Introducción sobre la crisis de la democracia en Venezuela

José Guillermo Pérez.

El presente ensayo tiene la intención de presentar de forma que no pueden ser sino introductoria y descriptiva algunas discusiones en torno a la democracia venezolana que forman parte de una casi ilimitada bibliografía sobre el tema. Es apenas un vistazo a algunos elementos neurálgicos que en el marco de la presente investigación resultan esenciales a la hora de contextualizar su principal objetivo. Este no es otro que el estudio sobre las posibilidades de construir un orden democrático y de participación política en Venezuela en el que todos los ciudadanos y los diversos actores que forman parte de la sociedad civil estén verdaderamente integrados tanto a su interior como con las estructuras políticas del país para el ejercicio de la soberanía política, así como conocer las potencialidades y dificultades que es establecimiento de una democracia entraña principalmente en un contexto en que se han establecido diversos discursos en torno a la democracia y en que uno de sus principales problemas está en la conceptualización que de ella se hace.

El proceso de discusión y disputa en torno al sentido que la democracia debe tener para el país tiene un contexto específico. Venezuela entre las década de los ochenta y la década de los noventa se vio sumergida en, y sacudida por, un complejo proceso de crisis económica y política. Los primeros signos de este proceso comenzaron a manifestarse tempranamente en los años ochenta, Luis Herrera Campins asumió la presidencia del país en medio de diversas dificultades fiscales y una crítica en ascenso en torno a las debilidades de la democracia venezolanas. Él mismo llegó a manifestar que: “No basta con garantizarle a los pueblos la democracia política, sino que hay que tratar de darle un contenido y fundamento material de goce de bienes y servicios para que esas libertades puedan consolidarse. No conviene que un estado siga indefinidamente tomando medidas que favorezcan a los que ya están de por sí en una posición de ventaja o privilegio sobre el resto de la población”1. La situación venezolana de la época, evidenciaba que el agotamiento del modelo industrializador, a través de la sustitución de importaciones, que en mayor o menor medida había guiado los esfuerzos económicos del país, y el mal manejo de la renta petrolera comenzaban a erosionar las bases sociales que sustentaban la democracia representativa de reciente cuño en el país. A lo largo de la década de los ochenta que iniciaba Herrera Campins, del partido Comité de Organización Política Electoral Independiente (COPEI), se fueron extendiendo los problemas: para el año 1982 el crecimiento económico del país se había estancado, al año siguiente el gobierno se vio obligado a implementar una fuerte devaluación (recordada con el célebre nombre de Viernes Negro), para el mismo año la deuda externa alcanzaba la cifra de 35.000 millones de dólares lo que motivó a la suspensión de pagos de los intereses. El siguiente gobierno, esta vez dirigido por Jaime Lusinchi, Acción Democrática (AD), no tuvo una mejor actuación, la inflación se mantuvo en aumento, se presentó la escasez de diversos productos así como un aumento del desempleo y el subempleo2. Todo este proceso no puede

1 PEÑA, Alfredo. Conversaciones con Luis Herrera Campins. Citado en: ESTELLER ORTEGA, David. Democracia representativa. Apuntes para su historia en Venezuela. Ediciones de la Biblioteca. Universidad Central de Venezuela. Venezuela. 1995. p. 79. 2 ESTELLER ORTEGA, David. Democracia representativa, apuntes para su historia en Venezuela. p. 68-69

separarse de un ambiente marcado por denuncias de corrupción que minaron de forma permanente la confianza entre gobernantes y gobernados.

Al asumir Carlos Andrés Pérez su segundo periodo en el año 1989 los indicadores macroeconómicos se encontraban en un estado deplorable. En este contexto el presidente, proveniente también de las filas de AD, toma la decisión de pedir un préstamo al Fondo Monetario Internacional y colocar al país bajo la estricta disciplina fiscal que este organismo exigía como parte del mismo, fórmula a partir de la cual se prometía sanear la economía y enrumbarla en una senda de crecimiento, es lo que se conoce actualmente bajo el popular nombre de “Paquete neoliberal”. Sin embargo, el deterioro general de las condiciones socioeconómicas de la población, entre ellas, el repentino aumento en el precio del pasaje (consecuencia del aumento del precio de la gasolina) produce el estallido social conocido como "El Caracazo" en febrero de 1989. "El Caracazo" es la manifestación más clara de la crisis de legitimidad abierta por la larga década de crisis económica, sin embargo, la respuesta que da el gobierno profundizará y aniquilará todo rastro de la confianza que había sustentado el modelo político venezolano iniciado en 1958 tras la caída de Marco Pérez Jiménez. La fuerte represión de la población, el toque de queda y la violación de Derechos Humanos generalizada tanto en Caracas como en el interior del país (se han reconocido de forma oficial 276 muertos por cuerpos de seguridad del Estado) dará al traste con el orden democrático, que hasta ese momento había acompañado el orden político y las instituciones venezolanas.

Era el fin de la Venezuela estable y democrática alabada a nivel nacional (a la que se le reconocía como modelo democrático viable en un país históricamente gobernado por dictaduras militares) e internacional (como uno de los pocos países de la región que mantenía una institucionalidad plural, con elecciones regulares y alternabilidad en el poder). Diversos autores venezolanos que trabajaban el tema de la democracia en el país desde el campo de la ciencia y teoría política expresaban la crisis de legitimidad refiriéndose a ella como “crisis del sistema populista de conciliación" (Juan Carlos Rey) o simplemente "crisis de la democracia y el populismo" (Aníbal Romero). En general se criticaba el modelo político sostenido en el país, a pesar de reconocerle la virtud de haber asegurado la paz y un mínimo nivel de pluralidad institucional, con algún grado de similitud al de otras democracias liberales en países industrializados. Así Juan Carlos Rey afirmaba: “Es en la creación de las instituciones y mecanismos básicos para el funcionamiento de una democracia representativa, responsable y alternativa, donde sin duda residen sus éxitos más notables; pero aun en este aspecto parece claro que las conquistas no pueden considerarse como definitivamente adquiridas, que necesitan ser profundizadas y que en el proceso se han producido algunas importantes distorsiones que de no ser corregidas, pueden comprometer el futuro”3. Los subsiguientes intentos golpes de Estado en el año 1992 profundizarían esta sensación de crisis e inestabilidad en el país y la necesidad de reformular el proyecto democrático venezolano.

En este nuevo contexto el país, sin proponérselo, se cristalizaba como ejemplo de los problemas que importantes autores a nivel internacional identificaban como dificultades o riesgos de la democracia en la década de los ochenta. Es así como, por ejemplo, Norberto Bobbio, en su libro El

3 REY, Juan Carlos. El futuro de la democracia en Venezuela.

futuro de la democracia (1984) presenta una radiografía de algunos de los principales cambios y dificultades que hacían peligrar la salud de las democracias modernas. Estos problemas se ubican dentro de lo que llamó "la línea de las 'falsas promesas' o de la diferencia entre la democracia ideal como fue concebida por sus padres fundadores y la democracia real como la vivimos, con mayor o menor participación, cotidianamente."

Si bien este no es el espacio para una exposición profunda del texto del filósofo político italiano sí resulta importante rescatar algunas de las "falsas promesas" por él expuestas para establecer una relación con la propia crisis de la democracia en Venezuela. De este modo, de ellas nos interesan las siguientes seis: 1) La sobrevivencia de “poderes invisibles”. Siguiendo a Bobbio, una de las más notables promesas democráticas era la eliminación de grupos de interés y poder que actúan por fuera de los controles públicos y a contramano de la soberanía popular. Sin embargo, a pesar de que la democracia se consolidó en una importante multitud de países, una no menos importante diversidad de "poderes invisibles" siguen actuando en la sociedad. Nuestro autor ejemplificaba el caso italiano a través de la mafia, la camorra o los servicios secretos no controlados. El problema central se encuentra en la permanencia de una serie de actores y acciones que aunque referidas a la cosa pública se mantenían ocultas u opacas para los ciudadanos; 2) La permanencia de oligarquías. En este sentido debe comprenderse que parte de los fundamentos de la democracia era la distribución de forma equitativa del poder, por lo que no debía existir separación entre los que gobernaban y los que eran gobernados. Sin embargo, y a modo de continuación del anterior punto, el filósofo italiano señalaba las dificultades para eliminar o incluso limitar el poder de sectores de intereses económicos o políticos que se impusiesen sobre las decisiones colectivas. La propia existencia de la democracia representativa supone "en sí misma la renuncia al principio de la libertad como autonomía", en tanto que ella mantiene una diferencia entre gobernantes y gobernados, opuesta al ideal de una democracia entendida en su forma más radical, en la cual esta diferencia no existe, propuesta sostenida por la democracia directa; 3) La supresión de los cuerpos intermedios que intervienen entre los individuos y el poder. Estos cuerpos fueron característicos de la sociedad corporativa medieval y de Estado estamentales, es decir, el tipo de Estado que la revolución democrática se proponía eliminar con el objetivo de establecer “una sociedad política en la que, entre el pueblo soberano, compuesto por muchos individuos (un voto por cabeza) y sus representantes, no existiesen las sociedades particulares criticadas por Rousseau (…)”4, sin embargo, la centralidad los partidos para el ejercicio democrático así como los grupos de cabildeo y otro tipo de organizaciones sociales, son muestras de la dificultad para alcanzar este ideal; 4) La participación interrumpida y el ciudadano educado. En contra de los principios republicanos, de "amor a la cosa pública" y "virtud", que inspiraron a la democracia desde su nacimiento para Bobbio se hacía cada vez más evidente que un importante grupo de ciudadanos se mostraban cada vez más desencantados y desinteresados en participar en los asuntos públicos con consecuencias nefastas para el ejercicio soberano y la salud de las democracias aun las más "avanzadas", en las que incluso la participación electoral ha mostrado importantes signos de descenso; 5) El gobierno de los técnicos. Tal como señala Bobbio "La democracia se basa en la hipótesis de que todos pueden tomar decisiones sobre todo; por el contrario, la tecnocracia

4 BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica. México. 1984.

pretende que los que tomen las decisiones sean los pocos que entienden de tales asuntos" 5, sin embargo, frente a la complejidad de muchas de las decisiones o medidas gubernamentales (políticas económicas, para señalar el caso más emblemático) muchos gobiernos optan por permitir que las decisiones sean tomadas por grupos de expertos y especialistas debilitando la participación del ciudadano común; 6) El escaso rendimiento o la dificultad para dar respuestas a las demandas de la población. En palabras de nuestro autor: "¿De qué se trata? En síntesis, primero el Estado liberal y después su ampliación, el Estado democrático, han contribuido a emancipar la sociedad civil del sistema político. Este proceso de emancipación ha hecho que la sociedad civil se haya vuelto cada vez más una fuente inagotable de demandas al gobierno, el cual para cumplir correctamente sus funciones debe responder adecuadamente pero, ¿cómo puede el gobierno responder si las peticiones que provienen de una sociedad libre y emancipada cada vez son más numerosas, cada vez más inalcanzables, cada vez más costosas?".6

Es importante señalar que Bobbio, en el marco de lo que llama "definición mínima de la democracia"7 entiende que en realidad estas promesas eran incumplibles dada la complejidad de la realidad contemporánea y que, por tanto, la democracia representativa moderna es la única opción viable. No obstante, es evidente que justamente en torno a la evaluación sobre qué hacer con estas "falsas promesas”, en su intento por hacerlas cumplir o no y cómo, en su manejo, es donde podamos hallar las claves para una mejor comprensión de las alternativas políticas actuales, así como del esfuerzo por construir una democracia más profunda en Venezuela. En este sentido, una revisión, incluso superficial, nos permite ver como la crisis de la democracia representativa en Venezuela estaba cargada de muchas de las dificultades descritas por Bobbio aunque alimentada por el cuadro complejo de la historia y las características sociales del país.

El sistema político venezolano no solo no había logado hacerse cargo de los "poderes invisibles" sino que estos habían crecido a la par de la corrupción y el manejo arbitrario de los recursos (esencialmente la renta petrolera) del país. Tampoco se podía hablar de una disminución o control de las oligarquías, por el contrario, una de las mayores tensiones de esos años en la política venezolana estaba vinculada a la constante denuncia de los "cogollos", alianzas que las élites políticas de COPEI y AD (principales partidos nacionales) habían realizado para mantener el orden en el país y que incrementaron el poder oligárquico de las élites políticas en alianza con sectores capitalistas nacionales. Del mismo modo, las decisiones en política económica tomadas por los asesores del FMI fueron percibidas como una muestra de pérdida de espacios democráticos frente a la tecnocracia, visión que se reforzaba con lo claramente antipopulares de las medidas. Lo cual se conecta de forma directa con las dificultades que evidenció la democracia venezolana para responder a las principales demandas socioeconómicas de los sectores populares del país, quienes recibieron el mayor impacto del alza constante de los precios, la devaluación de la moneda, el aumento del desempleo, etc. Tampoco puede dejarse de lado la disminución de la participación popular año a año en las elecciones, hasta el punto de que el último gobierno al que se asocia con la democracia representativa en el país, el segundo de Rafael Caldera con el partido Convergencia,

5 Ibídem. p. 26-276 Ibídem. p. 287 Ibídem. p. 9

mostró una importante reducción de la asistencia. El doctor José Molina Vega señalaba: "La abstención alta era una característica solo de las elecciones locales. En 1993 se rompe este esquema. La abstención, con respecto a las elecciones nacionales anteriores, crece de manera muy intensa, y alcanza por primera vez niveles elevados (39,8%)"8, sin embargo, previamente, durante los ochenta encuestas señalaban que alrededor de la mitad de los electores no votarían si acudir a las citas electorales no fuese obligatorio9, lo cual parecía convertir a Venezuela en una “democracia sin pueblo”10.

La situación anteriormente descrita sirve de contexto para explicar la pérdida de confianza por parte de la ciudadanía en los mecanismos democráticos del país y en su eficacia para producir cambios favorables para los sectores mayoritarios de la población. Esta crisis fue respondida con lentitud y negligencia por los dirigentes políticos del país, lo que motivó a que hicieran aparición una serie de planteamientos críticos y propuestas diversas que tenían como objetivo pensar los cambios que debía realizar la sociedad venezolana para superarla.

Varias de estas propuestas fueron apareciendo y mudando en la medida en que la crisis política se fue agravando en el país. Por ejemplo, todavía para los ochenta parecía no existir la necesidad de un cambio radical de la constitución elaborada en 1961, que eran, según algunos autores, un texto que “no solo ha gozado de un consenso prácticamente total en el pasado, sino que en lo esencial se considera como plenamente vigente”11. Sin embargo, comenzando los 90, la agudización de la crisis político- económica estimula una profundización en la solicitud de reformas y cambios sustantivos en el orden político que había predominado, incluyendo entre otras cosas la solicitud de una constituyente12. El ambiente, signado por la necesidad de cambios rápidos y profundos, facilita la aparición de la tendencia política a saltarse o cuestionar los mecanismos institucionales existentes, lo que se materializará principalmente en los golpes de Estado del año 1992, los cuales se convierten en el signo definitivo de la muerte del orden político representativo.

Si bien esa tendencia incentivó la aparición de un ambiente de cierto corte autoritario que se manifestó en el rescate, a un nivel discursivo más o menos difuso, de la figura de Marco Pérez Jiménez y en declaraciones que solicitaban un autogolpe por parte de Rafael Caldera durante su presidencia (“el Calderazo”, inspirado en lo realizado por Alberto Fujimori)13. Por otro lado

8 MOLINA VEGA, José E. Participación y abstención electoral. En: El proceso electoral de 1993. Análisis de sus resultados. Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES). Universidad Central de Venezuela. Serie Foro Al Día. Octubre 1995.]9 REY, Juan Carlos. El futuro de la democracia en Venezuela. UCV. 1998. p. 282. 10 Dr. Eduardo Fernández. Citado por Juan Carlos Rey. p. 27811 Rey, Juan Carlos. 276-27712 “En la Venezuela de finales del siglo XX, esta idea de la convocatoria a una Constituyente la había planteado en 1991 el denominado Frente Patriótico y en 1992, el Grupo de Estudios Constitucionales del cual formamos parte, en particular, a las pocas semanas del intento de golpe de Estado militarista que motorizó el entonces Teniente Coronel Hugo Chávez Frías contra el gobierno de Carlos Andrés Pérez y contra la Constitución y la democracia.” BREWER-CARÍAS, Allan R. Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela. Universidad Autónoma de México. p. 3313 Según la autora María Teresa Romero, las declaraciones las habría realizado Moisés Moleiro, Director del Consejo Nacional de la Cultura a mediados de julio de 1995. ROMERO, María Teresa. La agudización de la crisis del sistema político venezolano. En: HILLMAS, Richard S. y DE DA SILVA, Elsa Cardozo. De una a otra

también permitió algunos cambios en el sistema político. Entre ellos el más destacado fue el conocido proceso de descentralización, que incluyó las primeras votaciones directas de la historia venezolana para la elección de gobernadores y alcaldes, una restructuración en las competencias y recursos administrativos estadales y municipales y promovió también el traslado de funciones a organizaciones civiles. Era un proceso general que tenía la pretensión de democratizar el Estado venezolano a través de “empoderar” la sociedad civil y restando peso a la considerada, en la época, excesiva participación del Estado en la vida social.

Este esfuerzo, sin embargo, no resultó en los niveles de estabilidad social y política esperados. Tampoco la economía mejoró a la velocidad deseada por las élites políticas, ni necesitada por los sectores populares. Así que, y a pesar de que por breves periodos el expresidente Rafael Caldera contó con índices respetables de popularidad, al final de su mandato estos se encontraban en niveles realmente bajos. Así, en el marco de un fuerte descrédito de los partidos políticos, gana la presidencia Hugo Rafael Chávez Frías con la promesa de un cambio profundo del orden existente. Que principalmente suponía la desaparición de los “cogollos” y la oligarquía, la convocatoria a una constituyente para sustituir la “moribunda” constitución y la construcción de una democracia participativa en que el pueblo fuese el verdadero protagonista de la historia política del país. De esta forma se instauraba en el centro de la sociedad la discusión en torno al significado de la democracia así como comenzaba a elaborarse una estructura política.

Ahora bien, el que las principales restructuraciones en el sistema democrático en Venezuela (descentralización y democracia participativa), ambas iniciadas en los noventa, hayan tenido como sus polos principales de acción los esquemas de participación política del “pueblo” y el rol que debe tener el Estado en la sociedad no es un asunto casual. Desde comienzo de los ochenta se comienza a sentir con fuerza los efectos de una trasformación profunda en los principios políticos y económicos a nivel mundial que tienen esos mismos ejes: estructura del Estado y formas de participación ciudadanas. Este cambio es imposible de separar, en términos históricos, de la crisis económica que se produce a nivel mundial en los años 70.

El mundo y principalmente Europa durante los 60 habían tenido un alto desempeño económico, con un crecimiento sostenido y estable, tras salir del difícil periodo de posguerra. Pero al comenzar la década de los setenta, Estados Unidos, uno de los principales motores de la economía mundial por la época, deja de crecer lo que se suma a un aumento de la inflación, una serie de devaluaciones del dólar así como a la crisis del petróleo del año 1973, producto del conflicto árabe-israelí. La salida a esta situación de crisis que conmovió a toda la estructura capitalista fue el conocido neoliberalismo que toma fuerza en los ochenta de la mano de Margaret Thatcher y Ronald Reagan, este no supuso solamente un proceso de desregulación económica sino que tuvo como uno de sus principales componentes el desmantelamiento del Estado de Bienestar que había dominado Europa, lo cual coincidió con una retórica de nuevos mecanismos de participación ciudadana.

En este sentido, y como en el marco de la presente investigación también el Estado y la partición popular son actores fundamentales, en las siguientes secciones se realiza una evaluación en la que

gobernabilidad: el desbordamiento de la democracia venezolana. Fondo Editorial Tropykos. p. 61- 74

se busca establecer la relación que ambos actores han sufrido con los cambios en los noventa y en el periodo iniciado por el expresidente Hugo Chávez Frías.

Contexto de aparición de la democracia participativa en América Latina.

Antes de presentar las características del modelo de participación venezolana, la versión particular de la democracia participativa desarrollada en el país, resulta necesario hacer una revisión del contexto histórico y regional que le da sentido a ese modelo.

Como se enuncia arriba, durante los años noventa en toda América Latina se da un proceso de cambios sustanciales en torno a la organización económica con importantes efectos políticos. Desde México hasta Argentina se origina un proceso de descentralización que tiene dos objetivos: El primero es el diseño de un Estado menos burocrático y más ágil, y el segundo es la recuperación de la legitimidad política del Estado y sus instituciones. Este proceso coincide y se combina con varios otros elementos: La aparición de una nueva filosofía de la gestión pública, los efectos de la crisis económica de los setenta en América Latina que limitan la capacidad de respuesta del Estado y una crisis de legitimidad política regional tanto en las dictaduras como en los pocos países con democracias.

Con respecto al último punto, la lógica de la época dictaba que tanto para tener estados modernos como para recuperar la legitimidad perdida era necesario tener un Estado descentralizado. El académico venezolano Carlos Mascareño describe como en los ochenta había un consenso en torno a que “Un estado moderno, democrático y pluralista, tenía que presentar un rostro descentralizado. En este tránsito, la relación entre descentralizar y democratizar se convirtió en un binomio incontrovertible del cual se derivaron objetivos políticos que, en materia de reforma, se debían alcanzar a través del nuevo tipo de distribución del poder.”14.

En este sentido no se puede olvidar que varios de los países latinoamericanos, principalmente los integrantes del cono sur (Argentina, Uruguay, Chile, Brasil), eran dictaduras con más de una década de existencia, la más antigua era la brasileña iniciada en el año 1964. Este punto es importante porque en ese contexto fue sencillo considerar la fuerte centralización de los Estados como característica constituyente de las dictaduras y, de esta forma, la idea de descentralización como su radical opuesto.

“De esa manera, el discurso de la descentralización estuvo basado, fundamentalmente, en una visión política. Este cambio en la perspectiva del modelo de estado, de centralizado autoritario hacia descentralizado democrático, surgía sobre la base de una hipótesis fundamental: las autonomías territoriales permitirían el acercamiento del ciudadano a las estructuras de gobierno y a la toma de decisiones, participando en los asuntos públicos a través de las organizaciones civiles y enfrentando así al autoritarismo del poder centralizado, sobre todo militarista en la mayoría de los países.”15

En los años ochenta las dictaduras militares en la región se fueron debilitando y se vieron obligadas a realizar reformas democráticas que concluyeron en la realización de elecciones o referéndums en los distintos casos. Pero también en los países sin regímenes autoritarios hicieron aparición diversas grietas en sus sistemas políticos. Por ejemplo, en México, se hizo evidente a

14 MASCAREÑO, Carlos. Descentralización y democracia en América Latina: ¿Una relación directa? Latin American Studies Center. University of Maryland, College Park. 2008. p. 1. 15 Ibídem. p. 1.

finales de los setenta la organización de las fuerzas opositoras al Partido Revolucionario Institucional (PRI), el cual había gobernado desde el fin de la Revolución Mexicana (1929), logrando constituirse en torno a un proyecto común, lo que se expresó en unas reñidas elecciones en las que se apoyó al candidato Cuauhtémoc Cárdenas, proceso del cual algunos autores señalen que se evitó su victoria a través del fraude. Del mismo modo en Colombia el tradicional bipartidismo Liberal y Conservador comenzó a dar muestras de agotamiento (como en el caso venezolano, brevemente expuesto con anterioridad), el sistema explosiona lo que se manifiesta en la multiplicación de facciones y partidos vinculados a empresas políticas de carácter personalista. Ambos casos ejemplifican la pérdida de capacidad de representación de la sociedad que los sistemas de partido latinoamericanos habían logrado durante parte del siglo XX.

La descentralización del poder se constituyó entonces, tanto para los Estados que transitaban el paso de regímenes autoritarios a democráticos como para aquellos en que el sistema de partidos se encontraba debilitado, en una alternativa viable para recuperar los antiguos niveles de legitimidad perdidos. Esta idea consiguió un profundo y amplio consenso en América Latina, debido a que lograba congeniar con intereses de amplios y muy distintos sectores de la población

“Pudieron existir, como en efecto, diferentes razones para el logro del consenso alrededor de la reforma. Así, este pudo provenir de la expectativa alrededor del mejoramiento de los canales de la accountability y la participación ciudadana, así como de la esperanza de una mayor efectividad en la localización de bienes públicos (Daughters and Harper 2007). También se afirma que ella vino a representar a los ojos de muchos, un claro mecanismo para ampliar la pluralidad y representatividad política, abriendo un camino hacia la modernidad y generando un clima de sensibilidad política, sobre todo al nivel municipal (Restrepo 2006). En el tercer mundo, afirma Bardhan (2002), una mayor autonomía territorial ha sido entusiastamente asumida en función del amplio rango de beneficios esperados, desde los “anarco-comunitaristas” que no se detienen a mirar las “fallas de la comunidad” (postmodernistas, consejeros multiculturales, activistas del medio ambiente, defensores de las causas indígenas y un diverso conjunto de pensadores) hasta los más grandes defensores del libre mercado quienes ven en ella una buena oportunidad para mutilar al estado.”16

Es evidente que entre los diversos elementos que impulsan los procesos de descentralización en la región, destaca la necesidad resolver algunos problemas fiscales, principalmente de endeudamiento contraídos por varios países (incluido el nuestro) que se habían originado en el periodo de crisis de los setenta y los ochenta en Latinoamérica. A pesar de las diferencias insalvables entre las características y el contexto de Europa y Estados Unidos que la alternativa a la crisis pasase por el cuestionamiento y eventual desaparición del Estado de Bienestar no será diferente en América Latina.

La discusión sobre qué hacer con el Welfare State (y su versión latinoamericana evidentemente mucho más restringida) tenía como punto neurálgico las limitaciones del Estado para garantizar la creciente demandas de necesidades y derechos por parte de la población, no por casualidad el sexto punto expuesto por Bobbio. Según la literatura de la época se consideraba que el Estado de Bienestar se encargaba de solventar un número cada vez mayor de peticiones ciudadanas y que dados los recursos finitos de este, sus capacidades se veían desbordadas lo que, además de

16 Ibídem. p. 5

endeudarlo financieramente, contribuía con la bancarrota de su legitimidad política. Las críticas parecían surgir desde ambos bandos del espectro político, para los liberales “la inflación de la demanda de los ciudadanos al sistema político generó una <<sobreoferta>> del Estado, no existiendo entonces criterios de eficiencia que hiciera objetivable su acción”17, en cambio las tendencias marxistas consideraban que existe “una profunda contradicción entre la lógica del capital y la limitada acción política del Estado, cuyas políticas fiscales apenas tendrían efectos en la esfera redistributiva, con lo cual el Estado queda atrapado entre los reclamos de las masas y las exigencias del proceso acumulativo”18.

La desaparición o reducción del Estado de Bienestar tuvo un impacto directo en la formulación de políticas públicas, principal mecanismo a través del cual el Estado se encarga de la satisfacción de las demandas y procura garantizar los derechos de la población. Las transformaciones en la organización del Estado supusieron un replanteamiento en la disciplina de la planificación que había nacido en el marco de los Estado de Bienestar y que, a pesar de su debilitamiento, como muchas de sus tareas al ser inherentes a la organización política moderna resultan insoslayables. Es en este contexto en que también hace aparición, como respuesta, el new public management tanto en Europa como en Estados Unidos y que en varios de sus elementos discursivo impregna la discusión latinoamericana.

Una de sus principales características del new public management (NPM) era la introducción de una serie de prácticas y un lenguaje orientados a simular la gerencia empresarial al interior de la esfera pública con la intención de diseñar un Estado eficiente, capaz de administrar mejor sus limitados recursos. El título de uno de los bestsellers del NPM, La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público, es un claro ejemplo de este giro. De esta manera se desarrolla una dimensión exclusivamente técnica en que se prescribe la relación entre el Estado y la sociedad, que tendrá como principales características las siguientes: (1) la necesidad de delegar o descentralizar responsabilidades y autoridad a los gobiernos subnacionales, (2) mayores esfuerzos en la rendición de cuentas (accountability), (3) implementación de un nuevo tipo de gerencia de recursos humanos que estuviese vinculada al desarrollo del liderazgo y la motivación, y (4) ajustes de seguimiento presupuestario y sistemas de información de costos por procesos19 Una consecuencia de esta nueva filosofía de la administración pública era la metamorfosis de ciudadano en consumidor, “En este sentido, el énfasis en la orientación hacia el consumidor como foco de los procesos de calidad, obligaba la reincorporación del ciudadano como sujeto de prácticas democráticas y elemento central en las políticas públicas, lo que generaba renovados conflictos entre burocracia y sociedad”20. No se puede dejar de lado, por lo demás, que esta forma de pensar la relación entre Estado y sociedad encajaba bien con los profundos cambios de mentalidad que globalmente se experimentaron desde la década de los sesenta y que se oponían al rígido mundo de la primera mitad del siglo XX, solicitando más libertad y flexibilidad en las relaciones.

Todo esto confluye para que en América Latina se comience a discutir sobre descentralización y democracia participativa, concepto que toma el lugar de la principal cara política de este proceso

17 MASCAREÑO, Carlos. Políticas públicas siglo XXI: caso venezolano. CENDES. p. 162 18 Ibídem.19 Ibídem. P. 168-169.20 Ibídem. p. 169.

de restructuración social. Sobre el concepto se debe señalar que es de antigua data, algunos autores marcan en la obra de Hans Kelsen (Esencia y valor de la democracia de 1920), un importante antecedente. En ella se intenta establecer un punto intermedio entre la democracia directa y la democracia representativa, lo que algunos autores llaman la democracia de los antiguos y la democracia de los modernos, es decir, entre una democracia radicalmente entendida, propia de las ciudades-estado antiguas y las modernas instituciones de representación que nacen con los Estados-Nación europeos.

“El dilema, al que se alude ya en la obra de Kelsen, es el siguiente: no se puede regresar a la democracia directa pero tampoco se puede considerar que las elecciones y el parlamento, sin más, son la democracia que corresponde a las sociedades modernas del siglo XX. Y, con mayor razón, en el siglo XXI. Desde 1920 se ha intentado salir de ese dilema por varias vías. Una de esas vías fue la de los soviets. Otra, la de las democracias populares. La derrota o el fracaso de esas dos vías ha llevado a una revalorización de la vía kelseniana, entendiendo por tal una propuesta que, manteniendo la democracia representativa, intenta profundizar la democracia en un sentido participativo.”21

Kelsen que expresaba una postura crítica tanto a los soviets (centrales en la propuesta de izquierda tras el fin de la primera guerra mundial, cuando escribe) como al parlamentarismo, propone tres medidas básicas para asegurar la participación popular: en primer lugar, el establecimiento de un referéndum constitucional y un referéndum legislativo; en segundo término, la iniciativa popular entendida como la posibilidad de que los ciudadanos pudieran presentar proyectos de ley que el parlamento debía tomar en consideración obligatoriamente, y, por último, la supresión o restricción de la inmunidad parlamentaria para eliminar el privilegio que separa a los representantes de los representados. Con excepción de la última, las democracias participativas contemporáneas han tendido a rescatar estas propuestas, en esencia, la idea de permitir una mayor participación ciudadana en el ámbito legislativo. La otra característica fundamental, propia del contexto actual, es la creación o diseño de un cuerpo institucional para la participación ciudadana a través del cual la población puede tomar parte en el diseño, aplicación y/o seguimiento de las políticas públicas del Estado o incluso recibir la transferencia de funciones y recursos anteriormente monopolizados por aquel, lo que, como se puede ver, encaja con fluidez y facilidad a la idea de un Estado descentralizado y más eficiente.

En América Latina, existe una importante cantidad de experiencias que han transitado a partir del proceso de descentralización al de implementación de instituciones y mecanismos participativos (entendido como el acercamiento y transferencia de funciones estatales a comunidades), uno de los primero casos es el colombiano. Como señala pertinentemente David Recondo, Colombia antes que Venezuela y Bolivia erige como norma la participación en su Constituyente de 1991, desde el primer artículo en que se señala que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”22, debe destacarse la tradición unitaria y centralista colombiana que hace más notable esta reforma. El caso colombiano, además de ser señalado por algunos autores como uno de los más avanzados ejemplos de descentralización fiscal en la región,

21 FERNANDEZ BUEY, F. De la democracia participativa. p. 15.22 Constitución política de Colombia 1991. Artículo 1.

también se vinculó con la delegación de poder público en autoridades indígenas tradicionales23 en el Departamento del Cauca. Del mismo modo, a partir de reformas establecidas en los ochenta se crearon las Juntas Administradoras Locales (JAL) que crearon “nuevas subdivisiones intramunicipales llamadas comunas (en las municipalidades urbanas) o corregimientos (en las municipalidades rurales). Las JAL están compuestas de siete miembros elegidos por sufragio universal. Están concebidas para proponer proyectos destinados a integrar al plan municipal y controlar la prestación de los servicios públicos, entre otras funciones.”24

Como se ha mencionado con anterioridad este proceso toma forma, aunque con características particulares, en toda América Latina. En México el proceso participativo está centrado en el municipio el cual recibe ingresos a través de los Fondos de Desarrollo Social Municipal (FDSM). La participación ciudadana se realiza a través del Consejo de Desarrollo Social Municipal (CDSM) que es dirigido por la autoridad del municipio con la representación de Agencias Municipales y organizaciones sociales locales, en este caso se reduce a consultas para seleccionar las obras que se consideran prioritarias. En Argentina, el desarrollo de Constituciones provinciales, asociaciones vecinales y delegados en las villas forman parte del nuevo cuerpo institucional que permitía la participación y la toma de decisión comunitaria. En Bolivia se promulga en 1994 una Ley de Participación Popular y posteriormente en 2004 con la reforma constitucional se reconoce a la democracia directa y participativa como parte de las opciones de manifestación popular y en las Asambleas y Cabildos algunos de las instituciones que facilitan su expresión. Y así un largo etcétera.

En definitiva, esto nos permite visualizar de manera global la tendencia latinoamericana en la que se inserta Venezuela y su propuesta de democracia participativa.

Democracia participativa en Venezuela.

Ahora bien ¿Cómo se da el proceso venezolano y qué diferencias podemos encontrar en relación a las otras experiencias regionales? Para que quede suficientemente claro, es necesario presentar dos momentos notoriamente diferenciados. El primero es el incipiente proceso de descentralización que se da entre finales de los 80 y los 90; y el segundo, que comienza con la llegada del expresidente Hugo Chávez Frías en 1998 y la profundización de la democracia participativa venezolana, la cual se impone el objetivo de una transformación radical de la sociedad procurando que el pueblo sea el centro de las decisiones para lo cual surgen una amplia serie de instituciones de participación comenzando por los Comités de Planificación pasando por los Consejos Comunales y por último la idea del Estado Comunal y la conformación de las Comunas.

Primer periodo de descentralización: 1988-1999.

El periodo de descentralización en Venezuela tiene como contexto la crisis económica y política que se ha desarrollado con anterioridad en este trabajo y tiene tres elementos básicos: 1) La elección de gobernadores y alcaldes de manera universal, directa y secreta, 2) La distribución de

23 RECONDO, David. Las paradojas de la democracia participativa en América Latina: una comparación de las trayectorias mexicana y colombiana. En: Controversias no. 91 (diciembre 2008). Bogotá. P. 48. En línea: http://biblioteca.clacso.edu.ar/Colombia/cinep/20100928031826/Controversia_191.pdf 24 Ibídem. P. 42.

competencias entre los diferentes niveles de gobierno y 3) Comportamiento fiscal del proceso. En muchas de estos elementos se seguían los lineamientos sugeridos por la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), instancia que elaboró recomendaciones a partir de las posibilidades que ofrecía la constitución de 1961.

La constitución de 1961 que regía para el momento en el país tenía un carácter marcadamente centralizado, a pesar de la tradición federalista en la que se asumía Venezuela, por lo cual fue necesaria la creación de una serie de leyes y disposiciones que permitieran avanzar en eso tres elementos señalados. Es así como entre 1988 y 1989 (que el autor Mascareño considera un primer subperiodo dentro de la descentralización en el país25) se crean:

Ley sobre elección y remoción de los gobernadores de Estado. Ley sobre el periodo de los poderes públicos de los Estados. Reforma de la ley orgánica de régimen municipal para la creación y la elección de la figura

del alcalde. Ley orgánica de descentralización, delimitación y transferencia de competencias del poder

público.

Luego, en 1993 (segundo subperiodo siguiendo a Mascareño) se crearían:

Decreto-ley que regula los mecanismos de participación de los Estados y municipios en el producto del impuesto al valor agregado y el fondo intergubernamental para la descentralización.

Ley de asignaciones económicas especiales para los Estados derivadas de minas e hidrocarburos.

A partir de las propias leyes creadas se hace evidente que el proceso de descentralización estuvo reducido a la elección de gobernadores y alcaldes así como a la transferencia a estos de recursos y funciones, es decir, los mismos principios que en otros países de la región. No hay que olvidar, por otro lado, que hasta ese momento la designación de autoridades estatales recaía en el partido de gobierno por lo que todos los gobernadores eran miembros de él, con las asambleas legislativas y los concejales municipales pasaba otro tanto aunque podían estar divididos entre AD y COPEI. A partir de estos cambios se amplió la gama de partidos incorporados en funciones de poder público, sin embargo, esto generó una tensión importante entre liderazgos regionales y el poder central, con algunas tendencias al caciquismo, que indudablemente debía existir con anterioridad y que las nuevas circunstancias solo evidencian su actuación.

“En síntesis, la realidad de la década nos dice que las estructuras del sistema político tienden a variar cuando se introduce un esquema descentralizado de distribución del poder que, como en el caso venezolano, contempla la elección directa de gobernadores y alcaldes. En esa misma medida, la mayor cercanía de estos funcionarios con la población que los eligió les exige un mayor esfuerzo, que no se realizaba cuando todo dependía del gobierno central, donde la legitimidad dependía de quién ejercía la designación. Todo ello conduce a la aparición e implantación de un nuevo y un mejor liderazgo territorial. Tal circunstancia, a su vez, presiona a los partidos y los obliga a buscar adaptaciones para aprovechar y ubicarse con éxito en las nuevas realidades. Sin embargo, la prevalencia de una cultura clientelar y personalista, negada a la participación, atenta contra las bondades de la descentralización y

25 MASCAREÑO, Carlos. La descentralización en Venezuela. p. 266- 267.

pone en riesgo los múltiples esfuerzos que, en lo personal, efectúan gestores públicos en gobernaciones y alcaldías.”26

El proceso de descentralización parece haber sido lento, a pesar de que las solicitudes se hacían con rapidez las discusiones en el senado y la firma del convenio tardaba alrededor de dos años y medio27, y estuvo centrada en algunas competencias específicas en las que parecía destacarse la del sector salud. De todas formas, para finales del periodo (1999) las entidades federales administraban los puertos, aeropuertos, vialidad interurbana, las salinas, el papel sellado y los minares no metálicos. Del mismo modo, los municipios se encargan del aseo urbano y domiciliario (antes en manos del Ministerio de Sanidad), de la policía de tránsito (antes administrado por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones), así como la municipalización del servicio de agua, cloacas y alcantarillados (previamente el encargo era el Instituto Nacional de Obras Sanitarias) y en algunos se adelantaron negociaciones para el servicio eléctrico, algunos programas sociales y un largo etcétera.

Al finalizar la década, el balance del proceso de descentralización era ambiguo, según diversas encuestas la mayoría de la población apoyaba el proceso de descentralización, a pesar de sus debilidad, pero también era evidente la lentitud con que se implementaban las reformas y los resultados ambiguos (que dependían del estado o municipio específico) en las áreas fiscales, de aporte el PIB o los resultados no siempre satisfactorios en las áreas de políticas sociales como la salud y otras.

Segundo periodo de democracia participativa: 1999- la actualidad.

En este contexto asume la presidencia Hugo Chávez Frías y con él se inicia un proceso radicalmente distinto. Desde el inicio queda claro que se generarían nuevas tensiones y un cambio de dirección en el seno del proceso de descentralización debido a las acusaciones hechas por el Presidente a los gobernadores del desorden administrativo y la corrupción que imperaba. Ministros de su gabinete además solicitaban un estricto control de las transferencias de dinero que iba a las gobernaciones, lo cual no quedó sin respuesta de los gobernadores y otros líderes regionales. Más adelante, en el año 2007 Chávez diría que la descentralización impulsada por los gobiernos de la IV República “tenían el objetivo de dividir el país en pedacitos; pretendía quitarle poder al Estado nacional, desmembrar el país”28, en cambio, según el mandatario, su movimiento político propiciaba un proceso de desconcentración de poder que se dirige “hacia el pueblo, hacia los consejos comunales”29.

Efectivamente, a partir de la llegada del Movimiento Quinta República al poder, a diferencia de otras experiencias regionales, en el caso venezolano no se establece la democracia participativa en un marco de reestructuración institucional tendiente a disminuir el peso del Estado, a pesar de que la Constituyente de 1999 refrendaba el carácter federal del Estado. Por el contrario, la relación no se da entre la autoridad central y las locales (como en el caso mexicano) o entre autoridades locales y organismos comunitarios (como en Colombia) sino entre las autoridades

26 Ibídem. p. 269. 27 Ibídem. p. 27028 Agencia Bolivariana de Noticias (ABN). Chávez: Concepto imperialista de descentralización pretendía dividir al país en pedacitos. 02/02/2007. En: http://www.aporrea.org/actualidad/n90039.html. 29 Ibídem.

nacionales y las comunitarias de forma directa. De hecho, se da un proceso de nacionalización y de expropiación en diversas áreas consideradas de interés nacional, lo que apunta en la dirección contraria de otros países latinoamericanos que venden al sector privado sus competencias en muchas de esas mismas áreas. Para bien o para mal, esto supone una importante diferencia entre el proceso participativo o de descentralización del Estado venezolano comparado con el de otros países de la región.

Es indudable que este nuevo proceso se inicia con la llamada a una constituyente y la elaboración de una nueva constitución en 1999.

“Con la aprobación de un nuevo texto constitucional en 1999, se da un nuevo impulso a las formas participativas posibilitando la aparición de diversos tipos de las mismas. A lo que habría que añadir la estimulación profunda que hace el actual Presidente de la República para la organización social comunitaria. En el texto constitucional existen, al menos, existen (sic) unos 70 artículos que promueven la participación ciudadana en varios aspectos de la vida pública del país. Algunos de ellos hacen alusión directa a la participación popular.”30

Sin embargo, la constitución venezolana claramente queda atrapada en un marco que es al mismo tiempo una continuación y una ruptura con el proceso de descentralización. Una continuación en la medida en que su preámbulo se describe como un “Estado de justicia, federal y descentralizado”, lo que reafirma en su artículo número 4, 6 y 16, entre otros. Pero también una ruptura dado que, como manifiesta el artículo 158, también se señala que el objetivo de la descentralización es la profundización de la democracia y el acercamiento del poder al pueblo: “La descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estales”.

De este modo, en Venezuela a partir de 1999 se da un proceso complejo en que el Estado sostiene algunos desarrollos del periodo de descentralización (esencialmente las elecciones para gobernadores y alcaldes, algunas competencias para estas entidades), revierte otros (recentralización en el área de salud, educación, administración de peajes y gestión policial) y profundiza en espacios de participación nuevos (Mesas Técnicas, Consejos Comunales, Comunas). Es importante recordar que previa a la elaboración de una serie de leyes que daría forma a los Consejos Comunales (una de las principales figuras de participación y transferencia de recursos actuales), la participación ciudadana estaba circunscrita a las Asociaciones de Vecinos, figura reconocida en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978, con importantes limitaciones aunque se le reconoce su importancia en tanto ser una de las primeras experiencias que brindaron la posibilidad de incidir desde las comunidades, en la identificación de problemas y planteando soluciones31.

Una de las primeras figuras de participación que inaugura la nueva constitución venezolana es el Consejo Local de Planificación Pública (CLPP), descritos en el art. 182 el cual estaría “presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los presidentes o presidentas de las juntas parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley” y que en su estructura

30 http://www.scielo.org.ve/pdf/rvecs/v15n1/art09.pdf31 PUERTA RIERA, María Isabel. Consejos comunales en Venezuela. Observatorio Laboral Revista Venezuela. Vol. 5, N° 9, enero-junio, 2012.

guarda parecidos a las figuras que hemos descrito en México. La ley que viene a regular la actividad de esta nueva figura aparece en el 2002. Para ese entonces, su naturaleza era descrita de la siguiente manera:

“Artículo 2. El Consejo Local de Planificación Pública es el órgano encargado de la planificación integral del gobierno local, para lo cual, se sujetará con lo dispuesto en el artículo 55 del Decreto Nº 1.528 con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación, con el propósito de lograr la integración de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política general de Estado, descentralización y desconcentración de competencias y recursos, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Cada Consejo Local de Planificación Pública, promoverá y orientará una tipología de municipio atendiendo a las condiciones de población, nivel de progreso económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos, culturales y otros factores relevantes. En todo caso, el Consejo Local de Planificación Pública responderá a la naturaleza propia del municipio.”32

Para su reforma en 2010, la ley ya no contemplaba la descentralización como parte de su naturaleza aunque seguía apareciendo como parte de sus funciones la promoción y aprobación de procesos de descentralización (Artículo 13)33. Si bien, parece que en términos discursivos o de práctica los Consejos Locales de Planificación Pública no tienen un peso determinante, lo cierto es que su aparición en la constitución y las posteriores reformas en la ley son muestran su importancia en términos jurídicos.

Posteriormente, aparecen los Consejos Comunales, su primera ley es del año 2006. Este nueva figura está acompañada además de una radicalización del discurso por parte del expresidente Hugo Chávez, se comienza a insistir en la construcción del Poder Popular al que se le encomienda la tarea, a través de estas nuevas figuras, de construir el Socialismo del Siglo XXI que se supone es una profundización de la democracia.

Hasta la actualidad los consejos comunales siguen siendo la principal forma de organización comunitaria y popular, a través de la cual se destinan ingresos para la planificación y ejecución de obras comunitarias y locales. Esta ley sería reformada en el 2009 dando paso a la Ley Orgánica de los Consejos Comunales en la que en su segundo artículo se puede leer:

“Artículo 2. Los consejos comunales, en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares, que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las comunidades, en la construcción del nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social.”34

32 Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública. Gaceta Oficial N° 37.463. Junio 2002. En línea: http://faolex.fao.org/docs/pdf/ven100046.pdf33 Ley de reforma parcial de la Ley de Consejos Locales de Planificación. Gaceta Extraordinaria N° 6.017. Diciembre 2010. En línea: http://www.minamb.gob.ve/files/leyes-2011/No39584reform_locpp.pdf 34 Ley Orgánica de los Consejos Comunales.

En el año 2013 el Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Movimientos Sociales entregó los resultados del Censo Comunal 2013, en las que se señalaba que existían 40.035 consejos comunales registrados, número verdaderamente destacable y que nos permite comprender la extensión de la participación popular que, sin embargo, no está exenta de dificultades. En varios estudios realizados por el Centro Gumilla se ha indagado sobre las dificultades y entre las más destacadas se pueden mencionar la “Falta de participación de la comunidad” en un 18% de los casos y que “No llegan los recursos” en un 16%35. En el estudio de campo que es el centro del presente trabajo no fueron ajenos los comentarios a estos problemas y, en general, a las dificultades tanto internas como en su relación con el Estado.

Por último, como gran figura aparecen las Comunas y las referencias a la construcción del Estado Comunal. Esta se ha transformado en uno de los principales objetivos de la revolución bolivariana, en definitiva, la construcción de una nueva estructura estatal que transforme radicalmente las relaciones sociales y de poder en el país. Entre sus principales ideas se encuentra una nueva redistribución territorial del poder así como el impulso de mecanismos alternativos de producción socioeconómica. La ley que organiza sus funciones y le da su objeto fue promulgada en 2010 y en ella se puede leer:

“Artículo 6. La Comuna tiene como propósito fundamental la edificación del estado comunal, mediante la promoción, impulso y desarrollo de la participación protagónica y corresponsable de los ciudadanos y ciudadanas en la gestión de las políticas públicas, en la conformación y ejercicio del autogobierno por parte de las comunidades organizadas, a través de la planificación del desarrollo social y económico, la formulación de proyectos, la elaboración y ejecución presupuestaria, la administración y gestión de las competencias y servicios que conforme al proceso de descentralización, le sean transferidos, así como la construcción de un sistema de producción, distribución, intercambio y consumo de propiedad social, y la disposición de medios alternativos de justicia para la convivencia y la paz comunal, como tránsito hacia la sociedad socialista, democrática, de equidad y justicia social.”36

No es la única ley promulgada que permite orientar el proceso de democratización y participación popular a esta debe agregarse la Ley Orgánica del Poder Popular (2010), la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal (2010), el reglamento parcial de la Ley Orgánica de la Economía Comunal (2012), la Ley Orgánica de la Contraloría Social (2010), Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno (2010), Ley Orgánica de la Planificación Pública y Popular (2010) y la Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria (2012). Todas ellas le dan forma a la versión venezolana que busca ir más allá de la descentralización, de corte neoliberal, que en la mayor parte de los países de la región latinoamericana se desarrolló.

Consideraciones sobre el territorio.

35 “Dentro de los problemas que más confrontan los consejos comunales los podemos agrupar en tres bloques, presentados en orden decreciente, los problemas que están centrados en las dinámicas internas y deficiencias de los consejos comunales 34%, en segundo orden situaciones atribuidas a los organismos gubernamentales 24%. El tercer lugar es para la falta de participación de la comunidad 18%.” MACHADO, Jesús. Estudio de los Consejos Comunales en Venezuela. Fundación Centro Gumilla. 2008. P 4636 Ley Orgánica de las Comunas. P. 11-12. En línea: http://www.mpcomunas.gob.ve/wp-content/themes/comunas/documentos/ley_organica_de_las_comunas.pdf

Uno de los puntos más importantes sobre este nuevo orden de “poder popular” constituido durante el gobierno de Hugo Chávez Frías, tiene que ver con los procesos de territorialización que ellos conllevan. Era, en efecto, uno de los “motores” señalados por el expresidente que iba a permitir una transformación radical de la sociedad. Este interés por la territorialización abre una reflexión en torno a ideas señaladas por el filósofo francés Michel Foucault.

En el año 1976 salió publicada en el primer número de la Revista Herodote una entrevista a Michel Foucault. En ella se le cuestionaba su desinterés por la Geografía y se le reclamó que hablase sobre ella sólo para “relegarla entre las ciencias naturales”37. En un primer momento, el pensador francés parece haber caído en la trampa del positivismo y considerar a los territorios sólo en su simplicidad física, en su más evidente expresión: un pedazo de tierra o un conjunto de formaciones rocosas. No podía estar más equivocado, y al final de la entrevista reconoció por completo su equivocación.38

Es un error fácil de cometer y los geógrafos con los que se reunió lo sabían.

“Paradójicamente habríamos quedado estupefactos si la geografía hubiese sido tenida en cuenta, pues, a pesar de Kant y Hegel, los filósofos ignoran la geografía. ¿Hay que echar la culpa a los geógrafos que, desde Vidal de La Blanche, tuvieron cuidado en encerrarse, al abrigo de las ciencias sociales, del marxismo, de la epistemología y de la historia de las ciencias, o hay que incriminar a los filósofos desinteresados por una geografía inclasificable, «desplazada», a caballo entre ciencias naturales y ciencias sociales?”39

Pero es un equívoco resultado de la fetichización del territorio que encubre lo mismo que en la mercancía: aquel, como esta, no es simplemente un objeto físico independiente de la actividad humana, sino, en esencia, un producto social.

Es por esto que cuando nombramos territorio debemos entender una serie de procesos sociales de apropiación y de empoderamiento de un área física concreta. Cada espacio está atravesado por flujos de producción semiótica y de relaciones de fuerza absolutamente humanas. De este modo hay buenos territorios para la guerra, malos territorios para sembrar, territorios peligrosos, territorios donde no puedo entrar y otros que me pertenecen. El espacio -cualquier espacio- está completamente cargado de sentidos fuertemente sociales.

“La noción de territorio aquí es entendida en sentido muy amplio, que traspasa el uso que hacen de él la etología y la etnología. Los seres existentes se organizan según territorios

37 FOUCAULT, Michel. Preguntas a Michel Foucault sobre la Geografía. En: Estrategias de poder. P. 31338 “Estoy contento de esta entrevista con ustedes porque he cambiado de parecer entre el principio y el fin. Es cierto que al comienzo pensé que ustedes reivindicaban la plaza de la geografía del mismo modo que los profesores que protestan cuando se les anuncia una reforma de la enseñanza: «habéis disminuido el horario de las ciencias naturales o de la música...». Entonces me he dicho: «Son muy amables al querer que se les haga su arqueología, pero después de todo, que la hagan ellos». No había percibido en absoluto el sentido de vuestra objeción. Me doy cuenta de que los problemas que plantean a propósito de la geografía son esenciales para mí. Entre un cierto número de cosas que yo relacioné, estaba la geografía, que era el soporte, la condición de posibilidad del paso de lo uno a lo otro. He dejado cosas en suspenso o he hecho relaciones arbitrarias” Ibíd. P. 123 39 Ibíd. P. 112

que ellos delimitan y articulan con otros existentes y con flujos cósmicos. El territorio puede ser relativo tanto a un espacio vivido como a un sistema percibido dentro del cual un sujeto se siente ‘una cosa’. El territorio es sinónimo de apropiación, de subjetivación fichada sobre sí misma. Él es un conjunto de representaciones las cuales van a desembocar, pragmáticamente, en una serie de comportamientos, inversiones, en tiempos y espacios sociales, culturales, estéticos, cognitivos”40

También podríamos plantearlo al modo en que una geografía crítica lo haría: “Mucho más que una cosa u objeto, un territorio es un acto, una acción, una relación, un movimiento concomitante de territorialización y desterritorialización, un ritmo, un movimiento que se repite y sobre el cual se ejerce un control.”41

De este modo, el territorio y su apropiación, la pugna simbólica que se efectúa sobre él, es fundamental para los procesos de subjetivación individuales y/o poblacionales, y el Estado cumple en ello un papel esencial, al punto de ser la máquina territorial por excelencia (Deleuze y Guattari). Éste inicia su proceso desterritorializador al subdividir la tierra, antes unitaria, sobre la cual “las comunidades primitivas”42 habitaban y producían. Repentinamente el espacio social se quiebra y toma nuevas formas, generándose una serie de divisiones administrativas, residenciales y territoriales. Y al mismo tiempo se diseñan nuevas subjetividades. También el Capitalismo es una máquina que trabaja sobre el territorio, pero mientras el Estado tiende constantemente a procesos de reterritorialización, aquel produce una y otra vez movimientos de desterritorialización.

El Estado moderno requiere configurar identidades más o menos fijas, culturas y prácticas nacionales, idiomas, creencias y mitos fundacionales que otorguen legitimidad a su proceso de dominio sobre las personas y los espacios. En cambio, el Capitalismo necesita crecer, expandirse para obtener ganancias, es por esto que los espacios estriados43 le resultan incómodos, los espacios lisos son mejores para el fluir de los capitales, de las transnacionales, de los recursos naturales privatizados y de los ejecutivos. Ambos procesos tienen al territorio como objeto esencial de su producción y cada uno tiene mecanismos de subjetivación distintos. Son estas subjetividades las que resultan de especial interés.

El Estado tiene una maquinaria administrativa y burocrática en la cual se basa para formar subjetividades y dominar los espacios. Las divisiones político-jurídicas marcan fronteras

40 GUATTARI, Félix y ROLNIK, Suely. Micropolítica. Cartografías del deseo. 1986. P. 32341 HERNER, María Teresa. Territorio, desterritorialización y reterritorialización: un abordaje teórico desde la perspectiva de Deleuze y Guattari. Huellas. Número 13. 200942 El concepto primitivo para referirse a comunidades ha pasado por una serie de importantes críticas y deconstrucciones (en un sentido amplio) por parte del relativismo cultural así como por las teorías poscoloniales y decoloniales. Las discusiones sobre esta noción han coincidido en considerarla como parte de los discursos colonizadores eurocéntricos, en la medida que contraponía la “civilización” europea frente a la “barbarie” y “primitivismo” de los pueblos originarios americanos. Tomando nota de estas discusiones, mantenemos este concepto exclusivamente en la medida que es usado por Deleuze y Guattari para referirse a las comunidades en las que aún no existía el Estado. 43 “El espacio liso y el espacio estriado, —el espacio nómada y el espacio sedentario, —el espacio en el que se desarrolla la máquina de guerra y el espacio instaurado por el aparato de Estado, no son de la misma naturaleza.” DELEUZE, Gilles y GUATTARI, Félix. Mil Mesetas. P. 483.

que configuran una diferencia territorial básica, entre “nosotros” y los “otros”, los de “adentro” y los de “afuera, los que pertenecen a ciertos espacios y los que no. Estas diferenciaciones pueden acoplarse sobre prácticas previas pero también pueden irrumpir de forma violenta transfigurando el espacio, como lo que sucedió con África durante su colonización y como su sucede actualmente con el Estado Israelí. Es por esto que el territorio no puede comprenderse sólo como algo físico.

“Desde a origem, o território nasce com uma dupla conotação, material e simbólica, pois etimologicamente aparece tão próximo de terra-territorium quanto de terreo-territor (terror, aterrorizar), ou seja, tem a ver com dominação (jurídico-política) da terra e com a inspiração do terror, do medo – especialmente para aqueles que, com esta dominação, ficam alijados da terra, ou no “territorium” são impedidos de entrar. Ao mesmo tempo, por extensão, podemos dizer que, para aqueles que têm o privilégio de usufrui-lo, o território inspira a identificação (positiva) e a efetiva ‘apropriação’”44

Las formas de apropiación territorial estatales y capitalistas se solapan con técnicas de poder disciplinarias y biopolíticas. Las técnicas disciplinarias ayudan a la conformación de territorios micros – o moleculares, en el lenguaje de Deleuze y Guattari-, como las instituciones psiquiátricas, escolares, educativas, familiares y carcelarias, pero también en las fábricas y en cualquier lugar de trabajo –por eso su importancia para el capitalismo-. La disciplina es propia de espacios reducidos y cerrados. Por el contrario, la bipolítica se asimila a procesos de territorialización muchos más amplios que pueden ser locales, nacionales e incluso regionales. Los Estados -y también instituciones supranacionales- se encargan del crecimiento poblacional y de su regulación, por eso existe una importante preocupación en garantizar seguridad, salud, alimentación y educación, ya que son mecanismos a través de los cuales, aunados a la producción de conocimiento -estadísticas de natalidad, censos, etc.-, se construyen las poblaciones.

Sin embargo, la disputa por los territorios es múltiple, no sólo incumbe a los grandes poderes del Capital y el Estado sino que en ella entran toda una serie de instituciones y, por supuesto, las propias personas que conforman parte de aquellos, quienes están en medio de la disputa semiótica y de apropiación del territorio. Estos diversos procesos no son contradictorios entre sí. Esta infinita cantidad de máquinas, sus solapamientos, sus cruces, sus luchas, son los que dan forma efectivamente a los espacios y a las personas.

Enquanto “continuum” dentro de um processo de dominação e/ou apropriação, o território e a territorialização devem ser trabalhados na multiplicidade de suas manifestações – que é também e, sobretudo, multiplicidade de poderes, neles incorporados através dos múltiplos agentes/ sujeitos envolvidos. Assim, devemos primeiramente distinguir os territórios de acordo com os sujeitos que os constróem, sejam eles indivíduos, grupos sociais, o Estado, empresas, instituições como a Igreja etc. As razões do controle social pelo espaço variam conforme a sociedade ou cultura, o grupo e,

44 “Desde el origen, el territorio nace con una doble connotación, material y simbólica, pues etimológicamente parece tan cerca de terra-terrorium como de terreo-territor (terror, aterrorizar), o sea, tiene que ver con la dominación (jurídico-política) de la tierra y con la inspiración del terror, del miedo –especialmente para aquellos que con esta dominación quedan desechados de la tierra, o se les impide entrar al “territorium”. Al mismo tiempo, por extensión, podemos decir que, para aquellos que tienen el privilegio usufructuarlo, el territorio inspira la identificación (positiva) y la efectiva ‘apropiación’” [Traducción propia]. HAESBAERTE, Rogério. Dos múltiplos territorios à multiterritorialidade. P.1.

muitas vezes, com o próprio indivíduo. Controla-se uma “área geográfica”, ou seja, o “território”, visando “atingir/afetar, influenciar ou controlar pessoas, fenômenos e relacionamentos” (Sack, 1986:6).45

En este sentido, pensar las divisiones político- administrativas que realiza el Estado sobre el territorio supone algo mucho más profundo y complejo que sólo analizar las prosaicas maneras en que se gobierna, en que se entregan recursos o se les otorga servicios, al contrario, es comprender los mecanismos a través de los cuales se lucha diariamente por darle sentido al espacio físico en que cada uno vive y en esa misma medida como los individuos se transfiguran en sujetos políticos.

Acostumbrados, como se está, a vivir en parroquias, municipios, estados y países, olvidamos con frecuencia las pugnas que dieron forma a estas divisiones. Vivimos bajo el peso de su naturalidad.

Todo esto debe abrir una reflexión en torno a la importancia política tanto de los consejos comunales como del constantemente nombrado Estado Comunal, como nuevas figuras en las que una pugna por la subjetividad democrática se abre con efectos insospechados en el futuro.

45 “Mientras que el "continuum" en un proceso de dominación y/o apropiación, el territorio y la territorialización deben ser trabajados en la multiplicidad de sus manifestaciones - que es también, y sobre todo, multiplicidad de poderes implícitos en ellos a través de múltiples agentes/sujetos involucrados. Por lo tanto, lo primero que hay que distinguir son los territorios de acuerdo a los sujetos que los construyen, ya sean individuos, grupos sociales, el Estado, las empresas, instituciones como la Iglesia, etc. Las razones del control social a través del espacio varían según la cultura o la sociedad, el grupo y a menudo con el individuo mismo. Se controla hasta una "zona geográfica", es decir, el "territorio" a fin de "llegar / afectar, influir en las personas o el control, fenómenos y relaciones". [Traducción propia] Ibíd. P. 3.

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