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El concepto de SeguridadmultidimensionalAbraham Stein

Introducción1

Para la Organización de Estados Americanos la construcción de sociedades pacíficas y próspe-ras es un objetivo primordial. Y las amenazas a la seguridad representan indudablemente serios obstáculos para el logro del mismo. La Asam-blea General de la OEA adoptó en Bridgetown, en 2002, un enfoque multidimensional de la se-guridad. Esto implicó la expansión de la defini-ción tradicional de seguridad, que involucraba exclusivamente amenazas de tipo militares ex-ternas, para incorporar una combinación de problemáticas políticas, económicas, medioam-bientales y de seguridad humana.

En la Conferencia Especial sobre Seguridad que tuvo lugar en la ciudad de México en 2003, el concepto de Seguridad Multidimensional quedó definitivamente establecido. De acuerdo

1 Ponencia presentada en el segundo foro internacional Inseguridad, dolor inevitable, acciones para la paz, llevado a cabo por la Organización Demócrata Cristiana de América el 26 de agosto de 2009 en ciudad Juárez, Chihuahua. Bien Común agradece al autor la autorización para publicarla en este número.

con la Declaración sobre Seguridad en las Américas: “El fundamento y razón de ser de la seguridad es la protección de la persona hu-mana… Las condiciones de la seguridad hu-mana mejoran mediante el pleno respeto de la dignidad, los derechos humanos y las liberta-des fundamentales de las personas, así como mediante la promoción del desarrollo económi-co y social, la inclusión social, la educación y la lucha contra la pobreza, las enfermedades y el hambre…el concepto y los enfoques tradicio-nales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspec-tos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales…”

La Declaración identifica las siguientes nue-vas amenazas a la seguridad:

• El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las dro-gas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos.

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• La pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la estabilidad y la democracia. La pobre-za extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de los estados.

• Los desastres naturales y los de origen hu-mano, el VIH/SIDA y otras enfermedades,

• Otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente.

• La trata de personas.• Los ataques a la seguridad cibernética.• La posibilidad de que surja un daño en el

caso de un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales potencial-mente peligrosos, incluidos el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos.

• La posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción masiva y sus medios vectores por parte de terroristas.

La larga experiencia de la Organización per-mitió constatar que los fenómenos a los que nos enfrentamos se encuentran estrechamente rela-cionados y deben ser encarados con un enfo-que integral. Por otra parte, estos problemas sobrepasan los límites de los estados, haciendo indispensables los sistemas de cooperación re-gionales e internacionales.

Seguridad hemisféricaLos estados del hemisferio se enfrentan a for-mas cada vez más complejas de amenazas a su seguridad. Los criminales han aprovechado las herramientas modernas, recurriendo al uso de nuevas tecnologías, mejorando su capacidad de organización y, consecuentemente, ha au-mentado el nivel de violencia y letalidad en la co-misión de delitos.

La inseguridad ciudadana constituye hoy en día una de de las amenazas centrales para la convivencia civilizada y pacífica, y asimismo re-presenta un desafío para la consolidación de la democracia y el Estado de derecho (DPS).

El hemisferio occidental tiene la segunda tasa más alta de homicidios del mundo. Sin contar las muertes relacionadas con conflictos políticos,

posiblemente ocupe el primer lugar. Numerosas ciudades grandes de la región tienen tasas de homicidios de entre 40 y 120 por cada 100,000 habitantes. El promedio latinoamericano se ubica entre 20 y 30, siendo el más alto del mundo (DPS). México en 2008 tuvo una tasa de homici-dios de 26, con un pico de 70.

Por otra parte, los homicidios (en general re-lacionados con otras actividades delictivas como el tráfico de drogas) no son la única forma de extrema violencia que enfrentan nuestros paí-ses. Sufren asimismo un sinnúmero de crímenes cotidianos como los robos violentos, secues-tros, extorsión, abusos sexuales, pandillas juve-niles y violencia familiar.

La gravedad y frecuencia de los fenómenos criminales afectan radicalmente la vida de los ciu-dadanos de la región, generando tensiones y un clima de temor continuo y generalizado. Esto sin duda es altamente perjudicial para la democracia e impacta negativamente sobre las posibilidades de desarrollo económico y social. Pero por el otro lado, el desempleo, las malas condiciones labo-rales, las migraciones y la precariedad general de la vida cotidiana fomentan el incremento de la in-seguridad. Se genera entonces un círculo vicioso que evidencia los estrechos vínculos entre segu-ridad, gobernabilidad y desarrollo.

En América Central y México la violencia se ha incrementado significativamente en los últi-mos años. En general, el foco se ha puesto en la problemática de las drogas y los carteles. No obstante, en paralelo a esta problemática, los niveles de violencia criminal han aumentado: ho-micidios, robos, secuestros, extorsión y fraude.

América CentralAmérica Central está particularmente afectada por la problemática de las pandillas juveniles, co-nocidas como maras. Actualmente, las estimacio-nes indican que alrededor de 70.000 pandilleros o mareros operan en América Central, y 19.000 pandilleros operan en las zonas fronterizas.

Otro grave problema en la subregión son las

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redes de bandas criminales organizadas, dedi-cadas mayormente al tráfico de armas de fuego, tráfico de órganos y el contrabando de bienes ilícitos y materiales atribuidos a organizaciones criminales transnacionales. La mayoría de estos ilícitos no reconoce fronteras, y las bandas ope-ran en diversos países de América Central.

Las mismas son conocidas por establecer acuerdos informales con las fuerzas de seguridad del Estado y por demandar una suerte de “im-puesto” a los ciudadanos a cambio de seguridad. Se crea un balance inestable en el que los crimi-nales son los proveedores y reguladores de la se-guridad local. En cuanto a los carteles de drogas, estos se dedican a la producción y comercializa-ción de cocaína, marihuana, metanfetaminas y heroína. Existe comercialización de estupefacien-tes para consumo doméstico, y asimismo, en el último tiempo, América Central se ha convertido en una ruta significativa de transporte de drogas con destino a Estados Unidos y México.

De acuerdo a un informe del US National Drug Intelligence Center de diciembre de 2008, me-nos de 1% de las aproximadamente 700 tonela-das de cocaína que transitó de Sudamérica a Estados Unidos en 2007 pasó por América Cen-tral. El resto, en su mayoría, lo hizo a través del Mar Caribe u Océano Pacífico en ruta a México. Esta tendencia se ha revertido recientemente y la cantidad de cocaína que transita por América Central ha dado un salto.

Hay una gran variedad de organizaciones de tráfico de drogas en la subregión. Además de las pandillas locales, están presentes numerosas organizaciones criminales extranjeras. Los po-derosos carteles mexicanos son responsables mayormente del aumento del contrabando de drogas a través de América Central, particular-mente en Guatemala.

MéxicoEn la actualidad, México se encuentra enfren-tando un serio problema de seguridad nacional y colectiva. La amenaza del crimen organizado cuenta con armas y recursos sin precedentes.

Los carteles de las drogas libran batallas ex-tremadamente violentas entre sí y contra las au-toridades del gobierno mexicano. La violencia interna llegó a niveles extraordinarios en 2006 y desde entonces ha continuado empeorando. Casi todos los días nos encontramos en los pe-riódicos con terribles noticias que dan cuenta de homicidios, secuestros y todo tipo de activida-des criminales violentas.

Las muertes relacionadas con las drogas du-rante los últimos dos años y medio alcanzaron este mes los 12,000. Los carteles mexicanos están utilizando su poder y recursos para expan-dirse hacia América Central, las regiones pro-ductores de cocaína en los Andes y rutas de tráfico marítimo en el Pacífico oriental.

Estas organizaciones se dedican a diversos tipos de delincuencia, no solamente tráfico de es-tupefacientes: extorsión, contrabando, piratería, trata de personas, tráfico de órganos, etc. En mu-chos casos se trata de grupos paramilitares con capacidad operativa para enfrentar al Estado.

En este contexto, el gobierno mexicano ha decidido involucrar a su Ejército en labores poli-cíacas, ya que la estructura civil policíaca fue in-capaz de enfrentar a las bandas criminales.

La estrategia ofensiva del gobierno ha puesto en evidencia que en México se escondía una es-tructura criminal capaz de rebatir el poder al Es-tado. La alternativa a esta estrategia era entregar el control del Estado a los narcos.

Michoacán representa un caso típico de pér-dida de la soberanía del Estado. La Familia ejer-ce el control social sobre la mayor parte de Mi-choacán, habiendo dejado de ser una banda para convertirse en una sociedad política. Lo mismo ocurre en Monterrey, Nuevo Laredo, Ciu-dad Juárez, Culiacán, entre otras ciudades.

En particular, en algunas zonas de Mi-choacán, los carteles generan lealtad social por medio de la provisión de infraestructura social. Otorgan créditos a empresas agropecuarias,

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proveen infraestructura de desagüe y canales de riego, escuelas, iglesias, controlan los meca-nismos de resolución de disputas y son dueños de hoteles, restaurantes, etc.

Estas bandas en numerosos casos han esta-blecido estructuras sociales que reemplazaron al estado, asemejándose al grupo talibán en Afga-nistán o a los paramilitares colombianos. Tienen una dimensión paramilitar operativa, una dimen-sión política, ya que un gran número de los muni-cipios han sido corrompidos, y una dimensión patrimonial. Por ejemplo, en el caso de Michoacán, más de 80% de las actividades económicas han sido infiltradas por La Familia. Las mismas tienen alcance tanto dentro de México como hacia fuera, en especial en América Central.

La estrategia mexicana ha sido criticada des-de varios frentes. No obstante, Calderón ha ga-nado mucho respeto entre las autoridades de los Estados Unidos por haberle declarado la guerra al narcotráfico y haber incrementado la cooperación entre los dos gobiernos. El director de inteligencia de la DEA, Anthony Placido, ha afirmado recientemente que no haría ningún cambio en la estrategia del gobierno mexicano.

CaribePor otra parte, los problemas de seguridad es-tán generando graves dificultades a los países pequeños del Caribe. Particularmente, a aque-llos que dependen del turismo como una de sus principales fuentes de ingresos. Las altas tasas de crimen y violencia en la zona están perjudi-cando seriamente el crecimiento de estos paí-ses, poniendo en riesgo el bienestar social e im-pidiendo el desarrollo.

Uno de los problemas más serios a los que se enfrentan los países del Caribe es su condición de principal punto de paso del narcotráfico. Como quedó establecido en el estudio de UNO-DC y el Banco Mundial sobre Crimen, Violencia y Desarrollo, el tráfico de estupefacientes está en el núcleo de la violencia en la zona, con las tasas de homicidios más altas en el mundo y con nive-les significativamente superiores al promedio

mundial en cuanto a otros delitos. Por otro lado, las drogas no sólo transitan los países del Cari-be. Estos se han convertido en un mercado muy atractivo para los narcos, especialmente apun-tando a los jóvenes.

El otro problema central en el Caribe son los deportados. Muchos de ellos no poseen ningún apego emocional con sus países de nacimiento y no son adecuadamente integrados a la socie-dad. En muchos casos, aplican en sus países las habilidades criminales más sofisticadas aprendidas en Estados Unidos, Canadá o el Reino Unido. Las pandillas y redes criminales te-rroristas constituyen una amenaza grave en la subregión.

PrevenciónLa prevención es esencial para combatir las ame-nazas a la seguridad que aquejan a nuestra re-gión. Tradicionalmente, los hechos violentos y ac-tos criminales se combatían mayormente con medidas de control y represión, involucrando a las fuerzas de policía, la justicia y el sistema peniten-ciario. El crecimiento del crimen durante los años ochenta puso en cuestionamiento la eficiencia de este enfoque, y la prevención se consolidó como elemento central en las estrategias de seguridad.

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La prevención puede realizarse a tres niveles:• Primaria: dirigida a la población en general,

a fin de reducir la probabilidad de que la misma incurra en hechos de violencia o criminales.

• Secundaria: dirigida a población considera-da de alto riesgo.

• Terciaria: orientada a atender a las víctimas al mismo tiempo que a los responsables de los hechos violentos.

Ha transcurrido más de una década desde que muchos gobiernos se comprometieran con las políticas de prevención y, a pesar de los im-portantes progresos, siguen existiendo dificulta-des para su aplicación. Estas dificultades se originan en el hecho que, en muchos casos, se copian aquellas intervenciones que han sido exitosas en otros países, sin tener en cuenta los problemas específicos que se busca atender. En otros casos la prevención ha consistido en programas centrados únicamente en problemá-ticas de alto impacto mediático y político.

Un buen diseño de intervenciones en el campo de la prevención es la fuente de fortale-za para la lucha contra la violencia. Para ello resulta indispensable una fuerte y activa coordi-nación intersectorial: policía, justicia y sistemas

penitenciarios, y actores dedicados a iniciativas de prevención.

El trabajo coordinado debe desarrollarse en el marco de un continuo y sostenido compromi-so del gobierno, los líderes de opinión, las esfe-ras políticas, la sociedad civil y los medios de comunicación, si se desea franquear el muro del mero discurso para hacer estas políticas opera-tivas. Asimismo, se deben integrar las políticas de prevención a las demás políticas públicas, te-niendo en cuenta la multidimensionalidad y mu-tación del delito.

Los gobiernos locales son un elemento cen-tral para muchas de las acciones de prevención y control de la violencia. El gobierno local es el más cercano al problema, ya que la delincuencia y la inseguridad se manifiestan principalmente en las ciudades y muchos de los factores desen-cadenantes tienen profundas raíces locales. Es también el espacio donde el ciudadano transmi-te sus quejas y preocupaciones, así como expli-cita y demanda soluciones. El gobierno local, por tanto, tiene la posibilidad de intervenir en el problema de forma más rápida y adecuada.

No obstante, es importante reconocer la de-bilidad institucional de los gobiernos locales para enfrentar este problema. Por ello es esencial for-talecerlos, si realmente se quiere atender la pro-blemática de forma efectiva y con el uso ade-cuado de recursos.

Esto implica acciones tales como la implanta-ción de marcos legales adecuados; la presencia de cuerpos policiales que trabajen con la ciuda-danía en la resolución de problemas; la vigencia de un sistema de justicia accesible a todos los ciudadanos y la existencia de recursos humanos que entiendan y atiendan los intereses de todos los actores y tengan la capacidad de dirigir la compleja formulación e implementación de pro-gramas de prevención.

Al mismo tiempo, el combate contra la delin-cuencia requiere de una colaboración fluida y flexible entre el gobierno central y los gobiernos

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locales, dentro de un proceso claro y articulado de municipalización. La Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA, por medio de la Co-misión Interamericana de Control y Abuso de Drogas (CICAD), se encuentra desarrollando en la actualidad, programas en materia de preven-ción del Delito y del Consumo de Drogas Ilícitas en todo el hemisferio. Estos tienen como objeti-vo fortalecer las capacidades nacionales en la prevención del uso indebido y abuso de drogas. Persiguen la creación de un mecanismo de apo-yo para la financiación de proyectos con la par-ticipación de los gobiernos, organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales.

• Proyecto Mundial de Fortalecimiento del Régimen Jurídico contra el Terrorismo. Subdivi-sión de Prevención del terrorismo.

El programa presta asistencia a los estados que lo soliciten en materia jurídica y otros aspec-tos vinculados con lucha contra el terrorismo, especialmente la ratificación y aplicación de los instrumentos jurídicos universales contra el te-rrorismo y el fortalecimiento de la capacidad de los sistemas nacionales de justicia penal para aplicar las disposiciones de esos conforme a los principios del Estado de derecho.

Por su parte, la Comisión Interamericana contra el Abuso de Drogas (CICAD) tiene en marcha diversos planes en materia de preven-ción de la drogadicción:

• Programa escolar Habilidades para la Vida, prevención del abuso de sustancias. CICAD en conjunto con La Fundación Internacional Club de Leones lleva adelante el programa en Belice des-de 2005 y en Perú, Paraguay y Colombia desde 2006. El programa ha capacitado más de 800 do-centes en la ejecución del programa en esos cua-tro países y se prevé capacitar a otros 800 en los próximos dos años. Asimismo, se ha suministra-do material de prevención a 150 escuelas. El pro-grama empezó en Ecuador y la República Domi-nicana en 2008, y va a empezar en México en 2009. La Fundación Internacional Club de Leones y los Clubes de Leones locales aportan financia-miento y contribuciones en especie al programa de cada país, a lo largo de tres años. El objetivo es

que cada gobierno (el ministerio de educación y la comisión nacional antidrogas) asuma el programa como parte integral del programa escolar, una vez que termine el apoyo de la CICAD, estrategia que ya dio resultado en Colombia.

• Red Iberoamericana de ONG que trabajan en asuntos de Drogodependencia (RIOD). La CI-CAD, junto al Plan Nacional de Drogas de Espa-ña, ofrece talleres de entrenamiento y asistencia técnica a la RIOD. La CICAD ha enfatizado la im-portancia de la colaboración entre los gobiernos y las 51 organizaciones de la sociedad civil que componen la RIOD en los programas de reduc-ción de demanda que son partes de la Estrategia Nacional Antidroga de cada país miembro.

• Centro de Extensión Juvenil. Guazapa, El Salvador. El Programa de Formación Integral para juventud en alto riesgo es un modelo piloto inau-gurado San Salvador, El Salvador en un municipio de alto riesgo por presencia de maras (pandillas), trafico y consumo de drogas, a mediados de 2008. Dicho modelo piloto contempla la participa-ción de todas las fuerzas del municipio para el de-sarrollo e institucionalización del mismo.

El programa comprende una investigación de factores de riesgo y protección de la juventud en riesgo, así como alternativas integrales para la ju-ventud tales como capacitación para el empleo, desarrollo de habilidades para el liderazgo, aseso-ramiento, consejería e intervención a familias con jóvenes involucrados en el consumo de drogas o maras y actividades deportivas y artísticas para jóvenes en grupos de alto riesgo. Asimismo, la CI-CAD en cooperación con el Fundación para las Américas, de la OEA, por medio de la Alianza para Oportunidades de Empleo a través de la Tecnolo-gía (Partnership in Opportunities for Employment through Technology in the Americas o POETA) brinda instrucción en tecnologías de la informa-ción y comunicaciones, y capacitación para el empleo a jóvenes beneficiarios del programa.

• Cultura de la Legalidad. Este programa fue diseñado para fomentar el respeto por el Esta-do de derecho y prevenir la violencia y el consu-mo y tráfico de drogas, así como otras conduc-tas antisociales. El programa fue creado en Italia en la década de 1990 para impulsar el apoyo

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ciudadano a los operativos contra la mafia y desde entonces fue aplicado en institutos de enseñanza de Líbano, Hong Kong, México, Co-lombia y Perú. En conjunto con la Comisión Na-cional Antidrogas de El Salvador y el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), la CICAD elaboró y está ejecutando un programa comuni-tario de cultura de la legalidad. Con su contrapar-te, el Centro Nacional de Información Estratégi-ca, una organización sin fines de lucro con sede en Washington, la CICAD empezó a implementar el programa Cultura de la Legalidad en forma pi-loto en Costa Rica (8-10 escuelas), en 2008.

ConclusiónPor todo lo expuesto hasta aquí, resulta claro que las cuestiones de seguridad tienen un rol central en la agenda pública de la región. Son esenciales en sí mismas, pero también por su estrecha vinculación con el desarrollo económi-co y social de nuestros países. Existen en la ac-tualidad múltiples y diversos desafíos que deben ser enfrentados urgentemente si se desea poner freno a la violencia y criminalidad que afecta a las Américas. Es preciso hacerlo de un modo sisté-mico a fin de encontrar soluciones integrales. Los problemas de inseguridad que sufren nues-tros ciudadanos no son nodos aislados ni en cuanto al tipo de delito ni en lo temporal ni mu-cho menos en lo territorial. Los fenómenos crimi-nales de hoy en día no distinguen fronteras.

Por esta razón, esta tarea no es de índole indi-vidual. Sólo el desarrollo de iniciativas conjuntas permitirá confrontar efectiva y eficientemente es-tos retos. La Organización de Estados Americanos como cuerpo político de la región es clave en el diseño de una agenda común regional. Otras or-ganizaciones regionales como el Banco Interame-ricano de Desarrollo y la Organización Panameri-cana de la Salud, con amplia experiencia en esta materia, son también fundamentales para contri-buir a mitigar este serio problema. Es preciso que los trabajos sean coordinados con los gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil y empresas privadas. Por medio de la cooperación y coordina-ción de todos los actores involucrados se podrá lograr una mayor garantía de sustentabilidad.

Por otra parte, es preciso desarrollar estrate-gias que apunten a la prevención del delito y la drogadicción. Las políticas que apuntan a la re-presión y control exclusivamente han demostra-do su ineficiencia. La Secretaría General de la OEA ha propuesto un plan para enfrentar los múltiples problemas de seguridad, en coordina-ción con diversos organismos nacionales e in-ternacionales. El mismo contempla: ofrecer orientación para el desarrollo de propuestas le-gislativas, políticas públicas y reformas institu-cionales; apoyar técnicamente la construcción de indicadores periódicos, confiables y compa-rables; fortalecer la rehabilitación y reinserción social; mejorar la capacitación policial; involucrar al sector privado y fortalecer la colaboración con los medios de comunicación.

Me encuentro convencido de que se ha avan-zado mucho y el sistema interamericano cuenta con más y mejores herramientas para enfrentar las amenazan que nos aquejan. Quiero destacar que el rol de México ha sido fundamental en esta tarea, impulsando el diálogo a nivel hemisférico para formar un frente común contra las amenazas a nuestra seguridad y promoviendo todos los años el “Seguimiento a la Declaración de Seguri-dad de las Américas”. No obstante, sin lugar a dudas, queda todavía mucho camino por recorrer y la cooperación entre nuestros estados es con-dición necesaria para el éxito de esta tarea.

Abraham Stein