B BENEMÉRITA UNVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA FACULTAD DE ... · Para México la TBC corresponde al...

B BENEMÉRITA UNVERSIDAD AUTÓNOMA DE PUEBLA

FACULTAD DE ECONOMÍA

SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS DE POSGRADOS

MAESTRÍA EN ECONOMÍA

MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS

UNIVERSIDADES PÚBLICAS ESTATALES: PERSPECTIVA DE

DESARROLLO ARMÓNICO

T E S I S

QUE PARA LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE

M A E S T R O E N E C O N O M Í A

P R E S E N T A

GABRIEL HUERTA CÓRDOVA

ASESORA

DRA. LIZA ELENA ACEVES LÓPEZ

PUEBLA, PUE. DICIEMBRE 2014

MODELO INTEGRAL DE FINANCIAMIENTO PARA LAS UPES

Dedicatoria

Este trabajo de tesis se lo dedico con todo mi amor y cariño a mi amada esposa Cristina Gil Limón por su esfuerzo y acompañamiento, y que a pesar de los momentos difíciles de la vida conyugal siempre me ha brindado su comprensión, cariño y amor.

A mis hijas Abril y Ayelén quienes son mi fuente de motivación e inspiración para superarme cada día, y que esta meta sea un ejemplo de lo valioso que es el tiempo en la vida profesional y familiar.

A mis hermanas y hermanos que han mostrado solidaridad y que me han brindado palabras de aliento para alcanzar los objetivos e ideales de mi vida.

Y por supuesto a los amigos presentes y pasados, quienes sin esperar nada a cambio han compartido conmigo este esfuerzo, que además de haber estado a mi lado apoyándome lograron que hoy se haga realidad la conclusión de este trabajo.

Gracias a todos


II

Resumen

La relevancia de las universidad pública en el contexto nacional e internacional está

demostrada, sin embargo se han visto envueltas en procesos de cambio y adaptación en sus

procesos académicos-administrativos resultado del control gubernamental y la aplicación

de políticas públicas de corte neoliberal, es así que después de dos décadas de cambios en

la administración gubernamental y en las administraciones de las propias universidades

públicas no se ha logrado la consolidación del subsistema de educación superior en México,

y que a pesar de los cambios promovidos, el modelo de financiamiento a las universidades

públicas sigue siendo inercial, inequitativo y poco eficaz en la consecución de los objetivos

planteados por los diferentes ámbitos de gobierno y las propias universidades públicas.

El financiamiento público a la educación superior ha sido objeto de diferentes estudios y en

esta ocasión, con la revisión de las políticas públicas, los actores y sus efectos en la

definición de un modelo de financiamiento para las Universidades Públicas Estatales

(UPE), la presente tesis propone ajustes en las políticas públicas de educación superior y se

hace un esbozo de lo que puede ser un nuevo modelo de financiamiento, a partir de los

resultados poco satisfactorios en la ejecución de las políticas y que no corresponden con los

objetivos planteados.

El financiamiento público a las universidades públicas no debería estar a debate, lo que se

tiene que discutir con claridad son los criterios de distribución dentro de un modelo de

financiamiento que debe atender las necesidades de manera integral y donde participen

todos los actores, mejorando los esquemas de planeación, resultados y evaluación, para

lograr el cierre de brechas de calidad, la equidad y la inclusión en todo el sistema.

El nuevo modelo de financiamiento debe incluir como eje rector la posibilidad de que las

universidades puedan diversificar sus fuentes de ingresos, pero promoviendo un mayor

compromiso de los diferentes ámbitos de gobierno para incrementar los subsidios a las

UPE, tales como fondos compensatorios, mecanismos de asignación asociados al

desempeño institucional, contratos a mediano plazo, indicadores asociados al desempeño

autónomo de cada universidad y que cada universidad, en la medida de las capacidades,

contribuya con las metas nacionales.


III

Índice

Página

Presentación 1

Capítulo I.

Marco Teórico y Metodológico

I.1 Educación, Calidad y Financiamiento 10

I.2 Modelos de Calidad en la Educación 13

I.3 La planeación pública y sus resultados 18

Capítulo II. El Modelo de financiamiento de la educación superior: el financiamiento

a la universidad pública.

II.1 La educación superior en América Latina y el Caribe 23

II.2 Mecanismos de Financiamiento para la Educación Superior 33

II.3 El modelo de financiamiento para la educación superior en

México

50

Capítulo III. Modelo integral de financiamiento para las Universidades Públicas

Estatales: una perspectiva de Desarrollo Armónico.

III.1 Modelo integral de Financiamiento para las Universidades

Públicas Estatales.

82

Conclusiones 91

Anexos 95

Bibliografía 101


IV

Índice de ilustraciones

Ilustración 1. Tabla I.1. Diferencias entre Eficacia y Calidad de los Centros Educativos.

Fuente: Cantón (Coordinadora), Álvarez, González, Pomés, Lorenzo y Santos (2001). La

Implantación de la Calidad en los Centros Educativos. Una perspectiva reflexiva. Madrid.

Editorial CCS; En p. 15.

Ilustración 2. Tabla I.2. Gasto público federal en educación superior y posgrado (GPFES)

en relación con el gasto de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Fuente: Tomado de

Ornelas D. J (2007). Educación y neoliberalismo en México. Señala como fuente: De 1988

a 1998 "Cuarto Informe de Gobierno del Presidente Ernesto Zedillo", Gasto Nacional

Ejercido en Educación, p. 202. Para 1999: "Proyecto de Egresos para 1999", "Gasto por

Nivel Educativo", p. IV.35. Se deflactó mediante el Índice Nacional de Precios al

Consumidor, página del INEGI, Indicadores Económicos. Tomado de Romualdo López

Zárate. "1999: Ajustes y retos del presupuesto federal universitario", en el suplemento Red

Universitaria, número 4, de la revista Educación 2001, número 44, Enero, de 1999, p. 8.

Para el 2000: Alejandro Canales. "El presupuesto para la educación en el año que

comienza", revista Educación 2001, año V, número 56, enero de 2000, pp. 55-57. Para

2001: "Tres centésimas de incremento al gasto educativo", Observatorio Educativo,

comunicado número 47, La Jornada, 12 de enero de 2001, p.37. (1988=100). En p. 17.

Ilustración 3. Tabla II.1. Gasto en educación superior como porcentaje del PIF, 2001.

Fuente: Tomado de Fernández Alfaro& Fernández López, 2004. En p. 35.

Ilustración 4. Tabla II.2 Tasa de cobertura en educación superior en países de la OCDE.

Fuente: Elaborado con información de UNESCO, Institute for Statistic, Data Centre,

Tertiary Indicators, consultado en marzo de 2011, disponible en:

http://stats.uis.unesco.org/unesco.org/unesco/TableViewer/TableView.aspx?Reportld=167.

En p. 41.

http://stats.uis.unesco.org/unesco.org/unesco/TableViewer/TableView.aspx?Reportld=167


V

Ilustración 5. Gráfica II.1 Tasas de cobertura promedio en educación superior por región,

2008. Fuente: UNESCO, Global Education Digest, 2010. En el informe de 2011 América

Latina Baja a 37%. En p. 42.

Ilustración 6. Gráfica II.2 Tasa bruta de cobertura en educación superior 2010, países de

América Latina y el Caribe. Fuente: Elaborado con información de UNESCO, Institute for

Statistics, Data Centre, Terciary Indicators . Los datos de los países corresponden a los años

2009 o 2010. Para México la TBC corresponde al ciclo escolar 2010-2011. En p. 43.

Ilustración 7. Gráfica II.3 Tasa bruta de cobertura de educación superior por entidad

federativa, ciclo escolar 2011-2012. Fuente: ANUIES, Anuario Estadístico 2011;

CONAPO, Proyecciones de población para las entidades federativas 2010-2030; SEP,

Formato 911.oración propia con información recabada en la revisión documental de los

temas. En p. 44.

Ilustración 8. Cuadro II.1 Comparativo de propuestas OCDE y ejecución de políticas en

educación, 1997-2012. FUENTE: Elaboración propia con información recabada en la

revisión documental de los temas. En p. 48.

Ilustración 9. Gráfica II.4 Ampliaciones al proyecto de presupuesto de las instituciones de

educación superior aprobadas por la Cámara de Diputados, 2001-2011. Fuente: Dictamen

aprobado de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con proyecto de decreto del

PEF, años 2001-2011. En p. 54.

Ilustración 10. Gráfica II.5 Evolución del presupuesto en educación superior en

clasificación funcional1. Fuente: Financiamiento Público de la Educación Superior en

México, fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, Javier Mendoza Rojas,

con cifras del PPEF, años 2000 a 2011; PEF, años 2000 a 2011; Cuenta de la Hacienda

Pública Federal de la SHCP, años 2000 a 2010; y Banco de Información Económica,

INEGI. En p. 55.

Ilustración 11. Esquema II.1 Subsidio Público Total. Fuente: Elaboración propia con

información de la SES-SEP, 2006. En p. 57.


VI

Ilustración 12. Gráfica II.6 de Financiamiento público ordinario por alumno en

instituciones públicas de educación superior por subsistema, 2008. Fuente: Financiamiento

Público de la Educación Superior en México, fuentes de información y cifras del periodo

2000 a 2011, Javier Mendoza Rojas, con cifras de SEP, Formato 911, 2007-2008; SHCP,

Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008; Modelo de Asignación Adicional al Subsidio

Federal Ordinario 2009; DGPP-SEP, CFEE 2008; y DGESU-SES. En p. 59.

Ilustración 13. Tabla II.3 Variación de los porcentajes de participación del subsidio

federal y estatal ordinario en las UPE, 2000-2010. Fuente: Elaboración propia con

información de la DEGESU SES-SEP, 2000-2010. En p. 61.

Ilustración 14. Tabla II.4 Subsidio público ordinario a las universidades públicas

estatales, 2000-2010. Fuente: Financiamiento Público de la Educación Superior en México,

fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, Javier Mendoza Rojas, con cifras

proporcionadas por la DGESU de la SES-SEP; e INEGI, Banco de Información

Económica. En p. 64.


1

Presentación

Se parte de la concepción de que la educación superior es un bien público con rentabilidad

social, no constituye un bien de servicio comercial o mercancía. Su función es formar a los

ciudadanos para integrarse en las distintas dimensiones de la sociedad —conocimiento,

valores de convivencia democrática, trabajo— y no sólo al mercado de trabajo. Esto

enfatiza que las universidades públicas son responsabilidad central del Estado.

La presente tesis tiene el propósito de revisar el debate sobre la asignación de recursos

destinados a la educación y en especial en el ámbito de la educación superior, analizando el

impacto que estas inversiones tienen en el desempeño de las Instituciones Públicas de

Educación Superior (IPES) en México, específicamente se analiza el comportamiento de las

34 Universidades Públicas Estatales (UPE).

Existen estudios sobre el presupuesto educativo, la marginación y el crecimiento

económico relacionado con el financiamiento, sin embargo, este trabajo se centrará en

demostrar que el avance de los indicadores de financiamiento y de aquellos que dicen

vincularse con la calidad de la educación, que varios casos no reflejan el desarrollo

institucional esperado en las UPE, condicionando su desempeño medido en los indicadores

de calidad que se manejan como convenciones aceptadas a nivel nacional e internacional

sin mediar evaluación alguna de su impacto en el desarrollo armónico de las Universidades.

Esta tesis se centrará en la educación superior y dentro de ella en el tema del financiamiento

público, ya existen varios estudios sobre este aspecto y este es un esfuerzo adicional para

acercarse al tema y está guiado por tres ejes: el primero es responder a las preguntas

fundamentales de ¿A quien le compete financiar la educación superior?, ¿Cómo se asigna el

financiamiento a la educación superior y cuales son los criterios para otorgarlo?; en el

segundo eje se describirán las políticas públicas de financiamiento a la educación superior y

si éstas corresponden con la asignación de subsidios a las universidades públicas; en el

tercer eje se analizan las características que tienen los modelos de financiamiento para la

educación superior y su relación con la calidad del sistema educativo.


2

Lo que esta tesis pretende es contribuir a establecer políticas y criterios de asignación

financiera para la educación superior que trasciendan a lo gobiernos de un sexenio y que se

piense en el largo plazo. Por tanto, nos centraremos en México y los diversos mecanismos

de asignación de recursos financieros para la educación superior pública y cómo éstos no

han logrado cerrar brechas de crecimiento y calidad entre las Instituciones Públicas de

Educación Superior (IPES), y específicamente entre las Universidades Públicas Estatales

(UPE).

El tema de investigación tiene relevancia para la definición de las prioridades que tiene el

gobierno para el gasto público dentro del presupuesto de egresos de la federación (PEF), la

definición de los recursos asociados a las universidades públicas y la definición de políticas

públicas para atender los problemas de calidad educativa, la equidad, la inclusión y el

crecimiento nacional. En el ámbito nacional, la educación y su calidad está en el debate de

las políticas públicas del gobierno federal, así como las brechas educativas entre los estados

de la república, ahí es donde queremos que sea explicito las implicaciones de política

pública que debe tener la inversión en educación como parte esencial del proceso de

crecimiento y desarrollo de las personas, las organizaciones, las regiones y las naciones. En

especial nos enfocaremos en destacar las relaciones que se tienen entre la congruencia entre

política pública, inversión pública y la calidad del sistema público de educación superior

tomando referentes nacionales e internacionales.

La investigación está planteada como un estudio descriptivo con análisis cuantitativos y

cualitativos sobre varios autores y los estudios que muestran los impactos de la

administración del sistema público de educación superior. Además de expresar opiniones

específicas sobre lo que he vivido y observado a lo largo de 16 años de carrera

administrativa y de gestión en la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, donde me

he desempeñado como analista, ejecutor administrativo y subdirector de las áreas de

presupuesto, planeación y elaboración de proyectos de financiamiento externo, lo que me

permite tener una experiencia acumulada sobre la operación de diferentes programas de

financiamiento a la educación superior.


3

Se parte de la hipótesis de que ya no es pertinente el actual modelo de asignación para el

subsidio federal y estatal ordinario y extraordinario para las universidades públicas, y se

plantea que de seguir con este modelo significa continuar con mayores problemas que

beneficios para las UPE, pues se observan incrementos inerciales en el financiamiento con

impactos poco significativos en la calidad de las instituciones y el desempeño de sus

funciones sustantivas: la docencia, la investigación y la difusión de la cultura; se presentan

desequilibrios y brechas entre las Instituciones Públicas de Educación Superior y en

especialmente entre las Universidades Públicas Estatales, limitando con ello su calidad y el

desarrollo armónico de todo el sistema de educación superior.

La tesis tiene como objetivo analizar la relación y congruencia entre las políticas públicas

para la educación superior pública, el modelo de financiamiento público y su impacto en las

UPE. Esta tesis se basa en la relación entre financiamiento, políticas públicas e

instituciones de educación superior, desde la perspectiva de la economía de la educación,

por lo que se analiza el modelo de financiamiento adoptado por el sistema de educación

superior universitaria en México durante las dos últimas décadas.

Asumimos que el modelo de financiamiento público a la educación superior será entendido

como los mecanismos de planeación y evaluación a través de los cuales los gobiernos

federal y estatales otorgan a las UPE los recursos financieros necesarios para atender las

necesidades de operación e inversión y que les permita cumplir con las funciones

sustantivas de docencia, investigación y difusión de la cultura, como lo señala nuestra

constitución y leyes aplicables vigentes.

En la postura teórica se concuerda en que la educación superior tiene un carácter estratégico

como elemento clave para el desarrollo social, la producción de conocimiento, el

crecimiento económico, el fortalecimiento de la identidad cultural, la cohesión social y la

promoción de la cultura de la paz.

La tesis se desarrolla a lo largo de tres capítulo, en el primero se realiza una revisión teórica

y documental de la relación entre teoría económica y la importancia de la inversión en la

educación, se recupera el debate contemporáneo sobre el financiamiento a la educación y el

capital humano desde donde se pretende dar respuesta a las preguntas ¿Cuál es la razón de


4

ser de la política de financiamiento público?, ¿Dónde se origina la política de

financiamiento público para la educación superior?, a partir de la revisión de la literatura

relacionada, hacer una descripción del concepto de calidad para determinar como se califica

el sistema de educación superior en México y su relación con el financiamiento público.

En el segundo capítulo, se hace una revisión de cuales son los debates en torno al sistema

de educación superior y su financiamiento, donde se buscará las respuestas a las

interrogantes ¿Quién crea y diseña la política pública de financiamiento?, ¿Quién decide su

implementación?, ¿Cual es la relación que existente entre la política de financiamiento

público y los indicadores de calidad para la educación superior y las Universidades

Públicas Estatales?, a partir de los hallazgos se determinará las características del modelo

vigente en México para la asignación de recursos públicos y sus indicadores de calidad, en

el financiamiento de las funciones sustantivas de las UPE.

El tercer capítulo estudia las diversas relaciones entre las variables planteadas: la

Universidad, su financiamiento y el modelo de gestión vigente, para plantear la interrogante

de ¿Como debería ser el modelo de financiamiento de la educación superior para los

siguientes años?. En específico se aborda el tema del financiamiento y su relevancia como

gasto y su necesario impacto en los principales indicadores de calidad para las UPE.

Además, de contemplar los mecanismos de control en las UPE en la perspectiva de los

indicadores de desempeño institucional y la pertinencia de las políticas públicas para el

desarrollo de la educación superior en los ámbitos Federal y Estatal.

Al final queremos valorar si es posible diseñar un modelo de asignación de recursos públicos que promueva el desarrollo armónico en las UPE, para ser contemplado en las

políticas públicas de financiamiento y en el modelo de gestión de las UPE.

Consideraciones Generales

La teoría económica ha demostrado que el progreso de los conocimientos de la población

general es un factor crucial que incide sobre el crecimiento y el desarrollo económico. Si

bien es cierto que la acumulación de los acervos de capital y el avance y la incorporación

de la tecnología son muy importantes, estos factores son estériles si no se cuenta,


5

progresivamente, con una población más culta, más capacitada y más especializada, de

manera que pueda explotar al máximo el potencial productivo de dichos factores. (Loria,

1995)

En la actualidad el conocimiento económico constituye un valor fundamental en todos los

procesos de producción de bienes y servicios, donde el dominio del saber es el principal

factor del desarrollo sustentable.

La políticas públicas, la planeación nacional y los informes relacionados con la educación

superior, resaltan los avances en indicadores clave, veremos cuales han sido, según el

gobierno los principales resultados.

El crecimiento de la matrícula de la educación superior ha sido importante, pues se pasó de

atender a 29,892 estudiantes en 39 instituciones de educación superior a principios de 1950,

hoy se superan los 3.3 millones de alumnos en mas de 2000 instituciones públicas y

particulares, lo que representa una cobertura del 29.2%. (PND 2013-2018 p. 60)

El crecimiento de la cobertura y alcance de la educación superior en México es un

indicador del avance, sin embargo, el tema pendiente es verificar que las instituciones que

imparten educación superior sean de calidad y permitan a los estudiantes realmente

superarse, mejorar sus habilidades y competencias profesionales, con un nivel aceptable y

apoyadas por el financiamiento público que reciben.

En contraste con la importante participación económica que tiene México en el mundo,

persiste un rezago en el mercado global de conocimiento. Algunas cifras son reveladoras de

esa situación: la contribución del país a la producción mundial de conocimiento no alcanza

el 1% del total; los investigadores mexicanos por cada 1,000 miembros de la población

económicamente activa, representan alrededor de un décimo de lo observado en países más

avanzados y el número de doctores graduados por millón de habitantes (29.9) es

insuficiente para lograr en el futuro próximo el capital humano que requerimos. (PND

2012-2018 p. 63)


6

De acuerdo con la meta nacional “México con Educación de Calidad” del Plan Nacional de

Desarrollo 2012-2018, propone además garantizar el desarrollo integral de todos los

mexicanos y contar con un capital humano preparado, que sea fuente de innovación y lleve

a todos los estudiantes a su mayor potencial humano.

También se argumenta que …“Habrá que continuar con la ampliación y el impulso al

mejoramiento de la calidad de la educación superior. Los fondos extraordinarios,

adicionales al presupuesto regularizable, han probado ser un valioso mecanismo para

formar y mejorar al profesorado, corregir problemas estructurales de las universidades,

apoyar el desarrollo institucional, fortalecer el trabajo académico y favorecer el crecimiento

de la oferta en áreas prioritarias para el desarrollo regional y nacional.”

Y continua señalando que “La libertad de pensamiento que siempre debe caracterizar a la

educación superior debe ser compatible con el aseguramiento de la calidad de los

programas y la fortaleza de las instituciones. Nuestro país ha impulsado mecanismos para

lograrlo. Sobresalen las evaluaciones que llevan a cabo los Comités Interinstitucionales

para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), las acreditaciones de programas que

se efectúan al amparo del Consejo para la Acreditación de la Educación Superior

(COPAES) y los Exámenes Generales de Egreso de la Licenciatura (EGEL).”

Debemos valorar que estos propósitos no son nuevos, pues en el Programa Sectorial de

Educación 2007- 2012, del sexenio de Felipe Calderón, comienza señalando que la

educación superior es “un medio estratégico para acrecentar el capital humano y social, (...)

para contribuir al aumento de la competitividad y el empleo requeridos en la economía

basada en el conocimiento (...) Es un factor para impulsar el crecimiento del producto

nacional, la cohesión y la justicia social, la consolidación de la democracia y de la identidad

nacional basada en nuestra diversidad cultural, así como para mejorar la distribución del

ingreso de la población.”

Señalando tres objetivos estratégicos para el subprograma de educación superior, que son:

x Ampliación de la cobertura con equidad

x Educación superior de buena calidad


7

x Integración, coordinación y gestión del sistema de educación superior

Se valorará cada uno de estos aspectos, la congruencia entre las políticas públicas y los

resultados alcanzados, para ello se analizará el objetivo particular 2, que señala:

Incrementar la inversión en educación superior para el buen funcionamiento del sistema,

atendiendo con calidad creciente a los alumnos y otros usuarios de los servicios de las

instituciones públicas de educación superior.

Este objetivo particular 2 correspondiente al tercer objetivo estratégico denominado:

Integración, coordinación y gestión del sistema de educación superior, se refiere de manera

específica a la cuestión del financiamiento del sistema. En opinión de Adrián Acosta Silva

investigador del Centro Universitario de Ciencias Económicas Administrativas de la

Universidad de Guadalajara (CUCEA-U de G), este subprograma muestra “fuertes líneas de

continuidad con las políticas educativas de la década de los noventa.” (Acosta, 2000). Es

decir, nada nuevo desde los años 90, a pesar de estar analizando los resultados y

prospectiva de más de dos décadas después.

Y aquí queremos llamar la atención del planteamiento que hace el mismo objetivo

particular 2, donde, se plantea la atención a los alumnos y otros usuarios con calidad

creciente, ¿cuanto debe crecer? o ¿cual es el referente de calidad para alcanzar el máximo

desarrollo en la calidad?, estas concepciones plantean dispendio, desperdicios de recursos e

ineficiencia en el gasto, en contrasentido de contar con mayores controles en el ejercicio de

los recursos y reconocimiento de calidad que se ha establecido por la SEP.

Hasta mediados de los años ochenta el criterio de distribución del financiamiento para las

universidades públicas se basaba en la matrícula, sin embargo, las restricciones financieras

debido a las crisis económicas de esos años que impedían sostener un financiamiento

creciente y las imprecisiones del cálculo de este criterio seleccionado, hizo que se optara

por otros criterios. Así, las autoridades educativas propusieron como criterio fundamental la

asignación en función del número de plazas de personal académico y no académico, lo que

ha traído también resultados financieramente no sostenibles.


8

La alternancia en el poder en el año 2000 no cambió en esencia nada de los que se venia

haciendo, y al final de los sexenios panistas en 2012, tampoco se obtuvo ningún resultado

significativo en cuanto alcance de los indicadores planeados.

Lo anterior se demuestra con el análisis del Programa Nacional de Educación 2001-2006,

que planteaba la necesidad de llegar a un acuerdo con los diferentes actores involucrados en

el tema de financiamiento público, las instituciones públicas y los tres niveles de gobierno,

con el objetivo de consensuar:

“El establecimiento de un nuevo esquema de subsidio para las instituciones públicas que

sea equitativo, simple, multivariado, que considere las diferencias de costo por alumno en

los distintos niveles y áreas de conocimiento, y que tome en consideración criterios de

desempeño institucional” (SEP, 2001).

Los resultado después de 12 años, no muestran avances y se mantiene el mismo esquema de

financiamiento inercial e inequitativo, como se demostrará en el capitulo 2.

A partir de las conclusiones e intervenciones de organismos multilaterales como la

UNESCO, el Banco Mundial y por supuesto la OCDE; se tienen cuestionamientos sobre el

propósito de la educación superior: ¿es sólo para el empleo o para la formación de

ciudadanía?. ¿Qué es mas importante: la docencia o la investigación?, funciones y

características que no deberían estar en duda y que como parte de una responsabilidad del

Estado, se debe asumir desde las más elementales políticas publicas de desarrollo nacional.

A partir de convencionalismos internacionales se han establecido “mecanismos de control

y aseguramiento de la calidad” que aún son débiles y que resultan adversos en muchos

sentidos, lo que trae como consecuencia impactos en la relevancia del sistema de educación

superior.

Por ello, las IPES, a partir de un modelo de financiamiento ordinario y extraordinario

inercial y poco equitativo que se tiene, han tenido que pasar a un esquema de seguimiento

basado en resultados con indicadores de desempeño definidos desde la centralidad del

Gobierno Federal y Estatal. Así, las evaluaciones y auditorias externas se basan en modelos


9

de Presupuesto Basado en Resultados, aun cuando las IES no cuentan con fuentes

estadísticas confiables ni con indicadores de desempeño integrales para realizar este

seguimiento.

El tema de investigación se encuentra delimitado por dos aspectos: el número de

instituciones y el monto de su financiamiento por su origen: ordinario y extraordinario.

En cuanto al universo de instituciones de educación superior el trabajo considera a las

Universidades Públicas Estatales.

La razón de no considerar otro tipo de instituciones como las Universidades Tecnológicas,

UT, las Universidades Politécnicas, UP y las Universidades Interculturales, UI, obedece a

que si bien son públicas, su ámbito de impacto no es estatal, aunado al hecho de que figuras

como el perfil deseable y cuerpos académicos recientemente se incorporaron a sus

indicadores. De igual forma, al ser instituciones de reciente creación, el costo por alumno

es notoriamente superior al de las UPE, por su baja matrícula, esto lo hace difícil de

comparar con el universo seleccionado.

Un elemento adicional es el desarrollo de las funciones sustantivas que las UPE (docencia,

investigación y extensión y difusión de la cultura) desarrollan como parte de sus razón de

ser, los indicadores de desempeño hacen fuerte referencia hacia actividades de

investigación, lo que deja en clara desventaja al segundo grupo de universidades.

Los Institutos Tecnológicos (IT) no se incluyen porque recientemente incorporaron la

figura de perfil deseable y cuerpos académicos y el posgrado no es un aspecto sustantivo de

su desarrollo.

Bajo esta consideración, las UPES del universo de estudio son treinta y cuatro. (Anexo 1)

Además de considerar las asignaciones y ejercicios del subsidio ordinario, federal y estatal,

también se consideran los avances en cuanto a los Fondos Extraordinarios a concurso, para

los cuales existen reglas de operación y lineamientos específicos establecidos en el

Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y administrados por la Secretaría de

Educación Pública (SEP) federal.


10

Capítulo I.

Marco Teórico y Metodológico

En este capítulo se realiza una revisión teórica y documental de los conceptos de

Educación, Calidad, y Financiamiento. Con el propósito de sustentar las concepciones

sobre inversión y el capital humano, y los diferentes modelos de calidad que han permeado

a la educación y que determinan el desempeño de los sistemas educativos, para valorar el

sistema de educación superior en México y sus políticas de financiamiento.

I.1 Educación, Calidad y Financiamiento La educación de la población representa un factor condicionante para el desarrollo

económico, social y político de los pueblos y las naciones del mundo, sin embargo, es hasta

el siglo XX cuando se fundamenta la importancia de la educación como medio de

producción, tan importante como el capital, y a partir de las segunda mitad del siglo XX se

encuentra una fuerte y estrecha relación entre la educación y el desarrollo económico

planteado desde finales de los años 50 por el modelo de Solow (1956) y con el concepto de

capital humano inventado por Theodore Schultz y publicado por Gary Stanley Becker en el

libro “Capital Human” publicado en 1964.

Desde la perspectiva de la economía de la educación que se han establecido correlaciones

positivas entre el desarrollo científico y tecnológico, la formación de capital humano, las

capacidades de innovación, el grado de competitividad internacional, y el nivel y ritmo de

crecimiento macroeconómico. Aún está en debate el orden de los factores, principalmente

si la inversión en educación e investigación científica, como tal, genera desarrollo y

crecimiento; o viceversa, si el nivel de desarrollo conseguido genera oportunidades en estos

rubros.

Como lo señalan Leyva y Cárdenas (UAM, 2002), la educación como inversión tiene

características similares a las de un bien duradero:

x Los costos de la educación son prolongados

x Se puede medir el rendimiento de inversión en educación


11

x Los beneficios de la educación son duraderos

Una función común entre estas características es el tiempo, por lo que el mercado de

servicios educativos tiene que describirse en un modelo dinámico con una perspectiva de

largo alcance: la corriente que vincula el costo y los beneficios futuros, además de

demostrar que la división del trabajo y la especialización del capital humano está limitada

principalmente por el tamaño del mercado, pero la productividad del capital humano,

especialista de alguna tarea, depende de cuanto conocimiento acumulado tiene a lo largo

del tiempo. (Becker, 2009)

De acuerdo con la contribución de Becker, la especialización del trabajo y su división

depende de la coordinación de costos asociados a la formación de capital humano, la

cantidad de conocimiento acumulado y la extensión de mercado en la economía.

Por tanto, la formación de capital humano supone que “cada individuo estaría dispuesto a

sacrificar recursos y satisfacciones del presente si, a cambio, consigue mayores recursos y

satisfacciones en el futuro”.

Este supuesto y de la teoría de la económica de la educación, relacionada con el concepto

de financiamiento y capital humano, ha significado uno de los cambios más destacados en

la concepciones de políticas públicas en estos temas, donde subyace la visión de la

educación como un gasto privado en inversión.

Sin embargo, las fallas en el mercado de la educación tiene consecuencias importantes para

la política pública y puede ser causada por el propio poder público, pero también el sector

privado puede ser fuente de imperfecciones, lo que justifica la intervención pública como

medio para mejorar el funcionamiento de un mercado que es imperfecto por sus propios

mecanismos de inclusión y exclusión.

En esta perspectiva, se parte de la concepción de la educación como un bien social (López,

1996), no solamente individual, y por lo tanto compete al Estado Nación velar por una

equidad en las oportunidades de acceso, cuidar su calidad y por lo tanto financiarla.


12

Desde el punto de vista económico, se considera que la educación no puede reducirse a la

concepción de generación de un mayor ingreso para el estudiante egresado, pues la

educación pretende fines más allá de la riqueza individual que son necesarios para el

desarrollo armónico y sostenido de un país. Si la educación se restringiera a una visión de

inversión, entonces no valdría la pena “invertir” en aquello que no va a producir. Un país

requiere de muchas disciplinas que tal vez no sean “rentables” ni individual ni socialmente,

pero que son indispensables para un desarrollo social equilibrado. Existe unidades

académicas (escuelas, facultades, institutos, etc.) con muy pocos alumnos que demandan

muchos recursos, música por ejemplo, y no por ello deben suprimirse. Hay muchos

productos educativos intangibles pero culturalmente necesarios, por tanto, una visión

economicista restringiría los fines de la educación.

Lo que debemos resaltar es el debate que se da entre las postura teóricas de más Estado o

menos Estado en la educación, desde la perspectiva de grupos progresistas de la sociedad,

la reducción del gasto público en la educación, así como las propuestas de diversificación

del financiamiento en la enseñanza superior por parte de algunos gobiernos y

universidades, constituyen medidas de un movimiento deliberado de "privatización" del

sector educativo.

Podemos observan tendencias de cambio en los sistemas de planeación y financiamiento de

la educación superior en México y varios países latinoamericanos donde se promueven

políticas educativas que se fundamentan en los conceptos de capital humano, inversión

pública y privada, eficiencia y calidad, es así que las nuevas políticas de financiamiento han

chocado con la realidad de las instituciones de educación superior y la de algunos países,

principalmente en desarrollo.

Es así que, desde la perspectiva de las políticas educativas mundiales difundidas por los

organismos multilaterales como el Banco Mundial, la OCDE y el FMI, la calidad de la

educación queda determinada por la capacidad que tienen las instituciones para preparar al

individuo, destinatario de la educación, de manera que pueda adaptarse y contribuir al

crecimiento y desarrollo económico y social mediante su incorporación al mercado laboral.


13

Competitividad y eficiencia eran dos palabras poco utilizadas en la gestión universitaria de

nuestro país, que se desenvolvía, hasta la década de los setentas, en un medio ambiente sin

turbulencias en el cual el financiamiento estatal estaba asegurado y la competencia se

encontraba limitada. Hoy, dicho marco de referencia ha cambiado drásticamente y es otro

el escenario que enfrentan las universidades. La propia UNESCO llegó a ésta conclusión

desde 1995, donde señalaba que "en la actualidad difícilmente existe algún país capaz de

financiar un sistema comprensivo de educación superior exclusivamente con recursos

públicos". Incluso más, señaló que "visto el estado de la economía en varias regiones del

mundo y los persistentes déficit presupuestarios a nivel local y de los Estados, parece

improbable que dicha tendencia pueda revertirse en los próximos años". Lo

comprobaremos más adelante, el modelo de financiamiento está basado en estas

concepciones de eficiencia y eficacia en un entorno de restricciones financieras y de mayor

competencia por el financiamiento a través de indicadores de calidad.

I.2 Modelos de Calidad en la Educación En México, desde la década de los noventa y en los inicios del siglo XX, se afianza la idea

de que las instituciones de educación superior no sólo deben ser eficaces sino que deben

buscar y alcanzar la eficiencia. La eficacia es la obtención de los resultados deseados, y la

eficiencia se logra cuando se obtiene un resultado deseado con el mínimo de insumos

(Chase y Aquilano, 1995). La eficiencia resulta del logro de los objetivos propuestos si ello

se hace con costos mínimos, por tanto la eficiencia se refiere al uso óptimo de recursos en

beneficio del logro de los objetivos planificados. Se trata de un concepto cuyo origen se

remonta a Lionel Robbins (1945), específicamente a su definición económica, y cuya idea

central postula la existencia de un tipo de actividad humana que adecua medios, que son

escasos y de uso alternativo, a fines múltiples y jerarquizados. Si se traslada ésta

concepción de racionalidad a la empresa productiva, significa el aprovechamiento de

recursos escasos para producir bienes y servicios, como hoy se concibe la racionalidad para

las universidades.


14

El desarrollo del concepto de calidad en el ámbito industrial impactó de manera

determinante los diferentes sistemas de producción de bienes y de servicios. En el ámbito

educativo se observa una preocupación por mejorar el nivel de los servicios y de iniciar

estudios propios en este campo que han permitido avanzar en sistemas de calidad para los

sistema de educación. En la literatura sobre este tema se encontró que Best (1982) y Cantón

(2001) describen, como antecedente, que el gobierno de los Estados Unidos encargara un

informe para establecer la relación entre la cantidad de recursos económicos destinados a la

educación y los rendimientos obtenidos por los escolares: el informe Coleman en 1966,

concluyó lo siguiente:

x Los centros educativos tienen poca influencia para reducir las diferencias producidas por la clase social y la inteligencia.

x La educación recibida afecta muy poco el futuro profesional de los alumnos. x La familia es el factor clave. Las escuelas poco pueden hacer para mejorar la

educación. x Los programas específicos y las reformas no modifican significativamente la

desigualdad educativa.

De ahí surge una corriente de investigación, que introduce la educación y la didáctica

tecnológica, que consiste en la aplicación científica de la investigación básica y del

conductismo a la práctica educativa, la aplicación masiva de pruebas de inteligencia y

aptitudes estandarizadas intentando catalogar a los alumnos; la evaluación continua y

escrita, frente a la esporádica y opinable. De la corriente tecnológica, de inspiración liberal,

salen a su vez dos nuevas corrientes: las escuelas eficaces y posteriormente las escuelas de

calidad, de esta corriente se derivan los enfoques existentes sobre calidad de la educación.

Según Cantón, mientras que las escuelas eficaces son estáticas y buscan el producto, las

escuelas de calidad son dinámicas y dan igual importancia al producto que al proceso. En la

Tabla I.1 de la ilustración 1, donde se describen de manera puntual estas diferencias.


15

Ilustración 1. Tabla I.1 Diferencias entre Eficacia y Calidad de los Centros Educativos

Eficacia: sentido estático: oferta y éxito académico, elitista, evaluación externa, indicadores, estándares.

Calidad: sentido dinámico, contexto, autoevaluación interna, misión, expectativas, clientes, cambios.

Liderazgo: claro, personal y jerárquico, vertical , evaluador del personal y de sus resultados.

Liderazgo: horizontal, responsabilidad por las personas de su proceso compartido, incorporan a personas al equipo.

Importancia de los resultados y productos como cumplimiento de los objetivos de eficacia.

Igual importancia a los resultados que a los procesos, implicación de todos. Varios tipos de resultados: financieros, académicos, organizativos de servicios y de Interface.

Evaluación: accountability, sumativa o rendición de cuentas.

Evaluación: assesment, prestigio, formativa interna.

Fuente: CANTÓN (COORDINADORA), ÁLVAREZ, GONZÁLEZ, POMÉS, LORENZO Y SANTOS (2001). LA IMPLANTACIÓN DE LA CALIDAD EN LOS CENTROS EDUCATIVOS. UNA PERSPECTIVA REFLEXIVA. MADRID. EDITORIAL CCS.

Estas posturas reflejan la complejidad del término “calidad” y la dificultad para ubicarlos

en situaciones precisas, medibles y observables, tanto cualificables como cuantificables.

Por tanto, el concepto de calidad en la educación es un concepto primordialmente social,

histórico y dinámico; no es obra de los nuevos tiempos y debe considerarse en su trayecto

espacial y temporal. Es así que uno de los elementos clave, que se evaluará en la

investigación, es el enfoque económico o de ponderación de recursos, donde se supone que

a mayores recursos o medios de aprendizaje e investigación, esto significa mejor calidad.

Se trata de cambiar la percepción de que la problemática de la universidad sea la búsqueda

exclusiva de aplicaciones tecnológicas y eficiencia administrativa, soslayando la necesidad

de disponer de una identidad precisa, compromiso histórico con un proyecto social o la

definición de un modelo de aprendizaje capaz de estimular, entre estudiantes y académicos,

el desarrollo del pensamiento crítico y creativo, aspectos, entre otros, que se encuentran en

el fondo de los términos del debate sobre la universidad del siglo XXI.

En este sentido, se concluye que elevar la calidad es encontrar los medios necesarios para el

logro de éstos fines, especialmente los financieros. Sin embargo, para lograr los objetivos

de calidad esperados en la educación se deberá contar con la participación de los actores


16

educativos involucrados en este proceso, en diferentes niveles y en diferentes sectores para

llegar a la tan deseada calidad de la educación.

En México, los gobierno y sus planeaciones centralistas cargan a la universidad de

responsabilidades excesivas en tanto están fuera de su propia naturaleza y alcance. Una

visión integral del desarrollo nacional deslindaría responsabilidades y analizaría

críticamente los efectos de las políticas macroeconómicas sobre los salarios, el abatimiento

del mercado interno y el crecimiento de la pobreza de la mayoría de la población. (Latapí,

2000)

En México, en los años de la post-revolución de 1910, el financiamiento de la educación

superior con recursos públicos estuvo asociado a la expansión del sistema con la creación

de nuevas universidades nacionales y estatales; en cambio, a partir de 1982, el

financiamiento se comenzó caracterizar con aspectos de calidad, eficiencia, rentabilidad,

competitividad y productividad, bajo condiciones de control burocrático y vigilancia

evaluatoria del uso de los recursos y resultados alcanzados en las instituciones públicas de

educación superior (IPES).

De esta manera, las decisiones del monto del gasto social que se destina a la educación en

general, están determinadas por la prioridad concedida a la educación en el marco de los

proyectos nacionales o gubernamentales de cada sexenio. Y la educación superior ha

sufrido restricciones en su financiamiento derivadas de una nueva postura gubernamental

diseñada por el BM y reforzada por las sugerencias de la OCDE al finalizar los años 90,

donde los niveles de educación media superior y superior dejan de ser un derecho para

convertirse en un servicio.

En este marco y con el argumento de los alumnos de las universidades públicas pertenecen

a diversos estratos económicos, pero pocos de ellos provienen de los niveles

verdaderamente bajos, se les restringe su ingreso a la educación gratuita con lo que se

observa una disminución continua de recursos públicos para la educación superior desde

1982, cuando inician los gobierno de corte “neoliberal”.


17

Como se puede observar en la Ilustración 2 con la Tabla I.2 que muestra el gasto público

federal en la educación superior y posgrado, entre 1988 y 1997, se produce una continua

caída de los recursos públicos destinados a la educación superior, cuya recuperación sólo se

logra en 1998, lo que deja a las Universidades y al sistema de educación superior con la

obligación de introducir cambios y modificaciones en sus acciones de planeación y

presupuestación.

Ilustración 2. Tabla I.2 Gasto público federal en educación superior y posgrado (GPFES) en relación con el gasto de la Secretaría de Educación Pública (SEP)

(millones de pesos) Año Gasto de SEP GPFES GPFES/SEP 1988 10,287 2,366 23% 1989 9,951 1,962 20% 1990 11,133 2,253 20% 1991 12,946 2,508 19% 1992 14,639 2,842 19% 1993 16,815 3,219 19% 1994 19,117 3,724 19% 1995 21,249 4,135 19% 1996 19,023 3,525 19% 1997 18,951 3,256 17% 1998 21,295 3,303 16% 1999 21,532 2,778 13% 2000 21,923 2,850 13% 2001 23,168 3,058 13%

Fuente: Tomado de Ornelas D. J (2007). Educación y neoliberalismo en México. Señala como fuente: De 1988 a 1998 "Cuarto Informe de Gobierno del Presidente Ernesto Zedillo", Gasto Nacional Ejercido en Educación, p. 202. Para 1999: "Proyecto de Egresos para 1999", "Gasto por Nivel Educativo", p. IV.35. Se deflactó mediante el Índice Nacional de Precios al Consumidor, página del INEGI, Indicadores Económicos. Tomado de Romualdo López Zárate. "1999: Ajustes y retos del presupuesto federal universitario", en el suplemento Red Universitaria, número 4, de la revista Educación 2001, número 44, Enero, de 1999, p. 8. Para el 2000: Alejandro Canales. "El presupuesto para la educación en el año que comienza", revista Educación 2001, año V, número 56, enero de 2000, pp. 55-57. Para 2001: "Tres centésimas de incremento al gasto educativo", Observatorio Educativo, comunicado número 47, La Jornada, 12 de enero de 2001, p.37. (1988=100)

Como señala Jaime Ornelas (2007), “…desde el aparato gubernamental, apoyado por un

numeroso sector de la burocracia universitaria, se promueve entre las instituciones públicas

una propuesta derivada de los principios y valores neoliberales, compendiada en el

concepto de capitalismo académico, cuyo punto de partida es aceptar que [debido a su baja


18

rentabilidad social] no hay razones válidas para que el Estado financie la oferta de

educación superior.”

En conclusión, en las décadas de los 90 y la primera década del siglo XXI, se han

modificado las formas de transferencia de recursos públicos a las instituciones de educación

superior (IES), donde predomina un sistema basado en criterios históricos de distribución

del subsidios ordinario y de negociación para el financiamiento de programas de desarrollo

institucional, además de iniciar con el financiamiento basado en resultados o indicadores de

desempeño implementado a través de fondos concursables.

I.3 La planeación pública y sus resultados

Para realizar los análisis y apreciaciones personales sobre las políticas públicas de

educación superior y sus repercusiones en las UPE, se valorará las características del

sistema de educación superior en México y su modelo de financiamiento en conjunto

tomando como base la postura que tiene Luis Porter en su libro “La Universidad de Papel”

publicado en versión electrónica en 2005, donde se realiza una critica de la distancia que

existe entre la planeación de la política pública y esa realidad saturada por una enorme

complejidad y sus infinitos detalles no siempre considerada por los diferentes actores,

donde señala … “Los planes y programas han operado en esta lógica, pues en lugar de re-

conocer se proponen ordenar y diferenciar, para imponer conductas normalizadas que se

ajusten a un cierto estándar de existencia”.

Uno de los argumentos relevantes de esta rebeldía del autor se encuentra en la negación

sistemática del carácter técnico de la planeación, que no puede ser considerada por más

tiempo como ese ejercicio racional de expertos, y dejar de considerar a la universidad como

fenómeno social y la participación de la sociedad en la construcción de posibles soluciones

a los problemas de la universidad, uno de los fundamentales que analizaremos en el trabajo

es el financiamiento a sus funciones sustantivas de docencia, investigación y difusión de la

cultura.


19

Desde la perspectiva de la planeación estatal, la estrechez de miras no resulta

aparentemente tan grave ya que la modernidad en la administración pública opera

simplificando, mediante el dato y su registro, la existencia humana;; esta estandarización

regulada por la norma, ha permitido al poder prescindir de la realidad y sus diferencias.

(Ibarra, 2003)

El reiterado centralismo que ha caracterizado a las políticas para la Universidades en

México, y su insistencia de pasar por alto los atributos y las diferencias de sus

componentes, han reforzado a la universidad de papel, postergando ad infinitum la solución

de los problemas de cada institución y la atención a sus necesidades locales. (Porter, 2005)

Es decir, que la prioridad que el gobierno le otorga a los informes de agencias como la

OCDE o la CEPAL, o las propuestas del Banco Mundial o el Fondo Monetario

Internacional, contrasta con su desatención a los estudios y recomendaciones localmente

generados para enfrentar las dificultades propias de cada una de las instituciones y sus

realidades locales. ¿Cuándo seremos considerados como interlocutores legítimos de nuestro

propio gobierno?

Se trataría de contar, ya no con un programa sectorial de educación general formulado

desde el centro cada seis años, sino con capítulos que atendieran las especificidades

regionales y las condiciones locales en las que se ubica y opera cada institución, elaborados

colectivamente desde la base y bajo sus propias temporalidades. Este regionalismo crítico,

como lo denomina Luis Porter, es indispensable para confrontar la uniformidad y el

egoísmo propios de la autoridad central, potenciando una metodología más compleja y

abierta en la que participemos todos.

El grave problema del financiamiento, la tensión provocada por la falta de apoyo a las IES

por parte de la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Educación Pública (SHCP),

situación íntimamente relacionada con la institucionalización del desprecio hacia las

universidades públicas y la consecuente tendencia a su privatización.

Cambiar, requiere que hagamos conscientes las contradicciones que ello implica y los

límites que debemos conocer. De eso se trata la investigación, de los límites de la


20

planeación y sus resultados, contra el reconocimiento de las dinámicas que se viven en las

UPE.

También que reconozcamos la fuerza real y potencial que existe en cada centro estatal,

reconociendo su particularidad como unidad regional, y utilizando el conocimiento local,

para ser capaces de dialogar con el centro, de educarse junto a ellos, en una posición de

iguales.

Porque en el caso de las “auto-evaluaciones” promovidas por la Dirección General de

Educación Superior Universitaria (DGESU) de la SEP y que constituyen un listado de

logros y actividades, esquemático, que cada institución realiza a su manera, impidiendo un

análisis longitudinal que pueda compararse con los realizados por otras instituciones.

Tampoco dichos estudios han conformado dentro de la SEP una base de datos en la que sea

posible conocer a cada universidad pública a partir de la integración de sus periódicos

informes y reportes de este y otros tipos, que le son constantemente requeridos y que no

obedecen a un modelo que permita, sexenio tras sexenio, su sistematización o al menos una

acumulación ordenada.

Por lo que no es equivocado concluir en la necesidad de que las universidades públicas del

país se conozcan a sí mismas, es una tarea urgente que cada una de ellas debe asumir, pues

solo atender las autoevaluaciones pedidas desde la SEP federal limita el autoconocimiento

de las dinámicas propias de cada universidad.

Se llamar la atención para que gobierno y sus políticas educativas sean más realistas, en vez

de intentar predecir y fantasear con metas y objetivos que corresponde al que visualizan las

agencias internacionales, sirvan para construir caminos y transitar por ellos hacia ese futuro

cuya creación es resultado de la acción individual y colectiva, surgida de nuestro

conocimiento local y de un regionalismo crítico.

Una política exitosa, es la que estimula un mayor compromiso de los integrantes de la

institución para hacer mejor su tarea. Lo hacen bien porque lo hacen en la realidad, desde la

realidad y transformando la realidad, y no en, ni desde el papel (Porter, 2005).


21

De manera que el gobierno federal, por un lado, orienta recursos a través de programas

federales, que las universidades transforman en nuevas estructuras académicas,

replanteamiento de sus organigramas, aumentar o mejorar infraestructura y tecnología, etc.

como forma de evolución y avance, como sustituto a una verdadera "vía académica" nacida

desde adentro de la institución y sus miembros.

Lo anterior apunta a que es necesario mejorar los mecanismos de control y seguimiento a

partir de una actualización de la gestión y sus indicadores en todas las Instituciones

Públicas de Educación Superior (IPES).

Más allá de la discusión acerca de la visualización de la educación como bien público y

desde la postura de que la educación es una inversión social, el modelo de financiamiento

es el que debe estar en el debate. Pues se parte del principio que aún es insuficiente la

inversión en la educación superior pública y que debe mejorar su articulación.

Los gobiernos federal y estatales deben comprometerse mucho más con el financiamiento

de la educación superior de tipo estatal y pública. Esto especialmente en el caso de las

Universidades donde la producción de los bienes públicos y externalidades asociadas al

trabajo académico, resultan de evidente necesidad social y política como en México.

Ciertamente, el diseño de política debe considerar también el rol que juega el sector privado

en la expansión y profundización en calidad del sistema. Más allá de eso, sin embargo, las

IES públicas deben cumplir un crucial rol como referentes de calidad del sistema de

educación superior ante la necesidad de promover un desarrollo educacional con calidad.

Un sistema con IES públicas que actúen como referentes requiere instituciones bien

financiadas, con adecuada gestión y niveles de complejidad –especialmente en la provisión

de posgrados e investigación básica y aplicada- con capacidad de mostrar públicamente sus

resultados y con un adecuado tamaño crítico, para poder así ser efectivamente una

influencia en el sistema.

Una educación formal de calidad a nivel mundial promoverá una mayor participación del

individuo en la política, la justicia y en general en el desarrollo social, es por ello que

aumentar la calidad y la eficiencia en el gasto destinado a educación debe ser una prioridad


22

para los diferentes gobiernos y más para los países en desarrollo dado que una educación de

calidad se vera reflejada en mayores ingresos para el individuo y para la nación, pues contar

con una fuerza laboral mejor formada dará como resultado un mayor crecimiento

económico.

Sin embargo una educación de calidad necesita una inversión considerable que debe ser

realizada dentro de un plan estratégico, que traerá como resultado grandes beneficios

económicos y sociales, dada la importancia del capital humano, bien preparado dentro de

un sistema educativo solidó que permita aumentar el bienestar de los individuos que la

recibe como el de las personas a su alrededor. Y un nivel de educación más alto contribuirá

a incrementar la innovación y productividad social ya que facilitara la adopción de nuevos

procedimientos productivos, aumentando así la eficiencia en las empresas, y acelerar la

adopción de nuevas tecnologías.


23

Capítulo II.

El Modelo de financiamiento de la educación superior: el financiamiento a la universidad pública.

El presente capítulo tiene como propósito describir cual es el modelo de financiamiento que

prevalece para la educación superior en algunos países de Latinoamérica y con desarrollo

similar a México, con la finalidad de contextualizar el tema de investigación.

II.1 La educación superior en América Latina y el Caribe De acuerdo con Daniel Schugurensky (1998) la educación superior en el mundo

contemporáneo, resiente una repercusión de los actuales procesos de globalización de la

economía, la disminución del Estado benefactor y la mercantilización de la cultura en las

instituciones universitarias. Lo anterior se refleja en nuevos discursos y prácticas que ponen

énfasis en el valor del dinero, la responsabilidad social, la planeación, las opciones

educativas a elegir, el análisis costo-eficiencia, el saneamiento administrativo, la

distribución de recursos, los costos unitarios, los indicadores de desempeño y la

selectividad.

La crisis fiscales de los gobiernos nacionales y sus resultantes recortes presupuestales han

generado una gran confianza en las estrategias de ahorro o reducción de costos y en las

fuentes privadas de ingresos a través de la políticas públicas y estrategias planteadas desde

el centro de los gobiernos.

Una revisión de las recientes iniciativas de políticas educativas por parte de los gobiernos

muestran esta dirección de eficiencia y eficacia, medida en tiempo y dinero. Cómo señala

Schugurensky, en todos los continentes un gran número de planes gubernamentales,

reformas constitucionales, actas legislativas, regulaciones y recomendaciones están

impulsando el acercamiento de las universidades a las demandas del estado y del mercado.

“Esto tiene serias consecuencias en el financiamiento, la misión de la educación superior y,

consecuentemente, para el grado de autonomía de que disfrutan las instituciones

individuales para definir proactivamente su agenda”.


24

Es importante señalar que una reducción en la autonomía institucional a partir de la

intervención exógena y la búsqueda de prioridades que no corresponden a las capacidades

de las organizaciones, en este caso las Universidades Públicas, podría repercutir

significativamente en el gobierno universitario, el curriculum y las prioridades en la

investigación. Es evidente que gran parte de estos cambios son expresiones de la gran

influencia del mercado y el Estado en los asuntos universitarios.

En este contexto, las instituciones de educación superior se encuentran bajo importantes

presiones para que sean más productivas, en cantidad y calidad, disponiendo de los mismos

recursos o, incluso, con menos. Además, la regulación de recursos es más fuerte y se

incluyen políticas para lograr mayor transparencia en su funcionamiento y sus resultados.

Esto implica la realización de evaluaciones, el establecimiento de sistemas de clasificación

de instituciones y la creación de organismos de acreditación a la manera de los que existen

en Europa y los Estados Unidos.

Es claro que en las universidades del país y en general en américa latina las presiones para

reformar las instituciones de educación superior latinoamericanas, a diferencia del pasado,

provienen más del "exterior" que del "interior" de las instituciones. Una de los principales

desafíos, es el referente al del financiamiento ordinario, el cual ha resultado ser insuficiente.

Esto es así principalmente porque la mayor parte del presupuesto se dedica al pago de

salarios del personal académico y administrativo sin considerar el gasto operativo de

manera integral.

La universidad ha sido gradualmente desplazada de su papel monopólico en la producción

de conocimientos de alto nivel, al proliferar el número de establecimientos

gubernamentales y privados en los que se realiza investigación y desarrollo (I+D). Una de

las expresiones más evidente de los cambios ocurridos en los años recientes en éste rubro

tiene que ver con la aparición de áreas especializadas o núcleos temáticos, de las cuales se

han identificado alrededor de 37 mil a nivel mundial. La participación de la investigación

latinoamericana en esas áreas o núcleos se encuentra muy rezagada, alcanzando apenas un

17 por ciento. (Vessuri, 1998)


25

Es pertinente apuntar que, pese a que los grupos empresariales, los organismos donantes y

los acreedores se han convertido en potencias hegemónicas que influyen en la política

educativa; que los bloques regionales económicos se consolidan rápidamente y que las

comunidades epistémicas se han vuelto más homogéneas, las medidas de reestructuración

no están siendo aplicadas en forma consistente en cada país. Aunque la mayoría de los

sistemas de educación superior se mueven en una dirección muy semejante, la transición

está llena de adaptaciones, rechazos parciales y conflictos. Las características de cada

sistema de educación superior, con su propia historia, conflictos y tradiciones educativas,

hacen que se negocien constantemente, o se resistan a llevar a cabo las recomendaciones de

política provenientes de los centros de decisión. Además, los procesos de reestructuración

también están sujetos a las características particulares de cada institución.

La UNESCO (1995) recomienda que las respuestas de la educación superior a los continuos

cambios de hoy deberán estar guiadas por tres principios rectores: pertinencia, calidad e

internacionalización. La relevancia se refiere al papel y el sitio que ocupa la educación

superior en la sociedad, sus funciones con respecto a la docencia, la investigación y los

servicios que de ellas resulten, así como en términos de sus vínculos con el mundo del

trabajo en un sentido amplio, las relaciones con el Estado y el financiamiento público, y las

interacciones con los demás niveles y formas del sistema educativo. Una de las mayores

restricciones del proceso de cambio y desarrollo de la educación universitaria la constituye

el limitado financiamiento público y la diversificación de fuentes alternas. En este sentido,

se subraya la necesidad que tienen las instituciones de educación superior de hacer un uso

más eficiente de sus recursos humanos y materiales, aceptando la rendición de cuentas a la

sociedad.

Siguiendo con la tendencia prevaleciente en muchos organismos internacionales, se insiste

también en la necesidad de una búsqueda de fuentes alternas de financiamiento. Se

advierte, sin embargo, del riesgo de una política que aleje al Estado de su función de

financiar a las instituciones públicas de enseñanza superior, al presionarlas excesivamente

por hallar fuentes complementarias de ingresos, la recuperación de costos y una

interpretación estrecha por lograr la autosuficiencia institucional.


26

Se establece desde el principio que el punto de arranque para repensar la educación superior

en el mundo actual es definir como su misión fundamental el estar en contacto con las

necesidades de la sociedad a fin de contribuir a crear un desarrollo humano sustentable y

una cultura de paz. Ello constituye el cimiento de la pertinencia de las actividades

educativas, de investigación, asesoramiento y servicio a la comunidad. Es asimismo, lo que

requiere una administración de calidad y lo que orienta su política de cooperación.

La pertinencia de la educación superior, se considera como función de su cometido y lugar

en la sociedad, de sus funciones con relación a la enseñanza, la investigación y los

servicios, así como de sus nexos con el mundo del trabajo, con el Estado y el

financiamiento público, además de sus interacciones con otros niveles y formas de

educación. La calidad es considerada como una noción pluridimensional, aunque se la

puede definir como el ajustarse al logro de los objetivos que la institución ha fijado de

antemano. Se aclara también que el concepto de calidad no se refiere exclusivamente a los

productos, sino también a los procesos efectuados por el sistema, el cual funciona como un

todo.

El documento de la UNESCO “Política para el cambio y el desarrollo de la educación

superior” de 1995 se señala que en las reuniones preparatorias a la reunión de París, se hizo

hincapié en que los gobiernos deben seguir garantizando el cumplimiento del derecho a la

educación superior, en el sentido de asumir la responsabilidad de su financiamiento en el

marco de las condiciones y exigencias propias de cada sistema educativo. Este llamado se

hace más imperativo cuando a escala mundial se ha observado una disminución de las

inversiones públicas en el nivel superior de la educación. No obstante lo anterior, se insiste

también en que las instituciones deben actuar más eficaz y eficientemente en la

administración de los recursos puestos a su disposición y también den prueba de gran

imaginación para generar los recursos complementarios indispensables.

Finalmente, se subraya que la educación superior no podrá hacer frente a los desafíos que le

plantea la realidad actual sin una nueva elaboración de las políticas de cooperación. Dicha

política deberá permitir enfrentar con éxito las consecuencias de la regionalización y la

mundialización, sobre todo sus efectos más perversos como la polarización, la


27

marginalización y la fragmentación, las cuales frenan el desarrollo sustentable y la cultura

de paz. De modo primordial también, la cooperación interuniversitaria debe basarse en la

solidaridad para contribuir a reducir la brecha entre los países ricos y pobres en la esfera

vital de la creación y aplicación del saber.

Las contradicciones en las conclusiones que se dan entre la UNESCO y el BM, así como en

cuanto a las posturas teóricas asumidas, se tienen que analizar a la luz de quienes son lo

redactores de los estudios y en el contexto mundial en que fueron hechas, para ello se

realiza una descripción de sus principales contenidos y sus recomendaciones.

La propuesta del BM contenida en “La Enseñanza Superior: Las lecciones derivadas de la

experiencia” y publicada también en 1995, examina las principales dimensiones de la crisis

de la educación superior en los llamados países en desarrollo y evalúa las perspectivas de lo

que se considera como una reforma exitosa en dichos sector. El documento en cuestión

reúne los resultados de un gran número de informes temáticos y estudios de caso en el

terreno de la educación de tercer nivel. Desde el punto de vista del BM, los países en

desarrollo pueden alcanzar las metas de mayor eficiencia, calidad y equidad en la educación

superior mediante cuatro orientaciones clave para la reforma:

x La promoción de una mayor diferenciación de las instituciones, incluyendo el

desarrollo de establecimientos privados;

x El otorgamiento de incentivos a las instituciones públicas para que diversifiquen sus

fuentes de financiamiento, lo cual incluye el establecimiento de aranceles y cuotas;

x La redefinición del papel del gobierno en el desarrollo de la educación pública; y

x La introducción de políticas explícitamente diseñadas para dar mayor prioridad a los

objetivos de aumentar la calidad y la equidad.

Asimismo, se subraya en este documento que, si bien las inversiones en la educación

superior son importantes para el desarrollo económico, presentan menores tasas de retorno

social que aquellas hechas en la educación primaria y secundaria. Se argumenta, además,

que las inversiones en educación básica tienen un impacto mayor en la reducción de la

pobreza, puesto que tienden a mejorar la igualdad en los ingresos económicos de la


28

población más desfavorecida. De acuerdo con el BM, los préstamos que realiza para el

desarrollo de la educación superior tienen el objetivo de apoyar los esfuerzos de las

naciones para alentar una política de reforma que permita a dicho sector operar de una

manera más eficiente y con un menor costo para el erario público. Del mismo modo, el BM

pretende apoyar las reformas a las políticas financieras y administrativas que sean

esenciales para el establecimiento de sistemas más equitativos, eficientes y de mayor

calidad.

Algunos de los argumentos antes mencionados han sido replanteados en un documento más

reciente del Banco Mundial y la UNESCO (2000), titulado Higher Education in Developing

Countries: Peril and Promise. Conviene destacar el hecho de que su elaboración fue

encargada a un grupo de expertos (task force) de 13 países, los cuales no forman parte del

staff regular del Banco. Con base en su investigación y los testimonios recabados durante

dos años, el grupo de expertos llegó a la conclusión de que sin más y mejor educación

superior, será cada vez más difícil que los países en desarrollo alcancen los beneficios de la

economía global basada en el conocimiento. La población de dichos países constituye el 80

por ciento del total mundial.

Sin embargo, desde la década de los ochenta, un número importante de gobiernos,

especialmente el mexicano y organizaciones donadoras internacionales le han dado a la

educación superior una baja prioridad. Los estrechos y equivocados análisis económicos

han contribuido a la visión de que la inversión pública en las universidades y otras

instituciones de enseñanza superior proporcionan bajas tasas de retorno comparadas con la

inversión en educación primaria y secundaria, así como que la educación superior

incrementa la iniquidad en los ingresos. Como resultado de lo anterior, los sistemas de

educación superior en los países en desarrollo se hallan bajo grandes presiones. Con

frecuencia el profesorado no está bien capacitado, tiene baja motivación y muy bajo

reconocimiento social. Los estudiantes reciben una enseñanza deficiente y el curriculum no

se desarrolla de un modo adecuado. Entre tanto, los países industrializados aumentan

constantemente el financiamiento. Muchos países en desarrollo tendrán que trabajar mucho

más sólo para mantener su posición actual, no se diga para alcanzar a los desarrollados.


29

Aunque hay notables excepciones, en la mayor parte del mundo en desarrollo, el potencial

de la educación superior para promover el desarrollo se está realizando sólo marginalmente.

Por tanto, la principal recomendación sugiere abordar el financiamiento, a partir de un

modelo mixto para maximizar las contribuciones del sector privado, los individuos e

instituciones filantrópicas y los estudiantes. Se exhorta a contar también con mecanismos

de financiamiento público más consistentes y productivos. Una segunda línea de acción

tiene que ver con un uso más efectivo de los recursos (capital físico y humano), incluyendo

el acceso urgente a las nuevas tecnologías necesarias para conectar a los países en

desarrollo con las principales corrientes intelectuales en el nivel global. El gobierno de las

instituciones universitarias es la tercera área de acción.

Para ello se proponen una serie de principios de buen gobierno y se discuten las

herramientas para promover su puesta en marcha; se postula que una mejor administración

conducirá a un despliegue más efectivo de los recursos. La cuarta área de acción se

relaciona con el desarrollo curricular, especialmente en dos campos contrapuestos: ciencia

y tecnología y educación general. El grupo de expertos considera que en la economía del

conocimiento, los especialistas y los generalistas ampliamente educados estarán en gran

demanda, y se requerirá que sean formados con mayor flexibilidad para que continuar

aprendiendo conforme se desarrolla su entorno.

Entre las nuevas realidades que contiene el documento, vale la pena destacar que el cambio

demográfico, el aumento en los ingresos, la urbanización y la creciente importancia del

conocimiento y las habilidades, se han combinado para asegurar que en la mayor parte de

las naciones en desarrollo, la educación superior haya dejado de ser una empresa cultural

sólo para la élite. Sin embargo, la expansión, tanto pública como privada ha sido

desenfrenada, sin planeación y con frecuencia, caótica; como parece sucede así sucede en

México. Lo anterior ha dado como resultado un deterioro en la calidad y una continua

inequidad entre regiones y países, así como un aumento en la oferta de educación superior

con fines de lucro. Asimismo, la tarea más formidable que los países en desarrollo están

enfrentando es expandir sus sistemas de educación superior y mejorar su calidad en medio

de continuas restricciones presupuestales.


30

En su crítica a los análisis basados en las tasas de retorno, tan apreciados por muchos

economistas del BM, el grupo de expertos considera que los argumentos económicos

tradicionales se basan en una comprensión limitada de la contribución de las instituciones

de educación superior. Señalan que los estudios basados en las tasas de retorno valoran a

los individuos educados sólo mediante sus mayores ingresos y sus crecientes

contribuciones impositivas a la sociedad, pero pierden de vista, por ejemplo, el impacto de

dichos individuos en las esferas políticas y sociales, así como el impacto de la investigación

universitaria sobre la sociedad. El grupo en cuestión también refuta el argumento de que la

inversión pública en educación superior es socialmente inequitativa. Consideran, por el

contrario, que un estrato educado y con habilidades resulta indispensable para el desarrollo

socioeconómico de una sociedad moderna, proporcionando beneficios a la sociedad en

general y no solamente a aquéllos que están siendo educados.

Asimismo, la educación superior ha actuado como un poderoso mecanismo para la

movilidad social ascendente en muchos países, permitiendo a quienes cuentan con talento

prosperar, independientemente de su origen social. Se subraya, por último, que la

ampliación del acceso a la enseñanza superior debe incluir la ayuda a grupos en desventaja

para superar los problemas endémicos que los excluyen del sistema.

Un punto muy importante de este documento es el que se refiere al papel del Estado, el cual

debe asegurar que el sistema de educación superior esté al servicio del interés público, que

proporcione al menos aquellos elementos de la enseñanza superior que no pudieran ser

aportados por el mercado, que promueva la equidad y que apoye aquellas áreas de la

investigación básica que sean importantes para las necesidades del país. Se señala que la

precisión del papel que debe jugar el gobierno en la educación superior continúa siendo

materia de extenso debate. Las posiciones varían desde el control estatal extremo hasta la

falta total de control (laissez-faire). Finalmente, el grupo de expertos considera que el

fortalecimiento de la educación superior es una forma racional y factible que tienen muchos

países para mitigar o evitar el creciente deterioro de sus ingresos al poder colocarse en una

trayectoria de mayor desarrollo. Asimismo, la educación superior no puede desarrollarse a

expensas de otras iniciativas de política en las diversas esferas de la estructura social y

política de un país.


31

Como ha podido apreciarse, los dos documentos del BM presentados parecen tener

posiciones diametralmente opuestas. El primero presentado en 1995, pugna por reducir la

importancia de la educación superior en el gasto público educativo, dándole mayor

prioridad a los niveles básicos. Asimismo, promueve una mayor participación del sector

privado en su crecimiento. Se procura también el establecimiento de mecanismos que

aseguren la equidad en el acceso y la eficiencia en el manejo de los recursos financieros, así

como el énfasis en aumentar la calidad de la enseñanza. Todo ello se expresa en un

marcado tono economicista.

Por el otro lado, el documento publicado en el 2000, ofrece un panorama muy diferente, en

el que se destaca la importancia de la educación superior para el desarrollo económico y

social de las naciones en desarrollo. Se subraya, en consecuencia, la urgencia de emprender

acciones que permitan un mayor acceso, pero que, al mismo tiempo, aseguren un

mejoramiento de la calidad. También se pone énfasis en la necesidad de contar con

mayores recursos y usarlos de un modo más eficiente y transparente. Para ello se demanda

una participación más consistente del Estado, aunque se insiste en la importancia de que

otros sectores de la sociedad también lo hagan. Conviene destacar, como ya se ha señalado

anteriormente, la crítica de los autores del documento a los tradicionales análisis del BM

basados en el examen de las tasas de retorno. Se hace el señalamiento, en este sentido, que

dicho análisis deja de lado los grandes beneficios que la educación superior aporta a la

sociedad en su conjunto. Por último es muy relevante la importancia que se le da al logro de

mayores niveles en la enseñanza universitaria por parte de los países en desarrollo, sobre

todo ante los retos que les impone una época en la que el acceso al conocimiento se ha

vuelto más crítico que nunca. Queda por ver, sin embargo, si esta nueva posición del BM

con respecto a la educación superior es el inicio de una revaloración de su importancia

social y económica.

Por lo que se puede observar en el análisis de estas propuestas, se sigue promoviendo la

búsqueda de eficiencia y calidad a través de reformas en la estructura académica y

administrativa de las instituciones. Las similitudes también tienen relación con la

recomendación de establecer mecanismos de financiamiento mixto (público y privado),

entre otras. El destacado estudioso nicaragüense Carlos Tunnermann (1995), coincide con


32

esta apreciación en el sentido que, los lineamientos del BM (elevar la importancia de la

participación privada: redefinir la función del gobierno en la enseñanza superior y adoptar

políticas que den prioridad a los objetivos de la calidad desde el plano de la evaluación y la

acreditación de acuerdo con parámetros internacionales) también son válidos en lo general

para otros organismos como el Banco Interamericano del Desarrollo (BID). Tunnermann

subraya, además, que "en países como los nuestros pueden influenciar la voluntad política

de los gobiernos, proclives a atender las recomendaciones del Banco para no arriesgar el

acceso a los préstamos" (Tunnermann, 1995).

En conclusión, los países de América Latina buscan introducir reformas y políticas

tendientes a crear mecanismos de regulación y financiamiento que favorezcan la

consolidación de un sistema de educación con proveedores públicos y privados que

contribuyan a alcanzar objetivos de interés público nacional.

Es así como las reformas en la educación superior en América Latina han tenido como ejes

principales, la desregulación y la descentralización, donde existe una coincidencia en las

recomendaciones externas donde se plantea promover cambios y reestructurar la educación

superior en una dirección que parece estar a tono con las crecientes necesidades del

mercado y del Estado. Como resultado se han producido cambios profundos en las

estructuras, el modelo de gestión y las formas de financiamiento para las universidades

públicas.

Por tanto, para el sistema de educación superior en México, es importante identificar la

necesidad de repensar el papel y la misión de la educación superior, así como identificar

nuevos enfoques y establecer nuevas prioridades para su desarrollo futuro. Los complejos

desafíos que enfrenta la educación de nivel universitario en la actualidad reclaman la

participación de numerosos actores, así como una mayor diversidad de perspectivas y

enfoques.


33

II.2 Mecanismos de Financiamiento de la Educación Superior De manera muy breve se describen los cuatro mecanismos de financiamiento de la

educación superior para América Latina y el Caribe como paso previo para describir el

modelo de financiamiento para la educación superior en México.

Hay cuatro modalidades de financiamiento de la educación superior que prevalecen en

cinco países seleccionados, Argentina, Chile, Brasil, España y México. (Riveros, 2010)

Estas cuatro modalidades se aplican de manera indistinta y en diversas combinaciones en

los países de la región, denotando así la diversidad que se observa en este conjunto regional

en materia de políticas de financiamiento y resultados.

1. Financiamiento público directo.

Provisto a las instituciones elegibles por medio del presupuesto regular del Estado,

usualmente a través de aprobación parlamentaria y elaborado por el respectivo Ministerio a

cargo de los asuntos financieros. Las instituciones receptoras son universidades públicas.

En general, la entrega de estos recursos no se vincula a metas o fines específicos por parte

de las instituciones receptoras, y los mismos se renuevan anualmente sobre la base de un

criterio de política usualmente basado en negociación con las instituciones tanto como en

ajustes automáticos de poder adquisitivo de la moneda. Países como Costa Rica o

Nicaragua, por ejemplo, han conseguido una norma de indexación sobre los aportes

públicos, mientras que la negociación es un instrumento fundamental en el caso de países

como Argentina, México y Brasil.

Esta forma de entregar recursos a la educación superior sobre una base fija se ha tratado de

flexibilizar en algunos países por medio de revisiones presupuestarias en base a resultados

académicos. Es el caso de Chile, por ejemplo, en que un 5% del monto total asignado se

revisa sobre una base anual en función de producción académica.

Las modalidades de traspaso de recursos públicos a las IES varían entre países, pero

predomina un sistema basado en criterios históricos de distribución de aportes públicos o de

negociación del financiamiento para programas de desarrollo institucional. El


34

financiamiento basado en resultados o indicadores de desempeño ha comenzado a

implementarse a través de fondos concursables en algunos países, principalmente Argentina

y Chile, pero no es la modalidad predominante en magnitud de recursos transferidos.

2. Financiamiento público con base a objetivos de política.

Se trata de recursos usualmente no recurrentes o extraordinarios incluidos en fondos

especialmente diseñados en carácter transitorio o para alcanzar específicamente objetivos o

logros de las instituciones de educación superior, y que ellos acuden para financiar

programas específicos. Muchos objetivos o metas establecidos para este propósito tienen

que ver con docencia, especialmente tomando en cuenta número y calidad de alumnos, caso

del Aporte Fiscal Indirecto en Chile, o con logros en materia de investigación, fondos en

caso de Venezuela, o en cuanto a formación de posgrado, el modelos CAPES del Brasil.

Similar es el caso de los Fondos Concursables implementados en Argentina, Fondo para el

Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC), destinados a programas de inversión

etiquetada y en México, el Fondo para la Modernización de la Educación Superior

(FOMES), de similar propósito.

3. Financiamiento privado.

Ocurre a través del pago de aranceles por parte de las familias, tanto y como a través de

empresas que financian programas de investigación y posgrado, o bien a través de privados

que individual o corporativamente efectúan donaciones a las IES. Es claro que sin un

mayor compromiso financiero del Estado la mayor expansión de la educación superior se

da en la inversión de nuevas instituciones de educación privadas.

Esto último ha puesto de relieve la emergencia de instituciones y procedimientos de

acreditación destinadas a introducir los criterios de rendimiento (capital humano) como un

instrumento de control, o al menos de información, respecto de la expansión privada y de la

progresiva privatización del sector estatal. Como es previsible, este modelo no se presenta

dominante en ninguno de los países analizados.


35

4. Modelo mixto.

Combina el financiamiento estatal tanto fijo como por objetivos y metas, con un

financiamiento privado basado en el pago directo por parte de los alumnos u otros

mecanismos de financiamiento privado. El caso chileno es uno de estos, donde el propio

sector estatal universitario cobra mensualidades además de obtener financiamiento directo

estatal. En Colombia y Argentina se estudia la cobranza de mensualidades, mientras que en

México se avanza a un sistema de asignación de recursos públicos por objetivos y metas.

A partir de estos mecanismos de financiación de la educación superior, se realiza una

valoración del financiamiento que se tienen en América Latina.

Como porcentaje de su PIB, ver Ilustración 3 Tabla II.1, Chile es el país que realiza la

mayor inversión en relación a este indicador económico, con un porcentaje del 2.2%,

sumando el gasto público y el privado, en relación al gasto público en educación superior,

ninguno de los cinco países, supera el 1.0% del PIB. México y España invierten en éste el

1.0%, seguidos de Brasil y Argentina que invierten el 0.8%, y Chile que sólo invierte sólo

el 0.5% de gasto público, pero su mayor inversión en educación superior es de fuentes

privadas, con el 1.7% del PIB.

Ilustración 3, Tabla II.1 Gasto en educación superior como porcentaje de PIB, 2001 (países seleccionados)

Porcentajes País Público Privado Total Argentina 0.8 0.4 1.2 Brasil 0.8 nd nd Chile 0.5 1.7 2.2 España 1.0 0.3 1.2 México 1.0 0.3 1.3

Fuente: Tomado de Fernández Alfaro y Fernández López, 2004.


36

Si nos preguntamos ¿Cuál debe ser la proporción en que debe participar la iniciativa

privada en educación en México?, la experiencia en la OCDE e incluso en aquellos países

en la que hay una fuerte presencia de particulares, la proporción no sobre pasa el 1.6% del

PIB (Estados Unidos) y el promedio de los países miembros es del 0.5% (OECD, 2012-

Tabla B2.3. p. 246), en México este indicador presenta una proporción de 0.4% del PIB,

por lo que a pesar de abrir, a la inversión privada, el modelo de financiamiento en la

educación superior en México, no se han hecho inversiones significativas en todo el sistema

de educación superior, que aún sigue siendo mayoritariamente público.

En el documento Panorama de la Educación 2008 de la OCDE, que incluye estadísticas

comparables internacionalmente en el campo de la educación, se dio a conocer que México

está en el último lugar en cuanto a gasto destinado a educación por alumno: se invierten 2

mil 405 dólares al año en promedio, frente a los 7 mil 527 que destinan los restantes estados

integrantes del organismo. (OCDE, 2008)

En el año de 2008 se celebró la Conferencia Regional de Educación Superior en América

Latina y el Caribe bajo la coordinación de la UNESCO como preámbulo a la conferencia

mundial de educación superior a celebrarse en el año 2009.

Uno de los temas que más atrajo la atención y produjo tensiones en su análisis fue el

relativo al financiamiento que tuvo como columna vertebral el trabajo de Luis A. Riveros

(2008) denominado: Retos y dilemas sobre el financiamiento de la educación superior en

América Latina y el Caribe del cual extraemos los desafíos que enfrenta el financiamiento

de este nivel educativo en nuestra región, los cuales vislumbran de manera clara las

tendencias en el financiamiento.

Primer desafío. Acceso, equidad y calidad

El desafío de política pública consiste en consolidar el observado aumento de la cobertura

de la educación superior, sin dejar de lado los estándares de calificación y competencias de

los egresados.


37

Para los países con financiamiento público mayoritariamente se debe asegurar una mayor

efectividad de dicho gasto con el propósito de asegurar acceso y calidad a la población de

bajos ingresos.

Para los países con financiamiento mayormente privado o mixto se presenta un dilema

similar entre el acceso y calidad.

Segundo desafío. Técnicos de nivel superior y mercado

Partiendo del hecho de que las carreras de nivel técnico superior tienen menor rentabilidad

privada y gozan de menor reconocimiento social que la brindada por las universidades, el

desafío de política implica que:

Las fallas de mercado resultantes de diferencias entre beneficios sociales y privados en

carreras de técnicos de nivel superior requieren un rol más activo de la política pública.

El Estado tiene que producir los datos relevantes y proveer los mecanismos de

diseminación.

Una opción es alinear incentivos a la innovación y desarrollo de determinados clusters en

sectores productivos claves, con becas y créditos selectivos.

Tercer desafío. Autonomía

El desafío de la política pública conlleva la necesidad de observar y tomar decisiones de

que una mejor respuesta a los requerimientos de la sociedad y del mercado laboral tiene

como punto crucial cómo incentivar los cambios necesarios para crear esa respuesta sin

afectar la autonomía. Lo cual se podría logar instaurando incentivos tales como los fondos

concursables de Chile y Argentina.


38

Cuarto desafío. Financiamiento vía oferta-demanda

El desafío de política pública consiste en: Mantener un adecuado balance en cuanto al

desarrollo institucional, dado que las universidades públicas producen resultados

irremplazables para la sociedad pero que precisan ser identificados y financiados de modo

específico.

Enfatizar los necesarios mecanismos de regulación e información para que las decisiones

sean óptimas y el desarrollo del sector privado no se asocie directamente a una reducción

de la calidad académica.

Quinto desafío. Investigación y desarrollo

El desafío de la política pública conlleva a aumentar la proporción del producto dedicada a

investigación y desarrollo, creando mecanismos que efectivamente pongan en práctica un

mejor sistema de control por resultados y que permita focalizar adecuadamente en

investigación aplicada, capaz de vincularse efectivamente con los grandes dilemas

productivos de las economías.

Sexto desafío. Eficiencia interna

El desafío de política pública implica el cómo aumentar la efectividad de las políticas para

lograr mejoramiento de gestión interna de las instituciones de educación superior.

Teniendo en cuenta que los costos derivados de las ineficiencias de las IES en el caso de la

fuente del recurso:

x En el financiamiento público presionan por un mayor gasto por alumno.

x En la financiación privada presionan por incremento de aranceles financiados por

los estudiantes y sus familias.


39

Séptimo desafío. Financiamiento a IES públicas

El desafío de política pública conlleva que los gobiernos deben comprometerse mucho más

marcadamente con el financiamiento de la educación superior de tipo estatal y pública.

En este desafío el Estado no puede sustentar nuevos mecanismos de financiamiento si al

mismo tiempo no desarrolla mejores instrumentos de asignación de recursos contra

resultados e incrementa sustancialmente la transparencia del sistema, evitando respaldar el

desarrollo de un sector estatal de IES que sea masivo, ineficiente y poco vinculado a las

tareas de posgrado e investigación.

En general, el principal dilema de política que envuelve a Latinoamérica y el Caribe

consiste en la necesidad de mejorar las condiciones de financiamiento de la educación

superior con recursos públicos. Para ello se debe definir con cuidado los escenarios posibles

en materia de eficiencia y efectividad de este gasto y establecer las prioridades y

mecanismos para que el gasto público tenga lugar. Ello requiere revisar el fundamento de

las políticas públicas en cuanto a su cometido en la generación de bienes públicos, y a

mantener la más adecuada combinación de gasto público y gasto privado atendiendo los

objetivos que cada país sostenga en materia de equidad y de focalización del gasto público

en prioridades sociales

A este respecto, es indudable que una restricción de importancia para la política pública

está representada por la existencia de la autonomía universitaria, la cual debe respetarse

como base de la mejora en el trabajo académico. Sin embargo, una fortaleza que deben

subrayar las políticas públicas, debe basarse en el diseño de adecuados incentivos

financieros y en el establecimiento de un sistema de acreditación efectivo y transparente

que impulse una adecuada respuesta de las IES.


40

Cobertura y equidad en la educación superior

El financiamiento de la educación superior trae aparejado el tema de matrícula y cobertura

que son dos categorías esenciales en el análisis de este tema y que son considerados como

indicadores de desarrollo, razón por la cual se toma como referente nuevamente los cuatro

países Argentina, Brasil, Chile y España, para ubicar la situación de México.

De acuerdo con la OCDE (2012), “la educación superior constituye una de las claves de la

modernización de las naciones del mundo, dada su capacidad de dotar al país del capital

humano calificado para crecer de manera sostenida, alcanzar una mayor integración social

y desarrollarse sosteniblemente”. De acuerdo con el documento Perspectivas OCDE:

México Reformas del Cambio (OCDE, 2012), en los últimos 50 años, el acceso a la

educación superior ha pasado del 1% al 26.2% en el grupo de jóvenes entre 19 y 23 años de

edad. A pesar de este importante aumento, el nivel de formación universitaria en el

conjunto de la población es todavía muy inferior al promedio de la OCDE, pues alcanza en

2010 el 19% de la población entre 25 y 34 años de edad y tan sólo al 9% de los que se

encuentran entre los 55 y los 64 años, en comparación con promedios del 35% y el 20% en

el conjunto de la OCDE, respectivamente.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, del presidente Calderón se fijó la meta del 30

por ciento de cobertura y en el VI informe de labores mencionó haber alcanzado el 32.8 por

ciento. Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones de población del grupo de edad del

19 a 23 años para el año 2011, publicada por el CONAPO (9,972,483), en el ciclo escolar

2011-2012 se ha alcanzado una tasa bruta de cobertura de 32.8%, considerando todas las

modalidades de educación, y de 29.5% tomando en consideración solamente la matrícula

escolarizada-presencial. El avance en la tasa de cobertura entre 2008 y 2011 para México

siguen siendo inferior al promedio de los países de América Latina (38%) que se tenía en

2008, y se encuentran muy por debajo de los países de la OCDE como se muestra en el

Ilustración 4, Tabla II.2.


41

Ilustración 4, Tabla II.2. Tasa de Cobertura en Educación Superior1/en países de la OCDE2/,2008

Posición País 20083/ Promedio OCDE 66 4

1 Corea 98 5 EUA 83

10 Noruega 73 12 España 71 15 Hungría 65 20 Israel 60 24 Reino Unido 57 25 Chile 55 26 Austria 55 27 Francia 55 28 Eslovaquia 54 29 Suiza 49 30 Turquía 38 31 México 27

Notas: 1/Niveles ISCED 5 y 6, que corresponden a Licenciatura, Especialidad, Maestría y Doctorado. 2/No incluye Luxemburgo. 3/Países que reportan información. Para Grecia dato de 2007. 4/Promedio simple de 31 países Fuente: Elaborado con información de UNESCO, Institute for Statistic, Data Centre, Tertiary Indicators, consultado en marzo de 2011, disponible en: http://stats.uis.unesco.org/unesco.org/unesco/TableViewer/TableView.aspx?Reportld=167.

La baja cobertura en educación superior de México (27%) nos ubica en franca desventaja

en el contexto internacional: el promedio de América Latina es de 38% y el promedio de la

OCDE es de 66%. Estos datos dejan claro que nuestro país está aún muy lejos de alcanzar

un grado de cobertura en educación superior que le permita no sólo estar a la altura de las

naciones más desarrolladas, sino incluso de algunos países latinoamericanos con menor

desarrollo económico que el nuestro.

A partir del año 2000, se da un proceso de expansión en la matricula, el crecimiento

estudiantil muestra una tendencia sostenida en el tiempo. Desde ese año el cambio en la

pendiente de la curva está permitiendo un incremento adicional de casi 135 mil nuevos

alumnos por año. A partir de ese año el incremento anual en Latinoamérica, en términos

absolutos es de unos 835 mil alumnos frente a los 700 mil del periodo 94-99. En total, entre


42

1994 y el 2003, la matrícula aumentó en 83%, y ha permitido superar el techo de 15

millones de estudiantes latinoamericanos de educación superior en el año 2005. Aún con

este incremento de matrícula, se mantienen las brechas en las tasas de cobertura en

comparación con Europa y América del Norte, ver Ilustración 5. Gráfica II.1.

Ilustración 5, Gráfica II.1 Tasas de Cobertura Promedio de Educación Superior por región, 2008

Fuente: UNESCO, Global Education Digest 2010. En el informe de 2011 América Latina Baja a 37%.

Entre los países latinoamericanos también se observan brechas, donde México (31%) está

por debajo del promedio de América Latina (41%) para 2010. Ver Ilustración 6. Gráfica II.

2.

010203040506070

America delNorte Europa

Occidental EuropaCentral yOriental

AméricaLatina

70 70 64

38


43

Ilustración 6. Gráfica II.2. Tasa bruta de cobertura de Educación Superior 2010, países de América Latina y el Caribe.

Fuente: Elaborado con información de UNESCO 2010, Institute for Statistics, Data Centre, Terciary Indicators . Los datos de los países corresponden a los años 2009 o 2010. Para México la TBC corresponde al ciclo escolar 2010-2011.

El bajo nivel de cobertura en México influye negativamente no sólo en las posibilidades

presentes y futuras de consolidar del sistema de educación superior, sino además en la

fortaleza de la vida política y en la solidez de nuestro sistema democrático. A ello se agrega

la desigualdad en la cobertura de educación superior entre estados y regiones, lo que es

reflejo de la polarización en la sociedad mexicana: mientras algunos estados tienen tasas de

cobertura de educación superior a la media nacional, otros se mantienen por debajo desde

hace muchos años.

Como se puede observar en la Ilustración 7. Gráfica II.3, en el ciclo escolar 2011-2012, un

total de 26 entidades federativas superaron el umbral de 25% de cobertura total de

educación superior, de acuerdo al Programa Sectorial de Educación 2007-2012, sin

embargo, aún se tienen brechas en los estados de México, Guanajuato, Guerrero, Chiapas,

Oaxaca y Quintana Roo, para alcanzar una tasa de cobertura que sea digna de un sistema de

educación superior de calidad.

0

20

40

60

80

100

Cuba

Puer

to R

ico

Vene

zuel

aAr

gent

ina

Uru

guay

Chile

Pana

má

Perú

Prom

edio

A.L

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aPa

ragu

ayBr

asil

Méx

ico

Cost

a Ri

caEl

Sal

vado

rHo

ndur

asG

uate

mal

a

9586

7871

63 59

45 43 41 40 39 39 37 34 3126 23 19 18


44

Ilustración 7. Gráfica II.3. Tasa Bruta de Cobertura de educación superior por entidad

federativa, Ciclo Escolar 2011 -2012. (Porcentaje de Matrícula de todas la modalidades en

ES/Población de 19 a 23 años)

Fuente: ANUIES, Anuario Estadístico 2011; CONAPO, Proyecciones de población para las entidades

federativas 2010-2030; SEP, Formato 911.

18.119.419.8

21.922.7

24.825.4

27.427.728.429.329.8

31.231.331.331.731.832.332.832.933.6

34.93535

35.135.335.7

3939.3

41.641.9

4371.2

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Quintana Roo OaxacaChiapas

GuerreroGuanajuato

México Tlaxcala

Michoacán Durango

Baja CaliforniaSan Luis Potosí

Yucatán Querétaro MorelosZacatecas Hidalgo

Jalisco Campeche

NacionalVeracruz

ChihuahuaPuebla

CoahuilaTabasco

Baja California SurTamaulipas

AguascalientesNayaritColima

Nuevo León SonoraSinaloa

Distrito Federal


45

La ANUIES propone en su documento “Inclusión con Responsabilidad Social” (2012),

alcanzar la meta, para el ciclo escolar 2021-2022, de una tasa bruta de cobertura de

educación superior del 60%, considerando las modalidades escolarizada, mixta, abierta y a

distancia de los niveles técnico superior universitario, licenciatura universitaria y

tecnológica, y educación normal, de la cual la modalidad escolarizada deberá ascender, al

menos, al 50%. En términos de bienestar social una cobertura superior al 50%, denota

mejores posibilidades de crecimiento y desarrollo económico. Por tanto, señala que “…el

criterio de inclusión con responsabilidad social exige disminuir las brechas interestatales en

materia de cobertura, dando atención prioritaria a las entidades federativas más rezagadas

para que ninguna se encuentre por debajo del 40% de cobertura total en el ciclo 2021-

2022.” Sin embargo, el documento no menciona que debe haber un compromiso mayor con

el financiamiento para alcanzar estas metas, es necesario resaltar que el cumplimiento a

estas y otras metas deben relacionarse con un financiamiento directo e indirecto, situación

que no ha sucedido para la educación superior y en especial para la universitaria, como lo

veremos más adelante.

Es importante mencionar también el “bono demográfico” con que cuenta el país para la

presente década, por primera y única vez en la historia de México se tendrá el mayor

número de jóvenes en el país, es decir, tenemos una población económicamente activa más

grande a la no activa. Sin embargo, no la estamos aprovechando por la carencia de empleo

ocasionado por la falta de crecimiento y tampoco estamos haciendo grandes esfuerzos en el

sistema de educación media y superior por incrementar ésta cobertura.

Uno de los efectos negativos del bono demográfico que se pueden tener es el incremento de

la pobreza y el desempleo, el crecimiento de la pobreza entre los mexicanos cancela los

beneficios del bono demográfico pues no se está aprovechando a la población, de 15 a 64

años, que actualmente puede trabajar y contribuir con el crecimiento del país.

Efectivamente, estamos teniendo en México el efecto negativo del bono demográfico al ver

como se incrementa la pobreza en este grupo de edad en los años 2010-2012. En 2010 eran

52.8 millones de personas en esta condición; para 2012 la cifra pasó a 53.3 millones de


46

personas, de acuerdo con los Resultados de Pobreza en México presentada por el Consejo

Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL, 2012).

No debemos pasar por alto que el aprovechamiento del bono demográfico requiere de

infraestructura física e institucional que vaya de acuerdo con la estructura poblacional. En

algunos países este bono ha logrado efectos positivos, el cambio demográfico hacia una

mayor proporción de habitantes en edad productiva fue uno de los factores principales que

permitieron su crecimiento al realizar inversiones en educación y tecnología, permitiendo

mejorar la productividad de la fuerza laboral como lo recomiendan todos los organismos

financieros multinacionales.

Si bien este fenómeno constituye una oportunidad relevante, México no ha generado las

condiciones necesarias para insertar a esta población en la plataforma productiva del país y

dinamizar el crecimiento económico. La falta de oportunidades puede verse en el

desempleo en jóvenes y en sus altas tasas de migración.

De acuerdo con el INEGI, en 2010, a nivel nacional sólo el 30% de los egresados encuentra

empleo en el primer año, de los cuales solo 30% se desenvuelve en actividades relacionadas

con sus estudios. Por si fuera poco, 7 de cada 10 jóvenes entre 15 y 24 años migran al

mercado mundial en búsqueda de mejores oportunidades.

El problema coyuntural radica en la limitada creación de empleos, pues de acuerdo con el

último dato de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo - ENOE (a septiembre de

2010) existen cerca de 2 millones 650 mil personas desempleadas, lapso en que se crearon

620,237 plazas laborales, con lo cual se tiene un déficit de 2,030,737 de empleos que se

tendrán que generar para cerrar la brecha que impide insertar a la población desempleada en

el país. Además, el aprovechamiento del bono no sólo requiere de mayor número de

empleos sino de que estos sean bien remunerados (ENOE, 2010)

De no aplicarse las medidas adecuadas, el bono no sólo terminará por desperdiciarse, sino

que podría generar mayores costos económicos y sociales a través de mayores tasas de

subempleo y desempleo. Lo relevante sería realizar una redistribución del gasto nacional


47

para hacerlo en el sector educativo y para todos sus niveles, en busca de mayor inclusión y

mejores oportunidades de desarrollo profesional y colectivo.

Es necesario que las universidades pongamos atención de manera prioritaria a las nuevas

demandas sociales y económicas de especialización y renovación de saberes y de educación

permanente. Debemos dejar de atender políticas educativas asociadas sólo a criterios de

calidad que son excluyentes, que sólo buscan recibir mayores recursos financieros con el

cumplimiento de indicadores que no tiene relación directa con la realidad social.

La educación superior mexicana

La mayor parte de los miembros de los 31 países que integran la OCDE poseen un alto

nivel de desarrollo económico y comparten el compromiso de promover las políticas de

cooperación y expansión económica. México fue admitido en esta organización el 18 de

mayo de 1994, a unos meses de finalizar el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, quien nos

aseguró llevar al país al primer mundo. En este marco, México solicitó a este organismo un

estudio sobre la situación de su sistema de educación superior. En consecuencia, a partir de

1994 se llevaron a cabo misiones de un equipo de expertos que concluyeron en un dictamen

en 1996. El cual se publicó en 1997 con el título “Exámenes de las Políticas Nacionales de

Educación: México, Educación Superior”.

El documento de la OCDE se divide en dos grandes apartados. El primero contiene un

extenso diagnóstico de los sistemas de educación media superior y superior elaborado por

la SEP. El segundo apartado es la valoración de dicho diagnóstico por un equipo de

expertos de la OCDE, quienes además realizaron una serie de entrevistas a varias

instituciones de educación superior de todo el país. De acuerdo con los objetivos de la

OCDE los exámenes que practica ponen especial énfasis en apreciar en qué medida el

sistema educativo responde a las necesidades de la economía y la sociedad, y en qué

medida puede contribuir a la consecución del desarrollo económico y el progreso social.


48

En la parte del diagnóstico el documento de la OCDE pone de relieve el carácter

sumamente heterogéneo, complejo, frágil, poco articulado y rígido del conjunto de

instituciones de educación media superior y superior. Se trata de un sistema que se divide

en varios subsistemas -universitario, tecnológico normalista-, pero que no está integrado

entre sí y tampoco permite la movilidad horizontal de los estudiantes, con diferentes formas

de coordinación con las autoridades educativas y con distintos regímenes jurídicos, con un

crecimiento muy significativo del sector privado, alta concentración de la matrícula en la

ciencias sociales y administrativas. Además, el peso de las formaciones científicas y

tecnológicas es modesto para el nivel actual de desarrollo económico del país.

Con base en lo anterior, los expertos de la OCDE plantearon cinco áreas críticas en las que

las reformas se hacen manifiestamente necesarias: flexibilidad, pertinencia, calidad,

personal académico y recursos financieros. Para cada una de ellas se hacen

recomendaciones que van desde objetivos genéricos hasta propuestas muy puntuales. De

entre éstas resulta interesante destacar las siguientes propuestas y valorar si se han

cumplido con ellas. Ver Ilustración 8. Cuadro II.1

Ilustración 8. Cuadro II.1. Comparativo de propuestas OCDE y ejecución de políticas en educación. 1997-2012

Propuesta OCDE 1997 Situación actual 2012

Incrementar el número de las formaciones profesionales y técnicas en el nivel medio superior hasta llegar, en un primer momento, a la tercera parte de la matrícula total.

Se diversifica el sistema mediante la creación del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP)

Prever a mediano plazo un aumento de la matrícula del nivel superior, pero a reserva de controlarla mediante exámenes de la calidad al ingreso y a la salida.

CENEVAL: EXANI-I, EXANI-II, EGEL por área del conocimiento

Desarrollar prioritariamente los institutos y las universidades tecnológicas.

De 1991 la 2000, el UT creció a 44 instituciones en 23 estados

Hacer participar a los representantes de los sectores económicos y sociales en las diversas instancias de las instituciones.

Fundaciones, laboratorios, centro de investigación.


49

Propuesta OCDE 1997 Situación actual 2012

Estimular a las instituciones a efectuar trabajos para las empresas.

Vinculación y Emprendimiento a través de Centros de Negocios

Desarrollar en forma significativa el nivel de técnico superior.

Nuevas carreras en las IES y de centros de formación para el trabajo.

Elaborar referencias nacionales para los conocimientos y competencias de cada rama, y evaluar en referencia a ellas.

Se realizan la Reforma Integral a la Educación Básica (RIEB) y la Reforma a la Educación Media Superior (RIEMS)

Respaldar permanentemente las acciones del Centro Nacional para la Evaluación de la Educación Superior (CENEVAL).

Examen General de Egreso (EGEL), Examen de Nuevo Ingreso (EXANI) I, II y III.

Mantener la política de evaluación de las instituciones de educación superior y hacer participar en ella a los representantes de los diversos sectores económicos.

Se crean los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES) en 1991

Se crea el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES) en 2000

Encarar un aumento de la contribución de los estudiantes al costo de sus estudios, simultáneamente con el desarrollo de becas.

Políticas de incrementos de costos por servicios escolares para los estudiantes y egresados.

A la larga, revisar la estructura de la SEP, creando una subsecretaría para el conjunto de la educación media superior y otra para las instituciones de educación superior.

Se tienen tres subsecretarías en la Secretaría de Educación Pública Federal:

Subsecretaría de Educación Básica (SEB)

Subsecretaría de Educación Media Superior (SEMS)

Subsecretaría de Educación Superior (SES)

FUENTE: Elaboración propia con información recabada en la revisión documental de los temas.


50

Conviene destacar que en este caso existen coincidencias y diferencias entre las

recomendaciones de la OCDE y algunas políticas educativas vigentes. Así, del lado de las

diferencias, la mayor sin duda la constituye aquella que recomendaba reformar la SEP.

También hay ciertas recomendaciones cuya aplicación resulta muy difícil, como los

exámenes nacionales por asignatura y vigilar el destino de los egresados y los que

abandonan el sistema, pero con el CENEVAL se han dado avances en la definición de

indicadores para determinar la calidad en el egreso. Por lo que hace a las coincidencias,

éstas se encuentran, en programas tales como el PROMEP (Programa para el Mejoramiento

del Profesorado) y el FOMES (Fondo para la Modernización de la Educación Superior),

considerados instrumentos eficaces para promover la calidad de la educación superior

mediante la superación del personal académico y para evaluar el desempeño institucional,

respectivamente. Otro caso sería el impulso que se ha seguido dando a la creación de las

universidades tecnológicas en todo el país.

II.3 El modelo de financiamiento a la educación superior en México.

En México se ha ido construyendo lo que la SEP denomina un “modelo de financiamiento

de la educación superior”, principalmente para el subsistema universitario, a partir de la

introducción gradual de políticas y fondos de financiamiento sometidos a concurso, que

operan con una lógica distinta al otorgamiento del financiamiento público de carácter

ordinario.

Dicho modelo busca que la distribución del presupuesto de la Federación esté basada en

nuevos instrumentos que permitan operar con reglas y lineamientos precisos, dejando atrás

el carácter inercial, inequitativo y sin criterios claros del otorgamiento del presupuesto,

resultado de negociaciones entre el gobierno y las universidades, y como veremos más

adelante no se cumple.

A continuación se describen los elementos centrales de este modelo de financiamiento

vigente para la educación superior a partir a su normativa, características y composición. Se


51

analizan los criterios utilizados para la asignación del subsidio público a las IES y las

implicaciones y comportamiento de las UPE.

Para iniciar se hace una revisión de los ordenamientos normativos que deberían regir las

actuaciones de los gobiernos federal y estatal en el tema del financiamiento, es así que

conforme a lo establecido en la nuestra Constitución Mexicana, el financiamiento de la

educación superior puede ser público o privado; a su vez, el financiamiento público puede

tener como fuente a la Federación, los estados o los municipios; de acuerdo con las

disposiciones que establezca el propio Congreso de la Unión. Las universidades autónomas

se rigen por sus propios ordenamientos en materia académica, de gobierno y patrimonial, es

decir, deciden de manera autónoma su presupuesto y la utilización de sus recursos. Entre

sus facultades está la capacidad de determinar los montos de las cuotas por los servicios

que prestan.

En la Ley General de Educación, en la sección relativa al financiamiento de la educación,

se establecen cuatro artículos. El artículo central es el 25 y fue reformado en 2002.

Establece la concurrencia al financiamiento a la educación pública de los tres órdenes de

gobierno, y determina un monto mínimo como porcentaje del Producto Interno Bruto

(PIB): “El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las

disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables,

concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El

monto anual que el Estado –Federación, entidades federativas y municipios–, destine al

gasto en educación pública y en los servicios educativos, no podrá ser menor a ocho por

ciento del producto interno bruto del país, destinando de este monto, al menos el 1% del

producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las

Instituciones de Educación Superior Públicas [....]”. (DOF, 20/05/2014)

Por su parte, los artículos 27 y 28 señalan que los gobiernos federal y de las entidades

federativas “procurarán fortalecer las fuentes de financiamiento a la tarea educativa y

destinar recursos presupuestarios crecientes, en términos reales, para la educación pública”.

También señala que las inversiones que el Estado y los particulares realicen en materia

educativa serán de “interés social”.


52

Para el nivel de educación superior, el ordenamiento federal que establece disposiciones en

materia de financiamiento es la Ley para la Coordinación de la Educación Superior (DOF

29-12-1978). Siete artículos de dicha Ley se refieren expresamente a la asignación de

recursos, y cuatro establecen las formas de asignación de recursos públicos a las

instituciones.

Artículo 21.- La Federación, dentro de sus posibilidades presupuestales y en vista de las

necesidades de docencia, investigación y difusión de la cultura de las instituciones públicas

de educación superior, les asignará recursos conforme a esta Ley para el cumplimiento de

sus fines.

Además, las instituciones podrán llevar a cabo programas para incrementar sus recursos

propios y ampliar sus fuentes de financiamiento.

Artículo 22.- Los ingresos de las instituciones públicas de educación superior y los bienes

de su propiedad estarán exentos de todo tipo de impuestos federales. También estarán

exentos de dichos impuestos los actos y contratos en que intervengan dichas instituciones,

si los impuestos, conforme a la ley respectiva, debiesen estar a cargo de las mismas.

Artículo 23.- Los recursos que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación se

asignen a las instituciones de educación superior se determinarán atendiendo a las

prioridades nacionales y a la participación de las instituciones en el desarrollo del sistema

de educación superior y considerando la planeación institucional y los programas de

superación académica y de mejoramiento administrativo, así como el conjunto de gastos de

operación previstos.

Para decidir la asignación de los recursos a que se refiere el párrafo anterior, en ningún caso

se tomarán en cuenta consideraciones ajenas a las educativas. Comentario: Otras

consideraciones son expuestas en las Comisiones de Presupuesto, Hacienda y Educación de

la Cámara de Diputados en las aprobaciones del PEF desde la alternancia en el poder en el

año 2000.


53

Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los recursos que la Federación otorgue a las

instituciones de educación superior serán ordinarios o específicos.

Para la satisfacción de necesidades extraordinarias las instituciones podrán solicitar

recursos adicionales. Comentario: Aquí es donde se abre la puerta a la negociaciones entre

la ANUIES, los gobiernos estatales, las universidades y los liderazgos políticos locales.

Artículo 25.- Las ministraciones de los recursos ordinarios se sujetarán al calendario

aprobado, debiendo iniciarse durante el primer mes del ejercicio fiscal.

Artículo 26.- Cuando las instituciones requieran desarrollar proyectos adicionales de

superación institucional y carezcan de fondos para ello, el Ejecutivo Federal podrá

apoyarlas con recursos específicos, previa celebración del convenio respectivo y, en su

caso, atendiendo al desarrollo de los convenios anteriormente celebrados.

Artículo 27.- Las instituciones de educación superior deberán aplicar los fondos

proporcionados por la Federación, estrictamente a las actividades para las cuales hayan sido

asignados y de conformidad con las leyes respectivas.

Se puede decir que están bien definido los actores, los ordenamientos normativos y las

necesidades para la asignación de mayores recursos a las universidades, pero falta

coordinación, criterios académicos específicos y sobre todo voluntad política, ésta última, a

pesar de ser explicita en los planes de desarrollo y programas específicos, la aprobación

final del Presupuesto de Egresos de la Federación dista mucho de la realidad que se tiene.

Las variaciones en las ampliaciones al proyecto de presupuesto para las IPES, en el periodo

2001-2011, demuestra que no hay una política pública de financiamiento sólida hacia la

educación superior, como se puede apreciar en la siguiente Ilustración 9. Gráfica II.4.


54

Ilustración 9. Gráfica II.4. Ampliaciones al proyecto de presupuesto de las instituciones de educación superior aprobadas por l Cámara de Diputados, 2001-2011

Fuente: Dictamen aprobado de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con proyecto de decreto del PEF, años 2001-2011.

Estas brechas en el financiamiento se remarcan, si se analizan las diferencias que existen

entre el proyecto de presupuesto de egresos de la federación, los montos aprobados y al

final los montos ejercidos para el presupuesto en educación superior, que al final siempre

termina por ser mayor debido a las ampliaciones que se continúan dando durante el

ejercicio fiscal, variaciones que no son claras, ni transparentes. Ver Ilustración 10. Gráfica

II.5.

1,705,100,000

4,054,400,000

2,020,000,0002,415,000,000

7,269,418,8336,930,791,532

8,206,000,000

6,738,300,0007,087,000,000

9,401,067,273

3,584,750,000

0

1,000,000,000

2,000,000,000

3,000,000,000

4,000,000,000

5,000,000,000

6,000,000,000

7,000,000,000

8,000,000,000

9,000,000,000

10,000,000,000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PESOS

AÑOS

TOTAL:


55

Ilustración 10. Gráfica II.5. Evolución del presupuesto en educación superior en

clasificación funcional1.

1 Comprende las subfunciones de educación superior y posgrado. Fuente: Tomado de Mendoza Rojas, J. (2011). Financiamiento Público de la Educación Superior en México, fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, con cifras del PPEF, años 2000 a 2011; PEF, años 2000 a 2011; Cuenta de la Hacienda Pública Federal de la SHCP, años 2000 a 2010; y Banco de Información Económica, INEGI.

Ahora, pasaremos a analizar cómo se administra el modelo de financiamiento por parte de

las SEP, donde la responsable del financiamiento a las UPE es la Subsecretaría de

Educación Superior (SES), a través de la Dirección General de Educación Superior

Universitaria (DGESU). En el documento “Aspectos Financieros del Sistema Universitario

de Educación Superior” (SESIC, 2005), se plantea el modelo de asignación del

financiamiento a las IES públicas. Sin embargo, aunque precisa cuáles son los criterios de

0.00

10,000.00

20,000.00

30,000.00

40,000.00

50,000.00

60,000.00

70,000.00

80,000.00

90,000.00

100,000.00M

ILLO

NES

DE

PESO

S

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011APROBADO 51,128 58,897 67,491 63,575 61,011 65,330 63,356 70,132 77,805 85,072 88,056 91,496PROYECTO 49,420 58,275 61,609 61,022 58,417 56,924 55,761 59,794 72,101 77,823 80,125 87,455EJERCIDO 57,588 62,101 69,238 67,457 66,668 72,487 68,999 78,286 82,583 88,977 89,088

AÑOS


56

asignación, éstos siguen siendo poco claro en los mecanismos o fórmulas utilizadas para la

distribución de los recursos que se asignan.

De esta manera, los subsistemas atendidos y que reciben financiamiento público son: 1) las

Universidades Públicas Federales (UPF); 2) las Universidades Públicas Estatales (UPE); 3)

las Universidades Tecnológicas (UT); 4) las Universidades Politécnicas (UPOL); 5) las

Universidades Públicas Estatales con Apoyo Solidario (UPEAS) y 6) otras instituciones de

educación superior públicas como Centros Públicos de Investigación (CINVESTAV,

COLPOS, etc.) y otras dependencias federales (SAGARPA, SEDENA, ENAH, INBA,

etc.).

El modelo establece que el subsidio regularizable anual para cada institución (empleado de

manera semejante a lo que se conoce como irreductible) de los primeros tres subsistemas,

se asigna a partir del cálculo del costo de cada uno de los rubros que componen su

presupuesto: costo de nóminas de personal autorizado, gastos de operación, e incremento

para cubrir el aumento de costos asociados tanto a servicios personales como gastos de

operación. Para las instituciones de los tres restantes subsistemas, el gobierno federal asigna

un apoyo solidario “convenido” cada año con la institución y el gobierno del estado

respectivo.

A partir de 1988 y hasta la fecha, el modelo de asignación de recursos a las instituciones

públicas se basa fundamentalmente en el tamaño de la plantilla autorizada de sus

trabajadores (SESIC, AFES 2005).

El subsidio federal a las instituciones públicas y a los organismos públicos descentralizados

del orden estatal está integrado por tres componentes: el subsidio ordinario, el

extraordinario y el asociado a la ampliación y diversificación de la oferta educativa. El

subsidio estatal, por su parte, está integrado por el subsidio ordinario y el asociado a la

ampliación y diversificación de la oferta educativa. Ver Ilustración 11, Esquema II.1.


57

Este esquema contempla a las IPES cuyos recursos se clasifican en las subfunciones de

educación superior y posgrado, debido a que las demás subfunciones son financiadas

exclusivamente por la federación y con alguno apoyos especiales de los estados y

municipios. Por lo tanto, este esquema tiene componentes generales y no indicadores

específicos como se ha promovido desde el año 2000 para el caso de los subsidios

extraordinarios, esto revelan las razones por las que diferentes instituciones se observan

asignaciones diferenciadas y variadas de sus presupuestos anuales.

Ante esta distribución de los subsidios con reglas poco claras, este esquema de

financiamiento continúo siendo cuestionado por las autoridades de las instituciones de

educación superior públicas y expertos en educación, sobre todo a partir de la aparente

SUBSIDIO PÚBLICO

Subsidio Federal

Extraordinario

Ampliación Anual de Oferta Educativa

Irreductible

Incremento en

Servicios Personales

Gastos de Operación

PROMEP

FOMES

PROADU

CAPFCE-FAM

En instituciones existentes

En nuevas instituciones

Ordinario

Subsidio Estatal

Ordinario

Ampliación Anual de Oferta Educativa

En instituciones existentes

En nuevas instituciones

Irreductible

Incremento en costos

Ilustración 11, Esquema II.1. Subsidio público total

Fuente: Elaboración con información de la SES-SEP, 2004.


58

inequidad en la distribución de recursos que resulta de la aplicación de indicadores “costo

por alumno” o “plantilla de personal”.

Ante ello, la regularización de la ministraciones de los subsidios ordinarios parece ser una

necesidad ineludible y que debería estar garantizada a nivel de la legislación del

Presupuesto de Egresos de la Federación y de cada uno de los estados de la república.

Los cambios realizados en el modelo de financiamiento a partir de la década de los noventa

se implementaron políticas y medidas que comenzaron a instrumentarse enfatizando los

controles de calidad y eficiencia para acceder a nuevas formas de financiamiento, por lo

que estas nuevas disposiciones gubernamentales están basadas en los principios de

vigilancia a distancia y la autonomía regulada del sistema de educación superior y de cada

una de las instituciones que integran el sistema. Es decir, se pasó de formas convencionales

de planeación, a formulas fundadas en evaluaciones para medir el desempeño y la

productividad, lo que ha permitido al gobierno federal, vincularlas con procesos de

asignación presupuestal: asignación de fondos especiales para instituciones, proyectos y

programas, becas incentivos y salarios. (Luengo, 2003).

Por ello y para enfrentar los rezagos de las IPES en infraestructura, equipamiento y

formación de profesores, en los años 90, la Secretaría de Educación Pública federal inicia la

etapa de modernización en las UPE, a partir de un conjunto de programas canalizando

fondos para apoyar proyectos específicos y llevar a cabo acciones prioritarias para el

desarrollo estratégico de las instituciones de educación superior, teniendo como eje la

evaluación, hacia finales de los noventas y principios de la actual década se incorpora como

eje de la mejora de la calidad teniendo como principal instrumento el Programa Integral de

Fortalecimiento Institucional (PIFI).

Como resultado de los cambios al modelo de financiamiento, se tienen los siguientes

resultados:

En cuanto al subsidio por alumno, ningún subsistema de las IES Públicas alcanza el nivel

de subsidio por alumno otorgado a las Universidades Públicas Federales, que para el ciclo

2003-2004 fue de 79.19 miles de pesos, lo que equivale a 2.2 veces respecto al subsidio por


59

alumno que reciben las Universidades Públicas Estatales; 2.5 veces de las Universidades

Públicas Estatales con Apoyo Solidario y 2.5 veces de las Universidades Tecnológicas.

Las brechas existentes entre los subsistemas de educación superior se puede apreciar en el

subsidio por alumno, donde las UPE no alcanzan la media nacional en 2008 y las UPF y las

normales, son las únicas que lo superan, incluso con una diferencia significativa entre ellas

también, ver la siguiente Ilustración 12. Gráfica II.4.

Ilustración 12. Gráfica II.6. Financiamiento público ordinario por alumno en instituciones

públicas de educación superior por subsistema, 2008.

Fuente: Tomado de Mendoza Rojas, J. (2011). Financiamiento Público de la Educación Superior en México, fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, con cifras de SEP, Formato 911, 2007-2008; SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008; Modelo de Asignación Adicional al Subsidio Federal Ordinario 2009; DGPP-SEP, CFEE 2008; y DGESU-SES.

72,203

31,850 33,68939,208

34,037 32,106 31,556

24,172

48,452

IES federales(UNAM, UAM,

UPN IPN)

Universidadespúblicasestatales

Institucionesuniversitarias

con apoyosolidario

Universidadespolitécnicas

Universidadesinterculturales

Universidadestecnológicas

Institutostecnológicos

federales

Institutostecnológicos

estatales

Escuelasnormales

MEDIA: $40,871.00


60

El financiamiento público que reciben la UNAM, UAM, UPN, proviene 100% de recursos

federales. El financiamiento público destinado a estas universidades ha tenido una variación

un poco menor que las universidades públicas estatales, pues la variación porcentual entre

1994 y 2004 ha sido de 25.0% (de las UPE para el mismo periodo fue de 30.0%). Lo que

no permite tampoco cerrar las brechas entre las UPF y las UPE.

Analizando el subsidio federal a la educación superior para el año 2004, en relación con

otros aspectos financieros, tenemos que representó el 3.6% del gasto programable del sector

público y el 13.4% invertido con respecto al gasto total de la SEP.

El subsidio total asignado a las IES Públicas para el año 2004 fue al 0.76% del PIB;

compuesto con aportaciones de 0.60% del PIB de recursos federales y 0.16% provenientes

de los gobiernos estatales.

Se ha tenido un crecimiento geométrico del subsistema de educación superior; mientras la

población se multiplica por cuatro en los años 1950-2000, el número de estudiantes en

educación superior se multiplicaba por 65. Por lo tanto, esto ha requerido que el Estado

canalice mayores recursos para infraestructura, planes y programas de desarrollo y

conformación de plantas académicas.

El gasto en la enseñanza de nivel superior se incrementó 78% entre 1995 y 2008. Sin

embargo, dado que el volumen de estudiantes inscritos creció también con mucha rapidez,

el gasto por estudiante sólo aumentó en 16%.

En el caso de las IPES estatales (UPE, UPEAS, UPOL y UT) la contraparte del subsidio

federal es el estatal, y las proporciones que representan el subsidio ordinario federal y

estatal de cada universidad son variables y se establecen y formalizan a través de un

convenio tripartita anual suscrito por el gobierno federal, el gobierno estatal y la

universidad respectiva. Cómo se puede ver en la Ilustración 13. Tabla II.4., la variación de

los porcentaje de participación del subsidio federal y estatal en cada una de las UPE fue

nula entre el 2000 y 2010, sólo resaltan los casos de la BUAP, U. de Colima y la U de

Guadalajara.


61

Ilustración 13. Tabla II.3. Variación de los porcentajes de participación del subsidio federal y estatal ordinario en las UPE, 2000-2010

UNIVERSIDAD 2000 2010 Variaciones Federal Estatal Federal Estatal Federal Estatal

UA AGUASCALIENTES 77.0% 23.0% 76.2% 23.8% -0.7 0.7 UA BAJA CALIFORNIA 55.2% 44.8% 54.6% 45.4% -0.5 0.5 UA BAJA CALIFORNIA SUR 85.2% 14.8% 83.9% 16.1% -1.3 1.3 UA CAMPECHE 70.2% 29.8% 69.8% 30.2% -0.4 0.4 UA DEL CARMEN 64.5% 35.5% 64.2% 35.8% -0.3 0.3 UA COAHUILA 50.6% 49.4% 50.0% 50.0% -0.6 0.6 UA COLIMA 87.1% 12.9% 80.0% 20.0% -7.1 7.1 UA CHIAPAS 75.6% 24.4% 74.3% 25.7% -1.2 1.2 UA CHIHUAHUA 60.0% 40.0% 59.2% 40.8% -0.8 0.8 UA CIUDAD JUÁREZ 71.6% 28.4% 71.1% 28.9% -0.5 0.5 UA JUÁREZ DEL ESTADO DE DURANGO 87.3% 12.7% 85.7% 14.3% -1.7 1.7 U GUANAJUATO 65.7% 34.3% 64.5% 35.5% -1.1 1.1 UA GUERRERO 89.2% 10.8% 85.0% 15.0% -4.2 4.2 UA ESTADO DE HIDALGO 77.6% 22.4% 76.6% 23.4% -1.0 1.0 U DE GUADALAJARA 48.8% 51.2% 43.7% 56.3% -5.1 5.1 UA ESTADO DE MÉXICO 50.4% 49.6% 50.0% 50.0% -0.4 0.4 U MICHOACANA DE SAN NICOLÁS HIDALGO 69.8% 30.2% 69.2% 30.8% -0.6 0.6 UA ESTADO DE MORELOS 79.6% 20.4% 80.8% 19.2% 1.3 -1.3 UA NAYARIT 94.1% 5.9% 93.8% 6.2% -0.3 0.3 UA NUEVO LEÓN 63.9% 36.1% 62.1% 37.9% -1.8 1.8 UA BENITO JUÁREZ DE OAXACA 88.6% 11.4% 89.0% 11.0% 0.3 -0.3 BUA DE PUEBLA 80.0% 20.0% 70.0% 30.0% -10.0 10.0 UA QUERÉTARO 84.3% 15.7% 82.8% 17.2% -1.4 1.4 UA SAN LUIS POTOSÍ 88.7% 11.3% 88.1% 11.9% -0.6 0.6 UA SINALOA 87.1% 12.9% 86.3% 13.7% -0.8 0.8 U SONORA 50.6% 49.4% 50.0% 50.0% -0.6 0.6 I TECNOLÓGICO DE SONORA 50.8% 49.2% 50.0% 50.0% -0.8 0.8 U JUÁREZ AUTÓNOMA DE TABASCO 60.3% 39.7% 59.7% 40.3% -0.6 0.6 UA TAMAULIPAS 60.4% 39.6% 60.0% 40.0% -0.4 0.4 UA TLAXCALA 80.3% 19.7% 80.0% 20.0% -0.3 0.3 U VERACRUZANA 46.4% 53.6% 46.3% 53.7% -0.2 0.2 UA YUCATÁN 90.0% 10.0% 89.6% 10.4% -0.4 0.4 UA ZACATECAS 87.4% 12.6% 87.0% 13.0% -0.4 0.4 U QUINTANA ROO 50.3% 49.7% 50.0% 50.0% -0.3 0.3

PROMEDIO NACIONAL 71.4% 28.6% 70.1% 29.9% -1.3 1.3 Fuente: Elaboración con información de la DGESU-SES-SEP, 2000-2010.


62

Las variaciones del subsidio estatal generalmente están asociadas a la negociación política

con los gobierno locales, donde se determinan las ampliaciones en función de convenios

específicos que responden a prioridades de corto plazo y coyunturales. Sin embargo, la U

de Guadalajara, tiene amplia participación estatal debido al reconocimiento de su matrícula

del nivel medio superior y que ha logrado establecer incrementos sustantivos en la

participación del gobierno del Estado de Jalisco para cubrir esas necesidades en la última

década, pasando del 51% al 56%.

Subsidio Ordinario

La información que se presenta en los informes presidenciales como gasto federal en

educación superior es la suma del gasto total asignado en tres funciones, de acuerdo con la

estructura del PEF: educación superior, posgrado y ciencia y tecnología. Cabe señalar que

no existe transparencia en los criterios que se utilizan para asignar los recursos de los

distintos componentes del subsidio federal a las subfunciones de educación media superior,

educación superior (licenciatura), posgrado e investigación.

De manera directa, las UPE ejercen el recurso de las asignaciones por subsidio ordinario

federal y estatal, y de manera indirecta por el apoyo de actividades de investigación:

proyectos, fondos mixtos y sectoriales de CONACYT, el gasto en educación que no es

ejercido por las UPE, son los recursos destinados a los Centros Públicos de Investigación

(CINVESTAV, COLPOS, etc.) y otras dependencias federales (SAGARPA, SEDENA,

ENAH, INBA, etc.).

El mencionado subsidio cubre el gasto corriente que se destina al sostenimiento de la

operación regular de las UPE. El subsidio se asigna cada año de manera "irreductible", es

decir, se presupuesta un monto igual al costo operativo del ejercicio del año inmediato

anterior, considerando un incremento para cubrir el aumento de costos asociados tanto a

servicios personales como a gastos de operación, fundamentalmente son los incrementos al

salario. De esta manera, los aumentos a los salarios son autorizados por la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, SHCP, con base en la política salarial del Gobierno Federal e

incluye incrementos tanto al salario como a las prestaciones y repercusiones, calculadas de

acuerdo con las fórmulas que autoriza por la propia SHCP.


63

Las formulas se refieren a repercusiones y prestaciones tales como aguinaldo, prima de

antigüedad, prima vacacional, días diferenciales, seguridad social, vivienda y SAR, y se

aplican de acuerdo con la legislación y las normas vigentes en el sector público para cada

concepto. Además, se asigna el incremento de recursos necesarios para promociones de

categoría del personal académico (SESIC, AFES 2005).

Adicionalmente, para fomentar un mejor desempeño del personal académico de las

instituciones, en el subsidio ordinario se incluyen los recursos del Programa de Estímulos

al Desempeño del Personal Docente. Las bases de cálculo para este programa se

encuentran consignadas en plantillas de personal acordadas con la SHCP, de las cuales

existen listados en las instituciones de educación superior, la SEP y los gobiernos estatales

(SES-SEP, 2012).

En cuanto a los gastos de operación, la SES apunta que en el incremento anual del subsidio

ordinario se considera al menos el índice de inflación esperado para el período en cuestión.

Y finalmente, el documento señala que las aportaciones federal y estatal al subsidio

ordinario de cada universidad se establecen y formalizan a través de un convenio tripartito

anual suscrito por el Gobierno Federal, el Gobierno Estatal y la universidad

correspondiente.

Las UPE y UPEAS, a través del programa U006 Subsidios federales para organismos

descentralizados estatales, que conforma el subsidio ordinario o “irreductible”, reciben su

presupuesto exclusivamente para la función docencia, sin considerar específicamente que

se realizan las tres funciones sustantivas de manera integral en las UPE.

Las 34 UPE cuentan con presupuesto en la subfunción de educación superior, 33 de ellas

ofrecen estudios de posgrado y en 24 se ofrecen estudios de bachillerato. De acuerdo con la

Ilustración 14. Tabla II.4. no se aprecia una tasa media de crecimiento anual (TMCA)

mayor al 5% en el incremento del subsidio ordinario en ninguna de las UPE, durante el

periodo 2000-2010, lo que deja al descubierto la perdida del poder adquisitivo en los

sueldos y salarios que están asociados a este recurso.


64

Ilustración 14. Tabla II.4. Subsidio público ordinario a las universidades públicas estatales, 2000-2010

UNIVERSIDAD Variación % TMCA

2000-2010 2000-2010 UA AGUASCALIENTES 36.00% 3.10% UA BAJA CALIFORNIA 35.20% 3.10% UA BAJA CALIFORNIA SUR 24.50% 2.20% UA CAMPECHE 56.50% 4.60% UA DEL CARMEN 45.20% 3.80% UA COAHUILA 28.40% 2.50% UA COLIMA 35.50% 3.10% UA CHIAPAS 41.80% 3.60% UA CHIHUAHUA 34.80% 3.00% UA CIUDAD JUÁREZ 42.50% 3.60% UA JUÁREZ DEL ESTADO DE DURANGO 35.20% 3.10% U GUANAJUATO 49.10% 4.10% UA GUERRERO 31.60% 2.80% UA ESTADO DE HIDALGO 52.80% 4.30% U DE GUADALAJARA 28.90% 2.60% UA ESTADO DE MÉXICO 33.00% 2.90% U MICHOACANA DE SAN NICOLÁS HIDALGO 26.80% 2.40% UA ESTADO DE MORELOS 30.30% 2.70% UA NAYARIT 59.20% 4.80% UA NUEVO LEÓN 32.30% 2.80% UA BENITO JUÁREZ DE OAXACA 32.40% 2.80% BUA DE PUEBLA 57.80% 4.70% UA QUERÉTARO 49.00% 4.10% UA SAN LUIS POTOSÍ 21.90% 2.00% UA SINALOA 19.50% 1.80% U SONORA 34.10% 3.00% I TECNOLÓGICO DE SONORA 35.00% 3.00% U JUÁREZ AUTÓNOMA DE TABASCO 54.60% 4.50% UA TAMAULIPAS 16.00% 1.50% UA TLAXCALA 50.30% 4.20% U VERACRUZANA 24.90% 2.20% UA YUCATÁN 40.60% 3.50% UA ZACATECAS 24.80% 2.20% U QUINTANA ROO 50.40% 4.20%

TOTAL 33.70% 2.90% TMCA = Tasa media de crecimiento anual. Fuente: Tomada de Mendoza Rojas, J. (2011). Financiamiento Público de la Educación Superior en México, fuentes de información y cifras del periodo 2000 a 2011, con cifras proporcionadas por la DGESU de la SES-SEP; e INEGI, Banco de Información Económica.


65

Las asignaciones y distribuciones presupuestarias descritas anteriormente muestran

inconsistencias en los montos que se destinan a las IPES de los distintos subsistemas, a

través del PEF, para cada una de las funciones y subfunciones presupuestales.

Esta distribución financiera no coincide con la asignación presupuestal que cada institución

realiza entre las funciones sustantivas a través de sus presupuestos anuales aprobados de

manera autónoma. Para ejemplificar la falta de consistencia entre planeación, presupuesto y

evaluación que se da para las UPE, todos los recursos federales aprobados se ubican en la

función docencia para los niveles de educación media superior, licenciatura y posgrado;

pero en los hechos, las UPE distribuyen recursos para las otras dos funciones sustantivas,

investigación y extensión y difusión de la cultura, tal como se refleja en los presupuestos

aprobados por sus máximos órganos de gobierno y que son complementados con los

recursos extraordinarios tanto federales como estales y los ingresos propios generados.

Con el propósito de lograr una mejor articulación entre la programación y presupuestación

gubernamental con la que se realiza en las IPES, sería conveniente que la primera tomara

en cuenta los procesos de planeación, programación y presupuestación de las instituciones

pertenecientes a los distintos subsistemas, a fin de contar con un presupuesto público más

equilibrado entre las distintas funciones a cargo de las instituciones, de acuerdo con sus

características, naturaleza y fines.

El Subsidio Extraordinario

En nuestro país, los fondos extraordinarios han provisto a las UPE, de mayores recursos

para impulsar proyectos dirigidos a atender aspecto en materia de calidad, cobertura y

pertinencia, así como para coadyuvar a la solución de los problemas estructurales.

Mediante el subsidio extraordinario y a través de reglas de operación específicas, los

programas de financiamiento extraordinario concursable se crean para:

… “lograr la ampliación de la cobertura con equidad, una educación superior de buena

calidad”, y … “la mejora de la calidad de los programas educativos, PE, la evolución de los

indicadores de los PE en los niveles 3 y 2 hacia el nivel 1 del Padrón de Programas


66

Evaluados por los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación

Superior, CIEES, y su acreditación por los organismos reconocidos por el Consejo para la

Acreditación de la Educación Superior, COPAES” (DOF, 2007).

De acuerdo con las reglas de operación establecidas para el uso de los recursos

extraordinario destinados a fortalecer los procesos de mejora continua en las universidades,

podemos destacar lo siguiente:

La SEP ha establecido políticas, estrategias, objetivos particulares, líneas de acción y metas

para lograr la ampliación de la cobertura con equidad, una educación superior de buena

calidad y la integración, coordinación y gestión del Sistema Público de Educación Superior,

SES.

Los objetivos establecidos para la consecución de las metas son:

x Promover y coadyuvar al aseguramiento de una educación superior de buena

calidad...

x Impulsar el desarrollo y la consolidación de las instituciones públicas de educación

superior mediante procesos de planeación estratégica…

x Fomentar que la actividad educativa en las instituciones de educación superior esté

centrada en el aprendizaje efectivo de los estudiantes…

x Fomentar procesos de autoevaluación institucional, de evaluación externa y de

mejora continua de la calidad.

Fondos de apoyo vigentes en 2013 para las UPE

x Fondo para elevar la calidad de la educación superior de las universidades públicas

estatales (UPE)

x Fondo para la atención de problemas estructurales de las universidades públicas

estatales (UPE)


67

x Fondo de apoyo para saneamiento financiero de las universidades públicas estatales

(UPE) por abajo de la media nacional en subsidio por alumno

x Fondo para ampliar y diversificar la oferta educativa en educación superior

El desarrollo del modelo de financiamiento para las UPE

El financiamiento a las UPE ha atravesado por seis etapas, mismas que a continuación se

describen:

La primera etapa tiene como eje el prestigio y relaciones del Rector.

Esta etapa se ubica durante la década de los cincuenta y sesenta, en la cual el debate estaba

circunscrito por la parte de las UPE al rector en cuanto a su prestigio y relaciones con los

gobiernos federal y estatal, en donde la comunidad universitaria poco o nada participaba.

El agotamiento de esta etapa, se da a raíz del movimiento estudiantil de 1968, en donde

emerge como actor protagónico la comunidad universitaria, demandando democracia y

exigiendo, al mismo tiempo, un mayor acceso a la educación superior.

La segunda etapa tiene como eje los estudiantes atendidos.

Esta etapa se ubica durante la década de los setenta, en la cual, el debate se amplió a las

comunidades universitarias, enarbolando la masificación de las UPE y la irrupción de los

sindicatos universitarios. El debate se consensuo en torno a la población que se atendiera

por las UPE, lo cual iba en consonancia con la actitud de reconciliación del gobierno

federal después de los acontecimientos del 68. Se debe resaltar que en esta etapa, se

lograron grandes prebendas sindicales que hoy tienen en jaque financiero a las

universidades del país. El término de esta etapa se da a raíz de la primera gran crisis

económica de 1982.


68

La tercera etapa tiene como eje el personal académico; la ubicamos en el primer quinquenio

de la década de los ochenta, en la cual, el debate se centra en torno al personal académico

que tenían las UPE y que fundamentalmente correspondían a su personal académico.

De igual forma, podemos identificar un periodo caracterizado por la existencia de criterios

básicos para la asignación del subsidio que, combinado con otros elementos de orden

particular, dieron una distribución del subsidio a las UPE bastante heterogéneo, que

sentaron los bases, de manera negativa, para que un conjunto de Universidades empezaran

a acumular rezagos educativos y una buena parte empezarán a aumentar la matrícula o bien,

a crecer de manera indiscriminada su plantilla de trabajadores.

La cuarta etapa tiene como eje los Proyectos de Desarrollo. En el contexto de una serie de

crisis económicas en México, tuvo como uno de sus impactos el que se estancará el

subsidio a las UPE, haciendo necesaria una nueva forma de asignar los pocos recursos

destinados a la educación.

Es en 1984 cuando se incorpora por primera vez la idea de asignar recursos de manera

etiquetada para la realización de proyectos de desarrollo institucional que presentaban las

UPE en el contexto del Programa Nacional de Educación Superior, PRONAES, siendo este

el primer antecedente de que la distribución del subsidio se podía realizar a partir de

propuestas individuales de las UPE. Esta cuarta etapa se termina a finales de la década de

los ochenta.

La quinta etapa tiene como eje la autoevaluación y primer fondo extraordinario a concurso

en el sistema de educación superior del país. Esta etapa abarca el periodo 1990-2000, en

donde sin darse ningún debate en torno a la asignación del subsidio en lo general, se induce

en la UPE como condición necesaria para la asignación de recursos vía el Fondo de

Modernización para la Educación Superior (FOMES), donde se establece la necesidad de

presentar su autoevaluación institucional y conforme a ella, presentar proyectos de

modernización no regularizable, relacionados con la mejora de la infraestructura.


69

Es en esta etapa cuando se inaugura la figura de un fondo extraordinario para que las

Universidades se modernicen, debiendo cubrir con su autoevaluación institucional y la

presentación de proyectos en coherencia con sus fortalezas y debilidades.

Es en esta etapa que se intensifica el debate en cuanto a la asignación del subsidio,

señalando que no se tienen criterios objetivos y transparentes para este propósito, la

propuesta de modernizar a las UPE dejo al descubierto una distribución heterogénea del

subsidio ordinario, aunado a la existencia de algunas universidades públicas con fuertes

rezagos históricos que son la muestra más palpable de la inexistencia de reglas claras y

objetivas en la manera en que el gobierno federal distribuyó el presupuesto durante las

décadas anteriores.

La sexta etapa tiene como eje la mejora de la calidad y la diversificación de los fondos

extraordinarios a concurso.

Reconociendo la experiencia y, sobre todo las lecciones y aprendizajes del FOMES, se

ingresa a la última etapa, la actual, donde el signo resultante es la consolidación de la figura

de Fondo Extraordinario con un propósito específico y que se ofrece al concurso de las

UPES, así como su diversificación en diferentes objetivos.

A lo largo del periodo 2001-2006, se han incorporado un conjunto de fondos

extraordinarios a concurso, que tienen como propósito general la mejora de la calidad

educativa de las UPE, en donde cada uno de ellos tiene un propósito específico y no

necesariamente coherente con el desarrollo del sistema de educación superior y del papel de

las UPE.

Es así como hoy en día las UPE concursan para incrementar su matrícula, ampliar su oferta

educativa, mejorar integralmente su desarrollo, reconocer su plantilla de trabajadores y

estimular la mejora de la calidad, entre otros.

En particular, para las UPE con fuertes rezagos históricos, se tiene el Fondo de

Saneamiento, en el cual sólo concursan las Instituciones que tienen el subsidio por alumno

por debajo de la media nacional.


70

De las seis etapas descritas, se puede concluir que:

Las primeras tres etapas no se asignó el subsidio con el propósito explícito de la

mejora de la calidad de las UPE, durante estas etapas se fue consensuando con base

a criterios que nada tenían que ver con el desempeño de estas y mejora de cada

institución, aun cuando en el discurso se señalen avances que en el mejor de los

casos son en cuanto a cobertura y oferta de las UPE bajo la demanda creciente de su

masificación.

La cuarta etapa se considera de transición, ya que visto en su perspectiva, permitió

experimentar una modalidad alternativa de asignación de subsidio que fue el

antecedente de los Fondos Extraordinarios a concurso.

En las últimas dos etapas se pone el acento en los Fondos Extraordinarios a

concurso, en especial la última, con el propósito de su modernización y mejora de la

calidad.

Es evidente que los mecanismos de seguimiento-evaluación no han sido suficientes

para valorar los impactos de la educación superior en el desarrollo y bienestar del

país.

Para evaluar el impacto en la mejora de la calidad en las UPE, se requirió, de manera

paralela, generar un conjunto de indicadores con los cuales se realiza el análisis del impacto

del financiamiento ordinario y extraordinario, esos mismos indicadores han sido la base

para realizar el seguimiento y atender las auditorias realizadas por la Auditoria Superior de

la Federación (ASF) a las todas las universidades.

En esta perspectiva, la política educativa de financiamiento ha ido conformando e

introduciendo una lista de indicadores para analizar la mejora de la calidad en las UPE,

reconociendo algunos ya existentes, formalizando otros y creando otros más.

Entre los indicadores existentes que se reconocieron se tiene:

Número y porcentaje de Miembros del Sistema Nacional de Investigadores, SNI.

Número y porcentaje de Programas de Posgrado acreditados por el Consejo

Nacional de Ciencia y Tecnología, CONACyT.


71

Entre los indicadores que se formalizaron se tiene:

Número y porcentaje de Académicos con un posgrado

Número y porcentaje de Académicos con un doctorado

Entre los indicadores que se crearon se tienen:

Número y porcentaje de Académicos con perfil deseable (PROMEP)

Número y porcentaje de Cuerpos académicos en consolidación y consolidados

Número y porcentaje de Programas educativos con nivel 1 de los Comités

Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior, CIEES.

Número y porcentaje de Programas educativos acreditados por un organismo

reconocido por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A. C.,

COPAES.

La evaluación de la educación superior en México, sustento para el financiamiento.

Por lo que respecta al término evaluación y autoevaluación, frecuentemente generan

resistencias y temores. En buena medida, estas reacciones son explicables porque la

evaluación ha estado asociada, especialmente en el campo educativo, con los procesos de

calificación, clasificación, exclusión y castigo. (Pérez, 1997)

La evaluación -y la autoevaluación– deben apreciarse como una oportunidad para mejorar

las condiciones en que operan nuestras instituciones de educación superior, de modo que

maestros, estudiantes, autoridades, funcionarios y personal de apoyo técnico, administrativo

y manual realicen su trabajo de una manera más productiva y satisfactoria.

La evaluación y la autoevaluación en el campo educativo solamente son exitosas si los

involucrados efectivamente se comprometen a realizarlas y a adoptar las medidas derivadas

de sus resultados. En este campo las imposiciones generan efectos contraproducentes.


72

En el caso de la Educación Superior Mexicana, tal y como bien lo refiere Julio Rubio Oca

(2006), “la evaluación se institucionalizó con el Programa para la Modernización Educativa

1989-1994 del Gobierno Federal”.

En este programa se estableció, como una de las líneas prioritarias de acción, la evaluación

permanente, interna y externa de las instituciones para impulsar la mejora de la calidad de

los programas educativos y servicios que ofrecían, y como meta la creación de una

instancia que concibiera y articulara un proceso nacional de evaluación de la educación

superior.

En el marco de la tercera línea general de acción de la Comisión Nacional de Evaluación

(CONAEVA), la Comisión Nacional de Planeación de la Educación Superior (CONPES)

creó en 1991 los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior

(CIEES), como un organismo de carácter no gubernamental.

Las funciones principales asignadas a los comités fueron la evaluación diagnóstica de

programas académicos y funciones institucionales, y la acreditación de programas y

unidades académicas. En sus 15 años, los CIEES han concentrado su actividad en la

evaluación diagnóstica y no han ejercido la facultad de acreditar programas académicos, lo

cual se realiza en la actualidad mediante otro esquema y otras instituciones.

En el marco de la evaluación diagnóstica, la autoevaluación institucional impulsada por la

CONAEVA se convirtió, a partir de 1992, en parte inherente del esquema de trabajo de

estos comités.

En la actualidad los CIEES están conformados por nueve comités: Ciencias Naturales y

Exactas; Ingeniería y Tecnología; Ciencias Agropecuarias; Ciencias de la Salud;

Arquitectura; Diseño y Urbanismo, Arte, Educación y Humanidades, Ciencias Sociales y

Administrativas; Difusión y Extensión de la Cultura y Administración y Gestión

Institucional, los cuales han desplegado, desde 1991 a la fecha, una intensa actividad de

evaluación de programas educativos y de funciones institucionales mediante metodologías

y marcos de evaluación que comprenden un amplio repertorio de categorías y componentes,

en cuya definición se han tomado en cuenta criterios y estándares internacionales.


73

A finales del año 2000, con la creación del Consejo para la Acreditación de la Educación

Superior, A. C. (COPAES), se inició la construcción de un sistema para la acreditación de

los programas educativos de las IES.

Este Consejo es una instancia reconocida por la SEP para conferir reconocimiento formal

por un lapso de cinco años, renovable por periodos iguales a favor de organizaciones cuyo

fin sea acreditar programas académicos de técnico superior universitario, profesional

asociado, y licenciaturas que se ofrezcan tanto en las instituciones públicas como

particulares, previa valoración de su capacidad organizativa, técnica, operativa, de la

gestión de sus procedimientos, de su imparcialidad y de sus marcos de evaluación para la

acreditación de los programas académicos.

Dicha evaluación se basa en los Lineamientos y Marco General para los Procesos de

Acreditación de Programas Académicos del Nivel Superior establecidos por el propio

Consejo (COPAES, 2010). En este marco general se establecen, en particular, los ámbitos

que todo organismo deberá considerar en los procesos de acreditación: personal académico;

currículum; métodos e instrumentos para evaluar el aprendizaje de los estudiantes; servicios

institucionales para el aprendizaje de los estudiantes; alumnos; infraestructura y

equipamiento de apoyo al desarrollo del programa; líneas y actividades de investigación, en

su caso, para la impartición del programa; vinculación; normativa institucional que regule

la operación del programa; conducción académico-administrativa; proceso de planeación y

evaluación; gestión administrativa, y financiamiento, así como criterios, indicadores y

estándares de evaluación asociados a cada uno de ellos.

El COPAES tiene como objetivo general regular los procesos de acreditación y dar certeza

de la capacidad técnica y operativa de las organizaciones especializadas dedicadas a la

acreditación de programas académicos y como objetivos particulares: promover la

superación constante de los umbrales de calidad de los programas de educación superior,

mediante el desarrollo de procesos de acreditación eficaces y confiables; coadyuvar con las

autoridades educativas en su propósito de elevar y asegurar la calidad de la educación

superior; propiciar un mejor conocimiento del tipo educativo mediante la difusión de los

casos positivos de acreditación; orientar a la sociedad sobre la calidad de los programas; dar


74

seguimiento a los organismos que logren el reconocimiento del consejo, e intervenir como

mediador de buena fe en controversias entre los organismos acreditadores y las

instituciones.

El órgano de gobierno del COPAES está conformado por representantes de la ANUIES,

FIMPES, Academia Nacional de Medicina, Academia Nacional de Ingeniería, Academia

Mexicana de Ciencias, Colegio de Médicos Veterinarios Zootecnistas, Colegio de

Ingenieros Civiles de México, Barra Mexicana, del Colegio de Abogados y el Instituto

Mexicano de Contadores Públicos. (COPAES, 2012)

Por otra parte y con el propósito de evaluar y reconocer la calidad de los programas de

posgrado que ofrecen las instituciones públicas y particulares, el CONACYT estableció en

1990 el Padrón de Programas de Posgrado de Excelencia. Este padrón incorporaba

básicamente las áreas científicas y tecnológicas y, dentro de éstas, sólo aquellos posgrados

a nivel maestría o doctorado formadores de científicos y tecnólogos. Los programas a nivel

de especialidad y los de maestría orientada hacia la práctica profesional no tuvieron cabida

en el mismo.

Para ampliar la cobertura del padrón e incorporar criterios de evaluación más rigurosos, la

SEP y el CONACYT establecieron en 2001 el Padrón Nacional de Posgrados (PNP) para

reconocer la buena calidad de aquellos programas de especialidad, maestría y doctorado en

las diferentes modalidades, perfiles de egreso y áreas del conocimiento. Su estructura ha

supuesto la identificación de los atributos que distinguen internacionalmente a los

programas de buena calidad y constituye actualmente un instrumento para la rendición de

cuentas de las instituciones de educación superior, en virtud del reconocimiento público a la

buena calidad de los programas de posgrado que lo conforman.

Por su parte, la Federación de Instituciones Particulares de Educación Superior (FIMPES),

creó su propio esquema de evaluación institucional. En 1981, un grupo de universidades

privadas creó la FIMPES, con el propósito de mejorar la colaboración entre sus asociados y

el resto de instituciones educativas. En su propósito original no quedó explícito que la

acreditación de las instituciones fuera una de sus funciones. Sin embargo, “frente al

activismo del gobierno federal en el sector público, la FIMPES inició en 1993 con un


75

proceso formal de acreditación para sus miembros, tomando como modelo la acreditación

institucional de los Estados Unidos”. (De Vries, 2007)

En 2002 la FIMPES publicó el documento “Principios de la Acreditación”, que contiene la

segunda versión de los criterios de acreditación y es parte del “Sistema para el Ingreso y

Permanencia en la FIMPES a través del Fortalecimiento y Desarrollo Institucional”,

documento aprobado por la Asamblea General el 30 de octubre de 1992. Esta versión de los

criterios contiene 169 requerimientos, relacionados con los “procesos” o “elementos

críticos” de una institución de educación superior. La acreditación está concernida

principalmente con la mejora de la calidad educativa y con la garantía de que las

instituciones acreditadas cumplen los estándares establecidos. La acreditación por parte de

FIMPES significa que la institución tiene una misión pertinente y que cuenta con los

recursos, programas y servicios suficientes para cumplir con ella

Además de la reactivación del PNP, la SES y el CONACYT crearon un programa especial

para apoyar a aquellos posgrados que no podían ingresar al PNP antes del 2006. Así, el

Programa Integral de Fortalecimiento del Posgrado (PIFOP), ofreció apoyos financieros

para mejorar la planta académica y la infraestructura, además de becas para estudiantes, con

el fin de que estos posgrados lograran ingresar al PNP. Las evaluaciones se realizaron a

partir de planes de desarrollo entregados por los posgrados, que fueron evaluados por pares

convocados por la SES y el CONACYT.

Así, en términos generales, distintas instancias mexicanas han seguido la misma lógica que

en otros países: se establece un organismo de evaluación, se elaboran los criterios, se

efectúa una autoevaluación, una visita y se entrega un reporte o dictamen.

Ahora bien, después de revisar cómo se formaron y cuáles son los objetivos de cada uno de

los procesos de evaluación y acreditación de la educación superior que operan actualmente,

es conveniente observar cuáles han sido los avances. Empezamos por mostrar los datos

recientes de los programas educativos evaluados por los CIEES en sus diferentes comités

de evaluación.


76

A principios de 2001, a petición de la SEP, los CIEES integraron un padrón de programas

en el que ubicaron en tres niveles al total de los que habían sido evaluados hasta ese

entonces: 473 en el nivel 1, con posibilidades de lograr la acreditación, 578 en el nivel 2,

con posibilidades de lograr la acreditación en el mediano plazo, y 237 en el nivel 3, con

posibilidad de lograr la acreditación en el largo plazo.

La estructura de ese padrón se ha modificado en el periodo 2001-octubre de 2007 como

resultado de los procesos de mejora de la calidad que la SEP ha impulsado a partir de 2001,

en las instituciones públicas mediante la formulación, actualización y desarrollo de sus

Programas Integrales de Fortalecimiento Institucional, PIFI, (Rubio Oca, 2006).

Por otra parte, con la creación en 2000 del COPAES se inició el proceso de reconocimiento

de organismos ya existentes y la conformación de nuevas instancias. Hasta el momento

COPAES ha reconocido a 23 organismos, mismos que han acreditado un total de 1,346

programas.

Destaca que la acreditación por parte del COPAES ha sido un proceso lento: a lo largo de

un lustro se han acreditado 120 programas al año en promedio. Si consideramos que hay

7,849 programas de licenciatura registrados, los acreditados representan menos del 20% de

la oferta educativa del país. Además, cabe destacar que el número de programas acreditados

por CACEI, de ingenierías, y CACECA, administración y contaduría, suman casi el 60%

del total, reflejo de la cantidad de programas y de la matrícula en estas áreas.

En resumen, si consideramos la acreditación de licenciaturas, destaca que el COPAES y los

CIEES solamente habían dado el sello de calidad a una pequeña parte de los programas

registrados por la ANUIES. El COPAES registra 650 programas acreditados, mientras que

según los CIEES 750 programas de licenciatura son nivel uno. Sin embargo, las

evaluaciones de CIEES y COPAES coinciden en parte: hay 205 programas nivel uno que

además están acreditados. El total de programas de nivel uno de CIEES, acreditado por

COPAES o aprobados por ambas instancias, suma poco más de mil, lo que representa el

quince por ciento de la oferta total en 2005. El resto de la oferta, el 85 por ciento, es de

nivel insuficiente o, más sutilmente, de calidad desconocida.


77

Como una muestra de que los organismos evaluadores y acreditadores no han trabajado

coordinadamente y sobre todo con criterios diferentes, en noviembre de 2011 se instaló la

Comisión de Coordinación de los Organismos de Evaluación de la Educación Superior

(COCOEES) que tiene entre sus objetivos:

[...] alinear y armonizar funciones y garantizar la congruencia de propósitos de los

organismos evaluadores, acreditadores y certifica- dores de la educación superior. (SEP-

SES, 2012)

Participan CONACyT, ANUIES, CENEVAL, CIEES, COPAE y las asociaciones

nacionales de universidades tecnológicas y universidades politécnicas, entre otros

organismos. Pero para mostrar que sigue siendo una acción centralista y burocrática, la

COCOEES estará presidida por el subsecretario de educación superior durante dos años el,

quien designó como secretario técnico del pleno al director de Instituciones Particulares de

Educación Superior de la SEP, como si estas instituciones tuvieran una gran experiencia o

criterios definidos para evaluar la calidad, dejando nuevamente sin voz a muchas

experiencias que se tienen en las UPE.

Para cerrar el capítulo, se hace un recuento del devenir de los cambios e impactos en la

educación superior en México y específicamente en las UPE, es en la década de los

noventas cuando se sustentan las bases para que en la actualidad se tenga un conjunto de

indicadores de desempeño institucional con los cuales se puede medir la mejora de la

calidad.

Por lo anterior, se puede afirmar que la mejora de la calidad de las UPE ha dependido, casi

en su totalidad, de los recursos que le han sido asignados a través de los concursos de los

diferentes Fondos Extraordinarios, pues la asignación del subsidio ordinario ha sido inercial

e inequitativa.

Estudios recientes sostienen, con sus matices, que la estrategia gubernamental de asignar

fondos extraordinarios concursables ha contribuido a la reducción de las brechas de calidad

educativa existente en las UPE. Sin embargo, “los resultados existentes no arrojan pruebas

concluyentes de que el acceso a mayores recursos se esté traduciendo en resultados


78

académicos más satisfactorios” en general para las UPE y en particular para las diversas

regiones del país. (Mungaray, 2006)

Es importante recapitular y mencionar que, en las décadas de los setenta y ochenta, donde

predominaron dos modelos de asignación del subsidio federal a las UPE: Uno basado en la

matrícula total atendida y el otro basado en el tamaño de la plantilla de trabajadores,

resultaron contraproducentes para el desarrollo de la educación superior, pues la falta de

mecanismos de supervisión de la matrícula llevo a las IES a inflar las cifras registradas ante

las autoridades correspondientes, Secretaría de Programación y Presupuestos (SPP) y la

SEP, y la capacidad de gestión de cada institución influyó en las decisiones sobre el

presupuesto asignado.

Por otra parte, la consideración del tamaño de la plantilla de trabajadores para la asignación

del subsidio ordinario propició situaciones de desigualdad derivadas de los distintos niveles

de desarrollo de las IES, medida hoy en capacidad académica.

La crisis financiera de los 80 obligó al Gobierno Federal a restringir el subsidio a las UPE

al mismo tiempo que la matrícula continuaba creciendo, por lo que se presentan

importantes modificaciones políticas, sociales y económicas; la contracción de los recursos

económicos provocó movimientos de adecuación constantes, que alteraron la relación de

participación y conducción de los sectores tradicionales de la educación superior. A partir

de los noventa, el nuevo debate se centró en los conceptos de calidad, transparencia en el

financiamiento, rendición de cuentas, flexibilidad curricular, equidad y pertinencia, uso y

manejo de las nuevas tecnologías de la información, las telecomunicaciones, la producción

y transferencia de nuevos conocimientos; todo ello en nuevos ordenamientos legislativos,

políticos y organizacionales provocados por las crisis económicas y políticas de la región.

Desde el inicio del siglo XXI, y con la alternancia en el poder en el año 2000, el tema del

financiamiento adquiere relevancia en las discusiones del paquete económico que incluye el

Presupuesto de Ingreso y el Presupuesto de Egreso de la Federación. A diferencia de

períodos anteriores, en su discusión, aprobación, ejercicio y evaluación, intervienen nuevos

actores en un emergente campo de fuerzas políticas. Además, a nivel internacional, el


79

financiamiento es objeto de estudio por parte de universidades, gobiernos, especialistas y

organismos multilaterales.

Tras más de dos décadas de privatización abierta o encubierta de los servicios de educación

superior a nivel global, en las conferencias regionales y mundiales sobre educación superior

celebradas bajo el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la

Ciencia y la Cultura (UNESCO) en 1998 y 2009, se hicieron pronunciamientos políticos en

defensa de la educación superior pública y su financiamiento. (Mendoza, 2011)

La contracción en el financiamiento público a la educación superior provocado por las

crisis económicas y el pago de la deuda externa de los países de la región, impulsó políticas

denominadas de “diversificación de recursos”, que se desarrollaron en paralelo a la baja de

los subsidios gubernamentales, a la proliferación de programas de estímulos sectoriales e

individualizados hacia las plantas académicas y la búsqueda de la excelencia que justificara

la utilización del servicio educativo y de investigación desde la perspectiva de una

optimización de los gastos.

Es así, que el desafío para los siguientes años consiste en cómo aumentar la efectividad de

las políticas para lograr mejoramiento de gestión interna de las instituciones, a través de

instrumentos que no afecten la autonomía de las instituciones de educación superior.


80

Capítulo III.

Modelo integral de financiamiento para las UPE: una perspectiva de desarrollo armónico

En este capitulo se presenta una propuesta de articulación de políticas de financiamiento

para la educación superior y de impacto directo en las UPE, con lo que se espera determinar

las áreas de oportunidad y propuestas de mejora que permitan alcanzar un modelo integral

de financiamiento en beneficio de las UPE que son los polos de desarrollo en los estados de

la república.

Así, en esta propuesta se argumenta la idea de fortalecer las instituciones de educación

superior en los estados, específicamente las UPE, por ser ellas las que sostienen la mayor

parte de la matrícula y porque en ellas se ha desarrollado y se podrá desarrollar aún mas la

investigación científica.

Considerando que corresponde al Estado ofrecer las oportunidades de acceso a la

educación, a través de una educación laica y gratuita, como lo señala nuestra carta magna:

todos los individuos tiene derecho a recibir educación, además de que toda la educación

que el Estado imparta será gratuita y contribuirá a la mejor convivencia humana, a fin de

fortalecer el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de las personas, la

integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, los ideales de

fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de raza, religión, de

grupos, de sexos o de individuos. (Artículo 3º Constitucional, 2014). Por tanto, la no

discriminación educativa lleva implícita la responsabilidad del Estado de ofrecerla

gratuitamente y sin exclusión.

Sin embargo, para el caso de la educación superior y posgrado, en el país se ha aceptado

una corresponsabilidad del gobierno y de los usuarios para su financiamiento, pues a nivel

constitucional sólo se establece que el Estado atenderá y promoverá a la educación

superior, el posgrado, la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento

y difusión de la cultura. (Art. 3. Fracción V, 2014), pero no directamente como se hace con

la educación básica.


81

Por tanto, se puede decir que las modificaciones constitucionales realizadas desde 1993 y

hasta 2013, dejan en claro que la obligación que asume plena y completamente el Estado es

con respecto a la educación básica pública y no se asume la obligatoriedad ni la

responsabilidad plena para la educación superior, con lo cual se zanja la vieja discusión de

la inconstitucionalidad de cobrar cuotas en el nivel superior por parte de las instituciones

públicas, y en consecuencia, deja plena libertad y competencia legal a las universidades

públicas autónomas para cobrar cuotas por los servicios que ofrecen.

Por esta razón, la reforma del financiamiento de la enseñanza superior debería comprender

tres medidas fundamentales: 1) evaluar si el equilibrio actual de distribución de costos es

sostenible y si refleja adecuadamente la importancia relativa de los beneficios sociales de

dicha enseñanza; 2) mejorar la transparencia de la asignación de fondos a las instituciones y

hacerla más congruente con la estrategia global de consolidación de la educación superior;

y 3) ampliar significativamente el sistema de apoyo a los estudiantes de bajos recursos.

En México, se tienen definiciones normativas que apuntan hacia la necesidad de la mayor

participación de los estados y municipios en la educación, como un medio para vincular

más a las autoridades locales en los procesos educativos, para introducir contenidos locales

y regionales en la educación, para hacer más participe a las comunidades locales en la

selección de los contenidos, formas y medios educativos, como lo señala el Capítulo II

Federalismo Educativo de la Ley General de Educación (DOF, 1993) en su última reforma

en 2014.

Sin embargo, las normas actuales se han elaborado sobre la marcha, algunas ya resultan

obsoletas y hay varios procesos, por ejemplo los vinculados a la evaluación, que tienen

deficiencias normativas importantes. El crecimiento también ha implicado efectos

perniciosos de burocratización como lo señala Porter en 2007. Entre las comunidades

académicas se repite la queja de demasiada administración, demasiadas regulaciones

específicas y demasiados informes para llevar a cabo las tareas sustantivas de la

universidad pública.

Acceder a una nueva etapa de crecimiento y desarrollo cualitativo implica, necesariamente,

una inversión pública de gran envergadura, y cambiar el modelo anterior de financiamiento


82

caracterizado por estar basado mayoritariamente en el subsidio ordinario “regularizable” y

el extraordinario “no regularizable”, es así que, es una condición necesaria para alcanzar

metas y objetivos a la altura del reto.

III.1 Modelo integral de Financiamiento para las Universidades Públicas Estatales

Ahora describiremos el modelo de financiamiento de la educación superior que se propone

para las UPE, que es un modelo con un enfoque de oferta, pues la demanda está garantizada

por los próximos años por el “bono demográfico” y además es necesario abatir las altas

tasas de rechazo de ingreso.

Debemos destacar que este modelo es coherente con el Modelo de Asignación Adicional al

Subsidio Federal Ordinario que operó durante los años 2006-2009 y que cambio de nombre

en 2010 para ser “Fondo para elevar la calidad de la educación superior”. Este modelo se

determina con la fórmula CUPIA (Consejo de Universidades Públicas e Instituciones

Afines de la ANUIES), que considera indicadores de docencia e investigación y criterios

para fijar el subsidio a dichas funciones.

En una primera etapa se plantea que el modelo de financiamiento debe cambiar para la

siguiente década contemplando la mejora de la calidad educativa en las UPE en cuanto a

propósitos en lo general y de manera primordial abatir las brechas de calidad. Se deben

corregir los excesos del mercado, y exigir una distribución de ingresos fiscales más

equilibrada y equitativa a través de los subsidios públicos ordinarios, tanto para las

funciones operativas como para los programas de desarrollo e innovación.

El modelo de financiamiento para las UPE debe contemplar las siguientes prioridades:

i. Elevar la cobertura de forma significativa: se debe considerar la cobertura universal

en el bachillerato, dada su obligatoriedad, y por tanto el incremento de la matrícula

en las UPE tanto en el nivel medio superior, superior y posgrado, contemplando una

formación integral que incluya la práctica deportiva y las actividades culturales.


83

Reducir las desigualdades regionales en el acceso a la educación universitaria al

involucrar a personas con orígenes socioeconómicos diversos.

El desafío para alcanzar una mayor cobertura podría ser mayor si se considera la diferencia

entre tasa bruta de cobertura (TBC) y tasa neta de cobertura (TNC). La primera (que

representa la proporción entre matrícula total y población en edad escolar típica) es de uso

más generalizado y es a la que se refieren las metas y los datos de la autoridad educativa.

La segunda solamente registra la participación efectiva del grupo de edad en la matrícula

(exclusivamente la proporción del grupo de edad en la matrícula) y, por lo tanto, aunque es

más difícil de registrar, su medida es más precisa. A pesar de que los cálculos sobre la TNC

difieren, si se utilizara tal indicador, todavía no se alcanza 30% de cobertura y en tal

circunstancia el reto para avanzar es mayor. (Narro, 2012)

La universalización del bachillerato, para el caso de las UPE con este nivel, pasa

necesariamente por el reconocimiento de su matrícula en el financiamiento integral y no

dejarlo solo al subsidio ordinario por el número de plazas de profesores. El compromiso

que muestren los gobierno de los estados con el incremento al subsidio tiene que

contemplar todas las necesidades de este nivel.

Lo anterior tiene implicaciones en el cálculo en el indicador de subsidio por alumno, por

disciplina o área del conocimiento, para ser considerada como una variable más

representativa en el modelo de financiamiento y que permita igualar condiciones de

financiamiento entre regiones y estados de las república mexicana.

El compromiso regional de las UPE requiere una nueva concepción económica del

financiamiento para la educación superior, para lograr que se vinculen estrechamente a la

reducción de los desequilibrios territoriales y apunten a la creación de administraciones

locales descentralizadas.

i. Elevar la calidad de la educación superior universitaria: pasa necesariamente por

mejorar la Capacidad Académica que contempla a profesores bien capacitados y

que su labor sea reconocida con relaciones laborales duraderas para toda la planta

académica. Considerando mejores procesos de enseñanza y aprendizaje.


84

Las principales iniciativas para mejorar la calidad de la educación superior se han centrado

en la asociación entre evaluación y recursos financieros como principal estrategia para

alcanzar los fines propuestos, y tal estrategia se ha puesto en marcha por medio de

múltiples y muy variados programas que se han visto anteriormente, que no han mostrado

la consolidación de un sistema articulado.

Si bien la evaluación ha logrado instaurar una necesaria rendición de cuentas de las IES,

desafortunadamente no han logrado establecer claramente una mejoría en la calidad de la

educación. Los indicadores que se han utilizado para valorar la calidad educativa, aunque

importantes institucionalmente (como incrementar el nivel de escolaridad del personal

académico, mejorar el tiempo de dedicación, consolidar la infraestructura, etc.), solamente

se aproximan, pero no miden la calidad en sí.

La valoración de la calidad educativa se ha ceñido a modelos únicos y no ha reconociendo

sus múltiples sentidos y circunstancias institucionales. Las diferencias de calidad en el

conjunto de instituciones de nivel superior son apreciables y al interior de las propias

instituciones también.

En cuanto a los índices de abandono escolar, el rezago o la eficiencia terminal, indicadores

que no han mejorado de forma significativa y persisten las dificultades en este terreno entre

todas las UPE; a su vez, la oferta de contenidos escolares y la organización curricular

tampoco han ido a la par de las transformaciones de la sociedad y de las expectativas de los

jóvenes. En este sentido se deberán promover las escuelas eficaces, que se sustentan en

ejercicios menos repetitivos, tareas de elaboración más compleja y materias cuyos

contenidos son cognitivamente más demandantes (Báez de la Fe, 1994; Arnaiz Sánchez,

2012).

En la capacidad académica, se debe cambiar la percepción sobre el indicador del número de

profesores con estudios de posgrado, el cual se ha incrementado de forma sustantiva en la

última década. Sin embargo, se ha generalizado un modelo de trabajo académico que se ha

orientado por la acumulación de grados académicos y actividades de investigación, pero no

en todos los casos se cuenta con las condiciones para desarrollar esta última y, en algunos

casos, se ha desalentado el trabajo docente, función primordial del buen desempeño


85

académico, por lo que el programa de estímulos al desempeño docente debería garantizar

las capacidades, la superación y el reconocimiento de la planta de profesores.

Implicaciones:

Para lograr lo anterior se requiere un nuevo ciclo de políticas para la educación superior

universitaria, que permitan cubrir los ideales que nos hemos fijado como nación, plasmados

en el artículo tercero de nuestra Constitución y refrendados en la Ley General de

Educación, es necesario asumir la responsabilidad en el ámbito de competencias de cada

actor y que se promueva la participación de los principales actores vinculados con esta

actividad (Estado, instituciones educativas, profesores y agrupaciones de la sociedad civil),

para así afrontar los múltiples problemas que aquejan al sistema educativo de educación

superior.

Es necesario, cambiar la mirada centralista del Poder Ejecutivo federal y de la SEP, que

demuestra poca sensibilidad con las circunstancias nacionales y los rasgos de diversidad

geopolítica, socioeconómica, cultural e ideológica que caracterizan al país y a los

componentes del sistema educativo.

Se trata de un “nuevo federalismo” que no aboga sólo por la mayor soberanía y la

autonomía de las partes en el federalismo clásico, sino como un movimiento

descentralizador y democratizador en el que adquieren un peso relevante ideas como

interdependencia, cooperación, transferencia y relaciones horizontales de colaboración.

Bajo este marco, el nuevo federalismo se finca en procesos sustentados en la

descentralización de programas gubernamentales, reducción del papel regulatorio del

gobierno central y la disminución de la burocracia federal (Ornelas, 2007).

Los actuales medios para regular el funcionamiento del conjunto de IES, en sus diferentes

sectores y regímenes, son insuficientes, desequilibrados y orientados fundamentalmente al

cumplimiento de normas administrativas, más que académicas. Esta circunstancia ha

provocado una sobrerregulación de unos sectores —como el de las UPE— y la

subestimación de otros —como algunos segmentos del sector privado, las opciones no


86

presenciales y la participación de proveedores internacionales—. Así, se advierte la

necesidad de atender el desequilibrio de los sistemas estatales de educación superior.

Impulsar el futuro desarrollo de los sistemas de educación superior, ciencia y tecnología del

país desde una perspectiva federalista, cuyo objetivo sea el desarrollo regional equilibrado,

requiere la revisión de los criterios de distribución de recursos financieros en el sistema

para mejorar los programas nacionales de becas, de formación docente, de infraestructura y

equipamiento, desarrollo y acceso a programas académicos especializados nacionales e

internacionales.

Es así que, el modelo integral de financiamiento a las UPE: una propuesta de desarrollo

armónico, se sustenta en los siguientes propuestas y componentes:

a) Subsidio adicional. El modelo propone la asignación de recursos adicionales al subsidio

ordinario, lo que implica que no habrá disminución de recursos para ninguna institución en

términos nominales ni reales, descontando inflación, para recuperar el poder adquisitivo de

la planta académica.

x Se deberá tener un financiamiento suficiente, oportuno y de carácter plurianual, con

un enfoque hacia la disminución de las diferencias en las capacidades científicas

entre las universidades de los estados, que promueva el desarrollo de todas las

disciplinas científicas y humanísticas y consecuentemente la docencia e

investigación, a lo largo y ancho del territorio. se reconoce la necesidad de que éstos

incrementen de manera gradual y sostenida su aportación a cada una de esas

actividades de docencia, investigación y difusión de la cultura. Por tanto, un

esquema de programación presupuestaria plurianual que requiere establecer con

claridad, en la legislación y la normatividad presupuestaria federal y local, la

concurrencia de los tres órdenes de gobierno en los presupuestos del gobierno

federal y los gobiernos de las entidades federativas.

x Se propone un modelo de financiamiento plurianual, que toma como base el gasto

público total (federal+estatal+municipal). Una política de financiamiento plurianual

compatible con el desarrollo armónico de cada uno de los componentes de la


87

política educativa expuestos, se sustenta en dos premisas: 1) la primera, consiste en

asegurar el crecimiento gradual y sostenido del presupuesto público (federal +

estatal) hasta alcanzar 8% del PIB; 2) la segunda implica establecer un mecanismo

que permita el crecimiento sostenido, aunque diferenciado, de los recursos

requeridos por el desarrollo de cada uno de los componentes, con los siguientes

mecanismos:

i. Establecer en la Ley General de Educación una meta precisa de financiamiento

público (federal + estatal) para las UPE. El escenario deseable sería pasar de 1% en

2012 para alcanzar 1% del PIB (70% federal y 30% estatal) en el 2018.

ii. Definir de manera precisa en la Ley General de Educación y en la Ley de

Coordinación para la Educación Superior la corresponsabilidad y concurrencia

precisa de los tres órdenes de gobierno para financiar a las UPE.

iii. Aplicar una estrategia de financiamiento plurianual que considere la atención al

incremento gradual de los requerimientos de las IPES en cada una de sus funciones

sustantivas: docencia (bachillerato, licenciatura y posgrado); investigación científica

y humanística y difusión de la cultura. Los recursos federales asignados a

investigación científica y humanística estarían alineados al cumplimiento del

mandato de la ley de ciencia y tecnología que establece la obligación del Esta- do

mexicano (federación, entidades federativas y municipios) de destinar a

investigación científica y desarrollo tecnológico recursos públicos equivalentes a

1% del PIB.

b) Desempeño. El modelo se debe sustentar en criterios de desempeño institucional con el

objeto de reconocer el mejoramiento de las funciones sustantivas de las instituciones de

educación superior, para promover el cierre de brechas de calidad.

x El sistema de educación superior deberá estar monitoreado por un organismo

autónomo encargado de hacer evaluación de las políticas educativas con base en

sistemas de información que permitan análisis diagnósticos y la coordinación del

sistema.


88

c) Fortalecimiento de la Autonomía. El modelo propone fortalecer la autonomía, que

constituye una garantía para el cumplimiento de los propósitos institucionales. Una vez que

la institución reciba la asignación financiera correspondiente, de acuerdo con los criterios

del modelo, tendrá absoluta libertad para usarla en atención a sus prioridades

institucionales.

x Los estudios, autoevaluaciones, y documentos se harán acordes a las necesidades de

cada institución, así como promoviendo su visión y desarrollo regional en cada

estado de la república, incluyendo el contexto educativo y las necesidades locales.

d) Transparencia. Los criterios de asignación son del conocimiento de las instituciones y de

sus comunidades y son aprobados por los colegiados de cada institución.

x Se atenderán los mecanismos y criterios convenido para la transparencia de la

información utilizada, el cálculo de los indicadores y demás información

relacionada, por su fuente y consistencia.

e) Objetividad. El modelo se sustenta en un conjunto de variables susceptibles de medirse

objetivamente. Ello supone la adopción de criterios claros y comprobables que permitan a

las instituciones planear sus actividades, definir sus metas y valorar los resultados

obtenidos con los recursos otorgados.

x Se asume la existencia de programas con costos desiguales en educación superior,

que dependen de requerimientos diferenciales de la planta académica e insumos

para una docencia de calidad.

f) Sencillez. El modelo es simple, sencillo y de fácil operación y comprensión para todos

los involucrados, a fin de evitar confusiones o interpretaciones erróneas en su aplicación.

x Una vez obtenido el monto de unidades de financiamiento en cada uno de los

niveles educativos, se aplica un factor de calidad que permite incrementar dicho

monto en la magnitud de las proporciones alcanzadas en dichos indicadores.


89

x Licenciatura: Proporción de la matrícula en programas acreditados por un

organismo reconocido por el COPAES o ubicado en el nivel 1 de los CIEES.

x Posgrado: Proporción de la matrícula en Programas Consolidados del Padrón

Nacional de Posgrado mas dos veces la proporción de la matrícula en Programas de

Competencia Internacional.

Se tienen dos indicadores relacionados con la capacidad probada de la institución

para el desarrollo de la investigación para definir el subsidio a esta actividad:

x Posesión del perfil deseable en el marco del PROMEP

x Pertenencia al Sistema Nacional de Investigadores (SNI)

g) El modelo es multivariado. Toma en consideración distintas variables a fin de evitar las

distorsiones que generan los modelos basados en una sola variable. Sin embargo, para que

el modelo cumpla con el lineamiento anterior, su número se limita a las más relevantes.

x Se asume que el costo por alumno de licenciatura es superior al de nivel técnico

superior universitario o profesional asociado; que éste, a su vez, es mayor que el de

nivel medio superior, y que el de posgrado es superior al de licenciatura, con

diferenciación entre la especialización, la maestría y el doctorado.

x El financiamiento considera la eficiencia terminal y factores de calidad como son la

proporción de la matrícula tanto de los programas evaluables de técnico superior

universitario, licenciatura y posgrado reconocidos por su buena calidad (CIEES,

COPAES, CONACyT). Así como la proporción del profesorado de tiempo

completo con reconocimiento del perfil deseable en el marco del Programa para el

Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), y la perteneciente al Sistema Nacional

de Investigadores (SNI).

x Se deben asociar estos indicadores al subsidio ordinario federal y estatal, no sólo

para algunos programas de financiamiento extraordinario como es PIFI, Ampliación

de Matrícula, etc.


90

Para ello, el modelo integral de financiamiento par las UPE propone que la asignación de

subsidios de operación y para el crecimiento y desarrollo universitario deberán asignarse

con un horizonte quinquenal, acordes a las necesidades de cada UPE, contemplando éstos

contratos-programas multianuales se reduce la incertidumbre anual sobre la disponibilidad

de recursos e impulsar la planeación a mediano y largo plazo, para dejar atrás las

negociaciones centralistas que se realizan cada año a través de la ANUIES, las Comisiones

de Presupuesto y Educación de la Cámara de Diputados y de la propia SEP.

Por tanto, el gobierno federal deberá auspiciar la consolidación de los sistemas estatales de

educación superior y los gobiernos estatales explicitarán los ejes sobre los cuales va a

descansar el desarrollo de la entidad, para que las instituciones de educación superior hagan

coincidir sus esfuerzos para impulsarlos.


91

Conclusiones

En los países cuya educación superior descansa mayormente en el financiamiento público,

el desafío de política más importante consiste en cómo asegurar una mayor efectividad de

dicho gasto en educación superior, con el propósito de asegurar acceso y calidad de niveles

competitivos a la población de bajos ingresos. El logro de mayor eficiencia en la ejecución

del gasto público demanda reformas a nivel de los organismos públicos y de las propias

universidades, así como de instrumentos de financiamiento que enfaticen una asignación de

recursos basados en resultados en lugar de criterios históricos o basados en indicadores de

insumo exclusivamente.

Se debe promover la calidad en las fuentes de información sobre el financiamiento público

que se tiene para la educación superior, transparentar y hacer explícitos sus criterios de

asignación y evitar la falta de coherencia entre éstos. Se requiere de contar con información

financiera válida, confiable y actualizada.

En México prevalece una desconexión de los objetivos y metas nacionales en materia de

educación con los recursos e instrumentos financieros que aseguren su cumplimiento. Tal

situación se reproduce a nivel de cada entidad federativa.

Las obligaciones en materia de financiamiento público de la educación establecidas en la

Ley General de Educación y en la Ley de Ciencia y Tecnología, sistemáticamente son

incumplidas por los poderes Ejecutivo y Legislativo Federal, lo que se traduce en

presupuestos anuales insuficientes para atender los requerimientos del país.

El financiamiento del sector educativo se caracteriza también por la coexistencia de una

gran diversidad de esquemas e instrumentos desarticulados y atomizados, tanto a nivel

federal como estatal, generalmente creados en función de criterios políticos y económicos,

generalmente en respuesta a visiones cortoplacistas y/o en reacción a situaciones

coyunturales. Esta situación se expresa tanto en una crónica indefinición de las

obligaciones y criterios de financiamiento por parte de los tres órdenes de gobierno, en una

permanente insuficiencia de recursos para atender las necesidades de operación y

mejoramiento de la calidad e inclusión, como también en una desigual y débil vinculación


92

de las asignaciones presupuestarias con obligaciones en materia de transparencia y

rendición de cuentas.

La asignación y ejercicio de los presupuestos en el sector educativo generalmente se realiza

de manera inercial, fuertemente influida por coyunturas económicas y políticas que

configuran e scenarios de permanente incertidumbre que limitan los esfuerzos de

planeación de mediano y largo plazo, de las instituciones que operan en los ámbitos de la

educación universitaria.

Diversos rubros del subsidio público: Para el caso del financiamiento a la educación, dentro

del catálogo de la SHCP, está contenido en el grupo funcional “desarrollo social”, que

comprende actividades relacionadas con la prestación de servicios en beneficio de la

población con el fin de favorecer el acceso a mejores nivel es de bienestar, tales como:

servicios educativos, salud, asistencia social a grupos vulnerables, vivienda y servicios

urbanos y rurales básicos.

Se tiene una falta de esfuerzos sostenidos por parte de la Secretaría de Educación Pública

(SEP) para sistematizar la información y darle continuidad anual, por lo que se precisa de

un modelo de asignación multianual que permita asegurar el gasto operativo y de inversión

en el mediano plazo, sujeto a evaluaciones anuales y por periodos determinados, la

propuesta es un lustro, los que dura una cohorte generacional de manera general, sin dejar

de considerar casos como los del área de la salud.

Promover los estudios de seguimiento de trayectorias escolares y de seguimiento de

egresados para determinar factores que favorezcan la permanencia y egreso eficiente de los

estudiantes a partir de satisfacer las necesidades básicas y de todos y cada uno de los

actores de las funciones sustantivas de las UPE.

A partir de las ultimas reformas que se hacen a la Constitución Políticas de los Estados

Unidos Mexicanos, se marca que el Estado, es decir, Federación, Estados, Distrito Federal

y municipios; debe impartir y garantizar la calidad de la educación obligatoria en los

niveles básica –preescolar, primaria y secundaria- y media superior. La educación superior

al no ser obligatoria no contempla una política de estado clara de financiamiento.


93

El PND 2013-2018 incorpora como Meta Nacional "UN MÉXICO CON EDUCACIÓN DE

CALIDAD", en el que propone implementar políticas de Estado que garanticen el derecho

a la educación de calidad para todos, fortalezcan la articulación entre niveles educativos y

los vinculen con el quehacer científico, el desarrollo tecnológico y el sector productivo, con

el fin de generar un capital humano de calidad que detone la innovación nacional.

Se tiene una contracción de los recursos financieros ministrados por los gobiernos, con una

mezcla de mecanismos de evaluación, rendición de cuentas, sistemas de acreditación que

valoran el desempeño de las instituciones, de los programas educativos y de los profesores

y estudiantes.

El tipo de financiamiento que tenemos hasta ahora, permiten solamente reposición de la

depreciación y no un el fortalecimiento real en la capacidad académica para un mejor

desempeño institucional medido con indicadores de segunda generación.

En lo referente a la evaluación de la calidad, se recomienda que ésta no se haga sólo con

criterios financieros e indicadores meramente cuantitativos, sino tomando en cuenta los

principios de libertad académica y autonomía institucional.

El Estado no puede sustentar nuevos mecanismos de financiamiento si al mismo tiempo no

desarrolla mejores instrumentos de asignación de recursos contra resultados, e incrementa

sustancialmente la transparencia del sistema, evitando respaldar el desarrollo de un sector

estatal de IES que sea masivo, ineficiente y poco vinculado a las tareas de posgrado e

investigación.

Conviene no olvidar que el proceso de convertir las recomendaciones en políticas concretas

pasa necesariamente por procesos de mediación y negociación en los que entran en juego

diversos actores públicos y ahora de organizaciones privadas. En ocasiones las

recomendaciones requieren de largos periodos para su establecimiento, y en otras, como en

el caso de algunas de las recomendaciones de la OCDE para México, coinciden con las que

los gobiernos ya han puesto en práctica con antelación.


94

Se debe cumplir con el mandato de la Ley General de Educación de destinar recursos

fiscales equivalentes a 8% del PIB a la educación, definida en su sentido más amplio; es

decir, que abarque la ciencia, la tecnología, la cultura y la formación integral de los

jóvenes. La política financiera deberá estar basada en un esquema de asignación y

distribución plurianual que dé plena certeza a las entidades gubernamentales e instituciones

académicas correspondientes. Esto supone un esfuerzo de planeación, programación y

presupuesto de mediano plazo, que resulte congruente con el desarrollo equilibrado de la

educación, la ciencia, la tecnología y la cultura.

Un modelo de financiamiento que enfoque la disminución de las diferencias en las

capacidades científicas e intelectuales entre las universidades de los estados, que promueva

el desarrollo de todas las disciplinas científicas y humanísticas y consecuentemente la

investigación, a lo largo y ancho del territorio.


95

Anexos

Anexo 1: Universidades Públicas Estatales, 34 en total.

Universidad Pública Estatal Dirección electrónica

1 Universidad Autónoma de Aguascalientes http://www.uaa.mx

2 Universidad Autónoma de Baja California http://www.uabc.mx

3 Universidad Autónoma de Baja California Sur http://www.uabcs.mx

4 Universidad Autónoma de Campeche http://www.uacam.mx

5 Universidad Autónoma del Carmen http://www.unacar.mx

6 Universidad Autónoma de Coahuila http://www.uadec.mx

7 Universidad de Colima http://www.ucol.mx

8 Universidad Autónoma de Chiapas http://www.unach.mx

9 Universidad Autónoma de Chihuahua http://www.uach.mx

10 Universidad Autónoma de Ciudad Juárez http://www.uacj.mx

11 Universidad Juárez del Estado de Durango http://www.ujed.mx

12 Universidad de Guanajuato http://www.ugto.mx

13 Universidad Autónoma de Guerrero http://www.uagro.mx

14 Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo http://www.uaeh.edu.m

x

15 Universidad de Guadalajara http://www.udg.mx

http://www.uaa.mx/

http://www.uabc.mx/

http://www.uabcs.mx/

http://www.uacam.mx/

http://www.unacar.mx/

http://www.uadec.mx/

http://www.ucol.mx/

http://www.unach.mx/

http://www.uach.mx/

http://www.uacj.mx/

http://www.ujed.mx/

http://www.ugto.mx/

http://www.uagro.mx/

http://www.uaeh.edu.mx/

http://www.uaeh.edu.mx/

http://www.udg.mx/


96


16 Universidad Autónoma del Estado de México http://www.uaemex.mx

17 Universidad de Michoacana de San Nicolás Hidalgo http://www.umich.mx

18 Universidad Autónoma del Estado de Morelos http://www.uaem.mx

19 Universidad Autónoma de Nayarit http://www.uan.mx

20 Universidad Autónoma de Nuevo León http://www.uanl.mx

21 Universidad Autónoma "Benito Juárez" de Oaxaca http://www.uabjo.mx

22 Benemérita Universidad Autónoma de Puebla http://www.buap.mx

23 Universidad Autónoma de Querétaro http://www.uaq.mx

24 Universidad Autónoma de Quintana Roo http://www.uqroo.mx/

25 Universidad Autónoma de San Luis Potosí http://www.uaslp.mx

26 Universidad Autónoma de Sinaloa http://www.uas.edu.mx

27 Universidad de Sonora http://www.uson.mx

28 Instituto Tecnológico de Sonora http://www.itson.mx

29 Universidad Juárez Autónoma de Tabasco http://www.ujat.mx

30 Universidad Autónoma de Tamaulipas http://portal.uat.edu.mx

31 Universidad Autónoma de Tlaxcala http://www.uatx.mx

32 Universidad Veracruzana http://www.uv.mx

http://www.uaemex.mx/

http://www.umich.mx/

http://www.uaem.mx/

http://www.uan.mx/

http://www.uanl.mx/

http://www.uabjo.mx/

http://www.buap.mx/

http://www.uaq.mx/

http://www.uqroo.mx/

http://www.uaslp.mx/

http://www.uas.edu.mx/

http://www.uson.mx/

http://www.itson.mx/

http://www.ujat.mx/

http://portal.uat.edu.mx/

http://www.uatx.mx/

http://www.uv.mx/


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33 Universidad Autónoma de Yucatán http://www.uady.mx

34 Universidad Autónoma de Zacatecas http://www.uaz.edu.mx

http://www.uady.mx/

http://www.uaz.edu.mx/


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Anexo 2: Programas de Subsidios Extraordinario de las IES Públicas. Programa Descripción

Fondo de Modernización de la Educación Superior (FOMES)

Este programa se creó en 1990 y desde entonces ha pasado por diferentes etapas: en un principio, sirvió para impulsar el Programa de Modernización Educativa de las IES. En una segunda etapa, (1995-2000) con este programa se aportó recursos para ampliar infraestructura académica y para concretar programas de reforma organizativa de las IES. En el 2001 se entra en un etapa de revisión del programa, y a partir de ese año el FOMES se orienta principalmente a impulsar el proceso de consolidación de las IES que muestran aún retrasos en su desarrollo, y a que las IES consolidadas logren la excelencia académica.

El FOMES es un programa de recursos extraordinarios no regularizable a las IES. Actualmente esta integrado en el Programa Integrales de Fortalecimiento de las Universidades Públicas, impulsando la mejora de la calidad de los programas educativos mediante la incorporación de nuevos enfoques educativos, la actualización de planes y programas de estudio, la atención individual y en grupo de estudiantes, la ampliación y modernización del equipo de laboratorios y talleres, el acervo bibliográfico, los medios de información académica, la mejora de los procesos de gestión, etc

La distribución de los recursos del FOMES se realiza mediante un concurso anual de proyectos que las IES presentan a la SEP. La evaluación de los proyectos la realizan comités dictaminadores integrados por expertos de la comunidad académica nacional, propuestos por las propias IES.

Con este programa de apoya las UPE, UPEAS y UPF.

Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP)

Este programa gubernamental fue establecido en 1996. Desde su formulación se planteó como un programa de mediano plazo (12 años), entre 1996 y 2006 con el objeto de alcanzar estándares internacionales en la formación y desempeño del personal académico de carrera otorgándoles becas de posgrado y otros apoyos para profesores de carrera, a través de la creación de nuevas plazas de tiempo completo para profesores con posgrado.

Los recursos del PROMEP se otorgan a los profesores a través de convenios específicos entre la SEP y las IES, con base en las necesidades de formación de profesores de carrera y del desarrollo y consolidación de sus cuerpos académicos que cada institución ha justificado en función de los Programas de Fortalecimiento de sus Dependencias de Educación Superior (ProDES) y en el marco del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI).

Otra línea de acción relevante en el PROMEP ha sido el fomento de posgrados especiales, expresamente diseñados para atender la formación de académicos de las IES: Con este programa se apoya a las UPE, UPEAS y UPF.

Programa Integral de Fortalecimiento Institucional

Tiene como objetivos generales:

Mejorar el sistema público de educación superior mediante el


99

(PIFI)

fortalecimiento y desarrollo de las IES que lo integran.

Lograr el reconocimiento social de las IES como resultado de la mejora de sus indicadores de desempeño y la transparencia de su operación.

La asignación de recursos del FOMES y FIUPEA se realiza mediante la evaluación anual del PIFI, ProDES (programas de fortalecimiento) y ProGES (programas de mejoramiento de gestión) y los proyectos que las IES presentan a la SEP en el marco de sus Programas Integrales del Fortalecimiento Institucional (PIFI). La evaluación del PIFI, ProDES y ProGES y de los proyectos que lo conforman la realizan comités dictaminadores integrados por expertos de la comunidad académica nacional.

Fondo de Inversión para las Universidades Públicas Estatales (FIUPEA)

En el año 2001 inició sus operaciones y cuya finalidad es coadyuvar con los objetivos de los Programas Integrales de Fortalecimiento de las Universidades Públicas, mediante el fomento al aseguramiento de la calidad de los programas educativos que hayan sido reconocidos por su buena calidad mediante su acreditación por organismos especializados reconocidos por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES), o transitoriamente por haber sido ubicados en el nivel 1 del padrón de programas evaluados de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES).

Al igual que el FOMES, el FIUPEA ofrece a las IES apoyos extraordinarios no regularizables y concursables.

Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario (PROADU)

Se instituyó en 1998, en sustitución del anterior Programa de Apoyo a la Investigación Científica (PAIC). Apoya acciones puntuales de colaboración interinstitucional a nivel nacional e internacional.

Los recursos destinados al PROADU se dedican a proyectos específicos propuestos por las instituciones de educación superior y organismos diversos que no están consideradas en otros programas, como la organización de eventos especializados (coloquios, estancias académicas) y proyectos de difusión y extensión de la cultura (adquisición de software educativo, publicación de libros y revistas, reforzamiento de acervos bibliotecarios), entre otros. Además, estos recurso se destinan a apoyar programas internacionales de cooperación e intercambio.

Fondo de Aportaciones Múltiples (CAPCE-FAM-RAMO 33)

Destinado a la mejora de la infraestructura física con que cuentan las IES. El FAM, creado en 1998 por la H. Cámara de Diputados para apoyar el desarrollo de la infraestructura de las UPE, incluye recursos para proyectos de construcción, equipamiento y mantenimiento de la infraestructura física. Otras IES, en particular las federales, reciben este tipo de apoyo en su propio presupuesto. Además existe el Programa Federal de Construcción de Escuelas, que en la actualidad es operado por organismos estatales descentralizados bajo la coordinación del Consejo Administrador del programa (CAPFCE). A partir de 1998 se inició la transferencia de recursos del CAPFCE al FAM.


100

Fondo de Apoyo Extraordinario a las Universidades Públicas (FAEUP)

Creado en 2002 y que tiene como objetivo apoyar los proyectos de las universidades públicas estatales e instituciones afines que incidan en la solución de problemas estructurales que impactan negativamente en su viabilidad financiera de corto, mediano y largo plazos. Dichos proyectos deben tener como objetivo incidir en el saneamiento financiero de la institución mediante la adecuación apropiada de los sistemas de jubilaciones y pensiones.

FUENTE: CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA, 2005.


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