R-DCA-0106-2017

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.

San José, a las trece horas veintitrés minutos del veinte de febrero del dos mil diecisiete.----------

Recurso de apelación interpuesto por la empresa NETWORK COMMUNICATIONS S.A., en

contra del acto de adjudicación de la LICITACION PÚBLICA Nº 2016LN-000015-DCADM

promovida por el BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL para la contratación de

“Servicios de gestión de cobro por puesto de trabajo y productividad” bajo modalidad entrega

según demanda, acto recaído a favor de las empresas CONSORCIO RESUELVA-GPG por un

monto de $2.600,00 (dos mil seiscientos dólares) por puesto de trabajo y GESTIONADORA

INTERNACIONAL SERVICREDITO S.A. por un monto de $2.800,00 (dos mil ochocientos

dólares) por puesto de trabajo.---------------------------------------------------------------------------------------

RESULTANDO

I.- Que la empresa IT Servicios de Infocomunicación S.A., presentó recurso de apelación ante

esta Contraloría General el día 23 de noviembre del 2016.--------------------------------------------------

II.- Que la empresa Network Communications S.A., presentó recurso de apelación ante esta

Contraloría General el día 28 de noviembre del 2016.---------------------------------------------------------

III. Que mediante auto de las trece horas treinta minutos del veintinueve de noviembre de dos

mil dieciséis, esta División solicitó a la Administración licitante, el expediente administrativo de la

contratación, el cual fue remitido mediante oficio No. DCADM-923-2016 del 30 de noviembre del

2016. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

IV. Que mediante resolución R-DCA-993-2016 de las nueve horas treinta y tres minutos del

doce de diciembre de dos mil dieciséis, esta División confirió audiencia inicial a la

Administración licitante y a la empresa adjudicataria con relación al recurso de apelación

interpuesto.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

V. Que mediante auto de las quince horas diez minutos del dieciséis de enero de del dos mil

diecisiete, esta División confirió audiencia especial a la apelante respecto de la respuesta a la

audiencia inicial brindada por la Administración y el adjudicatario. ----------------------------------------

VI. Que mediante auto de las diez horas del dos de febrero de dos mil diecisiete, esta División

solicitó a la Administración prueba adicional para mejor resolver, en relación con la mejora de

precio ofrecida por la empresa adjudicataria Consorcio Resuelva-GPG y el flujo de caja que

respalda dicha mejora de precio.------------------------------------------------------------------------------------

VII. Que mediante auto de las trece horas del nueve de febrero del dos mil diecisiete, esta

División confirió audiencia especial a totas las partes respecto de la prueba aportada por la

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Administración mediante oficio No. DCADM-127-2017 del 06 de febrero de 2017, que había sido

requerida por este órgano contralor.--------------------------------------------------------------------------------

VIII. Que la presente resolución se dicta dentro del plazo de ley, habiéndose observado las

prescripciones constitucionales, legales y reglamentarias correspondientes. ---------------------------

CONSIDERANDO

I.- Hechos Probados. Con vista en el expediente administrativo remitido por parte de la

Administración a través del oficio No. DCADM-923-2016 del 30 de noviembre del 2016, para

efectos de la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados los siguientes hechos

de interés: 1) Que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal promovió la Licitación Pública No.

2016LN-000015-DCADM para la contratación de “Servicios de gestión de cobro por puesto de

trabajo y productividad” bajo modalidad entrega según demanda, conforme la publicación en el

Diario Oficial La Gaceta No. 121 del 23 de junio del 2016 (folio 93 del expediente

administrativo). 2) Que mediante oficio No. ACAD-0595-2016, del 20 de julio de 2016, suscrito

por la MBA. Elizabeth Villalobos Rodríguez, Jefa de Área de Cobro Administrativo de la División

de Gestión Cobratoria del Banco Popular y Desarrollo Comunal, se elaboró el análisis técnico

de estimación de precio para este concurso, considerando como razonable un precio por puesto

de trabajo de $2634,50 (dos mil seiscientos treinta y cuatro dólares con cincuenta centavos)

equivalente a ¢1.459.513,00 (un millón cuatrocientos cincuenta y nueva mil quinientos trece

colones exactos), mismo que podría ser variado por los oferentes en un rango de un +/-10%,

teniendo como base de cálculo los respectivos precios cotizados y los márgenes de utilidad de

los dos contratistas de la Licitación Pública No. 2012LN-000026-PCAD para la contratación de

los "Servicios de gestión de cobro por puesto de trabajo y productividad" (consumo según

demanda) adjudicado a las empresas ITS Servicios de Infocomunicación S.A. y Improactiva

S.A. (Folio 166 al 168 del expediente administrativo). 3) Que al concurso promovido, se

presentaron las siguientes propuestas: No. 1 Network Communicatios S.A. (folios 239 al 407 del

expediente administrativo), No. 2 IT Servicios de Infocomucación S.A. (folios 408 al 989 del

expediente administrativo), No. 3 Gestionadora Internacional Servicrédito S.A. (folios 990 al

1287 del expediente administrativo), No.4 POM Cobranzas S.R.L. (folios 1288 al 1596 del

expediente administrativo) y No.5 Consorcio Resuelva-GPG (folios 1597 al 1735 del expediente

administrativo), según consta en el acta de apertura del procedimiento (folios 1537 y 1538 del

expediente administrativo). 4) Que el día 17 de agosto de 2016 presentaron propuesta de

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mejora de precios los siguientes oferentes: No. 1 Network Communicatios S.A. (folios 1748 al

1752 del expediente administrativo), No. 2 IT Servicios de Infocomucación S.A. (folios 408 al

989 del expediente administrativo), No. 3 Gestionadora Internacional Servicrédito S.A. (folios

990 al 1287 del expediente administrativo), No.4 POM Cobranzas S.R.L. 5) Que la empresa

Network Communicatios S.A. presentó la siguiente oferta económica:

(folio 304 del expediente administrativo). 6) Que la empresa Network Communicatios S.A.

presentó la siguiente mejora de precios:

(folio 1751 del expediente administrativo). 7) Que el consorcio Resuelva-GPG presentó la

siguiente oferta económica:

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(folio 1727 del expediente administrativo) 8) Que el Consorcio Resuelva-GPG presentó mejora

de precios en la que indicó que el precio por puesto de trabajo sería de $2600,00 (dos mil

seiscientos dólares exactos) y que dicha mejora: “…fue el resultado un análisis de los costos

directos, los cuales aseguramos no afectarán el rendimiento del servicio, se será ruinoso para nuestros

efectos. La estructura de precio se mantiene de la siguiente manera: utilidad: 10%, Gastos Directos: 70%,

Gastos Indirectos: 20%:” (folio 1766 del expediente administrativo). 9) Que el Consorcio Resuelva-

GPG aportó con su mejora de precios certificación de contador público autorizado emitida por el

Lic. Henry Tacsan Ruiz, en la que indicó que: “…Cabe destacar que mediante estudio desarrollado

por el suscrito, no se encontró indicios de que dicho flujo de efectivo contemplado para la Licitación con

su mejora de precios, genere una ruina en perjuicio de ambas partes(…) El procedimiento descrito en el

párrafo anterior es sustancialmente menor en el alcance, que en una auditoría de estado financieros, de

acuerdo con las Normas Internacionales de Información Financiera. Consecuentemente, la presente

certificación no constituye una opinión sobre la razonabilidad de los estados financieros antes

mencionados (…) En virtud de lo anterior certifico que el flujo de efectivo proyectado, en el periodo

señalado, fueron preparados con base en la información contenida en los Libros Legales que para su

efecto lleva la empresa mencionada” y aportó el siguiente cuadro de flujo de caja proyectado:

(folios 1765 y 1763 del expediente administrativo) 10) Por medio del oficio No. ACAD-742-2016,

del 09 de setiembre de 2016 el Área de Cobro Administrativo de la División de Gestión

Cobratoria del Banco Popular y Desarrollo Comunal resolvió excluir la oferta de la empresa

Network Communications S.A. argumentando lo siguiente: “Para las empresas CONSORCIO

RESUELVA -GPG, GESTIONADORA INTERNACIONAL SERVICRÉDITO S.A., NETWORK

COMMUNICATIONS S.A. y ITS SERVICIOS DE INFOCOMUNICACIÓN SOCIEDADANONIMA, nos

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damos por satisfechos con la información “Técnica" presentada al momento de la apertura y la que

posteriormente se adjuntara producto de las prevenciones solicitadas … por lo tanto éstas cuatro

empresas se declaran técnicamente admisibles(…). No obstante, dado que el cartel estableció un

rango de precio para poder acreditar el precio como razonable tal cual se transcribe: “Se adjudicarán las

dos empresas que ofrezcan el menor precio, siempre y cuando la diferencia entre el precio

ofertado por cada una de ellas en relación con la estimación realizada por el Área Técnica para un

puesto de trabajo, se encuentre dentro del +/-10% en relación con esa estimación, siendo así los

precios se determinarán como razonables. Por lo anterior y a modo de referencia se indica que la

estimación para el precio por puesto de trabajo y productividad es de ¢1.459.513.00, y

adicionalmente se estima a modo de referencia que el Banco contratará en promedio de 34 a 37

puestos de trabajo mensuales entre ambas empresas, se reitera que estas cantidades son a

manera de referencia, por lo que el Banco pagará los puestos de trabajo que tenga en servicio

(consumo según demanda) y según el precio establecido en el apartado 1.5. (Se enmendó

únicamente este párrafo según enmienda N°2 publicada en la Gaceta N°146 del 29 de julio del

2016”. Por tanto se entiende que valorando los precios ofertados con las mejoras, los que superen el

tope máximo establecido una vez calculado el +10% es decir los ¢1,605,46430 ($2887.37) no tendrían

precio razonable por lo que serían incumplientes.” (folios 1877 y 1878 del expediente administrativo).

11) Que como parte del estudio técnico de ofertas que consta en el oficio ACAD-742-2016, del

09 de setiembre de 2016 el Área de Cobro Administrativo de la División de Gestión Cobratoria

del Banco Popular y Desarrollo Comunal se generó el siguiente cuadro de evaluación de las

ofertas:

(folio 1877 del expediente administrativo). 12) Mediante oficio No. ACAD-0818-2015 del 29 de

setiembre de 2016 del Área de Cobro Administrativo del Banco, se agrega al expediente detalle

de la estimación definida por la Administración como razonable para cada puesto de trabajo,

considerando salarios, costos directos, costos indirectos y utilidad, según del siguiente detalle:

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(folio 1884 del expediente administrativo). 13) Que mediante oficio No. AIFR-0411-2016, del 06

de octubre de 2016 del Área de Información Financiera y Regulatoria del Banco Popular se

acredita que: “…la empresa Global Professional Group (GPG) es la que presenta una estructura más

acorde a la establecida por el área técnica, por lo anterior se concluye que la empresa Global

Professional Group (GPG), es la que presenta el precio más razonable…” (folio 1887 del expediente

administrativo). 14) Que mediante oficio sin número del 22 de agosto de 2016 la empresa

Network Communications S.A. informa a la Administración aparentes incumplimientos del

Consorcio Resuelva-GPG, entre ellos afirma que el flujo de caja que sustenta la mejora de

precios del consorcio no se ajusta a la realidad del objeto de la licitación (folios 1782 al 1777 del

expediente de administrativo). 15) Mediante acta 786-2016 la Comisión de Licitaciones

Públicas en sesión del día 03 de noviembre de 2016 resolvió adjudicar la Licitación Pública

2016LN-000015-DCADM, DCADM para la contratación de “Servicios de gestión de cobro por

puesto de trabajo y productividad” bajo modalidad entrega según demanda, a las empresas

Consorcio Resuleva-GPG por un monto de $2.600,00 (dos mil seiscientos dólares) por puesto

de trabajo y a Gestionadora Internacional Servicrédito por un monto de $2.800,00 (dos mil

ochocientos dólares) por puesto de trabajo (folio 1983 al 1986 del expediente administrativo).

16) Que ante solicitud de aclaración respecto de los términos de su oferta, el Consorcio

Resuelva-GPG manifestó que : “2.5.1.3. El Consorcio Resuelva - GPG posee sus oficinas (Call

Center) en San Rafael de Escazú, 200 metros oeste del Centro Comercial PACO, por lo que

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está fuera del radio de los 5 Km de donde se ubican las oficinas centrales del Banco Popular.

Por lo que asumimos dentro del precio cotizado el costo de 2 espacios de parqueo para los

Supervisores designados por el Banco.” (folio 1859 del expediente administrativo). 17) Al

atender la audiencia inicial la Administración manifiesta que el Consorcio Resuelva-GPG

atendió adecuadamente solicitud de aclaración respecto al cumplimiento de la cláusula 2.5.1.3

del cartel, misma que fue atendida oportunamente y producto de la misma dicho Consorcio

aceptó con toda claridad cumplir con la totalidad de la norma cartelaria (folio 297 del expediente

de apelación)--------------------------------------------------------------------------------------------------------------

II. Sobre la audiencia final de conclusiones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo

190 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, siendo que en el caso objeto de

análisis en la presente resolución, este órgano contralor estima que a partir de las audiencia

conferidas y de los argumentos expuestos por las partes, se cuenta con suficientes elementos

de juicios para proceder al dictado de la resolución final, se prescinde de la audiencia final de

conclusiones, por considerarse innecesaria para efectos de resolver el asunto que se encuentra

en discusión, lo cual se hace de conocimiento de las partes. -----------------------------------------------

III. Sobre el fondo del recurso de apelación interpuesto por la empresa Network

Communications S.A. (NETCOM) A) Sobre la admisibilidad de la oferta del apelante.

Señala el apelante que a pesar de encontrarse dentro del presupuesto fue declarada

inadmisible por cotizar precios superiores a la estimación del monto por puesto de trabajo que

definió la Administración. Considera que tal estimación de razonabilidad se incorporó al cartel a

manera de referencia y no como una condición de admisibilidad. Argumenta que los cálculos de

los costos que realizaron en el proceso de evaluación de ofertas se encuentran incompletos y

alejados de la realidad del negocio de outsourcing de cobro por puesto de trabajo de 12 horas

diarias. Afirma que el cartel en su punto 2.1 establece que es una contratación de cuantía

inestimable, adicionalmente indica que la estimación anual para esta licitación es de

¢725.000.000 (setecientos veinticinco millones de colones), esto es aproximadamente

$1.303.886,48 (un millón trecientos tres mil ochocientos ochenta y seis dólares con cuarenta y

ocho centavos), calculados al tipo de cambio del día en que se presentaron las mejoras de

precio, que fue de $556,03. Indica que la Administración definió en el cartel que se adjudicarán

las dos empresas que ofrezcan el menor precio, y también indica a manera de referencia que la

estimación del precio es de ¢1.459.513,00; también indica a manera de referencia que en

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promedio se contratará la Administración para este contrato es de 34 a 37 puestos de trabajo

mensuales. Expone que la Administración hace énfasis en que esas cantidades son a manera

de referencia, por lo que el Banco pagará los puestos de trabajo que tenga en servicio

(consumo según demanda) y según el precio establecido en el cartel. Manifiesta que su

representada procedió a cotizar su oferta considerando todos los costos directos e indirectos

que afectarán el servicio tal y como se solicita en el punto 1.5.1.2 del cartel y posteriormente se

presentó una mejora de precio que se ajusta al presupuesto dolarizado para el primer año de

ejecución contractual que es de $1.303.886,48 lo que quiere decir que el presupuesto mensual

es de aproximadamente $108.657,20 y que el precio ofertado por su representada de $3.000

mensuales por puesto de trabajo lo que le permitiría a la Administración contratar hasta 36,21

puestos, lo cual está en el rango de referencia proporcionado por la Administración, que es de

34 a 37 puestos de trabajo. Expone que la Administración ha concluido que la oferta es

inadmisible, porque de conformidad con un ejercicio de costos y utilidad realizado por el área

técnica del Banco, establece que su oferta está por encima de la estimación del monto por

puesto de trabajo que realizó la Administración, sin embargo, estima que dicho estudio es

incompleto y ajeno a la realidad del servicio de outsourcing que se ofrece en el mercado. A

criterio del apelante la Administración únicamente establece un 43% de cargas sociales dejando

al descubierto derechos y costos a prever en una relación laboral para servicio de gestión de

cobro bajo la modalidad de outsourcing, lo que a su parecer corresponden a un 54.49% el cual

se encuentra integrado por: 26.34% de Caja Costarricense de Seguro Social, 2.00% sobre

riesgos de trabajo, 8.33% aguinaldo, 4.16% vacaciones, 5.33% cesantía y 8.33% de preaviso.

Estima que la Administración no incluyó en su estudio técnico la previsión de vacaciones

entendida como una reserva que deba tener el oferente, costo que es parte del negocio de

outsourcing de gestión de cobro pues si un gestor de cobro que ocupa un puesto de trabajo se

ausenta por disfrute de las vacaciones de ley, la Administración exigirá que se mantengan

siempre la misma cantidad de puestos activos, lo que significa que los contratistas deben prever

las suplencias que por concepto de vacaciones, incapacidades y licencias se den dentro del

personal, pues el Banco requiere de una cantidad establecida de puestos de trabajo y

productividad permanentes, por eso se debe contemplar la reserva para cubrir las ausencias de

personal, ya que, de no ser así, la empresa contratista necesariamente incurrirá en un costo

adicional para cubrir con un recurso debidamente capacitado el período de ausencia.

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Argumenta que la misma situación sucede con el preaviso y la cesantía, ya que por tratarse de

operaciones financieras de cobro donde se maneja información confidencial del Banco, es usual

que los gestores que se deban separar del servicio por rendimiento u otra condición, no se les

mantiene el tiempo de preaviso por seguridad del Banco y por ende se incurre en un costo

adicional que se debe prever en la estructura de costos directos. Adicionalmente indica que el

Banco omite considerar en su estructura de costos directos el pago de comisiones a los

gestores de cobro por el cumplimento en las metas de recuperación que establece el cartel y

que además es una práctica generalizada que a los gestores de cobro que logren las metas de

recuperación se les haga un reconocimiento adicional por productividad, denominado comisión.

La adjudicataria Gestionadora Internacional Servicredito S.A.: Argumenta que la

Administración definió que la razonabilidad del precio por puesto de trabajo para este concurso

en un monto de $2634,50 (dos mil seiscientos treinta y cuatro dólares con cincuenta centavos)

equivalente a ¢1.459.513,00 (un millón cuatrocientos cincuenta y nueva mil quinientos trece

colones exactos), teniendo los oferentes la posibilidad de ajustarse a ese requisito ofreciendo

un precio que se ubique en un rango que no esté por debajo de dicho monto de referencia en

un 10% o bien que no lo supere en más de un 10% y que este requerimiento de admisibilidad

no dispuso que la estimación sea meramente referencial como lo alega la apelante. Alega que

el precio máximo a cotizar por cualquier oferente sería de ¢1.605.464.30 para ubicarse dentro

del rango de razonabilidad establecido por la Administración y que la empresa apelante no se

ajustó a las necesidades de la Administración pues aún con la mejora de precios superó el tope

máximo establecido por la Administración por lo que su oferta no ostenta un precio razonable y

por ende incumple un requisito esencial de admisibilidad. Afirma que el cartel establece que el

concurso se adjudicaría a las dos empresas que ofrecieran el menor precio, siempre y cuando

la diferencia entre el precio ofertado por cada una de ellas en relación con la estimación

realizada por el Área Técnica para un puesto de trabajo, se encontrase dentro del +/-10% en

relación con esa estimación, pues con ello se establecería que los precios cotizados serían

razonables. Argumenta que únicamente las ofertas de las empresas Consorcio Resuelva-GPG

con un precio mejorado de $2.600,00 (dos mil seiscientos dólares) y la de Gestionadora

Internacional Servicrédito por un monto de $2.800,00 (dos mil ochocientos dólares) cumplen

con los factores acordados. Expone que la apelante indica que la Administración tiene un

contenido presupuestario anual de setecientos veinticinco millones de colones

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(¢725.000.000,00) para enfrentar el objeto contractual, dato que la apelante utiliza de referencia

para proyectar su oferta económica, no obstante en el cartel de dicha contratación, establece

que la misma es de cuantía inestimable dada la modalidad de entrega según demanda. Indica

que la discusión que plantea la empresa apelante en su recurso, es inválida y carece de prueba,

sabiendo de antemano en primera instancia, que su oferta fue objeto de evaluación y estudio de

admisibilidad y ésta es declarada inadmisible a causa de no cumplir con el rango de precio

estipulado en el cartel, esto principalmente por exceder la razonabilidad fijada en el marco

específico de condiciones que posee la contratación que hoy nos ocupa. La adjudicataria

Consorcio Resuelva-GPG: Indica que el apelante presenta una propuesta inelegible, por lo

que nunca podrá ser beneficiado con una eventual readjudicación, y por consiguiente carece de

legitimación en este concurso. Argumenta que el cartel de esta licitación definió expresamente

como un requisito de admisibilidad invariable una estimación de razonabilidad de precio

realizada por el Área Técnica del Banco, la cual se definió en ¢1.459.513,00 por puesto de

trabajo, entendiéndose razonable todo precio que se encuentre dentro del rango de +/- 10% en

relación con esa estimación, por lo que todos los participantes al concurso debían ajustarse

estrictamente al rango de precio definido por la Administración (¢1.313.561,7 - ¢1.605.464,30).

Afirma que el precio rendido por el recurrente para este concurso fue de tres mil dólares

($3.000,00) por puesto de trabajo, equivalente a ¢1.659.090,00 (un millón seiscientos cincuenta

y nueve mil noventa colones). Manifiesta que el precio de la empresa NETCOM excede el

margen de admisibilidad establecido por la Administración en el cartel por ¢53,625,70

(cincuenta y tres mil seiscientos veinticinco colones con 70/100), lo que la convierte en una

oferta inelegible, al incumplir un requisito de admisibilidad por haberse demostrado que el precio

que rindió por puesto de trabajo excedió la razonabilidad definida por la Administración, sin que

haya sido desvirtuado en su escrito con criterios técnicos de profesionales capacitados, el

estudio realizado por el área técnica del Banco Popular que definió ese margen de

razonabilidad. Expone que el recurso de apelación debe rechazarse pues la propuesta del

recurrente resulta inelegible al incumplir el margen de razonabilidad de precios que figura como

requisito de admisibilidad de las ofertas y que por ende cualquier propuesta que se saliera de

los rangos debe ser considerada inválida. Afirma también que aún en caso de prosperar el

recurso de Netcom, esta empresa no sería válidamente beneficiada con una eventual

readjudicación, en virtud de que siempre la propuesta del Consorcio Resuelva-GPG, presenta

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mejores condiciones económicas, y al cumplir con todos los requisitos invariables del cartel, al

aplicar el método ponderativo definido en el pliego, se calificaría como la mejor oferta. Indica

que únicamente su representada y otro oferente más se ajustaron a los cálculos realizados por

la Administración y que efectuaron un análisis exhaustivo de los costos definidos en el cartel

por el Banco Popular, y concluimos que el estudio realizado mediante oficio ACAD-0595-2016,

del 20 de julio de 2016, suscrito por la MBA Elizabeth Villalobos Rodríguez, Jefa de Área de

Cobro Administrativo de la División de Gestión Cobratoria del Banco Popular y Desarrollo

Comunal es el criterio más exacto que se puede lograr para precisar un costo por puesto de

trabajo, de ahí que al menos en su caso se decidiera participar con el precio por puesto de

trabajo ofrecido en lugar de cuestionar la metodología realizada por el Banco, y que el apelante

debió haber aportado las pruebas suficientes para demostrar que el criterio aplicado no era el

correcto o es inexacto. Afirma que su representada fue la empresa que más se acercó al precio

definido como razonable por parte del Banco Popular, tomando en cuenta todas las variables

posibles para realizar eficientemente esa labor. La Administración por su parte señala que la

consideración para definir el precio por puesto de trabajo no es de la manera como lo señala la

recurrente y que considera importante aclarar que el recurrente pretende confundir al utilizar el

monto establecido como referencia de estimación anual del contrato, es decir los

¢725.000.000,00 y realizar una serie de cálculos ajenos a la realidad para señalar que con su

precio ofertado y los puestos de trabajo referenciados en el cartel, estaría colocándose dentro

de los parámetros y requerimientos cartelario, aspecto que considera totalmente ayuno y

desacertado, toda vez que la posibilidad final para ser readjudicatarios en el concurso se logra

en que el precio final se coloque dentro del rango del más menos 10% sobre ¢1.459.513,00

posición que no alcanza la recurrente. Alega que el Banco Popular cuenta a través de su Área

Técnica con la experiencia de beneficiarse de los servicios de outsourcing para la gestión de

cobro desde marzo del año 2008, es decir más de 8 años en la recepción de éste servicio, lo

cual le otorga las facultades necesarias que sustentan lo formulado en las especificaciones y

condiciones técnicas establecidos en el cartel de licitación. Afirma que la estimación de su

razonabilidad de precio no se constituyó de forma incompleta, ni ajena a la realidad para éste

tipo de servicios, y en consideración de que existen dos procesos licitatorios con antelación al

actual y una contratación directa, cabe indicar que esto constituye una capitalización de

conocimiento para este tipo de servicios y para ello aporta un detalle de la evolución de los

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precios pagados por el Banco desde el año 2008 y hasta el año 2017, según el siguiente

cuadro:

Afirma la Administración que del cuadro anterior se desprende que el precio pagado por el

Banco para el servicio de gestión de cobro por puesto de trabajo en el 2008 era de $1,595.00, el

cual se incrementó en un 50.16% para la contratación del año 2013 y que para la nueva

licitación pública del año 2016, el incremento del precio es del 12.73% lo cual se justifica dado

el parámetro del precio establecido por el Banco a nivel cartelario y este podía fluctuar dentro

del +/-10% en relación a la estimación del precio por puesto de trabajo y productividad que fue

definido en ¢1,459,513.00 ($2,624.88), siendo el máximo razonable de a cotizar ¢1,605,464.30

($2,887.37) y el menor precio razonable a cotizar de ¢1,313,561.70 ($2,362.39). Afirma que el

monto definido como razonable representa un incremento del 9.60% respecto al precio que

actualmente se paga por el mismo servicio de ($2,395.00) y siendo que el máximo que podían

ofertar los participantes corresponde a $2,887.37, esto significa un incremento del 20.54%

respecto al precio actual. Indica que efectivamente el precio de ¢1,459,513.00 ($2,624,88)

corresponde a una referencia, ya que no se impuso como una suma fija e invariable, sino por el

contrario, el Banco dejó a libertad de los oferentes cotizar el precio, siempre y cuando no se

excedieran del +/-10% en relación con esa estimación pues dentro de este rango podían ofertar

lo que su estructura de costos les permitiera. Considera que el precio máximo permitido de

+10% es decir ¢1,605,464.30 ($2887.37), es un precio sumamente razonable, no obstante la

empresa Network Communications, S.A, estimó su mejora de precios en $3000, es decir

$112,63 por encima de éste precio, excediéndolo en un 3,9% y pese a que corresponde a una

pequeña diferencia, la empresa no se ajustó al rango de precio dado por el Banco y eso era un

condición cartelaria y tampoco fueron agregados elementos de peso en el recurso de apelación

para demostrar que su precio es razonable y desacreditar el análisis técnico realizado por el

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Banco. Manifiesta que no comparte la afirmación del apelante que indica que el estudio de

razonabilidad no corresponde a una realidad de mercado, por cuanto una diferencia de $112,63

respecto a los $3,000.00 del precio mejorado que presentó la empresa no invalida el precio

referido en el pliego cartelario permitiéndose hasta un máximo de 1 ,605,464.30 ($2887.37) lo

que significaría un incremento del 20.54% respecto al precio que actualmente se paga por el

mismo servicio, el cual esta área técnica ha determinado como razonable y la empresa Network

Communication S.A. no ha logrado demostrar que su precio es razonable de frente a las

condiciones dadas en el concurso, en especial considerando que la empresa apelante muestra

una utilidad del 25% en su componente de precio, con lo cual aún tenía un buen margen para

ajustarse al +10% y poder ser considerado admisible por precio. Señala que no tiene relación

alguna el fundamento del recurso en cuanto a los precios ofertados con la estimación

presupuestaria anual de ¢725 millones, dado que el requerimiento se establece como de

cuantía inestimable; y éste monto es de referencia para los oferentes y para establecer los

montos de garantía de participación y de cumplimiento, pero el mismo no resulta ser el

fundamento para determinar el precio de referencia que el Banco estableció en el cartel. Con

respecto a las cargas sociales, señala la Administración que las mismas se estimaron por

encima del 41,39% obligatorias de Ley (CCSS, RT, Aguinaldo y Vacaciones). Por tanto la

proporcionalidad de costos directos e indirectos es meramente referencial y difiere entre cada

oferente, lo que se pretende por parte del Banco es estimar un aproximado de costos que sea

razonable. El Banco si tiene claro la provisión de vacaciones ya que en sus condiciones

cartelarias el oferente debe tener siempre los puestos de trabajo contratados las 12 horas

diarias y por tanto si se contemplaron dentro del 43% de cargas sociales. Respecto al preaviso

efectivamente no se consideró por cuanto se paga únicamente ante despidos y esto no es

garantía de que suceda como una condición permanente, cuyos costos deben ser asumido por

el oferente y no trasladados al Banco, ciertamente en el cartel de licitación se establecen

condiciones que obligan a los funcionarios de las empresas a mantener absoluta

confidencialidad del proyecto, además los equipos de cómputo de los gestores de cobro de la

empresa contratada no deberán tener acceso a Internet o correo electrónico, a menos que el

Banco así lo disponga por escrito, tampoco tendrá acceso a disquetera, CD o DVD, USB, discos

duros externos o dispositivos en que se pueda hacer grabaciones de documentos que puedan

ser retirados de las instalaciones de la empresa contratada, de manera que no se considera un

14

riesgo que una persona cumpla con su preaviso, esto es una decisión meramente de la

empresa y cuyo costo es ajeno al servicio objeto de la contratación. En el siguiente cuadro se

comparan los costos directos. Expone que la administración comparó los costos directos,

indirectos y utilidad indicados por Network Communication S.A y el Banco encontrando que la

diferencia entre ambos radica en la utilidad a saber: Banco Popular definió en su estudio una

utilidad del 10.85% mientras que la empresa Network Communications S.A. un 25%. Señala

que no se está estableciendo una utilidad discriminatoria, al contrario la misma es de referencia

y podía ser incrementada por los oferentes a su consideración, siempre y cuando su precio final

se ajustara al precio razonable establecido en las condiciones cartelarias y por ello en el caso

concreto es decisión de la empresa ganar un 25% de utilidad y no considerar que un ajuste al

22% le hubiera significado quedar dentro del rango de admisibilidad existen empresas

dispuestas a brindarle un servicio al Banco a un precio razonable, sin que se considere ruinoso

o ilegal. Criterio de la División: En el caso de análisis, se tiene por acreditado que el Banco

Popular y de Desarrollo Comunal promovió la Licitación Pública Nº 2016LN-000015-DCADM

para la contratación de “Servicios de gestión de cobro por puesto de trabajo y productividad”

bajo modalidad entrega según demanda (hecho probado 1). Conforme se aprecia en el

expediente admirativo, la empresa Network Communications S.A. efectivamente presentó oferta

en este concurso (hecho probado 3) ofreciendo una propuesta económica por el monto de

$3.750,00 (hecho probado 5) y posteriormente mediante proceso de mejora de precios cotizó a

la administración un precio mejorado de $3.000,00 (hechos probados 4 y 6). Del análisis del

expediente se tiene por acreditado que la Administración mediante oficio No. ACAD-0595-2016,

del 20 de julio de 2016, suscrito por la MBA. Elizabeth Villalobos Rodríguez, Jefa de Área de

Cobro Administrativo de la División de Gestión Cobratoria del Banco Popular y Desarrollo

Comunal incorporó el análisis técnico de estimación de precio para este concurso, considerando

como razonable un precio por puesto de trabajo de $2634,50 (dos mil seiscientos treinta y

cuatro dólares con cincuenta centavos) equivalente a ¢1.459.513,00 (un millón cuatrocientos

cincuenta y nueva mil quinientos trece colones exactos), mismo que podría ser variado por los

oferentes en un rango de un +/-10% (hecho probado 2). Por su parte de la lectura del del pliego

de condiciones se observa que dicho cartel en su cláusula 2.1 indica lo siguiente: “Se adjudicarán

las dos empresas que ofrezcan el menor precio, siempre y cuando la diferencia entre el precio ofertado

por cada una de ellas en relación con la estimación realizada por el Área Técnica para un puesto de

trabajo, se encuentre dentro de/ +/-10% en relación con esa estimación, siendo así los precios se

15

determinarán como razonables. Por lo anterior y a modo de referencia se indica que la estimación para el

precio por puesto de trabajo y productividad es de ¢1,459,513.00, y adicionalmente se estima a modo de

referencia que el Banco contratará en promedio de 34 a 37 puestos de trabajo mensuales entre ambas

empresas, se reitera que estas cantidades son a manera de referencia, por lo que el Banco pagará los

puestos de trabajo que tenga en servicio (consumo según demanda) y según el precio establecido en

el apartado 1.5.” (folio 217 vuelto del expediente administrativo). Es precisamente en aplicación

del estudio de razonabilidad de precios (hecho probado 2) y de la cláusula cartelaria 2.1, que la

Administración decide excluir del concurso la oferta de la empresa Network Communications

S.A. pues argumenta que valorando los precios ofertados con las mejoras (hechos probados 4 y

6), su oferta supera el tope máximo establecido una vez calculado el +10%, es decir los

¢1,605,46430 ($2887.37), considerando la Administración que dicha empresa no tiene un precio

razonable por lo que lo consideró incumpliente (hecho probado 10 y 11). Respecto del estudio

de razonabilidad de precios elaborado por la Administración (hecho probado 2) considera el

apelante que el mismo no se ajusta a la realidad que rige al negocio de gestión de cobro pues

alega que el mismo ha dejando al descubierto derechos y costos propios de la relación laboral

a desarrollar por el contratista para prestar el servicio de gestión de cobro bajo la modalidad de

outsourcing, afirma que la Administración no incluyó en su estudio técnico la previsión de una

reserva que deba tener el contratista para cubrir las ausencias que por disfrute de las

vacaciones de ley deba otorgar a sus colaboradores, pues la Administración exigirá que se

mantengan siempre la misma cantidad de puestos activos, lo que significa que los contratistas

deben prever las suplencias que por concepto de vacaciones, incapacidades y licencias se den

dentro del personal y sobre esta misma línea estima que la misma situación sucede con el

preaviso y la cesantía. Adicionalmente considera que el Banco omite estimar en su estructura

de costos directos el pago de comisiones a los gestores de cobro por el cumplimento en las

metas de recuperación que establece el cartel y que además es una práctica generalizada que

a los gestores de cobro que logren las metas de recuperación se les haga un reconocimiento

adicional por productividad, denominado comisión. Respecto de todas estas variables

expuestas por el apelante, las cuales estima la Administración no consideró en su estudio de

razonabilidad de precios, echa de menos este órgano contralor una valoración clara y precisa

de cada uno de ellos por parte de la Administración al atender la audiencia inicial pues

únicamente se limitó a indicar que tiene clara la necesidad de contemplar el costo de

vacaciones dentro de las cargas sociales, dejando de lado los costos señalados por el apelante

16

respecto de incapacidades y licencias y el costo de reposición o suplencias que por concepto de

vacaciones, incapacidades y suplencias debe enfrentar el contratista durante la ejecución

contractual. Del mismo modo reconoce la Administración que efectivamente no consideró en su

estudio de razonabilidad de precio el costo derivado del derecho al preaviso y cesantía por

considerar que se pagan únicamente ante despidos y esto no es garantía de que suceda como

una condición permanente afirmando que dichos costos deben ser asumidos por el contratista y

no ser trasladados a la Administración, aspecto que no comparte esta División. Siendo que el

estudio de razonabilidad de precios pretende fijar parámetros claros y objetivos que le permitan

a la Administración determinar con la mayor precisión si el precio ofrecido podría ser

considerado inaceptable resulta necesario entrar a revisar lo dispuesto por la normativa al

respecto. En cuanto a este punto, estima este órgano contralor que en primer término

corresponde señalar que el artículo 30 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa

(RLCA), dispone que se considerarán inaceptables y por ello motivo de exclusión aquellas

ofertas que contengan los siguientes precios: “a) Ruinoso o no remunerativo para el oferente, que dé

lugar a presumir el incumplimiento por parte de éste de las obligaciones financieras por insuficiencia de la

retribución establecida. La Administración deberá indagar con el oferente si con el precio cobrado será

capaz de cumplir con los términos del contrato. Esa consulta deberá efectuarla antes de aplicar el

sistema de evaluación, a efecto de no incluir en el listado de ofertas elegibles aquélla que contenga un

precio ruinoso. b) Precio excesivo es aquel que comparándose con los precios normales de mercado los

excede o bien que supera una razonable utilidad. Igualmente, la Administración, indagará con el oferente

cuáles motivos subyacen para ese tipo de cotización, antes de adoptar cualquier decisión”(…). De esa

forma, la lectura de razonabilidad del precio si bien es un aspecto sobre el cual la

Administración tiene libertad en la definición de parámetros metodológicos y reglas de revisión;

no puede en modo alguno apartarse de lo dispuesto en el artículo referido. Esto significa que la

consideración de razonabilidad debe enmarcarse en los alcances de precio excesivo o ruinoso,

de forma que las verificaciones de la Administración deben orientarse fundamentada a

determinar esas circunstancias, lo cual exige la mayor rigurosidad y motivación en tanto

impactan los principios de libre concurrencia y eficiencia, por lo que no basta señalar que el

cartel fijó como parámetro un monto determinado bajo rangos, sino que debe hacerse el

ejercicio específico de cada oferta en los términos que exige el artículo 30 mencionado y para lo

cual debe realizar la respectiva indagación que también prevé la norma, para luego examinar

técnicamente esas explicaciones de frente a las particularidades del negocio u otras variables.

17

Ciertamente la existencia de un estudio previo de razonabilidad resulta un indicador para

precisamente afinar la revisión de los precios cotizados; pero no exime a la Administración de

su deber de acreditar en el estudio de las ofertas, mediante un estudio técnico y motivado, que

respalde las afirmaciones, en este caso del Banco, en cuanto a un precio inaceptable. Sobre

este tema ha indicado este órgano contralor que: “(…) no se cuenta para este extremo un

argumento motivado de la Administración que permita concluir esa irrazonabilidad que alega, pues no

basta señalarlo sino además probarlo indubitablemente, y ello no se refleja en el presente caso, pues no

se ha realizado un ejercicio claro de parte de la Administración con base en los costos de oferta del

recurrente, que permitan concluir esa condición. En este sentido, al no observarse un análisis de precios

por parte del Banco, respaldado en estudios y bases objetivas para determinarlo, sino que refiere a una

mera comparación entre ofertas económicas(…)” (resolución No. R-DCA-646-2016 de las ocho

horas cuarenta y seis minutos del tres de agosto de dos mil dieciséis). En el caso llama la

atención que el propio Banco ha estimado razonables las utilidades que van desde un 10%

hasta un 25% de algunas de las ofertas, pero estima que la oferta de la empresa apelante con

una utilidad también del 25% debió ajustarse al monto referido, sin examinar conforme los

términos del artículo 30 el por qué se estima que este precio excede los precios normales de

mercado o bien supera una razonable utilidad; sino que el Banco ha insistido en mantener

inamovible el monto cartelario sin que se explique con claridad cuáles son los análisis que lo

llevaron a esa conclusión. No se pierde de vista que en el respectivo análisis que consta en el

expediente administrativo previo al concurso, se indica que el estudio de razonabilidad de

precios elaborado por la Administración se basa en un promedio de los precios cotizados por

los contratistas de la Licitación Pública No. 2012LN-000026-PCAD para la contratación de los

"Servicios de gestión de cobro por puesto de trabajo y productividad" bajo la modalidad de

consumo según demanda (hecho probado 2), a lo que se ha agregado otras variables que

constan en dicho análisis. No obstante, en el caso se echa de menos el análisis del Banco

respecto de las variables que la empresa apelante reclama como omitidas en el estudio, como

es precisamente el caso de los rubros de reposición o suplencias por motivos de vacaciones,

incapacidades, y licencias, así como los costos de preaviso y cesantía los cuales reconoce no

haber incorporado pues considera que deben ser asumidos por el contratista. En ese sentido,

se hace indispensable para la adecuada motivación del acto final que se explique por qué

razones aun incorporando estos costos se llega a la conclusión del precio excesivo que se ha

imputado a la empresa apelante; sobre lo cual también llama la atención que no se haga un

18

desarrollo jurídico de las razones por las cuáles el oferente debe soportar los costos de preaviso

y cesantía en el contexto de la contratación de personal para ejecutar un contrato para el

Banco, ni por qué estos costos no es factible considerarlos como parte de elementos propios a

reflejar en los costos de mano de obra. Adicionalmente se ha alegado costos de reposición que

no fueron considerados por el Banco, lo cual se hace más crítico si se considera que el Banco

no rebatió con análisis técnicos este aspecto sino que únicamente consideró pertinente remitir a

la información que pudiera dar la adjudicataria, pese a que se supone que estos análisis de

idoneidad de las ofertas los debería hacer el Banco. No se deja de lado que con posterioridad a

la apertura de las ofertas se incorpora al expediente el oficio No. ACAD-0818-2015 del 29 de

setiembre de 2016 del Área de Cobro Administrativo del Banco (hecho probado 11), el cual

pretende complementar el estudio de razonabilidad de precios (hecho probado 2) con un detalle

de la estimación definida por la Administración como razonable para cada puesto de trabajo, sin

embargo, el mismo también es omiso en definir si el estudio contempla los costos indicados por

el apelante. De todo ello se desprende que la Administración no logra acreditar en sus

argumentos que su estudio de razonabilidad incorpore los tres aspectos que reclama la

empresa adjudicataria debió considerarse en el estudio para determinar su razonabilidad. Es

por ello que, este órgano contralor considera que ni en el expediente administrativo existe un

análisis de responsabilidad en los términos del artículo 30 del Reglamento a la Ley de

Contratación Administrativa que incorpore esos tres aspectos, ni tampoco se remitió esa

información con la respuesta a la audiencia inicial que se dio al Banco; por lo que a estas

alturas no puede determinar esta División que el precio cotizado por el apelante sea irrazonable,

máxime cuando ha sido clara la reticencia de la Administración para acreditar de forma clara y

concreta que su análisis de razonabilidad de precio incorpora los costos de suplencias por

vacaciones, incapacidades y licencias, así como las variables de preaviso y cesantía; ni la

comisión por cumplimiento de metas que ha reclamado la empresa recurrente. Así las cosas

ante la falta de claridad del estudio de razonabilidad de precio y la omisión de la Administración

de referirse de forma detallada a las variables que componen su estudio, es criterio de esta

División que lo procedente es anular el acto final en que se excluyó la empresa recurrente, para

que se devuelva al procedimiento al análisis de razonabilidad de precios en el que precisamente

se motive técnica y jurídicamente la incorporación o exclusión de los costos de suplencias por

vacaciones, incapacidades y licencias, los extremos laborales de preaviso y cesantía y las

19

comisiones por cumplimiento de metas. Desde luego, en caso de que se determine la

procedencia de estas variables, corresponderá aplicar esa valoración a todas las ofertas

presentadas en el concurso para determinar su admisibilidad. Es por ello que, lo procedente es

declarar parcialmente con lugar este aspecto del recurso de apelación, para que

precisamente se realice un estudio que considere las variables reclamadas por la empresa

apelante, aunque no se está avalando que por esas razones resulte elegible, aspecto que

dependerá de la evaluación detallada que el Banco no hizo en este caso. Considerando que en

el caso ya han operado las respectivas mejoras según contempló el cartel, resulta razonable

que en afán de evitar distorsiones al principio de igualdad se valore la razonabilidad del precio

en los términos descritos, sobre la base de los precios mejorados a todas las ofertas. B) Sobre

el procedimiento de mejora de precios. La apelante indica que el cartel permite la

presentación de mejora de precios en su cláusula 2.11 definiendo la metodología y los

requisitos tanto técnicos como legales que los oferentes deben cumplir al momento de

presentar la mejora de precios para que la misma fuese considerada como admisible y

considera que la mejora de precios presentada por el consorcio Resuelva-GPG inadmisible

pues al momento de la apertura presentaba el siguiente precio y distribución de costos:

Costos Directos $3.360,00 70%

Costos Indirectos $960,00 20%

Utilidad $480,00 10%

Total $4800,00 100%

Afirma que el consorcio adjudicatario presentó la mejora de precios el día 17 de agosto del 2016

afectando en forma proporcional sus costos directos, indirectos y utilidad en un 45.83%., según

el siguiente detalle:

Costos Directos $1.820,00 70%

Costos Indirectos $520,00 20%

Utilidad $260,00 10%

Total $2600,00 100%

Considera desproporcionado que la Administración admita una mejora de precio, cuya

reducción de costos fue en un 45.83% lo que pone en evidencia que la oferta original del

Consorcio contenía un sobreprecio escondido en los costos para aventajar a los restantes

oferentes. Indica que la Administración no solicitó a este oferente el presupuesto detallado del

20

servicio tal y como lo establece el artículo 28 bis del Reglamento de Contratación Administrativa

respecto la mejora de precios presentada por el consorcio Resuelva-GPG, ni cuestionó el

origen de dicho descuento, lo cual llama la atención de la apelante, particularmente ante

descuento de un 45.83% en costos directos e indirectos para un servicio de call center, cuyo

costo principal es el de mano de obra. Estima que un descuento de la magnitud del ofrecido

por la adjudicataria debe ser producto de una disminución del recurso humano ofertados

inicialmente para la ejecución del servicio o en su defecto de un sobreprecio con la intención de

aventajar indebidamente a otros proveedores y que en cualquier caso se estaría ante una

irregularidad por parte de la adjudicataria. Entiende la apelante que en un servicio como el que

comprende el objeto de esta contratación, puede existir la posibilidad de hacer una optimización

de costos, pero resulta inaceptable, ya sea por desconocimiento del negocio o por práctica

desleal, sobreestimar la mano obra en un 45.83%. Argumenta que el nuevo valor de los costos

directos según la mejora de precios del Consorcio es de $1.820 y en tanto que el descuento

otorgado para esa misma partida es de $1.540, o sea un 85% del costo actual mejorado y que

un descuento de esta magnitud modificando principalmente la estructura de costos es, según lo

previsto en el inciso d) del artículo 30 del Reglamento de Contratación Administrativa, una

práctica comercial desleal que amerita ser cuestionada por la Administración, a la luz de los

principios de igualdad y buena fe. Para los demás casos donde la mejora de precio propuesta

se dé por la disminución en alguno de los componentes de la estructura de costos del precio.

Afirma que los flujos proyectados por el consorcio Resuelva-GPG para justificar su mejora de

precios, a pesar de venir certificados por un contador público, son irreales y su aceptación por

parte de la Administración preocupa por la ligereza de su análisis en la oferta del consorcio.

Considera que a pesar de que el consorcio cumplió con la certificación de un contador público,

del simple análisis se logra concluir que la proyección está equivocada, no se ajusta al

presupuesto anual de referencia ni a la cantidad de puestos de trabajo de referencia que espera

la Administración contratar según el cartel, puesto que hace las siguientes estimaciones de

ingreso, que no coincide con la distribución de cartera que proporcionó el cartel y con el

presupuesto anual de referencia para la contratación, obteniendo los siguientes resultados:

21

Estima que los ingresos proyectados por el consorcio Resuelva-GPG en su flujo de caja para el

proyecto a cuatro años, plantea incrementos en los ingresos para este proyecto de más del

47% por año, lo cual a todas luces resulta ilógico conforme la información proporcionada por el

propio Banco en el cartel, pues para lograr la meta de flujo de caja propuesta para el segundo

año debe darse el supuesto que el Banco le asigne 35 de los 37 puestos de trabajo, lo que sólo

se daría si el consorcio no tuviese competencia en su gestión y que el otro el otro adjudicado

incumpla las metas de recuperación, para que el banco le reasigne las posiciones al consorcio.

Menciona que no existe consistencia entre la cantidad de posiciones que se obtiene con en el

cálculo de los ingresos, de las que se obtiene con el cálculo de los costos que proyecta el

consorcio, lo cual es un claro indicador que el flujo proyectado que presentaron, a pesar de

estar certificado por un contador público, carece de toda realidad económica y consistencia con

la oferta y mejora de precios presentada por el consorcio pues los ingresos y costos previstos

en el flujo de caja aportado por el consorcio en su mejora de precios arroja consistentemente

que para todos los períodos obtendría un margen de utilidad del 30%, lo cual no es congruente

con 10% de utilidad que acredita el desglose de la estructura de precios que presentó dicho

consorcio. La adjudicataria Gestionadora considera que las dos ofertas adjudicadas en este

concurso, en el sentido de sus mejoras de precio, presentaron un precio dentro del rango

razonable de acuerdo a la estimación del Área Técnica. La ajudicataria Consorcio Resuelva-

GPG: Afirma que u representada demostró ser, entre todos los participantes, la empresa que

mejor se ajustó a la estructura de precios ajustándose en todo momento a lo dispuesto por la

Administración en el pliego de condiciones pues su oferta cotizó un precio para este concurso

de $2.600,00 (dos mil seiscientos dólares), revisado por la Administración mediante oficio

AIFR-0411-2016 de fecha 06 de octubre de 2016, suscrito por el Lic. Rafael Zúñiga Vega, Jefe

del Área de Información Financiera y Regulatoria y y por el Lic. Esteban Meza Bonilla, Jefe de la

División de Planificación y Análisis Financiero, quienes concluyen que: “…podemos destacar que

la empresa Global Professional Group (GPG), es la que presenta una estructura más acorde a la

establecida por el área técnica, por lo anterior se concluye que la Empresa Global Professional Group

22

(GPG), es la que presenta el precio más razonable ...". Argumenta que su precio es el que más se

acercó al rango definido por la Administración como razonable convirtiéndose en la mejor oferta

económica recibida por la Administración, y por consiguiente la que de mejor manera va a

satisfacer sus intereses. Afirma que su mejora cuenta con el respaldo de una certificación de

contador público autorizado emitida por el Lic. Henry Tacsan Ruiz quién expone: “…que mediante

estudio desarrollado por el suscrito, no se encontró indicios de que dicho flujo de efectivo contemplando

la Licitación con su mejora de precio, genere una ruina en perjuicio de ambas partes (Consorcio Resuelva

- GPG y el Banco Popular)”. Indica que el apelante en ningún momento aportó junto con su escrito

de apelación, la prueba necesaria para demostrar que su precio es inaceptable, o que se apartó

de las prácticas legales del comercio por lo que no existe ningún criterio legal y financiero que

permita concluir que los precios de su representada son inaceptables, tal y como lo indica el

recurrente. Con relación a los flujos de efectivo proyectados aportados para la mejora de

precio, considera que el apelante manipuló la información que rendimos e hicieron un análisis

completamente inentendible de su información financiera, al incorporar análisis que no se

comprenden, así como tampoco hacen referencia directa a alguna violación normativa de su

parte, por lo que no indican en el recurso de apelación qué derecho consideran ellos estamos

quebrantando, se trata de un alegato carente de fundamento legal, lo que descalifica

plenamente esa posición. Sobre este mismo tema al atender la audiencia especial este

adjudicatario manifestó que el flujo proyectado de efectivo anualizado, debía presentarse para

dos años, sin embargo el presentado en su oferta proyectó de forma mensual el primer año, y

además adicionó un flujo anualizado a cuatro años el cual consideró una facturación mensual

estimada para esta licitación que totalizó en $46.800,00 para un ingreso anual de $561.600,00,

suma que es el resultado de proyectar el ingreso de tener 18 (dieciocho) puestos de trabajo

operando, cada uno con un valor de $2.600,00 pero que para el segundo año, esa proyección

debía mantenerse igual, sin embargo por un error material de la fórmula de Excel, al momento

de que el contador público que contratamos realizó la proyección anualizada del segundo año,

copió la celda del Excel dónde se totalizó el primer año, y en lugar de copiar el valor de

$561.600,00, se copió la fórmula de esa casilla, por lo que la celda que debía totalizar el

segundo año, sumó las 12 celdas anteriores, dando el resultado de $1.076.400,00, que es la

derivación de la suma de los últimos 11 meses del primer año ($46.800,00 cada mes), más el

total del primer año ($561.600,00). Afirma que se trata de un evidente error material que se

23

produjo al momento de elaborar la fórmula de Excel para generar el total del segundo año del

flujo proyectado de efectivo y de lo cual no se percataron al momento de presentar la mejora de

precio. Menciona que bajo ninguna circunstancia es factible que ese error afectara su precio o

que hiciera ruinosa su oferta, ni tampoco generó ventaja indebida, ya que en la mejora del

precio, así como en la certificación que emitió el CPA al momento de presentarla, quedó

claramente establecido que el precio invariable por cada puesto de trabajo es de $2.600,00,

costo que se mantendrá durante todo el plazo del contrato. Estima la adjudicataria que este

error material es es susceptible de subsanación en esta etapa procesal de apelación y que el

mismo no crea ventaja indebida, pues fue el resultado de una mala aplicación de una fórmula

de Excel en una etapa de la preparación del flujo proyectado de efectivo, aspecto que se puede

probar fácilmente en su oferta. Confirma que el precio de $2.600,00 por puesto de trabajo se

mantiene invariable durante el plazo del contrato, y es ese el elemento que al final debe

prevalecer. La Administración indica que en cuanto al tema de la mejora de precios aportada

por el consorcio Resuelva - GPG en su condición de adjudicatario en la contratación de marras,

la misma fue sujeto de revisión por parte del Área de Información Financiera y Regulatoria de

este Banco Popular y en tal sentido, dicha dependencia de igual manera apegada al pliego

cartelario concluye que el precio final cotizado por dicho consorcio se encuentra dentro de los

márgenes de razonabilidad establecidos en el pliego cartelario. Considera desacertado el

alegato de la recurrente al mencionar que la Administración no requirió del consorcio Resuelva -

GPG en su condición de adjudicatario el desglose del presupuesto detallado del servicio ya que

en la licitación pública, el precio como tal solo requiere el costo mensual fijo por puesto de

trabajo. Argumenta que el análisis de las mejoras de precio se realizó con base en el precio de

referencia y estructura de costos suministrada por el Área Técnica de Cobro Administrativo

determinándose un monto de ¢1.459.513 y un rango de variación del +10% para un total de

¢1.605.404,30 y un -10% para un monto mínimo de ¢1.313.561,70 para cumplir lo solicitado en

el cartel y se compararon las ofertas de frente al precio de referencia a fin de determinar cuales

se ubican dentro de dicho rango. Respecto al flujo de efectivo, manifiesta que no resulta de su

competencia referirse a las observaciones hechas por el apelante en el recurso de apelación y

que las mismas deben ser atendidas por parte del consorcio adjudicado quien debe contar con

la información necesaria para sustentar los cuestionamientos planteados. Criterio de la

División. I) Sobre la motivación de la mejora de precios del Consorcio Resuelva-GPG. En

24

el caso de análisis, se tiene por acreditado que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal

promovió la Licitación Pública Nº 2016LN-000015-DCADM para la contratación de “Servicios de

gestión de cobro por puesto de trabajo y productividad” bajo modalidad entrega según demanda

(hecho probado 1). Conforme se aprecia en el expediente administrativo, el consorcio Resuelva-

GPG presentó oferta en este concurso (hecho probado 3) ofreciendo una propuesta económica

por el monto de $4.800,00 (hecho probado 7) y posteriormente mediante proceso de mejora de

precios cotizó a la administración un precio mejorado de $2.600,00 (hechos probados 4 y 8).

Argumentó en su mejora de precios que “…fue el resultado un análisis de los costos directos, los

cuales aseguramos no afectarán el rendimiento del servicio, se será ruinoso para nuestros efectos. La

estructura de precio se mantiene de la siguiente manera: utilidad: 10%, Gastos Directos: 70%, Gastos

Indirectos: 20%:” (hecho probado 8) y aportó con su mejora de precios certificación de contador

público autorizado emitida por el Lic. Henry Tacsan Ruiz, en la que indicó que: “(…) Cabe

destacar que mediante estudio desarrollado por el suscrito, no se encontró indicios de que dicho

flujo de efectivo contemplado para la Licitación con su mejora de precios, genere una ruina en

perjuicio de ambas partes (…) (hecho probado 9). Que mediante oficio No. AIFR-0411-2016,

del 06 de octubre de 2016 del Área de Información Financiera y Regulatoria del Banco Popular

se acredita que: “…la empresa Global Professional Group (GPG) es la que presenta una estructura más

acorde a la establecida por el área técnica, por lo anterior se concluye que la empresa Global

Professional Group (GPG), es la que presenta el precio más razonable…” (hecho probado 13). En el

caso, la empresa apelante cuestiona al adjudicatario que su mejora de precio presenta una

reducción de costos de un 45.83% lo que pone en evidencia que la oferta original del Consorcio

contenía un sobreprecio escondido en los costos para aventajar a los restantes oferentes.

Indica que la Administración no solicitó a este oferente el presupuesto detallado del servicio tal y

como lo establece el artículo 28 bis del Reglamento de Contratación Administrativa respecto la

mejora de precios presentada por el Consorcio Resuelva-GPG, ni cuestionó el origen de dicho

descuento, lo cual llama la atención de la apelante, particularmente ante descuento de un

45.83% en costos directos e indirectos para un servicio de call center, cuyo costo principal es el

de mano de obra, mientras que la Administración se limita a indicar que analizó la mejora de

precios concluyendo que el precio final cotizado por dicho consorcio se encuentra dentro de los

márgenes de razonabilidad establecidos en el pliego cartelario. En relación con este aspecto,

estima este órgano contralor que se tiene por acreditado que la Administración definió la

25

posibilidad de proponer a los oferentes la presentación de una mejora en los precios ofertados

por cada uno de ellos al amparo de lo dispuesto en el artículo 28 bis del Reglamento a la Ley de

Contratación Administrativa, para lo cual se indicó en la cláusula 2.11 del cartel lo siguiente: “El

oferente tendrá la posibilidad de mejorar los precios dentro de un concurso, pero se tomará en

consideración únicamente para aquellas ofertas que superen la fase de admisibilidad y tengan la

posibilidad de ser sometidas al sistema de evaluación establecido en el cartel y resultar elegibles. El

precio por considerar en el sistema de calificación será el último que se proponga, una vez que el Banco

establezca la razonabilidad del nuevo precio y determinar de manera fehaciente que no es ruinoso. La

propuesta de mejora de precios deberá aportarse para su valoración, en sobre cerrado, en un plazo

máximo de 5 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente a la apertura de las ofertas a más

tardar a las 11:00… Para efectos de análisis por parte del Banco, la mejora del precio deberá

acompañarse de: Estructura de costos del precio debidamente actualizada. Certificación de un Contador

Público Autorizado. En cuanto a esta certificación debe considerarse lo siguiente: a.) En caso de que la

mejora de precio propuesta sea producto de un descuento otorgado por el fabricante al oferente y que

éste último lo esté trasladando al Banco, dentro del documento se deberá certificar ese descuento y el

hecho de que el mismo no representa un precio ruinoso para el oferente, además deberá agregarse el

documento emitido por el fabricante donde se demuestren las condiciones del descuento (porcentaje,

fecha en que e/mismo fue otorgado por el fabricante al oferente, componentes del precio que afecta, si el

descuento se traslada en forma tota/o parcial al Banco, etc.). b.) Para los demás casos donde lo mejora

de precio propuesta se dé por la disminución en alguno de los componentes de la estructura de costos

del precio, en la certificación debe indicarse claramente el componente que se afecta y los motivos de

dicha afectación, que justifiquen la mejora; así como la manifestación expresa de que el precio mejorado

no es ruinoso para el oferente. Si corresponde a una contratación de servicios, lo certificación debe

incorporar además los flujos de efectivo proyectados por un período mínimo de 2 años. Nota: La

certificación tiene que hacer referencia expresa del concurso a que se refiere, no debe tener más de un

mes de emitida, y debe entregarse en original. La mejora de precios deberá ajustarse a lo solicitado en el

apartado 1.5 "Precio" del cartel y el artículo 28 bis del Reglamento a la Ley de Contratación

Administrativa.” (folio 202 frente y vuelto del expediente administrativo). Partiendo de lo anterior,

debe examinarse si en el presente caso procedería la nulidad alegada de la mejora del precio

operada, en la medida que se reclama que la mejora de precios presentada por el Consorcio

Resuelva-GPG no cumplió con el deber de acreditar las razones que justifican la disminución

de su precio en más de un 45%, según lo definido en el artículo 28 bis del Reglamento a la Ley

de Contratación Administrativa para aplicar una mejora de precios. Así entonces estima este

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órgano contralor que también se desprende del expediente del concurso que el Banco no

requirió una justificación de la mejora del Consorcio Resuelva-GPG (hechos probados 4 y 8),

sobre lo cual tampoco se refirió en la respectiva audiencia inicial conferida. Sobre el particular,

el artículo 42 inciso n) de la Ley de Contratación Administrativa dispone: “n) La posibilidad de

mejorar, dentro del concurso, los precios de las empresas elegibles. La aplicación de esta figura deberá

darse dentro de un marco de transparencia e igualdad, según los mecanismos de aplicación objetiva que

se regulen en cada cartel. El precio por considerar en el sistema de calificación, será el último que los

respectivos oferentes propongan y, para acceder a esta posibilidad, no deben convertir sus precios en

ruinosos o no remunerativos. La rebaja de precio, por su naturaleza, es aplicable a todo procedimiento

concursal.” Respecto a dicho numeral y la posibilidad de que las bases del concurso posibiliten

una mejora de precio, este órgano contralor ha indicado que “(…) el legislador contempló la

posibilidad de que se puedan aprovechar mejoras al precio cotizado, no como una ficción para los

oferentes para que luego se cotice el precio real de la oferta, sino que conforme el principio de buena fe

objetiva se puedan reflejar mejoras obtenidas o variaciones objetivas en las condiciones de elaboración

del precio que pudiendo obtener los oferentes puedan beneficiar a la Administración. La aplicación de la

figura fue claramente delimitada en los principios de transparencia e igualdad disponiendo que los

mecanismos de aplicación objetiva debían regularse en el cartel, lo cual tiene sentido en que se refiere a

una variación del precio que debe siempre mantener la mayor claridad en las razones de la disminución

precisamente para que no exista un aprovechamiento indebido que los convierta en ruinosos o no

remunerativos.” (resolución No. R-DCA-882-2016 las quince horas catorce minutos del treinta y

uno de octubre del dos mil dieciséis). Adicionalmente, respecto de la mejora de precio en

particular, ha señalado la Contraloría General: “En primer término, respecto de la aplicación de la

figura de la mejora de precio debe considerarse que el artículo 28 bis del Reglamento define los

parámetros a seguir para utilizar la figura a saber: i) que la Administración haya previsto dicha posibilidad

de mejorar el precio en el cartel, junto a la metodología aplicable para la comparación de los precios al

tenor de los principios de igualdad, buena fe y transparencia en los procedimientos de contratación

administrativa, ii) identificación de los rubros o componentes afectados por la mejora, iii) justificación

clara de las razones por las que se disminuye el precio, iv) que la mejora no implique la disminución de

cantidades o desmejora de la calidad del objeto contractual y v) que el precio no se convierta en ruinoso

o no remunerativo. Como se desprende de los requisitos normativos, la mejora de precios es de

aplicación discrecional para la Administración, en el tanto ella define en el reglamento cartelario, si

considerara las mejoras del precio para efectos de evaluar las ofertas, escenario que debe ser advertido

a los potenciales oferentes al momento en que se conocen las bases para cotizar, a efectos de garantizar

el principio de igualdad y la transparencia del concurso en la aplicación de la figura y sobretodo de no

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generar una ventaja indebida en un instrumento que resulta beneficioso para los fondos públicos.”

(resolución No. R-DCA-185-2016 de las catorce horas veintitrés minutos del primero de marzo

del marzo del dos mil dieciséis, p.5). Es así como en atención al principio de igualdad, las reglas

de la aplicación deben estar contenidas desde el cartel para garantizar que las mismas sean de

conocimiento de todas las partes en igualdad de condiciones, tal como se puede apreciar en los

artículos 25 y 28 bis del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. De esta forma se

respeta la posibilidad de que ofrecer una mejora constituya una posibilidad real para todos los

oferentes y no únicamente los más versados en los procedimientos de contratación pública. El

artículo 28 bis mencionado demanda de los oferentes que incluyan, como mínimo, desde su

oferta original un presupuesto detallado de la obra o una memoria de cálculo del precio en el

resto de contratos, en el que se indiquen cantidades y precios unitarios, ello con el fin de

identificar con claridad los rubros o componentes afectados por el descuento; lo cual no inhibe a

la Administración de requerir otra información que pueda estimar relevante para verificar la

mejora. De igual forma, ha indicado la Contraloría General que: “En ese mismo sentido, la mejora

de precios habilitada por la Administración, exige al oferente cotizar de buena fe y en forma transparente,

de manera que se aporten las razones suficientes para que la Administración tenga certeza de que la

mejora no será efectuada en detrimento del objeto contractual o en una situación de riesgo para la

ejecución. Es por ello que, ciertamente lleva razón el recurrente cuando reclama la relevancia de las

justificaciones o causas de la mejora según exige la normativa, así como los rubros en los cuáles se está

aplicando como reflejo de los principios de transparencia, eficiencia y buena fe objetiva. A su vez, la

figura constituye en una ventaja para la Administración en cuanto puede beneficiarse de ajustes en la

estrategia de abordaje de la contratación por parte de los oferentes en competencia, sin embargo,

también representa un deber para ella en tanto debe verificar que no exista una desmejora para el objeto

contractual o un riesgo para la ejecución de la contratación, todo lo cual se hará según los mecanismos

que discrecionalmente estime la Administración siempre y cuando resulten idóneos para acreditar una

determinada situación o condición en los términos de la mejora. Es por ello, que los cuestionamientos que

se han realizado en este caso han motivado la admisión del recurso para análisis de fondo, en la medida

que no se deriva del expediente administrativo del concurso el respectivo análisis de las causas y los

rubros afectados con la mejora. Ahora bien, en el caso de análisis, el Banco sí contempló la aplicación de

esta figura, para lo cual estableció claramente los medios para demostrar los diferentes aspectos de la

mejora de precios, mediante estructura de costos, declaración jurada y certificación de un Contador

Público Autorizado” (resolución No. R-DCA-185-2016 de las catorce horas veintitrés minutos del

primero de marzo del marzo del dos mil dieciséis, p.6). De lo expuesto se desprende el deber

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de la Administración de ser cuidadosa en la verificación de la mejora y la definición de aspectos

necesarios para evaluarla, lo cual no le impide requerir otros aspectos complementarios, pero

requiere de esa diligencia mínima al confeccionar el pliego de condiciones. En el caso,

efectivamente se tiene por demostrado que el cartel estableció la posibilidad de solicitar una

mejora de precios y definió en su cláusula 2.11 las condiciones de su aplicación para que sean

de conocimiento de todos los participantes como se ha referido que exigió el legislador y

posteriormente desarrolló el reglamentista. En el caso, ha sido un hecho no controvertido que el

cartel regula la descripción de una metodología detallada como lo requiere el artículo 28 bis del

Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. A su vez, se tiene por acreditado este

órgano contralor que el consorcio adjudicatario presentó una mejora de precio pues así lo

permitió la Administración en las bases del concurso (hechos probados 4 y 8) argumentando

dicho Consorcio que sustentó su mejora en una reducción de costos indirectos y directos

(hecho probado 8); respecto de lo cual no se dio mayor detalle, a pesar de que la reducción en

el precio representa una diferencia superior al 45%. Sobre el particular, a la fecha ni el

Consorcio adjudicado ni la Administración han explicado en qué se justifica esa mejora, sobre lo

cual el Banco está obligado, según lo expuesto, a revisar precisamente la justificación, no como

una simple facultad, sino como un ejercicio obligatorio de quién está llamado no solo a verificar

la idoneidad de la oferta sino a proteger la sana inversión de los fondos públicos en tanto la

oferta con precio mejorado no ponga en riesgo la ejecución contractual. Es por ello que estima

imprescindible que el consorcio Resuelva-GPG justifique de forma clara los motivos de la

disminución de su precio en más de un 45% así como que Administración cumpla su deber de

verificación, examinando los motivos de la disminución en los términos del artículo 28 bis y

antecedentes de esta Contraloría General. Ahora bien, ciertamente la omisión de verificación en

este caso es ciertamente enmendable, por lo que en criterio de este órgano contralor no hay

mérito para declarar la nulidad de la mejora según se ha pretendido; pero efectivamente le

asiste razón a la empresa recurrente en cuanto a la falta de indagación de esa mejora, por lo

que conforme el principio de eficiencia y conservación de las ofertas debe mantenerse elegible

la oferta del Consorcio para que se proceda a examinar su mejora. Es por ello que se impone

declarar con lugar el recurso incoado, para que la Administración proceda a la conforme lo

indicado. ii) Sobre los flujos de efectivo. En primera instancia siempre dentro del marco de la

mejora de precios a efectos de resolver este punto, resulta oportuno señalar que el cartel de la

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licitación, al amparo de lo establecido en el artículo 51 del RLCA constituye el reglamento

específico de la contratación, sea a partir del cual las partes -tanto la Administración como las

empresas participantes- se encuentran sujetas a su cumplimiento. Bajo esa misma línea, se

tiene por acreditado que requirió la Administración en la cláusula 2.11 del cartel lo siguiente:

“Para efectos de análisis por parte del Banco, la mejora del precio deberá acompañarse de: Estructura de

costos del precio debidamente actualizada. Certificación de un Contador Público Autorizado. En cuanto a

esta certificación debe considerarse lo siguiente: b) Para los demás casos donde lo mejora de precio

propuesta se dé por la disminución en alguno de los componentes de la estructura de costos del precio,

en la certificación debe indicarse claramente el componente que se afecta y los motivos de dicha

afectación, que justifiquen la mejora; así como la manifestación expresa de que el precio mejorado no es

ruinoso para el oferente. Si corresponde a una contratación de servicios, lo certificación debe incorporar

además los flujos de efectivo proyectados por un período mínimo de 2 años.” (folio 202 frente y vuelto

del expediente administrativo). En cumplimiento de esta disposición cartelaria el Consorcio

Resuelva-GPG acompañó su mejora de precios certificación de contador público autorizado

emitida por el Lic. Henry Tacsan Ruiz, en la que indicó que : “(…)Cabe destacar que mediante

estudio desarrollado por el suscrito, no se encontró indicios de que dicho flujo de efectivo contemplado

para la Licitación con su mejora de precios, genere una ruina en perjuicio de ambas partes(…)En virtud

de lo anterior certifico que el flujo de efectivo proyectado, en el periodo señalado, fueron preparados con

base en la información contenida en los Libros Legales que para su efecto lleva la empresa mencionada”

y aportó el siguiente cuadro de flujo de caja proyectado:

(hecho probado 9). Al respecto, estima este este órgano contralor que en este caso

nuevamente el Banco no entró a examinar el detalle de los argumentos, en el sentido de sí los

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flujos de caja aportados por el Consorcio a pesar de que se insistió desde la fase de valoración

de ofertas que la certificación de contador público que respalda la mejora de precios en cuando

a los flujos de efectivo contiene un error (hecho probado 14). Este requisito cartelario impuesto

por el mismo Banco, no fue analizado al atender la audiencia inicial ni al atender una solicitud

de prueba para mejor resolver en la que concretamente se le consultó cobre la certificación de

flujos de caja. Al respecto, estima este órgano contralor que se impone reiterar al Banco su

obligación de verificar el cumplimiento de todos los aspectos cartelarios incluyendo la

proyección de flujo de efectivo que sustenta la mejora de precios y en particular le corresponde

valorar la trascendencia del error material que el adjudicatario ha reconocido en la audiencia

especial. Es por ello que estima imprescindible que la Administración cumpla su deber de

verificación, examinando como le corresponde los flujos de efectivo proyectados que requirió

en el pliego de condiciones para determinar si las correcciones apuntadas por el Consorcio

adjudicado resultan procedentes y en general el incumplimiento es intrascendente; por lo que se

impone declarar con lugar el recurso incoado, para que la Administración proceda a la

conforme lo indicado. C). Sobre el condicionamiento de la oferta de la adjudicataria

Consorcio Resuelva-GPG: La apelante Argumenta que el cartel en el punto 2.5 que los

oferentes deberán contar con sus oficinas (Call Center) en un radio de 5 Km de donde se

ubican los oficinas centrales del Banco Popular, en caso de que exceda esta distancia cada

adjudicatario deberá asumir el costo diario de traslado de ida y regreso desde y hacia las

Oficinas Centrales del Banco a su Call Center, para un máximo de 2 Supervisores del Banco,

en cuyo caso dicho traslado podrá darse en vehículo particular con chofer de cada adjudicatario

o bien a través del servicio público de taxi, dentro del horario de trabajo de 8:00 a.m. a 4:30 p.m.

o bien asumir el costo de 2 espacios de parqueo para los Supervisores designados por el

Banco. Manifiesta que el consorcio Resuelva-GPG a pesar de que la Administración le apercibe

para que subsane el condicionamiento de su oferta en relación al cumplimiento de condiciones

de admisibilidad, responde condicionando su oferta y sin brindar respuesta concreta a la

Administración, ya que vuele a transcribir al final de su respuesta el párrafo que condiciona a

que únicamente asumirá el costo de dos espacios de parqueo para los supervisores designados

por el Banco. Afirma que en ningún momento el Consorcio se comprometió a cumplir con lo

solicitado en este punto, y al final de su respuesta solamente indica: "El consorcio Resuelva-GPG

posee sus oficinas (call Center) en San Rafael de Escazú, 200 metros oeste del Centro comercial PACO,

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por lo que esto fuera del radio de los 5 Km de donde se ubican las oficinas centrales del banco Popular.

Por lo que asumimos dentro del precio cotizado el costo de 2 espacios de parqueo para los Supervisores

designados por el Banco”. Expone que a su parecer la intención del Banco es que el Consorcio

se comprometa que sí las oficinas del Call Center no están ubicadas dentro de un radio de 5

Km de donde se ubican las oficinas centrales del Banco Popular, el adjudicatario deberá de

asumir el costo diario de traslado de ida y regreso desde y hacia las Oficinas Centrales del

Banco a al CalI Center del consorcio, para un máximo de 2 Supervisores del Banco, en cuyo

caso dicho traslado podrá darse en vehículo particular con chofer de cada adjudicatario o bien a

través del servicio público de taxi, dentro del horario de trabajo de 8:00 a.m. a 4:30 p.m. o bien

asumir el costo de 2 espacios de parqueo para los Supervisores designados por el Banco,

compromiso que el Consorcio en ningún momento establece claramente que entiende, acepta y

cumplirá, condicionado así su oferta. Por su parte la adjudicataria Gestionadora no se refirió

a este punto del recurso de apelación. La ajudicataria Consorcio Resuelva-GPG Sobre este

punto afirma haber sido absolutamente precisa en su oferta al reconocer que sus oficinas de

Call Center se ubican en San Rafael de Escazú, 200 metros oeste del Centro Comercial PACO,

por lo que está fuera del radio de los 5 Km de donde se ubican las oficinas centrales del Banco

Popular. Alega haber aclarado en su oferta que su representada asumiría dentro del mismo

precio cotizado el costo de 2 espacios de parqueo para los supervisores designados por el

Banco. Argumenta que su propuesta en ese punto es absolutamente apegada al requerimiento

cartelario, puesto que desde un primer momento aceptó que sus oficinas están fuera del rango

de 5 kilómetros definido por el Banco Popular, y siendo así, existía de acuerdo con el cartel dos

posibilidades: la primera, asumir el costo diario de traslado de ida y regreso desde y hacia las

Oficinas Centrales del Banco al CalI Center, para un máximo de 2 supervisores del Banco, en

cuyo caso dicho traslado podrá darse en vehículo particular con chofer de cada adjudicatario o

bien a través del servicio público de taxi, dentro del horario de trabajo de 8:00 a.m. a 4:30 p.m.,

y la segunda posibilidad para los oferentes era asumir el costo de 2 espacios de parqueo para

los supervisores designados por el Banco, manifestando que fue ésta segunda opción la que

les pareció más fácil de proyectar en sus precios finales. Manifiesta que en su oferta declaró

entender, aceptar y estar de acuerdo con el punto 2.5.1.3 del cartel, lo que significa que en caso

de que el Banco Popular en una petición directa les solicita asumir el costo del traslado de los

dos supervisores por el medio de transporte que ellos consideren prudente, el Consorcio

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Resuelva - GPG no tendría ningún problema para atender esa solicitud sin que medie ningún

tipo de costo adicional. La Administración Respecto al supuesto condicionamiento de la

adjudicataria respecto al aparte 2.5.1.3 del pliego cartelario, efectivamente se tuvo una duda en

la oferta original aportada por el Consorcio Resuelva - GPG ya que explícitamente no se

evidenciaba su atención a dicho clausulado cartelario, por lo efectivamente como lo indica la

recurrente se generó en fase de estudio de ofertas una solicitud de aclaración y producto de la

misma al folio 1859 del expediente consta literalmente la respuesta del Consorcio hoy

adjudicatario, la cual con total claridad señala su entendimiento y aceptación a la totalidad de la

norma cartelaria, por lo que no existe condicionamiento alguno. Criterio de la División En

primera instancia a efectos de resolver este punto, resulta oportuno señalar que el cartel de la

licitación señaló en la cláusula 2.5.1.3 del pliego cartelario que: “Los oferentes deberán contar con

sus oficinas (Cali Center) en un radio de los 5 Km de donde se ubican las oficinas centrales del Banco

Popular, en caso de que exceda esta distancia cada adjudicatario deberá asumir el costo diario de

traslado de ida y regreso desde y hacia las Oficinas Centrales del Banco a su Call Center, para un

máximo de 2 Supervisores del Banco, en cuyo caso dicho traslado podrá darse en vehículo particular con

chofer de cada adjudicatario o bien a través del servicio público de taxi, dentro del horario de trabajo de

8:00 a.m. a 4:30 p.m. o bien asumir el costo de 2 espacios de parqueo para los Supervisores designados

por el Banco, por lo tanto se aclara que la herramienta utilizada para medir la distancia será la tabla que

para los efectos tiene el Ministerio de Obra Públicas y Transportes MOPT.” (folio 212 del expediente

administrativo). Al respecto el Consorcio Resuelva-GPG manifiesta que a solicitud de la

Administración manifestó que posee sus oficinas (Call Center) en San Rafael de Escazú, 200

metros oeste del Centro Comercial PACO, por lo que está fuera del radio de los 5 Km de donde

se ubican las oficinas centrales del Banco Popular y acepta asumir dentro del precio cotizado el

costo de 2 espacios de parqueo para los Supervisores designados por el Banco (hecho probado

16) y el banco dio por sentado el cumplimiento de este requerimiento cartelario (hecho probado

17), pues el Consorcio adjudicado señala su entendimiento y aceptación a la totalidad de la

norma cartelaria (hecho probado 16) Es por ello que estima este órgano contralor que no existe

condicionamiento alguno, en razón de que en este caso concreto el Consorcio adjudicado tiene

absoluta claridad del requerimiento cartelario y acepta su respectivo cumplimiento sin

condicionarlo. Conforme lo expuesto, lo procedente es declarar sin lugar este aspecto del

recurso.---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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POR TANTO

De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la

Constitución Política, 4, 85 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa, 51, 81 182 y

siguientes de su Reglamento, se resuelve: 1) DECLARAR PARCIALMENTE CON LUGAR el

recurso de apelación interpuesto por la empresa NETWORK COMMUNICATIONS S.A., en

contra del acto de adjudicación de la LICITACION PÚBLICA Nº 2016LN-000015-DCADM

promovida por el BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL para la contratación de

“Servicios de gestión de cobro por puesto de trabajo y productividad” bajo modalidad entrega

según demanda, acto recaído a favor del CONSORCIO RESUELVA-GPG y la empresa

GESTIONADORA INTERNACIONAL SERVICREDITO S.A., acto el cual se anula 2) De

conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da

por agotada la vía administrativa.--------------------------------------------------------------------------------------------

NOTIFÍQUESE.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas Gerente de División

Elard Gonzalo Ortega Pérez Marlene Chinchilla Carmiol

Gerente Asociado Gerente Asociada

Estudio y redacción: David Venegas Rojas, Fiscalizador. DVR/chc NN: 02092 (DCA-0380) CI: Archivo central Ni: 32472, 32529, 32561, 32026, 272, 434, 443. 1655, 2959, 2913, 3113, 3783, 3797, 3831, 3839, 4116 G: 2016004044-1