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XIII Congreso Internacional de Investigación en Ciencias Administrativas

La administración frente a la globalización: Gobernabilidad y Desarrollo

XIII Congreso Internacional de Investigación en Cie ncias Administrativas

La administración frente a la globalización: Gobern abilidad y desarrollo

5, 6, 7 y 8 de mayo de 2009

Federalismo y relaciones fiscales intergubernamenta les en México: hacia la

necesidad de una nueva arquitectura institucional

Rigoberto Soria Romo

[email protected].

Profesor Investigador de la Universidad de Guadalajara



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Resumen

Propósito: analizar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) en México,

su evolución, estado actual y perspectivas. Como corolario se propone un nuevo

diseño institucional para dicho sistema.

Diseño/metodología/enfoque: se aplican conceptos provenientes de algunas teorías

como el federalismo, las relaciones fiscales intergubernamentales y el

neoinstitutionalismo en su vena económica y social.

Conclusiones: se muestra que el diseño institucional del SNCF impide su innovación

y avance, por lo que se requiere un nuevo diseño institucional.

Originalidad/valor: La mayoría de las obras relacionadas con el SNCF lo enfocan

desde un punto de vista cuantitativo, enfatizando los criterios de asignación de

participaciones. En contraste, este trabajo estudia al SNCF desde una perspectiva

multidisciplinaria, proponiendo cambiar las formas y los mecanismos para la toma de

decisiones, y propone un rediseño y la generación de una nueva arquitectura

institucional fiscal para el federalismo mexicano.

Palabras clave: administración pública, sistemas y estructuras del gobierno,

transferencias condicionadas y no condicionadas.



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Abstract

Purpose: to analyze the National System of Fiscal Coordination (NSFC) in México, its

evolution, actual workings and its perspectives. As a conclusion we propose a new

institutional design for this system.

Design/methodology/approach: we apply concepts coming from several theories:

federalism, fiscal intergovernmental relations and neoinstitutionalism in its economic

and social vein.

Findings: we show that the institutional design of the NSFC inhibits its innovation and

advancement and a new institutional design is needed.

Originality/value: Most of the works related to the SNCF approach it from a

quantitative point of view, dealing with criteria to assign conditional and unconditional

transfers. On the contrary this paper approaches the system from a multidisciplinary

perspective, proposing to change the ways and mechanisms for the decision making

process, and the design and instrumentation of a new fiscal institutional architecture

for the mexican federalism.

Key words: Public administration, systems and government structures, conditional

and unconditional transfers.



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1 Introducción

El objetivo de esta ponencia es analizar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

(SNCF) en México, su evolución y perspectivas. Este análisis toma algunos

elementos teóricos de la teoría del federalismo, la teoría de las relaciones fiscales

intergubernamentales y algunos conceptos del nuevo institucionalismo en su vena

económica y social.

Nuestra hipótesis es que el diseño institucional del SNCF no admite su

innovación e impide su cambio en aspectos fundamentales. Esto se origina en

diversas circunstancias: el diseño del mecanismo de toma de decisiones; el diseño

de suma de cero del Fondo General de Participaciones (FGP); la poca flexibilidad

para adaptarse a los cambios económicos, políticos que ha vivido México y a sus

propios cambios internos. Las instituciones y organizaciones del SNCF sobreviven

porque permiten el cumplimiento de las funciones básicas del sistema, aunque no es

el más eficiente ni el más eficaz para lograr los objetivos planteados cuando el

sistema comenzó en 1980.

Lo señalado anteriormente ha estimulado el surgimiento de nuevos actores

con intereses en la distribución de recursos fiscales generados por el SNCF.

Destaca la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), que ha generado

sus propios mecanismos de toma de decisiones que se sobreponen, y en ocasiones

sobrepasan a aquellos establecidos de manera institucional.

Para desarrollar este tema, la ponencia se divide en 8 secciones adicionales.

En la siguiente parte se presentan algunos desarrollos sobre la teoría del

federalismo y sus modelos. En el tercer apartado, se plantean algunos aspectos de

las relaciones fiscales intergubernamentales en México. El SNCF y sus

componentes se describen en la cuarta parte. En el siguiente apartado se reseñan

los principales cambios ocurridos en la economía, el sistema político y en el sistema

de relaciones fiscales intergubernamentales. Posteriormente, se revisa y evalúa la

organización formal del sistema, así como su comportamiento. En la siguiente

sección se trata sobre el surgimiento de la CONAGO y su impacto sobre el SNCF y

en la parte final, se valora nuestra hipótesis y se presenta una propuesta para una

nueva arquitectura de las organizaciones e instituciones fiscales.



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2 Federalismo y relaciones intergubernamentales: la teoría.

Este apartado tiene el propósito de explorar por un lado el concepto de federalismo y

por el otro el de relaciones intergubernamentales para destacar las convergencias,

diferencias y similitudes existentes entre ambos tanto en el plano teórico como en su

aplicación empírica.

2.1 El federalismo como alternativa de organización.

Existen diversas alternativas de organización que puede adoptar un Estado. En un

extremo se encuentra el Estado unitario caracterizado por la existencia de “un sólo

orden jurídico válido para la totalidad del territorio [...], [que] parte del vértice superior

hasta las normas inferiores formando una estructura jerarquizada” (Gamas Torruco,

1996: 132).

El Estado unitario se rige por una constitución, que es válida para todo el

territorio y puede ser rígida (Francia y Chile) o flexible (Reino Unido y Nueva

Zelanda), que puede modificarse como la legislación ordinaria y en base al derecho

común (Gamas Torruco, 1975: 93). Esta es la forma clásica de organización de la

mayoría de las democracias europeas, con excepción de Suiza, Alemania y Austria

(Gamas Torruco, 1975: 93).

En un lugar intermedio se encuentra la federación, cuyos elementos

estructurales son (Watts y Blinderbacher, 2002: 24-25):

a. Dos o más órdenes de gobierno actuando directamente sobre sus

ciudadanos.

b. La distribución formal constitucional de la autoridad legislativa y ejecutiva y la

asignación de ingresos entre los órdenes de gobierno que aseguran áreas de

autonomía genuina para cada uno de ellos.

c. Representación de los distintos puntos de vista regionales al interior de las

instituciones federales de toma de decisiones, por ejemplo una cámara de

senadores.

d. Una constitución suprema como expresión escrita de la soberanía popular,

que crea dos tipos de órdenes jurídicos: el de la federación y el de los estados



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miembros. El primero es aplicable a la totalidad del territorio y el segundo es válido

en el espacio territorial de cada uno de ellos.

e. Un árbitro (corte o tribunal) que rige la interpretación o aplicación válida de la

constitución.

f. Procesos e instituciones para facilitar la colaboración intergubernamental en

aquellas áreas donde se comparten o superponen las responsabilidades de los

diferentes órdenes de gobierno.

El propósito sustancial de esta forma de Estado es garantizar la unidad,

respetando la diversidad, autonomía y características específicas de cada región o

entidad federada. La superposición de esta diversidad de órdenes jurídicos, políticos

y administrativos locales, requiere el establecimiento de relaciones de diverso tipo,

desde la complementariedad hasta la competencia, pasando por la coordinación y la

concertación (Díaz Cayeros, 1999: 366).

No existe un modelo acabado sobre el reparto de competencias en una

federación, ya que éste depende de sus características, sus órdenes y procesos de

gobierno y de su historia política, administrativa, económica y social. De acuerdo con

lo anterior, el reparto de competencias en los estados federales cambia con su

evolución histórica, por las transformaciones internas y externas que impactan en

cada país.

En el otro extremo se encuentra la figura de la confederación de estados. La

distinción básica entre Estado federal y confederación de estados radica en la

concepción de soberanía de cada uno de ellos. Para la primera, la soberanía es una

cualidad de la totalidad de la organización, al tiempo que las entidades federativas

tienen una zona de autonomía determinada constitucionalmente. Para la segunda, al

confederarse, los estados no pierden ni ceden su derecho a su estricta y absoluta

autodeterminación (Gamas Torruco, 1975: 95).

De esta distinción primaria se desprende un conjunto de diferencias

secundarias entre Estado federal y confederación: a) el Estado federal deriva de una

constitución que es expresión de la soberanía popular. La confederación de estados

deriva de un pacto entre sus unidades componentes, no existe una constitución

como tal, sino un tratado entre estados independientes; b) los dos órdenes de la



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confederación no son “coextensos” como los del Estado federal, sino que priva la

normatividad de los estados componentes sobre la estructura central; c) no hay

autonomía estatal, sino soberanía plena. Los estados miembros que libremente se

unen, pueden separarse con la misma libertad; d) en la confederación no existen

mecanismos de preservación de la integridad como en la federación; f) no existe

necesidad de uniformidad institucional entre las entidades confederadas y la unidad

mayor.

La confederación responde a otro tipo de necesidades como el unirse para

hacer frente a peligros comunes o bien, con propósitos de expansión, habiendo

resultado algunas de ellas a la larga (por ejemplo Alemania y Suiza) en estados

federales (Gamas Torruco, 1996: 133). Como se visualiza desde México, la Unión

Europea avanza hacia una confederación de estados.

2.2 Modelos de federalismo

En la evolución de los estados federales, se han forjado diversos modelos ideales o

puros de federalismo, aunque en la realidad se observa casi siempre una mezcla de

ellos.

En un extremo se encuentra el federalismo clásico o dual, cuya sustancia es la

exclusividad de funciones que la constitución confiere a los gobiernos locales

respecto al gobierno central, por lo cual la concurrencia de atribuciones es mínima y

existe mayor grado de independencia entre ambos. En este esquema las

necesidades de coordinación son menores (Armenta López, 1996: p. 9).

Un modelo intermedio es el denominado federalismo cooperativo que plantea

tareas compartidas entre la federación o gobierno nacional y los estados. Este

modelo implica un nivel más complicado de relaciones intergubernamentales por lo

que requiere el establecimiento de mecanismos constitucionales para fincar una

nueva relación de interdependencia. La esencia de esta modalidad de federalismo

es la

[…] cooperación intergubernamental para conseguir fines comunes, tanto en

materia económica como social y cultural, mediante proyectos de



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financiamiento conjuntos entre entidades federativas y gobierno central

(Armenta López, 1996: 10).

Para la funcionalidad del federalismo cooperativo se requiere de la

participación conjunta del poder central con los poderes locales.

Un tercer modelo es el llamado federalismo creativo que plantea este arreglo

como un instrumento de equilibrio entre poderes y un mecanismo de desarrollo

integral (Díez de Urdanivia, 1996: 106). Esta es una concepción moderna del Estado

federal que plantea la revisión y transformación de las relaciones

intergubernamentales ante los cambios constantes de la realidad, debido

principalmente a los procesos económicos y sociales a nivel nacional e internacional.

Dicha concepción de federalismo postula que el gobierno central apoye con

incentivos y estímulos la participación directa de los gobiernos locales en la

satisfacción de las necesidades de la población, mediante diversos esquemas de

coordinación y financiamiento intergubernamental.

En el mundo real, estos modelos de federalismo no se observan en su forma

pura, sino que se mezclan características de dos o más modelos, aunque por lo

general es posible identificar un modelo dominante. Dependiendo de que modelo

domine, será el grado de intensidad de las relaciones intergubernamentales. El

federalismo, tanto como modelo ideal como en la realidad admite diferentes

variantes de centralización-descentralización.

2.3. Centralización y descentralización en el federalismo

Un sistema federal no implica necesariamente un Estado descentralizado, ni un

régimen unitario significa centralización absoluta de funciones. Existen estados

unitarios con un alto grado de descentralización como Francia y, por otro lado, se

observan estados federales fuertemente centralizados como México. Todo Estado

federal tiene elementos de centralización y descentralización.

Existe centralización en su máxima expresión,

[…] cuando la cantidad de los poderes de los entes locales y de los órganos

periféricos está reducida al mínimo indispensable, para que éstos puedan



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colocarse como entidades subjetivas de administración; existe en cambio

descentralización cuando los órganos centrales del Estado tienen como mínimo

el poder indispensable para el desarrollo de sus actividades (Bobbio, Matteucci

y Pasquino, 1991: 472).

La centralización y la descentralización, como puntos extremos representan

oposición; sin embargo, en la práctica la presencia de uno y otro principio es

esencial ya que se manifiestan bajo formas, por así decirlo, intermedias

tendencialmente descentralizadoras o centralizadoras (Bobbio, Matteucci y

Pasquino, 1991: 473).

La descentralización debe verse como una tendencia y no debe condenarse el

centralismo a priori ya que …

[…] [el] federalismo no por ser centralizador es menos federal. Se trata de un

federalismo con una evolución propia, que deberá tender hacia una menor

concentración de atribuciones en el centro, pero que podrá retomar ciertas

tradiciones históricas propias y auténticas para irse conformando (Díaz

Cayeros,1999: 142).

Independientemente de la naturaleza centralizada o descentralizada del

federalismo, la instrumentación de las políticas asociadas al mismo implica el

establecimiento de un conjunto de relaciones intergubernamentales.

3 Las relaciones intergubernamentales

Relaciones intergubernamentales (RIG´s) es un concepto que surge, en los Estados

Unidos en la década de los 30´s pero, en términos de uno de sus principales

estudiosos, “ha seguido siendo una expresión relativamente oscura y mal

comprendida” (Wright, 1997: 55). Las RIG´s se definen como

[…] un importante cuerpo de actividades o de interacciones que ocurren entre

las unidades gubernamentales de todos tipos y niveles dentro del sistema

federal” (Anderson 1960: 3, citado por Wright, 1997).



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Basados en la opinión de este mismo autor (Wright, 1997: 67) las RIG´s

conllevan los siguientes elementos:

a) Organizaciones. Incluyen entidades gubernamentales de todos

tamaños, tipos y ámbitos de gobierno, junto con su marco normativo y las reglas e

instituciones que regulan y orientan sus acciones.

b) Actores. Se involucra tanto a ciudadanos como servidores y

funcionarios públicos que influyen en la dirección y la orientación de las acciones de

las RIG´S. El elemento humano se incorpora a las organizaciones con su bagaje

cultural, sus intereses, sus preferencias y emociones y sin duda influyen en las

RIG´S de manera importante.

c) Ubicación. Las RIG´S se encuentran por doquier en los sistemas

políticos y administrativos de todos los ámbitos de gobierno que integran un sistema

federal.

d) Temporalidad. Las RIG´S son actuales y enfocan cuestiones críticas de

las políticas públicas; pero al mismo tiempo, tienen hondas raíces en el pasado y su

instrumentación tendrá consecuencias importantes para el futuro.

e) Centradas en políticas. Las RIG´S se centran en políticas enfatizando

los asuntos fiscales y financieros de todos los órdenes y ámbitos de gobierno.

Existen dos tipos de relaciones intergubernamentales (RIG´S): las verticales y

las horizontales. Las primeras se dan entre ámbitos de gobierno de diferente

alcance: federación-estado; estado-municipio; federación-estado-municipio y

federación-municipio.

Las RIG´S horizontales se dan entre ámbitos de gobierno formalmente iguales:

estado-estado y municipio-municipio. Por su parte, las relaciones verticales se

pueden dar entre poderes de un ámbito de gobierno con un poder distinto de otro,

por ejemplo entre poder legislativo federal y poder ejecutivo de una entidad

federativa.

3.1 Federalismo y RIG´s: convergencias y divergencias

Existen varios puntos de divergencia y algunas convergencias entre federalismo y

relaciones intergubernamentales. En primer lugar, el término federalismo surge con



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los Estados Unidos hace más de 200 años, mientras que el concepto de relaciones

intergubernamentales nace en la década de los 30´s asociado a las políticas del new

deal norteamericano, y aún se encuentra en su fase de definición. En México es un

término relativamente novedoso y un problema poco estudiado.

En segunda instancia el federalismo se origina de la cesión de soberanía de

un conjunto de entidades, llamados estados o entidades federativas, para formar

una entidad geográficamente más extensa, conocida como federación, que por este

acto adquiere soberanía en ciertas materias con jurisdicción sobre la totalidad del

conjunto de entidades. Ambos órdenes, entidades y federación, coexisten sobre el

mismo territorio. Las RIG´S no implican cesión de soberanía sino el establecimiento

de relaciones formalmente igualitarias.

En tercer lugar, el federalismo se concentra en las relaciones federación-

estado y ocasionalmente, en las relaciones estado-estado, pero no incluye, ni

implícita ni explícitamente, el conjunto de actividades y significados incorporados en

las relaciones intergubernamentales entre todos los ámbitos de gobierno. El término

RIG´S reclama como objeto de estudio no sólo las relaciones federación-estado,

sino el conjunto de relaciones interestatales, federación-gobiernos locales en ambos

sentidos, estado-gobierno local, también en ambos sentidos y las relaciones

interlocales. En otras palabras, el concepto de relaciones intergubernamentales

“abarca todas las permutas y combinaciones de relaciones entre las unidades del

gobierno de nuestro sistema” (Wright, 1997: 72).

En cuarto lugar, el federalismo es principalmente un pacto político (Díaz

Cayeros, 1995: 43), plasmado en un marco normativo y conlleva algún grado de

jerarquía, por lo que ha generado una serie de debates de naturaleza jurídica,

mientras que las RIG´S se refieren más a los procedimientos institucionales,

organizacionales y administrativos, que no implican necesariamente jerarquía,

utilizados para la instrumentación de objetivos comunes en la interacción entre los

distintos ámbitos de gobierno, que no solo son federación y estados, sino que

incluyen municipios, condados y distritos de diferente naturaleza, dependiendo del

Estado federal de que se trate.



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De acuerdo con lo anterior, las relaciones intergubernamentales están

centradas en las políticas públicas, a diferencia del federalismo, para el que las

políticas juegan un rol menos importante. Inclusive en Estados Unidos se ha

desarrollado el enfoque de "elección de políticas” (policy-choice), aplicado a las

RIG´S que “plantea preguntas que tratan de fines y de medios, de sustancia y de

procedimiento” (Wright, 1997: 102).

Sin embargo, a pesar de estas diferencias, es válido afirmar que el federalismo,

o pacto federal, es el marco o el contexto dentro del cual se plasman las relaciones

intergubernamentales de los tipos y alcances señalados y que, a su vez las

relaciones intergubernamentales cumplen la tarea de hacer funcional el federalismo

y sus interacciones en los diferentes ámbitos y órdenes de gobierno. En suma

relaciones intergubernamentales

[...] es un término distinto, apropiado. Tiene la ventaja de un uso más

restringido y limitado, aunque sólo fuera porque es más nuevo. Además, sus

dos palabras multisilábicas denotan más de lo que connotan; es decir, el

término es neutral, con escasa carga emocional ... el concepto de RIG no

reemplaza ni sustituye al concepto de federalismo. Antes bien, sirve como una

base conceptual diferente, en varios modos preferida, sobre la cual explorar y

resumir experiencias recientes y actuales de funcionarios públicos, así como de

ciudadanos. El concepto de RIG es como un nuevo par de lentes o de gafas;

hace visibles la variedad de colores, el terreno y las pautas del panorama

político que antes estaban oscurecidos (Wright, 1997: 104).

3.2 Modelos teóricos de las relaciones intergubernamentales

Existen en la literatura varios modelos de relaciones intergubernamentales. Al igual

que los modelos de federalismo vistos anteriormente, éstos son ideales en cuanto a

que no se encuentran en la vida real en una forma pura, sino lo más frecuente es

que las relaciones intergubernamentales encontradas en la práctica son una

combinación de dos o más tipos ideales1. En este trabajo se destacan los modelos

1 EL concepto de “tipo ideal” sigue la noción avanzada por Max Weber desde 1922.



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planteados por Wright (1997) mismos que forman un continuum de modelos

alternativos, que se acoplan flojamente con los tipos de federalismo vistos

anteriormente.

3.2.1 El modelo de autoridad coordinada

La característica principal de este modelo es la clara división de atribuciones y

responsabilidades entre el gobierno nacional y el gobierno estatal, del cual forman

parte los gobiernos locales. De lo anterior se desprende que las relaciones entre los

órdenes estatal y federal o nacional de gobierno son de independencia y la pauta de

autoridad es de autonomía entre ambos (Wright, (1997: 105).

Este modelo proviene de la llamada Regla Dillon generada en el decenio de

1860 en los Estados Unidos. En este modelo, existen dos órdenes jurídicos

soberanos sobrepuestos en un solo territorio, con jurisdicción en esferas o materias

distintas. Este modelo de RIG´S esta asociado con el modelo de federalismo dual o

coordinado, visto anteriormente.

3.2.2 Modelo de autoridad traslapante

En este modelo (Wright, 1997) muchas atribuciones y funciones son compartidas por

dos a más ámbitos de gobierno: nacional (o federal) y estatal, estatal y local; federal-

local y federal-estatal y local. Es decir, se presenta un alto grado de

interdependencia potencial o real entre los diferentes ámbitos de gobierno.

Paralelamente cada uno de los ámbitos de gobierno tiene diferentes grados de

autonomía relativa, que se define por sus atribuciones y los recursos a que pueden

acceder.

Para instrumentar las políticas en este modelo se requieren intensos procesos

de negociación y de intercambio entre los ámbitos de gobierno interesados, ya que

las políticas tienen un impacto múltiple. La negociación dominante es que el

gobierno federal ofrece a estados y localidades programas de ayuda o apoyo a

cambio de su acuerdo para implementar un programa o realizar un proyecto o acción

de su interés.



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3.2.3 El modelo de autoridad inclusiva.

Este modelo “sugiere la naturaleza esencialmente jerárquica de la autoridad”

(Wright, 1997:111), donde los ámbitos “inferiores” de gobierno dependen del ámbito

inmediato superior y el gobierno nacional o federal domina enteramente los órdenes

estatal y local, que serían sus simples gerentes o administradores, con un impacto

marginal en la formulación de las políticas públicas.

El poder, los recursos y la responsabilidad de la agenda, la definición de las

políticas públicas y la determinación de sus objetivos están principalmente en el

nivel nacional de gobierno y el estado y las localidades son sus agentes

intermediarios o correas de transmisión de las órdenes y decisiones federales.

También el seguimiento, control y fiscalización están bajo la férula del gobierno

federal. A este modelo se le conoce también como “federalismo nominal o

centralizado (Wright, 1997: 112).

3.2.4 Relaciones fiscales intergubernamentales

Las relaciones fiscales intergubernamentales incluyen el ingreso, el gasto y el

financiamiento público y conforman un campo disciplinario claramente delimitado

denominado federalismo fiscal. Desde esta perspectiva existen cuatro grandes

cuestiones a ser consideradas (Bird, 2002: 8-10) por cada país y tratadas según las

circunstancias específicas del mismo: a) la primera cuestión es quién hace qué, es

decir la asignación de gastos, cuya respuesta depende también de la calidad con

que se hagan las cosas; b) la segunda cuestión es quién cobra qué impuestos y la

efectividad con que lo hacen, es decir la asignación de ingresos; c) el tercer gran

asunto es cómo resolver la inevitable brecha o desequilibrio entre ingresos y gastos

de los gobiernos locales que se genera al tratar los dos primeros asuntos;

finalmente, ¿hasta que punto deberían ajustarse las diferencias en necesidades y

capacidades entre las distintas unidades de gobierno de nivel similar? Esta es la

brecha o desequilibrio horizontal. En México las relaciones fiscales

intergubernamentales se sintetizan en el SNCF.



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4 Las relaciones fiscales intergubernamentales en M éxico en el contexto

de América Latina

Las modalidades que han tomado las relaciones fiscales intergubernamentales en

México son producto de un gran proceso de concentración de las principales fuentes

de ingresos fiscales en el ámbito nacional del gobierno. En el Cuadro 1 se presenta

información acerca de cinco países de América Latina donde se observa que el

gobierno nacional concentra el 74.2% de los ingresos totales, otros países federales

como Argentina y Brasil los gobiernos nacionales recaudan 10% menos de esta

cantidad. La centralización en México es superada únicamente por Chile y Bolivia

que son regímenes unitarios.

Por el lado del gasto en México el gobierno nacional concentra el 65% del

gasto total, fracción que también es muy alta respecto a la de otros países federales

en América Latina como Brasil y Argentina que concentran el 54.2 y el 36.9% del

gasto total. Cabe señalar que la concentración es mas alta en los dos países con

Cuadro 1

América Latina : Participación en los ingresos fiscales, sin seguridad social, por niveles

de gobierno,

1992 - 2001.*

País Nacional Intermedio Municipal Tipo de

régimen

Chile 91.2 % 8.8 % Unitario

Bolivia 87.2 % 8.6 % 4.1 % Unitario

México 74.2 % 19.9 % 6.0 % Federal

Argentina 64.3 % 35.7 % Federal

Brasil 61.8 % 32.1 % 6.1 % Federal

Fuente: Iván Finot. Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local,

(2005:37).

*Para Brasil se consideró el periodo 1991 - 1998 y para México el de 1991 - 2000.

El ordenamiento es propio, basado en orden descendente a nivel nacional.



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régimen unitario que son Bolivia y Chile. Se concluye que la concentración es muy

alta para un país federal.

Los anteriores hechos tienen consecuencias en términos del desequilibrio fiscal

vertical intergubernamental que se observa en México, pues la diferencia entre lo

que ingresa (19.9%) el nivel intermedio de gobierno (entidad federativa) y lo que

gasta (27.7%), así como lo que ingresan los municipios (6%) y lo que gastan los

mismos (7.4%) tiene que ser suministrada por el ámbito nacional de gobierno a

través de un complejo conjunto de transferencias condicionadas y no condicionadas,

subsidios y otros programas de apoyo. Este conjunto de arreglos se integra en el

SNCF.

5 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y su o rganización

Las relaciones fiscales intergubernamentales en México se instrumentan a través del

SNCF. Este sistema se integra por cuatro elementos principales: la política fiscal, la

distribución de participaciones, la colaboración administrativa y el gasto

descentralizado.

Cuadro 2

América Latina (cinco países): Participación en el gasto público, sin seguridad social,

por niveles de gobierno, 1992 - 2001.*

País Nacional Intermedio Municipal Tipo de

régimen

Chile 91.9 % 8.1 % Unitario

Bolivia 69.7 % 18.0 % 12.3 % Unitario

México 65.0 % 27.7 % 7.4 % Federal

Brasil 54.2 % 30.0 % 15.7 % Federal

Argentina 36.9 % 61.3 % Federal

Fuente: Iván Finot. Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local,

(2005:38).

*El periodo para Brasil es el de 1991 - 1998 y para México el de 1991 - 2000.



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La política fiscal es el conjunto de instrumentos por medio de los cuales el

sector público se apropia de ingresos (impuestos, derechos, productos,

aprovechamientos, tarifas, precios de bienes públicos y contribuciones para la

seguridad social) y los utiliza para financiar el gasto del gobierno y proveer bienes y

servicios a la ciudadanía.

Las participaciones son los ingresos que la federación transfiere a estados y

municipios, en virtud de la firma del convenio de adhesión al SNCF, mediante el cual

estados y municipios suspenden su potestad tributaria a cambio de recibir estos

recursos, que se tratan como ingresos propios y son gastados sin condición y sin

fiscalización de parte de la federación.

La colaboración administrativa es el conjunto de funciones de administración de

ingresos federales, que incluye las funciones del registro federal de contribuyentes,

recaudación, fiscalización y administración, ejercidas por las autoridades fiscales de

las entidades o de los municipios en virtud de convenio firmado entre dichos ámbitos

de gobierno. Por esta actividad, las entidades federativas y municipios reciben

incentivos económicos por parte de la federación. Las participaciones y la

colaboración administrativa son elementos del SNCF desde 1980, año en que se

inicia su etapa moderna.

El último elemento del SNCF es el gasto descentralizado, integrado por

aportaciones, gasto reasignado, gasto bipartita y el financiamiento de la educación

superior entre otros. A diferencias de las participaciones, las aportaciones y otras

modalidades de gasto descentralizado son transferencias condicionadas, es decir,

destinadas a cubrir un servicio específico definido por la federación, además de ser

sujetos a la fiscalización de éste ámbito de gobierno. A continuación se hace un

recorrido histórico de las relaciones fiscales intergubernamentales en México.

5.1 Evolución y situación actual de la coordinación fiscal

A lo largo de la historia mexicana se observa una constante: la tendencia del

gobierno federal a concentrar las fuentes más importantes de ingreso ya sea a

través de la legislación (por ejemplo las leyes de la distribución de ingreso de agosto

de 1824, diciembre de 1846, septiembre de 1857, y septiembre de 1868) o a través



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de las Convenciones Nacionales Fiscales (1925, 1933, 1947). En estos años, el

espíritu de la coordinación fiscal fue distribuir las distintas fuentes de ingreso entre la

federación, los estados federales y los municipios.

El proceso de la centralización se aceleró a partir de la Convención Nacional

Fiscal de 1947 que recomendó centralizar las fuentes principales de ingreso por el

gobierno federal, aunque aceptaba transferir a los estados y municipios parte de

dicho ingreso.

Después de un largo proceso de negociación, para 1979, las instituciones que

serían fundamentales en la siguiente etapa del sistema ya estaban en su lugar:

todos los estados federales habían aceptado cooperar a cambio de la participación

en los ingresos fiscales federales, los órganos de la coordinación fiscal ya se

encontraban funcionando y la disciplina política se había institucionalizado, entre

otros elementos. El conjunto de decisiones, sin embargo, se impusieron aplicando la

política de la zanahoria y el garrote, es decir, se ofrecen recursos a las entidades

federativas que acepten adherirse al sistema y exclusión a las que se nieguen, por lo

que la adhesión fue total.

Usando la política de la zanahoria y el garrote, el gobierno federal se apropió

de las bases impositivas más importantes. Los estados y municipios, a cambio de la

renuncia a su soberanía tributaria2, aceptaron recibir transferencias no

condicionadas en la forma de participaciones por un monto mayor al que podrían

captar con sus propias bases impositivas y fuentes de recursos. Los estados

cedieron su soberanía tributaria a cambio de más ingresos.

Desde el punto de vista meramente financiero, la incorporación inicial al

SNCF fue muy rentable para las entidades federativas, ya que sus participaciones se

incrementaron un promedio de 64% de 1979 a 1980, pero hubo un estado,

Campeche, que observó un incremento de más de 143%, y el estado que menos

incremento obtuvo fue de casi 53%. De esta manera los tesoreros y secretarios de

2 La soberanía tributaria se entiende como la “posibilidad jurídica para imponer tributos a personas, bienes y acciones que se encuentran en la jurisdicción del poder político, que se realizan con las acciones de la administración tributaria. El tributario es un poder irrenunciable, imprescriptible, no es patrimonial y es indelegable, lo que se puede delegar es el ejercicio del mismo (Colmenares, 1999: 416).



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finanzas, no les importó poner en suspenso la soberanía tributaria estatal y sacrificar

otros principios tributarios por la búsqueda de mas ingresos, aceptando la política de

la zanahoria y el garrote.

A fines de los años setenta, el anterior sistema de coordinación había

encontrado sus límites y requería de un nuevo impulso, desde la perspectiva de la

SHCP y de los principales actores del sistema. Esto se intentó mediante una serie

de cambios en el marco jurídico y en el accionar del SNCF, entre los que destaca

una nueva Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y la introducción del Impuesto al Valor

Agregado (IVA) a partir de 1980 en sustitución del Impuesto sobre Ingresos

Mercantiles. Estas modificaciones legales impactaron a su vez los aspectos fiscales,

institucionales, organizacionales y operativos del sistema.

Entre los principales cambios se encuentra la conformación de un Fondo

General de Participaciones (FGP)3, constituido por un porcentaje de la casi totalidad

de la recaudación impositiva federal4 que conformaría la Recaudación Federal

Participable (RFP) y se distribuiría entre las entidades con base en criterios

determinados en la nueva LCF vigente, en lo general, a partir de 1980 y en los

convenios que las entidades celebraron con la federación. A este fondo se añade el

Fondo Financiero Complementario de Participaciones (FFCP) en 1980 y el Fondo de

Fomento Municipal a partir de 1981. Tal como lo consideran diversos autores (Hoyo

D´addona, 1981; Ortiz, 1998: 168; Colmenares, 1999: 418) el sistema de

participaciones fue, en sus inicios, la columna vertebral o espina dorsal del SNCF.

3 La integración del FGP pasa del 16.89% de la RFP en 1980 a 17.23 en 1990.

4 De la recaudación tributaria se excluyen los impuestos adicionales sobre la tarifa general de exportación de 1% sobre petróleo crudo, gas natural y sus derivados, del 2% sobre el resto de las exportaciones, y el 3% adicional sobre la tarifa general de importación. La razón de no incluir estos impuestos es que por ley estaban destinados a las Juntas Federales de Mejoras Materiales que habían sido liquidadas y sus funciones transferidas a los municipios, por lo que el 95% de los recursos de estos gravámenes fueron transferidos a los municipios vía participaciones.



- 20 -

4.2 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal entre 1980 y 1989: características

principales

Durante estos años el esquema del SNCF fue resarcitorio o compensatorio, ya

que su principal propósito, a través del FGP, fue compensar a las entidades

federativas por el sacrificio de ingresos en participaciones, gastos de administración

y la pérdida de recursos por suspensión o derogación de impuestos producto de su

adhesión al SNCF. Aquí se retoma la política de la zanahoria y el garrote, ya que

para inducirlas a su incorporación, la federación no sólo garantizó que las entidades

recibirían más participaciones que con el sistema tradicional, sino que les ofreció un

monto mayor de recursos y con una tendencia al crecimiento, para garantizar su

adhesión.

Por otro lado, al definirse tanto el FGP como el FFCP, como un porcentaje de

la RFP si una entidad recibe mayores recursos, otra u otras pierden ese mismo

monto. Lo anterior implica que el SNCF se convierte en un juego de suma cero. Este

es un elemento importante en las discusiones posteriores acerca de la distribución

de participaciones. De esta forma los ingresos potenciales de las entidades se

‘enganchan’ a la suerte de la recaudación federal. Conviene recordar que las

participaciones constituyeron hasta 1997, más del 80% de los ingresos de algunas

entidades federativas.

5.3 El Fondo General de Participaciones entre 1991 - 2007

Comenzando en 1991, se presenta un cambio radical tanto en la integración del

FGP como en la forma de su distribución. En primer lugar en relación a la

composición el FGP se incrementa al 18.51% de la RFP, a lo que se añade el 0.5 %

de la misma para su reparto entre las entidades coordinadas en derechos,

permaneciendo igual para 1992. Para 1994 la proporción del FGP en la RFP se

incrementa 1.50% y se añade un 50% de la reserva de contingencia, equivalente a

0.25% de la RFP, permaneciendo con esta integración hasta el año 2007.

A partir de 1991, el FGP se divide en tres partes y se establece un proceso de

transición hasta 1994 con diferentes porcentajes distribuidos bajo distintos criterios.

Esto se presenta en el cuadro siguiente.



- 21 -

a) La primera parte se distribuye en proporción directa al número de

habitantes de cada entidad para el ejercicio fiscal respectivo. Con este criterio se

intenta introducir equidad en el sistema, ya que se supone que un estado con más

habitantes requiere de más recursos para proveerles servicios.

b) La totalidad de la

segunda parte, y no el incremento

como era usual en los años

anteriores, de acuerdo a la

captación de una serie de

impuestos denominados

asignables. Con esta parte se

busca estimular el esfuerzo fiscal

de las entidades federativas a fin

de que incrementen sus ingresos.

Se consideran, como asignables

los impuestos sobre automóviles

nuevos, sobre tenencia o uso de

vehículos y los especiales sobre

producción y servicios sobre

petrolíferos, tabacos labrados,

cerveza y bebidas alcohólicas. A

partir de este año se excluye el IVA y los relativos a contribuyentes menores y los

sujetos a bases especiales de tributación como asignables.

c) El 9.66% restante se distribuye en proporción inversa a las

participaciones por habitante que tenga cada entidad por las otras dos partes del

fondo. Esta tercera parte sustituye, de alguna manera, al FFCP ya que se reparte

con el mismo criterio.

Otro hecho importante es que a partir de 1990 desaparece la garantía que las

entidades reciban al menos el mismo monto de recursos que el año anterior,

principio que había prevalecido desde 1980 (Ortiz, 1998: 31). De esta manera, a

Cuadro 2

Régimen transitorio del Fondo General de

Participaciones, (1991-1994)

(Porcentajes)

199

1

199

2

199

3

199

4

Primera parte (población) 18.

05

27.

10

36.

15

45.

17

Segunda parte

(impuestos asignables)

72.

29

63.

24

54.

19

45.

17

Tercera parte (inversa

per cápita de las partes

anteriores)

9.6

6

9.6

6

9.6

6

9.6

6

Fuente: Colmenares, Páramo, David (1999)

con base en la LCF, 1991



- 22 -

partir de 1990 las participaciones recibidas por los estados, debido a que son una

proporción de la RFP, queda sujeta a los vaivenes de la recaudación federal.

Para 1996, en virtud de una modificación al artículo 2º de la LCF se incrementa

el porcentaje del FGP de 18.51% vigente en 1995 a 20% en 1996, a los que se

añade el 1% por coordinación en derechos. La fórmula y los criterios de distribución

han permanecido sin cambios desde 1994 a la fecha.

También con vigencia a partir de 1996, se introduce un cambio radical en la

LCF mediante el cual se da un giro a las relaciones fiscales intergubernamentales.

Se sustituye el objetivo fundamental del SNCF de eliminar la doble o triple tributación

con el de “impulsar un nuevo federalismo a través del fortalecimiento de los ingresos

propios y del fortalecimiento del sistema de participaciones” (Nuño Sepúlveda, 1996:

65),

Las propuestas para fortalecer los ingresos propios consisten en la devolución

de la administración o de la potestad tributaria sobre algunas materias, entre las que

destacan: tenencia o uso de vehículos, automóviles nuevos y adquisición de

inmuebles, así como algunos derechos sobre la expedición y venta de bebidas

alcohólicas y anuncios espectaculares.

Esto se considera un paso atrás en la coordinación fiscal y en lo que había sido

su más claro propósito de simplificación fiscal o la eliminación de la doble o triple

tributación o visto desde la perspectiva de la soberanía fiscal el regreso de

potestades tributarias a las entidades en el marco del SNCF.

5.4 Los cambios en el SNCF para 2008

Los criterios para distribuir participaciones ha sido un tema siempre presente en los

diversos foros y mecanismos de toma de decisiones del SNCF y también en la

primera Convención Nacional Hacendaria celebrada en 2004.

De ahí que el último cambio fundamental en el reparto de ingresos al interior

del SNCF se observa en 2008, al cambiar los criterios de distribución de

participaciones. La nueva fórmula integra como indicadores a la población, el

Producto Interno Bruto estatal (PIBE) y la recaudación de los impuestos y derechos



- 23 -

estatales incluyendo la del impuesto predial y los derechos de agua municipales o

estatales (SHCP, 2008).

A partir de 2008, el incremento nominal al FGP respecto al 2007, se dividirá

en tres partes: el 60% se distribuirá en función del crecimiento del PIB entre los dos

últimos ejercicios disponibles multiplicado por la población, el 30% de acuerdo a un

promedio móvil en la recaudación de impuestos y derechos estatales y municipales

(predial y derechos de agua) multiplicado por la población y el 10% restante de

conformidad con la recaudación nominal de los mismos impuestos y derechos

locales multiplicada por la población (Hinojosa, 2008: 20).

Comparando la nueva fórmula con la vigente hasta 2007, se encuentran dos

variables nuevas: el PIB estatal y la recaudación de impuestos y derechos locales,

que amplía el concepto de impuestos asignables vigente hasta 2007. Por otra parte

desaparece la parte compensatoria existente anteriormente, equivalente a 9.66% del

FGP.

Por su parte del criterio de población adquiere mayor importancia en relación

con la fórmula anterior. La población interviene en la distribución del 100% del FGP,

aunque no por si mismo, sino como ponderador del resto de las variables (PIB y

recaudación local). Se puede afirmar que esta nueva fórmula beneficiará a los

estados más poblados y con mayor dinamismo en el PIB, que tienden a ser los

mismos, ya que un estado con dinámica económica tiende a atraer población. De

manera que en el largo plazo veremos un sesgo hacia estas entidades como el

Estado de México, Nuevo León, Baja California y, en general, los estados fronterizos

y aquellos que son polos de atracción turística como Quintana Roo.

Por otra parte la inclusión de la recaudación estatal y municipal, tienen el

objetivo de incentivar la misma. Sin embargo, también se observa una correlación

entre ésta variable y el PIB, pues una entidad que crece, genera una mayor

recaudación de contribuciones tanto federales como locales. De manera que con

estos criterios se beneficia a las entidades más importantes del país.

Finalmente es destacable la desaparición de la parte compensatoria (9.66%

del FGP) y su sustitución por el 10% del mismo FGP que se distribuirá de acuerdo a



- 24 -

la recaudación local, ponderado con la población. De acuerdo con la experiencia

previa, aquellos estados sin un crecimiento poblacional alto y sin un crecimiento

económico importante como Tlaxcala, Hidalgo, Baja California Sur y Colima, entre

otras, han recibido la mayor parte de sus participaciones de la parte compensatoria,

por lo que al eliminarse la misma, se afectarán los ingresos de dichas entidades. En

resumen, la reforma introduce un sesgo que favorece a las entidades más pobladas,

con mayor crecimiento tanto económico como demográfico.

Un segundo tema relevante es la gradualidad, pues como ha sido el caso de

las reformas anteriores, es decir, se garantiza que las entidades federativas reciban

cuando menos el monto nominal correspondiente a 2007, y las nuevas variables

operan sobre la recaudación adicional, especificándose que la fórmula establecida

en la reforma a la LCF

[…] no será aplicable en el evento de que en el año de cálculo la recaudación

federal participable sea inferior a la observada en el año 2007. En dicho

supuesto, la distribución se realizará en función de la cantidad efectivamente

generada en el año de cálculo y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada

entidad haya recibido de dicho Fondo en el año 2007 (SHCP, 2007: Artículo 2).

Lo anterior implica que “se postergará su distribución al 100% con los nuevos

indicadores y mecanismos por varios años sí se considera un crecimiento promedio

del 7.5% anual5” (Hinojosa, 2008: 8).

Hinojosa (2008) nos presenta una estimación de dicha gradualidad en la

Figura 1, afirmando que:

[…] es probable que pasen más de 10 años antes de que las nuevas fórmulas

se apliquen al 100%. Esto puede significar que no haya motivación en las

entidades federativas para mejorar sus indicadores de recaudación porque el

impacto de la nueva fórmula se verá reflejado en administraciones posteriores y

no a corto plazo además de que los fondos distribuidos mantendrán vigentes

dentro de sus montos una proporción alta de un mecanismo de distribución

derogado.

5 En 2008, debido a los nuevos impuestos y mecanismos de recaudación se incrementará la recaudación federal participable (RFP) en un porcentaje mayor a lo observado en los últimos años, pero a partir de 2009 se estabilizará nuevamente.



- 25 -

6 Los cambios económicos y políticos y organizativo s que han impactado

el SNCF

La teoría de la contingencia en el análisis organizacional indica que frente a los

cambios en su ambiente, las organizaciones, y las instituciones, deben ajustar su

estructura a las nuevas circunstancias. En el caso del SNCF, tanto el contexto

político como el económico han cambiado tanto, que enfrenta presiones importantes

sobre su estructura.

GRADUALIDAD DE LA REFORMA Ejemplo: FGP NACIONAL

-

50,000.00100,000.00150,000.00

200,000.00250,000.00300,000.00350,000.00

400,000.00450,000.00500,000.00

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

AÑOS

MD

P

EXCEDENTEMONTO FIJO 2007

• En los últimos 8 años se ha observado a nivel Nacional un crecimiento promedio del FGP del 7.5% anual.

• El monto fijo 2007 significa que se garantizan transferencias a las entidades federativas de esos recursos.

• El excedente depende del crecimiento de la Recaudación federal y por lo tanto, del tamaño del fondo. (en 2007 el FGP es el 20% de la RFP)

Se distribuye con las nuevas

fórmulas

Cada entidad

recibe como

base fija el monto que

recibió en

2007

Gradualidad



- 26 -

6.1 El escenario económico

El SNCF y sus organismos fueron

diseñados en la década de los setentas,

pues la LCF fue aprobada por el Congreso

en 1978 y entró en vigor en 1980. El

SNCF y sus organismos fueron diseñados

en una etapa de crecimiento económico

sostenido. México vivió una etapa de 40

años de crecimiento económico sin

interrupción a partir de 1940 y hasta 1981.

Este crecimiento fue acompañado con

estabilidad de precios a partir de la

segunda guerra mundial, un déficit externo

y un déficit fiscal manejables. Estos fueron

los años del llamado “milagro mexicano”.

El SNCF fue diseñado en este

contexto de crecimiento, pero dos años

después de su inicio en 1980, la economía

mexicana entró en una crisis de largo

plazo. Siguió la década perdida de los

ochentas, con una tasa de crecimiento promedio de 1.93%, y un crecimiento per

cápita negativo de –0.34%; cinco años de crecimiento negativo en la década de los

noventas, acompañada con tasas de crecimiento positivo el resto de los años para

dar un promedio de crecimiento de 3.51% para esta década, con un crecimiento per

cápita de 1.83% y los tres años de estancamiento en el siglo XXI con un promedio

de crecimiento de 2.29% y una magro crecimiento del PIB per cápita de 1.01%

anual. Esta crisis económica fue acompañada por una importante crisis fiscal, crisis

de endeudamiento, rescates de amplios sectores de la economía como la banca y

las carreteras y la petrolización de la economía y las finanzas públicas, fenómeno

que en la actualidad continua siendo un factor importante.

Sin duda alguna este drástico cambio en el escenario económico afectó la

evolución del SNCF y algunas de sus transformaciones más importantes como fue el

Cuadro 4

El contexto económico del SNCF

Periodo

Promedio

crecimient

o PIB

Promedio

crecimiento PIB

per cápita

1931-1940 3.36 1.60

1941-1950 5.98 3.14

1951-1960 6.14 2.97

1961-1970 6.48 3.10

1971-1980 6.71 n.d.

1981-1990 1.93 -0.34

1991-2000 3.51 1.83

2001-2006 2.29 1.01

FUENTE: INEGI, Sistema de Cuentas

Nacionales de México,

www.inegi.gob.mx



- 27 -

cambio de la fórmula de distribución de participaciones de 1990, que redistribuyó de

manera drástica los recursos entre las entidades federativas, sin afectar las finanzas

federales.

6.2 Las transformaciones en la política

En el aspecto político, el SNCF surgió en el contexto de un sistema político de

partido cuasi monopólico, cuya hegemonía comenzó a romperse en la elección de

1988, en la cual el PRI no logra mayoría calificada en la Cámara de Diputados y

posteriormente el triunfo del PAN en Baja California en 1989 y en Chihuahua en

1992. La cámara baja con fuerte participación de la oposición y estos mandatarios

estatales comenzaron a cuestionar desde adentro al SNCF, por lo que éste

comienza a fracturarse.

Años después, en 1997, la oposición obtiene el control de la Cámara de

Diputados y tiene un gran peso en la de Senadores, con lo que los modos de hacer

política tienden a transformarse, junto con el pluralismo del legislativo. Pero el gran

cambio se da en 2000 cuando el PAN gana la presidencia de la república por lo que

la mayoría de gobernadores pasa a la oposición, alterándose radicalmente la

correlación de fuerzas en el sistema político y exigiendo la transformación del

federalismo mexicano, tal como se había concebido hasta esa fecha.

Estos cambios dan pauta al surgimiento de nuevos actores con intereses en las

cuestiones fiscales como la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) y

diversas organizaciones de municipios y de congresos locales, mismas que han

cuestionado la pertinencia y la relevancia de los organismos del SNCF desde la

perspectiva política.

El sistema político hegemónico y dominado por un partido político, reseñado,

ocasionó que el actual SNCF surgiera bajo el diseño y el designio de un actor

todopoderoso y sin contrapeso: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),

quien determinó e impuso, abierta o veladamente, directa o indirectamente, las

modalidades, fondos, fórmulas, porcentajes y mecanismos de distribución de

participaciones, devolución de potestades tributarias, reasignación de derechos,



- 28 -

modalidades de colaboración administrativa, descentralización del gasto y otras

formas de asignación y de administración de recursos a estados y municipios.

Con las transformaciones del sistema político señaladas, hoy día no existen

actores todopoderosos, sino una multiplicidad de fuentes de poder y actores

organizacionales no imaginados a principios de la década de los ochentas. Entre

éstas destaca el congreso federal, la CONAGO; diversas asociaciones de

municipios, representando los distintos partidos en el espectro político nacional;

asociaciones de congresos locales y; organizaciones de contribuyentes, entre otros.

Estos actores disputan el poder y la hegemonía con la SHCP sobre las relaciones

fiscales intergubernamentales.

Desde la perspectiva organizacional también han ocurrido cambios, pues los

organismos del SNCF fueron creados para tratar asuntos de ingresos y sus facetas,

como participaciones, colaboración administrativa, coordinación impositiva, entre

otros. Pero a partir de 1998 se agregaron temas de gasto público, aportaciones,

deuda pública y patrimonio, exigiéndose a los organismos del sistema una tarea

para la que no fueron diseñados, lo que sin duda ha rebasado sus potencialidades.

Contra esta realidad, la SHCP ha tratado de ejercer un control absoluto del

sistema resistiendo la intervención de otros actores, sin abandonar el monopolio de

la interlocución con el poder legislativo y no admitiendo modificaciones en la

organización del SNCF. Por otro lado los estados federales enfrentan muchas

dificultades para materializar sus propuestas de cambio, debido a que "Los avances

y las negociaciones son más complicados, lentos y ni siquiera inoperantes" (SNCF c:

2004).

Los desarrollos previos en el sistema político, en la economía y en la escena

organizativa han sobrepasado la concepción y la diseño original del SNCF, de sus

organismos y de las relaciones fiscales intergubernamentales entre federación y

entidades, y obligan a redefinir y actualizar tanto sus instituciones, como sus

organizaciones, procesos y maneras de interacción y no solamente los criterios para

distribuir participaciones.



- 29 -

7 Los órganos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

A pesar de su importancia, el tema de los órganos de la coordinación fiscal es el

menos investigado. Éstos son la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales (RNFF),

la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF), el Instituto para el

Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec) y la Junta de Coordinación

Fiscal, además de las autoridades hacendarias federales como el Secretario de

Hacienda y Crédito Público, el Subsecretario de Ingresos y el Coordinador General

con Entidades Federativas de la misma dependencia. Estos órganos se determinan

y reglamentan en la LCF.

7.1 La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales

Normativamente, la RNFF es el órgano supremo del SNCF y se integra con los

representantes de las haciendas públicas del gobierno federal y de cada una de las

32 entidades federativas. Se reúne por lo menos una vez al año y es presidido

conjuntamente por el funcionario de mayor jerarquía de la entidad sede y por el

Secretario de Hacienda o su representante. Esta reunión se convoca por el

Secretario de Hacienda o por la CPFF (SNCF, 2004 a; SNCF, 2004 b).

Entre las facultades de mayor relevancia se encuentran la de proponer a los

correspondientes poderes ejecutivos, las medidas de actualización y de mejora del

sistema (SNCF, 2004 a; SNCF, 2004 b). También aprueba los reglamentos de la

propia RNFF, de la CPFF y del Indetec, entre otros.

7.2 La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales

Un segundo órgano es la CPFF, que se forma con la SHCP y ocho entidades. Es

presidida conjuntamente por el Secretario de Hacienda, o por el Subsecretario de

Ingresos, y por el titular del órgano hacendario estatal que elija la Comisión entre sus

miembros. Las entidades son representadas por ocho de ellas de acuerdo a los

diversos grupos en los que se divide la república de acuerdo a su cercanía

geográfica.

Cabe señalar que la representación de las entidades federativas en la CPFF es

rotativa, renovándose anualmente por mitad, es decir, cada año hay cuatro nuevos



- 30 -

integrantes y los cuatro restantes están a la mitad de su representación. Se convoca

por el Secretario de Hacienda, por el Subsecretario de Ingresos o por tres de sus

miembros. La CPFF celebra entre ocho y diez reuniones por año, algunas de ellas

son ‘cerradas’ con la participación de sus ocho miembros permanentes, pero

también se realizan reuniones ampliadas con los 32 secretarios de finanzas o sus

equivalentes. Tanto la RNFF como la CPFF son instancias que surgieron antes de la

creación del SNCF, como una respuesta a la necesidad de tener un espacio de

diálogo y negociación en temas de interés mutuo para las entidades y la federación.

7.3 El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec)

El Indetec, es un organismo público, con personalidad jurídica y patrimonio propio

que funge como secretariado técnico del SNCF y de la Comisión Permanente. Es un

organismo cofinanciado y cogobernado por todas las partes de la coordinación

hacendaria. Entre sus funciones destacan: realizar estudios relativos al SNCF; hacer

estudios permanentes de la legislación tributaria federal y estatal, así como de las

respectivas administraciones; sugerir medidas encaminadas a coordinar la acción

impositiva federal y local, para lograr una más equitativa distribución de los ingresos

entre la federación y las entidades; actuar como consultor técnico de las haciendas

públicas locales; promover su desarrollo técnico; capacitar técnicos y funcionarios

fiscales y desarrollar los programas que apruebe la RNFF.

7.4 Grupos técnicos

Existen dos órganos de apoyo al SNCF: los Grupos Técnicos y los Grupos de

Trabajo, que se encargan de dar seguimiento y operatividad a los temas en

discusión del SNCF o buscar nuevas vías para su avance (SNCF, 2004 b: 5). Los

Grupos Técnicos tienen su origen en la conveniencia de que las entidades

federativas conozcan de la manera más oportuna y eficaz los planes, programas y

normatividad instrumentados por la SHCP en relación con las facultades que les han

sido delegadas en materia de administración de ingresos federales.

Los Grupos Técnicos son impulsados por la SHCP y han evolucionado de

acuerdo a la política impositiva federal, ajustándose a las reformas legales y los

cambios en el esquema de colaboración administrativa en materia fiscal federal,



- 31 -

(SNCF, 2004a; SNCF, 2004b). Estos grupos se dividen por subsistema y tratan

asuntos relacionados con recaudación; auditoría fiscal; aduanas y comercio exterior;

contabilidad gubernamental y presupuesto y gasto federalizado, política financiera y

deuda pública.

7.5 Grupos de Trabajo

Los Grupos de Trabajo son órganos de apoyo creados por la CPFF o por la RNFF

con la finalidad de coadyuvar con los órganos del SNCF en el estudio, análisis y

formulación de propuestas relevantes para el mismo. Cada Grupo de Trabajo se

ocupa de una materia específica e informa de sus avances a la propia CPFF. Estos

Grupos se pueden organizar en subgrupos si el tema lo amerita.

Actualmente los Grupos de Trabajo abordan diversos asuntos como: vigilancia

del sistema; fuentes de ingreso local y potestades tributarias; ingresos coordinados;

descentralización del gasto en salud, del gasto educativo, en seguridad pública y

otro tipo de gasto federalizado; sistemas de información contable, financiera y

presupuestal; deuda pública estatal y municipal.

Tanto los Grupos de Trabajo como los Técnicos, en una primera instancia, sólo

estaban orientados al tema de la armonización y la operación del sistema en materia

de ingresos coordinados, con la excepción del tema del gasto educativo de las

entidades, abordado desde finales de los ochentas y formalizado en su análisis en

1992. Sin embargo, a partir de 1995 estos grupos han incursionado en materias de

gasto y deuda, particularmente para el análisis de los efectos y operación de los

procesos de descentralización en educación, salud, seguridad pública y desarrollo

social y esquemas de financiamiento público, entre otros.



- 32 -

7.6 Funcionamiento formal del Sistema Nacional de la Coordinación Fiscal

Si nos atenemos a la documentación oficial, los organismos del SNCF forman

un todo armónico que proporciona un espacio de discusión de los principales temas

que afectan el funcionamiento del sistema de acuerdo a la perspectiva tanto de la

SHCP, mediante los Grupos Técnicos, como de las entidades federativas vía los

Grupos de Trabajo. Este mundo ideal se presenta en el esquema 1.

En este todo armónico existe un doble flujo de información, los Grupos

Técnicos y los Grupos de Trabajo realizan la labor técnica y someten sus avances

ante la CPFF que los analiza, revisa, comenta y les da seguimiento en sus reuniones

mensuales (o casi mensuales) y una vez elaborados y puestos en su forma definitiva

se presentan ante la RNFF, que se verifica en forma anual. Si ésta los aprueba lo

somete ante el poder ejecutivo federal, a través de la SHCP, quién a su vez

convierte las propuestas en iniciativas de ley para su aprobación, modificación o

rechazo por el poder legislativo.

Grupos de Trabajo y Comités de Vigilancia

Grupos Técnicos

Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales

Comisión Permanente de Funcionarios

Esquema 1 .- Flujo formal de información entre los órganos del SNCF

Presidente de la República Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Poder Legislativo



- 33 -

De esta manera, idealmente, en los órganos del SNCF, regulados en la LCF y

en la normatividad complementaria, existe un espacio de diálogo, un mecanismo de

negociación que permite debatir y acordar los asuntos de importancia tanto para

entidades federativas como para la SHCP. También es el mecanismo y el espacio

para proponer cuestiones nuevas, que surgen de la dinámica del sistema y de la

necesidad de atender las demandas de los estados por nuevos recursos, nuevas

facultades y nuevas potestades tributarias en un mundo más o menos sin fricciones,

más o menos feliz.

Sin embargo detrás de la fachada de armonía y de buen accionar se esconde

una lucha de poder donde quién ha ejercido tradicionalmente la dominación y ha

ostentado el cuasi-monopolio de la fuerza, es la SHCP, cuando menos hasta el año

2000, porque en los últimos años han surgido actores que tratan de contrarrestar

dicho poder. Debido a los cambios en el contexto económico y el político del sistema

han surgido nuevos actores que disputan el monopolio del poder: destacadamente la

CONAGO, tres asociaciones de gobiernos municipales, una asociación de

congresos y legislaturas locales y organizaciones de contribuyentes, todos ellos con

la misión y visión de intervenir y participar en los asuntos fiscales de la nación. De

estos nuevos actores, la CONAGO es la que ha causado más impacto e influenciado

el SNCF.

8 La CONAGO y su impacto en el SNCF

La CONAGO fue fundada en 2000 e incluye la totalidad de gobernadores de las

entidades federativas. Una de sus primeras acciones fue reincorporar a la agenda de

la discusión el problema de la esencia del federalismo, es decir, el reparto de

funciones y responsabilidades entre los tres ámbitos de gobierno por un lado y la

asignación de recursos para cumplir esas funciones por el otro y sus modalidades

(potestades, transferencias, subsidios etc.). Con esta acción, también se abordó las

relaciones fiscales federación-entidades federativas que habían vivido una etapa

difícil, y se acercaban a un punto crítico, tal como se muestra en su primer

documento oficial “La declaración de Mazatlán” (CONAGO, 2001) que trata

exclusivamente de cuestiones fiscales y esboza una alternativa a la enviada por el

ejecutivo al legislativo durante ese año (Gutiérrez, 2004: 44).



- 34 -

Entre las acciones de la CONAGO en el aspecto fiscal y financiero destacan

la propuesta del Programa de Apoyo a las Entidades Federativas, (PAFEF) que

actualmente es un fondo mas del Ramo 33, la convocatoria a la Convención

Nacional Hacendaria, efectuada durante 2004 y otras no menos importantes, como

la formación de un fideicomiso para administrar los excedentes petroleros y la

exigencia de transparencia en la integración de la RFP y de los recursos petroleros.

En estas acciones ha tenido gran relevancia la Comisión de Hacienda de la

CONAGO, conformada por los secretarios de finanzas o sus homólogos de la

totalidad de las entidades federativas, los mismos participantes de la CPFF, en su

versión ampliada del SNCF, pero sin la representación de la SHCP y del Indetec.

La existencia y funcionar de CONAGO implica un cambio del nivel en el

proceso específico de toma de decisiones en el SNCF. Anteriormente la toma de

decisiones cotidianas la hacía el Coordinador con Entidades Federativas de la SHCP

o el Subsecretario de Ingresos en interlocución son los secretarios de finanzas o sus

equivalentes en las entidades federativas, en un proceso más cercano a lo

administrativo. Con la emergencia de la CONAGO, la negociación fiscal se ha

convertido en un proceso político, donde los actores principales son los

gobernadores de los estados, el secretario de la SHCP, el Jefe del Ejecutivo mismo,

la Cámara de Diputados y el Senado de la República. Esto demuestra eso el SNCF

en el que sus organismos y mecanismos se encuentran un momento crítico, un

momento del cambio.

El surgimiento de la CONAGO como actor en el sistema fiscal constituye un

hecho relevante, pues por primera vez, en la época posrevolucionaria, ha surgido un

actor capaz de enfrentar el poder de la SHCP y con la potencialidad de redefinir las

relaciones fiscales intergubernamentales en México. Esto ha sido posible por los

cambios registrados en la estructuras de poder, particularmente en las gubernaturas

estatales y en el poder legislativo. El surgimiento de la CONAGO cuestiona los

cimientos mismos de los organismos del SNCF y los rebasa en varios aspectos.



- 35 -

9 Comentarios finales: nuestra hipótesis en perspec tiva y la necesidad

para un nuevo diseño institucional del SNCF

Estamos en condiciones de avanzar algunas conclusiones acerca de SNCF:

a) El federalismo en México se acerca más al federalismo cooperativo,

pero esta muy lejos del federalismo creativo

b) El modelo de RIG´S mas cercano al caso mexicano es el modelo de

autoridad inclusiva, ya que existe un claro dominio del ámbito federal de gobierno en

relación con los estados y los municipios. La política es diseñada y financiada por la

federación y estados y municipios sólo intervienen en la fase de instrumentación.

c) El federalismo en México es sumamente centralizado.

d) Los cambios observados en relación a la distribución de ingresos en el

SNCF se han centrado en los indicadores y mecanismos de distribución de

participaciones y no en los mecanismos para la toma de decisiones, ni el diseño

institucional del sistema, lo que realmente se requiere.

e) Nuestra hipótesis es que el diseño institucional de SNCF no admite su

innovación e impide su cambio en sus aspectos esenciales. Los cambios

observados en relación a la distribución de ingresos en el SNCF se han centrado en

los indicadores y mecanismos de distribución de participaciones y no en los

mecanismos para la toma de decisiones, ni el diseño institucional del sistema, lo que

realmente se requiere.

Esto es causado por algunas circunstancias como el mecanismo de toma de

decisiones, dado que el actor más importante y con mayor poder en el SNCF, es

decir la SHCP, distribuye recursos y decide los temas fundamentales. Por otro lado,

el FGP tiene un diseño de suma cero y este hecho impide la innovación en el

proceso de toma de decisiones dado que casi cualquier decisión sobre el monto de

recursos o su reasignación entre las entidades federativas afecta a una o más

entidades federativas y beneficia a otras. Además de lo anterior, el SNCF ha

mostrado poca flexibilidad para adaptarse a los cambios que México ha vivido en su

entorno económico, político y en general las transformaciones estructurales al

interior del sistema, dado que su actor más fuerte no admite los cambios

fundamentales que permitirían la participación en los temas fundamentales, del resto

de miembros del sistema.



- 36 -

Dado lo anterior se requiere un nuevo diseño institucional que promueva un

cambio en los mecanismos de toma de decisiones y no sólo en los criterios de

distribución de recursos. En este rediseño es importante incluir a los actores que han

surgido en los últimos años, como la CONAGO y canalizar institucionalmente sus

demandas. Las propuestas son las siguientes:

Se sugiere la creación de una Comisión federal de presupuesto, financiamiento

y gasto público. Esta comisión cuyo nombre es sugerido en la “Declaración de

Mazatlán” de la CONAGO, aunque puede llevar otra denominación, se integraría por

el presidente de la república y los 32 gobernadores de las entidades federativas con

reuniones periódicas, quizá semestrales, donde se discutirían los problemas

hacendarios y las propuestas de solución a los mismos. Estas reuniones sustituirían

a las RNFF.

La inclusión de los gobernadores en este organismo canalizaría

institucionalmente su participación que ahora se presenta por canales informales, vía

los diputados que representan a su entidad federativa, ante esta cámara o de

manera organizada por medio de la CONAGO ante los integrantes del poder

legislativo. Sin embargo algunas de esta intervenciones no se sustentan en el

respaldo técnico requerido por la complejidad de la materia fiscal y que ha

ocasionado la aprobación de verdaderos monstruos fiscales como los impuestos a

los artículos de lujo de hace algunos años o el Impuesto a la Producción y a la

Intermediación que estuvo a punto de ser aprobado en años más recientes. Estos

intentos no resuelven ningún problema, pero introducen complejidades innecesarias

en la administración fiscal e incrementan los costos de empresas y contribuyentes.

Una segunda institución a crear sería el Instituto del Federalismo. Desde hace

más de setenta años ha flotado en el ambiente la idea de crear un órgano para

coadyuvar y apoyar las relaciones fiscales intergubernamentales en la nación. El

Instituto del Federalismo sería un órgano con autonomía y personalidad jurídica que

trabajaría en el contexto del organismo propuesto anteriormente. La autonomía del

instituto aseguraría que su funcionamiento estuviera libre de la influencia de la

SHCP o de las entidades federativas agrupadas o en lo individual. Este instituto

sería el cerebro del sistema y vería hacia el futuro no solo de los ingresos fiscales



- 37 -

intergubernamentales, sino del gasto intergubernamental, del patrimonio y del

crédito público.

Por medio de este instituto se analizarían los principales problemas del

sistema: los principios que lo rigen; la uniformidad en el tratamiento de las entidades

federativas; los debates en relación a la determinación de la RFP; el destino del

excedente petrolero; los problemas de la fórmula o su modificación; el tratamiento de

la equidad global del sistema y la devolución o redistribución de potestades

tributarias entre federación, estados y municipios.

El instituto cumpliría las funciones señaladas por Giugale y otros (2000:4-5):

plantear una visión de largo plazo, con objetivos intermedios y mecanismos de

ajuste para superar la actual trayectoria reactiva y sin plan que ha seguido la

coordinación hacendaria en México; ser un foro de debate y negociación para

nuevos mecanismos en las relaciones fiscales intergubernamentales y para prevenir

los conflictos; proveer de información confiable para los diferentes ámbitos de

gobierno: diseñar, desarrollar y difundir indicadores claves para evaluar los alcances

y logros del proceso y evaluar la capacidad de estados y municipios para asumir

nuevas responsabilidades y producir reportes de los avances de la coordinación

hacendaria. Este organismo también tendría una relación estrecha con el congreso y

sus instancias de fiscalización y evaluación.



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