ANEXO Fallas de mercado, externalidades - cepal.org · PDF fileANEXO Fallas de mercado,...

ANEXOFallas de mercado,

externalidades

Jean AcquatellaOficial de Asuntos Económicos,

División de Recursos Naturales e Infraestructura,CEPAL Naciones Unidas

Santiago, 18 de Mayo 2009

Contenidos

1. Teoría: externalidades y otras fallas de mercado

2. Diseño de instrumentos económicos de gestión ambiental aplicados al recursohídrico.

Antecedentes: impuestos, cargos, tarifas

Programa 21“Internalización de costos ambientales”

Incorporar en el sistema de precios los costos ambientales externos de las actividades de producción y/o consumo

Impuestos ambientalesTasas por uso de recursosTasas por vertido de efluentes (contaminación)

Fallas de mercado

Concepto de “Fallas de Mercado”ExternalidadesMercados incompletosRecursos de libre acceso (no-exclusión de uso)Bienes públicos (no-rivalidad en consumo)Información asimétricaMercados no competitivosotras fallas de mercado y “fallas de política”

1. Falla: Externalidades

“la externalidad es el caso clásico de mercado incompleto para un activo ambiental” (K. Arrow, 1969)

Una externalidad existe cuando las decisiones de producción o consumo de un individuo o firma afectan el bienestar de otros individuos/firmas y se violan las condiciones para una asignación eficiente de recursos.

Recurso hídrico

efluente

agroindustria

Antecedentes: Externalidades

Recurso hídrico

efluente

agroindustria

Precio

CantidadD

S

Ind.petroquímica

Precios financieros (privados)

Mercado de industria petroquímica (diagrama de equilibrio parcial)


Recurso hídrico

efluente

agroindustria

Precio

CantidadD

S

Ind.petroquímica

Precios financieros costo de oportunidad(privado) (social)

S’


Recurso hídrico

efluente

agroindustria

Precio

CantidadD

S

Ind.petroquímica

Precios financieros costo de oportunidad(privado) (social)

S’

divergencia

Q*

P*

q

p

1. Internalización de costos sociales a través de impuestos, cargos y tarifas

(impuestos Pigouvianos)

Recurso hídrico

efluente

agroindustria

Precio

CantidadD

S

Ind.petroquímica

S’

divergencia

Q*

P*

q

p

TAX

1. Impuestos pigouvianos, problemas de diseño

Recurso hídrico

efluente

agroindustria

Precio

CantidadD

S

Ind.petroquímica

S’

Q*

P*

q

p

TAX

Valoración $ Externalidad ?

$

ElasticidadDemanda ?

2. Internalización vía negociación entre privados:

Teorema de Coase

agroindustria

Precio

CantidadD

S

Ind.petroquímica

S’

divergencia

Q*

P*

q

p

TAX

$$$$$$

Internalización de costos sociales sin intervención pública por vía jurídica

2. Falla: Mercados incompletos

Ausencia de mercado o mercados incompletos• La mayoría de las fallas de mercado relacionadas con problemas

ambientales pueden vincularse a mercados incompletos o ausencia de mercados.

• Mercados incompletos existen por imposibilidad o falla de las instituciones de establecer derechos de propiedad o usufructo bien definidos.

• Por ejemplo la imposibilidad de establecer regímenes de derechos sobre el aire/agua limpia u otros parámetros de calidad ambiental o ecosistemas imposibilita la creación de incentivos económicos

A) el “agente contaminador” cargue con los costos del daño social que produce su actividad contaminadora.B) se alinea el incentivo privado con la meta de conservación.

3. Falla: Recursos de libre acceso (no-exclusión de uso)

Problema de recursos naturales de libre accesoLa asignación de recursos falla cuando es imposible o muy costoso

controlar el acceso a un recurso ambiental.

Si el consumo de A rivaliza el consumo de B y ambos tenemos acceso legal al recurso ambiental, ambos tenemos el incentivo de capturar la mayoría de los beneficios del recurso lo antes posible antes que los competidores hagan lo mismo (minar el recurso).

Ejemplos típicos “tragedy of the commons”: recursos pesqueros, bosques públicos, recursos de pastoreo colectivo, capacidad de absorción del aire/agua (medios públicos)

4. Falla: Bienes públicos (no-rivalidad en consumo)

“Un bien público puro es accesible para todos y su consumo por una persona no reduce el consumo de otra” (Samuelson 1954)

Como todo el mundo se beneficia de un bien público y nadie puede ser excluido de estos beneficios, no existe incentivo individual para contribuir a su mantenimiento (“free ride”)

El mercado proveerá menor cantidad de bienes públicos que lo socialmente deseable la dificultad de capturar el valor económico implícito en el mantenimiento de estos bienes públicos.

Ejemplo: bosque nativo como reservorio de biodiversidad y servicios ambientales locales (hidricos, antierosivos etc.) y globales.

5. Falla: Información asimétrica

Cuando una persona en una transacción no cuenta con información completa sobre la calidad de un bien o las características ocultas de su contraparte puede ocurrir:

Selección adversa: ejemplo productos “verdes” donde el consumidor no puede distinguir la diferencia (proceso) relativo al producto“standard” y no tiene incentivo para pagar más por eco-producto.

Riesgo moral: ejemplo reguladores ambientales no pueden fiscalizar/observar 100% de las acciones individuales de control, existe incentivo individual para reducir esfuerzo de control y esconder información ya que el individuo paga por el control pero solo captura parte del beneficio social.

6. Otras fallas de mercado

Monopolio, oligopolio y otras distorsiones

Problemas de acción colectiva (acción estratégica)

Equilibrios múltiples (funciones no convexas)

7. Fallas de Política : subsidios perversos

P

Q

D

Ej. Mercado de fertilizantes S socialS privada

Sosubsidiosubsidio

externalidadexternalidad

qQ*Q*

Instituciones, derechos de propiedad y regulaciòn del mercadoIntervención pública en medio ambiente requiere:

prioridad políticaplataforma jurídico-institucional sólidadefinición de régimen de derechos y obligacionesagencias fuertes con capacidad técnicacapacidad de movilizar recursos necesarios información para el diseño de instrumentos de política adecuados

2. Diseño de instrumentosPrecio vs. Cantidad

Precio

S’

CantidadD

S

Q*

P*

q

p

TAX

Mundo ideal de Información perfecta


$


Precio

CantidadD

S

S’

Q*

P*

q

p


Mundo realInformación incompleta

Precio

S’

Cantidad

D

S

Q* q

p


Mundo realInformación incompleta

No conocemos

P*

No conocemosPrecio sombra

Mundo realLibre descarga de efluentesPrecio

Descarga

D

Q efluentes insosteniblePrecio = 0

Q*Hasta dondelimpiamos?


P* ???

No conocemos la estructura de costosDe mitigación o control de efluentes de

Los agentes que descargan

Tasa

Elasticidad ?alta respuesta de volumen de descargas a la tasa

Mundo realLibre descarga de efluentes

Precio

Descarga

D

Q efluentes insostenible

Precio = 0


P* ???

Q*Hasta dondelimpiamos?

Tasa

Elasticidad ?Baja respuesta del volumen de descarga a la tasa ($ /unidad volumen)

Recurso hídrico

efluente

agroindustria

Precio

CantidadD

S

Ind.petroquímica

S’

Q*

P*

q

p

TAX


$


Mundo ideal de Información perfecta

Mundo realTasa retributivaPrecio

Descarga

D


QcSe fija meta de descontaminación cuenca


P* ???

Tasa 1

Tasa 2

Tasa 3

Tasa 4

Se fija meta de calidad ambiental (Qc )

Y luego se ajusto la tasa (Precio) hastaLograr la meta de descontaminación.

REPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTEREPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

Ejemplo I: Tasa Retributiva por ContaminaciEjemplo I: Tasa Retributiva por Contaminacióón n HHíídrica en Colombiadrica en Colombia

ENTIDADES EJECUTORAS DEL SINA

CORPORACIONESCORPORACIONES

AUTONOMAS AUTONOMAS

REGIONALESREGIONALES

oox

x x x

x xx

x x

x

x x

x x

x x

x

xx

x

x

x

x

x

x

o o

o o o

x

x x

x

o o

o o

o o

oo o

o

o

o o o

Area 3

Area 1

Area 2

Se definen Areas de Manejo de Cuencas (Principio Burbuja)

• Las Cuencas se Dividen en Areas o Tramos de Manejo Ambiental.

• Para cada área o tramo se fija una meta de reducción de contaminación.

= Municipio (alcantarillado)

= Fuente Industrial= Fuente AgrícolA

28

Identificación Fuente Contaminante

Base de Datos Análisis TécnicosDaños

SaludEcosistemasDesarrollo

Costos de Reducción.IndustriaMunicipios

NegociaciónBeneficios Percibidos de Descontamianción.Costos de Reducción PercibidosNegociación de meta de reducción aceptable por a la comunidad.

Calidad Ambiental

Estimación de Cargas

Proceso de concertación de la meta a alcanzar en cada área de manejo, es realizado por autoridad regional competente (CAR)

oox

x x x

x xx

x x

x

x x

x x

x x

x

xx

x

x

x

x

x

x

o o

o o o

x

x x

x

o o

o o

o o

oo o

o

o

o o o

Operación de las Areas o Tramos

= Municipio (alcantarillado)

= Fuente Industrial= Fuente AgrícolA

• La tasa está diseñada para igualar los costos marginales de alcanzar la meta entre las fuentes..

Area 3

Area 1

Area 2

TASAS RETRIBUTIVAS: Cuenca del Rio Negro Antioquia, Colombia

0100000020000003000000400000050000006000000700000080000009000000

10000000

1990

B

1991

A

1991

B

1992

A

1992

B

1993

A

1993

B

1994

A

1994

B

1995

A

1995

B

1996

A

1996

B

1997

A

1997

B

1998

A

1998

B

1999

A

1999

B

Carga DBO Linea Base

Inicio Cobro Tasas IX 97

Tasas Reglamentadas IV 97

Carga Semestral en Kg DBO

Carga Total DBO Cuenca del Río Negro: Antes y Después de Cobro de Tasas por Contaminar


2. COMPORTAMIENTO DE LOS RECURSOS PROPIOS2. COMPORTAMIENTO DE LOS RECURSOS PROPIOS

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002R entas Propias 198.210 230.794 316.624 273.764 473.519 380.358 446.088 373.744

C OM POR T AM IEN TO D E LAS R EN TA S PROPIAS D E LAS EN TID ADE S DEL SINA1995 - 2002

M illones de pesos de 2002

A um ento del 88,5%

050.000

100.000150.000200.000250.000300.000

350.000400.000450.000500.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Las rentas propias crecen en forma extraordinaria 88.6% (1995Las rentas propias crecen en forma extraordinaria 88.6% (1995--2002)2002)Le han garantizado autosostenibilidad y autonomLe han garantizado autosostenibilidad y autonomíía a las autoridades ambientalesa a las autoridades ambientalesTiene un comportamiento cTiene un comportamiento cííclico en el perclico en el perííodo y tendencia decreciente a partir del 2000.odo y tendencia decreciente a partir del 2000.

Las rentas propias aumentaron en 88.5% pasando de USD $79 en 1995 a USD 149 en 2002


(*) C orresponden a proyectos de C T I ejecutados anualm ente

REC URSO S APRO PIADO S PARA LA INVERSIO N PUBLIC A AM BIENTAL1995 - 2002

M illones de pesos de 2002

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

C OO PE R A C IONIN TE R N A C ION AL (**)

FN R

R E N TAS PR OP IAS

A P N (*)

NO TA: No se incluyen los recursos provenientes de EPSA para identificar los aportes efectivos del gobierno nacional

FUENTES DE FINANCIACION DE LA INVERSION DEL SINAFUENTES DE FINANCIACION DE LA INVERSION DEL SINA

El total apropiado para inversiEl total apropiado para inversióón en 1995n en 1995--2002 fue de 2002 fue de USD 1,120 millonesUSD 1,120 millones


REDUCCION DE CARGAS CONTAMINANTES POR APLICACION DE LA TASA RETRIBUTIVA

1998 - 2002

2.3. TENDENCIAS DE LA TASA RETRIBUTIVA2.3. TENDENCIAS DE LA TASA RETRIBUTIVA

117.202

162.273

85.528 88.266

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.000

DBO SST

Tons

/Sem

estr

e

Línea de Base

UltimoSemestre

1ertrim.

3ertrim.

Recursos de Aporte de la Nación y Tasa Retributiva, en las entidades que aplican el instrumento

Millones de pesos corrientes1998 - 2002

31893

73189

24732

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

APN Facturado TasaRetributiva

Recaudo TasaRetributiva

Mill

ones

de

$ co

rrie

ntes

Instrumento econInstrumento econóómico que tiene el mico que tiene el objetivo de reducir las cargas objetivo de reducir las cargas contaminantes, se comienza a contaminantes, se comienza a implementar en1998.implementar en1998.

Resultados desde su creaciResultados desde su creacióón:n:••Los vertimientos de DBO se han Los vertimientos de DBO se han reducido en 27%, desde 117.000 reducido en 27%, desde 117.000 toneladas por semestre a 85.000 toneladas por semestre a 85.000 toneladas. Los SST han disminuido en toneladas. Los SST han disminuido en 45%, desde 162.000 a 88.000 toneladas.45%, desde 162.000 a 88.000 toneladas.

••El total facturado es de 73 mil El total facturado es de 73 mil millones millones (USD $ 29 millones(USD $ 29 millones)) , recaudo , recaudo del 33%: del 33%: 25 mil millones (25 mil millones (USD $ 10 USD $ 10 millonesmillones))••Durante el mismo periodo los aportes de Durante el mismo periodo los aportes de la nacila nacióón a las CAR para la inversin a las CAR para la inversióón, en n, en aquellas que han implementado la tasa, aquellas que han implementado la tasa, han sido de 32 mil millones. han sido de 32 mil millones.

Mundo realTasa retributivaPrecio

Descarga

D


QcSe fija meta de descontaminación cuenca


P* ???

Tasa 1

Tasa 2

Tasa 3

Tasa 4

Se fija meta de calidad ambiental (Qc )

Y luego se ajusto la tasa (Precio) hastaLograr la meta de descontaminación.

Ejemplo II: Costa RicaPago por ServiciosAmbientales (PSA)

FONAFIFO

PRODUCTORES

Propietarios bosque cuencas altas

IMPUESTO A COMBUSTIBLES

MINISTERIO DE HACIENDA

FIDEICOMISO EN BNCR

COSTARRICENSES

CONTRATOS CON Beneficiacios Serv. Amb.Tarifa de agua (usuarios)

hidroeléctricas

REFORESTACION

MANEJO BOSQUE

PROTECCION

Comunidad Mundial

REGENTES FORESTALES

ONGsMonitoreo, asignación

Pago $ (PSA)

Flujo de ServiciosAmbientales

$$

Costa RicaPago por Servicios Ambientales (PSA)

Beneficiarios/pagadores de flujo de serviciosambientales incluyen:Usuarios de aguaHidroeléctricas.

Cobertura Forestal-1997

Cobertura Forestal 2000

Mundo realRecuperación de costos agua

Precio

Consumo libre

D

Q insostenible financieray ambientalmente

6. Diseño de instrumentos

SCostom de OperaciónServicio de agua

Tarifa recuperaciónDe costo

S’

Costom oportunidad social incluidopago por servicios ambientales(para hidrología sostenible)

P *

inviable

Tarifadeficitaria

Subsidio público

Metodología diseñoinstrumentos

Fases1. Análisis del problema de política pública

2. Identificar opciones de instrumentos

3. Desarrollo del instrumento

Fase I: análisis del problema

1. Definir claramente el objetivo de política ambiental (a

cuyo logro responderá el instrumento).

2. Analizar los mecanismos de regulación directaexistentes (por qué estan fallando? Cuáles son los obstáculos?)

3. Analizar las distorsiones fiscales que afectan las metasambientales (subsidios perversos, fallas de coordinación de políticas)

4. Clara comprensión de los actores involucrados y sucomportamiento económico (incentivos a los que responden)

Fase II: identificar opciones1. Requisitos teóricos de las distintas opciones (estructura del

mercado, competencia, información asimétrica, características del procesocontaminante etc.).

2. Analizar experiencias previas nacionales e internacionales (factores de éxito o fracaso bajo condiciones similares)

3. Considerar barreras institucionales (capacidad requerida paracada tipo de instrumento, coordinación con otras agencias/ministerios vinculadosa su aplicación)

4. Considerar barreras legales (basamento legal en legislaciónambiental y fiscal vigente)

5. Aceptación política y percepción pública.

Fase III: desarrollar el instrumento

1. Valoración monetaria (reflejar precio/valor por el uso del recurso, costomarginal de controlar la contaminación, costo de oportunidad del usuario, etc o elasticidad demanda-precio de la base sobre la cual incide.).

2. Implementación jurídica (evitar choque con derechos establecidosetc.)

3. Impacto económico-social (quienes ganan, quienes pierden, cuanto?, estimación de recaudación a generarse y su distribución.)

4. Planificar la implementación (rol de cada institución, introduccióngradual etc.)

5. Capacitación y construcción de consenso político.

Observaciones casos nacionales

Ausencia general de instrumentos fiscales centrali-zados, específicamente diseñados p/ cumplir c/ objetivos de la gestión ambiental.Ausencia general de “impuestos ambientales” en la región.Algunos casos de subsidios e incentivos fiscales p/ importación de tecnologías limpias y p/ actividadesde reforestación.Algunos casos de cobros de tasas por uso de recursos naturales, emisiones de efluentes, y tarifaspor servicios de tratamiento/recolección etc.

Débil poder de negociación de la autoridadambiental frente a funciones económicas en escenario político del gobierno.

Competencia fiscal en los sectores de recursos naturalesGeneración y disponibilidad de información pública para la gestiónambiental

Observaciones casos nacionales

Observaciones (cont.)

Mayoría de aplicaciones de IE (cargos al usuario, tasas por efluentes, licencias, esquemas de depósito/reembolso, etc) se encontradas en instancias descentralizadas.

También se detectaron aplicaciones exitosas de IE en cuencas, municipalidades y gobiernos estadualeso provinciales, donde la plataforma institucionalrequerida existía a priori.

Diagnóstico

Falla de coordinación entre autoridadesfiscales y autoridades ambientalesAmérica Latina y el Caribe

Incoherencia entre incentivos implícitos en políticas macro/sectoriales e instrumentos

de política ambiental

Estructura incentivospolítica macro y sec.

Estructura de incentivosregulación ambiental

Falla de coordinación de políticas =Incoherencia en la estructura de incentivos

Fig. III.c Múltiples incentivos y el entorno regulatorio en AméricaLatina y el Caribe)

Industriaregulada

Leyes

InversionistasEENNTTOORRNNOOEECCOONNÓÓMMIICCOOMercados incompletos.Situación macroeconómica.Situación fiscal.Competencia fiscal y otras fallas depolítica.Coherencia con política sectorial yregional (subsidios presentes etc.).

Reguladoresambientales

Autoridad AAMMBBIIEENNTTAALL AAuuttoorriiddaadd FISCCAALLRReegguullaacciióónn ddiirreeccttaa ++ iinnssttrruummeennttooss eeccoonnóómmiiccooss ++ iinncceennttiivvooss rreeppuuttaacciioonnaalleess……

Fisco

Comportamientoconsumidores

Comportamientoinversionistas

Leyes

ENTORNO JURÍDICOINSTITUCIONALPlataforma institucional ypresión social existente.Fiscalización local.Construcción deconsensos políticos.Coordinación interagencial.Especificidad territorial de lagestión ambiental.

IndustriaRegulada

MODELO de MÚLTIPLES INCENTIVOS en entorno ALC

Desafío 1Mayor coordinación entre la políticafiscal y la política ambiental

INGRESOS: tasas, contribuciones, reformas fiscales“verdes”, otras receitas asociadas a medio ambiente

EGRESOS: gasto en gestión ambiental, inversión en infraestructura ambiental (saneamiento etc.). Financiamiento del gasto/inversión ambiental a nivelnacional y sub-nacional

Otras interacciones: renuncias tributarias, pasivoscontingentes etc.

Desafío 2Financiamiento de la gestión ambientalsub-nacional (Estadual y municipal)

Dimensiones fiscales del federalismo ambiental

Destinación específica de recursos y opciones de autofinanciamiento

Descentralización fiscal, instrumentos a nivel sub-nacional, recaudación ambiental local

Mejorar información pública sobre los costos/beneficios económicos de decisiones de política e instrumentos con incidenciaambiental.

Valoración económica de externalidades y riesgos ambientales con transparencia y difusión pública

Potenciar control social sobre actores políticos ySectores regulados

Desafío 3

FinalmenteContinuar la curva de aprendizaje y desarrolloinstitucional para una adecuada integración de políticas para el desarrollo sostenible.

tiempo

Integración efectivapol. ambiental-fiscal

Inicio del proceso

Aplicación vigorosa deinstrumentos económicos

Coherencia entre incentivosmacro, sectoriales y ambientales

Desarrolloinstitucional

ALC

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