarios para la legalización de las actividades mineras. Si bien la Resolución 1197 de 2004 solo reglamentó la actividad para materiales de construcción y arcillas el mandato de la ley es para todos los minerales.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible requirió el apo-yo del Ministerio de Minas para complementar la información, que se plasma en el proyecto de Resolución 1198, que tiene por objeto el resto de materiales diferentes a los de construcción -de que trata la 1197 de 2004- en la Sabana, sin embargo, tal proyec-to se encuentra desde hace un año en estudio por parte del MME, sin que hasta la fecha se haya logrado pronunciamiento alguno.

La Corte Constitucional en Sentencia C-534 del 16 de octubre de 1996, declaró exequible el artículo 61 de la Ley 99, bajo el enten-dido de que las disposiciones del Ministerio del Medio Ambiente “se derivan de sus competencias específicas y expresas que surgen de la Ley y su decreto reglamentario, y que tienen el sentido de velar por su estricto cumplimiento”5.

Así mismo, el Consejo de Estado, Sección Primera, en Sentencia del 12 de agosto de 1999 reiteró que frente a derechos colectivos, como es el derecho a un ambiente sano, no proceden los dere-chos adquiridos.

� Sentencia C-�34 del 1� de octubre de 1��. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.

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Lo anterior hace evidente y notorio que persis-ten visiones parcializadas y poco integrales en las autoridades mineras, en las cuales hay una gran dificultad para articular la legislación am-biental en su gestión, como parte de su queha-cer misional y legal, y aunado a esto una esca-sa capacidad institucional para seguimiento y control, aspecto que comparte con las autori-

dades ambientales. Es también demostrativo de lo anterior, la poca consulta que han tenido las autoridades ambientales del orden nacional y regional en los procesos de reforma de la norma marco de la actividad minera como es el Códi-go de Minas, sólo una tercera parte de las CAR señalan haber sido consultadas o capacitadas sobre dicho tema. Ver figura 6.

Figura 6

% de CAR consultadas o capacitadas en la reforma al Código Minero

Fuente: Datos CARElaboró: DES-CDMA-CGR.

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El que contamina paga….

Hay serios indicios y evidencias de que los costos de recuperación de los impactos de la actividad minera no son debidamente consi-derados, y menos incorporados en el balance costo-beneficio, a lo que se añade el hecho objetivo de que el medio ambiente recibe una muy baja proporción de las regalías indirectas, a pesar de asu-mir los mayores efectos de la actividad minera.

Si tenemos en cuenta además que han existido desproporcionadas exenciones para el sector minero, en aras de la “confianza inversionis-ta”, los resultados de los posibles beneficios de la actividad son muy cuestionables. En la figura 7 se observa como los recaudos por tribu-tación minera han decrecido en tanto que los montos de las exencio-nes han aumentado llegando a superar a los primeros en 2007.

Figura 7

Montos recaudos y exenciones tributarias minería de carbón 2000-2007(Millones de pesos constantes 2010)

Fuente: Datos DIAN 2011Elaboró: DES-CDMA-CGR.

La democracia participativa, la protección de la riqueza natural y cultural y la consulta previa

Colombia incorporó el Convenio 169 de la OIT6 en su marco cons-titucional y normativo mediante la Ley 21 de 1991, sin embargo, la titulación minera y el desarrollo de estas actividades se ha reali-zado sobre territorios étnicos que cuentan con protección especial de la ley, para los cuales la CPC y la ley contemplan la consulta previa a las comunidades, garantía que ha sido la mayoría de las veces incumplida en el ejercicio de la actividad minera tanto por los ejecutores de los proyectos, como por las autoridades mineras y ambientales y otras encargadas de velar por este principio rector de la Constitución y la Ley. Ver figura 8.

� Que ordena el Consentimiento Previo Informado de las comuni-dades étnicas y ancestrales cuando se pretenda adelantar actividades, obras o proyectos en sus territorios.




Figura 7

Territorios étnicos y títulos mineros otorgados y solicitados a 2008.

Fuente: Datos MAVDT y Acción Social, 2010. Tomado de presentación digital copia disponible en archivo.

Es sintomático que las comuni-dades étnicas hayan tenido que acudir a las acciones de tutela, y que mediante sentencias de la Corte Constitucional se ha-yan salvaguardado sus derechos ante la conducta omisiva de las autoridades mineras, que han titulado y avalado proyectos mineros en sus territorios sin surtir las disposiciones consti-tucionales en la materia, como han sido los casos de La Toma7 (Cauca) y Chidima8 (Chocó).

� Sentencia T-104�A de 2010.

8 Sentencia T-12� de 2011-Res-guardos Emberá Katios Chidima-Tolo y Pescadito.Fo

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El derecho a un ambiente sano

A través de las diferentes evaluaciones realizadas por al CGR, ha quedado claro que la red pública del Estado en la actividad minera resulta precaria, en aspectos como la salud pública, ocupacional, seguridad industrial y derechos laborales, entre otros, la desatención de estos componentes inte-grales concomitantes a cualquier actividad, pero en mayor grado a una con altos niveles de riesgo ambiental, de seguridad industrial y ocupacional, así como de riesgo epidemiológico por los im-pactos a la salud pública de las personas, no solo de las que laboran en estas tareas sino de aque-llas que se encuentran en las áreas de influencia directas de los proyectos mineros, p.e. en el Cesar o La Mojana.

Vale la pena recordar una vez más que la Ho-norable Corte Constitucional limitó los supues-tos derechos adquiridos de particulares, en su Sentencia C-126 de 1998 precisó que, conforme al artículo 58 de la Constitución Política de Co-lombia, la propiedad privada sobre los recursos naturales renovables está sujeta a todas las limi-taciones y restricciones que derivan de la función ecológica de la propiedad9. En el mismo sentido la Sentencia C-293 de 2002 de la Corte Cons-titucional declaró exequible el principio de pre-

caución consagrado en el numeral 6 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, e hizo clara alusión a la prevalencia del derecho colectivo al ambiente sano, frente a derechos de carácter particular y concreto como el derecho al trabajo, la libre em-presa, la iniciativa privada y a los denominados derechos adquiridos.

La protección de la riqueza natural

Por lo anteriormente planteado, es necesaria y urgente una decisión política respecto de los in-tereses de crecimiento económico fundamenta-do en la extracción de recursos minerales, frente a la realidad medio-ambiental del país, de gran biodiversidad, con riqueza de especies y ecosiste-mas, como de etnias y culturas, todas objeto de especial protección por la Constitución Política de 1991. (Ver figuras 9 y 10). Más aun cuando dichas actividades extractivas han sido escogidas como locomotoras de la prosperidad y son, por su naturaleza, altamente impactantes y predato-rias del medio ambiente y los ecosistemas donde se llevan a cabo y adolecen además de una insti-tucionalidad débil y vulnerable.

� Sentencia C-12� de 1��8, abril 1. Corte Constitucional. Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero.

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Figura 10

Biodiversidad global: número de especies de plantas vasculares

Fuente: Barthlott et al. 1997, presentación de FIERRO, Julio., Geólogo MSc, disponible en archivo.

Plantas Anfibios Reptiles Aves Mamíferos Brasil Colombia Australia Colombia Brasil 53.000 698-733 755 1.865 523 Colombia Brasil México Perú Indonesia 41.000 517 717 1.703 515 Indonesia Ecuador Colombia Brasil México 35.000 407 524 1.622 502 China México Indonesia Ecuador China 28.000 284 511 1.559 499 México China Brasil Indonesia Colombia 26.000 274 468 1.531 471

Riqueza por grupos taxonómicos.Figura 9

Fuente: RomeroM.,CabreraE.OrtizN.2008.InformesobreelestadodelabiodiversidadenColombia2006-2007.InstitutodeInvestigacióndeRecursosBiológicosAlexandervonHumboldt.BogotáD.C.,Colombia.181p.


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Síntesis

Está claro que los altos riesgos ambientales de la actividad mi-nera giran en torno al incum-plimiento de compromisos so-ciales y ambientales por parte de los ejecutores de los proyec-tos, en primer lugar, y también a la debilidad de las autorida-des ambientales y mineras para ejercer control y seguimiento.

Hay graves problemas ambien-tales derivados de los impactos acumulativos, residuales y si-nérgicos que ha traído la activi-dad minera en diferentes regio-nes del país, no sólo asociados a la minería ilegal, o informal, tradicional y de hecho, sino también a aquellos emprendi-mientos mineros de gran esca-la, legales y de alta tecnología como los realizados en el depar-tamento del Cesar, derivados de la inobservancia de normatividad ambiental y minera de los eje-cutores mineros, de la debilidad institucional, y de la ausencia de voluntad de los rectores de polí-tica y reguladores de dicho sec-tor, cuando no a fenómenos de corrupción en el mismo.

Es evidente que las plantas de personal son insuficientes, en especial para atender adecuada-mente las funciones de segui-miento y monitoreo de las exi-gencias mineras y ambientales. Debilidad fundada también en información desordenada, dis-persa, escasa y contradictoria, y aunado a ello vacíos normativos que atentan contra un desarrollo sostenible de cualquier actividad económica y más aún de una al-tamente impactante y predatoria de los recursos naturales como lo es la actividad minera.

Más allá de las diferentes acep-ciones conceptuales y alcances que pueda tener, la realidad de los pasivos ambientales deriva-dos de las actividades mineras son un hecho tangible, aunque no estén definidos formalmente en la norma, lo que quiere decir más bien, que la norma en ese sentido es insuficiente y precaria. Lo mismo sucede con los pasi-vos sociales derivados de las ac-tividades mineras, subestimados, cuando no ignorados, en especial aquellos referidos al menoscabo de la salud pública y a los riesgos epidemiológicos por substancias tóxicas como son los ocasiona-dos por la bioacumulación del mercurio en los ecosistemas, por ejemplo, el complejo cenagoso de La Mojana.

Se debe recalcar, también, la subestimación de determina-dos impactos de las actividades mineras sobre el recurso suelo, las subsidencias del terreno, el abatimiento de los niveles de las aguas freáticas y el drenaje ácido de minas, los cuales, no son teni-dos en cuenta de forma rigurosa dentro de los impactos derivados de las actividades mineras.

Las CAR (autoridades ambien-tales regionales) frente a los pasivos ambientales mineros, desconocen la situación en sus jurisdicciones sobre dicho tema. El caso del departamen-to del Cesar, es al menos para-digmático, en la medida en que acarrea las más notorias conse-cuencias de una actividad mi-nera predatoria, Corpocesar se escuda en el tema de las com-petencias sobre las licencias de los emprendimientos mineros (que recae sobre el Ministerio de Ambiente), para justificar su

inobservancia sobre este crucial asunto para su región.

Subsiste el problema frente a la obtención de las pólizas para cubrir la adecuada aplicación de las medidas de manejo am-biental para el sector minero de que trata el artículo 60 de la Ley 99 de 1993, para garan-tizar la restauración o sustitu-ción morfológica y ambiental de todo el suelo intervenido con la explotación minera, una clara debilidad en la fase de cierre de las minas establecido en los PMA y en el abandono de las mismas.

Es problemática la eliminación de la licencia ambiental para la fase exploratoria, bajo la no-ción de que esta etapa no pre-senta mayores impactos, lo cual resulta impreciso en relación con la escala y dimensión de los proyectos a realizar, y las activi-dades implícitas en las mismas (construcción de vías de acceso, campamentos, etc.).

En la reforma al Código Mine-ro con la Ley 1382 de 2010, se generaban serias dudas por su artículo 5º, modificatorio del artículo 74 del Código Minero, mediante el cual se prorrogaba hasta por once años la etapa de exploración en las actividades mineras, teniendo como base sólo razones técnicas y econó-micas para tal fin, sin incluir en éstas las de orden ambiental.

Frente al ordenamiento terri-torial y su marco normativo principal dado en la Ley 388 de 1997, no se consideró una visión regional del territorio más allá del municipio, a esca-la supra-municipal, no hay una


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adecuada articulación entre los usos del suelo planteados en los Planes de Ordenamiento Te-rritorial (POT) y los desarrollos de proyectos en el subsuelo, como son los mineros.

Preocupa a la CGR la no convocatoria a las au-toridades ambientales para el proceso de reforma del Código Minero por parte de las autoridades mineras, lo que resulta ilustrativo de la sub-valo-ración y desinterés dado a la variable ambiental por el sector público minero.

En la política y planeación minera y la insti-tucionalidad minero-ambiental, persisten las visiones parcializadas y poco integrales, en par-ticular en aquellas entidades responsables de la planeación y rectoras de las políticas en el sector minero, además de la poca coordinación entre las autoridades mineras y ambientales en los distintos niveles.

Es evidente la dificultad de las autoridades mine-ras para articular la legislación ambiental, como parte de su quehacer misional y legal, lo que genera una visión sesgada y poco integrada de su gestión con los mandamientos ambientales y constitucionales. La incorporación de los princi-pios del desarrollo sostenible en la actividad mi-nera, sin indicadores de gestión e impacto aso-ciados, y con proyectos piloto de baja cobertura, generan incertidumbre sobre los alcances y efec-tos que realmente tienen sobre el desempeño y la gestión ambiental de la minería.

En relación con el balance costo-beneficio de la actividad minera, quedó establecido que el me-dio ambiente recibe una muy baja proporción de las regalías indirectas asignadas para su preser-vación, a pesar de padecer los mayores impactos de la actividad minera; situación esta que se ve agravada con las políticas de “confianza inver-sionista” que han derivado en mecanismos de exenciones tributarias a la actividad que llegan a equiparar casi lo que se recibe por tributación.

Hay evidencias de que los costos de recuperación de los impactos de la actividad minera pueden superar los beneficios obtenidos, es claro que los costos ambientales y sociales de las actividades mineras no se han evaluado rigurosamente, es necesario y urgente incluir estos costos en las

cuentas y el balance costo-benefi-cio para saber con precisión cuan útiles son social y ambientalmente las actividades mineras.

Respecto a la participación de la red pública del Estado en la acti-vidad minera, resulta precaria para coadyuvar a un desempeño de la actividad minera que garantice los máximos beneficios posibles y mi-nimice los costos sociales y ambien-tales de la misma, esto en especial en lo que hace a la salud pública, ocupacional, seguridad industrial y prevención y atención de emergen-cias. Es urgente una mayor con-vergencia inter-institucional para facilitar a un buen desempeño de la actividad minera en el país.

El impacto de la minería en la ca-lidad de los recursos naturales y la estabilidad de zonas estratégicas para conservar la biodiversidad y la regulación hidrológica se debe a la predominancia del crecimiento eco-nómico, basado en la extracción de materias primas minerales, en des-medro de la calidad de los recursos naturales y las comunidades.

Claramente ha prevalecido el inte-rés minero, respecto del ambiental, lo que aunado a la debilidad de las instituciones ambientales, ha inci-dido negativamente para desarrollar una adecuada política ambiental res-pecto a los desarrollos mineros.

Es necesaria y urgente una decisión política respecto de los intereses de crecimiento económico fundamen-tado en la extracción de recursos minerales, frente a la realidad me-dio-ambiental del país, de gran biodiversidad, con riqueza de espe-cies y ecosistemas, como de etnias y culturas, todas objeto de especial protección por la Constitución Po-lítica de 1991.




En suma, el examen de la actividad minera en la actualidad, a la luz de los resultados obtenidos, muestran un desfase entre la teoría y la prác-tica, una teoría formal del deber ser que dista de lo que se observa en la realidad, donde los derechos colec-tivos aun son vistos de forma retó-rica por los rectores y ejecutores de políticas y actividades que como la minería aun no han incorporado de manera efectiva y real los avances que en ese sentido logró la Consti-tución de 1991.

Figura 11

Títulos Mineros en Colombia a 2010

Fuente: Revista Poder 360 del 30 de abril de 2011, Ed. No. 115, págs. 20-25.

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Un informe contundente:

Resumen: el artículo ofrece comentarios al documento “Minería y Medio Ambiente” elaborado por la Contraloría General de la República, destacando la forma irrespon-sable como el Estado ha adelantado la gestión minera en los componentes sociales y ambientales, evidenciando como esta ”locomotora de la prosperidad” lleva un rumbo incierto, poniendo en riesgo las riquezas naturales del país. Advierte la necesidad de profundizar en la revisión de los daños sociales, principalmente los asociados a los temas de salud pública e iniciar la estimación de las externalidades ambientales de la minería, teniendo como referencia procesos similares desarrollados en Estados Unidos.

Palabras clave: minería, costos sociales, salud pública, externalidades ambientales, pasivos mineros ambientales, salud pública.

La Contraloría en su informe al Congreso de la República sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente, 2010-20111, señala en forma contundente que la gestión minero-ambiental de las entidades del poder ejecutivo está muy lejos de garantizarle al país una adecuada protección de sus riquezas en biodiversidad y aguas, y en general del medio ambiente, de conformidad a los mandatos constitu-cionales y legales. Es una situación que no solamente está poniendo en grave riesgo la integridad del patrimonio ecológico de la nación, sino que ya ha generado daños ambientales injustificados e irreversibles con los consecuentes impactos negativos para el bienestar humano.

En particular la CGR “evalúa la gestión ambiental del Ministerio de Minas y Ener-gía (MME), Ingeominas, la Unidad de Planeación Minero Energética, las entidades del Sistema Nacional Ambiental (incluyendo el Ministerio de Vivienda, Ambiente

la gestión minero-ambiental al banquillo

Manuel Rodríguez BecerraProfesor Titular, Facultad de AdministraciónUniversidad de los Andes

1 Contraloría General de la República. 2011.Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente, 2010-2011. Bogotá: Contraloría General de la República. A lo largo de este artículo se citará como Informe CGR





y Desarrollo Territorial (MAVDT) y las corporaciones autónomas regionales), el Departamento Nacional de Planea-ción (DNP), el Ministerio de Portección Social y el Instituto Nacional de Salud, entre otras, y su impacto en la actividad minera y ambiental.”2

En el pasado reciente diversas entida-des públicas, líderes de la opinión y de ONGs, y entidades de investigación han cuestionado, desde diferentes pers-pectivas y en forma severa, la gestión minero-ambiental, incluyendo en ese cuadro desde la gran minería formal, hasta la minería artesanal, pasando por las operaciones ilegales de alto aliento.

El informe de la Contraloría recoge mu-chos de esos cuestionamientos, plantea unos nuevos, presenta facetas poco co-nocidas de la problemática, y sustenta sus afirmaciones con sólidas evidencias, una gran parte de las cuales son el pro-ducto de juiciosas investigaciones e in-dagaciones de la CGR al interior de 65 entidades públicas.

Como le corresponde a la Contraloría, las observaciones y conclusiones de su informe están redactadas en un lenguaje políticamente correcto, pero el cuadro que presenta luce inescapablemente patético y escandaloso. Retrata un poder ejecutivo que por acción u omisión está, en esencia, eludiendo en su gestión minero-ambiental su obligación constitucio-nal de “proteger la diversidad e integridad del ambiente” y, por ende de garantizar el derecho de todas las personas “a gozar de un ambiente sano” (artículo 79).

Principales conclusiones del Informe y propósito de la presentación

Entre los muchos aportes del Informe, en esta presentación se subra-yan tres de sus principales conclusiones, que están soportadas por una amplia evidencia: (1) el país no cuenta con los estudios e información que le permita saber a ciencia cierta los beneficios netos de la minería puesto que como lo señala el informe: “es claro que los costos am-bientales y sociales de las actividades mineras no se han evaluado ri-

Minería

2 Informe CGR, pág. 12�.




gurosamente. Es necesario y urgente incluir estos costos en las cuentas y el balance costo-beneficio para saber con precisión cuan útiles son social y ambientalmente las actividades mineras”; (2) la precaria consideración que tiene el tema de la salud en la gestión minero-ambiental del gobier-no, no obstante las graves consecuencias que en esta materia estaría teniendo la actividad; (3) la práctica inexistencia de un proceso dirigido a de-terminar los pasivos ambientales mineros (PAM) dejados por las minas cerradas, abandonadas o inactivas, ya sean de carácter legal o ilegal, como etapa necesaria para remediar o mitigar esos pa-sivos allí donde los haya, y así evitar sus daños actuales o potenciales sobre los ecosistemas y el bienestar humano.

Este escrito se concentrará en hacer algunas con-sideraciones sobre estos tres puntos particulares, los cuales son de extremada importancia pero que por ahora han sido materia de poca aten-ción pública y que, la CGR, a buena hora señala. Y para hacerlo se han articulado en cuatro sec-ciones: (i) impactos no evaluados por la ciencia; (ii) desconocimiento de los pasivos ambientales; (iii) desconocimiento de los daños sociales: el caso de la salud; (iv) imperativo de estimar las externalidades ambientales de la minería.

Naturalmente, para enmarcar adecuadamente el objetivo señalado para este escrito, y para hacer justicia al Informe, es necesario sinteti-zar, así sea brevemente, algunas de sus princi-pales conclusiones.

1. Subraya “que en el pasado reciente ha pre-valecido el interés minero, respecto a lo am-biental, lo que aunado a la debilidad de las instituciones ambientales, ha incidido ne-gativamente para desarrollar una adecuada política ambiental respecto a los desarrollos mineros.3” Es una prevalencia que en primer término se manifiesta en los vacíos y proble-mas que presenta el Código Minero expedido en 2001. Este, como se sabe, fue reforma-do en el año de 2009, pero sus principales falencias en materia ambiental, que en su momento señalaron el MAVDT y las ONG, se

2 Informe CGR, pág. 18�3 Informe CGR, pág. 18�.

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mantuvieron, con unas pocas excepciones. Al haber sido declarada inexequible por la Cor-te Constitucional, organismo que mantuvo la vigencia de una parte de sus artículos por un período de dos años, el Gobierno Nacio-nal deberá someter al Congreso una nueva reforma, lo que, como lo sugiere la CGR, constituye una oportunidad para corregir los problemas presentados por el Código en ma-teria ambiental.

2. Al ofrecer nuevas evidencias sobre la debili-dad de las entidades ambientales propiamen-te dichas (el MAVDT y las CAR) y su política minero-ambiental, la CGR señala también las debilidades operacionales y técnicas del MME y de INGEOMINAS, todo lo cual se traducen en diversas falencias en la gestión socio am-biental de la actividad. Y resalta que sigue siendo “muy evidente para las autoridades mineras la dificultad para articular la legisla-ción ambiental en su quehacer misional y le-gal, lo que genera una visión sesgada y poco integradas de su gestión, con los mandamien-tos ambientales.4” La CGR subraya que si bien en Colombia se ha mejorado, en general, la institucionalidad y la gestión ambiental, “La misma, per se, no ha logrado corregir de fon-do los graves impactos de la actividad minera sobre el recurso suelo, el recurso hídrico y la generación de sustancias peligrosas, así como tampoco ha logrado controlar la ilegalidad y marginalidad de la minería, todo lo cual con-tinúa atentando contra la diversidad biológi-ca y cultural del país.5”

3. La forma caótica e irresponsable como se otorgaron más de 6000 títulos mineros en el período 2002-2010, y la gran incapacidad de fiscalización por parte de las autoridades mineras se hacen patentes en este nuevo examen de la CGR (por ejemplo, Ingeominas cuenta con 31 funcionarios de planta y 57 contratistas para llevar a cabo la fiscalización minero-ambiental en todo el país). Además, se muestran las grandes inconsistencias de información que sobre los títulos mineros otorgados y solicitados existen al interior de Ingeominas y entre esta entidad y aquellas entidades territoriales que cuentan con la de-legación para el otorgamiento de títulos. Así

mismo, se identifican discrepancias entre In-geominas y las autoridades ambientales en la información sobre los títulos otorgados en zo-nas de importancia ambiental (parques natu-rales y regionales, reservas forestales, parques nacionales), que, en muchos casos (como el de los parques nacionales y los páramos) fueron entregados violando la ley.

4. La prevalencia de lo minero sobre lo ambiental y la forma como se otorgan los títulos mineros está llevando a que, en la práctica, una gran parte del ordenamiento ambiental del país se esté predeterminando desde Ingeominas, que como lo reitera la CGR, sustentada en diversas evidencias, tiene muy poca sensibilidad por el tema.

5. La CGR identifica, también, una gran preca-riedad en la capacidad de otras entidades gu-bernamentales relevantes -como el DNP, Col-ciencias, el Ministerio de Protección Social, el Instituto Nacional de Salud, el INCODER y el Sena-, en asuntos claves atinentes a la política y la gestión minero-ambiental sobre los cuales tienen responsabilidad. Y, además, evidencia“ la poca armonía y baja coordinación inter-ins-titucional de la red pública(que incluye tanto las entidades antes mencionadas como las del SINA y el MME) para tener un sector minero capaz de desarrollar sus actividades con el ma-yor beneficio social, ambiental y económico para el país”.

6. La CGR plantea diversos interrogantes sobre la medida en que son adecuados, o no, los bene-ficios económicos directos, que por concepto de regalías e impuestos, recibe el gobierno na-cional. Y llama la atención sobre el hecho de que con frecuencia los montos que ha recibido el gobierno están por debajo de las inversiones que tendría para reparar muchos de los daños dejados por la minería (como lo muestra, por ejemplo, las inversiones en que ha tenido que incurrir el Distrito Capital en la restauración de las riberas del Río Tunjuelo que superan con creces el monto de las regalías recibidas por concepto de la explotación de materiales de

4 Informe CGR, pág. 1��.� Informe CGR, págs. 180-181.




construcción). Y llama también la atención la poca participa-ción que el sector ambiental tiene en las regalías mineras vs los crecientes montos que deberá invertir en remediar los Pasivos Ambientales Mineros, y las necesarias inversiones que para ase-gurar compensaciones ecológicas productos de los daños am-bientales de la minería (formal e ilegal) deberían hacerse.

Impactos no evaluados por la ciencia

La minería a gran escala se perfila como el gran motor de la loco-motora minera que se intenta impulsar, es decir, una minería que por su naturaleza tiene un alto impacto en materia social y am-biental. Pero, según el Informe de la CGR, la información de ori-gen científico producida en Colombia sobre los impactos de este, o cualquier otro tipo de minería es prácticamente inexistente.

Así, “de conformidad a la información suministrada por Colciencias, en Colombia, entre el año 1988 y 1998 se realizaron 5 investigacio-nes por diferentes universidades y co-financiadas por este instituto, en tanto que entre 2000 y 2010 se realizaron 22 investigaciones. Sin embargo, hay que precisar que buena parte de estas estaban refe-ridas a las tecnologías de punta y uso industrial de minerales, y se registraron muy pocas dirigidas a los temas sociales y ambientales de la minería, apenas cinco tuvieron ese carácter.” “A este respecto, se solicitó información a los gremios del sector, de los cuales no se ob-tuvo respuesta alguna sobre estudios y evaluaciones originados por ellos sobre la actividad.6” Como es obvio, los estudios de impacto ambiental, que deben adelantar de conformidad a la ley las empre-

sas mineras que solicitan la licencia ambiental, contienen necesariamente información producto de la investigación científica (obtenida previamen-te a la explotación), pero como señala el Informe de la CGR, no se cuenta prácticamente con evaluaciones independientes de entidades científicas sobre los impactos sociales y ambientales de la minería.

Pero las entidades de investiga-ción del SINA (en particular el Instituto Alejandro Von Hum-boldt, el Instituto Sinchi, e Inve-mar) así como diversos centros de investigación han avanzado en el conocimiento ambiental del país, señalando, entre otras, los lugares de especial valor ecológico. Es un hecho que las entidades del sector minero, en el momento de otorgar los títu-los mineros, simplemente han desconocido, como lo evidencia la forma caótica en que se en-tregaron los entre 2002 y 2010, muchos de los cuales, como ha sido una y otra vez denunciado, se localizan en ecosistemas que, de conformidad al conocimiento científico, deberían estar exclui-dos de esta actividad. Más grave, aún, las autoridades ambientales han llegado a desconocer con-ceptos técnicos de los institutos de investigación. Así ocurrió en el caso del otorgamiento de la licencia ambiental para la cons-trucción del Puerto Brisas en Di-buya, que no tomó en cuenta el concepto de INVEMAR que seña-laba, en forma contundente, la inconveniencia de intervenir este lugar dada su singular riqueza en diversidad biológica.

� Informe CGR, págs 181-181

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Desconocimiento de los pasivos ambientales

Relacionada con la anterior si-tuación, y según el Informe de la CGR, el país no tiene cono-cimiento alguno sobre los pasi-vos ambientales mineros (PAM). Tanto en el MME como en el MAVDT, apenas se inician unos proyectos dirigidos a concep-tualizar y caracterizar los pasi-vos ambientales7. Ello en con-traste con países como Perú o Chile que han avanzado en el establecimiento de legislaciones y programas para para mitigar los pasivos ambientales, aun-que la CEPAL reconoce que “el concepto de pasivos ambien-tales es algo poco conocido y desarrollado en América Latina y el Caribe” (CEPAL, 2008, 5).

Precisamente, de conformidad a la legislación peruana que rige los pasivos ambientales, se consideran como tales “aque-llas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depósitos de residuos producidos por opera-ciones mineras, en la actualidad abandonadas o inactivas y que constituyen un riesgo perma-nente y potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad.8”

Como se ha señalado en estu-dio de la CEPAL,9 los PAM pre-sentan o pueden presentar un riesgo de seguridad o de con-taminación tanto para la salud humana como para el medio ambiente. El riesgo de conta-minación se debe a la presencia de sustancias tóxicas, como por ejemplo el cianuro, el arsénico, los metales pesados en los resi-duos mineros, como son los re-laves y los desmontes y la libe-

ración de ellos al medio ambiente. El riesgo por seguridad se debe a la estabilidad física de las instalaciones remanentes. Además, en América Latina, “la mayor parte de estos pasivos fueron abandona-dos por los propietarios u operadores mineros sin la adopción de medidas de seguridad minera o de protección ambiental ni control por parte de las autoridades competentes y pueden presentar por lo tanto efectos adversos a la vida, a la salud de la población o al medio ambiente.10”

En el Informe de la CGR, se señala que al revisar las respuestas de las CAR frente al tema de los pasivos ambientales mineros sor-prende “la insuficiente noción que sobre dicho tema tienen esas entidades” un hecho que se aúna a su inacción. Además, “es parti-cularmente inquietante que Ingeominas, como principal autoridad minera, no cuente con un inventario, siquiera preliminar, sobre los pasivos ambientales mineros en el país, pero más inquietante aún que el MME afirme que no es posible hablar en Colombia de pasi-vos ambientales de la minería debido a que como tal no existe esa

� En el informe de la CGR se incorpora una tabla en que se clasifican y describen los pasivos ambientales, pág. 14�.

8 Presidencia del Perú. Ley nº 282�1 que regula los pasivos ambientales de la actividad Minera

� Angela Oblasser, Eduardo Chaparro. Estudio comparativo de la gestión de pasi-vos ambientales en Bolivia, Chile, Perú y Estados Unidos. En CEPAL, serie Recursos naturales e infraestructura, No. 131

10 A. Oblasser et al, ibid, pág. �

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figura” (CGR, 2011, 184). Evi-dentemente, la afirmación de MME es un señalamiento sobre un grave vacío en la legislación colombiana y, de alguna mane-ra, una evidencia más, casi que una caricatura, del poco mira-miento que tiene el sector pú-blico minero por lo ambiental.

El no contar con un inventario y evaluación de los pasivos am-bientales, de las minas cerradas o inactivas, y un programa para enfrentarlos, podría tener in-justificables y graves impactos para el medio ambiente y las comunidades. Además, el erario público podría verse afectado en el largo plazo, puesto que en algún momento el Estado colombiano se verá abocado a resolver los pasivos ambienta-les, como lo muestra la expe-riencia de diversos países. Y en la medida en que se posponga la acción, el Estado tendrá me-nos posibilidades de exigir a quienes operaron las minas, hoy cerradas, abandonadas o inac-tivas, la responsabilidad por la mitigación y la remediación de los daños ya producidos, o por la prevención de los riesgos de futuros daños.

Y es precisamente para tratar esta última problemática que se requiere una normatividad específica sobre los pasivos am-bientales mineros la cual debe diferenciarse de la normativi-dad sobre el cierre de las minas que apunta a “la prevención de la generación de futuros daños y la generación de nuevos pasi-vos.” Esta es una diferenciación necesaria puesto que “muchas veces existe una confusión acerca de la necesidad de contar con una normativa que abarca

el tema de los pasivos ambien-tales mineros y una normativa para el cierre de las minas.”11

En principio una normatividad sobre cierre debe abarcar sola-mente las operaciones mineras activas y futuras, mientras que una normatividad sobre pasivos se refiere a problemas históricos de antes de entrada en vigencia de la normativa ambiental, o a pasivos producto del incumpli-miento de la ley, o a problemas generados por la minería ilegal cuyos responsables no son iden-tificables. Naturalmente cuáles son los límites entre una y otra normatividad es un asunto de definición de las mismas.

En un sentido estricto, la mi-tigación y remediación de aquellos daños ya registrados y riesgos futuros de daños como consecuencia de un cierre in-adecuado de una mina (es decir que se haya hecho violando la normatividad ambiental), debe exigirse a quienes la explota-ron, y, por consiguiente no es una pasivo ambiental que deba resolver el Estado. Sin embargo, la experiencia de otros países in-dica que muy frecuentemente el Estado acaba teniendo la respon-sabilidad por los mismos ante la desaparición de las empresas que explotaron las minas en cues-tión, muchas veces producto de la ejecución de artilugios jurídi-cos dirigidos a evadir sus obli-gaciones, como lo registra, por ejemplo, el General Accounting Office de los Estados Unidos en informe presentado al Congreso de ese país sobre el caso de la minería en los Apalaches.12

Los pasivos ambientales de la minería, prácticamente sin nin-guna evaluación por parte del

Estado colombiano, pero cuya existencia y negativos impac-tos para la calidad de vida son evidentes para muchos grupos de colombianos, se encuentran, como quedó dicho, tanto en lu-gares que fueron materia de ex-plotación legal como ilegal. No necesariamente en todos y cada uno de los lugares de minas ya cerradas o inactivas, se presen-tan pasivos ambientales, pero la realidad solamente se puede establecer mediante juiciosas evaluaciones, que, en muchos casos, implica la utilización de la mejor ciencia disponible. Pero dada la muy deficiente fiscalización de las actividades mineras por parte de las en-tidades competentes, lo más probable es que gran parte de las antiguas minas presenten daños y riesgos de considera-ción. De hecho, actividades mi-neras legales activas, como se registra en el centro del Cesar, ya han ocasionado daños que de no remediarse antes de su cierre, pasarían seguramente a hacer parte de los pasivos am-bientales no inventariados del país, si no llegare a corregirse esta anómala situación.

Además, como el mismo in-forme de la CGR lo subraya, actividades mineras ilegales-adelantadas recientemente en diferentes regiones del país sin que las autoridades guberna-mentales lo impidieran-, han

11 A. Oblasser et al, ibid, pág. 11.

12 GAO, United States Government Accountability Office. 2010 Surface coal mining. Financial Assuran-ces for, and Long-Term Oversight of, Mines with Valley Fills in Four Appalachian States




dejado tras de sí enormes daños ambientales que no han sido evaluados, ni por las CAR, ni por el MAVDT, ni por las autoridades mineras, como se evidencia, por ejemplo en los casos de la ex-plotación ilegal del oro, en Zaragoza, en el río Dagua, o en Ayapel.

Finalmente, es necesario subrayar, que el cierre de las minas hoy activas es un tema que prácticamen-te está ausente de este informe. Es un tema que la Contraloría debería examinar a fondo, y hacerlo público para aclarar cuáles han sido las exigencias impuestas por las autoridades a las mineras en esta materia, y qué están haciendo para asegu-rar que estas se estén moviendo en una dirección consistente con lo que las autoridades públicas les han exigido para el momento en que termine su explotación. La Contraloría debería también hacer claro a la opinión pública cuáles son las previsio-nes hechas frente a la gestión del riesgo de estas minas, una vez cerradas, que incluye un perma-nente monitoreo de la recuperación de la biodi-versidad y la calidad de las aguas, así como el ade-cuado aprovisionamiento de recursos económicos para la remediación y mitigación de los problemas ambientales que se presenten.

Y es que no debe olvidarse que la minería a cielo abierto deja enormes e inevitables huellas ecoló-gicas como son los grande cráteres que quedarán para siempre abiertos en la Guajira y en el Cesar (se afirma que podrían alcanzar el 20% o más de la superficie explotada), o la disposición que se haya hecho de los materiales inertes, que pre-sentan en si mismas altos riesgos -por ejemplo, de drenajes ácidos, de fallas en infraestructuras de prevención- cuya probabilidad de ocurrencia deben ser conocidos por la ciudadanía.

Desconocimiento de los daños sociales: el caso de la saludDe acuerdo al Informe de la CGR, las agencias de la protección social y de la salud serían las enti-dades públicas más ausentes de la gestión mine-ra. “Respecto al Ministerio de Protección Social (MPS) y el Instituto Nacional de Salud (INS) se puede señalar que su concurrencia en el tema es marginal, con base también en las respues-tas suministradas por las entidades sobre qué evaluaciones, estudios e investigaciones ha de-sarrollado o dispone el MPS, o con su auspicio, sobre la actividad minero-energética en el país

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y sus conflictos.”13 Y como conse-cuencia de esta situación conclu-ye que a similitud del caso de los pasivos ambientales “los pasivos sociales derivados de la actividad minera son subestimados, cuando no ignorados, en especial aquellos referidos al menoscabo de la salud pública y a los riesgos epidemio-lógicos por substancias tóxicas como son los ocasionados por la bio-acumulación del mercurio en los ecosistemas.”14

Igualmente sorprendente es el he-cho de que las agencias de salud justifiquen su inacción, alegando, en sus respuestas a la CGR, que no tienen competencias o responsabi-lidades sobre los asuntos mineros, un asunto que esta entidad refuta con contundencia. Es el caso del INS que afirma que “por carecer de competencia, no ha desarrollado o auspiciado evaluaciones, estudios e investigaciones desde el punto de vista epidemiológico de dicha acti-vidad” y, asimismo manifiesta “no tener estadísticas sobre este aspec-to.”15 Para la CGR es claro que de conformidad al decreto de creación y reglamentación del Sistema de Vigilancia en Salud Pública (SI-VIGILA), (Decreto 3518 de 2006) el MPS y el INS tienen una clara competencia en la materia, como responsables del sistema.

La Contraloría, en buena hora, ha señalado al país como, en la prác-tica, el Estado colombiano, tiene abandonado el tema de los pasivos ambientales y de los pasivos para la salud humana producto de la ac-tividad minera, una clara omisión de sus obligaciones constituciona-les y legales que necesariamente está teniendo graves consecuen-cias para la sociedad colombiana en su conjunto. En conjunción con el tema de los pasivos de salud, es

necesario establecer los pasivos sociales y económi-cos en otras áreas como los referentes a daños a la propiedad privada, y a la infraestructura urbana y rural, entre otros.

Imperativo de estimar las externalidades ambientales de la minería

El informe no hace mención a las externalidades (so-ciales, culturales, ambientales, económicos) de la mine-ría, un tema crítico que se ha tratado muy poco en los debates públicos y consideraciones hechas por diferen-tes analistas sobre la locomotora minera. Y esa omisión seguramente se podría interpretar como un asunto de orden: ¿sí ni siquiera estamos enfrentando el caso de los pasivos ambientales, para qué tratar el tema, relacio-nado, y más complejo, de las externalidades?

Sin embargo, en el informe se enfatiza, como quedó consignado, que “es claro que los costos ambientales y sociales de las actividades mineras no se han eva-luado rigurosamente. Es necesario y urgente incluir estos costos en las cuentas y el balance costo-bene-ficio para saber con precisión cuan útiles son social y ambientalmente las actividades mineras.”16 Y es justamente con miras a llenar este vacío identificado por la Contraloría, que se propone aquí el concepto de externalidades de la minería, que es diferente al de los pasivos ambientales mineros.

En efecto, cada etapa del proceso minero (la explora-ción, construcción de la infraestructura para extraer y transportar el mineral, la explotación, y el transporte del mineral a su destino final dentro del territorio colombiano) genera un flujo de residuos y conlleva múltiples riesgos para la salud y el medio ambiente. Se subraya que estos costos son externos a la activi-dad minera y por eso son considerados como “exter-nalidades” o como “costos ocultos”.

En contraste los pasivos ambientales de la mine-ría, son costos internos a la actividad misma. De los pasivos hacen parte todos aquellos daños de los ecosistemas y, en general del medio ambiente, y los consecuentes impactos en el bienestar humano,

13 Informe CGR, pág. 181.

14 Informe CGR, págs. 184-18�.

1� Informe CGR, pág. 183.

1� Informe CGR, pág. 18�




que son producto de no cumplir con la normativi-dad ambiental. En últimas, como lo señaló el MA-VDT en su esfuerzo de conceptualizar el tema los pasivos ambientales“deben ser consecuencia de un detrimento de los recursos naturales renovables su-perior a los impactos contemplados en las licencias ambientales, los cuales son admitidos social, técnica y legalmente, y para los cuales existen instrumentos de gestión, supervisión y control en la normatividad ambiental vigente.”17

Así, lo que caracteriza a las externalidades es que es-tas ocurren cuando la actividad de un agente afecta el bienestar de otro agente por fuera de cualquier tipo de mecanismo de mercado. Sin embargo, estos no son a menudo tomados en cuenta en la toma de decisiones y al no serlo, pueden distorsionar el proceso de toma de decisiones y reducir el bienestar de la sociedad.18

No es del caso entrar aquí a hacer una descripción de cada uno de los componentes de los posibles costos de la minería. Pero unos pocos ejemplos bas-tan para relievar el imperativo de que el concepto de externalidades se incorpore en los procesos de-cisorios sobre la materia como paso indispensable para determinar la deseabilidad, o no, de adelantar los diversos proyectos mineros.

Así, por ejemplo, en el caso de la minería del carbón a cielo abierto en Colombia , se pueden identificar como externalidades, o costos ocultos, los efectos sobre la salud pública de las comunidades vecinas a las minas y a los corredores de transporte del carbón, la inutili-zación de fértiles suelos del Cesar para la agricultura, la perdida de fuentes de agua en esta última región, el deterioro de las vías públicas de diversas poblaciones en el largo período en que las tractomulas cargadas de carbón hicieron uso de ellas y la consecuente ruptura de la tranquilidad de sus pobladores por el tránsito de las mismas, la contaminación de las playas de Ciénaga, Santa Marta y regiones vecinas con polvillo de carbón como resultado de inadecuados procesos de cargue y descargue, y la destrucción de un valioso ecosistema para la construcción del puerto Brisa en Dibuya. Y una vez se cierren las minas, los grandes cráteres que que-darán allí para siempre (que se dice puede superar el 20% de la superficie explotada) harán también parte de los costos escondidos o externalidades, que por escondidos no quiere decir que no sean fácilmente vistos! ¿Por qué clasificamos todos estos elementos

como externalidades? Entre otras, porque todos estos daños al am-biente y al bienestar humano muy probablemente las han producido las empresas mineras cumpliendo con todas las condiciones esta-blecidas en la licencia ambiental. Es decir el cubrimiento de esos costos (muchos de los cuales no son fácilmente cuantificables) no se les podría exigir a quienes han operado las minas.

Para ilustrar aún mejor el tema de las externalidades de la minería del carbón resulta útil hacer refe-rencia a un estudio que se efectuó en los Estados Unidos, dirigido a cuantificar monetariamente aque-llas producidas por el ciclo del carbón, incluyendo su extracción, transporte y combustión en las termoeléctricas. Este estudio fue liderado por el profesor Paul R. Epstein, del Centro para la Salud y el Medio Ambiente Global de la Escuela de Medicina de la Univer-sidad de Harvard, y en él participa-ron otros diez investigadores per-tenecientes a prestigiosos centros de los Estados Unidos.19

1� Citado en Informe, p. 148. Correspon-de esta cita al estudio: MME-Econometría. 2010. “Diseño y validación del marco con-ceptual y metodológico para caracterizar, priorizar y valorar económicamente los pa-sivos ambientales mineros en Colombia.

18 National Research Council. 200�. The Hidden Costs of Energy: Unpriced Consequences of Energy Production. Washington,DC.

1� Paul R. Epstein, Jonathan J. Buonocore, Kevin Eckerle, Michael Hendryx, Benjamin M. Stout III, RichardHeinberg, Richard W. Clapp, Beverly May, Nancy L. Reinhart, Melissa M. Ahern, Samir K. Doshi, and Leslie Glustrom. 2011.Full cost accounting for the life cycle of coal in “Ecological Economics Reviews.” Robert Costanza, Karin Limburg & IdaKubiszewski, Eds. Ann. N.Y. Acad. Sci. 121�: �3–�8.




Al evaluar los daños para la salud humana de las comunidades que habitan la región montañosa de los Apalaches, en donde el carbón se explota a cielo abierto, en el estudio se recuerda que en investigaciones efectuadas por Hendryxand Ahern20 en los conda-dos de esta región para el período 1979-2004, se encontró que las tasas de mortalidad asociadas al cáncer del pulmón, a fallas car-díacas, y a enfermedades respiratorias y del hígado, eran más altas en las áreas con alta concentración de minería del carbón en los Apalaches, menores en áreas con concentración leve y muchísimo menores en áreas no mineras de los Apalaches. Las menores tasas se encontraron en áreas por fuera de la región.

Epstein et al., cuantifican los daños para la salud humana de los habitantes de los Apalaches en 75.000 millones de dólares anua-les. En contraste, los autores estimaron los beneficios económi-cos totales de la minería de carbón para la región en US$8.080 millones de dólares anuales en el año 2005, que incluye la suma de los beneficios directos (los salarios y las utilidades de los em-presarios), de los beneficios indirectos (suministros a la industria y otros) y de los beneficios inducidos (los efectos multiplicadores en la economía).21

En el caso de los Apalaches, los autores también evalúan otros im-pactos y sus efectos sociales, ambientales y económicos. No todos los pueden cuantificar como ocurre con los daños ecológicos que son muy notables en los casos de la biodiversidad y las fuentes de agua, los cuales son también reportados por el informe de la

GAO antes mencionado.22 Pero su recomendación final es con-tundente: “Nosotros debemos terminar con la Minería a Cielo Abierto de Montaña, recupe-rar los sitios y tierras mineras abandonadas, y asegurar que las fuentes de agua son seguras para el consumo.”23

Las observaciones y conclusio-nes sobre la minería de carbón a cielo abierto en los Apalaches, deberían ser tomadas en cuen-ta en los debates y análisis que se están haciendo en Colom-bia sobre la conveniencia de la minería de oro a cielo abierto en la región andina. Si bien se trata de dos minerales diferen-tes, no es difícil suponer que se presentan externalidades co-munes o semejantes que deben ser evaluadas.

Además, los hallazgos en el caso de los efectos de la minería del carbón sobre la salud humana de los habitantes de los Apa-laches, justifican con creces la preocupación y alarma de la CGR sobre la indolencia del sector público de la salud (MPS y INS) frente a los daños de la minería para la salud humana. ¿Qué externalidades para la sa-lud de las comunidades de La Guajira y del centro del Cesar en la zona de influencia de la minería de carbón genera esta

20 Hendryx, M. & M. Ahern.2008. Relations between health indica-tors and residential proximity to coal mining inWestVirginia. Am. J. of Public Health �8: ��–��1.Conclusiones citadas por Epstein et al. pág. 82.

21 Epstein et al, ibid, pág. 83.

22 GAO, ídem.

23 Epstein et al, ibid, pág. 84

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actividad? ¿Habría razones para suponer que los efectos de la minería de carbón a cie-lo abierto sobre la salud de los habitantes de los Apalaches, es sustantivamente diferente en los casos del Cesar y la Guaji-ra? Una respuesta a esta pregun-ta solamente nos la podría dar la investigación científica adelanta-da por entidades independientes de las empresas mineras.

El concepto de externalidades podría también ser muy útil en el caso de Colombia, si de lo que se trata es de analizar los efectos agregados del conjunto de las locomotoras de la pros-peridad, incluyendo la minera, en los campos social, ambiental y económico. Un reciente estu-dio sobre el futuro de la selva amazónica peruana, dirigido por Marc Dourojeanni,24 nos sir-ve para ilustrarlo. Se sumaron todos los proyectos de inversión que se planean ejecutar en los próximos diez años en esa re-gión y que están representados en: 56 centrales hidroeléctricas (26 en la selva), 53 bloques de exploración y explotación de petróleo en una extensión de 35.6 millones de hectáreas (7 en producción, 46 en explora-ción), 24.00 títulos mineros en 10.000.000 de hectáreas (7002 en exploración), mejoramien-to de carreteras (4.800 kms.) y construcción de nuevas vías (800 kms.), nuevas líneas de ferrovías (2000 kms.), hidrovías (4213 kms.), concesiones fores-tales en 16.000.000 de hectá-reas en adición a las concedi-das en 7.000.000 de hectáreas, e inversiones agroindustriales en aproximadamente 500.000 hectáreas. Al simular diferentes escenarios de impacto de este

conjunto de proyectos sobre la selva amazónica se estima que para el año 2041 se habrían destruido y degradado entre 43 y 71 mi-llones de hectáreas de selva; que la deforestación a tabula rasa se ubicaría entre 17 y 25.1 millones de hectáreas; y que en el peor escenario solamente quedarían 7 millones de hectáreas de selva en buen estado de conservación de las 77 millones hoy existentes.

De nuevo, este masivo proceso de destrucción y degradación am-biental de la selva amazónica peruana, podría darse en un contexto en el cual las diversas empresas responsables por los proyectos de inversión cumpliesen a cabalidad con la normatividad ambiental y los condicionamientos incorporados en las licencias ambientales. Incluso, y aunque parezca paradójico, semejante tragedia ambien-tal podría darse en un contexto en que las empresas ejercieran sus códigos de responsabilidad empresarial corporativa. La deforesta-ción y la degradación de la selva son, en gran parte, impactos in-directos que se producen por fuera de las áreas de ejecución de los diversos proyectos de inversión y que están asociados a fenómenos sociales de diversa naturaleza (entre otros la pobreza, la inequidad y la especulación de tierras), que, como lo demuestra la historia del mundo tropical es incontrolable.

24 Marc Dourojeanni, Alberto Barandiarán y Diego Dourojeanni. 2010. Amazonía 2021. Lima: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Pro-Naturaleza, 2010

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Consideraciones finales

El Informe de la Contraloría evi-dencia la forma irresponsable como el Estado colombiano ha adelanta-do su gestión minera en los cam-pos ambiental y social. En últimas, señala que la actividad minera -que las dos administraciones del Presidente Álvaro Uribe promovie-ron con ímpetu, y que la adminis-tración del Presidente Santos le ha dado alta prioridad, incorporándola como una de las locomotoras de la prosperidad-, está moviéndose por una senda que claramente está poniendo en altísimo riesgo la in-tegridad de las riquezas naturales del país y la calidad de vida de los colombianos.

No son pocos los colombianos que, a partir de diferentes perspectivas, han señalado el negativo socioam-biental que registra la minería co-lombiana Y como es natural, fren-te a estas posiciones críticas, son muchos los defensores de la ac-tividad minera que las consideran exageradas o injustas con el sector, y que ven en ella la gran panacea para el desarrollo del país. Así lo expresó en columna periodística Claudia Jiménez, la Presidenta del gremio de la gran minería: “Co-lombia necesita la minería para impulsar su crecimiento, pero re-quiere una minería responsable y competitiva, que no solo cumpla las leyes nacionales, sino que vaya más allá e incorpore estándares in-ternacionales. Es lo que hacen las 13 empresas del Sector de la Mine-ría a Gran Escala, que se agruparon bajo nuestro nuevo gremio.”25

Pero esta visión no parecería co-incidir con la realidad, como lo se-ñala el informe de la Contraloría en su contundente veredicto sobre la política minero-ambiental.

Del caso recordar que desde tiempo atrás, otras en-tidades del Estado habían venido señalando los di-versos problemas que aquejan el sector minero. Así, por ejemplo, recientemente, la Defensoría del Pueblo presentó un excelente diagnóstico sobre las causas y consecuencias de la minería informal, incluyendo la artesanal y las operaciones ilegales a mediana escala. Y años atrás, a mediados de la pasada década, la Pro-curaduría General de la Nación efectuó una balance ambiental de la minería a cielo abierto del carbón en el centro del César, una región en que los daños ambientales y sociales de la gran minería, aunados al mal uso y malversación de los fondos provenientes de las regalías, presentan un cuadro desolador.

Así nos lo recuerda el Informe de la CGR, y así lo han denunciado públicamente diversos observadores de la realidad nacional, tal como lo hiciera, por ejem-plo, el periodista Mauricio Gómez, en su reportaje presentado, en varias entregas, en el noticiero de te-levisión CM&, en 2011.

Lo anterior no significa que todas las empresas del sector minero no estén cumpliendo con la ley. Ese podría ser, por ejemplo, el caso de la empresa Cerre-jón, según lo afirma León Teitcher, en una reciente columna que publicara en Portafolio: “La dicotomía entre minería y medio ambiente es falsa cuando se hace minería en forma responsable. Está demostra-do que en Colombia hacer minería responsable sí se puede. Basta con preguntarle a Corpoguajira, a las ONG serias que sí conocen el territorio, al Ministerio del Medio Ambiente. Pero no hay peor ciego que el que no quiere ver.”26 Ese es el juicio del Presidente de una de las mayores empresas mineras del país.

Pero según lo sugiere el informe de la Contraloría, el Estado mismo no cuenta con la información que le permita evaluar con rigor los costos socio-ambien-tales de esta, ni de ninguna otra operación minera, y por consiguiente, conocer cual es su relación be-neficio costo para la sociedad. El hecho de que una empresa cumpla con la ley no necesariamente signi-fica que su balance socio ambiental sea positivo, una dimensión que, naturalmente, es un componente fundamental de la denominada minería responsable, a que hace referencia el Presidente de Cerrejón.

2� Claudia Jiménez.“Sí se puede” en El Tiempo, 1� de Julio del 2011

2� León Teitcher. “No hay peor ciego...”, en Portafolio diciembre 23 de 2011.



Una discusión basada

Resumen: el autor, mediante cuatro estudios de casos relacionados con planes de cierres integrados de minas en Ghana (África), muestra los efectos a largo plazo de la actividad minera en las cuencas hidrográficas y las poblaciones locales, así como las limitaciones y problemáticas asociadas a estos desarrollos, concluyendo que es necesaria una adecua-da identificación del costo de oportunidad de cada uno de los proyectos mineros, una interlocución equilibrada e independiente entre las autoridades mineras y ambientales para lograr que los beneficios y los pasivos ambientales mineros sean equitativos para todas las partes involucradas. En caso contrario, puede ser fuente de conflicto entre las partes involucradas.

Palabras clave: cierre de minas, pasivos minero ambientales, costos de oportunidad, salud pública, autoridades ambientales.

Desarrollo versus conservación y protección

Los proyectos de minería definitivamente pueden traer desarrollo a un país, no sólo en términos de ingresos por concepto de impuestos y regalías a las autoridades, sino también como resultado de mayores niveles de empleo y la compra de productos locales y servicios. Sin embargo, la minería, también tiene efectos negativos, principalmente ambientales, sociales y socio-económicos. Todos estos efectos, buenos y malos, son claramente visibles en países como Ghana, que tiene una industria minera activa y bien desarrollada.

Aunque algunos efectos negativos de la minería pueden ser mitigados, otros son per-manentes, por lo tanto, es importante considerar el concepto de costo de oportuni-dad: en este caso, el costo de un proyecto minero en términos del valor de la mejor alternativa no elegida.

Desempeño ambiental en el cierre y clausura de minas

en la experiencia en Ghana:


Ronald P. SmithConsultor Internacional, experto en la industria de la minería.




Elegir a las minas en una ubicación determinada implica muchos costes de extracción directa que son asumidos por la empresa mi-nera. Sin embargo, hay otro potencial costo: el de los daños o deterioros del medio ambiente. Las empresas mineras deben limi-tar tales daños tanto como sea posible, para rehabilitar las zonas afectadas y asumir el costo de los daños a largo plazo. No hacerlo, significa que ese costo sería trasladado a la Nación, principalmente por la población local en la zona afectada, lo que implica un sub-sidio a largo plazo.

¿Permiso para explorar minas?

La decisión de las autoridades nacionales para conceder permiso para explorar o no minas, debe tener en cuenta el valor económico y de desarrollo de la mina, el costo de la rehabilitación del medio ambiente y el costo potencial de perder ciertos aspectos del medio ambiente natural para siempre. No todas estas valoraciones serán llevadas a cabo por la empresa minera, pues se requieren valoracio-nes independientes y lo más importante, la supervisión por parte de las autoridades de minería y medio ambientales en un país.

Es crucial para una empresa minera obtener permisos de explo-ración, así como permisos ambientales. Uno sin el otro implicaría una valoración injusta del proyecto. En Ghana, la Comisión de Minerales (CM) podría emitir licencias de exploración y conce-siones mineras, pero los permisos independientes que otorga la Agencia de Protección Ambiental (APA) son necesarios antes de

que pueda comenzar cualquier actividad sobre el terreno. En la práctica, el MC y EPA con-sideraron conjuntamente las aplicaciones de exploración y las empresas mineras, que in-cluyen evaluaciones de impac-to ambiental.

Es de gran importancia que esas zonas donde no se per-mitiría ninguna actividad mi-nera bajo ninguna condición (por ejemplo entornos natura-les únicos, áreas con signifi-cado cultural, histórico o re-ligioso) deben ser conocidas, demarcadas, publicadas y de-claradas como fuera de límites a la minería y su exploración. Es esencial que antes de otor-garse cualquier licencia, se consideren los prospectos de áreas protegidas, para evitar la concesión de permisos en zonas donde la minería más adelante no se permitirá.

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Plan de cierre integrado

La planificación para el even-tual cierre de una mina no debe realizarse cuando la mina está cerca de ser agotada, este debe hacerse desde antes del inicio de las operaciones. Esto requie-re buena interacción entre los diferentes actores (la empresa minera, las comunidades loca-les, organismos gubernamenta-les, empresas proveedoras, etc.) con una comunicación total-mente transparente. Las nece-sidades y los deseos de la em-presa minera y las comunidades quizá son fáciles de imaginar, y el papel mediador de las autori-dades de Gobierno es crucial en el proceso de discusión.

La planificación de la rehabi-litación del medio ambiente o trabajo de recuperación, inclu-yendo las estimaciones de cos-tos pertinentes, debe involucrar a consultores independientes y debe estar sujeta a escrutinio por las autoridades de Gobier-no, así como de las comunida-des locales. Esta planificación con el presupuesto asociado, no permanece constante du-rante la vida de la mina. Es un proceso que requiere una ac-tualización periódica, debido a las expansiones que usualmen-te se llevan a cabo. Un adecua-do proceso de planificación de cierre es esencialmente un acti-vo para la empresa minera y las demás partes interesadas.

Transparencia

Es fundamental para la bue-na toma de decisiones que se comparta la información perti-nente. Las autoridades mineras necesitan conocer el método

de minería propuesto por la empresa y debe estar de acuer-do que este es el que ofrece el mejor interés económico para el país. En este sentido, las autoridades ambientales nece-sitan saber el impacto espera-do de la operación prevista y deben ponerse de acuerdo con los costos de rehabilitación pre-vistos. Igualmente importante es que la población del país y la comunidad local tengan la oportunidad de participar en un proceso de consulta. Este requisito denominado consen-timiento informado, previo y libre (CIPL) implica que la co-munidad debe tener acceso a la información pertinente y debe adiestrarse en las habilidades necesarias para poder evaluar esa información de forma in-dependiente. En ausencia de transparencia, el proceso de aprobación total para la mine-ría, podría interpretarse como un sesgo en el otorgamiento de los permisos a favor de la empresa minera, dejando po-tenciales efectos ambientales a largo plazo y los costos serian trasladados a personas que no han participado en la decisión.

Aseguramiento financiero del medio ambiente

Ya se ha señalado que la au-toridad ambiental del país debe conocer (y probablemente aprobar) el costo del trabajo de rehabilitación final, así como el costo potencial de daño am-biental a largo plazo, como consecuencia del “drenaje aci-do en las minas”.

Estos gastos, solventados por la empresa minera, deben ser asegurados o garantizados de

alguna manera. Hay una se-rie de mecanismos para lograr este objetivo.

La variedad de mecanismos de aseguramiento en uso hoy re-flejan el rango de tamaño de las empresas mineras involu-cradas tanto como el tamaño del proyecto y la actitud de la autoridad reguladora. Sassoon (2008) enumera las ventajas y desventajas de cada tipo, pero en general se puede afirmar que, desde el punto de vis-ta del Gobierno, una garantía bancaria (Carta de crédito) pro-porcionada por un banco inde-pendiente, supervisado por el Gobierno, es la mejor garantía. Este método se utiliza también en Ghana, donde a veces es complementado por un depó-sito en efectivo.

Estudios de caso: mina de Oro de Obotan (Ghana)

La mina de oro de Obotan, propiedad de Resolute Mining Company de Australia, produjo aproximadamente 730.000 on-zas de oro, unas 150.000 onzas por año. Entre 1997 y 2002, hasta 2,4 millones de toneladas de mineral fueron extraídas de 3 piscinas abiertas. Esto proceso involucra actividades de tritura-ción, molienda y lixiviación en tanques. El área de concesión fue 52 km2, pero el área de mi-nería activa se limitaba a 448 hectáreas, aproximadamente 40 de las cuales eran una piscina de relaves (sobrantes).

Para esta mina se ha registrado una reclamación de U$750.000 y este monto poco a poco fue recuperado por la compañía cuando el área fue rehabilitada.




La mina fue finalmente cerrada debido a un bajo precio del oro y la concesión fue entregada al Gobierno en 2006. La compañía ganó el premio de la Agencia de Protección Ambiental (APA) por ser la “empresa ambientalmente más comprometida” en 1999 y 2005. Las figuras 1 y 2 muestran una piscina de relaves (sobrantes) rehabilitada y su revegetalización.

Figura 1 y 2

Figura 1 Figura 2

La figura 3 muestra la estabilización de la pendiente del muro superior en el pozo de Nkran. Sin embargo, ha habido un error en la ladera in-ferior del pozo Dubiaso, como ilustra la figura 4. Todas estas imágenes son de 2007.

Figura 3




Figura 4

El sitio se encuentra invadido por los mineros pequeños ilegales, cau-sando daño a la antigua piscina de relaves y su nueva vegetación, como se ve en la figura 5.

Figura 5

Después de aumentos en el precio del oro, se ha establecido una nueva licencia de exploración.




Mina de oro de Bonte (Ghana)

Las minas de oro de Bonte, una filial de la Akroke-ri-Ashanti Inc., de Canadá, operaron mediante dos concesiones de minería, con un tamaño de 29 km2 y 46 km2 desde 1990. (Esta empresa no está co-nectada a AngloGold Ashanti, pero fue nombrada por la ubicación cerca de Akrokeri en la región de Ashanti en Ghana). El Trabajo a gran escala comen-zó en 1994 y en 2004 se suspendieron las activi-dades. Produjo aproximadamente 65.000 onzas al año de oro y 1,8 millones de metros cúbicos (Mm3) de minerales aluviales. Las llanuras aluviales y las terrazas del río fueron intervenidas en tiras de an-cho de 200 – 800 m, y el oro fue recuperado pos-teriormente por métodos de gravedad (canalones, plantillas ondulantes, agitando tablas y un concen-trador Knelson). No se utilizó mercurio.

Aunque aparentemente se hizo una evaluación de impacto ambiental (EIA) y al parecer tam-bién hubo un Plan de Administración Ambien-tal (PAA), las conversaciones con la APA estaban en curso cuando la empresa cayó en bancarrota, debiendo cerca de U$18 millones a empleados, proveedores y contratistas locales.

No se ha hecho ninguna reclamación y el 10% de la zona de concesión se ha visto afectada por la invasión de mineros ilegales en pequeña escala. Lamentablemente estos utilizan mercurio para recuperar oro de concentrados de metal pesado.

Dos ONG en Ghana han demandado a la APA y la Comisión de minerales (como reguladores del Gobierno) por incumplimiento de sus deberes oficiales, en 2005.

Las lecciones de esta experiencia indican que operaciones incluso relativamente pequeñas, don-de no se utilizan productos químicos peligrosos, pueden tener grandes impactos. Por otra parte, las autoridades pueden encontrarse culpables por no llevar a cabo sus responsabilidades

Mina de oro de Wassa (Ghana)

La mina de oro de Wassa es propiedad mayori-taria de Golden Star Resorces desde finales de 2002. La producción ha estado entre 3,7 y 4,5 millones de toneladas (Mt) al año de mineral. Inicialmente el mineral fue tratado por lixivia-ción, pero luego fue introducida la lixiviación en tanques convencionales.

Durante 2005, los costos ambientales anua-les incluyen U$310.000 para administración, U$107.487 de vigilancia y U$170.975 para el trabajo de recuperación. El bono de recu-peración fue firmado en noviembre de 2004 y se compone de una garantía bancaria por U$2.850.000 bancaria y U$150.000 en efec-tivo. (Es interesante notar que la misma em-presa también ha fondeado recursos por U$ 9.000.000 en 2006 para cubrir el trabajo de recuperación en la cercana mina de Bogoso Prestea, una operación de extracción de oro mucho más grande con más graves impactos ambientales).

Las auditorías ambientales son realizadas por em-presas externas e independientes como SGS Ltd. (Ghana). La figura 6 muestra un pozo minero de estos, con vegetación natural.

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Figura 6

Mina de Tarkwa (Ghana)

Esta mina es propiedad mayoritaria de Gold Fields Ghana Limited, actualmente el mayor productor de oro en el país. La concesión minera abarca 208 km2, pero el área de minería activa está limitada a 14 km2. Durante el 2005, fueron producidas 724.971 onzas de oro a partir de 21 millones de toneladas (Mt) de mineral excavado. El mineral fue tratado mediante lixiviación y el nivel supe-rior con lixiviación a través de tanques.

El área tiene una pluviosidad anual extremada-mente alta (hasta 3,500 mm) y es importante garantizar que el agua contaminada de la mina no derrame sobre el entorno natural. Durante 2005, U$1,8 millones fueron gastados en temas de seguimiento al manejo ambiental y en 2006, se estableció un bono de recuperación por U$ 24 millones. El costo de los pasivos ambientales en ese momento fue estimado en U$ 17 millones.

Como puede verse en los dos últimos ejemplos, las minas de Wassa y Tarkwa, es posible y viable para la empresa cuidar el medio ambiente y esto puede ha-cerse a través de la supervisión por las autoridades de Gobierno como EPA y Comisión de Minerales.

El autor de este documento fue líder del equi-po del proyecto, que ha investigado 61 sitios de exploración y explotación minera en Ghana, ade-más de evaluar el efecto general de la minería en

cuencas hidrográficas y las poblaciones locales, de una manera más integral. La información de este proyecto fue lanzada durante 2010 y ahora es de dominio público.

Conclusiones generales

En resumen, es importante tener en cuenta los siguientes aspectos esenciales:

• Para cada nuevo proyecto minero es impor-tante reconocer el valor económico y su costo de oportunidad.

• El equilibrio de poderes entre las entidades mi-neras y las instituciones ambientales es nece-sario. Es bueno para esas dos organizaciones trabajar coordinadas, sin desconocer que son organizaciones independientes, y que la auto-rización de ambos es necesaria para aprobar las operaciones mineras.

• Los beneficios nacionales, regionales y locales, así como los pasivos resultantes de las operacio-nes mineras deben ser equitativos para todas las partes involucradas. Si todos los beneficios se acumulan para el gobierno nacional, mientras los pasivos permanecen cerca del área de mi-nería, existe un gran potencial para el conflicto, que en otras partes del mundo dio lugar a dis-turbios y a la guerra civil.



Mejores

Resumen: el documento centra su análisis en la importancia de la realización de evaluaciones ambientales y sociales de proyectos mineros, desde su proyección, evaluación y formulación del Plan de Manejo Ambiental y Social, destacándose la ne-cesidad de contar en todas la fases con la plena participación ciudadana. Así mismo, enumera cada una de las buenas prácticas empresariales que debe considerar el Esta-do para priorizar a las empresas que las cumplan en el momento de entregar títulos o concesiones mineras y del mismo modo advierte acerca de las prácticas indeseables a ser rechazadas por la institucionalidad minera y ambiental.

Palabras clave: buenas prácticas mineras, participación ciudadana, evaluaciones socio ambientales, planes de manejo ambiental minero.

Principios globales para mejores prácticas de la minería

Los activos más importantes de Colombia - capital social y capital natural - son crónicamente vulnerados después de medio siglo de conflicto. En el contexto con-tinuado de inseguridad ciudadana, la cohesión social y la confianza social siguen siendo frágiles. Porque el capital social es un requisito previo para la reducción de la pobreza y desarrollo y un indicador de calidad de vida en sí misma, su protec-ción debe ser una consideración primordial dentro de las mejores prácticas mineras. La conservación e inversión en capital natural y social deben ser primordiales y la gestión ambiental y social del riesgo debe considerarse como un principio esencial dentro de las buenas practicas mineras.

Las instituciones son la clave para unas mejores prácticas mineras y estas deter-minan la calidad de la gestión económica de desarrollo y de la explotación de los recursos naturales; sin embargo, en muchos casos, la actividad minera se expande con más rapidez frente a unas instituciones que deberían ser más eficaces, ante lo cual surgirán problemas graves tales como corrupción, conflictos y contaminación.

Robert GoodlandConsultor Internacional, especializado en ciencias ambientales

prácticas mineras





Las condiciones pertinentes a la minería en Colombia

La necesidad de darle priori-dad a la conservación del capital natural y social, reduciendo el riesgo ambiental, profundizan-do la democracia y participa-ción ciudadana y ejerciendo los principios de precaución, indi-can que ahora podría no ser el mejor momento para fomentar la inversión en el sector minero por razones relacionadas con: (1) medio ambiente y capaci-dad reguladora, (2) democracia, violencia y minería y (3) la po-breza, desarrollo y la minería.

Medio ambiente y capacidad de regulación

La administración de cuen-cas, como eje de planificación del territorio y especialmente lo concerniente a su reforesta-ción, deben tener una máxima importancia. Sobre todo, no debe permitirse que se reduz-ca la capacidad protectora de la cuenca, o reducir la calidad o cantidad del recurso hídrico. La minería en la mayoría de los casos deja una gran acumula-ción de residuos expuestos a la erosión, durante tormentas vio-lentas es preocupante en zonas sísmicamente activas.

La mayoría de actividades mineras también dejan abiertos piscinas de residuos o efluentes líquidos a menudo contamina-dos con químicos tóxicos como el cianuro. La minería de oro normalmente requiere grandes cantidades de cianuro y piscinas de desechos tóxicos, expuestas a la intemperie. El almacena-miento de grandes volúmenes de residuos tóxicos de la mine-

Mineríaría mediante presas, frecuentemente resulta en la rotura de la presa y el derrame de cianuro y otras toxinas en la cuenca, evento es-pecialmente problemático en una Colombia sísmicamente activa. A diferencia de presas de agua que pueden ser drenadas cuando hay fugas o problemas, los embalses de residuos tóxicos de las minas deben durar y tener confiabilidad a perpetuidad. Mientras que los desechos de las minas salinas podrían almacenarse en lugares subterráneos, las minas subterráneas implican la cons-trucción de piscinas de desechos tóxicos. En síntesis, la minería a cielo abierto puede ir en contravía al prudente manejo de las cuencas hidrográficas.

Capacidad regulatoria del gobierno

A los gobiernos de los países ricos les resulta cada vez más difícil y costoso supervisar las operaciones mineras. El reto para Colombia es, pues, muy grande, planteando dudas sobre hasta qué punto el Gobierno puede tener la capacidad técnica para supervisar y hacer cumplir los acuerdos de la minería responsable. ¿En este punto, es seguro que Colombia pueda supervisar el sector mine-ro responsablemente? Incluso si el Gobierno insiste en supervisión independiente de terceros totalmente pagados por las empresas administradoras, pero que respondan e informen sólo al Gobierno, parece riesgoso promover la minería a nivel nacional. Inclusive una tercería independiente, revelaría que las instituciones gubernamen-tales en Colombia aún no pueden tener plenamente la capacidad para regular la minería. Para lograr de esta manera conservar el medio ambiente de los colombianos.

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Democracia, violencia y minería

En los últimos años Colombia ha recorrido un largo camino en la lucha contra la violencia y la pobreza. La prioridad ahora es continuar y fortalecer esas dos tendencias encomiables. Este fortalecimiento implica un gran esfuerzo recono-ciendo y actuando en acuerdo con las mayorías.

La amarga experiencia internacional sugiere que no es recomendable continuar con la mi-nería en zonas de conflicto, o al menos, esperar a que disminuyan, para determinar si el conflic-to es relacionado con la minería o no. Normal-mente, nuevos proyectos, especialmente en las industrias extractivas, exacerban conflictos pre-existentes. En Colombia, esto se refleja en la bien documentada historia de intimidación de líde-res de la minería, sugiriendo que muchas de las áreas actuales de exploración minera son zonas de conflicto. Se puede argumentar que dicha si-tuación social es más grave que cualquier vulne-rabilidad ambiental relacionada con la minería. Mientras que la vulnerabilidad ambiental podría ser administrada mediante la implementación de tecnologías, la vulnerabilidad social de este tipo es mucho menos proclive a la administración.

Perú ofrece quizás el ejemplo más relevan-te para Colombia en este aspecto. El auge de la minería en Perú comenzó poco después de un

período de 12-15 años de conflicto armado, en un contexto de debilidad institucional importan-te (aunque las instituciones de Perú en el sector minero se pueden considerar más fuertes que las colombianas). Los niveles de conflicto social al-rededor de la minería han aumentado constan-temente desde finales de los 90 y los conflictos socio-ambientales siempre han constituido más de la mitad de todos los registrados. En un in-tento de reducir esta problemática, el recién ele-gido Gobierno de Perú ha aprobado una ley de consulta previa.

La reducción de la pobreza, el creci-miento y la minería

El argumento principal para promover la minería en Colombia es que conducirá a la re-ducción de la pobreza, tanto directamente (por ejemplo, a través de empleo) y también indirec-tamente (mediante la promoción del desarrollo sostenible). Hay todavía muy poca evidencia para concluir que este será el caso. Hay tres razones para afirmarlo.

En primer lugar, en las condiciones actuales (de reservas probadas y los actuales impuestos y tasas de regalías), los beneficios económicos de la minería en el país son modestos y son superados por los riesgos que la minería genera. La teoría

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económica exige que todos los costos ambientales y sociales sean internalizados al evaluar el valor de la inversión. Externa-lizar los costos es una manera para que la proyección de los mismos (por ejemplo, una cor-poración minera) sea ajustada a los impactos, los aleje del agen-te causal y los dirija a la socie-dad en general. No hay todavía ninguna evidencia convincente para refutar el argumento de que el valor neto de la mine-ría para el gobierno colombia-no sería negativo, si fueran los costos totales de los impactos ambientales y sociales incluidos en una evaluación económica del sector. Si no se han inter-nalizado estos costos, el análisis económico debe ser rechazado. Los daños y los costos de re-paración de inundaciones, acci-dentes, derrames, rehabilitación post-mineria, entre otras, nor-malmente no son contabiliza-das previamente.

En segundo lugar, la minería no se traduce automáticamen-te en reducción de la pobreza y desarrollo local. Para que ello ocurra, tres mecanismos deben implementarse. El primero ope-ra a través del empleo y de otros efectos multiplicadores locales que podría tener una inversión minera. El segundo se produce a través del apoyo directo de la propia compañía minera a la comunidad y al desarrollo local a través de la responsabilidad social corporativa e iniciativas conexas. El tercero aparece a través de la inversión de los in-gresos de impuestos y regalías en medidas para reducir la po-breza y fomentar el desarrollo. Ninguno de estos mecanismos puede darse por sentado y para

al respecto. De manera enco-miable, la Corte Constitucional de Colombia objetó el nuevo proyecto de código de mine-ría en mayo de 2011 por la ausencia de consulta previa con los pueblos indígenas; el Gobierno colombiano tiene dos años para corregirlo, pero entre tanto reina actualmente el código antiguo, que es con-siderado regresivo.

El código minero propues-to incluye una disposición para prohibir la minería en los par-ques nacionales, páramos y humedales, pero pocos orga-nismos parecen conscientes de su importancia. Una suspensión puede ser la opción más pru-dente a seguir. Una moratoria no implica prohibición perma-nente; involucra la suspensión de todas las actividades hasta que se cumplan ciertas condiciones que garantizan que los riesgos y evaluaciones costo beneficio ad-versos descritos anteriormente se pueden administrar y revertir.

Una moratoria no viene sin riesgos. El más grave es el de acciones legales por las empre-sas. En un ejemplo atroz, dos empresas mineras han recurrido a demandas contra el Gobierno de El Salvador.

Zonas de exclusión mineras

Los cinco principales tipos de zonas sensibles, que son más valiosas cuando están intactas, y cuyo valor podría comprome-ter las industrias extractivas, se enumeran a continuación.

1. Las reservas de los pue-blos indígenas: las zonas en que viven los pueblos indígenas, o

que cada uno de ellos funcio-ne se requiere la existencia de otras condiciones: una fuerza de trabajo adecuadamente ca-pacitada, mano de obra local, mercados de servicios capaces de responder a las demandas de la minería, capacidad de la empresa para gestionar los programas de responsabilidad social corporativa eficazmente, capacidad del gobierno regio-nal para invertir los ingresos fiscales y regalías estratégica-mente, una sociedad civil cohe-rente que pueda (junto con el Gobierno) estar de acuerdo so-bre cómo invertir esos recursos, etc.. No hay actualmente sufi-ciente evidencia de que todas y cada una de estas condiciones previas existan, por lo tanto, no hay garantías razonables de que los proyectos de la minería conduzcan a la reducción de la pobreza y el desarrollo local (in-cluso si su valor presente neto es positivo después de interna-lizar todos los costes sociales y ambientales).

En tercer lugar, pocos de los operadores de la minería que actualmente trabajan en Colombia han demostrado una trayectoria a nivel mundial de querer convertir la minería en desarrollo económico.

La opción de una morato-ria en la minería

Una de las opciones políti-cas estudiadas activamente en Perú, Costa Rica, Filipinas, El Salvador y en otros lugares es la de una moratoria en la minería. Una moratoria minera también se está discutiendo en algunos círculos en Colombia pero aún no existe una posición oficial




de las que dependen para su supervivencia. Allí se incluyen los resguardos de reservas, los pueblos indígenas, pueblos triba-les, habitantes de los bosques, las minorías étnicas vulnerables, afro-colombianos, afrodescendientes, palenqueros, raizales y ROM.

2. Las zonas de conflicto social, sobre todo conflicto ar-mado, que aún afecta a gran parte de Colombia. El país pue-de estar entrando en una etapa posterior al conflicto, pero to-davía hay un largo camino por recorrer.

3. Cuencas frágiles: aquellas que incluyen los proyectos de-pendientes aguas abajo y son importantes para la conserva-ción de servicios y ecosistemas ribereños, tales como la oferta de recurso hídrico para riego en la agricultura. En este sentido, cualquier actividad minera debe ser ilegal si se ubica alrededor de 600 metros de cualquier fuente de agua (Código de minas Ley 685/2001). Por lo tanto, todos los páramos - equivalentes al 2% del territorio nacional-de-berían estar por fuera de los límites de la minería, y de esta manera se conservarían y mejo-rarían los cinco ríos que abas-tecen de agua a 70 por ciento de los colombianos. Las zonas de sismicidad activa deben evi-tarse para la minería debido a los riesgos de que los desechos tóxicos ubicados en lagunas o piscinas se rompan o tengan fugas. El Volcán Galeras, el Nevado del Huila y cuencas de Puracé son especialmente ries-gosos tectónicamente.

4. Biodiversidad, hábitats y áreas protegidas: son zonas de

alta biodiversidad, endemismos, especies exóticas o en peligro de extinción, hábitats particulares (por ejemplo, los arrecifes de co-ral, bosques tropicales, corredores biológicos, desiertos, etc.). Esto incluye todas las unidades de conservación, tales como parques nacionales, regionales o municipales, reservas de la Biosfera de Na-ciones Unidas, sitios del patrimonio mundial, zonas de protección de los bosques, humedales Ramsar, así como sus zonas de amorti-guamiento. La mayoría de los manglares y bosques tropicales an-tiguos deben incluirse.

5. Propiedad cultural: por ejemplo, un sitio religioso de los pueblos indígenas; arboledas sagradas, campos de batalla, sitios arqueológicos, petroglifos o ricos yacimientos de fósiles. Puede perfectamente haber excepciones, por ejemplo, cuando una reser-va compensatoria es comprada con fondos a perpetuidad por el promotor de la minería que es claramente mejor en tamaño y con-tenido que el área buscada para la mina.

Evaluación Social y Ambiental (ESA)

La Evaluación Social y Ambiental (ESA) está vinculada estre-chamente al ciclo del proyecto, desde su identificación, a través de la viabilidad o la preparación del proyecto, construcción, operación y desmantelamiento del proyecto. La ESA es la principal o única forma de determinar si el proyecto va a ser de alto o bajo impacto y para identificar los factores más severos, para prevenirlos o miti-garlos a un nivel aceptable.

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les importancia y que no sea tan minucioso para mantener el proceso de ESA corto y de tan bajo costo como sea posi-ble. Esto, que es más frecuente de lo que parece se denomina “lavado verde” o pérdida de recursos. Desafortunadamen-te muchos consultores de ESA viven de proponer este tipo de evaluaciones para oferentes y estos equipos obtendrían me-nos consultorías al ser de línea dura y profunda, que si están dispuestos a encubrir algún im-pacto.

No es fácil reunir un equipo independiente de ESA. Tiene que haber una serie de cinco controles y equilibrios para fo-mentar la independencia y redu-cir el sesgo. La primera es en la selección del equipo de la ESA. Debe seleccionarse un equipo basado en su trayectoria por la independencia en proyectos anteriores. En segundo lugar, están las opiniones de la depen-dencia encargada de la materia en el Ministerio de Ambiente y las autoridades ambientales. En tercer lugar, están las opiniones de los financistas. En cuarto lu-gar, están los puntos de vista de un panel de expertos sobre la independencia del equipo ESA. En quinto lugar, está el meca-nismo de queja que debe tener lugar tan pronto como comien-zan la detección e identificación de los interesados.

Evaluación ESA

La evaluación es un proce-so diseñado para promover el acuerdo en el que deben abor-darse cuestiones fundamentales para la ESA. Un rápido recono-cimiento ambiental a menudo

Proyección de la ESA

Tan pronto como se identifica el proyecto, el proceso ESA co-mienza con una proyección, la cual es un tipo de evaluación para adaptar el nivel de ESA acorde con los potenciales impactos. La determinación de los impactos se basa en la experiencia previa con un proyecto del tipo propuesto. Muchos gobiernos y otras entidades han publicado listas de los impactos o ejemplos ilustrati-vos de qué proyectos deben asignarse a la categoría de evaluación ambiental. Su importancia depende en parte de la magnitud, gra-vedad, irreversibilidad y el número de personas que pueden verse afectados.

Las opiniones de los interesados potencialmente perjudicados se tienen en cuenta, así como la opinión profesional de las autori-dades ambientales. Un costo total del proyecto de U$ 10 millones es el umbral estándar internacional cada vez más aceptado para una completa ESA, la cual ahora es bastante generalizada y adop-tada por más de 50 bancos privados internacionales para cumplir con el compromiso de los principios de Ecuador para la financia-ción de proyectos.

Si reviste la mayor importancia se dedica un equipo de profesio-nales en ESA, experimentado en ese sector y en el área geográfica o el ecosistema de la obra propuesta. Se espera que el equipo ESA sea tan independiente como sea posible del promotor del proyecto que está pagando por sus servicios. Hay fuertes presiones para que el equipo ESA no resalte grandes impactos, sino más bien restar-

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se realiza para identificar los aspectos claves. El reconoci-miento puede tardar una sema-na más o menos de trabajo rea-lizado por uno o dos asistentes profesionales experimentados. La determinación del alcance y la visibilidad son a menudo las primeras oportunidades para la participación pública en el propio proyecto. La visibilidad debe empezar obteniendo las opiniones de los interesados potencialmente afectados en las vecindades del proyecto.

El alcance de mejores prác-ticas de la ESA culmina con una lista de posibles impac-tos, problemas y preocupacio-nes que los actores potencial-mente afectados identifican. El ranking de los temas en or-den de importancia mejora el proceso ESA, asignando más atención a los temas más tras-cendentales y menos atención a temas los menos relevantes. Esta parte del proceso concluye con los términos de referencia que diseña el equipo de la ESA para los próximos años. Este ámbito determina qué discipli-nas se necesitarán para la ESA y los temas que revisará.

Por ejemplo, si en la juris-dicción se pueden correr riesgos de salud pública por la afluen-cia de malaria o SIDA, se ne-cesitaran especialistas en salud pública para el equipo ESA y una evaluación de impacto en la salud se convertirá en una parte clave de la ESA. Si pa-rece probable algún impacto sobre las comunidades o in-cluso reasentamientos, cientí-ficos sociales se requerirán en el equipo ESA. El equipo ESA debe ser contratado con una

representación adecuada de las disciplinas necesarias.

El alcance de las mejo-res prácticas concluye con el acuerdo sobre los términos de referencia entre el patrocina-dor del proyecto, las autorida-des ambientales nacionales o provinciales, los financiadores del proyecto, los interesados potencialmente impactados y el equipo ESA. Estos términos de referencia son un acuerdo sobre cómo llevar a cabo la ESA durante los próximos 24 meses.

El Plan de manejo ambiental y social

Un plan de manejo am-biental (PMA), conocido en algunas ocasiones como “plan de acción”, normalmente uno de los últimos capítulos de la ESA, por ser el elemento más importante. El PMA está conformado por el conjunto de actividades de prevención, mitigación, compensación, vi-gilancia y medidas institucio-nales para ser implementadas durante la construcción, ope-ración y desmantelamiento y así eliminar los impactos am-bientales y sociales adversos y compensarlos o reducirlos a niveles aceptables.

La corrección de los pro-blemas ambientales existen-tes puede ser más importante que la mitigación de impac-tos futuros previstos; en tales casos el PMA diseña medidas costo-efectivas para remediar estas situaciones (por ejem-plo, la restauración de pisci-nas abandonadas de minas). El plan de manejo ambiental

incluye las acciones necesarias para implementar las medidas atenuantes y los elementos esenciales para ESA importan-tes, tales como de la minería industrial. En la mitigación propuesta en el PMA debe in-cluirse como vinculantes las condiciones de los convenios de aseguramiento y convertirse en la base del acuerdo impacto costo-beneficio.

Para preparar el PMA, el equipo ESA debe realizar: (a) el diseño del conjunto de accio-nes preventivas o de mitigación de los efectos potencialmente adversos; (b) determinar los requisitos para garantizar que las medidas de mitigación se realicen eficazmente y de ma-nera oportuna; y (c) describir los medios para satisfacer esas necesidades. El PMA incluye mitigación, control, fortaleci-miento de la capacidad, calen-dario de aplicación e integra-ción con el proyecto tal como se describe a continuación.

Mitigación

El plan de manejo ambien-tal identifica y diseña medi-das para reducir los impactos ambientales adversos poten-cialmente significativos a nive-les aceptables. El plan incluye medidas compensatorias si las medidas de mitigación no son factibles, rentables o suficien-tes. Específicamente, el plan:

• Identifica y resume todos los impactos medioambien-tales adversos esperados significativos (incluidas los relativos a los pueblos in-dígenas o reasentamientos involuntarios).




• Diseña y describe los deta-lles técnicos de cada medida de mitigación, incluyendo el tipo de impacto a que se refiere y las condiciones bajo las cuales es necesario, junto con los detalles de los equipos y procedimientos operativos.

• Evalúa los potenciales im-pactos ambientales de esas medidas.

• Proporciona vínculos con otros planes de mitigación (por ejemplo, para el reasenta-miento involuntario, pueblos indígenas o bienes culturales) necesario para el proyecto.

Participación pública y divulgación

El objetivo de la participa-ción pública es fomentar acuer-dos sobre el proyecto propuesto por lo que todo es voluntario y no hay ninguna coerción. El consentimiento previo, libre, in-formado y expreso es una bue-na manera de lograr un acuerdo. Para proyectos con efectos ad-versos potencialmente signifi-cativos, la consulta pública y la divulgación de las actividades del proyecto deben ocurrir por lo menos tres veces: primero, durante el proceso de evalua-ción, marcando el inicio de la ESA; segundo, en cuanto el proyecto ESA se encuentre disponible; y en tercer lugar, después de la liberación de la ESA final.

Sin embargo, usar única-mente estos tres puntos de consulta y divulgación es con-siderado insuficiente. Como se indica a continuación, la parti-

cipación de afectados potencialmente interesados, es un proceso que comienza en cuanto el proyecto se identifica, se extiende a través del diseño, construcción y operación y termina con su des-mantelamiento y restauración finalizada. La participación pública en el diseño del proyecto y el proceso ESA difieren enormemente entre sectores, tipo de proyecto y prácticas políticas en cada país. Las mejores prácticas sociales y ambientales para el proyecto deben ser identificadas y deben generar confianza a las partes interesadas. Los actores excluidos de estos procesos pueden y deben quejarse, lo que sugeriría que el promotor no está siguiendo buenas prácticas.

No siempre es obvio que todas las partes interesadas lo sean, por lo que un esfuerzo sistemático en su identificación es nece-sario. Las partes interesadas son principalmente gente potencial-mente afectada y fácilmente identificables, como una población que debe ser reubicada para dar paso a un proyecto minero. Otras partes interesadas son los defensores de las personas afectadas o grupos vulnerables y organizaciones de la sociedad civil críticas del proyecto. Otros que se pasan por alto son los colonos habitantes de los bosques, las minorías étnicas vulnerables o pueblos indíge-nas, quienes pueden utilizar el sitio de proyecto esporádicamente o estacionalmente y que son a menudo huraños. Estas sociedades en algunos países han dejado claro que quieren quedarse totalmente solas y no ser contactadas por los patrocinadores del proyecto o del Gobierno. Los pueblos indígenas merecen especial atención en estos casos. A menudo son tan vulnerables que algunos gobiernos rechazan permisos para que un proyecto siga adelante si están

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involucrados. Es aconsejable dejar solo los pue-blos indígenas y re-instalar el proyecto en otros lugares. Este enfoque evita graves problemas más adelante.

La participación pública empieza con el se-leccionamiento, alcance y continúa durante todo el proceso de ESA. Es aconsejable que el equipo ESA o la unidad socio-ambiental informe pe-riódicamente a los potencialmente afectados o invitarlos para acompañar el proceso ESA que se inicia. A menudo, personas que viven en la zona o cerca de un proyecto minero pueden ser contratados para trabajar en el proyecto, con la salvedad de que nunca se debe utilizar la prome-sa de empleo en el proyecto como una manera de silenciar preocupaciones de la comunidad. El punto clave es que las partes interesadas deben estar familiarizadas con el proceso de ESA para que cuando esté listo el proyecto de informe las personas afectadas ya conozcan la forma en que fue producido. Si se socializa un proyecto de in-forme ESA a alguien que no esté familiarizado con él, y se esperan comentarios para su apro-bación, es una receta para el desastre y plantea graves riesgos.

En algunos países, los acuerdos están incor-porados en las decisiones de aprobación de los proyectos; en otros, los comentarios públicos son tenidos en cuenta en la formulación de las de-cisiones de aprobación de proyecto y de allí se desprenden las condiciones del contrato o de la potestad legal. De cualquier manera, las preocu-paciones y acuerdos de las partes interesadas se incorporan como un requisito para la aproba-ción de proyecto legalmente exigible.

Propuestas para el control de la minería

Después de la planificación, la definición del reglamento de protección y capacidad institucio-nal, y las cuestiones sociales relacionadas con la minería son más favorables, y de este modo el gobierno central puede comenzar a evaluar las propuestas. Las empresas mineras que asumen la mayoría o todos los códigos ampliamente acep-tados de conducta deben ser precalificadas favora-blemente al momento de solicitar permisos de ex-plotación minera. Las empresas que no siguen estos códigos deben ser calificadas desfavorablemente.

Fomentar mejores prácticas empresariales

Como parte del proceso de evaluación del proyecto, se debe establecer una jerarquía de enfoques de minería potencialmente aceptable. Para proyectos industriales mineros, un ejemplo de un proyecto ideal podría incluir:

1. La empresa ha alcanzado un alto nivel de transparencia e integridad ambiental y social con las comunidades y el Gobierno en sus otros proyectos mineros por todo el mundo.

2. La operación minimiza el uso de agua y ener-gía e incluye el uso de energía alternativa.

3. Áreas de alta vulnerabilidad de riesgo no están presentes en el área del proyecto propuesto.

4. La operación utiliza exclusivamente extracción de mineral subterráneo con reposición de un 100 por ciento con desechos de roca.

5. El procesamiento del mineral está previsto en una instalación fuera del sitio e incorpora frente a la contaminación, medidas de preven-ción y control.

6. La empresa promueve el valor agregado inter-no para las actividades de procesamiento, así como las adquisiciones nacionales.

7. La empresa adopta completamente el consen-timiento previo, libre, informado y expreso, así como lo dispuesto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales.

8. Los ciudadanos locales están vinculados con las actividades de mitigación, vigilancia y la mano de obra con el producto extraído.

9. Existe un alto nivel de participación de la comunidad en las primeras etapas del pro-yecto; la comunidad ha sido informada so-bre los alcances del proyecto, comprende sus implicaciones y da su consentimiento para el proyecto.

10. La prevención de la contaminación y los planes de manejo adaptativo incluyen los ver-tidos de sustancias tóxicas y convocatorias




para la modificación de las operaciones mine-ras si se producen problemas.

11. La empresa acepta plenamente el principio de quien contamina paga.

12. El proponente ha usado bonos de alto rendi-miento y seguros industriales. La fianza es mejor si se coloca en una cuenta de depósito de ga-rantía a la que se puede acceder fácilmente si la empresa minera se declara en quiebra o vende a alguien más pequeño o se aleja de la mina como consecuencia de la exhausta productividad del yacimiento en cuestión. El enlace en la cuen-ta de garantía, pagaría los costos de desman-telamiento. Las fianzas de cumplimiento deben ser acordadas antes de la construcción como parte del proceso de concesión de permisos y deben ser revisadas anualmente y actualizadas. Las condiciones de desmantelamiento deben ser acordadas antes de permitir la exploración. Fuentes de piedra caliza (para neutralizar y con-trolar los ácidos y el cianuro de la mina) deben estar ubicadas en las cercanías.

13. El promotor utiliza monitoreos independien-tes de terceros.

Desalentar a las corporaciones cuestionables

En el otro extremo del espectro, un proyecto de minería indeseable podría tener las siguientes características:

1. Excesivo uso de agua o energía reduciendo la disponibilidad de esos recursos para las pobla-ciones locales.

2. El sitio del proyecto ha sido identificado como de alto riesgo, o está en una zona que es vulnerable al cambio climático o conflictos so-ciales, y el proyecto propuesto afectaría directa y negativamente la calidad o cantidad del recurso hídrico.

3. El proyecto insta a la extracción a cielo abierto sin ningún tipo de recuperación.

4. Violencia de la comunidad contra la ope-ración o la empresa, o viceversa. Los conflictos

con la comunidad en torno a la operación de compañía tiende a ocurrir cuando no fue se-guido un adecuado proceso de consentimiento previo, libre, informado y expreso. Las empresas mineras podrían generar acuerdos con los gru-pos armados ilegales, que a menudo se utilizan para intimidar a los miembros de la comunidad o incluso a desplazar a las personas por tener tierra disponible para la minería.

5. No se compromete a prevenir la contami-nación, a respetar los derechos humanos o mo-dificar las operaciones o comportamientos para adaptarse a las preocupaciones y quejas de la comunidad durante o después de las actividades de minería.

El Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), que está a cargo de supervisar las normas de seguridad y concesión de títulos mi-neros y el Ministerio de Minas y Energía, deben depurar las empresas mineras interesadas, basados en los criterios anteriores, para mantener aisla-das a las compañías con un record inaceptable y alentar a las empresas mineras con buenos ante-cedentes. Específicamente, todas las solicitudes de permisos para proyectos de minería recibidas por Ingeominas deben entregarse automáticamente a las autoridades ambientales, así como a los actores potencialmente afectados. Las autoridades medio-ambientales deben convocar un comité de coordi-nación interministerial para examinar la aplicación del proyecto y revisarlo una vez finalizado. Las audiencias públicas para obtener las opiniones de las personas afectadas serán necesarias tan pronto como las comunidades hayan sido plenamente in-formadas de los planes de explotación minera.

Porque se supone que un alto porcentaje de las regalías mineras deben volver a la región pro-ductora para ser invertidos en proyectos de desa-rrollo, la transparencia es clave. Actualmente, los ciudadanos en Colombia no saben en que son invertidas las regalías en las regiones y tampoco saben si el Gobierno ha realizado un buen nego-cio en su nombre. Por ejemplo, Rudas calcula que 40 toneladas de oro exportado en el período de su estudio tenían cero regalías pagadas. De acuerdo a cálculos realizados por Rudas el Estado colombiano debió recibir aproximadamente $2,2 billones por el sector de minería, pero el Gobier-




no de Colombia (banrep.gov.co) registró que real-mente sólo de $762.000 millones fueron paga-dos (Rudas, 2011). Rudas resume que “las cuotas anuales de licencia por superficie son pagaderas al Gobierno colombiano... nadie sabe si se paga, quien lo recibe y cómo se gasta. Podría constituir un tercio del presupuesto ambiental. Es probable que sea 10 veces más que lo que afirman recibir las autoridades de minería”.

Conclusión: La gobernanza ambiental y social

El enfoque del gobierno central a la minería debe ser parte más amplio de la gobernanza ambiental que debe permear todos los dominios del Estado. La justificación para hacer de la gestión ambiental, un tema de importancia estratégica para todo el Esta-do es que la vulnerabilidad ambiental puede llegar a ser una profunda fuente de inseguridad humana y política en Colombia, así como una cuestión de importancia fundamental para el bienestar humano, posiblemente más aún que en muchos países.

La creación del Ministerio de Ambiente y De-sarrollo Sostenible puede ayudar a que se consi-deren por parte de naciones como Países Bajos y el Reino Unido ejercicios de asignación de ayuda. Por lo tanto, se puede esperar que esos donan-tes estén dispuestos a proporcionar fondos para la puesta en marcha de un ministerio independiente.

La gobernanza ambiental trasciende los lími-tes de Ingeominas. Mientras que efectivamente exista un punto focal para la rendición de cuentas y la responsabilidad de regulación de la minería, el gobierno y sus entidades que lo representan deben ser involucrados. La gobernanza ambiental trasciende los límites del gobierno central y con-siste en organismos estatales, privados y la socie-dad civil. Autoridades locales y nacionales (por ejemplo, Ingeominas, CAR´S, Ministerio de Justi-cia, entre otros) deben cumplir con el Auto 005 de la Corte Constitucional de 2009 donde se defi-nen claramente las formas y los mecanismos para garantizar los recursos para remediar la minería ilegal y proteger a las comunidades y las vidas de los líderes y sus derechos. En última instancia, una acertada estrategia de gobernanza ambiental requerirá que estos organismos diferentes com-partan la misma agenda ambiental. Fo

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y su relación con el recurso

Resumen: mediante un estudio de caso de un proyecto de extracción de oro en Kirguistan, el mayor productor de Asia, se ponen de presente los riesgos de una acti-vidad minera sin un adecuado control estatal, donde la información de los impactos sea suministrada únicamente por la empresas mineras, mostrando como resultado una amplia afectación del recurso hídrico en la zona de influencia. Se señala la ne-cesidad de fortalecer e independizar la institucionalidad minera y ambiental y a la ciudadanía para que exijan el cumplimiento de la normatividad ambiental.

Palabras clave: hídrico, oro, contaminación, impactos ambientales.

He estado realizando estudios del agua y de la minería durante casi 40 años, he tra-bajando en todo el mundo para toda clase de clientes. No estoy en contra ni a favor de la minería, mi trabajo es dar información del tema, a los gobiernos les correspon-de tomar las decisiones. Mi experiencia en centenares de lugares del mundo es que siempre hay impactos negativos, eso no quiere decir que no se debe tener una mina pero se está mintiendo a uno mismo si no espera algunos impactos.

Ahora bien, también es pertinente preguntarse ¿quién obtiene las ganancias de estas actividades? Bueno ustedes pueden responder a esto en la medida en que ganan más experiencia en este campo, los impactos sobre el agua en la que hay una creciente competencia por el uso de la misma: una mina usa grandes cantidades de agua. Yo trabajo más con minas de metal que carboníferas y ellas requieren grandes cantida-des de agua para su funcionamiento.

El impacto más frecuente es la contaminación sobre todo a largo plazo y uno de los puntos que mencionaré es que los desechos de minería se quedan ahí eternamente. Entonces hay que pensar a largo plazo; el problema con la mayoría de gobiernos del mundo es que solo piensan a diez años máximo, pero esa no es una situación solo

Proyectos mineros a gran escala

hidrogeológico


Robert MoranConsultor internacional, experto en hidrogeología y geoquímica




de Colombia. Mi experiencia en el mundo es que el público desconfía de las empresas, de los go-biernos, de la información de los consultores, no confía en el proceso y tienen bastantes razones para no hacerlo.

Lo que estamos planteando aquí es algo sensible políticamente, especialmente para un extranjero que viene a hablar de esto. Entonces, en vez de hablar de Colombia, vamos a usar otro ejemplo para ver las comparaciones entre Colombia y en este caso Kirguistán donde trabajé en septiembre del año 2011. La mina era con el productor de oro más grande toda Asia, es la fuente de ingre-sos más grande para ese país y es una empresa creada en alianza con el gobierno; el proyecto tiene varios miles de millones de dólares tanto de inversiones como de ingresos.

Esa mina está ubicada a 4200 metros sobre el nivel del mar, en la montaña sobre Kirguistán y China, por lo tanto es muy alto, árido, con mucha nieve, 35 a 47 cm de pluviosidad anual (muy baja) con el mayor número de glaciares de cualquier país, tiene un sector de procesamiento de plata y otros metales.

El sitio está totalmente aislado, cerca a la fron-tera China y la empresa controla todo el acceso, toda la información, todos los permisos, es como un feudo medieval privado; toda información sobre el proceso y el tema ambiental viene de la empresa y se la entregan al gobierno.

En muchos países el tema de la minería es un problema porque las explotaciones son tan re-motas que nadie puede verificar los detalles y hacer vigilancia, por lo tanto es muy fácil sobor-nar a la gente, razón por la cual han estado ope-rando durante 15 años; ellos manifiestan que no hay ninguna contaminación pero nosotros en-contramos que el nivel freático del rio principal está totalmente contaminado, hemos encontra-do explosivos, químicos, etc.

Solamente basta con preguntar a los habitantes de la zona y ellos declaran lo maravillosa que era la pesca antes, pero ahora es inexistente; la empresa pone sus desechos encima de los gla-ciares, pero como sabemos que el calentamien-to global es una realidad, ahora ellos toman la

roca y la ponen encima del glaciar aumentando el derretimiento de los glaciares. De este modo los glaciares han sido derretidos más rápidamente y cuando han descubierto oro y plata en alguno de ellos han derretido estos témpanos sin importar-les nada y todos los materiales caen sobre ríos y lagos y la gente los inhala.

Esta es la empresa más poderosa en todo el país, ellos tienen permiso para entrar en zonas prote-gidas como parques naturales.

Los glaciares que bajan se convierten en un lago originalmente formado por los hielos, la empresa lo usa para agua potable, pero lo interesante es que de hacer los monitoreos, se podría comprobar que ellos han contaminado su propia agua pota-ble, y los informes son publicados mayoritaria-mente en ingles y cuando yo lo pedí me lo dieron en ruso, mientras los locales hablan kirguís, por lo tanto ellos no saben esto.

Los informes de la empresa dicen que no hay nin-gún problema, también han dicho que no hay inconvenientes con el drenaje acido, pero nun-ca reportaron nada de las pruebas geoquímicas y cuando mandamos la gente a los sitios al mirar los datos que ellos presentan al gobierno no hay ningún PH acido, pero nuestra gente ve los ma-teriales ácidos, y me parece que la empresa esta agregando compuesto para cambiar el PH para que no se evidencie el drenaje acido.

Casi ninguna agencia tiene presupuesto ade-cuado, ni personal porque las mayorías de las personas no saben cómo tomar muestras. Si los ciudadanos acuden a esas agencias las empresas cuestionan la proveniencia de esas evidencias precisamente por esa falta de personal idóneo en el control. Lo que hemos encontrado es que buena parte del personal técnico de las agencias nunca habían visitado la mina, ni siquiera tenían los presupuestos para viajar hasta la mina que se encuentra a 200 km de distancia; claramente no hay voluntad política de parte del gobierno para realmente hacer cumplir los reglamentos y este es un punto clave.

La mayoría de países tienen exceso de reglamentos pero estas cuestiones son de voluntad política nada más; en el caso que les digo, de lo que vi es nece-




sario un tratamiento permanente del agua, tratamientos que son sofisticados y costosos; he tra-bajado con clientes que gastan más de 20 millones de dólares en construcción de las plantas, y 5 o 6 millones de mantenimiento anual permanente. El Gobierno trato de dar la impresión de ser progresivo, pero haciendo cálcu-los se necesitarían 400 millones de dólares para arreglar el tema.

A largo plazo, el público va a pa-gar los platos rotos cuando cie-rren la mina, acá no hay ningún aseguramiento financiero ni pro-yección a largo plazo. Ha habido casos de empresas que han gas-tado hasta U$ 1000 millones de dólares en la limpieza del agua.

Las recomendaciones son las mismas: necesitamos una agen-cia como la Contraloría para realizar las inspecciones sorpre-sa, hay estudios que muestran las diferencias entre los hallaz-gos cuando la agencia avisa de las visitas y cuando lo hace de sorpresa. Frecuentemente, en muchos países a donde voy las empresas recogen sus propias muestras pero se les olvida meter los preservantes en las botellas, entonces dos o tres días después agregan químicos, envían las muestreas a los laboratorios y están totalmente alteradas las concentraciones y muestras de acidez, por ejemplo.

Lo que quiero decir es que lue-go de ver este patrón 20 o 30 o 50 veces uno se da cuenta que esas acciones no son casuales, son repetitivas, y la gente debe-ría estar lista para pelear por sus derechos. Si uno ve una evalua-ción del impacto ambiental uno puede ver miles de páginas que

son basura pero los estudios realmente interesantes sobre calidad acuática, biología acuática, etc. no nos muestran esto. Es necesario un grupo que prepare evaluaciones independientes porque desde las empresas no se van a realizar estudios claros y de cara a los entes veedores.

El interés publico nunca es un asunto sencillo, además de que no hay mucho conocimiento del tema, van a tener que fortalecer las agencias para que ellos puedan hacer cumplir las leyes ambienta-les existentes. Podría ser bueno tener nuevos reglamentos, pero por ahora lo importantes es hacer cumplir los existentes, además de rea-lizar un trabajo de coordinación entre diferentes agencias veedoras.

Los cálculos financieros también deben ser hechos no por las em-presas sino por organismos independientes, porque ellos nunca pronostican los problemas de calidad del agua, por ejemplo. Hay mucha información disponible de las empresas, ellas tienen mucha información económica, técnica y el gobierno debería tener acce-so a esa información. Claramente los organismos públicos veedo-res deberían tener la capacidad de evaluar todos estos estudios, o como decía hacerlos ellos mismos.

Un campesino tiene que pagar para irrigar su tierra pero las empre-sas explotadoras no tienen que pagar por ello o el costo por metro cúbico no es equivalente. Es muy importante hacer procedimientos que le permiten a la ciudadanía participar en el monitoreo porque cuando adquieren conocimientos se pueden volver observadores; en muchos lugares donde he trabajado llevamos equipos portátiles para que los campesinos vean la información que reunimos nosotros.

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Coyuntura

Humedales interiores

Resumen: el artículo es un resumen del Capítulo “Evaluación de la Política Nacio-nal de Humedales Interiores”, presentado en el “Informe sobre el estado de los Re-cursos Naturales y del Ambiente” donde se muestra como a pesar de su importancia estratégica, los humedales en Colombia no han sido objeto de una optima gestión del Estado, lo cual se manifiesta en el poco desarrollo de los estudios científicos, pues a la fecha no existe un inventario y caracterización de los humedales a nivel nacional, ni tampoco una síntesis sobre la diversidad biológica presente en los complejos de humedales. En la actualidad es uno de los ecosistemas más amenazados por diferen-tes actividades antrópicas (agricultura intensiva, urbanización, contaminación y otras formas de intervención en el sistema ecológico e hidrológico), siendo destruidos o alterados, sin tener en cuenta que los impactos ambientales derivados pueden tener efectos de largo plazo que afectan la calidad de vida de buena parte de la población colombiana.

Palabras clave: ecosistemas, humedales, contaminación, inventarios.

A nivel mundial y hasta mediados de los sesenta, la caracterización, conservación y uso sostenible de los humedales interiores había sido manejada con muy poca continuidad y sin integralidad con otros ecosistemas. Así, la disponibilidad y calidad del recurso agua, de tanta importancia para la sociedad, usualmente se evaluaba solamente en relación con la cobertura vegetal de las zonas de captación de dichas fuentes. Esta apreciación, en contravía con el antiguo conocimiento del ciclo hidro-lógico, dejaba por fuera al conjunto de ecosistemas conocidos como humedales, que además de ser depositario en buena medida de la cantidad y calidad del agua utili-zada, es vital para la regulación del ambiente físico y el mantenimiento de una parte importante de la biodiversidad. Con el fin de enfrentar esta problemática, en 1971 se realizó en Ramsar (Irán) la Convención del mismo nombre, suscrita inicialmente por países de Europa y Asia.

Diego Alejandro Cháves Martínez, Otto Reyes Garcia, Vanessa Salguero MontoyaProfesionales Dirección de Estudios Sectoriales Contraloría Delegada para el Medio Ambiente

Coyunturaambiental

uno de los ecosistemasmás amenazados



Coyuntura ambiental

Allí se definió que el térmi-no humedal haría referencia a una amplia gama de hábi-tats interiores, costeros y ma-rinos, que comparten ciertas características, tales como la provisión de múltiples fun-ciones tales como recarga de acuíferos, transporte acuático, soporte de cadenas alimenti-cias, hábitat para vida silvestre -incluyendo valiosas especies migratorias y como centros de reproducción-, recreación y turismo, productos pesque-ros, forestales e hídricos, fun-damentales en la mayoría de ocasiones para el desarrollo de las actividades económicas de las comunidades locales.

También y no menos im-portante, sirven de protección contra fenómenos naturales y estabilizadores de tormentas, huracanes, e inundaciones, ya que pueden absorber el exceso de agua. Tal es su importancia, que en muchas ocasiones se les ha denominado “los riñones de la tierra” debido a su capaci-dad de filtrar y absorber ciertos contaminantes, así como por ser receptores de aguas natu-rales o artificiales.

En un ejercicio retrospectivo, es difícil comprender por qué los humedales fueron considerados durante la mayor parte de la historia de la humanidad como lugares inhóspitos, peligrosos y sin valor económico y ambien-tal. Fue por esta concepción de ser lugares sin ningún tipo de provecho, lo que degeneró en su mal uso, llegando a desequilibrar su balance hídrico, mediante su desecamiento y relleno con todo tipo de material de desecho en la mayoría de los casos.

Situación de los humedales en el mundo

Estos ecosistemas están presentes en todos los países, aunque no es claro cuál es su porcentaje con relación a la superficie terrestre. Se-gún datos de Ramsar, se ha calculado que cubren una extensión de 8 a 9 millones de km2, equivalente entre al 5 y 6% de la superficie.

A mediados de 2010 existían en el mundo 1,847 regiones Ram-sar, equivalentes a más de 181 millones de hectáreas, siendo Europa el continente que presenta la mayor cantidad de humedales inscritos en la Convención Ramsar con un total de 886 humedales, seguido de América con 309, Asia con 298, África con 272 y finalmente Oceanía que cuenta con 81 humedales.

Política Nacional de Humedales Interiores: lenta implementación

La Contraloría General de la República, en el marco del Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Am-biente, evaluó la Política Nacional de Humedales Interiores (PNHI), formulada en el año 2001. En dicha revisión se pudo constatar su desactualización y la ausencia de articulación con otras políticas no menos importantes, tal como la Política Nacional de Biodiversidad. Además, dentro de sus vacios se destaca la no incorporación de la gestión ambiental de los embalses, ya que estos han sido conside-rados una categoría de humedal (artificial) dada su alta interdepen-dencia con los cuerpos de agua naturales.

La evaluación mostró, con base en información suministrada por las corporaciones autónomas regionales (CAR) y de desarrollo sos-tenible (CDS) que el fenómeno más recurrente sobre los humedales es la sedimentación por aportes desde las partes altas de las cuen-cas, seguido de la acumulación de material orgánico y la extracción de las aguas de los humedales. Dentro de los procesos extractivos de recursos naturales se destaca, principalmente, la presencia de las especies invasoras y la pérdida de flora y fauna en general; en los procesos asociados a la urbanización e industrialización aparecen prioritariamente la concentración y crecimiento de los asentamien-tos humanos en zonas aledañas a los humedales y el aumento de las descargas de aguas servidas domésticas sobre los cuerpos de agua.

A su vez, el factor de perturbación que más impacto está gene-rando en los humedales colombianos es el relacionado con la am-pliación de la frontera agrícola, realidad que se observó en las regio-nes del país donde se adelantó el trabajo de campo efectuado por la CGR, seguido de cerca por la realización de actividades pesqueras con artes ilegales, la sedimentación con aportes desde la cuenca y la construcción de canales y diques.

A nivel regional, los principales factores de perturbación se pue-den apreciar en el siguiente cuadro:



Coyuntura ambiental

1 Presenciadeespeciesvegetalesinvasoras

Descargasdeaguasservidasdomésticas

Corrimientodecercasolímitesagrícolas

Represamientooinun-daciónpermanente

Pescacontras-mallos

2 Acumulacióndematerialorgánico

Reclamacióndetierras Creacióndecanales,diques,pozos,etc.

Acumulacióndesedi-mentosprocedentesdeprocesosmineros

Remocióndefloraengeneral

3 Corrimientodecercasolímitesagrícolas

Urbanizacióncontinua Pescaconartesilegales

Liberaciónaccidentalointencionadadeespeciesfaunísticasajenasalsistema

Sistemasdeextracciónforestal(cativales,guandales,etc)

4 Sedimentaciónporaportesdesdelacuenca

Descargasdeaguasresidualesdomésticas

Remocióndefloraengeneral

Descargasdeaguasresidualesindustriales

Pescaenlocali-dadfija

5 Remocióndefloraengeneral

Construccióndeobrasciviles(puentes,carre-teras,etc.)

Otraformasdeextrac-cióndefauna

Acumulacióndematerialorgánico

Pescacomercial

6 Pescacontrasmallos Eliminacióndedesechosdomésticos(basuras)

Contaminaciónporresiduosdemineríaohidrocarburos

Asentamientosdispersos Remocióndefaunaengeneral

7 Caza Manejodevegetaciónacuática

Incendios Drenajeodesecación Extraccióndematerialesvegetalesparaartesanías

8 Pescacomercial Urbanizacióndiscon-tinua

Sedimentaciónporaportesdesdelacuenca

Presenciadeespeciesvegetalesinvasoras

“Troleo”

9 Drenajeodesecación Remocióndesedimen-tosengeneral

Pescacontrasmallos Modificacionesentierraqueafectanloscursosdeagua

Pescaconartesilegales

10 Evoluciónbiocenótica Remocióndefloraengeneral

Drenajeodesecación Canalización Caza

Fuente: RespuestasacuestionarioenviadoporlaCGR-CDMA.2011

Lugar Andina Amazonía Caribe Orinoco Pacífica

Cuadro 1

Principales factores de perturbación de los humedales interiores(en orden de impacto) por regiones

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Coyuntura ambiental

En cuanto a las acciones propuestas desde la PNHI, se encontró una deficiente ejecu-ción. Por ejemplo, el apoyo del Ministerio de Ambiente y De-sarrollo Sostenible (MADS) en los procesos de caracterización y zonificación, ha sido brinda-do a menos del 20% del área de los complejos de humeda-les y ha estado concentrado en seis corporaciones que son las más débiles de la institu-cionalidad del Sistema Nacio-nal Ambiental (SINA) lo que, sin embargo, resulta limitado frente a los grandes desafíos ambientales que afrontan es-tos ecosistemas.

Incumpliendo lo estableci-do en la PNHI, la caracteriza-ción de los humedales del país se ha hecho sin la participa-ción de los entes territoriales y de las comunidades asociadas. En gran parte, esto es debido a que en la política no se diseña-ron mecanismos claros de co-ordinación interinstitucional.

En lo relacionado con la realización del Inventario nacional de humedales interiores, los avances se remontan por parte del MADS y los institutos de investigación ambiental (IIA) a la actualización del diagnóstico presentado en el documento “Humedales Interiores de Colombia – Bases Técnicas para su conservación y uso sostenible” realizado por el MADS y el Instituto Von Humboldt en 1999. Se podría presentar como un primer intento, la descripción de cada uno de los humedales hecha por las CAR en el marco de un curso de manejo de estos cuerpos de agua en el año 2000 convocado por el MAVDT.

Recientemente, el ministerio viene avanzando en la consolidación de información solicitada al respecto a las CAR. Esta información preliminar evidencia hasta el momento la existencia de 2.378 hume-dales, siendo Carder con 396 humedales, CRC con 281, Corpoguavio con 279, CAR con 203, Codechocó con 201, CVS con 149, Corpo-boyacá con 108 y Cortolima con 91, las CAR con mayor número de humedales reportados. Sin embargo, revisando dicha información se encontraron vacios y debilidades en su calidad. Por todas las ante-riores razones, el país en este momento no conoce a ciencia cierta cuál es su número de humedales, extensión y estado real.

La incorporación de la gestión de los humedales a los diferentes planes nacionales de desarrollo (PND), se ha dado de manera irregu-lar y ha tenido diferentes enfoques, sin tener un hilo conductor, al menos desde el año 2001. El PND 2010-2014 no es claro en estable-cer tiempos para dar cumplimiento de las metas propuestas (100% de ecosistemas de páramo y humedales delimitados a escala ade-cuada). Además, se esperaría un compromiso que fuera más allá de la zonificación y delimitación, tal como la formulación de planes de manejo ambiental (PMA) en zonas identificadas como prioritarias.

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Coyuntura ambiental

En cuanto a la delimitación predial y deslinde catastral de las zonas de humedales, el país no presenta avances en los úl-timos 10 años. Aunque se en-contraron desarrollos en el pro-ceso de construcción de criterios de delimitación, priorización y conservación de humedales, no existe un documento formulado al día de hoy; en los diferentes municipios y CAR visitadas por la CGR se comprobó la existen-cia de cartografía y mapas ca-tastrales, pero en el terreno se evidenció el nulo respeto de los cuerpos de agua por parte de los predios aledaños.

También es preocupante el deficiente trabajo realizado por las diferentes oficinas de regis-tros de instrumentos públicos en muchas regiones que han sido permisivas en el proceso de apropiación de los bienes del Estado y una vez en manos de particulares son desecados para entrar al sistema pro-ductivo mediante actividades de diversa índole. El Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), entidad estra-tégica en este componente, no cuenta con registros de solici-tudes sobre predios de uso pú-blico atendiendo la definición de humedal.

Si bien se ha generado in-formación importante para las zonificaciones ambientales de los humedales por parte de los IIA, no se evidenció que las corporaciones hagan uso de este material, ni la existencia de protocolos para acceder a él; en tal sentido, ningún ins-tituto reportó haber recibido solicitudes para la utilización de tal información.

En cuanto a la incorporación de las poblaciones locales y las minorías étnicas en los proce-sos de manejo de humedales, se puede apreciar que la ciudadanía ha estado involucrada en proce-sos de participación de mane-ra activa y existen mecanismos que obligan a esta (Constitución Política, Convenio de Ramsar y Convenio 169 e la OIT).

Son significativos los retrasos de casi una década en la con-formación del Comité Nacional de Humedales (CNH). Dentro de su resolución reglamentaria no hay representatividad de las minorías étnicas. Revisando de-tenidamente los integrantes de este comité, no hacen parte de él, actores importantes como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), algún repre-sentante de los municipios, así como de las comunidades indí-genas y negras, ni de los minis-terios de mayor impacto, tales como minas y energía, agricul-tura y transporte.

En cuanto a la identifica-ción y recuperación de las téc-nicas y prácticas tradicionales en los complejos de humedales, con excepción del Ideam, que reporta la incorporación de este componente en proyectos de las zonas de alta montaña en el macizo colombiano, no se evi-dencian desarrollos temáticos al respecto.

Frente a la incorporación de la protección de los humedales en las agendas interministeria-les, el MADS señala que fueron incluidas en un proceso de revi-sión, principalmente con los Mi-nisterios de defensa, educación, agricultura y desarrollo rural,

protección social y transporte, pero se advierte que el tema de humedales aparece únicamente en las agendas aprobadas con los ministerios de agricultura y defensa.

No se priorizó el tema de humedales en los ministerios de minas y energía y transporte, sectores que generan impactos significativos en estos cuerpos de agua. Otros sectores estra-tégicos que, si bien no generan un impacto medioambiental evidente pero que cuentan con unas dinámicas para ser inclui-dos dentro de las agendas mi-nisteriales, como los ministerios de cultura (protección del cono-cimiento tradicional alrededor de los humedales) y comercio, industria y turismo (actividades de ecoturismo en zonas de hu-medales), no muestran desarro-llos significativos.

Si bien están identificadas las especies amenazadas en zonas de humedales, se conocen po-cos programas de conservación (solamente el 6% de las especies amenazadas e identificadas en estos ecosistemas cuenta con plan de manejo). En lo referente al diseño de lineamientos rela-cionados con la prevención, ma-nejo y seguimiento al efecto de la introducción y trasplante de especies invasoras de flora y fau-na en los humedales del país, se muestra como logro, con apoyo de los IIA, la publicación junto con los institutos de investiga-ción de la Resolución 848 de 23 de mayo de 2008 “Por la cual se declaran unas especies exóticas como invasoras y se señalan las especies introducidas irregular-mente al país que pueden ser objeto de cría en ciclo cerrado y



Coyuntura ambiental

se adoptan otras determinaciones” y la publicación de la Resolución 207 de 2010 por la cual “se adiciona el listado de especies exóticas invasoras declaradas por el artículo primero de la Resolución 848 de 2008 y se toman otras determinaciones”. La CGR, considera este trabajo de suma importancia, aunque advierte que, al haber sido expedidas de manera reciente, se ha perdido tiempo valioso y los deterioros asociados a la introducción de estas especies está aún lejos de conocerse. Tampoco se puede verificar la existencia de un protocolo para su prevención, manejo y segui-miento, lo que dificultará la adecuada ejecución de esta actividad.

Otro aspecto considerado en la PNHI fue la nece-sidad de identificar, con base en el inventario nacional de humedales, aquellos ecosistemas a nivel regional o local que requieran rehabilitación y restauración y el diseño de programas para su recuperación. Sin embar-go, el MADS no ha actualizado la información desde que se elaboró el documento de bases técnicas para la conservación y usos sostenibles en 1999.

Respecto a los procesos de socialización y con-cientización de la importancia de los humedales, se presentan como resultados la realización de dos cur-sos para capacitar a funcionarios de las entidades del SINA con financiamiento de la Convención Ramsar y la celebración del Día Internacional de los Humedales. Al respecto, la CGR considera que estas acciones son importantes, pero se hace necesario realizar un ma-yor número, darles un mayor alcance a nivel regional, como lo sugieren las CAR y entes territoriales.

En lo que tiene que ver con actividades para el mejoramiento de la capacidad de monitoreo, proce-samiento y análisis de los indicadores de calidad am-biental de los humedales, no existen resultados. En lo concerniente al diseño de un sistema de monitoreo di-rigido al seguimiento de los problemas prioritarios en los humedales, esta labor no se ha adelantado directa-mente sobre estos ecosistemas, sino en el marco de una estrategia de gestión de la información del recurso hí-drico, actuaciones realizadas solamente en los últimos años, pero no se muestran desarrollos anteriores.

El diseño y puesta en marcha del Sistema Nacio-nal de Información sobre Humedales, articulado al Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC), no muestra avances al respecto en los últimos 10 años: solamente hasta el año pasado se empezó a

realizar un trabajo conjunto en-tre el MADS y el IDEAM relacio-nado con la vulnerabilidad y los impactos del cambio climático en los humedales y páramos al-toandinos de Colombia. Los IIA no han sido convocados durante los últimos diez años a un pro-ceso de este tipo.

No existen mecanismos de seguimiento a la PNHI, que para efectos prácticos puede ser una de las tareas más importantes con miras a su posible actuali-zación. Solo se reportan algu-nas tareas tales como solicitud de información sobre los PMA a las diferentes autoridades ambientales, la elaboración del mapa de ecosistemas y, por úl-timo, la viabilización de recur-sos destinados a la caracteriza-ción de humedales, actividades todas estas esenciales pero que no hacen parte de un ejercicio de evaluación y ajuste de la política.

La gestión de los municipios a favor del manejo, uso, conser-vación y recuperación de los hu-medales es deficiente, sobresa-liendo solamente casos aislados vinculados con las grandes capi-tales urbanas que cuentan con recursos destinados para tal fin. En las ciudades intermedias y municipios pequeños, esta ges-tión se circunscribe básicamente a los esfuerzos que para tal fin realicen las autoridades ambien-tales con competencia en su ju-risdicción. También se evidencia un alto desconocimiento de la existencia de la PNHI, lo que se refleja en las acciones que, con excepción de la ciudad de Bo-gotá, no obedecen a los criterios que establece la Política, sino a actividades muchas veces aisla-



Coyuntura ambiental

das y coyunturales. No recono-cer la política, por parte de los entes territoriales, como un ele-mento a tener en cuenta dentro de sus ejercicios de planificación del territorio, hace que se pre-senten dudas, como lo eviden-ció la CGR, relacionadas con la definición misma de lo que es y no es un humedal interior.

Para el periodo 2001-2010 las entidades del SINA Central, algunos municipios, universida-des públicas y otras entidades del Estado, invirtieron $264.139 millones. Este monto es equiva-lente al 2% de los recursos in-vertidos por las entidades SINA para el mismo periodo de tiem-po, lo cual demuestra la escasa inversión para la realización de una buena gestión de dichos ecosistemas.

Consideraciones frente a los resultados de la evaluación

Frente a estos resultados, la CGR considera prioritaria la actualización de la política de humedales y una revisión de la legislación existente que inclu-ya mecanismos de coordinación específicos entre el MADS, las autoridades ambientales y las demás entidades del orden re-gional, incorporando además al sector privado y a los gremios, falencia de la actual política. De acuerdo con la evaluación realizada, la situación de los hu-medales interiores del país no es ambientalmente sostenible y existe una alta probabilidad de que ante la pérdida de regula-ción de caudales de estos eco-sistemas, la situación reciente de desastre nacional se repita.

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Inversiones obligatorias

Guillermo Rudas LlerasConsultor, especialista en economía ambiental y de recursos naturales

en conservación y manejo

de cuencas hidrográficas

Resumen: el estudio ofrece un análisis sobre las debilidades del mandato legal que establece que los entes territoriales deben invertir al menos el 1% de sus ingresos en la conservación de cuencas y acueductos. Se refiere al escaso cumplimiento de dicha reglamentación, tras un seguimiento hecho durante 15 años a la destinación de tales recursos. Al respecto, recomienda a la CGR reforzar la realización de acciones de sensibilización y sancionatorias para lograr el cumplimiento de dicha norma.

Palabras clave: Ley 99 de 1993, Artículo 111, inversión ambiental, acueductos, entes territoriales, cuencas hidrográficas.

Estas notas1 presentan el seguimiento durante 15 años (entre 1994 y 2008) al cumplimiento de la obligación legal que tienen los entes territoriales del país de in-vertir el uno por ciento de sus ingresos en la conservación y protección de las cuencas que abastecen sus acueductos. Se inicia con una presentación del marco normativo y varias modificaciones que se le han hecho durante los últimos cinco años.

En seguida, se analiza el potencial que tiene esta norma a futuro, en su actual versión, como fuente de recursos descentralizados de obligatoria destinación al ma-nejo de cuencas hidrográficas (adicionales a los recursos de las corporaciones autó-nomas regionales en la misma dirección). Se presenta a continuación el resultado del análisis de información acopiada por la Contraloría General de la República para este trabajo para una muestra significativa de municipios y distritos, aunque bastante limitada en relación con las gobernaciones de los departamentos.

De allí se concluye que existe un nivel de cumplimiento muy bajo de esta norma: 0,13% sobre los ingresos del conjunto de entes territoriales representados, frente al

Coyunturaambiental

1 Este artículo se basa principalmente en el estudio Quince años de implementación de las inversiones obli-gatorias en la conservación de las cuencas abastecedoras de acueductos municipales - Artículo 111 de la Ley �� de 1��3 (1� de mayo de 2010), realizado con patrocinio de TNC, WWF y Patrimonio Natural con informa-ción solicitada a los entes territoriales y para tal fin por la Contraloría General de la República (CGR).



Coyuntura ambiental

uno por ciento que ordena la ley. Los alcances de esta trabajo impidieron hacer un seguimiento a la efectividad en el tipo de tierras adquiridas, pero se presenta una reseña de la variabilidad de los precios pagados por ellas. Se finaliza con un conjunto de recomendaciones, orientadas a buscar el fortalecimiento de este instrumento de financiación del manejo ambiental en el país.

Marco normativo de las inversiones obligatorias en las cuencas

La dependencia de los acueductos de sus fuentes de abastecimiento de agua ha sido un asunto de especial importancia para la opera-ción y los planes de expansión de los acueduc-tos de los centros poblados. Esta preocupación había sido ya planteada en los años cincuenta por el científico Enrique Pérez Arbeláez2, cuan-do advierte sobre “el inminente peligro que es la posesión por particulares de porciones de la hoya de captación”.

Señala al respecto que “la posesión y desti-nación de las hoyas de captación de acueductos deben estar sometidas a un régimen especial”; y dado que “el caudal de aguas de una ciudad es un bien delicado y valioso que pertenece a todos los ciudadanos presentes y a los futu-ros”, concluye que “deben ceder ante él otras

garantías individuales”. Pero llama también la atención sobre los cada vez más elevados cos-tos que tendría para las empresas de acueducto adquirir estas tierras.

Reconociendo esta dependencia determinan-te, a finales de 1993 la legislación colombiana declaró de interés público aquellas áreas que surten de agua a los acueductos, dada la impor-tancia estratégica que tienen para la conserva-ción de sus recursos hídricos3. En esta dirección y retomando una idea que ya había sido pues-ta en práctica especialmente por algunas de las grandes empresas de acueducto del país (como, por ejemplo, del Acueducto Bogotá), la ley les fijó a las administraciones departamentales y municipales un plazo de quince años para que adquirieran dichas áreas. Asignándoles, además, la obligación de ad-ministrarlas de manera conjunta con la respectiva corporación autónoma regional y, opcionalmente, con la participación de la sociedad civil. Y para dotar de herramientas efectivas a esta obligación, la mis-

ambiental

2 Ver el estudio La hoya de captación del Acueducto de Mani-zales - Su conservación y captación, elaborado en 1��0 para las Empresas Municipales Delegadas y publicado en Pérez Arbeláez, Enrique. Cuencas hidrográficas. Fondo FEN Colom-bia, Bogotá, 1��, segunda edición [La primera edición fue publicada en 1�� por el Jardín Botánico del Valle Juan María Céspedes].

3 Ley �� de 1��3, artículo 111.

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Coyuntura ambiental

ma ley ordena que estos entes territoriales “dedicarán durante quince años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido tal período, haya adquirido di-chas zonas”.

Por otra parte, cuando es-taba a punto de cumplirse el plazo establecido por esta nor-ma transitoria, por iniciativa del gobierno nacional y mediante la ley que aprueba el Plan Na-cional de Desarrollo 2006-2010 se modificó la misma en el 2007 en tres direcciones fun-damentales4. En primer lugar, mientras que antes se estable-cía que al menos el uno por ciento de los ingresos se des-tinaba a adquirir dichas zonas, la nueva norma establece que se dedicarán a “la adquisición y mantenimiento de dichas zo-nas o para financiar esquemas de pago por servicios ambien-tales”5 ; aclarando que estos

recursos “se destinarán priori-tariamente a la adquisición y mantenimiento de las zonas”.

En segundo lugar se elimi-na el carácter transitorio de la norma, al excluir el plazo de quince años para adquirir las áreas que originalmente esta-blecía la ley. Y finalmente se acota la base de cálculo de los recursos de obligatoria destina-ción a este propósito, fijando que será un monto no inferior al uno por ciento “de los ingre-sos corrientes” y no del total de los ingresos como lo establecía la norma anterior.

En relación con esta última restricción de la base de cálculo a los ingresos corrientes y no a los ingresos totales, el entonces Ministerio de Ambiente, Vi-vienda y Desarrollo Territorial sometió a consulta pública un proyecto de decreto reglamen-tario de esta ley, mediante el

cual se buscaba establecer la siguiente definición de ingre-sos corrientes para efectos del cálculo del uno por ciento que manda la ley6:

De acuerdo al Estatuto Or-gánico del Presupuesto, los ingresos corrientes se clasifi-can en tributarios y no tribu-tarios. A su vez, los ingresos tributarios comprenden los impuestos directos e indirec-tos, y los ingresos no tribu-tarios las tasas y las multas. Se excluyen los recursos que tengan una destinación espe-cífica señalada por la Consti-tución Política y la Ley

Al excluir “los recursos que tengan una destinación espe-cífica” de la definición de in-gresos corrientes, se estarían excluyendo de la base de cálcu-lo ingresos muy significativos tales como las transferencias del sector central a los entes territoriales, con destinación específica, a través del siste-ma general de participaciones (SGP); así como las regalías directas, por mandato de la ley, perciben los entes terri-toriales también con destina-ción específica. Al respecto, este proyecto de decreto hacía refe-rencia al Estatuto Orgánico Pre-supuesto General de la Nación, creado por la ley y recopilado en el Decreto 111 de 1996.

4 Artículo 10� de la Ley 1�1 del 24 de julio de 200�, que modifica el artículo 111 de la Ley �� de 1��3.

� En itálica fuera de texto.

� Este texto es tomado de la página web del MAVDT, sección Consultas Públicas, mediante consulta realizada el 4 de abril de 2010.

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Coyuntura ambiental

Un análisis detallado de es-tas normas, en el marco de las definiciones de la Constitución Política, permite concluir que todos los ingresos que no sean definidos como ingresos de capital, incluidos aquellos de destinación específica, deben ser considerados como ingre-sos corrientes.

Esta propuesta de decreto finalmente no se concretó y no fue expedido. Sin embargo, la interpretación de excluir los in-gresos de libre destinación de los ingresos corrientes que sirven de base de cálculo para el cumpli-miento de esta obligación, fue retomada nuevamente por el Gobierno Nacional al presentar el proyecto de ley del Plan Na-cional de Desarrollo 2010-2014. Allí se proponía añadir a la nor-ma este parágrafo7:

Para los efectos previstos en el presente artículo, la base de cálculo a la cual se le apli-ca el porcentaje citado estará compuesta por los ingresos corrientes de libre destina-ción y los recursos destina-dos a la conservación de los recursos hídricos.

Sin embargo el Congreso de la República en el debate de esta ley finalmente negó de manera expresa esta propuesta del Gobierno Nacional, exclu-yéndola de la Ley del Plan8. Esto tiene implicaciones impor-tantes en la actualidad, ya que la interpretación del significa-do se ingresos corrientes que establece la ley como base de cálculo de esta norma segura-mente continuará. Al respecto es importante diferenciar en-tre la base de cálculo que allí

se establece (entendida como la totalidad de los ingresos co-rrientes, bien sean de libre des-tinación o de destinación espe-cífica) del origen de los recursos con los cuales se debe cumplir esta obligación. En efecto, una vez calculado el monto mínimo a destinar a la adquisición y mantenimiento de las cuencas hidrográficas que suministran el agua al acueducto (y, even-tualmente, al pago por servicios ambientales), se debe proceder a cumplir con esta obligación con recursos que no tengan otra destinación específica. Es decir, al cumplir con esta norma no se está compitiendo en recursos con otros de destinación espe-cífica, por ejemplo para salud o para educación. Únicamen-te compiten con recursos que tenían libre destinación y que ahora deberán ser asignados, de manera obligatoria, a esta destinación específica9.

De todas formas, aunque el Congreso no modificó los va-lores asignados a inversiones obligatorias en las cuencas, si introdujo algunas modifica-ciones y adiciones a la norma en otros aspectos. En especial condicionó el cumplimiento de este mandato por parte de los entes territoriales a que las autoridades ambientales defi-nan las áreas prioritarias a ser adquiridas (o dónde implemen-tar los esquemas por pagos de servicios ambientales) con estos recursos. Y estableció el man-dato expreso de que los entes territoriales “garantizarán la inclusión de los recursos den-tro de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales respec-tivos, individualizándose la par-tida destinada para tal fin”10.

Estos aspectos abren impor-tantes espacios para dinamizar este instrumento. Por una parte propicia una corresponsabilidad en la ejecución de esta obli-gación entre las autoridades ambientales y los entes territo-riales; y por otra da una señal presupuestal clara que pude fa-cilitar un seguimiento más de cerca del cumplimiento de la obligación a futuro.

Potencial financiero de la inversión obligatoria en cuencas

En términos operativos y para efectos de análisis del po-tencial de esta norma para ca-nalizar recursos hacia el manejo de cuencas hidrográficas, la de-finición de la base de cálculo de los montos que deben destinar

� Artículo 122 del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 presentado por el Ministro de Hacienda al Congreso de la República (Proyecto de Ley 1�� de 2011 Cámara - 218 de 2011 Senado).

8 Ver al respecto el artículo 210 de la Ley 14�0 de 2011.

� Es claro que estas normas legales de asignar recursos de destinación específica le restan mucha flexibilidad a las decisiones de política pública, generando grandes dificultades en la definición de prioridades en cada con-texto particular. De todas formas lo que aquí se plantea es que una norma definida por ley, no puede ser modifi-cada de manera arbitraria por el poder ejecutivo. Y, en este caso particular, es claro que la voluntad del legislador es mantener la base de cálculo sobre el total de los ingresos corrientes, inde-pendientemente de si su destinación es libre o específica.

10 Igualmente dejo la administración de las tierras adquiridas únicamente en manos de los entes territoriales, excluyendo la posibilidad de participa-ción allí de las autoridades ambienta-les y la sociedad civil. Ver al respecto el artículo 210 de la Ley 14�0 de 2011



Coyuntura ambiental

Un aspecto interesante de la distribución territorial y adminis-trativa de estas obligaciones se observa también en esta misma tabla: las cinco principales ciudades del país concentran una cuarta parte de esta obligación; mientras que más de mil municipios en su conjunto aportarían menos del cuarenta por ciento del total na-cional. Esto plantea una situación en donde, a pesar de representar en términos agregados una suma considerable, su gran dispersión geográfica puede conducir, si se cumpliera la norma, a una gran atomización de recursos entre muy pequeños municipios.

En un marco jurídico que no permite a un municipio hacer inversiones por fuera de su jurisdicción, esto podría conducir a que una parte importante de estos recursos terminaran aplicados

los entes territoriales para tal fin tiene gran incidencia en la mag-nitud de los mismos. Como se observa en el cuadro 1, según las ejecuciones presupuestales del año 200811 la obligación total de los entes territoriales para cumplir con esta norma (a partir de la modi-ficación introducida en el 2007) sería algo más de 420 mil millones de pesos anuales. En contraste, si no se hubiese reducido la base de cálculo de los ingresos totales a los ingresos corrientes, este monto hubiera alcanzado en el mismo año más de 490 mil millones de pesos. Esto significa que, a nivel nacional, esta reforma de la ley redujo en más del 14% los recursos que se deberían destina a este propósito. Sin embargo, la propuesta del gobierno nacional de res-tringir la base de cálculo exclusivamente a los ingresos corrientes de libre destinación, hubiera implicado una reducción a una tercera parte de lo que originalmente determinó la ley en 1993.

11 El estudio cuyos resultados aquí se presentan, se realizó en los primeros meses del 2010. Por tal motivo las cifras presupuestales disponibles son del 2008.

33 5grandes Restode Total departamentos ciudades(1) municipios(2) Ingresostotales 18.480 13.447 17.281 49.208Ingresoscorrientes 14.796 11.138 16.178 42.112

a.Obligacionesdel1%deingresoscorrientes 148 111 162 421 35% 26% 38% 100%b.ObligaciónsegúnpropuestadelGobiernoNacional(3) 50 71 48 169

Fuente: CálculosparaestetrabajoconbaseenDNP,Ejecucionespresupuestalesdepar-tamentosymunicipios.Valoresdeflactadosporelíndicedepreciosalconsumidor(IPC)reportadoporelDaneadiciembredecadaaño.

Cuadro 1

Departamentos, distritos y municipios. Ingresoscorrientes y obligación de invertir 1% en las cuencas

Total Nacional, 2008

(1)Bogotá,Medellín,Cali,CartagenayBarranquilla(2)Otros1.086municipiosconinformación(3)Excluyendodeladefinicióndeingresoscorrienteslosingresoscorrientesdelibredestinacióncomopropusoelgobiernonacional

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de manera atomizada y cumpliendo de manera muy restringida su función. Sin embargo, un aspecto de la modificación legal del año 2007 que incluyó la posibilidad de pago por servicios, puede abrir oportunidades a la focalización de recursos de más de un munici-pio en una sola cuenca. Por ejemplo, puede darse el caso de que un municipio sea servido por un acueducto regional, abastecido por una cuenca localizada por fuera de su jurisdicción.

En esta situación, sería deseable que el pago por servicios am-bientales incluyera la posibilidad de que ese municipio hiciera trans-ferencias al municipio vecino que le suministra el agua, para hacer inversiones en la respectiva cuenca. En este sentido, la posibilidad de pagos entre municipios puede abrir opciones de inversiones conjuntas, de tal forma que se puedan destinar recursos de un municipio para hacer inversiones en tierras localizadas en un municipio vecino.

Desafortunadamente, aunque esta norma va a cumplir próxima-mente sus primeros cinco años de emitida, no se conocen experiencias en donde se haya aplicado en esta dirección. Y además, no hay desa-rrollos reglamentarios de este concepto de pago por servicios ambien-tales, lo cual en gran medida puede estar frenando la utilización este concepto legal en casos específicos.

Presupuesto Norma Norma2008 PropuestaConcepto Sina 1993-2007 enadelante GobiernoNal.(1 AportesPresupuestoGeneraldelaNaciónaSina 247 199% 171% 68% RentaspropiasdelasentidadesdelSina 1.043 47% 40% 16% CooperaciónInternacional 20 TotalpresupuestoSina 1.310 38% 32% 13%

Fuente: Cálculosconbaseentabla1yCanal,F.yG.Rudas.FinanciacióndelGastoPúblicodelSistemaNacionalAmbientalenColom-bia1995‐2008.CEPAL,SantiagodeChile,octubre2009.Valoresdeflactadosporelíndicedepreciosalconsumidor(IPC)reportadoporelDaneadiciembredecadaaño.

Cuadro 2

Relación entre el 1% de ingresos corrientes de entes territoriales y presupuesto del Sistema Nacional Ambiental-Sina. 2008

Miles de millones de pesos constantes de 2009

(1)Excluyendodelabasedecálculolosingresoscorrientesdelibredestinación

1%ingresoscorrientes/presupuestoSina(%)

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Por otra parte, el potencial de recursos orientados hacia la conserva-ción de las cuencas mediante estas inversiones obligatorias representaría un aporte muy significativo en contraste con los recursos destinados en el país a la política ambiental. Como se observa en el cuadro 2, el presu-puesto del Sistema Nacional Ambiental (Sina) para el año 2008 ascendió a más de 1,3 billones de pesos. Si se contrastan estos recursos con lo que establece la norma a partir del 2008, se observa que el cumplimiento de esta obligación representaría inversiones obligatorias en las cuencas equivalentes a casi una tercera del total de recursos que el país y las regiones destinan a la política ambiental; representando además a un valor equivalente a 1,7 veces los recursos que la asigna el presupuesto General de la Nación a esta política12. Siendo este indicador una señal de la importancia que, en términos de sostenibilidad ambiental de esta política, tendría una ejecución efectiva de esta obligación.

Seguimiento al cumplimiento de la norma quince años después

Para efectos del presente análisis, la CGR aplicó durante 2009 una consulta a todos los entes territoriales del país, en colaboración con las contralorías territoriales. Hubo respuesta efectiva de 447 munici-pios y distritos (de los 1.100 del país), así como de 7 departamentos (de los 33 del país). A partir de esta información es posible hacer un seguimiento al cumplimiento de la norma entre 1994 y 2008, período correspondiente a los primeros 15 años de aplicación de la misma.

Una primera conclusión sobre los 447 municipios y distritos para los cuales se dispone de información es el bajo cumplimien-

to de la norma. En efecto, más de la décima parte de estos municipios reportan un cum-plimiento nulo de la meta de adquirir áreas estratégicas para el abastecimiento de sus acue-ductos; y dos terceras partes de ellos registran la destinación de menos del 0,25% de sus ingresos a la adquisición de estas áreas. Y más del 95% de los municipios con información reportan haber invertido en el período menos del 1% de sus ingresos para este pro-pósito, tal como estaba definido por ley; de tal forma que sólo 16 de los 447 municipios cumplie-ron con la meta establecida en la norma (gráfico 1).

Gráfico 1

Número de municipios según cumplimiento de invertir al menos1% de ingresos totales en adquisición de predios, 1994-2008(447 municipios con información reportada)

Fuente: Trabajo con base en información recopilada por la CGR.

12 Suma que hubiera sido equivalen-te al del 38% del presupuesto total del Sinasi no se hubiese modificado la norma. Y se habría reducido a una modesta tercera parte si se hubiese aprobado la propuesta del Gobier-no Nacional de excluir de la base de cálculo los ingresos corrientes de libre destinación.



Coyuntura ambiental

Por otra parte, los recursos totales canalizados hacia las cuencas muestra igualmente un cumplimiento agregado muy deficiente: la tota-lidad de los municipios con información sólo invirtieron durante los 15 años menos de 148 mil millones de pesos (contantes de 2009); lo que representa menos de la quinta parte de los más de 950 mil millones que han debido invertir, según la norma, en conservación de sus fuentes de agua (ver cuadro). Y del total de municipios con información, solo se des-tacan 16 que cumplen a cabalidad con la norma, invirtiendo para este fin al menos el 1% de sus ingresos totales13; y otros 16 municipios adicionales que estuvieron cerca de cumplirla, con inversiones totales en adquisición de predios entre el 0,75% y menos del 1% de sus ingresos totales14.

Para un seguimiento más detallado, el cuadro 4 presenta la infor-mación disponible para cada departamento con su respectiva capital y el resto de municipios, contemplando tres aspectos centrales: los ingresos totales, las inversiones en adquisición de predios y la relación entre estas inversiones y el ingreso total.

En términos generales, el cumplimiento de la norma es muy débil en todas las regiones para las cuales se dispone de información. Sin embargo se destaca Medellín y los otros 38 municipios de Antioquia con informa-ción, con los mayores niveles de inversión; pero de todas maneras con un cumplimiento muy bajo de la meta del 1% (la capital con 0,07% y el resto de municipios con 0,20%). De todas formas sin información disponible para los otros 85 municipios del departamento, ni para la gobernación.

Le sigue en importancia el Departamento de Boyacá, siendo uno de los pocos con información suministrada por la gobernación pero con apenas un 0,07% de inversiones sobre sus ingresos. Tunja también presenta muy bajo nivel de cumplimiento (0,05% sobre el total de ingre-sos), en contraste con el resto de los municipios con información (106 de los 122 del departamento) que alanzan niveles bastante mayores aunque solo representan la tercera parte de las inversiones esperadas.

13 Dentro de los que reportaron información, cumplieron a cabali-dad con la norma los municipios de Berbeo, Betéitiva, El Espino, La Capilla, Miraflores, Pachavita, Santana y Santa Sofía en Boyacá; Bucarasica, Labateca y Mutiscua en Norte de Santander; y Elías, Nátaga, Paicol,Tarquiy Timaná en el Huila.

14 En este rango se encuentran los municipios de Cucaita, Mon-guí, Santa María, Somondoco, Sora,Soracá, Susacón, Toca, Tu-nunguá en Boyacá; Acevedo y Co-lombia en el Huila; La Cruz y San Pablo en Nariño; Silos en Norte de Santander; Páramo en Santander; y Tauramena en Casanare.

Municipios Ingresosdelmunicipio Inversiónenpredios Inversión/Ing Rangosdevalordeinversión (Milesdemillones$de2009) (millones$de2009) Totales enprediossobreingresototal No. Valor % %acum. Valor % %acum % 0% 55 5.053 5,4% 5,4% - 0% 0,0% 0,00% Menosde0,25% 242 72.479 76,0% 81,4% 60.957 41,1% 41,1% 0,08% De0,25%amenosde0,50% 76 10.598 11,1% 92,6% 32.950 22,2% 63,3% 0,31% De0,50%amenosde0,75% 42 4.917 5,2% 97,7% 30.559 20,6% 83,9% 0,62% De0,75%amenosde1,00% 16 1.424 1,5% 99,2% 12.170 8,6% 92,5% 0,89% De1,00%amenosde1,25% 5 221 0,2% 99,4% 2.434 1,6% 94,1% 1,10% De1,25%amenosde1,50% 6 262 0,3% 99,7% 3.484 2,3% 96,5% 1,33% De1,50%amenosde1,75% 2 179 0,2% 99,9% 2.839 1,9% 98,4% 1,58% De1,75%amenosde2,00% 2 59 0,1% 100% 1.067 0,7% 99,1% 181% De2,00%amenosde2,25% 0 - 0,0% 100% - 0,0% 99,1% 2,25%omas 1 35 0,0% 100% 1.329 0,9% 100,0% 3,81% Totalmunicipiosconinformación 447 95.326 100% 148.349 100% 0,16% Municipiossininformacióndepredios 663 183.925 Totalmunicipios 1.100 279.251

Fuente: TrabajoconbaseeninformaciónrecopiladaporlaCGR

Cuadro 3

Distribución de municipios según ingreso totale inversión en adquisición de predios, 1994-2008



Coyuntura ambiental

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Coyuntura ambiental

La Gobernación del Huila no reportó información, pero sí lo hi-cieron Neiva y los demás municipios del departamento, con niveles bastante elevados de inversión sobre los ingresos totales (0,25% y 0,56% respectivamente). Una situación similar presenta Casanare, sin datos para la gobernación, pero con Yopal y otros dos munici-pios reportando también relativamente elevados niveles de cumpli-miento (0,24% y 0,51% de los ingresos totales, respectivamente).

Fuente: TrabajoconbaseeninformaciónrecopiladaporlaCGRyejecucionespresupuestalesreportadasporelDNP.

Cuadro 5

Precio promedio de los lotes adquiridos por los municipios(*) ($ constantes, 2009). 1994-2008

Departamento No. Áreatotal Valortotal Valorpromedio(Milesde$/ha) Municipio lotes (has) (Millones$) Max Min Pro

La Estrella Antioquia 1 0,09 36 406.232 416.232 405.282Buenavista Boyacá 5 3,17 364 297.335 23.745 114.788Rionegro Antioquia 1 18,39 2.064 112.231 112.231 112.231Envigado Antioquia 12 112,57 10.643 175.986 25.555 94.542Chíquiza Boyacá 6 0,37 28 313.034 13 75.546Montenegro Quindio 1 5,00 318 63.540 63.548 63.540Encino Santander 2 2,00 103 61.905 20.944 51.665Tangua Nariño 1 0,25 12 46.432 46.432 46.432Sibundoy Putumayo 1 0,40 15 37.726 32.226 37.726Güicán Boyacá 2 1,42 51 208.032 311% ?35.652Firavitoba Boyacá 1 0,82 24 29.465 3.465 E465Guateque Boyacá 11 5,24 148 139.181 3.817 28.130Cartago Valle 2 14,00 351 25.750 24.382 25.066ltagui Antioquia 7 144,14 3.591 48.514 12.582 24.915Tunja Boyacá 5 19,26 451 49.916 9.480 23.418Aquitania Boyacá 1 3,70 82 2223.5 22.235 2.2235Puerto Parra Santander 1 1,00 21 20.395 20.&5 20%Simácota Santander 1 1,50 31 20.502 20.502 20.502Tinjacá Boyacá 5 5,58 114 7.227.323 6.977 20.462Barrancabermeja Santander 1 3,00 59 19.503 19.503 19.503Cucaita Boyacá 16 17,33 335 278.837 2.817 19.316Guarne Antioquia 1 12,63 242 19.159 19.159 19.1.59Curnbal Nariño 1 5,00 87 17.412 17.412 12.412Tópaga Boyacá 3 1,64 28 45.215 12.575 12.201Jenesano Boyacá 5 6,93 117 113.188 449118 16.8%Caldas Antioquia 4 17,20 280 23.216 7.641 16.262Campamento Antioquia 1 2,50 38 15.011 15.011 15.011Medellín Antioquia 24 1.068 14.864 149.315 2.31? 13.918Pupiales Nariño 1 3,69 50 13.550 13.550 13.550Contadero Nariño 1 0,50 7 13.180 13.180 13.13)Coper Boyacá 4 9,42 115 91.630 4.194 12.186Sutamarchán Boyacá 8 11,32 138 194.411 1.540 12.160Circasia Quindío 1 8,17 99 12.063 12153 12.063Girardota Antioquia 1 1,49 18 11.890 11.801 1.30Motavita Boyacá 3 9,21 109 17.428 6.266 11.812Zetaquira Boyacá 5 15,35 175 32959 4.266 11.376Valle del Guamuez Putumayo 1 9,00 99 10.983 10.983 10.983Maripi Boyacá 2 3,95 41 12.634 8.466 10.494 Providencia Nariño 13 24,31 249 121.284 6.358 10.235 Santana Boyacá 23 63,90 653 2.976.190 2.513 10.219 Resto de municipios 332 2.711 90.025 109.368 4.050.546 Total 362 2.896 91.658 145.614 7.227.328

(*)Enestatablasedetallanúnicamentelainformaciónreportadadeltamañodelloteyelvalor,paraaquellosmunicipiosquesuperanunpreciopromediode%10millones porhectárea



Coyuntura ambiental

A su vez, Santander y Caldas comparten ca-racterísticas muy similares. Sin contar con infor-mación de las respectivas gobernaciones y con una cobertura de información en cada caso de alrededor de la mitad de los municipios, presen-tan inversiones relativamente elevadas en Buca-ramanga y Manizales (0,24% y 0,26%, respec-tivamente). Pero para el resto de municipios el cumplimiento es mínimo: menos de 0.1% en los dos casos.

Norte de Santander se destaca también por la cobertura de la información disponible: la Gobernación, Cúcuta y 35 de los 38 municipios restantes. Sin embargo, en el caso de la gober-nación y de la capital, las inversiones en adqui-sición de tierras son muy bajas (0,01% y 0,03% de los ingresos totales, respectivamente). Resal-tan más bien el resto de municipios, los cuales invirtieron para este fin casi la tercera parte de la meta esperada.

Tolima también presenta una cobertura de información relativamente elevada, aunque sólo dispone de datos para menos de la mitad de los municipios distintos a Ibagué. La gobernación nuevamente se destaca por su casi nula inversión obligatoria, al igual que los municipios que a duras penas logran superar la décima parte de la meta.

Se destaca igualmente Quindío por la gran cobertura de la información para todos los entes territoriales, pero con una bajísima inversión en la protección de sus cuencas: 0.04%, 0.06% y 0.07% de los ingresos totales de la gobernación, de Arme-nia y del resto de municipios, respectivamente.

Por otra parte, con base en la información disponible no es posible realizar un análisis sobre la efectividad de las adquisiciones en términos de su pertinencia como áreas estratégicas para la conservación de las cuencas hidrográficas de los respectivos municipios. Al respecto, el único análisis que se puede realizar tiene que ver con la consistencia de la información reportada y en particular con el precio pagado por la tierra ad-quirida. Como se observa en el cuadro 5, diez municipios reportan adquisiciones que, a precios del 2009, sobrepasan los $30 millones por hec-tárea; con tres de ellos que presentan promedios superiores a los $100 millones por hectárea.

En parte estos elevados precios pueden refle-jar transacciones a precios por encima del prome-dio nacional, especialmente cuando se realizan adquisiciones de predios con tamaños muy bajos. Pero igualmente podría estar reflejando, en al-gunos casos, inconsistencias en la información. Este podría ser el caso, por ejemplo, de aquellos predios que se reportan con precios entre 2 y 7 mil millones de pesos por hectárea.

Conclusiones

• Una muy baja cobertura en el cumplimiento de la norma, en términos de la meta estable-cida por la ley de invertir durante los quince años el uno por ciento de los ingresos de los entes territoriales en la adquisición de áreas estratégicas para conservar las cuencas hidro-gráficas que abastecen los respectivos acue-ductos. Los 447 municipios con información reportaron inversiones de únicamente 0,16%, pero con una diferencia notable entre las capi-tales (0,10%) y el resto de municipios (0,21%). Mientras que los 7 departamentos con infor-mación sólo reportan inversiones del 0,035 de sus ingresos. En síntesis, el conjunto de entes territoriales con información sólo reportan in-versiones del 0,12% de sus ingresos, frente al 1% fijado en la ley.

• Aunque la muestra de información obtenida es bastante representativa del país, es notoria la ausencia de información para una amplia mayoría de los departamentos y para buena parte de las capitales. Esto se refleja en una baja cobertura de los entes territoriales, con in-formación disponible que representa menos del 28% del total de los ingresos percibidos por los entes territoriales del país durante el período.

• En los pocos departamentos y un poco más de capitales con información, es muy marcado el rezago en el cumplimiento del mandato de ley: los siete departamentos con información registran inversiones inferiores al 0,10% de los ingresos totales; y nueve capitales de las ca-torce con información reportan inversiones inferiores al 0.01% de los ingresos totales percibidos; con las otras cinco con inversio-nes de todas formas inferiores al 0,25% de los ingresos totales.



Coyuntura ambiental

• Se detecta una dispersión muy notoria en los precios de la tierra adquirida. En 40 de los municipios con información se registra un promedio de pagos de más de 10 millones de pesos por hectárea. Esta situación, con algunos registros de precios de varios miles de millones de pesos por hectárea, llaman la atención no solo sobre los elevados precios que se puedan estar pagando, sino también sobre la necesidad de precisar con las respec-tivas fuentes la consistencia de los datos su-ministrados.

Recomendaciones

• El potencial de recursos que se obliga a inter-venir en esta estrategia de conservación de las cuencas puede incrementar hasta una tercera parte los ingresos totales disponibles por las distintas entidades públicas que hacen parte del Sina. De todas formas es importante hacer seguimiento a la interpretación del significa-do de la ley al referirse a los ingresos corrien-tes como base de liquidación, evitando que se trate de excluir de la misma aquellos ingresos de destinación específica.

• Aunque la mayor parte de los municipios que reportan información están incumplien-do las inversiones mínimas establecidas por la ley, este rezago es todavía más notorio en la mayoría de los departamentos y sus res-petivas capitales. Frente a esta situación se recomienda prestar especial atención a estos entes territoriales, ya que ellos concentran el mayor potencial de ingresos disponibles para el fin establecido por la norma. Al respecto se resaltar que, según fallo del 7 de diciembre de 2005 proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado frente a una acción popular, los entes territoriales deben adquirir las áreas que ordena la ley con sus recursos propios, sin delegar esta función a las respectivas empresas de acueducto15. En efecto, frente a una acción popular dirigida “a obtener que el municipio de Armenia destine un porcentaje no inferior del 1% de sus ingre-sos a la adquisición de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que

1� Ver al respecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Expediente �3001-23-31-000- 2003-0018�-02. Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade, Bogotá D.C., � de diciembre de 200�.

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Coyuntura ambiental

surten de agua al acueducto municipal” el municipio argumentó, entre otras razones, que no podría hacer estas inversiones porque esto le correspondía al acueducto que capta sus aguas fuera del respectivo municipio.

• Sin embargo, la Corte desecha estos argumentos e insta al muni-cipio de Armenia “para que a la mayor brevedad posible adelante las gestiones administrativas y técnicas necesarias que aseguren que, a más tardar, antes de cumplirse los 15 años, previstos por la ley, se efectúe la adquisición de las áreas de importancia estraté-gica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua el municipio de Armenia”. En la misma dirección se pronuncia la Contraloría General de la República cuando establece que no es a los acueductos a quienes corresponde hacer estas inversiones obligatorias y que “el cumplimiento de la norma es obligación de los entes territoriales y […] el monto de los recursos a destinar corresponde al 1% de sus ingresos y no al presupuesto de la instancia delegada”16.

• La dispersión de los recursos en buena parte de los municipios más pequeños del país puede ser afrontada, mediante procesos asociativos, entre distintos entes territoriales. Estas modalida-des de asociación permiten invertir recursos de manera conjun-ta, aún en predios que estén localizados por fuera de la juris-dicción del respectivo municipio, tal como lo que recomiendan el MAVDT y la CGR17.

• Una recomendación especial debe hacerse a Parques Naciona-les Naturales y a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible para que hagan alianzas con los departa-mentos y municipios para canalizar estos recursos de obligato-ria inversión, dentro de estrategias que consideren las cuencas hidrográficas abastecedoras de los acueductos dentro de las estrategias del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y de los correspondientes sistemas regionales. Dada la magnitud de estos recursos (equivalentes a una tercera parte de las rentas totales del SINA), este debe ser un componente central de las estrategias de sostenibilidad financiera del SINA en su conjun-to, y en particular del SINAP.

• Finalmente, un aspecto de especial importancia se relaciona con el fortalecimiento y continuidad de las gestiones que viene adelan-tando la CGR en la evaluación del cumplimiento de esta norma. Al respecto se recomienda que estos esfuerzos se sigan desarrollando y que, eventualmente, se pueda propender porque la Procuraduría General de la Nación adelante acciones preventivas y aún sancio-natorias al respecto.

1� Ver al respecto Contraloría General de la República, CGR. Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente 2008-200�. Bogotá, 200� (pág. 248).

1� Ibíd., pág. 24�.



Alberto Galán SarmientoDirector Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas

Más allá de lo financieroen materia de

conservación de áreas naturales

Resumen: en este documento el autor hace una exposición sobre la importancia de los diferentes instrumentos económicos y financieros diseñados para el sosteni-miento de las áreas protegidas en el país y la necesidad de garantizar su cumpli-miento para lograr un desarrollo sostenible de las regiones. Además, el artículo ofrece algunas reflexiones frente al estudio elaborado por Patrimonio Natural, The Nature Conservancy y el World Wildlife Fund acerca del cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, relacionado con la compra de predios para el abastecimiento de agua por parte de los entes territoriales.

Palabras clave: Ley 99 de 1993, inversión ambiental, áreas protegidas, instru-mentos económicos y financieros.

Colombia ha hecho esfuerzos para garantizar recursos para la conservación de los páramos, bosques y otros ecosistemas que producen el agua. Desde hace tiempo se han establecido normas y leyes que crean mecanismos financieros y otros mecanis-mos voluntarios como el pago por servicios ambientales. Estas acciones, en materia de políticas para la financiación en Colombia, deben ser analizados a la luz de su cumplimiento y de las implicaciones que tiene para el desarrollo sostenible de las re-giones y la conservación de ecosistemas estratégicos como las cuencas abastecedoras de agua.

El Fondo Patrimonio Natural participó en una alianza con la Contraloría General de la República, The Nature Conservancy y el World Wildlife Fund, que desarrolló un estudio sobre el cumplimiento de la norma que exige a municipios y departamentos destinar el 1% de sus ingresos corrientes a la compra de predios relacionados con el abastecimiento de agua (Artículo 111 de la Ley 99 de 1993). Con base en los resul-tados de ese estudio, Patrimonio Natural plantea algunas reflexiones sobre qué otras consideraciones se deben tener presentes a la hora de evaluar el cumplimiento de dicho artículo, incluidos los objetivos de conservación y los niveles de inversión en efecto requeridos.

Coyunturaambiental



Coyuntura ambiental

La sostenibilidad de las áreas protegidas

Los retos que le impone al país la conserva-ción de las áreas naturales protegidas y los ser-vicios ecosistémicos que les prestan a las comu-nidades urbanas y rurales del país son complejos. Para esto se ha creado una estructura institucio-nal, y se han diseñado instrumentos y mecanis-mos para hacerla viable. Uno de estos retos es la financiación de la conservación y para esto fue creado el Fondo Patrimonio Natural.

Patrimonio Natural, que fomenta inversiones estratégicas en la conservación de éstas áreas, nació hace 6 años como entidad privada que surge de una alianza del sector público y privado que trabaja con la conservación en Colombia. El Fondo tiene la misión de efectuar contribuciones significativas a la sostenibilidad financiera del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Durante estos años de trabajo Patrimonio Natural ha consolidado un enfoque de la sos-tenibilidad financiera que va desde el trabajo en políticas y marcos legales hasta el diseño de instrumentos y mecanismos financieros que pro-muevan el valor estratégico de los servicios eco-sistémicos para el desarrollo del país y su inclu-sión en la toma de decisiones sobre su futuro.

Durante su existencia el Fondo Patrimonio Na-tural, como aliado de las diversas entidades del Sis-tema Nacional de Áreas Protegidas, ha administrado

55 proyectos financiados por 45 fuentes nacionales o internacionales de financiación, con un monto total acumulado de US$72 millones y ejecuciones efectivas de US$46 millones, invertidos en temas estratégicos para la gestión de conservación.

Las acciones adelantadas han estado guiadas por el concepto general que la sostenibilidad fi-nanciera es determinada por el fundamento de los arreglos institucionales existentes y potencia-les en los campos de política relacionados con las áreas protegidas y la biodiversidad; la coheren-cia técnica que se dé desde los proyectos hasta las políticas; y por la solvencia financiera que se pueda garantizar, incluido el uso racional de los recursos que se haga concurrir para esta gestión.

Así mismo, los desarrollos del trabajo adelanta-do a través del Fondo Patrimonio Natural han re-conocido desde un principio la historia del Sistema Nacional Ambiental (Sina) en materia de financia-ción de las líneas de acción relacionadas con la pre-servación de la biodiversidad y las áreas protegidas. Colombia cuenta con una variedad de instrumentos económicos, financieros y presupuestales, median-te los cuales ha procurado avanzar en el diseño y ejecución de la política con los objetivos de con-servación. Los principales instrumentos se pueden resumir en el gráfico, en donde se puede apreciar la existencia de diversos fondos, así como de las fuen-tes de financiación principales, algunas canalizadas a través de tales fondos y otras de manera directa por las principales instituciones del Sina.

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Coyuntura ambiental

Uno de estos importantes instrumentos es el del 1% de los ingresos corrientes de los munici-pios y departamentos, que debe ser destinado a la compra de predios que permiten la conserva-ción de las fuentes de agua de acueductos, a su mantenimiento y al pago por servicios ambien-tales bajo esquemas que contribuyan al cum-plimiento de este objetivo específico de conser-vación. Patrimonio Natural estima indispensable ampliar la discusión sobre los aspectos que se deben evaluar para analizar el efectivo cumpli-miento de esta norma, para lo cual considera fundamental que se vaya más allá de análisis exclusivamente financiero.

Cumplimiento de la norma del 1%

El estudio “Quince años de implementación de las inversiones obligatorias en la conservación de las cuencas abastecedoras de acueductos mu-nicipales“, realizado de manera conjunta entre la Contraloría General de la República, el Fon-do Patrimonio Natural, The Nature Conservancy, y el WWF, arroja información de especial valor, porque este es el único proceso sistemático de seguimiento al cumplimiento de la destinación

del 1% a compra de predios para conservación de fuentes de agua, a pesar de la baja respuesta de los municipios y gobernaciones.

Sin embargo, como lo señala el estudio mis-mo, la normatividad y la evaluación del gasto re-lacionados con esta norma, presentan importan-tes vacíos que convendría suplir para aumentar su efectividad y asegurar su mayor cumplimiento. Además, en términos más amplios, cabe discutir los elementos que se deberían tener en cuenta a la hora de precisar su cumplimiento más allá de lo estrictamente financiero o presupuestal.

La norma, en principio, podría dar pautas más claras para asegurar el debido rigor al con-templar los criterios de adquisición y manejo de los predios. Paradójicamente, el muy bajo cumplimiento de la norma -12% de lo obligado en 447 municipios que respondieron, los cuales representaban el 28% de inversión total espera-da- permite que en la reglamentación en curso se precise más a los municipios y departamentos en general y en particular a los que no han cum-plido, las pautas técnicas que deberían aplicar al comprar y administrar los predios que debieron

Gráfico 1

Fuentes de financiación y fondos para apoyarla conservación de áreas protegidas



Coyuntura ambiental

adquirir a lo largo de los pri-meros 15 años de vigencia de la norma.

En segundo término, la re-glamentación debería definir procedimientos y asignar res-ponsabilidades a las entidades pertinentes, dirigidas a asegurar en mayor medida que se suplan los grandes vacíos de informa-ción que existen en torno a la aplicación de este instrumento financiero del Sistema Nacio-nal Ambiental. En ese orden de ideas convendría establecer en la reglamentación un sistema de seguimiento regional y na-cional que no sólo brinde infor-mación sobre cumplimiento de los montos exigidos, sino que además de luces sobre la efec-tividad del gasto en función de los objetivos del instrumento, las necesidades de los munici-pios y departamentos.

La evaluación del cumpli-miento del objetivo de conser-vación a que está dirigida la norma sobre este 1% de los in-gresos corrientes de los munici-pios y departamentos tiene que partir de hacer la mayor clari-dad sobre las necesidades de conservación que tienen estos entes territoriales para asegurar el adecuado abastecimiento de agua de las poblaciones en sus respectivas jurisdicciones.

Sin esa claridad, es alto el riesgo de incurrir en una erra-da adquisición de predios y en una débil planificación finan-ciera para asegurar la compra y el manejo necesario de tales predios y la de sus zonas de influencia que justifiquen el pago de servicios ambientales. Con este alcance, a quienes

evalúen el cumplimento les conviene tener presente referentes de información como los índices de escasez de agua, listados de áreas en conservación, y los mapas de prioridades de conservación que se han generado en el país, para considerar también el cumplimiento simultáneo de diversos objetivos de conservación, dada la escasez de recursos de financiación en el país.

A partir de comprender los correspondientes objetivos de con-servación, procede precisar si los entes territoriales han sabido es-tructurar la necesaria planificación técnica y financiera de largo plazo, que propicie el manejo de los predios y territorios necesarios para estos efectos.

El cumplimiento no debería verse como la simple destinación de unas sumas equivalentes a ese 1% a lo largo de los 15 años iniciales de la vigencia de la norma, y con posterioridad a éstos, una vez reglamentada la siguiente fase, en la que se incluyen la posibilidad de uso de los recursos para manejo y el pago de servi-cios ambientales.

Es básico entender las condiciones de planificación que permi-tan asegurar la asignación adecuada de recursos según necesidades de compra de predios y manejo y de acuerdo a las disponibilidades anuales y acumuladas de los ingresos correspondientes al porcen-taje señalado.

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Coyuntura ambiental

Luego sí procede analizar lo que efectivamente se adquirió o aquellos rubros en los que se invirtió, para ver su consistencia con lo requerido. En este sentido se debe evaluar tanto el cruce entre predios requeridos y los adquiridos, como la relación entre las in-versiones que se justificaba hacer y las que se exigen por ley.

Algo que merece atención es partir de hacer claridad sobre las inversiones requeridas tanto en compra de predios, como en su manejo y en la estructuración de pagos por servicios am-bientales, porque se pueden presentar situaciones en que gra-dualmente se requiera tan sólo la destinación parcial del 1%. En otras palabras, es posible que el cumplimiento de la inversión del 1% de los ingresos corrientes sólo se justifique durante al-gunos años y no por término indefinido y, por lo mismo, sería improcedente obligar esta asignación de recursos en los casos en que no se requiera su totalidad a partir de determinado mo-mento en el tiempo.

Este puede ser el caso, particularmente, de las grandes ciu-dades, donde se manejan altos presupuestos y se han hecho importantes inversiones, lo que puede haber llevado a que, hace algunos años, se haya superado la meta de conservación o el mantenimiento de los predios o el manejo de las cuencas perti-nentes no justifique una inversión tan alta como el 1%. Esto es algo que amerita un análisis detenido.

Necesidad de cooperación entre entes territoriales y de coordinación entre fuentes

En diferentes situaciones un adecuado cumplimiento de la norma exige esfuerzos con-juntos entre los municipios o de algunos de éstos con sus respectivos gobiernos depar-tamentales. Esto sucede por diversas razones, siendo las principales el hecho de que nu-merosos municipios dependen de fuentes de otros municipios vecinos, bien sea del mismo departamento o de otro, y en diferentes casos la magnitud de las inversiones implica alianzas con el departamento.

Dado que los recursos del 1% en algunos casos son de importante magnitud y pueden contribuir a avanzar objetivos adicionales al del manejo de predios, en particular cuando el uso de los recursos se destine a estructurar y desarrollar es-quemas de pagos por servicios ambientales, resulta aún más pertinente que las autoridades locales hagan el mayor esfuerzo por buscar la articulación de sus recursos del 1% con recursos de otras fuentes propias y de otras entidades asociadas a los temas de la conservación. Esto permi-tiría un uso más óptimo de los recursos del 1% y de las fuen-tes complementarias, lo que sin duda sería un indicador de un mejor cumplimiento de la nor-ma en su alcance fundamental.

El trabajo intermunicipal es particularmente importante en este sentido, ya que favorecería el tipo de trabajo que en térmi-nos generales se requiere en el Fo

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Coyuntura ambiental

territorio en temas tan cruciales como es el adecuado manejo de cuencas y en general de ecosistemas compartidos. En muchos casos, sólo si se em-prenden esfuerzos entre dos o más municipios será posible cumplir con el manejo adecuado de las fuentes de agua desde su nacimiento hasta las bocatomas de los acueductos.

Las gobernaciones en esta medida tienen un papel muy impor-tante para cumplir, ya que son los primeros llamados a promover esta clase de alianzas en forma directa con su gestión o de manera indirecta a través de la gestión de las corporaciones autónomas. En este sentido, es importante destacar el papel de los planes depar-tamentales de áreas protegidas y el de los planes departamentales de biodiversidad, así como la articulación de éstos con los planes departamentales de aguas.

Esta variedad de instrumentos de planificación conviene que sean complementados con estrategias financieras o de sostenibilidad fi-nanciera con las cuales se busque favorecer la articulación de los escasos o abundantes recursos disponibles, según el caso, en forma que se aporte al desarrollo de la variedad de objetivos contenidos en tales esfuerzos de planificación de las diferentes políticas de conser-vación y manejo del territorio.

A nivel local, a la hora de evaluar el cumplimiento de esta norma, conviene analizar el nivel de integralidad que se le dé al manejo del te-rritorio. En materia de conservación de áreas, cada vez más se reconoce la necesidad de considerar tanto el área que se busque proteger como el área aledaña a ésta, ya que desde estas últimas provienen diversas presiones y también oportunidades para un mejor manejo.

En esta medida, la reforma al alcance del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, en el sentido de incluir como opción de inversión el pago por servicios ambientales, apunta en el sentido deseable de articular el manejo de las áreas en conservación con el de su territorio aledaño. Incluso abre la posibilidad de contemplar posibles acuerdos con pro-pietarios de las zonas donde se encuentren los cuerpos o las fuentes de agua, que no impliquen compras de predios, sino arreglos de uso del suelo más adecuado que garanticen la disponibilidad del recurso. Por lo mismo, urge la pronta reglamentación de todo lo relacionado con la adopción de esquemas de pagos por servicios ambientales, al menos en lo relativo a zonas de cuencas.

A manera de conclusión general, se puede afirmar que las entida-des del Sistema Nacional Ambiental están en mora de adoptar medi-das que aseguren un marco normativo apropiado y un esquema de seguimiento y control del gasto, que brinden mayores garantías de inducir o propiciar el cumplimiento de los alcances esperados con el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. De esta forma el país establecería mejores condiciones institucionales y financieras para responder a re-tos de conservación de máxima prioridad, como son los asociados a la preservación del agua para consumo humano.

Para conocer el estudio com-pleto visite: http://www.scribd.com/PatrimonioNatural



Germán García DuránPresidente Ejecutivo Fundación Río Urbano

Una visión sobre los programas

de recuperación

Resumen: este artículo revisa las principales problemáticas que enfrenta cada una de las cuencas en que se divide el río Bogotá; además el autor hace unas con-sideraciones relacionadas con las decisiones tomadas por las entidades distritales, regionales y nacionales frente al tratamiento y disposición de las aguas residuales en la cuenca, finalizando con unas recomendaciones para realizar una mejor gestión in-tegral para el manejo del recurso hídrico en la región, con énfasis en la sensibilización y reactivación de la cultura ciudadana.

Palabras clave: río Bogotá, plan de ordenamiento de cuenca, PTAR (Planta de tratamiento de aguas residuales), contaminación hídrica.

Estado del río Bogotá y demás cuerpos de agua: obstáculo para la sostenibilidad

En la región capital de Colombia, el estado del río Bogotá, sus afluentes y demás cuerpos de agua, es uno de los principales obstáculos en busca de la sostenibilidad ambiental. Efectivamente, la ciudad ha hecho progresos ambientales en materia de recolección y disposición de residuos sólidos, tratamiento de efluentes industriales gaseosos y líquidos, control de sustancias peligrosas, control de contaminación del aire por el parque automotor y manejo de la parte alta de las cuencas hidrográficas urbanas, pero no muestra avances significativos en el control de la contaminación hí-drica por residuos domésticos a pesar de la operación ya por varios años de la Planta de Tratamiento Salitre (PTAR Salitre) y de los demás planes en desarrollo.

Cuenca del Río Bogotá

La cuenca del río Bogotá es una de las más importantes del país por concen-trarse allí la quinta parte de la población, incluyendo la capital de la república, y contar con un amplio desarrollo urbano, industrial y agropecuario y todas las actividades conexas en los campos sociales, económicos y políticos. Los principa-les datos sobre la cuenca son:

Coyunturaambiental

del rio Bogotá y sus afluentes



Coyuntura ambiental

• Área Aproximada: 600.000 Ha.

• Área de Páramo: 170.000 Ha.

• Población: 8.500.000 habitantes – 70% Ur-bana, 30% Rural.

• Nacimiento del río Bogotá: Alto de la Calave-ra, Páramo de Guacheneque, a 3.300 msnm

• Desembocadura del río Bogotá: Río Magada-lena, Municipio de Girardot, a 289 msnm.

• División Natural de la Cuenca: Alta, Media y Baja.

• Longitud del río Bogotá: 385 Km.

Subdivisión de la cuenca del río Bogotá

Por sus diferencias en condiciones morfoló-gicas y ambientales y por conveniencia para su estudio, la cuenca del río Bogotá se ha divido en tres segmentos: la cuenca alta, desde el na-cimiento del río en el páramo de Guacheneque, atravesando zonas rurales y pasando por peque-ñas poblaciones, hasta el puente El Cortijo, don-de recibe el primer efluente importante de aguas residuales de Bogotá; la cuenca media, desde este sitio, incluyendo la ciudad de Bogotá y otras zonas rurales y urbanas, hasta Alicachín, donde termina la zona industrial y comienza el trayecto empinado del río; y la cuenca baja, que compren-

de la región del Tequendama con su imponente salto, otrora gran atractivo turístico, y numerosas poblaciones pequeñas y sectores rurales, hasta su desembocadura en el río Magdalena.

Retos de la cuenca alta: nacimiento del río hasta Puente El Cortijo

Los principales retos que afrontan las autori-dades y los ciudadanos en la parte alta del río son los siguientes:

• Deforestación y agricultura no sostenible en el Páramo de Guacheneque;

• Curtiembres de Villapinzón y otras actividades industriales;

• Tratamiento deficiente de las aguas residuales de algunas poblaciones aguas arriba de Bogotá;

• Captación y tratamiento de aguas para consu-mo humano en Tibitoc;

• Urbanización desordenada.

El páramo de Guacheneque, uno de los más aprovechados en Colombia con prácticas agro-pecuarias no sostenibles, da nacimiento al río Bogotá con aguas inicialmente prístinas que más adelante encuentran residuos agroquímicos

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abundantes, producto especial-mente del cultivo intensivo de la papa pero también de otras actividades agrícolas y ganade-ras que los aportan, junto con sedimentos que son arrastrados por las lluvias como resultado de la deforestación y otras ma-las prácticas que acompañan las citadas actividades.

Llega entonces a Villapin-zón el río acusando contami-nación incipiente, pero en esta población recibe no solamente sus residuos domésticos sino también industriales prove-nientes de más de un centenar de curtiembres ubicadas en esa zona. Aunque la Corporación Autónoma Regional de Cundi-namarca (CAR) y algunas ONGs han adelantado campañas para el abandono de las malas prácti-cas industriales, el éxito obteni-do es moderado. Muchas de las curtiembres en ese sector ya ha-cen tratamiento de los residuos, otras han sido multadas o cerra-das por no hacerlo y otras es-tán desarrollando planes de sa-neamiento dentro de los plazos otorgados, pero en general sigue siendo muy crítico el impacto de estas industrias en el río.

Retos de la cuenca media: Puente El Cortijo a Alicachín – cuenca urbana

Los principales retos que ofrece este sector del río, que comprende la ciudad de Bogo-tá, numerosas poblaciones de tamaño mediano y pequeño, áreas industriales y actividades agropecuarias en su mayoría industrializadas, son:

1. Destrucción de los Cerros de Bogotá;

2. Urbanización e industriali-zación caóticas;

3. Tratamiento de las aguas residuales de Bogotá a un nivel inferior al 5%;

4. Alcantarillado Combinado en 30% de la ciudad y alcanta-rillado separado mal utiliza-do en el resto;

5. Destrucción del Embalse del Muña;

6. Baja cultura ciudadana: co-nexiones erradas, basuras en las calles, áreas verdes, canales, pequeños ríos, que-bradas y humedales;

7. Falta de autoridad en mate-ria ambiental

El sector se inicia con la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Salitre (PTAR Salitre) concebida originalmente como una de tres plantas que tendría la ciudad de Bogotá en la Saba-na del mismo nombre, pero que luego de la modificación del proyecto por razones aún dis-cutibles, pasó a ser la prime-ra de únicamente dos plantas que tendrá Bogotá, siendo la otra la de Canoas, de enorme tamaño y que tomará lo que correspondía a las plantas de Fucha y Tunjuelo.

Puede afirmarse que la PTAR Salitre cuando esté com-pleta tratará aproximadamente la tercera parte de las aguas residuales de Bogotá, unos 8 m3/seg, mientras que la PTAR Canoas tratará algo más de las dos terceras partes, aproxi-madamente 18 m3/seg. Esta modificación, apoyada en eco-

nomías de escala, ha requerido de la construcción de grandes emisarios de aguas negras, al-gunos con estaciones de bom-beo, para conducir parte de las aguas residuales de la cuenca del Fucha a la PTAR Salitre y la mayor parte a la PTAR Canoas.

La PTAR Salitre, a pesar de constituir la primera etapa del plan de recuperación del río Bo-gotá, no se construyó para los 8 m3/seg que debería tratar, sino para 4 m3/seg, que es solamen-te la mitad del caudal. Además, es una planta de tratamiento primario químicamente asisti-do, que según reportes puede llegar a remover hasta un 40% de la materia orgánica, pero de acuerdo a críticos de la sociedad civil esta remoción no pasa del 30%. El tratamiento primario es básicamente de sedimenta-ción y flotación y la asistencia química permite remover par-tículas muy pequeñas, pero la materia orgánica en solución, que es la más abundante, per-manece en el agua, por lo cual el tratamiento es modesto.

Sin embargo, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) ya adelanta el plan de ampliación, que llevará en dos años a la PTAR Salitre a tratar 8 m3/seg a nivel secunda-rio, es decir, con acción bacterial aerobia, para llegar al 80% de remoción de la DBO5 (materia orgánica biodegradable expre-sada como el oxígeno requerido para oxidarla en 5 días). Los lo-dos serán también tratados, pero en biodigestores anaerobios (en ausencia de oxígeno).

La PTAR Canoas se encuen-tra en etapa de diseño para 18



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m3/seg y se supone que estará construida y dada al servicio también en el año 2014. Comprenderá únicamente tratamiento primario quí-micamente asistido, pues unos kilómetros adelante del efluente de la planta, el río inicia su descenso vertiginoso hacia el río Magdalena, pasando de una altura de 2.500 msnm a 289 msnm, lo cual contri-buye a la aereación y mejoramiento natural del río.

De los otros retos que afronta la cuenca media, los más com-plicados en el camino hacia la recuperación del río Bogotá son la presencia de alcantarillado combinado en un 30% de la ciudad, un alcantarillado separado en el otro 70%, pero funcionando mal, pues proliferan las conexiones erradas, llevando tanto el alcan-tarillado pluvial como el sanitario una mezcla de aguas negras y lluvias en época de invierno y llevando ambos aguas residuales en época de verano, la acumulación de basuras en algunas calles y sectores de la ciudad, su presencia en los canales de aguas lluvias, pequeños ríos, quebradas y humedales y finalmente la destrucción del Embalse del Muña, que constituye un crimen ecológico atroz.

Más adelante veremos cómo los anteriores factores, sumados al nivel de tratamiento proyectado, impiden que el propósito de descontaminar el río Bogotá se cumpla a pesar de la ampliación de una planta de tratamiento y la construcción de otra más.

Retos de la cuenca baja: Alicachín a Girardot

Los principales retos que afronta la cuenca baja del Río Bogotá son los siguientes:

• Altísima contaminación;

• Degradación del uso del sue-lo y de la propiedad;

• Pérdida de un recurso natu-ral y paisajístico excepcional: el Salto del Tequendama;

• Alta morbilidad y mortali-dad infantil;

• Afectación económica y social;

• Destrucción gradual del río Magdalena, principal arteria fluvial del país.

Las condiciones del río Bogotá en la cuenca baja son actualmente de extrema conta-minación, pues el sector recibe todas las aguas residuales de Bogotá, que a su vez son ob-jeto de un tratamiento mínimo. Para estimarlo, consideremos que la PTAR Salitre solamente trata un 50% del 33% de las aguas residuales de la ciudad y el nivel de tratamiento en esta planta es apenas del 30%, por lo cual el nivel global de trata-miento de aguas residuales de Bogotá no sobrepasa el 5%.

A la luz de lo anterior, el río Bogotá a partir de Alicachín es uno de los más contamina-dos del mundo, transmitiendo enfermedades tales como las fiebres tifoidea y paratifoidea, la hepatitis infecciosa, la gas-troenteritis y la disentería, en-fermedades todas mortales para Fo

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la población infantil. Además, puede causar enfermedades de la piel y envenenamiento. A esto se añaden su aspecto desagrada-ble, sus malos olores, la destruc-ción del Salto de Tequendama, la afectación de la recreación y disfrute de la propiedad y el negativo impacto en un amplio sector del río Magdalena, justo frente a la ciudad de Girardot.

La región de Tequendama era de las más prósperas del país por la afluencia del turis-mo, la proliferación de fincas y complejos recreacionales y la disponibilidad del recurso hídrico. Todo eso ha desapare-cido. La población permanente ha disminuido, la flotante ya no existe y la actividad econó-mica es mínima, todo debido a la altísima contaminación del rio Bogotá

¿Por qué el plan actual de recuperación del río Bo-gotá no va a recuperarlo?

a. Consideraciones de altura sobre el nivel del mar

El caso de Bogotá es casi único en el mundo. Es la ciu-dad del planeta más poblada entre las situadas a más de 2500 msnm y la segunda más poblada entre las ubicadas a más de 2000 msnm. En este úl-timo grupo solamente la supera en población Ciudad de Méxi-co, que ante las circunstancias de altura, que hacen mucho más costoso el tratamiento de aguas residuales, optó por su drenaje profundo, conducción a un embalse en zona templada distante de la ciudad y su uso para riego de hortalizas que no serán consumidas crudas.

El tratamiento en circunstancias de altura como las de ciudad de México o Bogotá es mucho más costoso que a nivel del mar pues se requiere más energía como insumo a los procesos mecáni-cos, más o menos 1% adicional por cada 100 m de altura, es decir, por ahí un 25% más en el caso de Bogotá. Adicionalmente, las unidades requeridas para tratamiento biológico serán más grandes, pues la temperatura más baja del agua en zonas altas hace más lento ese proceso. En otras palabras, habrá costos adicionales de inversión y costos también adicionales de operación y seguramente de mantenimiento.

Por ello, Ciudad de México optó por una alternativa diferente al tratamiento en el Valle de México. Por ello también, el Consorcio CDM-CEI-Planhidro recomendó a la EAAB en 1974 conducir las aguas residuales a una zona mucho más baja que Bogotá, donde se podría hacer su tratamiento por lagunas aireadas mecánicamen-te. Pero esta recomendación no fue atendida y años más tarde se prefirió el método más tradicional, que se utiliza en Estados Unidos y Europa para ciudades ubicadas cerca del nivel del mar o general-mente a menos de 1.000 m de altura.

Los costos adicionales del tratamiento biológico en altura fue-ron desestimados. Inicialmente se concibieron tres plantas de tra-

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tamiento, la del Salitre, la del Fucha y la del Tunjuelo, solu-ción que luego fue cambiada por sólo dos plantas: la del Salitre, actualmente en proceso de ampliación, y la de Canoas, planta enorme en proximidades de Soacha.

b.- Nivel de tratamiento proyectado

Con la ampliación que se realiza actualmente de la PTAR Salitre, su nivel de tratamiento subirá al 80%. Esto es bueno, naturalmente, pues reducirá los índices de contaminación del río, pero no es suficiente. Por lo menos el 20% de contaminan-tes seguirá ingresando al río en el sector Salitre-Canoas, lo cual mantendrá el río contaminado.

Suponiendo que la PTAR Canoas se llevara eventualmen-te a un nivel de tratamiento también del 80%, que incluiría tratamiento secundario y no simplemente primario quími-camente asistido, como está proyectado en primera etapa, el tratamiento global subiría al 80%, cuestión que equivale a tratar las aguas negras del 80% de la población y dejar al otro 20% sin tratamiento, es decir, a una ciudad de más o menos 1.500.000 habitantes, aspec-to suficiente para mantener el Río Bogotá muy contamina-do, como lo estaba cuando la ciudad entera tenía apenas ese número de habitantes.

Esto lo reconoce la EAAB (“Programa Integral de Sanea-miento del Río Bogotá, Nov. 2007”), que en sus modelos muestra cómo, a pesar del tra-tamiento, el oxígeno disuelto

seguirá siendo cero en el sec-tor Cortijo-Alicachín, a menos que se optara por el objetivo ideal de mejorar el tratamiento mediante aireación forzada en el cauce del río en ese sector y la aplicación de tratamiento terciario en la PTAR Salitre, o mejor aún, también en la PTAR Canoas, para que todo el río a partir de la ciudad de Bogotá, hasta su desembocadura en el río Magdalena, presente condi-ciones adecuadas. Sin embargo, se desprende también de los es-tudios de la EAAB que la bús-queda de este objetivo ideal es económicamente prohibitiva.

Solamente con el paso del tiempo, después de terminada la construcción de las dos plan-tas, tal vez luego de muchos años, si lo exige la comunidad y si la ciudad cuenta con la capa-cidad económica necesaria, se mejorarán las dos plantas para llevarlas al nivel terciario, como ha estado ocurriendo con nu-merosas plantas de tratamiento en Estados Unidos y Europa.

c. Alcantarillado combinado

Este alcantarillado antiguo, que cubre aproximadamente el 30% de la ciudad, conduce una mezcla de aguas lluvias y ne-gras en época de invierno y so-lamente aguas negras en época de verano, excepto en casos en que ríos enteros han sido en-tubados, como el río San Fran-cisco en el centro de la ciudad, que a lo largo del año lleva su propio caudal más las aguas negras que le aportan.

El alcantarillado combinado está diseñado para contami-nar, pues cuenta con aliviade-ros que envían los excedentes de la mezcla de aguas lluvias y negras directamente a los ríos urbanos, desde donde llegan al río Bogotá. Estos exceden-tes se presentan principalmente en época de lluvias, que como se sabe, es bastante larga en la ciudad de Bogotá. Lo restante en el alcantarillado combinado, después de los aliviaderos, irá a las plantas de tratamiento, ori-

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ginándose otro problema, que es la fluctuación en las concen-traciones de contaminantes a causa de las diferentes intensi-dades de lluvias que se presen-tan. Esta fluctuación dificulta la operación de las plantas de tra-tamiento de aguas residuales.

d. ¿Alcantarillado separado?

Para resolver al menos par-cialmente los problemas descri-tos en el punto anterior, desde hace muchos años se optó por construir en la ciudad en las nuevas urbanizaciones y áreas de expansión el sistema de al-cantarillado separado, que cu-bre hoy más o menos el 70% de la ciudad y consta de doble red, una para las aguas residuales y otra para las aguas lluvias.

Desafortunadamente, su uso no ha sido óptimo, sino que, por el contrario, muchos barrios y edificaciones conectan sus sis-temas de evacuación de aguas lluvias o negras indistintamente a cualquiera de las dos redes, la de aguas lluvias o la de aguas residuales, produciendo el fe-nómeno hoy conocido como “conexiones erradas”, que al-gunos denominan preferible-mente “conexiones piratas”. Así las cosas, se encuentra que las dos redes llevan una mezcla de aguas lluvias y negras en época de invierno y ambas conducen solamente aguas residuales en época de verano, situaciones que contaminan a lo largo del año los pequeños ríos urbanos y humedales y lógicamente el río Bogotá.

Para contrarrestar este problema, la EAAB adelanta actualmente un plan de sa-

neamiento y manejo de verti-mientos y eliminación de co-nexiones erradas a un costo de $300 mil millones de pesos. Es posible que este plan arro-je buenos resultados, pero el problema es tan complejo que amerita la aplicación de otros mecanismos. Sin duda, las co-nexiones erradas constituyen un delito grave, que produce detrimento ambiental y afecta el bolsillo de los contribuyen-tes. Una campaña informati-va y educativa masiva podría ayudar a evitarlas. Si esto no fuere suficiente, unas sancio-nes ejemplares a quienes las ejecutan serían deseables.

e. Basuras en las calles, áreas verdes y canales

Otro factor que contribuye a la contaminación del río Bo-gotá y sus afluentes urbanos y escapa a los sistemas de trata-miento es la proliferación de basuras en las calles, áreas ver-des y canales de aguas lluvias. Esto tiene mucho que ver con la falta de cultura ciudadana y con la actitud de algunos pe-queños empresarios que retiran desechos y escombros de zonas residenciales e industriales y los arrojan directamente a los ca-nales de aguas lluvias.

La mayor parte de estas ba-suras y escombros contribuye a la contaminación de los peque-ños ríos urbanos, humedales y del río Bogotá. Ante este pro-blema, la EAAB hace manteni-miento a los 220 kilómetros de canales por lo menos tres veces al año, pero esta es más una medida parcialmente curativa, no preventiva. Por consiguiente, se requieren también un mayor

control, una campaña educati-va permanente y la aplicación de sanciones.

El caso insólito del Em-balse del Muña

La situación del Embalse del Muña merece capítulo aparte. Se alimenta de aguas residua-les del río Bogotá en el sector de Alcachín, por lo cual se en-cuentra altamente contamina-do, no siendo otra cosa que un recipiente de aguas negras concentradas. Se utiliza para la generación de picos diarios de energía, por lo cual es útil para el desarrollo de la región, pero a un costo ambiental y humano formidable. La población de Siba-té ha sido la más afectada, pero también la industria en esa zona, las actividades recreativas que existieron, la salud de los habi-tantes y el paisaje. Como me-dida preventiva, Emgesa, que es la empresa generadora de energía en la zona, con la co-laboración de otras entidades construyó un dique para alejar el espejo de agua de Sibaté y adelanta una campaña perma-nente de control del mosquito y el buchón de agua.

Sin embargo, en su mayo-ría los problema prevalecen. Si hoy en día se proyectara un embalse de estas características en cualquier lugar del país, no resistiría un estudio de impac-to ambiental y sería rechazado. ¿Existiendo otras alternativas, por qué se permite la prolon-gación en el tiempo de este cri-men ambiental y social?

La Fundación Río Urbano ha propuesto que se suspenda el bombeo de aguas negras del



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río Bogotá al embalse, se busque una fuente alternativa de aguas limpias para operarlo, por ejemplo, Sumapaz, y se restituyan las con-diciones ambientales que el embalse tuvo en sus comienzos, cuando el río Bogotá no estaba contaminado. Vale anotar que, como se de-mostró antes, el río Bogotá seguirá contaminado aún después de la construcción de la PTAR Canoas y de la ampliación de la PTAR Salitre, por lo cual esperar que el problema del embalse del Muña se solucione al entrar en operación estos proyectos es utópico.

Es preferible, entonces, abordar una solución más a fondo para este problema, como es la búsqueda de una fuente alternativa de agua limpia, que a la vez serviría para restituir, en época de verano, un cau-dal suficiente de aguas limpias en el Salto de Tequendama.

Recomendaciones

Como coroloario de este trabajo se hacen las siguientes recomendaciones:

• Dar prioridad a la recuperación de los pequeños ríos, quebradas y humedales, por estar en contacto directo con la población.

• Sustituir el alcantarillado combinado por uno separado y eliminar y evitar las conexiones erradas o piratas en la totalidad del alcan-tarillado separado.

• Incentivar la cultura ciudadana para evitar que se arrojen basuras y escombros a los ríos, quebradas y canales de aguas lluvias.

• Preferir, si aún fuere posible, el sistema más económico de disposición de aguas residuales adoptado por ciudad de México: drenaje profun-do, estabilización en embalse y riego agrícola con el efluente.

• Buscar solución para el Embalse del Muña, en lo posible cortándole el bombeo de aguas negras del río Bogotá y aportándole aguas limpias de Sumapaz o zona similiar.

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Fernando HinestrosaIn memoriam

No cabe duda que el doctor Fernando Hi-nestrosa fue una persona excepcional, su inteligen-cia y madurez de carácter lo hizo el depositario del gran legado que recibió de su padre, Ricardo Hi-nestrosa. La historia arqui-tectónica de la Universidad Externado de Colombia da testimonio fidedigno de lo que sucedió en el mundo academico, político y ju-rídico, gracias a la tenaci-dad, sabiduría y visión de ese hombre.

De la famosa casita de la calle 24, donde funcio-naba una escuela liberal de derecho, donde los alum-nos libres no pernoctaban, en las tardes salían a nutrir


Sandra Morelli RicoContralora General de la República


el debate literario y político, en los extintos o trasmutados cafés bogotanos, en una ciu-dad donde la formación hu-manista e integral caracteriza-ba a los futuros abogados del país. En ese ambiente, austero y culto se formaron las ge-neraciones que bajo la egida primero del padre y luego del hijo, hace 40 años, cursaron las aulas. Hinestrosa dictaba clase, ejercía la profesión, se nutria de las mejores fuentes doctrinarias europeas, ensan-chaba su formación, las aulas de la facultad se convertían en universidad y modernizaba los programas a la luz de las de-mandas de las postrimerías del siglo XX y del siglo XXI.

Su empeño en la formación de futuros docentes de exce-


lencia académica, e investiga-dores insignes, lo llevó a situar la universidad en el contexto mundial, donde contó con un reconocimiento y liderazgo que a todos nos enorgullecía y nos estimulaba. Era un paradigma, que junto al maestro Restrepo Piedrahita, nos transmitían un sentido de lo publico, del deber ser, de la excelencia. LLegar a la Sorbonne, o a la Universita Degli Studi di Genova, a Sala-manca o a Harvard, e indefec-tiblemente, oirse preguntar por el Maestro, con tono siempre de respeto y admiración, era muy gratificante. Lo mismo su-cedía en Marcial Ponds o en la librería jurídica romana, siem-pre había una lista infinita de encargos bibliográficos, de un hombre que sabia siempre ser pertinente, agudo y sabio.

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Su padre le creó el hábito de hacer largas caminatas por las montañas de Boyacá, Zipacón y Subachoque; de querer la patria; de ser liberal; de amar el derecho para defender la igual-dad y la justicia; de querer la docencia. Si, Fernando Hinestrosa tuvo la fortuna de tener un padre, tan maestro como él, que le inculcó desde pequeño para ser el hombre grande que el país y sus alumnos acaban de despedir.

El maestro Ricardo, también grande, le señaló el camino que recorrió en los 81 años de vida y en los casi cincuenta de rectoría en la escuela de derecho que sobre las cenizas del Radicalismo ayudó a consolidar, él, su padre. Era “un Externado para jóvenes adultos regido a semejanza de los mejores reputados estableci-mientos europeos de esa clase”, dijo un periódico de la época cuando lo fundaron Nicolás Pinzón y Diego Mendoza Pérez. Rompió una tradición al nacer como externado, porque enton-ces esta clase de establecimientos tenían la costumbre de tener alumnos internos. Pero su historia de más de cien años hizo que después ese nombre se volviera gentilicio para denominar externadista a quienes con orgullo se proclaman egresados de esa universidad.

Pero su radicalismo fue además de sangre. Su padre tenía once años cuando la batalla de la Humareda, en 1885; su abue-lo había sido alcalde de Bogotá entre 1876 y 1878, a los 22 años; el primo hermano de su abuela, el general Daniel Delgado, presidente del estado de Cundinamarca, salvó al gobierno de la Unión de la conspiración de Santo Domingo Villa y también fue quien puso prisionero a Mosquera el 23 de mayo de 1867.

FernandoEl heredero Hinestrosa

del radicalismo


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Óscar Alarcón NúñezEditor General - Revista Economía Colombiana


Con esos antecedentes y la cultura infundida desde la cuna, el maestro Fernan-do Hinestrosa tomó las rien-das de la Universidad que le dejó su padre. Entonces era una modesta casa del barrio Santa Fé donde, a pesar de la precariedad física, se siguió enseñando derecho con una extraordinaria nómina de profesores y ante la necesi-dad de educar a una nueva clase de profesionales que requería el país, nació la fa-cultad de Economía. Y co-menzó a crecer y con esa vi-sión futurista el joven nuevo rector, al iniciarse la década del setenta, empezó, ladrillo por ladrillo, a construir una sede donde la ciencia se con-funde con amplios salones y con hermosos jardines.

Hoy ya no son dos sino varias facultades que el maes-tro Hinestrosa logró empotrar en los bellos cerros sabaneros donde quinientos años atrás Jiménez de Quesada fundó a Santa Fe de Bogotá y él, el rector, albergó a una juventud

soñadora de un mejor país. Por esas mismas montañas se le vio muchas veces hacer dominicalmente, con su gran amigo, tan radical como él, Carlos Restrepo Piedrahíta, las largas caminatas que de niño le enseñó su padre.

Muy joven, también, llegó a la Corte Suprema de Jus-ticia de donde el presidente Carlos Lleras Restrepo lo sus-trajo para que fuera su minis-tro de Justicia. Se lo propuso en un tono entre premonito-rio y afirmativo:

--Mire Fernando, usted va a ser ministro y es mucho mejor que lo sea joven y conmigo.

Y fue desde esa cartera de Justicia desde donde impul-só un sinnúmero de reformas como la del Código de Co-mercio, la de los códigos de procedimientos civil y penal, la del Notariado y Registro. En fin, gran parte de la legis-lación que todavía sobrevive y que en su momento respon-dió a una necesidad. Cuando

ese gobierno concluía, en 1970, se presentó la vacante del Ministerio de Educación y el presidente Lleras le pidió que se encargara de ese des-pacho por lo que terminó a cargo de los dos despachos.

Pero no solo tuvo triun-fos y realizaciones. Al maes-tro Hinestrosa le tocó ver desde el quinto piso de su Universidad, desde su ofici-na de rector, las llamas que se llevaron con el Palacio de Justicia a varios profesores de su centro docente —de los más importantes—, educados y formados en sus aulas. Le correspondió en ese horrendo noviembre de 1985, ser testi-go de esa tragedia en donde, parodiando a Santander, las armas que nos dieron la in-dependencia pretendían aca-bar con nuestra libertad.

Le dedicó casi cincuenta años a construir esa universi-dad que hoy no solo es ejemplo en Colombia sino en el exterior. Dejó un cuerpo docente pre-parado y especializado como


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también un sinnúmero de pro-fesionales que con orgullo con-tribuyen al engrandecimiento de la patria. Su cultura en varias disciplinas, su preparación me-lómana, así como su culto por los idiomas, hicieron del maes-tro Hinestrosa un ser especial. Su figura delgada como un Quijote, su caminar despacioso y los habituales gestos con que acompañaba su cátedra y su conversación, lo mostraban tal como él quiso ser.

Su familia, sus amigos, sus alumnos y muchos de quienes no lo conocían pero lo admiraban, lo despidieron como él habría querido, con un concierto donde se escu-chó a Mozart, Byrd, Duru-flé, Scarlatti y Purcell. Y sus cenizas fueron esparcidas, cumpliendo su deseo, en los jardines de su hermoso Exter-nado, desde donde divisará el futuro de su obra.


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Ambiente: Cuestión de Medio #334

Economy & Finance

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