ANALISIS DE LAS OPCIONES DE POLITICA PARA

LA EXPOSICIÓN AL ASBESTO-CRISOTILO

Y SUS CONSECUENCIAS EN LA SALUD HUMANA

CONTRATO INTERADMINISTRATIVO NO. 316 DE 2017

SUSCRITO ENTRE EL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL Y LA

UNIVERSIDAD DEL VALLE

OCTUBRE DE 2017

Tabla de contenido

Introducción .................................................................................................................................. 3

1. ¿Por qué no mantener una política pública basada en el “Uso Seguro”? .... 4

2. Estrategias para la eliminación del uso del asbesto .............................................. 7 i) Los impulsores ................................................................................................................................ 10

Situación: ........................................................................................................................................................... 10 Acciones ............................................................................................................................................................. 10

ii) Las presiones .................................................................................................................................. 13 Situación ............................................................................................................................................................. 13 Acciones ............................................................................................................................................................. 14

iii) El estado .......................................................................................................................................... 16 Situación ............................................................................................................................................................. 16 Acciones ............................................................................................................................................................. 16

iv) Las exposiciones ......................................................................................................................... 18 Situación ............................................................................................................................................................. 18 Acciones ............................................................................................................................................................. 18

v) Los efectos ....................................................................................................................................... 19 Situación ............................................................................................................................................................. 19 Acciones ............................................................................................................................................................. 20

Introducción

La posibilidad de un futuro sostenible tiene que ver en gran medida con las formas de

comprender y actuar como sociedad en los asuntos ambientales. Los proceso históricos

globales con sus diferencias geopolíticas incorporaron desde el siglo XIX la consolidación

paulatina de una cultura industrial y, desde mediados del siglo XX, el establecimiento de

un modelo de desarrollo que han conllevado en las últimas décadas a una profunda crisis

social y ambiental con consecuencias aún no completamente comprendidas. Frente a

estas amenazas los estados y las organizaciones sociales construyen políticas y las

reglamentan para la búsqueda de soluciones.

En este sentido, es responsabilidad de la sociedad deliberar sobre estas políticas y tomar

decisiones que favorezcan la equidad ambiental y en salud con base en los conocimientos

disponibles y el balance de las consecuencias de las acciones para proteger a sus

habitantes y a los ecosistemas. La problemática actual del asbesto en Colombia es un

reflejo de esta situación alrededor de la formulación de políticas públicas informadas a

partir de cómo comprendemos la salud, el bienestar y la vida en contraposición con una

visión de desarrollo parada exclusivamente en un análisis de corto plazo de las

consecuencias económicas y sin considerar los pasivos ambientales y sociales que son

causados por las exposiciones de riesgo.

No es al azar que la prohibición del uso del asbesto-crisotilo ha sido impuesto en los

países con mayor índice de desarrollo humano (1, 2). Como consecuencia, los llamados

países menos desarrollados son objeto de estrategias de mercado agresivas y a nivel

mundial China e India emergieron como los mayores usuarios del asbesto. En

Latinoamérica solo 4 países han prohibido su uso: Argentina, Chile, Honduras y Uruguay.

Entre tanto, Brasil, a pesar de importantes procesos de movilización a favor de la

prohibición, sigue ascendiendo en la producción mundial de asbestos y es el tercer mayor

productor (con más de 300.000 toneladas de producción anual en 2015) después de

Rusia y China (3).

Colombia, por su parte, permanece en la reglamentación de uso seguro aunque ha tenido

en los últimos años varios intentos fallidos de prohibir el uso del asbesto. En

consecuencia, este documento analiza las alternativas de acción con el fin de contribuir a

la formulación e implementación de una política pública para el uso y la exposición a

asbesto en el país.

1. ¿Por qué no mantener una política pública basada en el “Uso Seguro”?

Existen grandes brechas entre las percepciones de los productores y usuarios del asbesto

por un lado, y la mayoría de la comunidad científica y las organizaciones sociales a favor

de la prohibición, por el otro. Muchas afirmaciones y “mitos” son sostenidos por los

productores para soportar que el asbesto-crisotilo podría usarse de manera segura.

Algunos de estos mitos, listados por Rodríguez en Argentina (4) son: 1) Que los anfíboles

son carcinogénicos pero que el crisotilo no; 2) Que en condiciones laborales seguras

como las actuales el asbesto es seguro; 3) Que no hay nuevos casos de enfermedades

relacionadas con el asbesto después de la prohibición de los anfíboles; 4) Que el asbesto

cemento es seguro; 5) Que no hay alternativas más seguras; 6) Que la prohibición del

asbesto causaría desempleo; 7) Que el asbesto es un problema ocupacional. Cada una

de estas afirmaciones puede ser rebatida con muchos argumentos y soportes. A

continuación se presentan brevemente 5 argumentos para rebatir estos mitos:

1) Todos los tipos de asbestos son carcinogénicos comprobados y no existe

umbral seguro: El crisotilo da cuenta del 99% de la producción mundial de

asbestos hoy y es un material extremadamente peligroso. Los estudios

epidemiológicos y clínicos han establecido de manera incontrovertida que es

causa de cáncer de pulmón, mesotelioma maligno de la pleura y del peritoneo,

cáncer de laringe y ciertos tipos de cánceres gastrointestinales, entre otros

cánceres y asbestosis. El riesgo aumenta con la acumulación del tiempo de

exposición durante la vida y aumenta también durante el periodo de latencia desde

la primera exposición. Aunque el crocidolito, uno de los más usados anfiboles, es

2-4 veces más potente que el crisotilo para causar mesotelioma, ambos tienen

igual potencia para causar cáncer de pulmón (5) . La IARC declaró de manera

categórica que hay evidencia suficiente de que el asbesto es carcinogénico para

los humanos (6).

El asbesto en todas sus formas es clasificado junto con otros 120 agentes en la

máxima categoría de evidencia de carcinogenicidad (Grupo 1, según la

clasificación de la IARC). El alegato de que puede ser usado de manera segura

bajo “ciertas condiciones” no es válido, pues hay evidencia de casos luego de

cortas exposiciones. La prestigiosa academia internacional del Collegium

Ramazzini con más de 180 miembros en más de 30 países en el mundo en su

Declaración de 2004 hizo un llamado a la inmediata Prohibición Internacional del

Asbesto. Según esa Declaración los límites ocupacionales más estrictos en el

mundo para asbesto-crisotilo (0,1 fibras/cc) están asociadas con un riesgo en vida

de 5/1.000 para cáncer de pulmón y de 2/1.000 para asbestosis.

Estos límites de exposición, aunque son técnicamente alcanzables en los EEUU y

en unos pocos países altamente industrializados, todavía resultan en un riesgo

residual inaceptable. En los países recientemente industrializados involucrados en

actividades de mineria, fabricación y construcción con asbesto la exposición es

aún mucho más alta y el potencial epidémico se ve ampliamente aumentado.

2) El principio de precaución: En los países de bajos y medianos recursos, como el

nuestro, existen problemas en las condiciones de empleo (trabajo informal),

disponibilidad de información y acceso a atención médica. En tales situaciones no

se dispone de toda la información necesaria o la existente está sujeta a problemas

de calidad y sub-registro, por lo que puede argumentarse que no existe evidencia

local para documentar los efectos en la salud y esto convertirse en un argumento

para soportar el mantenimiento del “uso seguro”. Teniendo en cuenta lo ya dicho

sobre la evidencia de carcinogenicidad, de todas las formas de asbesto, por el

contrario debería defenderse que nuestro país necesita leyes y normas aún más

estrictas que las de los países con mayores recursos. Adicionalmente, Colombia

dispone de los fundamentos normativos necesarios en materia del principio de

precaución para soportar la prohibición. Específicamente, la Ley 99 de 1993

señala: “Artículo 1. Principios Generales Ambientales. La política ambiental

colombiana seguirá los siguientes principios generales: 1. El proceso de desarrollo

económico y social del país se orientará según los principios universales y del

desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de

1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. (...) 6. La formulación de las políticas

ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.

No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al

principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e

irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón

para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del

medio ambiente” (7). Este principo fue finalmente consagrado en la ley 1523 de

2012 como: “Cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las

vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los

ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las

autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual

la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas

encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo”, El principio de precaución

supone, entonces, que la magnitud de la respuesta de la sociedad debe ser

proporcional a lo que está en juego. Como ya se ha demostrado, lo que estaría en

“discusión” sería la atribuibilidad con evidencia local de muertes, cánceres

agresivos y de pésimo pronóstico, por lo que la respuesta de la sociedad debe ser

proporcional a ese riesgo. Cada vez más países en el mundo prohíben el asbesto

y hay una asociación entre los países con mayor índice de desarrollo y la

prohibición. Una actitud contemplativa y de confiar en la aplicación de normas

estrictas de uso seguro (poco factible en nuestras condiciones) no es aceptable ni

proporcional al riesgo de muertes por exposición al asbestos.

3) Es un problema de salud pública global: El problema del asbesto no es solo un

asunto ocupacional, en realidad es un problema de salud pública. La exposición a

los productos del asbesto produce enfermedad en población no expuesta en

condiciones laborales. La exposición a los productos del asbesto puede ocurrir en

diferentes sitios y no solo en las minas y en las fábricas, entre otros: en las familias

de los trabajadores del asbesto porque la ropa contaminada se lleva a casa, en las

viviendas vecinas a las fábricas de productos de asbesto, dentro de los hogares

por las tejas y otros materiales de fibrocemento, en los talleres y en las vías por

residuos en el aire de las partes de automotores, en el agua por contenedores de

asbesto, en demoliciones y en los depósitos de residuos de construcción y de

otros productos con asbesto. Por lo tanto, es una exposición que va más allá de lo

ocupacional y es en verdad de interés colectivo, pues su impacto implica también

a la población general.

4) Existen alternativas seguras: A pesar de las aparentes dificultades técnicas, el

reemplazo del asbesto por materiales más seguros vale la pena a nivel global

tanto en los países ricos como en los de menores recursos. Estas alternativas al

asbesto han sido ya analizadas y están en uso desde hace varias décadas en los

países Europeos y en otros países de mayores recursos. Las Naciones Unidas y la

OMS han desarrollado protocolos para la evaluación de los sustitutos y tienen una

larga lista de potenciales sustitutos que incluyen fibras de carbono, fibras de

celulosa, grafito, fibras de polietileno, fibras de polivinil clorados, entre muchos

otros descritos en un documento de consenso publicado hace más de una década

(8).

5) Los costos sociales de los efectos en salud: Aunque las razones previamente

expuestas podrían considerarse suficientes para tomar decisiones al respecto de

la prohibición del asbesto, es importante considerar además los costos sociales,

incluyendo los costos de atención en salud para los enfermos por la exposición a

asbestos. De acuerdo a las estimaciones del Instituto de Métrica en Salud (IHM)

de la Universidad de Washington, para el año 2015 en Colombia la fracción de la

mortalidad por cáncer de pulmón, tráquea y bronquios atribuible a la exposición

ocupacional al asbesto fue de 4,73% (IC 3,45% - 6,42%). Esto es, sin la exposición

ocupacional al asbestos se prevendría aproximadamente el 5% de todos estos

tipos de cáncer. Para Mesotelioma la fracción atribuible por la exposición al

asbesto es de 48.77% (IC 32.32% - 64,75%), es decir que entre una tres terceras

partes de los casos de mesotelioma se prevendrían eliminando el asbesto. Los

costos de atención de cada uno de estos casos varía según el tipo de diagnóstico,

de acuerdo a estimaciones del Instituto Nacional de Cancerología, desde

$28.957.502 para un cáncer de laringe, $46.572.108 para un mesotelioma y

$93.046.553 para la atención de un cáncer de pulmón. Si utilizamos las

estimaciones del INC que calculan que entre 2010 y 2014 el número de muertes

por cáncer de pulmón atribuibles al asbesto crisotilo fue de 1744 (IC 95% 1020-

2978) es posible estimar que solo por cáncer de pulmón en ese quinquenio los

costos de atención superaron los 160 mil millones de pesos. Lo anterior, no

obstante, desconoce los demás costos sociales relacionados con las

compensaciones económicas, la pérdida de la productividad y los demás efectos

no conmensurables en términos económicos relacionados con la pérdida de vidas

prevenibles.

2. Estrategias para la eliminación del uso del asbesto

Para prevenir la creciente carga de enfermedad y muerte causada por la exposición al

asbesto-crisotilo, y en coherencia con las recomendaciones de organismos multilaterales

como la OIT y la OMS, además del criterio de la mayoría de los miembros de la

comunidad científica internacional, la prohibición del uso del asbesto debe reglamentarse

e implementarse en todos los países del mundo y no solo en los países de mayores

recursos. Es por ello que el análisis de la acciones a desarrollar en nuestro país se

concentran en este documento en dar evidencia que ayude a resolver la siguientes

preguntas:

¿Cómo desarrollar un plan de eliminación del asbesto en Colombia?

¿Qué acciones deben ser consideradas para eliminar el uso y la exposición al asbesto?

Para el análisis de las alternativas de acción y con el propósito de contribuir a priorizar y

validar su aplicación en un plan de eliminación que sea integral y considera aspectos

intersectoriales desde la minería hasta el manejo de desechos y los efectos en salud

usaremos el modelo de fuerzas motrices (MFM). En otras palabras, el objetivo es

armonizar las opciones de intervención para disminuir la exposición y mitigar el impacto

del asbesto en la salud de la población con el enfoque de las políticas y prioridades

nacionales, considerando el MFM como un instrumento metodológico que el Ministerio de

Salud y Protección Social (MSPS) adoptó para analizar las condiciones del ambiente que

pueden afectar la salud poblacional. El MFM además está incorporado en el Plan Decenal

de Salud Pública 2012-2021 (9).

El MFM además de ayudar a identificar las causas o factores asociados y las

consecuencias de los problemas ambientales en un territorio, permite tomar decisiones

sobre las acciones que deberían desarrollarse para modificar las exposiciones de riesgo

para la población. La siguiente gráfica resume los componentes del modelo y sus

acciones que serán tratadas a continuación.

Impulsores

Presión

Estado

Exposición

Efecto

Crecimiento demográfico no

planificado con concentración urbana

y en consecuencia déficit de vivienda

con recursos limitados

Reprimarización de la economía con

actividad minera como motor del

crecimiento económico con pasivos

ambientales

Existencia de normas de uso seguro

Población trabajadora expuesta

en minas e industria

Mesotelioma, cáncer de pulmón,

cáncer de ovario, cáncer de colon,

cáncer de laringe, asbestosis

Pobreza y asentamientos donde se

utilizan materiales para vivienda a

bajo costo

Alto consumo de productos que

contienen asbesto producidos a menor

costo que los sustitutos

Cantidad de asbesto instalad (tejas y

tuberías de viviendas y en frenos y

embragues de vehículos

Población en talleres formales e

informales expuestos a

productos de automotores

Condiciones de empleo

Debilidades en implementación de la

normatividad para el uso del asbesto

Uso de partes en automotores en

condiciones de poca seguridad

Parque automotor creciente y

problemas en tráfico vehicular por

mallas viales insuficientes

Importación de asbesto

Otros y usos y el impacto en la exposición

ambiental

Población general expuesta a

asbesto instalado, en el parque

automotor y en ambiente

Acciones

Políticas de vivienda con materiales

sustitutos del asbesto

Inventario de minas de asbesto,

industrias que usan asbesto como

materia prima

Protocolos de descontaminación y

sustitución de asbesto en industrias y

minas

Censo de población expuesta en

el contexto laboral

Normatividad para indemnizaciones y

compensaciones

Mejoramiento de la calidad en la

prestación de servicio de transporte

masivo para desestimular el uso del

carro particular

Reglamentar la prohibición para la

extracción y uso de asbesto en la

industria

Evaluación de factibilidad de desmonte o

conservación del asbesto instalado en

tejas y tuberías

Protocolo de vigilancia de

población expuesta

Reglamentar la prohibición de

importación de asbesto

Disposición adecuada de desechos de

materiales que contienen asbesto

Reglamentación para el

seguimiento de la población

expuesta y tratamiento (manejo

de los efectos en salud)

Desmonte paulatino de las normas de uso

seguro

i) Los impulsores

Situación:

En primera instancia, es necesario contextualizar la situación mundial de la exposición al

asbesto y su influencia en Colombia y en los riesgos en salud derivados de esta

exposición. En ese sentido, las fuerzas impulsoras (i.e. motrices o “drivers” en inglés)

están relacionadas con los factores estructurales globales que favorecen o limitan a nivel

regional y local las distintas amenazas ambientales para la salud. En primer lugar, el

análisis del contexto internacional incluye el tener en cuenta que la prohibición del

asbesto-crisotilo en los países más ricos se ha acompañado del traslado de la minería y la

industria de los productos del asbesto hacia los países de menos recursos (5).

Adicionalmente, las fuerzas impulsoras se manifiestan dentro de los países en diversos

indicadores de tipo social y económico y se reflejan en las políticas y las prioridades de

los programas gubernamentales (10, 11). Dentro de estas fuerzas impulsoras se

encuentra las condiciones específicas de urbanización, los desarrollos nacionales en

ciencia y tecnología y los intereses económicos dentro de los territorios, entre otros. En

particular, la inserción creciente de Colombia en la economía mundial se manifiesta en el

sostenido crecimiento de una economía re-primarizada (i.e. dependiente de la extracción

de recursos naturales y de la transformación menor de otros recursos), con una

urbanización acelerada y una mejora substancial pero insuficiente del índice de desarrollo

humano, que ubican al país en la posición 95 entre 188 naciones del reporte del PNUD de

2016. Dicho contexto se refleja a su vez en una situación social con marcadas diferencias

entre territorios y pronunciadas desigualdades que afectan especialmente a los menos

favorecidos y a las minorías. En este contexto, Colombia ha tenido en los últimos años un

sostenido crecimiento de la construcción en ciudades grandes y un aumento del parque

automotor que han ejercido como fuerzas impulsoras para la producción y uso de

asbesto-crisotilo en el país.

Acciones

A este nivel se sugieren tres acciones del carácter de formulación de política pública. Para

el desarrollo de éstas acciones se requiere una estrecha relación entre el Estado y la

sociedad; entendiendo que al sugerir acciones a este nivel se requieren programas que

representan la realización concreta de decisiones colectivas. En este sentido, se observa

que las políticas públicas son el principal instrumento de acción del Estado en su

aspiración de transformar una situación o comportamiento.

Acción 1: Diseño de políticas de vivienda con materiales locales o con sustitutos del asbesto.

Actualmente el Ministerio Vivienda, Ciudad y Territorio tiene dentro de su misión contribuir

a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía a través de la disminución del déficit de

vivienda urbana, entre otras estrategias. En el marco de ésta misión, existe un programa

de “Consolidación de la política de vivienda de interés social y Desarrollo Territorial”, el

cual tiene por objeto contribuir a mejorar la calidad de vida de las familias de menores

recursos a través del acceso a mejores condiciones habitacionales y de entorno. Dicho lo

anterior, debe destacarse que en éste programa se emplean materiales que contienen

asbesto (tales como asbesto-cemento en las estructuras, mampostería, cubiertas, tejas

canales y bajantes); de acuerdo con lo establecido en la guía de asistencia técnica para

vivienda de interés social (12).

En este sentido, se requiere el diseño de políticas orientadas al uso de materiales

sustitutos del asbesto, que permitan mantener la oferta de vivienda de interés social que

requiere el país, pero que al mismo tiempo disminuya la exposición en población

trabajadora y en población general que habita éstas viviendas. En los países en donde se

ha prohibido el uso de asbesto, existen evidencias del uso seguro y costo-efectivo de

materiales sustitutos, tales como las fibras de polivinilo alcohol y fibras de celulosa o

incluso y opcionalmente el uso de fibras de plantas disponibles localmente tales como el

yute, cáñamo, cabuya, palma de nuez, fibra de coco y pulpa de madera, entre otras (13,

14).

Acción 2: Diseño de políticas de desarrollo que favorezcan el desarrollo rural y el de centros poblados de mediano y pequeño tamaño y desestimulen la migración masiva a grandes ciudades

La acelerada y masiva migración a las ciudades como consecuencia principalmente del

conflicto armado, genera un mayor consumo de recursos del ambiente. Según las

estadísticas de la Organización Internacional de Migraciones (OIM) Colombia presentaba

en 2005 aproximadamente 3.7 millones de personas que fueron desarraigadas por el

conflicto armado interno (15, 16). Así también, se estima que en nuestro país cada hora

fueron desplazados dos hogares por causa de la violencia, es decir, que en los últimos 20

años ha sido desplazada por violencia 7.8% de la población -en promedio 474 personas o

95 hogares por día-. (17, 18)

El desplazamiento forzado por la violencia es un fenómeno sociodemográfico importante

que determina los procesos de urbanización de las ciudades. (15, 19) Allí los migrantes

forzados buscan refugio, reconfigurando los espacios urbanos de manera caótica y

desordenada, mediante recursos y factores sociales adversos y escasos para reconstruir

sus vidas y redes sociales previamente destruidas,(17-19) además los lugares de

reasentamiento presentan condiciones de pobreza enmarcados dentro de procesos de

exclusión(20). En el marco del postconflicto, es fundamental favorecer el desarrollo rural y

la permanencia en buenas condiciones de los habitantes del campo.

Para esto, actualmente el ministerio de Agricultura está impulsando dos iniciativas

específicas con el propósito de favorecer el desarrollo rural y de centros poblados

medianos y pequeños. Una de ellos se denomina “Colombia Siembra”, configurada

como la política agropecuaria del gobierno nacional que tiene como meta hasta 2018

propiciar el desarrollo del sector agropecuario a través de: el aumento de la oferta

agropecuaria para garantizar la seguridad alimentaria; el incremento del área y los

rendimientos destinados a la producción y el fomento de las exportaciones agropecuarias

y agroindustriales; el impulso del desarrollo de los negocios agropecuarios para mejorar

los ingresos de los productores y el fortalecimiento del desarrollo tecnológico y los

servicios en el sector agropecuario. Para esto la política está fundamentada en un mapeo

de la zonificación agrícola para optimizar el uso del suelo según la aptitud productiva de

cada zona y la implementación de programas de asistencia técnica y emprendimiento

rural.

La segunda iniciativa está relacionada con el programa de vivienda de interés social

rural, a través del cual se pretende mejorar las condiciones habitacionales de las familias

rurales de escasos recursos económicos, mediante el otorgamiento de subsidios de

vivienda de interés social rural para la construcción de vivienda nueva o el mejoramiento y

saneamiento básico de la existente. Este programa está dirigido a hogares se encuentren

por debajo del punto de corte del SISBEN de 40.75 para la zona rural dispersa diferente a

la correspondiente a las 14 principales ciudades y 56.32 para la zona rural de las 14

principales ciudades; también son potenciales beneficiarios quienes estén registrados

como víctimas de desplazamiento.

Acción 3: Mejoramiento de la calidad en la prestación de servicio de transporte masivo para desestimular el uso del carro particular

El avance de la tecnología ha inducido el crecimiento del parque automotor en el mundo.

Este rápido crecimiento va a la par con la urbanización y el desarrollo irregular de áreas

urbanas, lo cual ocasiona afectaciones en las conductas de viaje de las comunidades e

incremento de los costos sociales, como la congestión vehicular, la contaminación

ambiental, la resistencia social y la inadecuada interacción espacial (21).

Específicamente, en lo relacionado con la problemática del asbesto, debe considerarse

que dado que el incremento del parque automotor generalmente se presenta más rápido

que las políticas de planeación urbana, se presentan mayores problemas de movilidad,

los cuales causan desgaste tanto de las carreteras como de los sistemas de

funcionamiento de los vehículos, por lo cual se presenta un desgaste importante de los

embragues y frenos, que frecuentemente contienen materiales con asbesto. Esto conlleva

una exposición que ya ha sido documentada ampliamente en trabajadores de la industria

automotriz (22).

Ante las deficiencias que han caracterizado la prestación del servicio público de transporte

urbano en las principales ciudades del país por razones como sobreoferta, rutas y

operación inadecuadas, equipos obsoletos, deficiente calidad e insostenibilidad de la

infraestructura vial, entre otras, el gobierno nacional formuló en 2002 una política pública

de transporte urbano de pasajeros orientada a la implementación de sistemas de

transporte que atendieran las necesidades de movilidad de la población bajo criterios de

eficiencia operativa, económica y ambiental. Los lineamientos generales de la política de

transporte urbano de pasajeros se plantearon en los documentos CONPES 3167 de 2002,

3260 de 2003 y 3368 de 2005 (23, 24).

En 2017, los sistemas de transporte masivo continúan presentando deficiencias, por lo

cual el uso de transporte particular es altamente frecuente. En este sentido, la

implementación de sistemas de transporte masivo trae desafíos en múltiples dimensiones

tanto para el gobierno en el nivel central como para las entidades territoriales, en especial

porque es un proceso que debe ser liderado y guiado por los gobierno en todo momento,

desde el diseño de la infraestructura hasta el seguimiento y monitoreo de la operación. La

implementación de estos sistemas, además, debe ir de la mano con la planeación urbana

porque los cambios en la movilidad tienen efectos sobre las dinámicas de uso del suelo y

la calidad de vida de los ciudadanos (25).

ii) Las presiones

Situación

El crecimiento económico del país de cara a los procesos de globalización ha impulsado

el desarrollo de la actividad minera. En consecuencia, se han generado los mecanismos

necesarios para favorecer los trámites administrativos que llevan a la obtención de

licencias ambientales. El proceso reciente del acuerdo de paz con la guerrilla de las FARC

y el inicio del mismo con el ELN, abre la posibilidad para mayores actividades mineras y

de expansión de la frontera agrícola. Lo anterior, aunque puede considerarse una

oportunidad para la resolución de conflictos e inequidades sociales, debe ser atendido con

precaución por los posibles efectos ambientales que podrían ocurrir por el uso

indiscriminado de los recursos naturales. En particular, en Colombia se reabrió la mina de

Campamento en zona rural de Antioquia lo que ha significado el origen de riesgos

adicionales y potenciales conflictos de tipo ambiental.

De otra parte, en el país coexisten la industria de productos con asbesto para la

construcción y automotores con la industria de productos para estos mismos usos con

sustitutos del asbesto crisotilo. Estos últimos suponen en la actualidad un mayor costo en

los productos que los tradicionales basados en asbesto.

A lo anterior se suma también la importación de una cantidad indeterminada de productos

con asbesto de diverso tipo, incluyendo el de partes para automotores (frenos,

embragues). Estos materiales se utilizan en talleres en condiciones que, según estudios

locales, muestran los riesgos por la exposición al asbesto. pues en los talleres no se

cumplen las medidas de protección de las normas vigentes (22).

En general, como en muchos países de menores recursos, Colombia tiene deficiencias en

la información sobre el consumo total de asbestos en el país (i.e.; producción +

importaciones – exportaciones) y según el último reporte de la Encuesta Geológica de los

EEUU (USGS de sus siglas en inglés), entre 2011 y 2015 se produjo primero un aumento

en el consumo de 20.000 a 25.200 toneladas entre 2011 y 2012 e inexplicablemente se

redujo luego el consumo a 15.000 toneladas en 2013 y 8.200, en 2014 (3).

Acciones

Las acciones a este nivel están relacionadas con la generación de información confiable

acerca del estado de los patrones de consumo de este material en el país: cuantificación

del asbesto de manera natural y en procesos productivos así como la cuantificación y

localización del material instalado. En este nivel también se requiere reglamentar la

prohibición para la extracción, uso y comercialización del asbesto.

Acción 4: Determinación del estado actual del asbesto en Colombia a través de inventario de asbesto de manera natural y sus usos en la industria.

De acuerdo con las recomendaciones de la Organización mundial de la salud (OMS),

dentro de las acciones nacionales para la eliminación del uso de asbesto, es prioridad la

elaboración de un perfil nacional del material, donde se recopile toda la información del

asbesto existente en forma natural y el que se está empleando en procesos productivos:

número y localización de minas de asbesto, importación y consumo anual total asbesto

detallando sus principales formas de utilización, importación de materiales que contienen

asbesto y producción nacional de materiales que contienen asbesto. (26)

En Colombia actualmente existe poca información acerca de la existencia, producción,

comercialización y usos del material. Existen algunos estudios que se han acercado a

describir los principales usos y materiales que contienen asbesto. Entre ellos un

documento de la Universidad de Antioquia que describe su uso en materiales para la

construcción, tejas, sistemas de frenos para los automóviles, revestimientos, filtros para

cigarrillos, paños de cocina, hilos para suturas quirúrgicas, billetes, fieltros para pianos,

mesas para planchar, boinas y delantales (27, 28); no obstante esta información no es

exhaustiva y carece de seguimiento.

En la revisión de literatura de experiencias exitosas para la eliminación de uso de asbesto

se encontró que éste tipo de inventarios han sido efectivos para hacer observancia del

cumplimiento de las normas tendientes a prohibir el uso del material y se encuentra dentro

de las recomendaciones emitidas en el marco de la cooperación técnica internacional (29-

32).

Acción 5: Reglamentar la prohibición para la extracción y uso de asbesto en la industria y reglamentar la prohibición de la importación de asbesto

La reglamentación para prohibir la extracción y uso de asbesto está relacionada con la

definición de una política nacional que se hace operativa a través de la formulación de

normatividad en diferentes sectores: trabajo, ambiente, salud, vivienda y comercio entre

otros, por este motivo se considera que la reglamentación debe ser una acción

intersectorial.

Colombia actualmente es un país productor y consumidor de asbesto, especialmente en

la industria de la construcción y en la industria automotriz. A pesar de que existen

iniciativas sectoriales como el “Plan Nacional para la prevención de la silicosis,

Neumoconiosis y Asbestosis 2010-2030”, hasta la fecha no se han generado políticas de

estado tendientes a eliminar el uso del asbesto y por esto existen dificultades para hacer

operativas las acciones propuestas y alcanzar las metas establecidas.

A nivel internacional se encontró que las prohibiciones de extracción, uso y

comercialización se emitieron e implementaron de manera gradual. Inicialmente se

promulgaron prohibiciones parciales relacionadas con la extracción y uso y

posteriormente con la comercialización. Existió una ventana de tiempo entre la

promulgación de la ley y la puesta en marcha de las acciones de reconversión a

materiales sustitutos (1, 2, 29, 30, 33, 34).

iii) El estado

Situación

El estado hace referencia a la caracterización de las condiciones y la calidad del ambiente

que resultan como consecuencia del consumo de asbesto en Colombia. En particular,

durante las últimas décadas se ha consumido asbesto importado y producido a nivel

nacional que se ha instalado en viviendas y otras construcciones, y se ha utilizado como

material constituyente de otros productos de uso industrial, doméstico y automotriz. Si se

suma el consumo de asbesto en Colombia, en solo los últimos 7 años de que dispone

registro en el USGS, entre 2008 y 2014 se consumieron 96.550 toneladas de asbestos

que se encuentran dispuestos en todo el país (35, 36).

Es necesario, entonces, una evaluación de la situación de contaminación en las industrias

que usan asbesto y como se desarrollarán los planes para descontaminar dichas plantas

de producción y las viviendas y demás construcciones donde está instalado el asbesto.

También, y como resultado del desgaste y recambio del material instalado, es necesario

evaluar las condiciones de manejo de desechos de materiales que contienen asbestos.

Acciones

Dado que en Colombia, así como en el resto de mundo ya existe asbesto instalado en

diversas formas, las acciones a este nivel se refieren a la elaboración de protocolos que

permitan tanto la el proceso de sustitución como la descontaminación de asbesto en las

industrias así como la evaluación de la conveniencia del desmonte o conservación del

material y el manejo apropiado de los desechos que se generen en el proceso de

descontaminación.

Acción 6: Elaboración de protocolos de descontaminación y sustitución de asbesto en las industrias.

Respecto a las acciones propias de la industria, la OMS propone algunas medidas

conducentes a desarrollar de manera exitosa los protocolos de descontaminación y la

implementación gradual de planes de sustitución de asbesto en sus productos. Entre

estas medidas se encuentra la sustitución de asbesto por alternativas mas seguras y

costo-efectivas; la prevención de la exposición de trabajadores a asbesto instalado

previamente; la monitorización periódica del entorno laboral para detectar contaminación;

la vigilancia de los límites de exposición y el uso de normas técnicas para trabajar con

asbesto; el diseño de procesos de control de la exposición a asbesto en la fuente y la

comunicación del riesgo y formación de la comunidad potencialmente expuesta (26).

Existe además una guía técnica para prevenir o minimizar el riesgo de contaminación con

asbesto en los escenarios donde es factible la exposición, con acciones puntuales

dirigidas tanto a los empresarios como a los trabajadores y a los encargados de la

vigilancia de la normatividad (37).

En esta guía se hace especial énfasis en los protocolos de descontaminación a nivel

industrial a través de dispositivos denominados “unidades de descontaminación”. El uso

correcto de la unidad de descontaminación es esencial para prevenir el riesgo de

exposición en los trabajadores que están participando en labores de remoción o

deconstrucción de estructuras que contienen el material. Adicionalmente, de acuerdo con

la guía en mención, en los casos en los que vayan a retirarse materiales que contengan

asbesto, deben utilizarse técnicas de supresión de polvo para impedir la dispersión de

fibras del material en el aire. En los países Europeos y Asiáticos las técnicas de

desmontaje en húmedo son, por lo general, las más recomendables (37).

Con base en la guía existente, en Colombia se hace necesario desarrollar procesos y

procedimientos técnicos con la finalidad de ofrecer asesoramiento práctico sobre cómo

eliminar y reducir al mínimo la exposición al asbesto que se encuentra en suspensión en

el aire a nivel industrial y cómo iniciar el proceso de sustitución.

Acción 7: Evaluación de factibilidad de desmonte o conservación del asbesto instalado en tejas y tuberías; elaboración de protocolos de descontaminación y sustitución de asbesto y disposición adecuada de desechos materiales que contienen asbesto.

Como se ha mencionado anteriormente dado que en Colombia aún no existe la

prohibición de la extracción, uso y comercialización del asbesto, una de las mayores

problemáticas reside en el asbesto que ya instalado y en el que se encuentra en forma de

residuo. Por esta razón, en países donde se ha avanzado en temas de prohibición,

actualmente se están direccionando las acciones hacia la necesidad de remover o

conservar las estructuras que contienen asbesto, en función del grado de deterioro de las

mismas (38-40).

Lo anterior resulta importante porque la sola presencia de asbesto en una edificación o en

un producto no siempre implica un mayor riesgo de inhalación de fibras; esto depende de

la friabilidad del material, la protección física del trabajador y del estado de conservación

de la edificación o material. De hecho, se considera que el riesgo más elevado de

exposición a asbesto es el de los trabajadores que participan en tareas de deconstrucción

y el de los que durante trabajos de mantenimiento y reparación de edificios, encuentran el

material sin previo conocimiento de su existencia (41). En las situaciones en las que se

decide que es necesario desmontar, remover o eliminar los materiales o edificaciones

que contienen asbesto, deben diseñarse procedimientos para el manejo seguro del

material; en la literatura mundial estos protocolos incluyen acciones de remoción,

transporte y almacenamiento seguro (33, 39).

Por otro lado, están las estrategias y protocolos de sustitución se refieren a los planes de

implementación de materiales sustitutos de asbesto en la industria. Para esta sustitución

se considera un periodo de transición aproximado de 5 años, en los cuales se espera

acompañamiento técnico por parte de los organismos oficiales competentes. (2, 42). En

Colombia, dado que no hay prohibición del uso de asbesto, hasta el momento no se han

diseñado planes de descontaminación, sustitución y manejo de los desechos.

En las experiencias internacionales, la implementación de protocolos de desmonte,

sustitución y disposición de desechos han mostrado una disminución en el grado de

exposición de los trabajadores y la población general (1, 39).

iv) Las exposiciones

Situación Esta dimensión se refiere a las vías, rutas y modos a través de los cuales el asbesto entra

en contacto con el ser humano (respiratoria, hídrica, alimentaria, cutánea) y, además, da

cuenta de la frecuencia y la intensidad de dicho contacto. En particular, interesa conocer

como los individuos o grupos de individuos pueden resultar expuestos a riesgos de forma

aguda o crónica por exposición a asbestos.

La población de mayor interés es la de los trabajadores expuestos en minas y en la

industria, incluyendo además a la población en talleres formales e informales expuestos a

productos de automotores. No obstante, cabría también preguntarse por la magnitud de la

exposición en la población general por exposición ambiental no ocupacional.

Acciones

En el nivel de exposiciones, las acciones recomendadas giran en torno a la identificación

de la magnitud de la exposición inicialmente en población trabajadora; así mismo una vez

se haya identificado la proporción de población con exposiciones laborales debe

diseñarse un protocolo de vigilancia que permita identificar con mayor oportunidad a las

personas con manifestaciones de enfermedades asociadas al asbesto.

Acción 8: Censo de la población expuesta a nivel laboral y protocolo de vigilancia de población expuesta.

Estas acciones se relacionan con la identificación de la proporción y caracterización de los

trabajadores expuestos a asbesto. La caracterización incluye: el tiempo de exposición, la

magnitud de la misma, el tipo de actividad, las medidas de protección que se han

implementado en la empresa y la ocurrencia de enfermedades relacionadas con asbesto.

Por otro lado, se hace necesaria la formulación de un protocolo de vigilancia que permita

la trazabilidad de las acciones regulatorias, las acciones preventivas y las acciones de

mitigación implementadas con la población objetivo.

Actualmente existen dos iniciativas en Colombia: el “Plan Nacional para la prevención de

la silicosis, Neumoconiosis y Asbestosis 2010-2030”, el contiene un registro del número

total de empresas y trabajadores expuestos al asbesto, pero no es exhaustivo dado que

hasta el momento no hay obligatoriedad en el reporte de las empresas que usan asbesto.

Así mismo existe la “Guía de atención integral basada en evidencia para neumoconiosis

(silicosis, neumoconiosis del minero de carbón y asbestosis)”, en el cual se formulan

recomendaciones basadas en la evidencia para el manejo integral de tres formas de

neumoconiosis, dentro de las cuales se encuentra la asbestosis (43). En este documento

se establecieron acciones de prevención primaria para la población trabajadora y se

expuso la necesidad de establecer un programa de protección respiratoria que incluya

criterios de selección adecuada, educación a los trabajadores y exámenes médicos

periódicos, entre otros. No obstante la existencia de estos documentos, aún existen

dificultades para la implementación de las acciones que allí se sugieren.

Las experiencias internacionales muestran que las acciones dirigidas a la identificación,

vigilancia atención de la población expuesta derivan en mejores condiciones laborales y

de atención para la población que desarrolle enfermedades relacionadas con asbesto,

incluidos los planes de compensación (2, 31, 32, 39, 42).

v) Los efectos

Situación

La última dimensión del MFM se refiere a las consecuencias en el bienestar y la salud de

la población asociados a la exposición al asbesto, que se expresan en morbilidad,

mortalidad evitable, afectaciones, discapacidad o letalidad. De acuerdo a las estimaciones

de Peto y col. unos 250.000 trabajadores en Europa morirían entre 2000 y 2020 debido a

las exposiciones previas a la prohibición del asbesto (44). Además, si las muertes

relacionadas con asbesto en Norte América y en otros países desarrollados son sumadas,

la estimación total es cercana al millón de muertes. Esas muertes tendrán su pico

alrededor del 2020 y luego empezarían a disminuir. De manera paradójica, cuando las

muertes relacionadas con asbesto empiecen a decllinar en Europa y Australia, los países

de menores recursos empezarán a tener un aumento en las muertes debidas a

exposiciones que ocurrieron después de 1980 cuando el consumo de asbesto empezó a

aumentar esos países (5).

Por tanto, se necesita tener protocolos de seguimiento y manejo de la población expuesta

que en los próximos años podrá presentar los efectos relacionados con la exposición. Lo

anterior implica asuntos de tipo clínico y legal.

Acciones

Finamente para el nivel de los efectos, las acciones recomendadas están en el marco del

diseño de políticas que garanticen el cubrimiento de los procedimientos y medicamentos

necesarios en la atención de los eventos en salud secundarios a la exposición

ocupacional a asbesto, así como el diseño de un plan de indemnizaciones para los

trabajadores afectados.

Acción 9: Normatividad para el manejo en salud y las indemnizaciones de los pacientes con efectos como consecuencia de la exposición a asbesto a nivel ocupacional.

Tal como se mencionó para la acción relacionada con el censo y vigilancia de la población

expuesta a asbesto, en esta acción también se retoman aspectos de la guía de atención

integral basada en evidencia para neumoconiosis (43). Si bien en este documento se

hacen explícitos los procedimientos para la atención, los responsables y la periodicidad de

las intervenciones, la realidad de los individuos afectados por estas enfermedades es

diferente; lo anterior se relaciona a que actualmente las enfermedades producidas por

asbesto no se consideran de reporte obligatorio dentro del SIVIGILA y tampoco se

reportan a las AEPB. El procedimiento actual es que las personas afectadas son

reportadas por medio de las administradoras de riesgos laborales (ARL) y la

comunicación y reconocimiento de la enfermedad por parte de las EAPB se extiende con

lo cual se disminuye la oportunidad de atención (45).

Respecto a los planes de indemnización para los individuos afectados por la enfermedad,

existen experiencias internacionales en Francia, Bélgica, Holanda, España, Italia entre

otros países que ha sido exitosas, pero que han tenido que enfrentarse a dificultades

como: el tiempo de latencia entre la exposición y la aparición de la enfermedad es

extraordinariamente largo (de entre 20 y 30 años); además de esto un número de casos

relativamente elevado (alrededor de un 20%) se produce en personas que no han estado

expuestas profesionalmente al asbesto pero sí han tenido exposición ambiental; el

registro de personas afectadas de enfermedades relacionadas con asbesto generalmente

está incompleto y los individuos son detectados en etapas tardías e incluso terminales de

las enfermedades (46).

Por lo anterior, en algunos países se han constituido Fondos de Compensación

específicos con el objetivo de compensar a las víctimas del asbesto y, en general, a sus

derechohabientes (en el caso de planes de indemnizaciones a familiares de personas

fallecidas a causa de enfermedades relacionadas con asbesto). Dichos fondos,

constituidos en Francia, Bélgica y Holanda, se diferencian en las patologías que

consideran indemnizables, en la cuantía de las indemnizaciones concedidas a cada

patología y en las fórmulas de financiación, lo cual debe considerarse también para el

caso de Colombia.

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