III. BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO

La Constitucin, en su artculo 38, inciso 1, encarga al legislador orgnico constitucional el determinar la organizacin bsica de la Administracin Pblica, garantizando la carrera funcionaria y los principios de carcter tcnico y profesional en que deba fundarse, y asegurar tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitacin y el perfeccionamiento de sus integrantes. Dicho encargo fue cumplido por el legislador al dictar la Ley N 18.575 Orgnica constitucional sobre Bases de la Administracin del Estado, sin perjuicio del Estatuto Administrativo, y las leyes orgnicas constitucionales de Gobierno y administracin Regional y la de Municipalidades, adems de leyes especficas que regulan el estatuto del personal de la Administracin Estatal.

El Presidente de la Repblica como seala el artculo 1, inciso primero, de la Ley 18.575, ejerce el Gobierno y la Administracin del Estado con la colaboracin de los rganos que establezca la Constitucin y las leyes.

1. El nomen iuris Administracin Pblica y Administracin del Estado.

La ley citada asume el encargo formulado por la Constitucin, cambiando el nomen iuris del encargo constitucional, ya que no establece las Bases de la Administracin Pblica sino las de la Administracin del Estado, an cuando de la normativa establecida en el texto de la ley vemos una perspectiva restrictiva solo a la concepcin subjetiva y formal y no objetiva de la concepcin de Administracin del Estado, abarcando solamente a las entidades y organismos que forman parte del Ejecutivo, excluyendo las funciones y actividades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y diversos otros rganos estales. En la prctica, el legislador consider como sinnimo las expresiones Administracin Pblica contenida en el artculo 38 de la Constitucin y Administracin del Estado utilizado en el ttulo de la Ley (1).

Cabe sealar que la doctrina ha establecido tres perspectivas para identificar la Administracin del Estado, ellas son la subjetiva, al objetiva y la formal. Desde la perspectiva subjetiva la administracin es el conjunto de sujetos integrados en el Poder Ejecutivo, cuya labor consiste en ejecutar la ley. Desde la perspectiva objetiva, la administracin se precisa que la administracin no slo se ejerce por el Poder Ejecutivo, el cual tambin desarrolla otras funciones fuera de las administrativas, como son a las gubernativas, de colegislador o las relacionadas con la judicatura, determinando que la actividad administrativa se desarrolla por todo rgano pblico que realice tareas administrativas, independientemente del Poder en que se encuentre ubicado. Para la posicin formal lo importante no es la identidad objetiva de la actividad desplegada, sino el tratamiento jurdico de dicha actividad, por lo cual lo decisivo para determinar (1) Pierry, Pedro. 2008. Antecedentes de la Ley de Bases, en Cordero Q., Eduardo. 2008. Estudios sobre la ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado. Actas de las terceras jornadas de Derecho Administrativo, Universidad de Antofagasta, p. 29.

la Administracin del Estado es el tratamiento que de sta venga ofrecida por el derecho al que ella se encuentra sometida (2).

El uso de la expresin Administracin del Estado establece la existencia de un aparato organizativo dependiente del Poder Ejecutivo a travs del cual se satisfacen intereses pblicos que tiene una personificacin jurdica que dota de unidad a dicho aparato organizativo, identificndolo como una unidad independiente y centro de imputacin de normas y de relaciones jurdicas, que como tal puede comparecer ante los tribunales de justicia, ser demandado por personas naturales y jurdicas.

Si tuvieramos que conceptualizar la Administracin del Estado desde la perspectiva del derecho positivo chileno podriamos sealar que es la administracin dependiente del Poder Ejecutivo o Gobierno, encargados de ejercer la funcin administrativa de manera continua, permanente y prctica, potestad que se ejerce unilateralmente, permitiendo crear derechos y obligaciones para los administrados mediante actos, hechos y operaciones materiales, otorgndoles efectos jurdicos y teniendo como finalidad satisfacer el bien comn.

2. La conformacin e integracin de la Administracin del Estado

La ley N 18.575 no conceptualiza que se entiende por Administracin del Estado, sino solamente en el inciso 2 del artculo 1, seala que la Administracin del Estado est constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, incluidos la Contralora General de la Repblica, el Banco Central, las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pblica, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas pblicas creadas por ley.

Dicha enumeracin no es taxativa, por ejemplo no contempla al Consejo Nacional de Televisin, el Consejo para la Transparencia, las universidades del Estado, los cuales son parte de la Administracin del Estado an cuando cuentan con autonoma para el desarrollo de sus funciones; dicha conceptualizacin tiene un carcter legal, el que puede ser modificado o complementado por otras disposiciones legales en cuanto a la integracin de la Administracin del Estado. En tal sentido debemos mencionar la Ley N 19.880 de Bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los rganos de la administracin del estado, cuyo artculo 2, tiene diversas omisiones de instituciones mencionadas por el artculo 1 de la Ley 18.575, haciendo aplicable sus disposiciones slo a los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa. Tambin se aplicarn a la Contralora General de la Repblica, a las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pblica, a los Gobiernos Regionales y a las Muniucipalidades. Dicha norma excluye al Banco Central y a las empresas creadas por ley.

(2) Entrena Cuesta, Rafael.1995. Curso de Derecho Administrativo. Volumen 1/I, undcima edicin. Editorial Tcnos S.A., Madrid p. 27.

Puede sostenerse, entonces, que la Administracin del Estado comprende, de manera amplia y genrica, a todos los rganos y servicios pblicos creados para ejecer la funcin administrativa del Estado, con exclusin de los rganos legislativos y jurisdiccionales.

De acuerdo a la normativa de la preceptiva orgnica constitucional en anlisis puede sostenerse que los primeros 20 artculos de la Ley N 18.575 que conforman el ttulo I y los artculos 52 a 68 que conforman el ttulo III que se refiere a la probidad administrativa, se aplican a todos los rganos de la Administracin Estatal, mientras que los artculos 21 a 51 referentes a normas especiales, que conforman el titulo II y el ttulo IV, se aplican nicamente a Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa.

Por otra parte, sin perjuicio de que la ley N 18.575 desarrolla una concepcin unitaria de la Administracin del Estado, ello no implica que todas las normas de dicho cuerpo legal se aplican a todos los organismos que forman parte de dicha administracin estatal, as el artculo 21 de ella, excluye de la aplicacin de las normas de dicho ttulo a la Contralora General de la Repblica, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades, el Consejo Nacional de Televisin, al Consejo para la Transparencia y a las empresas pblicas creadas por ley, rganos que se regirn por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgnicas constitucionales o de qurum calificado, segn corresponda.

Toda la Administracin del Estado debe regirse por los principios que establece el artculo 3, inciso 2 de la Ley 18.575, que son los siguientes: responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinacin, impulsin de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y probidad administrativa, participacin ciudadana en la gestin pblica y garanta de la debida autonoma de los cuerpos intermedios de la sociedad.

3. Los servicios pblicos y su clasificacin

La Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado en su artculo 28 se refiere a los servicios pblicos que son los rganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua, los cuales estn sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs de los respectivos Ministerios, cuyas polticas, planes y programas les corresponde aplicar.

Tales servicios pblicos como determina el artculo 29 de la Ley N 18.575 pueden ser centralizados o descentralizados, los primeros operan con la personalidad jurdica, los bienes y recursos del Fisco y estn sometidos a la dependencia del Presidente de la Repblica, a travs de Ministerio respectivo. Los servicios pblicos descentralizados actan con personalidad jurdica, patrimonio propio que la ley le asigne y estn sometidos a la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio respectivo.

Los servicios pblicos descentralizados pueden ser descentralizados funcional o territorialmente. Ejemplos de instituciones de la administracin descentralizados de carcter territorial son los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, en el mbito territorial de las regiones y de las comunas, respectivamente. Los servicios pblicos descentralizados funcionalmente son aquellos en que se entrega a una persona jurdica distinta del Fisco una actividad o funcin especfica que forma parte de la administracin para que la desarrolle conforme a las competencias y patrimonio otorgado por la ley, ejemplo de instituciones y servicios pblicos descentralizados son las corporaciones educacionales municipales, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, el Servicio Agrcola y Ganadero, la Comisin Nacional de Energa, el Servicio Nacional de Aduanas, el Servicio de Vivienda y Urbanizacin (SERVIU), las corporaciones de asistencia judicial, Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), la Fiscala Nacional Econmica, el Consejo de Defensa del Estado, CHILEDEPORTES, entre otros muchos casos.

4. La regulacin del derecho de los funcionarios de la Administracin del Estado a una carrera funcionaria.

La ley N 18.575 regula la carrera funcionaria del personal de la Administracin del Estado y los principios de carcter tcnico y profesional en que deba fundarse.

Dicha carrera funcionaria ha sido conceptualizada como un sistema tcnico y jurdico a la vez- en que, por medio de procedimientos y organismos especialmente previstos, se intenta asegurar que slo la idoneidad, el mrito, la seguridad y la justicia imperen en la seleccin e ingreso al servicio pblico, en la permanencia en la funcin, en el acceso a empleos de mayor jerarqua, en la calificacin del desempeo, en el perfeccionamiento, en la aplicacin de sanciones y dems beneficios que se otorguen a los funcionarios (3).

El Estatuto Administrativo, Ley N 18.834 de 1989, en su artculo 3, literal f), define la carrera funcionaria como un sistema integral de regulacin del empleo pblico, aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerrquicos, profesionales y tcnicos que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la funcin pblica, la capacitacin y el ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en las calificaciones en funcin del mrito y de la antigedad.

El Tribunal Constitucional se ha referido a la carrera funcionaria en algunas sentencias, de las cuales sealaremos los roles N 239 de 1998 y N 375 de 2003.

La sentencia del Tribunal Constitucional Rol N 239 seala en su considerando 8 que:

3 Daniel Argandoa, Manuel. 1982. Base constitucional para la Carrera funcionaria, en Revista de Derecho Pblico N 31-32, enero-diciembre de 1982, facultad de Derecho Universidad de Chile, Santiago. p. 122.

La denominada carrera funcionaria en la Administracin del Estado, que es un derecho fundamental de los funcionarios pblicos, implica que para que sea operativa, segn lo dispone la propia Carta fundamental, la estabilidad en la funcin o empleo; la promocin, es decir; la posibilidad de ir ascendiendo, grado a grado, en ese cursus honorium que es la carrera funcionaria, y que conlleva el derecho a que se respeten las reglas del ascenso; la calificacin en el desempeo de los cargos, que hace posible la promocin; y la capacitacin y perfeccionamiento, que permiten un mejor desempeo en la funcin, una mejor calificacin funcionaria y la consecuencial posibiloidad de promocin.

A su vez, el Tribunal Constitucional en su sentencia Rol N 375 de 3 de junio de 2003, en su considerando 23, ha precisado:

() la carrera funcionaria y su garanta son conceptos mencionados en la carta fundamental, pero no definidos en ella, hallndose su concrecin confiada a lo que disponga la ley orgnica constitucional respectiva, esto es, la Ley N 18.575, de Bases Generales de la administracin del Estado. Por consiguiente, incumbe al legislador orgnico, respetando los principios y disposiciones de la Constitucin, determinar, entre otras materias, cuales son las caractersticas matrices del sistema de ingreso a dicha carrera y de promocin o ascenso en ella; en qu criterios bsicos debe sustentarse para que sus miembros, cualquiera sea la calidad en que se desempean, cumplan la finalidad esencial del Estado ya realizada; decidir a qu funcionarios se les aplica el regimen de promocin por mrito y cules deellos quedan sujetos al ascenso por antigedad; dictar las normas principales sobre los concursos pertinentes, sean pblicos o internos; entregar a la ley comn la regulacin mas detallada de los asuntos aludidos, etc.

La misma sentencia antes sealada, en su considerando 24, dispone:

Que, como ha sido advertido, el artculo 38, inciso primero, de la Constitucin, ordena que la Ley orgnica ya citada garantice el cumplimiento de los principios tcnicos y profesionales en que se debe fundar la carrera funcionaria. til es observar que estos principios adquieren trascendencia especial tratndose de procesos como el de modernizacin del Estado, en que se inserta el proyecto en exmen, caracterizados por su complejidad, la destreza requerida para la aplicacin del conocimienyto cientfico, la capacidad de innovacin, la habilidad para discurrir soluciones dentro del orden jurdico en vigor, el desempeo con prescindencia de sesgo poltico contingente y otros rasgos relevantes, todos los cuales deben ser comprobados objetivamente, ponderando el mrito y no slo la antigedad del funcionario respectivo, menos an cuando se entiende que esta ltima opera automticamente, sin exigencia de ningn concurso ni examen.

La carrera funcionaria en la Administracin del Estado es un derecho de los funcionarios pblicos, implicando la estabilidad en la funcin o empleo, la promocin en el empleo y el respeto a las reglas de ascenso funcionario, la calificacin, la capacitacin y el perfeccionamiento. La Ley N 18.575 regula la carrera funcionaria en los artculos 43 y siguientes de dicha normativa. El Tribunal Constitucional ha determinado en su sentencia Rol N 239,

considerando 8, que los aspectos que integran la carrera funcionaria son materia de Ley Orgnica Constitucional.