CAPÍTULO III EL ESTATUTO DEL DIRECTIVO PÚBLICO. UNA … · 2019-10-01 · 192 NUEVOS TIEMPOS PARA...

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CAPÍTULO III

EL ESTATUTO DEL DIRECTIVO PÚBLICO. UNA REGULACIÓN INAPLAZABLE

1. CONSIDERACIONES INICIALES

La figura del directivo público se sitúa en el ámbito intermedio entre lapolítica y la Administración. Si partimos de una noción orgánica, se define en atención a la posición jerárquica que ocupa en la organización1 y que, en la Administración General del Estado, se corresponde con los órganos directivos: subsecretarios y asimilados, directores generales y asimilados, delegados del Gobierno, subdirectores generales y subdelegados del Gobierno2.

Su función consiste en formular las políticas públicas en consonancia con los ejes de la acción de Gobierno, movilizar los apoyos necesarios, y ejecutar-las con eficacia y eficiencia mediante la dirección de los recursos humanos y materiales situados bajo su responsabilidad.

Esta última mención a la eficiencia no es casual, ya que la institucionaliza-ción de la dirección pública está vinculada a las exigencias de contención presupuestaria surgidas a mediados de la década de los setenta del pasado si-glo. Durante la fase expansiva del gasto público, que permitió el desarrollo y consolidación de los Estados del bienestar, políticos y funcionarios encontra-ron poderosos incentivos para atender demandas ciudadanas crecientes en la

1 Seoptaporunadeiniciónorgánicaporentenderquelafuncionalpresentaunoscontor-nosmásvagos.Sobrelasventajaseinconvenientesdeestosdosmodosdedeiniralosdirecti-vos públicos, vid. MAESO SECO, L.F.: El personal directivo público en España, La Ley, Madrid, 2011, pp. 76 y ss.

2 Artículo 66.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Públi-co. Con las particularidades que después se señalarán en relación con la distinta designación del estrato superior de los órganos directivos (Subsecretarios, Directores Generales, Delega-dos del Gobierno), que corresponde al Consejo de Ministros, y al estrato inferior (Subdirecto-res y Subdelegados), que es designado por el Ministro, Secretario de Estado, Subsecretario o Delegado del Gobierno.

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NUEVOS TIEMPOS PARA LA FUNCIÓN PÚBLICA

prestación de servicios públicos, ya fuera para presentar resultados en la com-petición electoral, ya para justificar la propia existencia del aparato burocráti-co3. El cambio de tendencia presupuestaria propició, sin embargo, la necesidad de incorporar una nueva figura que, como señala Francisco Longo, fuera por-tadora «de los valores y saberes propios de la racionalidad económica», de modo que pudiera orientarse la administración «hacia la producción de mejo-ras de eficiencia»4.

Pese a la importancia estratégica de la dirección pública para la organiza-ción, no ha sido objeto de un tratamiento jurídico que permita hablar de una verdadera dirección pública profesional en España. En un primer momento, como refiere Crespo Montes, «la confusión entre política y administración propia de un régimen totalitario, la vía normal de acceso a aquélla desde los niveles de la función pública profesional, la organización administrativa basa-da casi exclusivamente en el precedente y la aplicación más o menos automáti-ca de normas legislativas o reglamentarias, conspiraban contra la identificación de la necesidad de contar con un amplio equipo de directivos públicos forma-dos precisamente en las modernas técnicas de gestión»5. Sin embargo, la nece-sidad de mejorar el rendimiento institucional de las Administraciones de nuestro entorno a través de la figura del directivo público profesional coincidió en nuestro país con la llegada de la democracia, lo que permite hasta cierto punto explicar que la preocupación por someter la Administración a la efectiva dirección política del gobierno acabara imponiendo la confianza política como el criterio determinante en la designación de los puestos directivos6.

Ha de subrayarse que la tendencia a la politización en la designación de es-tos puestos se vio en cierta medida contrapesada por la existencia de cuerpos superiores, que al menos garantizaron la existencia de cuadros profesionales en la Administración General del Estado7. La propia exposición de motivos del EBEP reconocía esta circunstancia al señalar que «por fortuna, no han faltado

3 RICHARDS, S.: «El paradigma del cliente en la Administración Pública», Gestión y Análisis de Políticas Públicas, n. 1, 1994, pp. 1-16; LONGO MARTÍNEZ, F.: «La gestión pública como dis-curso de valores», LONGO, F., YSA, T. (eds.): Los escenarios de la gestión pública del siglo XXI, Escola d’Administració Pública de Catalunya, Barcelona, 2008, pp. 285-322.

4 LONGO MARTÍNEZ, F.: «Institucionalizarlagerenciapública:retosydiicultades»,Ponenciapresentada en el Primer Congreso Catalán de Gestión Pública, Barcelona, 2002, pp. 3 y ss.

5 CRESPO MONTES, L.F.: Mitos y ritos…, op. cit., p. 376.6 En sentido más crítico con las razones que motivaron esta elección, JIMÉNEZ ASENSIO, R.:

«Los directivos públicos en España (tres tesis y algunas propuestas)», Segundo Congreso de Gestión Pública, Barcelona, 2006, p. 6. En sentido similar, LAPUENTE GINÉ, V.: El retorno…, op. cit., pp. 181 y ss. No cabe desde luego desconocer que existe una larga tradición histórica de clientelismo y patronazgo en nuestro país. NIETO, A.: Los primeros pasos del Estado constitucio-nal. Historia administrativa de la Regencia de María Cristina de Borbón, Ariel, Barcelona, 1996, pp. 353 y ss.; ROBLES EGEA, A. (comp.): Política en penumbra, op. cit.

7 Así lo ha reconocido recientemente la OCDE: Spain. From Administrative Reform to Continuous Improvement, p. 73.

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en nuestras Administraciones funcionarios y otros servidores públicos dotados de capacidad y formación directiva». A pesar de no existir un desarrollo del directivo público no puede decirse que en España no haya directivos públicos profesionales. Los hay: muchos y muy buenos.

Pero no cabe desconocer que la situación actual ha generado amplias zonas de fricción entre la política y la Administración8 que se han saldado con un doble fenómeno disfuncional de politización de la alta función pública y fun-cionarización de la política9. De una parte, la imparcialidad que la Constitu-ción exige como garantía del régimen de función pública se ve seriamente comprometida por la existencia de cuadros profesionales a los que se supone, de forma inicial o sobrevenida, una adscripción política determinada y que cesan con cada cambio de gobierno. En el estrato superior de la función públi-ca, que es precisamente aquel que, en atención a la especial responsabilidad de las funciones asignadas, debería disponer de garantías de imparcialidad y pro-fesionalidad reforzadas, se produce un fenómeno de colonización política me-diante el funcionamiento de este spoil system de circuito cerrado10. La contrapartida se presenta bajo la posibilidad de que los funcionarios que han accedido a estos puestos directivos puedan continuar su carrera directamente bajo las estructuras del partido hasta alcanzar los puestos políticos de mayor responsabilidad, quebrando de ese modo de forma definitiva la apariencia de neutralidad de la Administración.

Conviene insistir a estos efectos en que no se trata de impedir que cualquier ciudadano que lo desee pueda dedicarse a la política y desarrollar una carrera profesional en este ámbito, pues de todos (funcionarios incluidos) cabe suponer las cualidades de prudencia, capacidad de juicio e intuición asociadas al ejerci-cio de la actividad política.

De lo que se trata, más bien, es de instituir un sistema de dirección pública que permita seleccionar a quienes reúnan las competencias necesarias para el ejercicio de esta función, que les faculte para ejecutar de forma autónoma un plan vinculado a los ejes del programa de gobierno, y que les responsabilice tanto de los resultados de su gestión como del adecuado cumplimiento de los principios de buen gobierno.

8 BAENA DEL ALCÁZAR, M.: «Relexiones sobre la relación entre políticos y altos funciona-rios», Gobierno y Administración en la Constitución, vol. I, Madrid, 1988.

9 LAPUENTE GINÉ, V.: «La enfermedad institucional de España», El País, 15 de agosto de 2012.

10 JIMÉNEZ ASENSIO, R.: «España, ¿un país sin frenos?», op. cit. La expresión procede de QUERMONNE. En similar sentido, SÁNCHEZ MORÓN, M.: «Sobre la captura del empleo público», Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, n. 1, 2011, pp. 71-79. Sobre las razones de la falta de desarrollo normativo del estatuto directivo en las últimas legislatu-ras, MAESO SECO, L.F.: El personal directivo…, op. cit., pp. 585.

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2. RAZONES PARA PROFESIONALIZAR LA FIGURA DELDIRECTIVO PÚBLICO

Durante los últimos años, la confianza de los ciudadanos en la clase políti-ca ha disminuido drásticamente. Así, según los datos del CIS11, en abril de 2015, el 20% de los españoles incluía entre sus principales problemas a los po-líticos en general, mientras que en 2006 este porcentaje sólo suponía el 8,2% y en abril de 2002, un 5,4 %. Sin duda las dificultades para formar Gobierno tras dos convocatorias electorales con apenas meses de diferencia no han con-tribuido a mejorar esta percepción. A ello se suman los procesos judiciales derivados de supuestos de corrupción, que han proliferado especialmente en aquellos ámbitos en los que se había fomentado el clientelismo y la falta de profesionalidad en los nombramientos.

En cambio, es interesante resaltar cómo la confianza de los ciudadanos en los servicios públicos ha permanecido estable a pesar de la crisis (primero eco-nómica y luego social y política) que ha sufrido España. En abril de 2015, sólo un 0,5 de los españoles consideraba que el funcionamiento de los servicios públicos constituía uno de sus principales problemas. En abril de 2006, este porcentaje era de 0,4% y en abril de 2002, el 0,6%. Y, en el caso de los emplea-dos públicos, el 67 % de los encuestados señalaba en 2014 que les merecen mucha o bastante confianza, frente al 52% de 201012.

Por otra parte, si se toman como referencia los indicadores de efectividad gubernamental elaborados por el Banco Mundial, puede observarse cómo Es-paña ocupa el puesto número 12 de la UE-28, un resultado muy por debajo de lo esperable para la quinta economía de la Unión Europea en términos de PIB. Los distintos indicadores internacionales empleados para medir la efectividad gubernamental13 analizan si los servicios públicos se prestan de forma objeti-va, o bien si favorecen la posición de determinados grupos sociales; si las deci-siones se adoptan en el marco de la planificación de políticas públicas, o si por el contrario obedecen a criterios particulares o partidistas; y, finalmente, si los sistemas de acceso y carrera de los empleados públicos se basan en el mérito, o bien en las conexiones personales, familiares, o de confianza política14.

11 <http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.html>.

12 Datos recogidos en AEVAL: Calidad y sostenibilidad de los servicios públicos, Ma-drid, 2015, pp. 16 y ss.

13 Ver asimismo MOLINA, I., HOMS, O., COLINO, C.: Sustainable Governance Indicators. Spain Report, Bertelsmann Stiftung, 2014.

14 CHARRON, N. (et al.): «Measuring the Quality of Government and Subnational varia-tion», Informe para la Dirección General de Desarrollo Regional de la Comisión Europea, 2010, p. 83; ROTHSTEIN, B.: «Conceptualising the Quality of Government», CHARRON, N., LA-PUENTE, V., ROTHSTEIN, B.: Quality of Government and Corruption from a European perspecti-ve, Edward Elgar, Cheltenham, 2013, pp. 16 y ss.

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Tabla 3.1. Indicador sobre efectividad del Gobierno UE 28.

País Indicador sobre efectividad del Gobierno

Finlandia 99

Países Bajos 97,6

Dinamarca 96,2

Suecia 95,7

Alemania 94,2

Luxemburgo 93,3

Reino Unido 92,8

Irlanda 92,3

Austria 91,3

Francia 88,9

Bélgica 88,5

España 84,6

Chipre 83,2

Estonia 81,3

Malta 80,8

República Checa 80,3

Portugal 79,8

Croacia 79,6

Eslovenia 79,3

Lituania 78,8

Letonia 77,9

Eslovaquia 75,5

Polonia 74,5

Hungría 72,1

Grecia 68,8

Italia 66,6

Bulgaria 57,7

Rumanía 55,8

Fuente: KAUFMANN, D., KRAAY, A.: Worldwide Governance Indicators, 2014, Banco Mundial.

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La situación sociopolítica actual parece indicar que ha llegado el momento de empezar a recuperar la confianza ciudadana en las instituciones de gobier-no. Probablemente no quepa aplazar ya para otra legislatura este asunto espi-noso. La sociedad de 2016 no es la sociedad de antes de la crisis. Los ciudadanos son más exigentes: reclaman una gestión pública de calidad y un mayor compromiso de sus gobernantes. Transparencia y buen gobierno son los dos ejes sobre los que debe construirse esta nueva relación.

Sin embargo, no es sencillo abordar la regulación del directivo público. El gobernante que afronte esta tarea debe ser consciente de que un cambio de paradigma siempre implica vencer resistencias del propio estamento político, acostumbrado a una Administración sumamente politizada y dócil, de los es-tratos funcionariales que han accedido a puestos de responsabilidad por esta vía y de los grupos de presión que obtienen ventajas de esta situación de debi-lidad institucional.

De estas dificultades se hacía eco en su día el profesor Miguel Sánchez Morón, Presidente de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, cuando señalaba que «a lo largo de su periodo de actividad la propia Comisión… pudo comprobar, de primera mano, la opo-sición de algunos partidos políticos a introducir cualquier tipo de reforma en estos aspectos —a veces disfrazada de conflicto de competencias— las reti-cencias de otros, el escepticismo de muchos, la escasa simpatía de los sindica-tos hacia un modelo de directivos públicos profesionales —pues sin duda su capacidad de entendimiento con los políticos es mayor— o la nostalgia del pasado y las pretensiones de una especie de carrera directiva cerrada y exclu-yente que alimentan algunos cuerpos superiores o sus asociaciones profesionales»15.

¿Por qué entonces debemos plantearnos la oportunidad de afrontar este reto? Porque es necesario para mejorar la ejecución de las políticas públicas, fortalecer la confianza ciudadana en las instituciones de gobierno, mejorar el funcionamiento de los servicios públicos y cumplir plenamente el mandato constitucional de servicio a los intereses generales. Como señala Francisco Longo, supone «…defender unas Administraciones profesionales, imparciales y capaces de afrontar el cambio», lo que «significa reivindicar la posibilidad de una innovación al servicio de todos, y no sólo de aquellos que pueden con-seguirla o adquirir sus beneficios mediante transacciones de mercado»16.

Recientemente la OCDE ha recordado a España la necesidad de regular la figura del directivo público en términos que permitan garantizar su profesio-nalidad e imparcialidad, en la medida en que «establecer un estatuto del

15 SÁNCHEZ MORÓN, M. (coord.): La función pública directiva en Francia, Italia y España, INAP, Madrid, 2007, p. 12.

16 LONGO MARTÍNEZ, F.:«Innovación en gobernanza…», cit., p. 54.

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directivo público permitirá establecer nítidamente la separación entre políti-ca y administración, al tiempo que responsabilizaría a los directivos públicos de los resultados de gestión de sus organizaciones»17. Y es que, como recuer-da Maeso Seco, el éxito o fracaso de la tarea modernizadora de la Adminis-tración General del Estado depende en buena medida del establecimiento de esta figura18.

El demandado Estatuto del Directivo Público debería ser objeto de un de-bate sereno entre todas las fuerzas políticas y sociales. El objetivo último debe cifrarse en lograr un pacto de Estado para que los partidos políticos se com-prometan a una profesionalización de los directivos públicos, partiendo de un sistema transparente e independiente de selección. Entendemos que tal pacto constituye una pieza esencial de cualquier propuesta de regeneración democrá-tica y buen gobierno.

Este pacto de Estado no implica ni mucho menos eliminar el compromiso del directivo público con el cumplimiento de un determinado programa de gobierno. No se trata de seleccionar a técnicos supuestamente neutrales que formulan y ejecutan políticas públicas de las que no rinden cuentas a nadie, puesto que la priorización de unos objetivos sobre otros en el marco de las disponibilidades presupuestarias forma parte necesariamente de la esfera polí-tica. Como se examinará más adelante, los directivos seleccionados han de serlo mediante la presentación de un programa de actuación en el que se mani-fiesten de forma clara los objetivos estratégicos y su vinculación al programa político del Gobierno. Pero ha de seleccionarse a los más idóneos, motivar esta elección, y acompañarla de un sistema de pesos y contrapesos que permita controlar y evaluar su actuación19.

17 OCDE: Spain. From Administrative Reform to Continous Improvement, cit., pp. 175 y ss.

18 MAESO SECO, L.F.: «La cuestión directiva y el régimen jurídico del personal directivo AGE. Algunas ideas para la toma de decisiones en la materia», en ORTEGA ÁLVAREZ, L., MAESO SECO, L.F.: La alta dirección pública: análisis y propuestas, INAP, Madrid, 2010, p. 75.

19 Como advierte la OCDE, la relación entre la política y los directivos públicos nunca está exenta de tensiones, en la medida en que se exige de los directivos que sirvan los intereses generales al tiempo que se responsabilizan por la ejecución de un determinado programa de gobierno. Aunque los distintos sistemas concilian estas exigencias de distintas formas, se sue-len contemplar mecanismos de rendición de cuentas de los directivos sobre la base de los com-promisos de gestión asumidos. OCDE: The State of the Public Service, Servicio de Publicaciones de la OCDE, París, 2009, pp. 9 y ss.

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3. LA FIGURA DEL DIRECTIVO PÚBLICO EN MODELOSCOMPARADOS

De acuerdo con los datos que proporciona la OCDE, son escasos los Esta-dos que han instituido sistemas centralizados y formalizados de selección de directivos públicos de carácter competitivo y meritocrático, y de evaluación regular de su desempeño. Entre estos últimos han de mencionarse el Reino Unido, Países Bajos, Italia, Portugal y Bélgica20.

La figura del directivo público no es desde luego común en el panorama comparado. Conviene distinguir esta figura de la alta función pública que, pese a desempeñar responsabilidades directivas, no dispone de un estatuto di-ferenciado en cuanto a designación y desempeño. Aquí pueden situarse siste-mas de nuestro entorno, como el francés o el alemán, junto al español.

El examen comparado que se realiza a continuación persigue el objetivo de situar apropiadamente en su contexto el diagnóstico y las propuestas de reforma que se formularán seguidamente. Junto a los supuestos que consideramos mo-delos de referencia para la implantación de la figura de los directivos públicos, como son el Reino Unido y Portugal, hemos seleccionado igualmente un mode-lo como el francés, que presenta similitudes claras con el nuestro, así como un sistema formalizado de selección y desempeño que no puede decirse que haya alcanzado rendimientos institucionales apreciables, como es el italiano.

En todo caso, importa recordar que la técnica tradicional de importar ele-mentos de reforma administrativa originados en sistemas institucionales aleja-dos de nuestra historia y cultura administrativa constituye en muchas ocasiones un ejercicio estéril, pues antes o después los mecanismos informales acaban ahogando cualquier intento de reforma. Parece preferible, por tanto, optar por un enfoque que parta de los condicionantes de nuestro actual modelo y los tome debidamente en consideración.

3.1. Francia. La alta función pública como concepto sociológico

Como advierte Gérard Marcou, la doctrina francesa no emplea el concepto de «función pública directiva», sino el de «alta función pública» (haute fonc-tion publique), precisión conceptual relevante si se tiene en cuenta que Francia no figura entre los Estados que disponen de un verdadero estatuto del directi-vo público que regule un régimen diferenciado de selección, evaluación de desempeño y remoción21.

20 Ib., pp. 9 y ss.21 MARCOU, G.: «La función pública directiva de la Administración del Estado en Fran-

cia», JIMÉNEZ ASENSIO, R. (dir.): La función pública directiva en Francia…, op. cit., p. 17.

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La noción de «alta función pública» presenta contornos difusos, pues esta noción no se identifica, ni con los grandes cuerpos, ni con el origen selectivo común en la ENA o en las escuelas politécnicas, ni con la posición jerárquica ocupada. Se trata de un concepto mixto que, de una parte, remite a un «siste-ma de cuerpos solidarios y en competición» y, de otra, alude a una función de intermediación entre la política y la Administración22. Una función por tanto coincidente con la de los directivos públicos, pero que sin embargo no se co-rresponde con un mecanismo formalizado que discipline la selección y actua-ción.

Y es que en Francia existe un doble sistema de provisión de los puestos de carácter directivo. En primer lugar, los denominados «emplois de direction», entre los que se cuentan los puestos de jefe de servicio y de subdirector en la administración central, institucional, autoridades independientes y órganos de relevancia constitucional, que se clasifican en tres grupos en atención a la im-portancia de las responsabilidades asignadas. Estos puestos de trabajo están sujetos a una reserva general de provisión por cuerpos de funcionarios especí-ficos: administradores civiles en la Administración central e institucional, magistrados en servicios centrales y periféricos del Ministerio de Justicia, y carrera diplomática en el Ministerio de Asuntos Exteriores. La designación para cada uno de los puestos exige estar en posesión de un determinado grado de antigüedad23.

Las vacantes deben publicarse en el Diario Oficial y en la página web de función pública, y el anuncio ha de describir pormenorizadamente las funcio-nes, las competencias requeridas y el grupo de clasificación de los empleos vacantes. Una vez examinadas las solicitudes recibidas en el plazo de 30 días desde la publicación del anuncio, las autoridades competentes (los ministros de adscripción del puesto, los directores de los organismos públicos o de las autoridades independientes, o los vicepresidentes del Consejo de Estado y del Tribunal de Cuentas) han de elevar al primer ministro una propuesta de desig-nación motivada. El nombramiento es efectuado conjuntamente por el primer ministro y por el ministro competente. Normalmente, los empleos del grupo I tienen una duración de cinco años, los del grupo II de seis años y los del grupo III de otros seis años, si bien cabe el cese en cualquier momento por necesida-des del servicio24.

En segundo lugar, los «emplois discretionnels», contemplados en el artículo 25 del Estatuto General, equivalentes a los altos cargos de nuestro ordenamiento

22 BODIGEL, J.L., QUERMONNE, J.L.: La Haute Fonction publique sous la Vème république, Presses Universitaires Françaises, París, 183, pp. 213 y ss.

23 Seis años para el grupo III, ocho años para el grupo II y 10 años para el grupo I.24 Décret n° 2012-32 du 9 janvier 2012 relatif aux emplois de chef de service et de sous-

directeur des administrations de l’Etat.

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(en la administración estatal francesa, los puestos de secretario general, direc-tor general, director o asimilados, y prefectos25), no están sujetos a reserva funcionarial y se proveen de forma enteramente electiva. La designación se produce por decreto del presidente de la República adoptado en Consejo de Ministros (artículo 25 del Estatuto General), no existe un período tasado de desempeño y el cese puede producirse en cualquier momento sin necesidad de motivación.

Pese al indudable prestigio de la alta función pública francesa, los sistemas de provisión de puestos directivos, un verdadero spoil system de circuito cerra-do en expresión de Jean-Louis Quermonne26, han generado el doble fenómeno de politización de la función pública y funcionarización de la política tan fami-liar entre nosotros. La rotación de puestos directivos con cada cambio de Go-bierno no ha hecho sino intensificarse en cada período presidencial27, en atención a las afinidades políticas o personales de los funcionarios elegidos28. La discontinuidad en el planteamiento y ejecución de políticas públicas, la li-mitada autonomía en el desempeño y la pérdida de talento han sido algunos de los efectos adversos que genera este sistema de provisión29. Resulta difícil afirmar que los principios de eficacia e imparcialidad de la Administración Pública francesa encuentren en este sistema una adecuada garantía30.

25 Los puestos ocupados mediante este sistema de designación gubernativa son determi-nados mediante decreto del Consejo de Estado de 24 de julio de 1985. La jurisprudencia ha entendido que la lista contemplada en este decreto no es limitativa y pueden englobarse otros empleos situados bajo la dirección directa del Gobierno.

26 QUERMONNE, J.L. : L’appareil administratif…, op. cit., pp. 230 y ss.27 LOCHAK, D. : « La haute administration française à l’épreuve de l’alternance », BIRN-

BAUM, P. (dir.) : Les élites socialistes au pouvoir 1981-1985, Presses Universitaires de France, París, 1985, pp. 49-79.

28 Desde la Constitución de 1958, la incompatibilidad entre el mandato parlamentario y el ejercicio de responsabilidades gubernamentales determinó que el ejercicio de puestos directi-vosseconiaradeformaexclusivaaaltosfuncionarios,loquenosupusounatecniicacióndelas funciones a ellos encomendadas, sino más bien el aprendizaje de los usos políticos por parte de los distintos cuerpos de funcionarios. BODIGEL, J.L., QUERMONNE, J.L. : La Haute Fonction publique…, op. cit. pp. 213 y ss.

29 LACAM, J.P. : La France, une République de mandarins? Éditions Complexe, París, 2000, pp. 81 y ss.

30 ROUBAN, L. : La fonction publique…, op. cit., pp. 155 y ss. Igualmente en sentido crítico, y con propuestas de reforma, el Vicepresidente del Consejo de Estado, Jean Marc SAUVÉair-maba recientemente que resulta esencial proveer los empleos superiores mediante un proceso público,transparenteycompetitivoqueincorporeunaadecuadadeinicióndelosperilespro-fesionales, que la selección se encomiende a comisiones de selección que evalúen de forma objetiva e imparcial los méritos de los candidatos, así como los proyectos que pretendan desa-rrollar en el área de su responsabilidad. SAUVÉ, J.M. : « De quelle haute fonction publique avons-nous besoin aujourd’hui ? », L’ENA hors les murs, n. 454, 2015.

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3.2. El Reino de Sir Humphrey. El Senior Civil Service británico

En 1996 el Gobierno británico publicó el informe The Civil Service: Conti-nuity and Change, en el que proponía la sustitución de la estructura de puestos directivos ordenados en grados31 por un grupo homogéneo de funcionarios directivos, a los que habría de encomendarse el apoyo a los ministros en la formulación y ejecución de las políticas gubernamentales y la dirección de los servicios32.

Tras la aprobación del Civil Service Management Code el 1 de abril de 1996, el nuevo Senior Civil Service se creó como una categoría singular, con un estatuto diferenciado en cuanto a selección, estructura retributiva e incenti-vos al rendimiento. Hoy comprende un total aproximado de 4.300 puestos de carácter directivo, equivalentes a nuestras categorías de subsecretario, director general, director y subdirector (puestos inferiores al grado 5).

Para los 200 puestos de mayor relevancia (hasta el rango de director gene-ral), la selección se realiza directamente mediante la Civil Service Commis-sion, con arreglo a un protocolo específico33, mientras que en el resto de los puestos la selección es responsabilidad del departamento convocante. En am-bos casos los procesos selectivos se desarrollan con arreglo a similares crite-rios de publicidad, concurrencia y evaluación del mérito. La convocatoria del puesto ha de ser publicada34 y debe incluir la descripción del perfil del candi-dato, con indicación de los conocimientos, de las competencias y experiencia profesional, y de las retribuciones, así como la composición del tribunal y el desarrollo del proceso selectivo. Se constituye un tribunal presidido, en el caso de los 200 puestos más relevantes, por un miembro de la Civil Service Com-mission. El tribunal deberá evaluar los méritos de los candidatos sobre la base de las pruebas que en cada caso se establezcan, y adoptar una decisión motiva-da y debidamente documentada sobre el desarrollo del proceso y los candida-tos que han reunido mayores méritos, en orden decreciente.

El cumplimiento de estos principios por cada uno de los departamentos es evaluado periódicamente por la Civil Service Commission. Importa señalar

31 Y articulados en torno a la Senior Open Structure. Laigurade losSenior Civil Ser-vantshasidollevadaalaiccióndeformamagistralatravésdelpersonajedeSirHumphreyAppleby, por la popular serie televisiva de la BBC Yes Minister (emitida entre los años 1986 y 1988).

32 Cm 2748 (1995). The Civil Service: Taking Forward Continuity and Change, Londres, Hmso, 1995, pp. 21 y ss. DARGIE, C.: «The British Senior Civil Service», PAGE, E., WRIGHT, V.: Bureaucratic Elites in Western European States, Oxford University Press, 1999, pp. 178-204; MOUNTFIELD, R.: «The new Senior Civil Service: Managing the Paradox», Public Administra-tion, 7, 1997

33 Civil Service Senior Appointments Protocol.34 En el caso de que la selección no esté abierta a candidatos externos, la convocatoria ha-

brá de ser difundida únicamente entre el personal del Civil Service.

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que entre los principios de selección se establece expresamente que no podrán tomarse en consideración méritos vinculados a las afiliaciones políticas o de otro tipo de los candidatos y que, en caso de que hayan intervenido en activi-dades políticas, deberá dirigírseles un recordatorio expreso de los valores de objetividad e imparcialidad que imperan en el Civil Service. Los ministros pueden intervenir fijando el perfil de conocimientos, competencia y experien-cia profesional requeridos para el puesto, pueden ser informados acerca del desarrollo del proceso de selección y están, asimismo, facultados para pregun-tar a los candidatos acerca de los proyectos que pretenden desarrollar. Sin em-bargo, cualquier contacto entre el ministro y el candidato durante el desarrollo del proceso selectivo ha de producirse en presencia de un miembro de la Co-misión; los ministros no pueden formar parte del tribunal, y tampoco pueden añadir o eliminar a un candidato. Si el candidato finalmente elegido no es del agrado del ministro, podrá solicitar motivadamente al tribunal que reconsidere su decisión. En este caso, el tribunal deberá elevar una propuesta motivada al Board of Commissioners35.

Los candidatos pueden proceder del Civil Service o ser reclutados externa-mente, y la decisión sobre el número de puestos que pueden ser cubiertos me-diante convocatoria abierta queda en manos del Senior Leadership Committee para los puestos más relevantes, y por el departamento convocante en el resto de los supuestos. El porcentaje de convocatorias abiertas se sitúa actualmente en el 29% para el conjunto del Senior Civil Service, y en el 54% para los pues-tos de mayor relevancia, si bien en los últimos tiempos se está revisando esta práctica. Un informe de la Cámara de los Comunes señala que los incentivos salariales ofrecidos para el colectivo reclutado externamente resultan excesi-vos y no están justificados en atención a los rendimientos obtenidos, que son inferiores a los del personal reclutado entre miembros del Civil Service36.

Los candidatos finalmente seleccionados han de suscribir un contrato de duración indefinida con el departamento correspondiente, que dispone autóno-mamente el grado del puesto y la escala salarial aplicable, así como el sistema de incentivos al rendimiento de acuerdo con los criterios generales estableci-dos por el Cabinet Office37. En ellos se especifica que habrán de fijarse anual-mente los objetivos de evaluación del rendimiento, y que han de comprender

35 Civil Service Commission: Recruitment Principles, 2014, párr.32-35.36 House of Commons. Public Administration Select Committee: Outsiders and Insiders:

External Appointments to the Senior Civil Service, Londres, 2010, pp. 15 y ss. Por otra parte, el reclutamiento externo ha sido percibido por pare de la doctrina como una amenaza al carác-ter tradicionalmente neutral del Civil Service. SAUSMANN, C., LOCKE, R.: «The British Civil Service», Politisation of the Civil Service…, pp. 101-123.

37 CabinetOfice:Performance Management Arrangements for the Senior Civil Service. Mayo de 2015. <https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ile/446672/PM_Arrangements_SCS_May15_v.22_fv_.pdf>.

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los resultados efectivamente alcanzados, la eficiencia en el manejo de los re-cursos, el desarrollo de las capacidades del equipo y la contribución a la mi-sión de la organización. A su vez, estos objetivos han de alcanzarse de conformidad con un marco predeterminado de competencias para el Senior Civil Service, que diseña el modo en que los directivos han de trabajar.

La evaluación se realiza con carácter bianual, con arreglo al procedimiento de evaluación conocido como 360 grados, en el que participa el personal del servicio, otros directivos públicos, ciudadanos o asociaciones en el área de ac-tividad, y los ministros, si se trata de directivos que colaboran estrechamente con ellos. En función del resultado de la evaluación, los directivos son clasifi-cados en tres grados: el 25%, en el de máximo rendimiento; el 65%, en el de rendimiento intermedio; y el 10% restante, en el de menor rendimiento. En este último caso se aplican programas de formación directiva individualizados para tratar de atender los problemas detectados.

En los supuestos en que persista un bajo rendimiento, se aplica un procedi-miento específico38 que comprende un primer aviso por escrito seguido de un período de evaluación de doce meses. Si a lo largo de este período la situación no mejora, se dicta una segunda resolución. El directivo dispone de un plazo para recurrir ante un responsable de recursos humanos, quien le notificará la decisión definitiva, que puede incluir una pérdida del grado o bien el despido.

A pesar del continuo proceso de reforma que parece caracterizar al Senior Civil Service británico, lo cierto es que la valoración por parte de la doctrina y sectores afectados de los cambios introducidos es coincidente. Tales modifica-ciones no han alterado un carácter altamente cohesionado en torno a valores de ética pública, ni la acreditada profesionalidad, merced a los sistemas de selec-ción y de evaluación del rendimiento39. Persisten los rasgos de permanencia, imparcialidad, integridad y mérito que han hecho de los funcionarios directi-vos británicos un modelo para otras administraciones públicas, como se viene constatando periódicamente en los informes de la OCDE40.

38 CabinetOfice:Managing Poor Performance Policy Procedures for the Senior Civil Service, abril de 2012. <https://www.google.es/url?url=>

<https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ile/366656/Managing-Poor-Performance-Policy-Procedures-for-SCS-April2012.doc&rct=j&frm=1&q=&esrc=s&sa=U&ved=0ahUKEwjZxb7ei4bMAhUDDxoKHUNVApwQFggUMAA&usg=AFQjCNFESyrp0U9PlVPH3jj4ciGm6AzhJw>.

39 DARGIE, C., LOCKE. R.: The British Senior…, op. cit., p. 201.40 OCDE: The State of the Public Service, … pp, 67-79.

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3.3. Italia o la debilidad de la pubblica dirigenza

Los primeros intentos de institucionalizar una dirección pública en Italia se remontan a finales de los años 60, con la Ley de Delegación n. 249/1968 y el Decreto de la Presidencia de la República n. 748, de 30 de junio de 1972. Para el ejercicio de las funciones de dirección de servicios, asesoramiento, estudio e investigación, programación, ejecución, coordinación y control de políticas públicas se establecieron entonces tres categorías de directivos (direcciones generales, direcciones superiores y primera dirección); se asignó a cada una de las categorías un conjunto de atribuciones precisas en materia presupuestaria, de recursos humanos y de contratación; y se disciplinó el procedimiento de designación para cada una de ellas41.

Este primer intento de reforma se vio en parte malogrado por la tardanza en desarrollar algunos aspectos clave, como la creación del Instituto Superior de Administración Pública responsable de impartir los cursos para el acceso a la función directiva, y la sustitución de los cursos selectivos previstos por otros de menor duración y exigencia42.

El Decreto n. 29 de 3 de febrero de 1993 amplió la esfera de actuación autó-noma del directivo público, perfiló los criterios de evaluación, y trató por últi-mo de incidir sobre los aspectos que habían dificultado la efectiva implantación de la reforma, mediante una reducción del número de directivos públicos y el establecimiento de sistemas competitivos de selección. Sin embargo, la separa-ción entre la esfera política y la administrativa quedó seriamente dañada por la laboralización del empleo público introducida en la reforma de 1993, a la que quedaron igualmente sujetos los directivos públicos a partir de la re-forma de 199843.

41 A la categoría directiva inferior, de primera dirección, podían acceder quienes hubieran superado un curso de formación directiva al que podían presentarse los directores de sección. El acceso a la categoría de dirigente superior se producía mediante un doble turno de antigüe-dad y oposición restringida a los primeros dirigentes. Finalmente, la categoría de dirección superior era provista, sin reserva funcionarial, a través de la designación por el Presidente de la República, a propuesta del Ministro competente y previa deliberación del Consejo de Minis-tros.

42 CASSESE, S.: «Italy’sSeniorCivilService:AnOssiiedWorld»,PAGE, E., WRIGHT, V.: Bureaucratic Elites in Western European States, Oxford University Press, 1999, pp. 54-64. Algo parecido sucedió entre nosotros con la implantación del diploma para directivos previsto en la Ley de Funcionarios Civiles de 1964. JIMÉNEZ ASENSIO, R.: «La formación de empleados públicos», op. cit., pp. 648 y ss.

43 CIMINO, B.: «Il nuovo ruolo della dirigenza pubblica e il nodo della selezione», MATTA-RELLA, B.G.: La dirigenza dello Stato ed il ruolo della Scuola Superiore della Pubblica Ammi-nistrazione, 2014, pp. 73-104; MELIS, G.: «La dirigenza pubblica in Italia: anello (mancante) di congiunzione tra politica e amministrazione», Scienza & Politica, vol. XXVI, n. 50, 2014, pp. 95-110.

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Tras la entrada en vigor del Decreto legislativo n. 179, de 27 de octubre de 2009, la regulación de la dirigenza pubblica se contiene en los artículos 15 a 28 del texto refundido sobre Empleo Público, que establece dos categorías: los directores generales y los directivos. A los primeros les corresponden las fun-ciones de proponer y asesorar a los ministros; dirigir y controlar los servicios asignados a su área de responsabilidad; ordenar y disponer de los recursos hu-manos, presupuestarios y de contratación; desarrollar las relaciones institucio-nales necesarias, incluidas las relativas a la participación en la Unión Europea; y, finalmente, dictar actos administrativos, finalizar los procedimientos por vía convencional y conocer de los recursos administrativos. A los directivos se les asignan funciones de asesoramiento y propuesta a los directores generales; así como de dirección, coordinación y control de las unidades bajo su respon-sabilidad; y, finalmente, de ordenación y disposición de los recursos humanos y presupuestarios atribuidos.

El sistema distingue entre la cualificación para ser directivo (qualifica diri-genziale) y la designación (incarico dirigenziale). Los directivos públicos se organizan en dos categorías.

Para el acceso a la categoría inferior (seconda fascia), el artículo 28 del texto refundido prevé dos vías. La primera se organiza de forma descentraliza-da, requiere estar en posesión de un título universitario de grado y la supera-ción de unas oposiciones restringidas al personal de las Administraciones Públicas que haya desempeñado durante al menos tres años funciones para las que se exija titulación universitaria. Tras la superación del examen, los aspi-rantes deberán completar un período formativo en la Escuela Superior de Ad-ministración de doce meses de duración. La segunda vía requiere ser admitido en el curso organizado por la Escuela Superior de la Administración, con pla-zas restringidas, para aspirantes con titulación universitaria de postgrado y personal de las Administraciones Públicas que haya desempeñado funciones durante al menos cinco años para las que se exija titulación universitaria. Tam-bién está abierta a personal proveniente del sector privado con titulación uni-versitaria de grado y con un mínimo de cinco años de experiencia profesional en funciones equivalentes. Tras la superación del curso en la escuela, de doce meses de duración, los aspirantes deberán superar un examen final ante un tribunal y seguir un periodo de prácticas de otros seis meses en un servicio administrativo.

Para el acceso a la categoría superior (prima fascia), el artículo 28 bis del texto refundido establece un sistema de concurso-oposición entre quienes ha-yan desempeñado durante cinco años funciones de dirección pública de segun-da categoría, o puestos equivalentes en la Administración de la Unión Europea. Pero se mantiene una segunda vía de acceso, contemplada en el artículo 19 del mismo texto refundido, que permite que se atribuyan encargos temporales (con una duración limitada a tres años) a quienes dispongan de las específicas

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competencias profesionales. La designación en estos casos habrá de realizarse entre profesionales que dispongan de titulación universitaria de grado y habrá de motivarse debidamente en atención a la titulación académica y competen-cias profesionales exigidas.

La convocatoria de los puestos directivos ha de ser publicada a través de la página web, y en ella ha de contenerse el perfil y los criterios de selección de los candidatos. La designación para los puestos de director general se produce mediante decreto del presidente de la República, a propuesta del ministro com-petente y previa deliberación del Consejo de Ministros, entre los dirigentes del primer grupo o provenientes del sector privado.

Por lo que se refiere al desempeño, sucesivas reformas en 2001, 2006 y 2009 ampliaron el ámbito subjetivo de directivos públicos que cesaban por el simple cambio de Gobierno, bien de forma expresa, bien por falta de confirma-ción en sus funciones. La introducción de este expreso mecanismo de spoil system con un ámbito subjetivo tan amplio, que afectaba al ejercicio de funcio-nes administrativas de ejecución de las directrices políticas, motivó varios pronunciamientos de inconstitucionalidad de la Corte Constitucional italiana por entender contraria tal ampliación a la garantía de imparcialidad constitu-cionalmente consagrada por el artículo 9744. En cualquier caso, la doctrina italiana no ha dejado de advertir los riesgos que entraña la situación de debili-dad, dependencia, precarización y fidelización al poder político derivada de esta regulación legal45.

3.4. Portugal. El modelo que puede servir de referencia

En Portugal existían con anterioridad al año 2012 tímidos antecedentes, normalmente programáticos, respecto a la independencia, transparencia y pro-fesionalidad en la selección y nombramiento de sus directivos públicos. Y, como en España, estos preceptos no tenían un gran predicamento práctico46.

44 Sentencias de la Corte Constitucional 103/2007; 104/2007; 81/2010 y 124/2011. Sobre los distintos pronunciamientos de inconstitucionalidad, PEDACI, A., SILVESTRO, C.: Testo único…, op. cit., pp. 90 y ss.; DI COSIMO, G.: «La Corte e lo spoils system all’italiana», Atti del convegno “Il rapporto di lavoro alledipendenze della pubblica amministrazione”, 2010, Uni-versità di Macerata.

45 CASSESE, S.: «Il rapporto tra politica e amministrazione e la disciplina della dirigenza», Lavoro nelle pubbliche amministrazioni. n.2, 2003; CASINI, L.: «La (mancata) separazione tra politica e amministrazione in Italia», CASINI, L. (dir): Venti anni di politica e amministrazione in Italia, IRPA, Roma, 2014, pp. 9-25.

46 ARAUJO, J.F., VARELA ÁLVAREZ, J.E.: «La dirección pública profesional en España y Por-tugal: una aproximación comparada», Ponencia presentada al X Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración, 2011.

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La dura crisis financiera, iniciada en 2008, derivó en un rescate comunita-rio de la Republica lusa, con sus consecuentes duras medidas dirigidas por la troika. Una de las consecuencias de esas reformas derivadas del Memorándum de Entendimiento impuesto por los ministros del Eurogrupo y del Ecofin, fue un replanteamiento de la forma de selección y nombramiento de los directivos públicos portugueses, dado que se percibía en ellos un insoportable nivel en-dogámico y clientelar. Es cuando surge la Comissão de Recrutamento e Sele-cção para a Administração Pública (CReSAP)47.

La CReSAP, creada mediante Ley 64/2011, de 22 de diciembre, por la que se modifican los procedimientos de reclutamiento, selección y provisión de los directivos públicos de la Administración48, es una entidad independiente cuya misión es la de reclutar y seleccionar los candidatos de la dirección superior de la Administración estatal portuguesa y de los puestos directivos de las empre-sas públicas, con arreglo a los criterios de mérito, equidad y transparencia. Posee total autonomía frente al Ejecutivo, del que no puede recibir orientacio-nes, y rinde cuentas únicamente al Parlamento.

Funciona con una plantilla fija de 11 personas (presidente y tres vocales49, más un reducido personal). Los tribunales de selección se nutren para cada caso concreto también de un vocal por el Ministerio solicitante del puesto y de expertos de reconocido prestigio50 que prestan asesoramiento.

El procedimiento de selección se realiza a lo largo de un período de entre 25 y 35 días. Comienza con la solicitud de cobertura de una plaza por parte del departamento correspondiente. La definición del perfil (que ha de ser necesa-riamente genérica, para evitar perfiles confeccionados a medida) es elaborada por el órgano de designación. Es fundamental la definición de este perfil por-que en él se señalan las características del puesto y los criterios requeridos para su selección51. La convocatoria se publica en una bolsa digital de empleo

47 Una completa descripción de los orígenes de la CReSAP y su funcionamiento en SORIA-NO, J.E., BILHIM, J. «La racionalidad política y técnica en la selección de la alta administración pública portuguesa: Una experiencia útil para España», El Cronista del Estado social y demo-crático de Derecho, n. 38, pp. 36-52. Igualmente, BAZ VICENTE, R.: «La selección de los direc-tivos públicos en atención al mérito profesional: Algunas enseñanzas de Portugal», Gestión y análisis de políticas públicas, 14, 2015.

48 Diário da República, n. 244, de 22 de diciembre de 2011. La CReSAP se constituyó formalmente el 16 de mayo de 2012 y esté en funcionamiento desde el 26 de julio de 2012. BAZ VICENTE, R.: «La selección…», op. cit.

49 Los vocales permanentes son nombrados por un periodo de cuatro años. El mandato no es prorrogable.

50 Como indica BAZ VICENTE, el reconocido mérito profesional de los integrantes lo deter-mina la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas de la Asamblea de la República. Ib.

51 Artículo 18 de la Ley 64/2011, de 22 de diciembre. «1. Los titulares de los órganos de di-rección superior son reclutados, mediante procedimiento concursal, en los términos de los artí-culos siguientes, entre personas que hubieran concluido sus estudios de licenciatura en la fecha

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público, junto con la composición del tribunal responsable de la selección, in-tegrado por un presidente más 4 vocales, uno de ellos perteneciente al departa-mento que ha de cubrir el puesto52.

Los candidatos que deseen participar en el procedimiento de selección han de enviar su currículum, que es de carácter público a partir de ese momento. Los méritos de los candidatos son evaluados con arreglo a doce competencias. En cuanto a la experiencia previa requerida, la CReSAP distingue entre altos directivos (a los que se les exige 12 años de experiencia profesional desde la licenciatura) y los directivos intermedios (8 años). Tras la evaluación de com-petencias, se clasifica a los candidatos de 0 a 20 puntos, y los 6 candidatos con mejor puntuación han de superar una prueba que consiste en un ejercicio de competencia y una entrevista. Excepcionalmente puede contemplarse un test de conocimientos prácticos del puesto. El procedimiento culmina con una va-loración motivada del jurado que también se publica en la web.

La CReSAP formula finalmente una propuesta con tres candidatos al órga-no de designación. El candidato finalmente nombrado dispone de un período de desempeño de 5 años. A la designación se acompaña la carta de missao, que constituye un verdadero compromiso de gestión en la que se definen los objetivos, debidamente cuantificados y calendarizados, que el candidato desig-nado debe aceptar.

Respecto a los dirigentes de las empresas públicas el sistema es distinto, ya que la CReSAP no selecciona, sino que su papel se ciñe a evaluar, de forma no vinculante, la idoneidad del candidato presentado por el órgano de designación al perfil del puesto convocado.

El resultado del funcionamiento de la CReSAP es claramente exitoso, con 473 procedimientos de selección completados y 7.000 candidatos evaluados53.

de la convocatoria del concurso, al menos, 12 u 8 años antes, en función de si se trata de puestos de dirección de primer o segundo grado, vinculados o no a la Administración Pública, que dis-pongan de la competencia técnica, aptitud, experiencia profesional y formación adecuadas al ejercicio de las correspondientes funciones. 2. Corresponde al miembro del Gobierno con poder de dirección, supervisión o tutela sobre el servicio u órgano en que se encuadra el puesto a pro-veerladeinicióndelperil,experienciadeprofesionalyexperienciadegestiónexigiblealoscandidatos. 3. El procedimiento concursal es desarrollado por la Comisión Permanente de Re-clutamiento y Selección para la Administración Pública, entidad independiente, que funciona junto al miembro del Gobierno responsable de la Administración Pública, en los términos esta-blecidos en los Estatutos. 4. La Comisión establece, en los términos de sus competencias, los criterios aplicables a la selección de los candidatos a la dirección superior, singularmente las competencias de liderazgo, colaboración, motivación, orientación estratégica, orientación a re-sultados, orientación al ciudadano y al servicio público, gestión del cambio e innovación, sensi-bilidad social, experiencia profesional, formación académica y formación profesional».

52 El procedimiento se regula en el artículo 19 de la la Ley 64/2011, de 22 de diciembre.53 CRESAP: Plano de Actividades, 2016, p. 7.

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Los acuerdos del tribunal se han adoptado en la práctica mayoría de los casos por unanimidad (salvo en 5 casos) y sólo 10 procesos han sido declarados de-siertos. En el 25% de los casos fueron designadas personas no funcionarias.

Se trata de un balance francamente positivo, del que cabe destacar la buena acogida del mismo por la ciudadanía, la prensa y una inicialmente incrédula clase política.

4. LA CUESTIÓN EN EL EBEP Y EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL

4.1. La regulación del directivo público en el EBEP

La Exposición de Motivos del EBEP dedicaba el siguiente párrafo a la (no tan) novedosa figura del personal directivo: «Seguidamente el Estatuto Básico define las clases de empleados públicos —funcionarios de carrera e interinos, personal laboral, personal eventual— regulando la nueva figura del personal directivo. Este último está llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos».

El EBEP, aparentemente, daba un paso decidido hacia la profesionalización de la dirección pública (en línea con lo venía ocurriendo en los países vecinos y siguiendo las recomendaciones de los organismos internacionales), siendo consciente de que existía una laguna en el modelo español de organización administrativa y régimen de personal, laguna cuyos riesgos habían sido sortea-dos, según la propia exposición de motivos del EBEP, gracias a la fortuna de que muchos de los funcionarios y, en general, de los servidores públicos conta-ban per se con dotes directivas.

Lo que quizá no era tan cierto es que esta figura fuese tan novedosa como proclamaba la exposición de motivos. Cabe mencionar como un primer antece-dente la previsión contenida en el apartado tercero del artículo 23 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, que disponía que las plazas de mayor responsabilidad del cuerpo técnico de la administración civil que previamente se clasificaran como tales se reservarían a funcionarios del mismo que osten-tasen el diploma de directivos, cuya obtención habría de tener una específica consideración a efectos de remuneración. Sin embargo, el diploma directivo nunca llegó a implantarse54.

54 Sobre los motivos que impidieron su desarrollo, CRESPO MONTES, L.F.: Mitos y ritos…, op. cit., pp. 382 y ss.

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Más adelante la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funciona-miento de la Administración General del Estado (LOFAGE) había identificado en su artículo 6, como órganos superiores de la Administración General del Estado, a los ministros y secretarios de Estado, mientras definía como órganos directivos a los subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos, directores generales, subdirectores generales, delegados del Gobier-no en las Comunidades Autónomas, los subdelegados del Gobierno en las provincias, embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales, así como aquellas personas que ocupen los puestos calificados de directivos por los Estatutos de los organismos autónomos.

Por tanto, conforme a la LOFAGE, todos los altos cargos eran órganos su-periores u órganos directivos, si bien no todos los órganos directivos eran altos cargos. Pero la LOFAGE apuntaba más cosas, y así atribuía a los órganos su-periores el establecimiento de los planes de actuación de la organización situa-da bajo su responsabilidad, mientras que a los directivos les correspondía su desarrollo y ejecución. Es decir, la LOFAGE asignaba la tarea planificadora a los ministros y a los secretarios de Estado, siendo responsabilidad de los órga-nos directivos su desarrollo y ejecución.

La propia LOFAGE presumía que este personal directivo sería capaz de desempeñar tales funciones, ya que habría de ser nombrado «atendiendo a cri-terios de competencia profesional y experiencia y siendo de aplicación a su gestión el control y evaluación», control y evaluación que, sin embargo, no eran medidos con parámetros objetivos u objetivables sino directamente con-forme el juicio que le mereciera a su superior jerárquico, fuera este un órgano superior, en sentido estricto, u otro órgano directivo (artículo 6.8 y 6.10 de la LOFAGE).

Por lo que a los servicios centrales de la Administración General del Estado se refiere, el nombramiento de los órganos directivos habría de hacerse de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 del artículo 6, entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales, a los que se exigiera para su ingreso el título de Doctor, Li-cenciado, Ingeniero, Arquitecto o Grado, en todo caso, cuando se tratase de los subsecretarios y los secretarios generales técnicos, y como regla general cuando se tratara de directores generales. Quedaban exentos de la necesidad de ser funcionarios los secretarios generales y debían ser funcionarios del Es-tado, como regla general, los subdirectores generales. Salvo estos últimos, los demás habían de ser nombrados por el Consejo de Ministros, a propuesta del ministro titular del Departamento donde prestaran sus servicios, mientras que en el caso de los subdirectores generales el nombramiento le correspondía al ministro o secretario de Estado del que dependieran.

Evidentemente las previsiones de la LOFAGE eran demasiado escuetas y, más que normas en sentido estricto, presentaban un carácter de principios

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informadores, pues carecían de medida alguna que permitiera evaluar la ges-tión desarrollada por ninguno de estos cargos. En cualquier caso, se puede afirmar que la figura del directivo público no era tan novedosa como señalaba la exposición de motivos del EBEP, pues ya la LOFAGE, en el caso de la Ad-ministración General del Estado, había determinado quiénes reunían tal condi-ción (independientemente de que asimismo fueran o no altos cargos), y qué características profesionales debían tener (una determinada titulación o condi-ción funcionarial, así como la competencia profesional y experiencia).

Si retomamos la exposición de motivos del EBEP, observamos que éste ya apuntaba a la introducción de elementos que permitieran evaluar objetivamen-te la gestión profesional del directivo público que «se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos».

Esta previsión se articula en un único precepto, el 13, dedicado a la función directiva o al «personal directivo profesional», denominación de ese artículo 13 único del capítulo II (personal directivo —aquí el añadido de «profesional» no lo consideró el legislador necesario) del Título II («El personal al servicio de las Administraciones Públicas»).

En concreto el artículo 13 del estatuto establece lo siguiente:

«El Gobierno y los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específi-co del personal directivo así como los criterios para determinar su condición, de acuerdo, entre otros, con los siguientes principios:

1. Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesiona-les en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las nor-mas específicas de cada Administración.

2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criteriosde idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanti-cen la publicidad y concurrencia.

3. El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los crite-rios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control deresultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados.

4. La determinación de las condiciones de empleo del personal directivono tendrá la consideración de materia objeto de negociación colectiva alos efectos de esta Ley. Cuando el personal directivo reúna la condiciónde personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter es-pecial de alta dirección».

La redacción del artículo 13 del proyecto de ley que el Gobierno aprobó y remitió a las Cortes Generales difería, en apariencia, solo ligeramente del que

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finalmente fue aprobado55. Las diferencias entre ambos preceptos no parece que debieran ser muy relevantes, pero el añadido al título del artículo del cali-ficativo de «profesional» ha llevado a entender que coexisten dos clases de di-rectivos públicos, el profesional y el que no lo es, por extraño que esto último pueda parecer, y sobre lo que se volverá más adelante al analizar algunos desa-rrollos del EBEP en la legislación autonómica.

Por lo que al personal directivo se refiere, el EBEP, como no podía ser de otra manera, deja a la libertad de organización de cada Administración la re-gulación de esta figura, si bien contiene unos principios generales:

a. Especificidad estatutaria. El personal directivo contará con un régimenespecífico, que puede plasmarse una única norma, desligada del régi-men de función pública y de la organización administrativa56.

b. Desempeño de funciones directivas. El personal directivo es el que de-sarrolla funciones directivas, sin que se incorporen a la regulación delEBEP precisiones adicionales para identificar esta figura o, al menos,que mencione el tipo de funciones que puedan considerarse como direc-tivas.

c. Designación con base en criterios objetivos. Su designación atenderá aprincipios de mérito y capacidad, y a criterios de idoneidad. Por tanto,solo quienes reúnan tales características, es decir, ser idóneos para eldesempeño de un puesto directivo por ser merecedores de ello en

55 El proyecto establecía lo siguiente:«Artículo 13. Personal directivo.Por leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto se podrá estable-

cer el régimen jurídico del personal directivo, así como los criterios para determinar su condi-ción, de acuerdo con los siguientes principios:

1. Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Admi-nistracionesPúblicas,deinidascomo talesen susnormasespecíicas.Elpersonaldirectivoqueejerzalasfuncionesaquesereiereelartículo9.2será,entodocaso,funcionariopúblico.

2. Su designación atenderá a criterios de mérito y capacidad y a principios de idoneidad, yse llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad.

3. Elpersonaldirectivoestarásujetoaevaluaciónconarregloaloscriteriosdeeicaciayeiciencia,responsabilidadporsugestiónycontrolderesultadosenrelaciónconlosobjetivosqueleshayansidoijados.

4. La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la con-sideración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos de esta Ley. Cuando el per-sonal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección»

56 En este punto autores como JIMÉNEZ ASENSIO vienen reclamando la necesidad de que el futuro Estatuto del Directivo Público se regule de forma separada, y no integrado en la legislación de función pública. JIMÉNEZ ASENSIO, R.: «Dos instituciones innovadoras del em-pleo público (casi) inéditas: carrera y dirección pública profesional», JIMÉNEZ ASENSIO, R. (ed.) El empleo público en Aragón y tendencias de futuro, Gobierno de Aragón, Zaragoza, 2011, pp. 197-233.

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atención a su capacidad, podrán o deberían ser designados para un espe-cífico puesto directivo.

El procedimiento mediante el que se designe el personal directivo habrá de ser un procedimiento al que se le dé publicidad, con el fin de garanti-zar la concurrencia competitiva en el proceso de selección. Ello implica-rá, aunque no lo señale expresamente el Estatuto, una definición de las características del puesto directivo en la convocatoria pública, que po-drá ser más o menos abierta a los interesados que, cumpliendo unos re-quisitos previos, puedan llegar a ocupar ese puesto en atención a su capacidad e idoneidad, así como un pronunciamiento debidamente moti-vado por parte de la autoridad de designación.

d. Evaluación de su gestión. A lo largo de su gestión, el personal directivoserá evaluado con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, respon-sabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los obje-tivos que le hayan sido fijados.

El EBEP, sentados estos principios, deja en manos del legislador estatal y autonómico el desarrollo del régimen jurídico específico del personal directi-vo, así como los criterios para determinar su condición, lo que casi diez años después es aún una tarea pendiente en el caso de la Administración General del Estado.

Completar este esquema normativo habría requerido regular el procedi-miento público y competitivo de selección de directivos públicos, determinar el modo en que este personal es evaluado y precisar un período mínimo de permanencia, junto con unas causas tasadas de cese objetivamente apreciadas. En lugar de este desarrollo normativo pendiente, el panorama legislativo se ha complicado algo más con la aprobación durante 2015 de nuevas leyes que inci-den en esta materia.

4.2. Las Leyes 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado y 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público

Durante el año 2015 fueron aprobadas dos leyes que podrían haber comple-tado este breve diseño normativo. Se trata de la Ley 3/2015 de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado y, más recientemente, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. De esta última, lo primero que hay que destacar es que de-roga la LOFAGE. Sin embargo, se trata de una derogación más formal que material, pues desde luego por lo que a este asunto se refiere nada nuevo

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aporta salvo la referencia a una nueva condición que han de reunir los altos cargos para poder ser nombrados, la referida a la «idoneidad»57.

El artículo 1 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, determina la relación de aquellos que son considerados altos cargos a los efectos de la propia ley58, para señalar a continuación en su artículo 2 que el nombramiento de estos altos cargos debe hacerse entre personas idóneas de acuerdo con la legislación espe-cífica en cada caso. En realidad, poco añade esta llamada de atención a la ido-neidad que hace la nueva ley, pues se trata de un requisito que ya exigía el propio artículo 13 del EBEP respecto del personal directivo.

La Ley 3/2015, de 30 de marzo, intenta precisar qué se entiende por idonei-dad, que exige la concurrencia de tres características: honorabilidad, debida formación y experiencia en la materia. La formación y la experiencia en la materia poco añaden a lo que ya conocemos, pues cuesta trabajo distinguir las diferencias que puede haber entre la competencia profesional y experiencia (LOFAGE), el mérito y la capacidad (EBEP) y la debida formación y la expe-riencia (Ley 3/2015). Sí añade el nuevo texto legal, por lo que a la formación y a la experiencia se refiere, que estas se valorarán teniendo en cuenta los «cono-cimientos académicos adquiridos», sin que se exija titulación universitaria, y la «naturaleza, complejidad y nivel de responsabilidad de los puestos

57 Yaloquedebensumarselasmodiicacionesqueestetextonormativointroduceenelartículo 11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, a propósito de la idoneidad que debe recaer en los miembros del Gobierno, y que a su vez remite a las previsiones de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo en la Administración Gene-ral del Estado.

58 Y que incluye a los miembros del Gobierno y los Secretarios de Estado, los Subsecreta-rios y asimilados; los Secretarios Generales, los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y en Ceuta y Melilla; los Delegados del Gobierno en las entidades de Derecho Pú-blico; y los jefes de misión diplomática permanente, así como los jefes de representación per-manente ante organizaciones internacionales; los Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales de la Administración General del Estado y asimilados; Presidentes, Vicepresiden-tes, Directores Generales, Directores ejecutivos y asimilados en entidades del sector público estatal, administrativo, fundacional o empresarial; Presidentes y Directores con rango de Di-rector General de las Entidades gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social; Presi-dentes y Directores de las Agencias Estatales, los Presidentes y Directores de las Autoridades Portuarias y el Presidente y el Secretario General del Consejo Económico y Social; el Presi-dente, Vicepresidente, y el resto de los miembros del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia; el Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno; el Presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal; el Presidente, Vicepre-sidente y los Vocales del Consejo de la Comisión nacional de la Comisión Nacional del Merca-do de Valores; el Presidente, los Consejeros y el Secretario General del Consejo de Seguridad Nuclear, así como el Presidente y los miembros de los órganos rectores de cualquier otro orga-nismo regulador o supervisión; los Directores, Directores ejecutivos, Secretarios Generales o equivalentes de los organismos reguladores y de supervisión; y los titulares de cualquier otro puesto de trabajo en el sector público estatal, cualquiera que sea su denominación, cuyo nom-bramiento se efectúa por el Consejo de Ministros.

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desempeñados, que guarden relación con el contenido y funciones del puesto para el que se le nombra»59.

Más novedosa es la propuesta de vetar para ocupar un alto cargo a aquel que no sea «honorable» (algo que a priori sorprende que sea necesario explici-tarlo en una ley) y no es honorable quien esté incurso en alguna de las causas que establece el artículo 2, como son la condena por sentencia firme a pena privativa de libertad, hasta que se haya cumplido la condena; la condena por sentencia firme por la comisión de delitos de falsedad, contra la libertad; con-tra el patrimonio y orden socioeconómico, la Constitución, las instituciones del Estado, la Administración de Justicia, la Administración Pública, la Comu-nidad Internacional; de traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional; y contra el orden público, en especial, el terro-rismo, hasta que los antecedentes penales hayan sido cancelados; los inhabili-tados conforme a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal; los inhabilitados o suspendidos para empleo o cargo público, durante el tiempo que dure la san-ción, en los términos previstos en la legislación penal y administrativa; y, fi-nalmente, los sancionados por la comisión de una infracción muy grave de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

Es más, el alto cargo en ciernes deberá suscribir una declaración responsa-ble en la que manifestará, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisi-tos de idoneidad para ser nombrado alto cargo, especialmente en lo referido a la ausencia de causas que comprometan la honorabilidad requerida o la veraci-dad de los datos suministrados. Y con todo esto, a la hora de apreciar fi-nalmente si la persona es idónea o no lo es, la ley se limita a dejarlo a la apreciación de quien propone y de quien designa. Sin más, salvo la obligación del alto cargo, una vez nombrado (no antes) de publicar su currículum en el portal web institucional correspondiente.

Otro tanto cabe señalar a propósito del artículo 55 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuyo undécimo apartado reproduce el anterior artículo 6, apartado 10, de la LOFAGE, al señalar que «los titulares de los órganos superiores y directivos son nombrados, atendien-do a criterios de competencia profesional y experiencia, en la forma estableci-da en esta Ley, siendo de aplicación al desempeño de sus funciones: a) La responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada. b) La sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o direc-tivo competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Pre-supuestaria».

59 Aunque no sea objeto de este estudio llama la atención que el requisito de «tener forma-ción y experiencia en el sector», resulte igualmente exigible de los ministros, en tanto que al-tos cargos, lo que no deja de ser un tanto sorprendente.

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En suma, hace ya casi 20 años, en 1997, la legislación española incorporó conceptos como el de órgano directivo, planificación, competencia profesional y experiencia, etc. En 2007 la propia legislación promete alumbrar un estatuto específico del personal directivo, anunciando que su designación se realizará mediante procedimientos públicos y concurrentes con el loable afán de desig-nar a los mejores en cada momento, quienes además estarán sujetos a una evaluación de su rendimiento respecto del logro de los objetivos marcados. Apenas hace dos años se «enriquece» esta legislación añadiendo que los altos cargos han de ser más idóneos por honorables.

Por otra parte, no cabe olvidar que con arreglo a lo previsto por la disposi-ción derogatoria única de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se procede a la derogación de la Ley 28/2006, de 18 de ju-lio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos60. Precisa-mente esta última norma había introducido un régimen de personal directivo similar al británico, que implantaba la posibilidad de selección por órganos especializados en los que residía la facultad de proponer de manera motivada tres candidatos, al tiempo que hacía posibles las entradas «laterales» a través de contratos de alta dirección. Se trataba de una figura que permitía garantizar mayor transparencia y objetividad en los procesos de nombramiento, que de-bían efectuarse atendiendo a los criterios de competencia profesional y expe-riencia entre titulados superiores preferentemente funcionarios, y mediante un procedimiento que garantizase el mérito, la capacidad y la publicidad.

La situación actual, a falta de normas de desarrollo en las que se contem-plen mecanismos concretos para aplicar los grandes principios, supone atribuir a quien propone y a quien designa la apreciación de todas estas cualidades sin que nadie haya de responder ante nadie. Habría cabido en nuestro ordenamien-to un desarrollo reglamentario que estableciera los procedimientos administra-tivos correspondientes para nombrar y cesar, con la incorporación de mecanismos similares a los que se explicará en la parte final de este apartado mediante los que, sin hurtar las competencias de propuesta y nombramiento a quienes hoy disponen de ellas, asegurase de forma efectiva la publicidad, con-currencia y mérito en los nombramientos. Tenemos, además, ejemplos de bue-nas prácticas en la designación de los responsables de instituciones culturales que podrían haber servido de inspiración61.

60 Si bien se mantiene su vigencia hasta que concluya el plazo de adaptación de las agen-cias existentes en el sector público estatal, con arreglo a lo previsto por la disposición deroga-toria única de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

61 Así, con arreglo al artículo 10 de la Ley 4/2011, de 4 de octubre, reguladora del Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, el Director del Museo es nombrado y separado por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta de la persona titular del Ministerio de Cultura, pero se acude a un procedimiento de preselección que «garantice la publicidad y con-currencia, que asegure la participación del Real Patronato, con el asesoramiento de un comité

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La regulación específica del personal directivo de la Administración Gene-ral del Estado debería constituir el gran objetivo de los responsables guberna-mentales, y plasmar ese gran objetivo en un adecuado desarrollo normativo sin acudir a subterfugios ni recurrir a la manida estrategia de cambiar las leyes para que nada cambie.

5. LA CUESTIÓN EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA

Tras la aprobación del EBEP, algunas Comunidades Autónomas han incor-porado la figura del directivo público en nuevas leyes de función pública, de organización administrativa y también sobre los altos cargos62.

5.1. La Ley 7/2014, de 17 de julio, de medidas en materia de función pública y organización administrativa del Principado de Asturias

El Principado de Asturias abordó una reforma en su organización adminis-trativa y régimen de función pública que se plasmó en la Ley 7/2014, de 17 de julio, de medidas en materia de función pública y organización administrativa.

En el Preámbulo de esta ley, entre otras cosas, se señala que: «(l)a ley intro-duce por primera vez en la Administración del Principado de Asturias la figu-ra del personal directivo profesional, en los términos previstos en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Este personal se caracteriza por las siguientes notas:

a. Se le encomienda el ejercicio de las funciones directivas profesionales.

b. Su nombramiento se circunscribe a quienes sean empleados públicos, yase trate de funcionarios de carrera o de personal laboral fijo.

c. Está sujeto a un proceso de evaluación con arreglo a los criterios de efi-cacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultadosvinculado al cumplimiento de un programa anual de objetivos, siendocausa de cese una evaluación negativa.

d. Los puestos directivos se ordenarán a través de una relación de puestosde trabajo directivos específica de contenido análogo a las relaciones depuestos de trabajo previstas con carácter ordinario.

de expertos y profesionales del mundo de la cultura y de su gestión. Su designación atenderá a los principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad».

62 Para un estudio completo de las leyes y de los proyectos elaborados en las distintas Co-munidades Autónomas, nos remitimos al completo trabajo de Luis F. MAESO SECO: «El perso-nal directivo en las leyes autonómicas de desarrollo del EBEP», Revista Vasca de Administración Pública, 2011, pp. 283-323.

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La Ley 3/1985, de 26 de diciembre, también se modifica en lo que atañe a la provisión de puestos de trabajo por el procedimiento de concurso. En ese sen-tido, por primera vez una norma con rango de ley, en el ámbito del Principado de Asturias, establece el concurso como forma de provisión de las jefaturas de servicio. Es precisamente esta una de las piedras angulares de la reforma, puesto que se limitan de forma sustancial los puestos que por su especial res-ponsabilidad y confianza pueden proveerse por el procedimiento de libre de-signación, excluyendo de este procedimiento las jefaturas de servicio. De esta forma la legislación del Principado de Asturias se ajusta plenamente a la juris-prudencia consolidada en esta materia».

Hasta ese momento, no existía en la legislación asturiana ninguna referen-cia al personal directivo profesional. Las jefaturas de servicio que hasta enton-ces eran cubiertas por el sistema de libre designación, han pasado tras la reforma a proveerse por el sistema de concurso63. Para hacernos una idea sería como si en el seno de la Administración General del Estado se estableciera como forma de provisión de los puestos de subdirector general el concurso en lugar de la libre designación.

¿Y quién es el personal directivo profesional asturiano? El nuevo artículo 8 bis de la Ley del Principado de Asturias 3/1985, de 26 de diciembre, de Orde-nación de la Función Pública (tras la modificación de la Ley 7/2014) reitera lo que ya prevé el EBEP, esto es, que es personal directivo el que desarrolla fun-ciones directivas profesionales, pero añade que su nombramiento se circuns-cribe a los empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o personal laboral fijo. La ley asturiana, sin embargo, no contempla la reserva a funciona-rios de carrera del ejercicio de potestades públicas o de salvaguardia de intere-ses del Estado, como expresamente establece el EBEP.

Su nombramiento se llevará acabo atendiendo a principios de mérito y ca-pacidad, y a criterios de idoneidad, mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia, concretamente, mediante el procedimiento de libre

63 AsuvezresultadodelosreiteradospronunciamientosdelTSJdeAsturias,conirmadospor el Tribunal Supremo, en los que se anulaban las relaciones de puestos de trabajo que esta-blecían la libre designación como sistema de provisión para todas las jefaturas de servicio, je-faturas de áreas y puestos de trabajo equivalentes. Ver SSTSJ Asturias de 30 de abril de 2009; 30 de abril de 2010; 10 de octubre de 2012; y 30 de septiembre de 2013, y STS de 21 de mayo de 2012 (recurso 5754/2010). Como señala el preámbulo de la nueva Ley, «por primera vez una norma con rango de ley, en el ámbito del Principado de Asturias, establece el concurso como forma de provisión de las jefaturas de servicio. Es precisamente esta una de las piedras angu-lares de la reforma, puesto que se limitan de forma sustancial los puestos que por su especial responsabilidadyconianzapuedenproveerseporelprocedimientodelibredesignación,ex-cluyendo de este procedimiento las jefaturas de servicio. De esta forma la legislación del Prin-cipado de Asturias se ajusta plenamente a la jurisprudencia consolidada en esta materia.»

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designación, añadiendo que tanto el nombramiento como el cese deben ser expresamente motivados.

Pero este personal directivo es distinto a los altos cargos que son, conforme el artículo 10 de la Ley del Principado de Asturias 8/1991, de 30 de julio, de Organización de la Administración, los titulares de las Secretarías Generales Técnicas, de las Direcciones Generales y de la Intervención General, así como de las Viceconsejerías, en caso de que existan.

La relación entre estos altos cargos y el nuevo personal directivo profesio-nal queda establecida del siguiente modo: «A los órganos directivos les corres-ponde asumir la responsabilidad de la ejecución de proyectos, actividades, programas, planes o de la gestión de las áreas funcionales que les sean asigna-das, de acuerdo con los criterios e instrucciones del alto cargo del que depen-dan, con autonomía funcional y sujeción al programa anual de objetivos.» (Artículo 11.3 de la Ley 8/1991).

La reforma asturiana contiene elementos destacables, como la exigencia de que las designaciones y ceses de los puestos ocupados por el procedimiento de libre designación sean expresamente motivados. Por el contrario, la norma as-turiana apuesta por una clara inflación del número de puestos de trabajo para poder dar cobijo al personal directivo, ya que no opta por que lo sean las ac-tuales jefaturas de servicio, respecto de las que lo único que hace es modificar el sistema por el que tales puestos serán ocupados, ni tampoco por que los al-tos cargos, además de ser tales, reúnan la condición de personal directivo. El personal directivo finalmente se configura como un eslabón intermedio entre los altos cargos y las jefaturas de servicio. Eso sí, solo el personal directivo podrá perder la adscripción a su puesto de trabajo en caso de que se dé una evaluación negativa del plan anual de objetivos que se le marcaron, evaluación negativa que muy posiblemente sea el fundamento principal de la motivación del cese correspondiente.

Con todo, habrá que esperar al desarrollo reglamentario previsto en el apartado 8 bis de la ley asturiana64, para evaluar el concreto alcance de esta reforma.

64 Dispone que «reglamentariamente se determinará el estatuto del personal directivo profesional, los criterios que deben conformar el programa anual de objetivos, el principio de rendición de cuentas, así como todos aquellos aspectos que sean necesarios para dar cumpli-miento a lo dispuesto en este precepto».

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5.2. La Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana

En 2010 la Generalitat Valenciana aprobó una nueva ley de función pública, la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana, por tanto, dictada tras la aprobación del EBEP e inspirada en el mismo.

La exposición de motivos tan solo hace una breve alusión al directivo públi-co indicando que a ella se dedica el capítulo II del Título III de la propia ley. En realidad, solo se le dedica a esta figura un único artículo, el 20, cuyos ele-mentos más relevantes son los siguientes:

El personal directivo profesional es nombrado por los titulares de las conse-jerías, organismos públicos y entes públicos previa autorización del Consejo de Gobierno. Este nombramiento lo es por un plazo improrrogable de 2 años, con el fin de poner en marcha de proyectos, planes o programas concretos de duración determinada.

Basten estas notas, temporalidad en el cargo y puesta en marcha de un ob-jetivo de duración determinada, para comprender que este «personal directivo profesional valenciano» nada tiene que ver con un personal de carácter estruc-tural vinculado a la gestión de servicios públicos de las Administraciones Pú-blicas.

Y es que, como señala el Informe para la modificación de la Ley 10/2010, de 9 de julio, la ley «…muestra … una clara desconfianza frente a los directi-vos profesionales, coherente en cierto modo con el modelo burocrático clásico que adoptó, centrado en la función pública de carrera y la estructuración de numerosos cuerpos de funcionarios entre los que distribuye las funciones administrativas»65. Precisamente el informe enfatiza el carácter dinamizador de la figura del directivo público profesional en las organizaciones administra-tivas, en la medida en que la gestión por objetivos asociada a su figura impone un cambio de paradigma. Como acertadamente indica, la idea que debe reco-ger la futura Ley de la Función Pública valenciana «…es la de insertar entre el ámbito de la dirección política —que es el de la adopción de las políticas pú-blicas— y el conjunto de la función pública que ha de ejecutarlas un grupo profesional con la misión de garantizar dicha ejecución de la mejor manera posible, organizando y, en su caso, transformando los servicios públicos y ase-gurando su funcionamiento eficiente»66.

65 Informe…, cit., p. 77.66 Ib. pp. 77 y ss.

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5.3. La Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha

La Comunidad de Castilla-La Mancha aprobó en 2011 la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha, cuya exposición de mo-tivos indica, a propósito del directivo público, que se trata de una «… figura que deberá ser clave en el impulso y liderazgo del proceso de modernización de la función pública de Castilla-La Mancha y que se sustenta especialmente en el aprovechamiento de las capacidades directivas del personal funcionario del grupo superior de la Administración para profesionalizar la gerencia de las políticas públicas o programas desarrollados por estos puestos de trabajo, que se ejercerán con un alto nivel de autonomía y responsabilidad del cumplimien-to de los objetivos asignados a los mismos».

Resulta de interés la definición que contiene la ley del directivo público profesional, identificando como tal a «quien, bajo la dependencia de los órga-nos que se determinen reglamentariamente por la respectiva Administración, asume, con un alto nivel de autonomía, la gerencia profesional de programas o políticas públicas y la responsabilidad del cumplimiento de sus objetivos», yprecisando las funciones directivas como las de « dirección, coordinación,evaluación y mejora de los servicios, y recursos o programas presupuestariosasignados, así como la rendición periódica de cuentas». Serán las correspon-dientes relaciones de puestos de trabajo las que determinarán los puestos que,reuniendo esas características, están reservados al personal directivo profe-sional.

El personal directivo profesional tiene que tener necesariamente la condi-ción de funcionario de carrera del subgrupo A1 de cualquier Administración Pública y acreditar capacidades directivas «en las formas en que se determine reglamentariamente». Solo excepcionalmente cabe que este personal no osten-te la condición de funcionario, en los supuestos en que una Administración no disponga de personal funcionario con la competencia necesaria para el desem-peño de determinadas funciones directivas. En cualquier caso, la ley recoge la reserva a funcionarios de carrera del ejercicio de potestades públicas o de sal-vaguardia del interés general, de conformidad con el apartado segundo del ar-tículo 9 del EBEP.

Solo se pueden proveer por el procedimiento de libre designación las jefa-turas de las unidades administrativas y los puestos de asesoramiento técnico especialmente cualificado que dependan directa e inmediatamente de las per-sonas titulares de los órganos directivos, de apoyo o asimilados, o del personal directivo profesional.

La designación del personal directivo profesional será «discrecional», aten-derá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia,

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que no son objeto de especificación. Si se trata de puestos directivos reserva-dos a personal funcionario de carrera, se proveerán por el procedimiento de libre designación.

En el desempeño de su función, el personal directivo profesional está sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les ha-yan sido fijados. Dicha evaluación debe ser periódica y, como mínimo, anual.

El cese del personal directivo profesional se produce, además de por las causas previstas en el régimen aplicable al personal funcionario, por decisión discrecional del órgano competente para su designación o por una evaluación negativa de su gestión (artículo 14). Por tanto, dejando a un lado el cese deriva-do de «…las causas previstas en el régimen aplicable al personal funcionario», resulta que al personal directivo profesional se le puede cesar discrecionalmen-te y también a resultas de una evaluación negativa de su gestión, evaluación que debe ser periódica y realizarse al menos una vez al año. Es decir, a este personal se le puede cesar en todo caso discrecionalmente, bien cuando la eva-luación de la gestión del directivo sea positiva, bien cuando la gestión haya re-sultado deficiente. Se ha añadido al cese discrecional el cese por una causa objetiva. Como el cese, en el caso de los puestos ocupados por libre designa-ción, no es preciso motivarlo, en realidad poco o nada aporta esta posibilidad de cesar sobre la base de una evaluación negativa ya que, en caso de que las evaluaciones sean positivas, el personal directivo también puede ser cesado «discrecionalmente».

Posiblemente esta ley tampoco sirva para profesionalizar la dirección públi-ca de nuestras Administraciones, pues parece apostar más bien por cambiar la denominación a los puestos de mayor responsabilidad o nivel, y dar la opción de calificarlos como puestos directivos, diferenciados de los puestos de altos cargos.

5.4. La Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura y la Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura

En el caso de Extremadura la regulación del personal directivo profesional descansa, además de sobre el EBEP, en dos normas autonómicas. Por un lado, la Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura, y por otro la Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

La Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura dedica al personal directivo profesional el capítulo II (Personal directivo profesional) del

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Título II (Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Extremadu-ra). Su artículo 20 ofrece el siguiente concepto de personal directivo profesio-nal: «el que, ocupando puestos de carácter directivo en la Administraciones Públicas de Extremadura, desempeña funciones directivas profesionales retri-buidas de carácter ejecutivo, de conformidad con lo establecido en la Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura». A renglón seguido el apartado 2, además de definir las funciones directivas en términos muy parecidos a los de la Ley de Castilla-La Mancha, ubica al perso-nal directivo profesional bajo los órganos que asuman la dirección política. Los puestos de trabajo de personal directivo profesional se fijarán en las co-rrespondientes relaciones de puestos de trabajo, que determinarán asimismo los puestos reservados a personal funcionario y aquellos que pueden ser ocu-pados por personal laboral. A diferencia de la regulación de Castilla-La Man-cha, no se dispone que la cobertura de puestos directivos por personal laboral haya de tener carácter excepcional, si bien se establece la reserva a funciona-rios de carrera del ejercicio de potestades públicas o de salvaguardia del inte-rés general.

El nombramiento se configura con carácter discrecional, pero la cobertura de estos puestos irá precedida de una convocatoria pública y la selección habrá de materializarse a través de un procedimiento que garantice la concurrencia, atendiendo a los principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad. La duración del nombramiento es de dos años prorrogables por otros dos, tiempo menor que el previsto para la duración de una legislatura. El cese pue-de producirse discrecionalmente, pero también por una evaluación negativa de la gestión del directivo, así como por el transcurso de los dos años, o de la prórroga (artículo 22). De nuevo se observa cómo los intentos por objetivar los motivos de cese quedan desvirtuados por el mantenimiento del cese discrecio-nal . Durante el ejercicio de sus funciones el personal directivo será evalua-do, al menos una vez al año, con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con las me-tas y los objetivos que les hayan sido fijados. Claro que esas mismas metas y objetivos se pueden modificar en función de las políticas públicas que se im-pulsen en cada momento (art.24) y, como cabía esperar, será evaluado por la persona superior en la jerarquía (quien puede cambiar metas y objetivos impul-sando nuevas políticas públicas pero sin evaluación de ninguna clase) y por aquellas personas que, por su posibilidad de observación y constatación, cum-plan con los criterios de fiabilidad, objetividad, imparcialidad y evidencia en sus evaluaciones (artículo 24.2).

De lo que también se cuida el ordenamiento extremeño es de diferenciar entre el personal directivo profesional del alto cargo o titular de órganos direc-tivos. Esa distinción se encuentra en la Ley 1/2014, de 18 de febrero, de regula-ción del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la

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Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyo artículo 3 establece que el alto cargo es «nombrado como tal por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extre-madura, porque así lo imponga una norma legal, reglamentaria o estatutaria; ejerciendo sus funciones con dedicación plena y exclusiva y siendo retribuido fija y periódicamente por ello» y añade que, en todo caso, tienen la considera-ción de altos cargos los secretarios generales, directores generales de las con-sejerías y titulares de otros órganos constituidos con nivel asimilado a los dos anteriores; las personas que asuman la máxima dirección de los organismos, empresas, sociedades, fundaciones, consorcios y resto de entidades del sector público autonómico, siendo sus funciones de carácter ejecutivo y por las que perciban retribuciones fijas y periódicas». Por el contrario, con arreglo a ese mismo precepto el personal directivo se define como «el que en virtud de nombramiento o sometido a la relación laboral especial de alta dirección des-empeña funciones directivas profesionales retribuidas de carácter ejecutivo en cualquiera de las entidades previstas en el artículo 2, apartado 1, de la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de Hacienda Pública de Extremadura, y no tenga la consideración de alto cargo».

5.5. La Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia

Tal y como establece la exposición de motivos de la nueva ley, la introduc-ción de la figura del personal directivo persigue «configurar una verdadera carrera directiva profesional, abierta al personal funcionario de carrera y al personal laboral fijo de las administraciones públicas», mediante la regulación del acceso y permanencia en esa carrera «conforme a criterios objetivos», vin-culados al grado de cumplimiento de los objetivos asignados.

El personal directivo es definido por el artículo 33 de la ley como aquel que desempeña funciones directivas profesionales, entendiendo por tales la direc-ción o coordinación de unidades administrativas «integradas por el número mínimo de efectivos de personal que se determine reglamentariamente», y con arreglo a la identificación de puestos directivos que se establezca en la corres-pondiente relación. A la espera de la aprobación de las relaciones de puestos de personal directivo, la disposición transitoria tercera atribuye la consideración de puestos directivos en la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia a las vicesecretarías generales, subdirecciones generales, secretarías territoriales y jefaturas territoriales, de modo que se vuelve a producir una se-paración entre el personal directivo y los altos cargos de la Administración.

La ley distingue entre el acceso a la condición de personal directivo, que se realizará entre funcionarios de carrera y personal laboral con arreglo a proce-dimientos objetivos que garanticen la publicidad y concurrencia, y estará basa-da en los principios de mérito, capacidad e idoneidad, y la designación, que habrá de producirse necesariamente entre el personal que reúna la condición

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personal directivo (artículo 34) y con arreglo a un procedimiento público y competitivo. La precisión de estos elementos, así como del procedimiento de selección y designación, constituye materia de desarrollo reglamentario.

En cualquier caso, el acceso a la condición de personal directivo se confi-gura en el marco de una carrera profesional, en la que se va progresando en los distintos grados de especialización que se establezcan y sometida a constante evaluación a la que se vincula la parte variable de los rendimientos. Pero, al igual que sucede en el resto de los casos examinados, el cese no se produce únicamente por causas objetivas, ya estén vinculadas a una evaluación negati-va del desempeño, ya a «graves y continuadas dificultades de integración en el equipo directivo, apreciadas por el órgano superior jerárquico de aquel del cual la persona directiva dependa directamente», sino que puede deberse a la pérdida de confianza. Al personal «removido», precisa el apartado sexto del artículo 34, se le reconocerán análogas garantías a las previstas en esta ley para el personal funcionario que cesa en puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación o, si se trata de personal laboral con con-trato de alta dirección, se le aplicarán las garantías específicas previstas para este tipo de contratos.

Aunque habrá que esperar al desarrollo reglamentario para valorar el modo en que se plasman los principios de publicidad y concurrencia, así como las garantías de mérito y capacidad, de nuevo la previsión del cese por causas vinculadas a la etérea confianza desvirtúa por completo el papel de interme-diación entre las instancias políticas y administrativas que se pretende otorgar a la figura, así como el énfasis legislativo en la evaluación del desempeño.

5.6. Algunas conclusiones

Tras este breve repaso de algunas de las legislaciones autonómicas no que-da mucho espacio para el optimismo, dada la deriva que han ido tomando estas y de la que podemos entresacar algunas notas características:

En primer término, todas las comunidades autónomas que han regulado esta figura del directivo público han puesto especial atención en dejar clara su distinción con los altos cargos con los que cuenta cada administración, sean estos viceconsejeros, secretarios generales, directores generales o titulares de los organismos de la administración institucional. Esa exclusión viene a ser una consecuencia del uso (o del abuso) que explícita o implícitamente se hace del término «profesional» con el que el EBEP matizó la denominación del di-rectivo en su artículo 13.

Una consecuencia de lo anterior es que todos los altos cargos, al no ser di-rectivos profesionales, serán nombrados y cesados cuando quien tenga esa competencia así lo considere, sin mayor motivación, de modo que no están

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sujetos a evaluación del rendimiento con arreglo a procedimientos y criterios objetivos.

En segundo término, las normas examinadas incorporan mecanismos de planificación, fijación de objetivos y evaluación de resultados. Lo que no pare-ce que tenga sentido es que sea una única escala de la estructura administrati-va, la de los directivos públicos profesionales, la que esté sujeta a evaluaciones periódicas en su gestión bajo la justificación de que el escalón superior es el del alto cargo. La consecuencia será que los funcionarios que antes ocupaban los puestos de los niveles más altos en la carrera administrativa verán como ahora se calificarán tales puestos de «puestos de dirección pública profesio-nal», momento a partir del cual ellos y solo ellos serán evaluados. Y los resul-tados de la evaluación están en todo caso desvinculados de la permanencia en el puesto, ya que pueden ser cesados discrecionalmente con independencia de cuál sea el resultado de su gestión, atendiendo a criterios de confianza.

6. EL DIAGNÓSTICO

Una vez analizada la figura del directivo público en el ámbito comparado,así como en la legislación autonómica de desarrollo del EBEP, procede dete-nerse en el examen de los efectos que la falta de regulación de la dirección pú-blica en la Administración General del Estado está produciendo sobre la organización y sobre la calidad de las políticas públicas.

6.1. La confianza política o personal como elemento determinante en la designación

En la Administración General del Estado el punto de partida de cualquier diagnóstico de la situación actual se encuentra en la constatación de la insufi-ciente profesionalización de los directivos públicos, puesto que la confianza es el elemento clave en los nombramientos y los ceses.

La funcionarización de los puestos directivos operada por la LOFAGE per-mitió nutrir la dirección pública de cuadros profesionales, pero no cabe obviar que la designación de funcionarios de cuerpos superiores para estos puestos constituye una condición necesaria, pero no suficiente67. A pesar de que la le-gislación estatal antes examinada se refiere en diversas ocasiones al requisito de la profesionalidad o idoneidad para el desempeño de las funciones directi-vas, lo cierto es que tales atributos no han de acreditarse en el marco de un procedimiento público y competitivo. Como señalaba el informe de la

67 A reserva de lo que después se dirá sobre la posibilidad de designar directivos públicos que provengan del sector privado.

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Comisión para el Estudio y Preparación del EBEP, «la ausencia de perfiles propios en la legislación vigente no puede evitar que el nombramiento para el desempeño de cargos que requieren habilidades gerenciales recaiga sobre per-sonas nombradas por exclusivas razones de confianza política o personal o sobre funcionarios que carecen de ellas. De lo cual suele resentirse de inme-diato el funcionamiento de los servicios»68.

Suele emplearse el término de «politización de la función pública» para des-cribir un sistema en el que el reclutamiento no se realiza sobre la base del méri-to, sino que atiende exclusivamente a criterios de confianza política. El conjunto de los ciudadanos elige a sus representantes en las cámaras parlamentarias, quienes a su vez otorgan la confianza a los miembros del Gobierno, y a partir de este punto se produce un encadenamiento sucesivo de las relaciones de con-fianza hasta llegar a la estructura administrativa. El problema es que, si bien en el ámbito gubernamental (entendido aquí de forma amplia como ministros y secretarios de Estado) esta confianza permite conectar la acción de gobierno con la legitimidad de carácter representativo, cuando la confianza se proyecta sobre la estructura administrativa se producen efectos indeseados. Morell Oca-ña opone el carácter eminentemente subjetivo de esta confianza política o per-sonal a la objetividad característica de la organización administrativa, que ordena las funciones asignadas sobre la base del mérito, la competencia y la función. La confianza se sostiene sobre una relación de lealtad personal, que permite asumir a quien la otorgó la responsabilidad política, mientras que en la relación de función pública el acceso se produce por mérito y el desempeño se fundamenta en la aplicación de la legalidad. Ahora bien, la progresiva extensión de las relaciones de confianza supone «la sobrevaloración de la adhesión perso-nal a la jefatura sobre una apreciación objetiva de las aptitudes»69.

Y es que, si bien el carácter político de la designación puede obedecer a la necesidad de controlar la programación y diseño de políticas públicas, se trata de un fenómeno al que habitualmente se asocian efectos adversos en forma de menor efectividad de la acción gubernamental70, y de pérdida de confianza ciudadana en el funcionamiento objetivo de las instituciones de gobierno71.

68 Informe…, cit., pp. 67-68.69 MORELL OCAÑA, L.: «El principio de jerarquía…», op. cit., p. 131.70 A partir del estudio clásico de HECLO, H.: A Government of Strangers: Executive Poli-

tics in Washington, Brookings Institution, Washington, 1977, en el ámbito del Gobierno Fede-ral de Estados Unidos, este menor rendimiento ha sido analizado con abundantes datos en varias agencias y programas federales (Federal Emergency Management Agency, Program Assessment Rating Tool y el Federal Human Capital Surveys) por LEWIS, D.E.: The Politics of Presidential Appointments, Princeton University Press, 2008, pp. 202 y ss.

71 PETERS, G., PIERRE, J.: «Politicization of the Civil Service: Concepts, Causes and Conse-quences», PETERS, G., PIERRE, J. (eds.): Politicization of the Civil Service in Comparative Pers-pective. The Quest for Control, Routledge, Londres, 2004, pp. 8 y 9.

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Anteponer la confianza al mérito supone desconocer que las organizacio-nes se benefician del conocimiento experto sobre las distintas ramas de la acti-vidad administrativa; los procedimientos en materia de presupuestos, contratación, gestión económica, recursos humanos y control; las redes de ac-tores relevantes en un ámbito determinado; y el marco institucional en el que debe desenvolverse la actuación administrativa. Pero no basta con estos cono-cimientos. Es necesario, como después examinaremos, disponer de un conjun-to de competencias suplementarias que permitan obtener, como lúcidamente indica Manuel Zafra Víctor, «respaldo político para una buena idea, la valora-ción de la capacidad de los aspirantes en la gestión del entorno político autori-zador y, sobre todo, creatividad e innovación de proponer ideas valiosas»72.

Si el rendimiento institucional se ve afectado por un sistema de designación basado en las relaciones de lealtad política o personal, lo que quiebra igual-mente es la confianza ciudadana en el adecuado funcionamiento de las institu-ciones de gobierno. En diferentes ámbitos territoriales y en gobiernos de distinto signo en España, la respuesta a esta crisis de confianza en las institu-ciones se ha traducido en una reducción del número de puestos directivos y en un mayor control de sus retribuciones, pero las reformas no han ido gene-ralmente a la esencia de la cuestión: el establecimiento de un sistema adecuado de selección de directivos públicos73. En vez de recuperar la confianza, estas medidas, al estar centradas únicamente en la vertiente de control del gasto y no en la mejora de la gestión pública, pueden incluso haber contribuido a hacer más intensa la separación con los ciudadanos.

Nos atreveríamos a señalar que el distanciamiento de los ciudadanos no se encuentra tanto en las retribuciones sino en quién las cobra (i.e., cómo ha sido elegido o su legitimidad de origen) y por qué (i.e., qué resultados presenta de su gestión o su legitimidad de ejercicio). Con altas tasas de desempleo y cre-ciente desigualdad, las retribuciones del sector público son un aspecto que puede generar suspicacias, pero esta indignación se intensifica por la percep-ción de que no todos los directivos públicos son elegidos por mérito y capaci-dad, y por la falta de mecanismos que permitan evaluar adecuadamente su gestión y comportamiento.

72 ZAFRA VÍCTOR, M.: Respaldo político…, op. cit., p. 460. En sentido similar, LONGO MAR-TÍNEZ, F.: «Innovación en gobernanza…», cit., pp. 63-67-

73 Nos remitimos en este punto a las conclusiones del Informe elaborado por la Fundación Hay Derecho sobre las retribuciones de los altos cargos, en el que se reclama «introducir me-canismos para la profesionalización de los puestos directivos de todos los entes públicos, in-cluyendo procesos transparentes que acrediten el mérito y la capacidad para su nombramiento». CASTELLANO, J.: «Análisis de los sueldos de los máximos responsables y altos cargos de la Administración General del Estado y de las empresas y entes del sector público estatal», Fundación ¿Hay Derecho?, Madrid, 2016, p. 39.

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6.2. La temporalidad y la limitada implantación de la planificación estratégica

A diferencia de la competencia profesional, la confianza se gana y se pierde fácilmente en el momento en que cambian los responsables políticos, lo que acaba produciendo una notable falta de estabilidad en los puestos directivos.

De acuerdo con los datos analizados por Salvador Parrado Díez, durante la primera legislatura del PSOE en 1982, fue cesado el 76,1% de los altos cargos, mientras que en 1996 los ceses afectaron al 89,2%. Por el contrario, en el caso de los subdirectores, que son órganos directivos sin la condición de altos car-gos, los ceses se han situado en cifras cercanas al 5% en 1996, 2005 y 201174. Pero no son infrecuentes tampoco los ceses de altos cargos en mitad de una legislatura: basta un cambio del titular del órgano superior para que la organi-zación ministerial experimente cambios en cascada.

Cuando el grado de rotación en los puestos es excesivamente elevado, no se dispone del tiempo necesario para formular y aplicar políticas públicas con el rigor y eficacia requeridos. Teniendo en cuenta que el nombramiento hasta los puestos de director general está muy vinculado al ciclo político y, en ocasio-nes, también el de los subdirectores, resulta difícil —y arriesgado— planificar.

Este hecho despliega importantes consecuencias en la actuación adminis-trativa porque la mayor parte de las políticas públicas exigen ser programadas en el medio y largo plazo. Ello permite explicar en cierta medida la débil im-plantación de la planificación estratégica en la actuación gubernativa, las más de las veces lastrada por la necesidad de gestionar lo imprevisible, enfocada a la adopción de soluciones más o menos vistosas que produzcan efectos de ma-nera inmediata y que puedan publicitarse adecuadamente en los medios de comunicación, con el perjuicio para el interés general que ello supone. Para programar, ejecutar y recoger los frutos de un planteamiento estratégico, ali-near los recursos presupuestarios disponibles en escenarios plurianuales, y rendir cuentas a la ciudadanía, es necesario que exista una mínima continui-dad en los proyectos.

6.3. La reducida autonomía en el desempeño del puesto

La designación y cese fundados en la confianza despliega igualmente con-secuencias en el modo de actuar de los directivos públicos, ya que fomenta un estilo de dirección apegado a los dictados de la superioridad y carente de la menor autonomía de decisión.

74 Agradecemos especialmente a Joseba MIREN CELADA, a Alejandra CID y a Julia ZAMO-RANO la elaboración y puesta a disposición de estos datos.

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Quien sepa que su puesto «se lo debe» a su superior no actuará igual que quien haya sido nombrado con base en su valía profesional. La situación puede ser aún más compleja cuando la lealtad no se profesa al superior directo sino a un tercero (el partido, otro alto cargo…), lo que resulta más frecuente de lo que pudiera parecer, y provoca notables tensiones en las organizaciones adminis-trativas.

Diversos autores han subrayado a estos efectos que los directivos públicos ven hipotecada su actuación por la exigencia de una lealtad permanente a sus superiores jerárquicos. En estos casos, las decisiones han de consultarse cons-tantemente y se produce una concentración «en el vértice superior de todas las imputaciones derivadas de la actuación de los altos cargos»75. Ello no solo ra-lentiza la actuación administrativa hasta límites exasperantes, sino que somete a los altos cargos a la supervisión permanente de los superiores jerárquicos, que no disponen de la totalidad de elementos de juicio (ni del tiempo) para adoptar el número de decisiones que de ellos se requieren.

Esta situación produce asimismo una indebida traslación de la responsabili-dad por los resultados de la gestión directiva a los responsables políticos. Un directivo público profesional debería ser constantemente evaluado sobre la base del resultado que alcance en su actuación, adecuadamente fijado al co-mienzo de su designación y examinado periódicamente a lo largo de su desem-peño. Pero los actuales directivos públicos no disponen de sistema de evaluación alguno, de modo que la responsabilidad asumida por un ejercicio inconveniente de sus funciones tiene que saldarse con un cese cuyas conse-cuencias afectan igualmente al órgano de designación, que depositó en él su confianza. En este sentido, un desempeño autónomo y objetivable de los direc-tivos públicos debería contribuir a establecer una separación más nítida entre la responsabilidad gerencial y la responsabilidad política.

Por otra parte, la falta de estabilidad en los puestos directivos y la insufi-ciencia de adecuados incentivos retributivos, así como las dificultades para desarrollar proyectos estratégicos, acaban produciendo una notable desmotiva-ción en los directivos y en sus equipos. La gestión pública puede ser motivado-ra porque permite mejorar el país y ayudar a los ciudadanos. Pero para ello hace falta tiempo y contar con los instrumentos adecuados (presupuesto y personal). Cuando se tienen las ideas innovadoras, pero por falta de medios, de instrumentos o de tiempo, no puede desarrollarse un programa, se produce una enorme frustración. Es frecuente que al final de sus mandatos los directi-vos echen la vista atrás de forma melancólica y hagan balance de todo aquello que quisieron, pero no pudieron hacer.

75 JIMÉNEZ ASENSIO, R.: «Regímenes jurídicos…», op.cit., pp. 295-296. MORELL OCAÑA, L.: El sistema de conianza política en la Administración Pública, Civitas, Madrid, 1993.

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6.4. La debilidad institucional y los riesgos de captura de los profesionales

La falta de estabilidad y autonomía del directivo público produce por últi-mo una notable debilidad institucional cuando se trata de poner en práctica políticas públicas que afectan a los grupos de interés. Dada la precariedad del estatuto de los directivos públicos, resulta relativamente sencillo cortocircuitar la puesta en marcha de programas que pretendan alterar la correlación de fuer-zas en un sector determinado, con la mera indicación de que tal o cual asunto podría ocasionarle un quebradero de cabeza al ministro o al secretario de Esta-do si es convenientemente aireado en los medios de comunicación. Y es que estos pulsos se saldan las más de las veces con el cese del osado directivo.

Esta debilidad institucional es absolutamente letal para el funcionamiento adecuado de los servicios públicos, para promover políticas regulatorias dig-nas de ese nombre y para asegurar un óptimo aprovechamiento de los recursos de todos. Y ofrece indudables zonas de riesgo. A estos efectos, el informe de la Comisión para el Estudio y Preparación del EBEP señalaba que «la falta de regulación de las condiciones específicas de la función directiva aumenta el riesgo no sólo de descapitalización profesional de las Administraciones Públi-cas, con la consiguiente merma de eficacia, sino también de “captura” de quie-nes ejercen esas funciones por agentes privados que les pueden asegurar un mejor futuro profesional. La legislación de incompatibilidades de los altos cargos y el énfasis en la ética del servicio público sólo resuelve estos proble-mas en parte, ya que, sin otras compensaciones, refuerza la tendencia a la fuga hacia el sector privado y difícilmente evita el peligro de colusión de intereses»76.

En este sentido, abordar el debate sobre las puertas giratorias desde una perspectiva de ética pública y de garantía del funcionamiento objetivo de las instituciones de gobierno y administración resulta altamente conveniente77, siempre que se sea plenamente consciente de que con ello solo abordamos par-te del problema. Ya hace años Jiménez Asensio recordaba que la pretensión de los sistemas de incompatibilidades es garantizar la imparcialidad, independen-cia, transparencia y eficacia en el ejercicio de los altos cargos, pero que tales objetivos resultaban de imposible cumplimiento si no venían acompañados de otras garantías igualmente importantes: «un sistema de acceso que mida capa-cidades y que esté basado en el mérito; unos mecanismos complementarios que garanticen la neutralidad y la objetividad; y un articulado sistema de

76 InformeinaldelaComisiónparaelEstudioyPreparacióndelEstatutodelEmpleadoPúblico, p. 67.

77 Nos remitimos en este punto a las conclusiones de BETANCOR RODRÍGUEZ, A.: «Puertas giratorias: regulación y control», VILLORIA MENDIETA, M., GIMENO FELIÚ, J.M., TEJEDOR BIELSA, J. (dirs.): La corrupción…, op. cit., pp. 157-183.

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responsabilidades por la gestión, que abunde en la idea de profesionalidad y eficacia»78. Han pasado veinte años desde que escribiera estas palabras y se-guimos sin disponer de tal sistema.

6.5. La falta de representación equilibrada entre hombres y mujeres en los puestos de dirección

Por último, y aunque no constituye el objeto de este estudio, querríamos llamar la atención sobre un aspecto que se encuentra igualmente vinculado al sistema actual de designación de directivos público basado en las relaciones de confianza.

De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística, en 2014 el porcentaje de órganos superiores y altos cargos ocupados por mujeres en la Administra-ción General del Estado (ministros, secretarios de Estado, subsecretarios, y directores generales) se sitúa en el 32%79. Examinados con mayor detalle, los datos tampoco invitan al optimismo. Siendo importante la presencia numérica de las mujeres en todos los niveles profesionales, en lógica correspondencia con el porcentaje de funcionarias en los cuerpos superiores de la Administra-ción, podemos atender a otros criterios vinculados al peso específico de los puestos directivos o a la remuneración de los mismos para valorar esta partici-pación en términos prácticos. Así, vemos cómo las mujeres ocupan fundamen-talmente los órganos directivos de ministerios de carácter sociocultural, pero su presencia es menor en los departamentos responsables de las funciones bá-sicas (justicia, interior, defensa, asuntos exteriores)80. En la pasada legislatura, de las diez direcciones generales de las que depende el mayor número de efec-tivos81, únicamente una estaba ocupada por una mujer. Y tan sólo había una mujer entre los titulares de los diez puestos mejor remunerados en la

78 JIMÉNEZ ASENSIO, R.: «Regímenes jurídicos…», cit., p. 315.79 INE: Mujeres y toma de decisiones, 2015. Órganos superiores y altos cargos en la Ad-

ministración General del Estado (% mujeres). Elaboración del Instituto de la Mujer a partir de datos facilitados por el Ministerio de la Presidencia (2008 y 2009), el Ministerio de Política Territorial (2011) y el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2012, 2013 y 2014).

80 Comisión Europea: Database on women and men in decision-making. National admi-nistrations by BEIS type. En los Ministerios de Estado, o que desarrollan funciones básicas, el porcentaje de altos cargos ocupados por mujeres se sitúa en el 28%.

81 Con arreglo a los datos que proporcionan los Anexos de personal de los Presupuestos Generales del Estado de 2015. Director General de la Policía, 83.127 efectivos; 2) Director Ge-neral de la Guardia Civil, 75.774; 3) Secretario General de Instituciones Penitenciarias, 24.414; 4) Director General de Coordinación de la Administración Periférica, 6.899; 5) Directora Ge-neral del Catastro, 2.516; 6)Interventor General de la Administración del Estado, 2.283; 7) Di-rector General de Carreteras, 2.096; 8) Director General de Bellas Artes, 1.652; 9) DirectorGeneral de Comercio Internacional, 929; 10) Director General de la Marina Mercante, 910.

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Administración General del Estado, de acuerdo con los datos que proporciona el Portal de Transparencia82.

Alcanzar la paridad en el liderazgo público en un horizonte temporal razo-nable debería constituir un objetivo compartido por la sociedad en su conjunto. Las Administraciones Públicas deben situarse en la vanguardia de la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, pues difícilmente podrá alcanzarse este ob-jetivo en el sector privado si los poderes públicos no se ofrecen antes como ejemplo.

Podemos esperar pacientemente a que las mujeres acaben accediendo en condiciones de igualdad a las estructuras de poder de la función pública. Lo cierto es que hasta el momento no se han adoptado medidas de acción positiva para propiciar este cambio, y parece haberse confiado en exceso a la evolución natural del sistema, vinculada a un mayor acceso de las mujeres a la alta fun-ción pública en un entorno de igualdad formal respecto a las condiciones de trabajo y salario. Sin embargo, la realidad se encuentra aún a cierta distancia de una verdadera paridad en el liderazgo público. Si creemos que alcanzarla constituye un objetivo valioso para todos, porque permite aprovechar plena-mente el potencial femenino de los recursos humanos de la Administración y construir una sociedad más participativa, deberíamos al menos tratar de iden-tificar los obstáculos que impiden lograr este objetivo.

Cabe en este sentido preguntarse si un acceso basado en los principios de mérito y capacidad tiende a favorecer una mayor presencia femenina en pues-tos de responsabilidad. En los últimos veinte años se ha producido una femini-zación creciente de la alta función pública española, pero ello no ha supuesto un correlato en la presencia de mujeres en los puestos directivos, y a medida que se asciende a los niveles superiores de la carrera administrativa, en los que los nombramientos se producen por libre designación, el porcentaje de mujeres va disminuyendo.

Se diría que los obstáculos están vinculados al mecanismo de selección de los directivos públicos, puesto que las mujeres parecen verse perjudicadas cuando su carrera profesional depende de las redes de contacto características de los mecanismos informales de designación. Entendemos, en este sentido, que incorporar un auténtico sistema de selección de directivos públicos basado en el mérito y la capacidad podría promover un liderazgo que aproveche todo el potencial femenino disponible. A ello contribuirían sin duda el carácter

82 FUENTE: Portal de Transparencia. Los diez puestos mejor remunerados (retribuciones anuales en miles de euros): 1) Vicepresidente SEPI, 211; 2) Presidente SEPI, 210; 3) Presidente CESCE, 210; 4) Presidente ADIF, 162; 5)Presidente AENA, 159; 6) Presidente RENFE-opera-dora, 159; 7) Presidente Fábrica Nacional Moneda y Timbre, 141; 8) Delegada del Estado en el Consorcio de la Zona Franca de Vigo, 133; 9) Director Museo del Prado, 133;10) Secretario General de Instituciones Penitenciarias, 120.

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público de las convocatorias de los puestos que se quieren proveer, la defini-ción de las competencias requeridas, así como la valoración de la capacidad, mérito e idoneidad de los candidatos mediante un procedimiento competitivo y transparente.

Existen evidentemente otros muchos obstáculos de índole cultural y social que lastran las carreras profesionales femeninas. Pero se encuentran a dispo-sición de los poderes públicos medidas concretas que pueden revelarse efecti-vas en el corto plazo. Adoptar un estatuto del directivo público podría ser una de ellas.

7. LAS PROPUESTAS

De acuerdo con la OCDE, el establecimiento de la figura de los directivospúblicos exige implantar un mecanismo de selección de profesionales de ca-rácter no político en los puestos de mayor responsabilidad de la Administra-ción, a los que se encomienden las funciones de asesoramiento, coordinación y dirección de los servicios. El sistema ha de estar organizado centralizadamente con el fin de garantizar la profesionalidad y estabilidad a los directivos públi-cos a través de mecanismos apropiados, al tiempo que asegura la necesaria flexibilidad requerida por los cambios de Gobierno83.

A nuestro juicio, la institucionalización de la dirección pública en la Admi-nistración General del Estado exigiría reforzar su legitimidad por dos vías:

De una parte, su condición mediadora entre el ámbito político y el adminis-trativo obliga a conectarla tanto a la legitimidad representativa propia de la esfera gubernamental, como a la legitimidad de generalidad u objetividad de la esfera administrativa. La vinculación con la primera se produce merced a la designación y destitución del directivo público por el Consejo de Ministros y por la obligación de cumplir un plan de acción vinculado a los ejes de la acción gubernamental, del que el directivo debe rendir cuentas. La vinculación con la segunda se produce tanto por los requisitos de elegibilidad (salvo excepciones justificadas, los directivos han de ser funcionarios de carrera del Subgrupo A1), como mediante la acreditación de la idoneidad a través de un procedi-miento de selección público y competitivo.

De otra parte, la necesidad de asegurar tanto la idoneidad de los candida-tos como la autonomía en su desempeño obliga a dotar al estatuto del directi-vo de algunas garantías adicionales. Se trata, en este caso, de garantías vinculadas a la legitimidad e imparcialidad característica de las autoridades

83 OECD: The Senior Civil Service in National Governments of OECD Countries,Oicinade Publicaciones de la OCDE, París, 2008.

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independientes84. La valoración de la idoneidad de los candidatos ha de enco-mendarse a un organismo cuya configuración institucional permita velar adecuadamente por la objetividad del procedimiento de selección, que debe quedar en este punto a resguardo de las influencias de los partidos políticos. Y esta objetividad ha de proyectarse igualmente sobre la destitución, cuyas causas han de estar adecuadamente tasadas en la ley, y han de ser aplicadas con arreglo a un procedimiento que asegure una intervención del organismo antes mencionado en su apreciación.

Las propuestas que seguidamente se formulan tratan de integrar estos com-ponentes.

7.1. Equilibrio entre idoneidad, autonomía y confianza

Hay tres vértices que dibujan la figura del directivo público: idoneidad, au-tonomía y confianza. Los puestos directivos en la Administración han de estar ocupados por los mejores profesionales, y han de ser ejercidos de manera que se alcance un equilibrio entre la imprescindible imparcialidad en la actuación de la Administración y la responsabilidad de los cargos electos ante la ciuda-danía por el cumplimiento del programa de Gobierno85.

7.1.1. Idoneidad: las competencias ideales de los directivos públicos

En la teoría del management, tanto público como privado, es ya común-mente aceptado que el directivo o líder lo es en gran medida por las habilida-des interpersonales (soft skills) o, y no sólo, por las competencias técnicas (hard skills).

Éstas últimas son más fácilmente medibles y objetivables, mientras que las primeras son más etéreas. Por ello, la tentación es valorar sobre la base de las competencias técnicas, ya que es más sencillo y, prima facie, menos discutible. Pero el camino más sencillo no es siempre el correcto, y si se trata de liderazgo público, las habilidades interpersonales son determinantes86, como veremos a continuación.

84 ROSANVALLON, P. : La légitimité…, op. cit., pp. 125 y ss.85 BLANCO GAZTAÑAGA, C.: «Laiguradeldirectivopúblicoprofesional: reclutamientoy

estatuto», Documentación Administrativa n. 286-287, 2010, pp. 179-205.86 VELÁZQUEZ LÓPEZ, F.: «Habilidades directivas y gestión pública», VELÁZQUEZ LÓPEZ, F.,

HERRERA DÍAZ-AGUADO, L.: Cooperación(...), op. cit., pp. 29-72.

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Entre las competencias que debe tener un directivo público queremos des-tacar las siguientes87:

a. Vocación de servicio público. El trabajo en la Administración tienecomo objetivo mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos y con-tribuir al progreso económico y social del país, o como señala la Consti-tución en su artículo 103, servir los intereses generales.

La vocación de servicio público implica un compromiso con la sociedady es una fuente de motivación enormemente potente. No es un sacerdo-cio que conlleve un voto de pobreza, y, por tanto, no debe constituir unajustificación para unas escasas retribuciones. Pero sí supone una obliga-ción de trabajar por el bien común a largo plazo y no por intereses parti-culares o partidistas.

b. Liderazgo. Un directivo público es un líder y no trabaja solo. Debe sercapaz de persuadir a otros para hacer algo o adoptar un punto de vista, ydecidir acciones basadas en sus convicciones. La práctica demuestraque es necesario insistir en la necesidad de que el liderazgo autocráticosea ya una reminiscencia del pasado, puesto que la organización moder-na requiere liderazgos participativos o relacionales.

c. Iniciativa. El directivo ha de mantener un elevado grado de actividad,establecer estándares de ejecución exigentes y persistir en su ejecución.Ha de expresar el deseo de avanzar hacia mayores cotas de desempeño.

d. Planificación. El directivo ha de ser capaz de estructurar el trabajo yproveer los recursos necesarios para asegurar una eficaz ejecución delas tareas. Igualmente ha de tener la flexibilidad necesaria para gestio-nar lo imprevisible.

e. Inteligencia social. El trabajo en la Administración es una actividad so-cial. Por ello se requiere capacidad de colaboración, habilidades de ne-gociación, flexibilidad y habilidad para relacionarse con los superiores,los colaboradores y los compañeros.

No se trata, por tanto, de seleccionar a quien elabora completos dictáme-nes, sino a quien mejor dirige, negocia y alcanza consensos. Íntimamen-te vinculada a la inteligencia social, el directivo público debe contar conla habilidad de gestionar de manera eficaz equipos de trabajo.

Esta competencia es aún más determinante si se tienen en cuenta las di-ficultades prácticas que conlleva en numerosas ocasiones la gestión derecursos humanos en la Administración: déficit o exceso de personal

87 WINFRED, A., DAY, E., MC NELLY, T., EDENS, P.: «A Meta-Analysis of the Criterion-Rela-ted Validity of Assessment Center Dimensions», Personnel Psychology, 56, 1, 2003, pp. 125-153. Agradecemos a Mikel GORRITIestareferenciabibliográica.

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—este último casi nunca reconocido—, falta de adecuación de los perfi-les adecuados, rigideces en la provisión de puestos y en la movilidad, desmotivación de la plantilla, etc.

f. Comunicación. Las habilidades de comunicación interpersonal, de con-vicción y de persuasión resultan esenciales en la dirección de equipos detrabajo y en la gestión del cambio en las organizaciones. Del mismomodo, el extraordinario desarrollo de los medios y herramientas de co-municación en la era de las redes sociales exige elaborar y desplegar unaestrategia de comunicación que cuente con objetivos claros en términosde selección de mensajes, formación de la agenda política, adecuadacontextualización y definición de problemas públicos y de los posiblescursos de actuación, o la toma en consideración del clima de opinión,entre otros elementos.

g. Visión estratégica. El directivo público debe ser capaz de pensar a largoplazo, comprendiendo escenarios complejos y previendo los posiblesefectos derivados de las políticas públicas. Esta visión estratégica nosiempre es sencilla de compatibilizar con las exigencias derivadas delciclo electoral.

h. Empatía. La habilidad para ponerse en el lugar del otro y comprenderlo,teniendo en cuenta sus necesidades y emociones (ya sea el ciudadano, elcolaborador, o el superior jerárquico). El directivo público debe ser em-pático en la distancia corta pero también con carácter general. Para po-der satisfacer las necesidades de la sociedad, es necesario primeropercibirlas y no perder el pulso de la opinión pública. En numerosasocasiones, la falta de empatía se traduce en la adopción de medidas ale-jadas de la realidad o que hieren susceptibilidades.

i. Creatividad. Probablemente es la competencia de la que carecen en ma-yor medida los directivos públicos funcionarios y, sin embargo, es abso-lutamente crítica para innovar. En un entorno complejo, con recursosescasos y necesidad de conciliar intereses aparentemente contrapuestos,es más necesario que nunca «pensar fuera de la caja», indagar solucio-nes alternativas. Ha de ser capaz de reunir, analizar y estudiar la infor-mación relevante, generar opciones viables, seleccionar accionesposibles y utilizar los recursos de forma imaginativa. Los directivospúblicos deben encontrar soluciones a los problemas y no plantear pro-blemas a todas las soluciones.

j. Tolerancia a la presión y a la incertidumbre. El directivo ha de ser capazde mantener un nivel elevado de rendimiento en situaciones diversas ycon distintos grados de presión, oposición y frustración.

k. Conocimiento de la Administración y del entorno frente a competenciastécnicas. El conocimiento de la Administración es absolutamente

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básico. El entorno público tiene sus propias reglas escritas y tácitas. Un conocimiento adecuado de este entorno permitirá encontrar soluciones a la mayoría de los retos. Dicho de otro modo: sin un conocimiento pro-fundo de las particularidades de la gestión pública es difícil poder admi-nistrar adecuadamente.

En este entorno resultan determinantes el desafío tecnológico y la gestión del conocimiento. Un directivo público actual debe ser capaz de liderar la agenda de trasformación digital en su ámbito. Bases de datos, sedes electróni-cas, tramitadores electrónicos, ENI, ENS, deben formar parte del vocabulario propio de un directivo público. Del mismo modo, el directivo público debe sa-car provecho de los datos cuantitativos y extraer conclusiones cualitativas.

Las competencias descritas pueden variar en función del puesto. Es algo evidente en la teoría pero que no resulta tan claro cuando se efectúan los nom-bramientos. Dependiendo del perfil del puesto, unas competencias deben pri-mar sobre otras pero, en cualquier caso, han de identificarse las competencias ideales para el óptimo desempeño del puesto con carácter previo a la selección.

7.1.2. Autonomía: período de permanencia y causas tasadas de cese

Resulta necesario garantizar la estabilidad del puesto mediante la fijación de un período de permanencia superior al del mandato del órgano que procede a la designación. Cinco años puede ser un período de permanencia adecuado, pues se trata de un período superior al de una legislatura, y que posibilita un adecuado traspaso de funciones entre equipos directivos. Se evitaría así la ex-cesiva rotación en estos puestos clave, que se articulan como la espina dorsal de todo sistema administrativo consolidado. El período de nombramiento po-dría además ser objeto de una prórroga. Para ello sería necesaria una evalua-ción previa de su rendimiento con arreglo al compromiso adquirido en la carta de misión correspondiente. Ello no significaría una renovación automática, ya que corresponderá al órgano de designación decidir si renueva o procede a una nueva convocatoria del puesto.

Por otra parte, se debe articular un conjunto de causas tasadas de cese que habrán de aplicarse con arreglo a un procedimiento formalizado. El cese, acor-dado por el Consejo de Ministros, debería producirse en los supuestos de cum-plimiento del mandato, a petición propia, incapacidad sobrevenida, condena en sentencia firme por delito doloso, y por incumplimiento de las funciones.

Es en este último supuesto de destitución, el referido al incumplimiento de las funciones del directivo público, donde entendemos que resulta necesario objetivar los motivos y el procedimiento para apreciar que se ha producido tal incumplimiento, ya que la apelación a la pérdida de confianza o a la mera dis-crecionalidad como motivos del cese, como hemos examinado en el apartado

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relativo a la legislación autonómica, impediría crear un verdadero estatuto del directivo público con las garantías necesarias para asegurar una actuación profesional y autónoma.

Creemos, en este sentido, que puede alcanzarse un adecuado equilibrio si el incumplimiento de las obligaciones del directivo público se reconduce a algu-no de estos supuestos:

1. En primer término, se encontrarían las causas derivadas de la aplicacióndel régimen sancionador previsto en materia de buen gobierno, gestión econó-mico-presupuestaria (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno) y conflicto de intereses (Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado). El cese se produciría, por tanto, a resultas de la finaliza-ción del procedimiento sancionador con la imposición de una sanción por in-fracción grave88 o muy grave89. Con arreglo a la regulación actual, las

88 Se consideran infracciones graves, con arreglo al apartado segundo del artículo 29 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre: el abuso de autoridad en el ejercicio del cargo; la intervención en un procedimiento administrativo cuando se dé alguna de las causas de abstención legal-menteseñaladas;laemisióndeinformesylaadopcióndeacuerdosmaniiestamenteilegalescuando causen perjuicio a la Administración o a los ciudadanos y no constituyan infracción muy grave; el incumplimiento del deber de sigilo cuando cause perjuicio a la Administración o se utilice en provecho propio; el incumplimiento de los plazos u otras disposiciones de proce-dimiento en materia de incompatibilidades, cuando no suponga el mantenimiento de una si-tuación de incompatibilidad; la comisión de una infracción leve cuando el autor hubiera sido sancionado por dos infracciones leves a lo largo del año anterior contra las que no quepa re-curso en vía administrativa; la no declaración de actividades y de bienes y derechos patrimo-niales en los correspondientes registros, tras al apercibimiento para ello; la omisión deliberada de datos y documentos que deban ser presentados conforme a lo establecido en la ley; el in-cumplimiento reiterado del deber de abstención; y la comisión de infracción leve por declara-ción extemporánea de bienes y derechos patrimoniales en los correspondientes registros cuando el autor ya hubiera sido sancionado por idéntica infracción en los tres años anteriores.

89 Se consideran infracciones muy graves con arreglo al artículo 29.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre: el incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos estatutos de autonomía; toda actuación que suponga discriminación por razón del origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, lu-gar de nacimiento o vecindad, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o so-cial, así como el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones,discapacidad, edad u orientación sexual y el acoso moral, sexual o por razón de sexo; la adop-cióndeacuerdosmaniiestamenteilegalesquecausenperjuicioalosciudadanos;lapublica-ción o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenidoaccesoporrazóndesucargoofunción;lanegligenciaenlacustodiadesecretosoiciales,de-claradosasíporLeyoclasiicadoscomotales,queseacausadepublicaciónoqueprovoquesudifusión o conocimiento indebido; el notorio incumplimiento de las funciones esenciales inhe-rentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas; la violación de la imparcialidad, utili-zandolasfacultadesatribuidasparainluirenprocesoselectoralesodecualquierámbito;laprevalenciadelacondicióndealtocargoparaobtenerunbeneicioindebidoporsíoparaotro;la realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio de las libertades públicas y de-rechos sindicales; el acoso laboral; y la comisión de una infracción grave cuando hubiere sido

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sanciones por infracciones leves comprenden una amonestación; las sanciones por infracciones graves llevan aparejada la declaración del incumplimiento y

sancionado por dos infracciones graves a lo largo del año anterior contra las que no quepa re-curso en vía administrativa.

Elartículo28delaLey19/2013,de9dediciembre,tipiicalasinfraccionesmuygravesenmateria de gestión económico-presupuestaria, cuando las conductas sean culpables: la incur-sión en alcance en la administración de los fondos públicos cuando la conducta no sea subsu-mible en ninguno de los tipos que se contemplan en las letras siguientes; la administración de los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública sin sujeción a las disposiciones que re-gulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro; los compromisos de gastos, recono-cimientodeobligacionesyordenacióndepagossincréditosuicientepararealizarlosoconinfracción de lo dispuesto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o en la de Presupuestos u otra normativa presupuestaria que sea aplicable; la omisión del trámite de intervención previa de los gastos, obligaciones o pagos, cuando ésta resulte preceptiva o del procedimiento de resolución de discrepancias frente a los reparos suspensivos de la interven-ción,reguladoenlanormativapresupuestaria;laausenciadejustiicacióndelainversióndelosfondosalosquesereierenlosartículos78y79delaLey47/2003,de26denoviembre,General Presupuestaria, o, en su caso, la normativa presupuestaria equivalente de las adminis-traciones distintas de la General del Estado; el incumplimiento de la obligación de destinar íntegramente los ingresos obtenidos por encima de los previstos en el presupuesto a la reduc-ción del nivel de deuda pública de conformidad con lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y el incumplimiento de la obligación del destino del superávit presupuestario a la reducción del ni-vel de endeudamiento neto; la realización de operaciones de crédito y emisiones de deudas que no cuenten con la preceptiva autorización o, habiéndola obtenido, no se cumpla con lo en ella previsto o se superen los límites previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, y en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real De-creto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; la no adopción en plazo de las medidas necesarias para evitar el riesgo de incumplimiento, cuando se haya formulado la advertencia prevista en el artículo 19 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril; la suscripción de un Convenio de co-laboración o concesión de una subvención a una Administración Pública que no cuente con el informe favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas previsto en el artí-culo 20.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril; la no presentación o la falta de puesta en marchaenplazodelplaneconómico-inancieroodelplandereequilibriodeconformidadconel artículo 23 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril; el incumplimiento de las obligaciones de publicación o de suministro de información previstas en la normativa presupuestaria y eco-nómico-inanciera, siempre que en esteúltimo caso se hubiera formulado requerimiento; la faltadejustiicacióndeladesviación,ocuandoasíselehayarequeridolafaltadeinclusióndenuevasmedidasenelplaneconómico-inancierooenelplandereequilibriodeacuerdoconelartículo 24.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril; la no adopción de las medidas previs-tasenlosplaneseconómico-inancierosydereequilibrio,segúncorresponda,previstosenlosartículos 21 y 22 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril; la no adopción en el plazo previsto delacuerdodenodisponibilidadalquesereierenlosartículos20.5.a)y25delaLeyOrgánica2/2012, de 27 de abril, así como la no constitución del depósito previsto en el citado artículo 25 de la misma Ley, cuando así se haya solicitado; la no adopción de un acuerdo de no dispo-nibilidad, la no constitución del depósito que se hubiere solicitado o la falta de ejecución de las medidas propuestas por la Comisión de Expertos cuando se hubiere formulado el requerimien-to del Gobierno previsto en el artículo 26.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril; el in-cumplimiento de las instrucciones dadas por el Gobierno para ejecutar las medidas previstas en el artículo 26.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril; y el incumplimiento de la

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la publicación en el BOE o diario oficial que corresponda, así como la no per-cepción de la correspondiente indemnización para el caso del cese; y, fi-nalmente, con arreglo al apartado cuarto del artículo 30 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, los sancionados por infracción muy grave «serán destituidos del cargo que ocupen salvo que ya hubiesen cesado y no podrán ser nombrados para ocupar ningún puesto de alto cargo o asimilado durante un período de cinco a diez años».

Proponemos, en este sentido, adelantar la destitución del directivo a la co-misión de una infracción grave, y encomendar las fases de iniciación, instruc-ción y propuesta de sanción a una autoridad independiente, a la que habría que incorporar la Oficina de Conflicto de Intereses actualmente inserta en el Mi-nisterio de Hacienda y Administraciones Públicas.

2. En segundo término, habría que contemplar el cese por rendimiento in-suficiente. El procedimiento establecido en el Senior Civil Service del Reino Unido, examinado anteriormente, presenta un equilibrio adecuado. Tras una primera fase en la que se advierte de la evaluación negativa al directivo públi-co, se le proporciona un apoyo suplementario durante un período de tiempo. Si, transcurrido éste, los resultados siguen siendo insatisfactorios, se inicia el procedimiento formal de destitución, en el curso del cual el directivo podrá formular alegaciones. Al igual que en el supuesto anterior, el procedimiento descrito debería quedar en manos de una autoridad independiente.

La objetivación de estos supuestos de destitución debería venir acompaña-da de una necesaria utilización racional de los puestos provisionalmente asig-nados (PPA, también conocidos como «mochilas») tras el cese, de modo que el tiempo de disfrute de estos puestos que no debería en ningún caso exceder el período de desempeño del puesto directivo. Por otra parte, podrían articularse mecanismos para asegurar que la experiencia directiva acumulada es debida-mente aprovechada en la docencia impartida en las escuelas de selección y formación de la Administración General del Estado.

obligación de rendir cuentas regulada en el artículo 137 de la Ley 47/2003, de 26 de noviem-bre, General Presupuestaria u otra normativa presupuestaria que sea aplicable.

Finalmente, el artículo 25 de la Ley 3/2015 de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, contempla como infracciones muy graves enmateriadeconlictodeintereseselincumplimientodelasnormasdeincompatibilidadesdeesa ley; la presentación de declaraciones con datos o documentos falsos; el incumplimiento de las obligaciones en relación con la gestión de acciones y participaciones societarias; y el fal-seamiento o el incumplimiento de los requisitos de idoneidad para ser nombrado alto cargo.

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7.1.3. De qué hablamos cuando hablamos de confianza: la vinculación de la dirección a los objetivos de un programa de gobierno

Las políticas públicas no tienen mero carácter técnico o neutral, sino que dependen de la priorización política de unos objetivos sobre otros. La presión por alcanzar resultados en las distintas políticas identificadas en los programas con que los partidos políticos concurren a las elecciones permite explicar la voluntad de situar bajo relaciones de lealtad o confianza a los directivos públi-cos responsables de ponerlos en marcha90.

Desde esta perspectiva, la pretensión de someter tales designaciones a un procedimiento público, competitivo y basado en el mérito, organizado por una autoridad independiente del órgano que efectúa a los nombramientos, encuen-tra no pocas resistencias desde el ámbito político, en la medida en que puede interpretarse como una pérdida de control sobre los mecanismos que permiten supervisar la ejecución efectiva del programa de gobierno.

Por ello es importante resaltar que de nada serviría un procedimiento como el descrito si el directivo público pudiera actuar con total autonomía y desvin-cular su actuación del cumplimiento de los objetivos del específico programa de Gobierno, que a su vez responde a un diagnóstico diferenciado del contexto y de las cuestiones problemáticas, y persigue fines distintos en la actuación de los poderes públicos. Como acertadamente señala Velázquez López, «los di-rectivos públicos, cuando realmente ejecutan trabajos estratégicos, de proposi-ción de políticas públicas, de desarrollo de alternativas, o de gerencia de importantes recursos humanos, deben operar en ambientes políticos», de modo que no tiene sentido «despolitizar lo que es netamente político»91.

De lo que se trata, más bien, es de asegurar que exista una directa vincula-ción entre la actividad de dirección pública y los objetivos del programa de gobierno. Y para ello resulta necesario que los candidatos al proceso de selec-ción de directivos públicos identifiquen cuáles son los planes de actuación que proponen en el área de su responsabilidad y ofrezcan las oportunas explicacio-nes acerca de cómo se vinculan estos a las prioridades políticas. Y, una vez designado, el directivo público debe comprometerse a cumplir, durante el pe-riodo de ejercicio, unos objetivos claros que se publiquen junto con su nombra-miento a modo de carta de misión. Esto exige contar con una visión estratégica y planificada de la labor que se pretende desarrollar, lo que permitirá sin duda mejorar la eficacia en el cumplimiento de los objetivos asignados y, con ello, de la propia acción política.

90 ÁLVAREZ ÁLVAREZ, J.: «Neutralidad política y carrera administrativa de los funcionarios públicos», Documentación Administrativa, n. 2010-211, pp. 71-95.

91 VELÁZQUEZ LÓPEZ, F.J.: «Empleados públicos y funcionarios: algunas ideas sobre la fun-ción pública directiva», Gestión y Análisis de Políticas Públicas, n. 10, 1997, pp. 53-65.

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De este modo puede conciliarse el control político sobre la ejecución de los objetivos identificados en el programa de gobierno con un óptimo rendimiento institucional derivado de la profesionalidad y estabilidad de los directivos pú-blicos responsables de alcanzarlos.

7.2. Sistema de selección y destitución de directivos públicos

El sistema descrito debe descansar en último término en la legitimidad de imparcialidad que procura una autoridad independiente a la hora de aplicar las previsiones legales. En este apartado trataremos de esbozar una plasmación práctica del procedimiento de selección y destitución de los directivos públicos que haga efectivas las previsiones contempladas en tantas normas, desde el EBEP, la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración Ge-neral del Estado, y la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

El objetivo es transformar el directivo público tradicional en un directivo público profesional, como una figura imprescindible de apoyo al Gobierno.

7.2.1. Ámbito de aplicación

El modelo propuesto sería aplicable a la designación de los subsecretarios, directores generales, secretarios generales técnicos, directores o equivalentes de la Administración institucional, director de la Agencia Estatal de Adminis-tración Tributaria, presidentes y directores de las Entidades Gestoras de los Servicios Comunes de la Seguridad Social, y delegados de Gobierno.

En el caso de los jefes de misión diplomática, su designación quedaría suje-ta a las previsiones específicas de la carrera diplomática antes examinadas92,

92 El artículo 13 del Real Decreto 638/2014, de 25 de julio, por el que se aprueba el Regla-mento de la Carrera Diplomática dispone que« las vacantes que se produzcan en la categoría de Embajador se cubrirán discrecionalmente mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, entre funcionarios de la ca-tegoría de Ministro plenipotenciario de primera clase, que se hallen en situación de servicio activo o servicios especiales y hayan desempeñado una Jefatura de Misión Diplomática u otro alto cargo en la Administración General del Estado». No obstante, ha de tenerse en cuenta que esta designación ha de entenderse «sin perjuicio de que el Gobierno en el ejercicio de su facul-tad discrecional pueda designar embajadores a personas no pertenecientes a la Carrera Diplo-mática», con arreglo al artículo 36 del Real Decreto. La Asociación de Diplomáticos Españoles (ADE) ha emitido recientemente un comunicado en el que se insta de todos los grupos parla-mentarios la presentación de una proposición de ley destinada a garantizar «procedimientos de libre concurrencia guiados por criterios objetivos y profesionales en todos aquellos puestos no diplomáticos que a día de hoy no cuentan con tal sistema así como la renuncia al uso del veto en los puestos diplomáticos y el abandono del uso partidista de las designaciones de altos cargos en el exterior». [ADE: «Por la profesionalización e independencia del servicio exterior»,

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mientras que en el caso de los presidentes, consejeros, directores o secretarios generales de los organismos reguladores y de las agencias estatales, podría pensarse en emplear un mecanismo similar al aquí apuntado, debidamente adaptado en función de las previsiones de su normativa específica aplicable.

Su ámbito subjetivo no es por tanto enteramente coincidente con el de los altos cargos comprendidos en el artículo 1 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo93.

Los ministros y secretarios de Estado continuarían designándose por razo-nes estrictas de confianza política. Los primeros son miembros del Gobierno y los segundos, como advierte Jiménez Asensio, presentan un perfil político muy acusado que se manifiesta en elementos como la compatibilidad de su condición de diputado o senador, la posibilidad de disponer de gabinetes pro-pios dotados con personal eventual de confianza política94 o la inexistencia de reserva funcionarial en su provisión. Ministros y secretarios de Estado son además configurados como órganos superiores en el artículo 55 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, lo que supone que les corresponde asu-mir la responsabilidad inherente a la dirección de los sectores de actividad administrativa integrados en el Ministerio, de manera general (artículo 61) o específica (artículo 62).95. Y conviene en todo caso debatir extensamente acer-ca de la calidad de la representación, de modo que las personas a quienes se otorga la confianza política dispongan de las aptitudes necesarias para ejercer eficazmente la labor de gobierno que les es encomendada96.

Por otra parte, la cobertura de puestos en el nivel directivo inferior, corres-pondiente a las subdirecciones generales que, con arreglo al artículo 60 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, son órganos directivos, debería situarse en el régimen de carrera de la función pública. Entendemos de esta forma que la

octubre de 2016]. <http://diplomaticos.org/noticias/por-la-profesionalidad-e-independencia-del-servicio-exterior/>. Sería deseable que el ejercicio de la potestad discrecional del Gobierno viniera en estos casos acompañada de una valoración previa de los méritos e idoneidad, con arreglo a las propuestas que aquí se formulan.

93 En una segunda fase, al igual que ha ocurrido en Portugal, deberían incluirse los presi-dentes, los vicepresidentes, los directores generales, los directores ejecutivos y asimilados en entidades del sector público estatal, administrativo, fundacional o empresarial, vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado que tengan la condición de máximos responsables y cuyo nombramiento se efectúe por decisión del Consejo de Ministros o por sus propios órganos de gobierno , los presidentes y directores de las autoridades portuarias y el Presidente y el Secretario General del Consejo Económico y Social.

94 JIMÉNEZ ASENSIO, R.: «Regímenes jurídicos de función directiva en las Administracio-nes públicas españolas», Documentación Administrativa, n.241-242, 1995, pp. 273-405.

95 Desde el punto de vista de su selección y nombramiento, en el ámbito de los órganos superiores,pareceoportunoincluirlaiguradelossecretariosgenerales,muysimilaraladelos secretarios de Estado, en cuanto a competencia y no reserva funcionarial.

96 Compartimos en este punto las propuestas formuladas por GIL IBÁÑEZ, A. y CASAMAYOR NAVARRO, S.: «Política, gobernantes y directivos: la dirección política de la Administración como clave de cualquier reforma», Documentación Administrativa n. 286-287, 2010, pp. 133-177.

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figura de los subdirectores generales debería configurarse como el último esta-dio de la carrera administrativa, si bien su selección y nombramiento debería realizarse mediante un sistema de libre designación en el que se acredite la ido-neidad mediante la intervención de comisiones técnicas de evaluación y se exija la motivación de los ceses por referencia a los resultados de la evaluación del desempeño, como se ha señalado en el apartado precedente referido a la carrera administrativa. Otro tanto cabe señalar a propósito de los consejeros en la Admi-nistración en el exterior97 y de los subdelegados de Gobierno en la Administra-ción periférica. Resulta necesario que la carrera administrativa vertical disponga de un techo lo suficientemente alto, pues de otra manera resultará difícil que la Administración pueda retener a los profesionales más cualificados98.

7.2.2. Organismo y procedimiento. La función de la autoridad independiente

1. La clave del éxito de la experiencia portuguesa estriba en que la selec-ción y evaluación de los candidatos a un puesto selectivo se confía a un orga-nismo independiente. Por tanto, la valoración de la idoneidad de los candidatos se sustrae a las influencias políticas que pueden perturbar una apreciación ob-jetiva de los méritos y competencias directivas. La independencia evita presio-nes que, provenientes de superiores jerárquicos, se tornan más imperativas.

En el caso portugués se optó por la creación de un organismo ex novo. En nuestro caso, podría atribuirse tal competencia a una autoridad independiente con funciones compatibles, como el Consejo de Transparencia y Buen Gobier-no99, o bien optar por atribuir las funciones de selección y apreciación del

97 En algunos casos se contempla la intervención en el procedimiento de designación de un órgano colegiado (las comisiones asesoras de destinos en el exterior de carácter departa-mental), que eleva al órgano de designación una propuesta de resolución no vinculante. No existe sin embargo una regulación uniforme de los méritos y conocimientos exigibles para el desempeño de estos puestos. Ver los Reales Decretos 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre organización y funciones de las Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de Espa-ña; 810/2006, de 30 de junio, de organización, funciones y provisión de puestos de trabajo de las Consejerías de Turismo en las Misiones Diplomáticas de España. En otros, sin embargo no se prevé la participación de órganos colegiados en el proceso de selección: Reales Decretos 1052/2015, de 20 de noviembre, por el que se establece la estructura de las Consejerías de Em-pleo y Seguridad Social en el exterior y se regula su organización, funciones y provisión de puestos de trabajo; 1138/2002, de 31 de octubre, por el que se regula la Administración del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en el exterior.

98 En este sentido, GUTIÉRREZ REÑÓN, A.: «La carrera…», cit, p. 70.99 Actualmente regulado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a

la información pública y buen gobierno, y en el Real Decreto 19/2014, de 31 de octubre, por el queseapruebasuEstatuto.ElConsejodeTransparenciayBuenGobiernocuentaentresusi-nes promover la transparencia de la actividad pública, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información

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incumplimiento de las funciones a un organismo de nueva creación. En cual-quier caso, este organismo ha de reunir las características que el actual artícu-lo 109 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público predica de las autoridades administrativas independientes, de modo que ha de asegurarse, en norma con rango de ley, la independencia funcional respecto de la Administra-ción General del Estado.

La propuesta que aquí se formula atribuiría específicas funciones a la auto-ridad administrativa independiente: la valoración de la capacidad, méritos e idoneidad de los candidatos a directivos públicos que conformen la terna que se eleve por el Ministro proponente para la designación por el Consejo de Mi-nistros, y la apreciación del incumplimiento de las funciones de los directivos en el marco del procedimiento que ha de preceder a su destitución acordada por el Consejo de Ministros. Adicionalmente, como examinamos en los apar-tados correspondientes a las propuestas en materia de carrera, podrían serle atribuidas las funciones de garantía del sistema de carrera.

Para cumplir adecuadamente estos cometidos con plenas garantías de inde-pendencia y objetividad sería necesario realizar un adecuado diseño organiza-tivo, sin duplicidades ni controles encubiertos de la Administración General del Estado, al tiempo que se garantiza la adecuada sostenibilidad financiera del organismo.

2. Como se señaló en el apartado precedente, la Ley reguladora del ejerci-cio del alto cargo de la Administración General del Estado, dispone en el pri-mer apartado del artículo 2 que el nombramiento de los altos cargos «se hará entre personas idóneas», entendiéndose por tales «quienes reúnen honorabili-dad y la debida formación y experiencia en la materia, en función del cargo que vayan a desempeñar», pero añade a renglón seguido que la idoneidad «será apreciada tanto por quien propone como por quien nombra al alto cargo».

pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno. Le corresponde, en concreto, adoptar recomendaciones para el mejor cumplimiento de las obligaciones conte-nidas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre; asesorar en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; informar preceptivamente los proyectos normativos de carácter estatal que desarrollen la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, o que estén relacionados con su objeto, así como evaluar el grado de aplicación de esta norma; promover la elaboración de borradores de recomendaciones y de directrices y normas de desarrollo de buenas prácticas en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, así como activi-dades de formación y sensibilización para un mejor conocimiento de estas materias.

Esteorganismoseconiguracomounaautoridadadministrativaindependiente,disponedepersonalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, «y actúa con autonomía y plena inde-pendencia en el cumplimiento de sus ines». Dispone, por tanto, de independencia funcional, si bien está adscrito orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas.

La estructura orgánica del Consejo se articula en torno a su Presidente, la Comisión de Trans-parencia y Buen Gobierno y otros órganos jerárquicamente dependientes del Presidente: la Subdi-rección General de Transparencia y Buen Gobierno y la Subdirección General de Reclamaciones.

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Sin perjuicio de que la idoneidad sea efectivamente apreciada tanto por el ministro proponente como por el Consejo de Ministros que efectúa el nombra-miento, a la luz de lo expuesto, parece aconsejable que tal valoración venga precedida de un examen que asegure, tal y como establece el apartado cuarto del artículo 13 del TRLEBEP, que la designación atiende «a principios de mé-rito y capacidad y a criterios de idoneidad» y que se lleva a cabo «mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia»100.

La atribución a la autoridad administrativa independiente de la función de organizar los oportunos procedimientos de selección de los directivos públi-cos, con el alcance que se precisó anteriormente, permitiría dotar de contenido efectivo a estas previsiones.

El procedimiento de selección se iniciaría con la publicación de la convoca-toria en el BOE, en la que habría de figurar el perfil del puesto, confeccionado

100 Consideramos que una primera aproximación a las ventajas de este procedimiento, y que contribuiría a vencer no pocas resistencias, podría consistir en articularlo como un siste-ma opcional para la selección de directivos públicos, al que podrían recurrir los ministros, otorgando un plus de transparencia al procedimiento y un marchamo de mérito e idoneidad al candidato seleccionado. Entendemos que esta opción ofrece al menos las siguientes ventajas: a) Minimiza la resistencia al cambio, al no percibirse como una amenaza directa e inmediatapor parte de los insiders actuales. Al mismo tiempo, su utilización permitiría vencer de formapaulatina los miedos y reparos que suscita una reforma de este calado, a la luz de los resulta-dos esperados; fomenta la sana competencia entre los Ministros proponentes, por un lado, para«ganarse» el sello de transparencia que otorgaría la opción por este procedimiento, y entre losdirectivos públicos, por otro lado, al saberse seleccionados por un procedimiento más abierto,competitivo y transparente que el de muchos de sus pares (algo que, por cierto, se ha consegui-do en el caso de los directores de algunas de las instituciones culturales más importantes deeste país); propiciaría un cambio progresivo de la mentalidad, y eventualmente del paradigma,con fundamento en la experiencia práctica. Es cierto que haría reposar en el propio sistema (yporende,enelorganismoqueloaplique)laresponsabilidaddejustiicarsubondadydepres-tigiar su existencia, pero a la larga ello redundaría en una mayor penetración de las exigenciasde transparencia en la actuación político-administrativa. Idealmente, la progresiva extensióndesuusodeberíaconvertirestemétododeselecciónenlareglageneral,debiéndosejustiicarlos casos en los que, por distintas razones, es preferible acudir al clásico nombramiento basadoenlaconianzaexclusivamente.

Al implantarse de manera progresiva, se reduciría la carga de trabajo inicial del organismo encargado de su aplicación, que al mismo tiempo podría concentrarse en adquirir la experien-cia y el know how en materia de selección por habilidades, motivación de las propuestas, etc. No olvidemos que una de las debilidades del sistema que se propone es precisamente la ausen-cia de personas formadas en la selección de personal bajo nuevos parámetros. Ciertamente, esta opción también requiere de un consenso político importante, pues el objetivo sigue siendo transformar radicalmente el sistema de nombramiento de los directivos en el medio-largo pla-zo,yenestesentido,senecesitauncompromisoirmedelosresponsablespolíticosendichalabor. Pero las implicaciones de un mecanismo de soft law como el descrito, son lógicamente menos intrusivas y previsiblemente suscitarían menos reparos. Y a la inversa, oponerse a la creacióndeunmecanismodeestascaracterísticasesdifícilmentejustiicableentérminosdetransparencia, buen gobierno, rendición de cuentas y búsqueda de la excelencia. Esta opción no implicaría de entrada la necesidad de un cambio legislativo; no es preciso extenderse sobre el alivio que esto supone.

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por los servicios competentes de la autoridad independiente siguiendo las indi-caciones del ministro responsable. En este perfil deberían identificarse los co-nocimientos, competencias y experiencia profesional requeridos para el desempeño del puesto, así como las retribuciones. En la convocatoria debería asimismo figurar la composición del tribunal de selección y las distintas fases del procedimiento. La convocatoria ha de contar con la máxima difusión posi-ble, con el fin de atraer al mayor número de candidatos.

De conformidad con las previsiones de los artículos 63, 65 y 66 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, los nombramientos para los puestos de subsecretario, secretario general técnico y director general habrán de efec-tuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autóno-mas o de las entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1, a que se refiere el artículo 76 del EBEP101.

En el caso de los directores generales, con arreglo a lo dispuesto en el artí-culo 66 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, es posible que el real decreto de estructura permita que, en atención a las características especí-ficas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condi-ción de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de las especiales características que justifiquen esa circunstancia excepcional. Aunque en teoría la apertura de las convocatorias al sector priva-do permite incorporar talento y prácticas gerenciales exitosas en otros modelos organizativos, debemos ser conscientes de que en España esta práctica ha aca-bado desvirtuándose en muchos supuestos. Como advierten Gil Ibáñez y Ca-samayor Navarro, «la mayor parte de las personas que vienen de fuera de la Administración y han ocupado cargos directivos lo han hecho más por cerca-nía política o personal con el responsable político que por su capacidad real y competencia», de modo que, como sugieren estos autores, «sin negar la posibi-lidad de abrir los cargos directivos a personal no funcionario esa vía debe contar con las suficientes cautelas para evitar el fenómeno recurrente del “ami-guismo” en detrimento de la “profesionalidad y la eficacia”», y acompañarse de un «mínimo periodo inicial de formación para conocer al menos el funcio-namiento y organización de la Administración Pública, lo que evitaría la co-misión de errores, sobre todo al principio del mandato, que en ocasiones tienen un alto precio»102.

101 A ello se añade ahora una previsión ciertamente llamativa, máxime por la falta de de-bate que ha precedido su adopción, contenida en la disposición adicional decimoquinta de la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, con arreglo a la cual «(l)as referencias que en los artículos 63, 65, 66 y 67 de esta ley se realizan a los funcionarios de carrera pertene-cientes al Subgrupo A1 comprenderán al personal militar de las Fuerzas Armadas pertene-ciente a cuerpos y escalas con una categoría equivalente a aquélla.

Dichas previsiones normativas serán igualmente aplicables al personal del Centro Nacio-nal de Inteligencia perteneciente al Subgrupo A1, según su normativa estatutaria».

102 Ib., p. 152.

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Actualmente el control que se efectúa de estos nombramientos es estricta-mente judicial, de modo que, años más tarde e incluso acabada la legislatura, puede anularse por el Tribunal Supremo el real decreto por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, y en el que se contiene la excepción, para determinadas direcciones generales, de la regla general de cobertura por funcionarios103. Pero se trata de un control que apenas tiene consecuencias prácticas, en la medida en que se orilla fácilmente con un mayor cuidado en la motivación, y suele llegar cuando la legislatura está a punto de concluir. Por eso sería conveniente que estos nombramientos se so-metieran a un control político. Al fin y al cabo, se trata de una actuación del Gobierno que debe quedar sujeta al control parlamentario. Por eso podría ser oportuno que el ministro compareciera ante la comisión competente del Con-greso para exponer las razones que han llevado a excepcionar una determinada Dirección General de la regla de cobertura. En cualquier caso, al igual que su-cede en Portugal, la cobertura de ese puesto iría precedida del procedimiento de selección descrito en el presente apartado, al que podrían concurrir perso-nas que no reúnan la condición de funcionario. No es necesario siquiera una reforma legislativa para poner en marcha este mecanismo, únicamente la vo-luntad de controlar y poner coto a la posible desprofesionalización de la Admi-nistración. Puede haber supuestos en los que esté plenamente justificada la designación de personal externo, pero siempre que exista un adecuado contra-peso mediante la aplicación de los principios de transparencia y concurrencia que aseguren una selección por méritos profesionales, y no por una mal

103 Así, las sentencias del Tribunal Supremo que resuelven las impugnaciones promovidas por la Federación de Asociaciones de Cuerpos Superiores de la Administración del Estado (FEDECA), o por asociaciones de cuerpos superiores, como la asociación profesional del cuer-posuperiordesistemasytecnologíasdelainformación,yqueanulanporinsuicientemotiva-ción los reales decretos por los que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales: SSTS de 21 de marzo de 2002 (rec. 1060/2000); 7 de diciembre de 2005 (rec. 90/2004). La motivación ha de apoyarse en «hechos objetivos y concretos», sin que basten «consideraciones abstractas o genéricos juicios de valor», STS de 3 de septiembre de 2010 (rec. 528/2008), FJ 3. En esta sentencia, en el caso de la Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo, el Tribunal entendió que «sus funciones no permiten considerar co-rrectamente establecida la excepción a la norma general de la condición funcionarial de su ti-tular porque, pese a su variedad, todas esas funciones, desde el punto de vista formal, exteriorizancometidosencuadrablesenactuacionespropiasdelnormalgirootráicoadminis-trativo, al traducirse principalmente en desempeños que están referidos a la tramitación de ex-pedientes, la información a los interesados y la relación y colaboración con otros órganos administrativos u otras Administraciones públicas. Por otro lado, desde el punto de vista del contenidomaterialosustantivodelasfuncionesatribuidas,lajustiicaciónofrecidatampocopermite constatar en esta concreta Dirección General de apoyo a las Víctimas del Terrorismo rasgos o circunstancias muy diferentes a los que están presentes en el ámbito de actuación de otros muchos órganos de la Administración y, por ello, permitan apreciar en los Cuerpos de funcionariosunaprobablediicultadofaltadeexperienciaparaeladecuadodesempeñodelafunción directiva que ha de desarrollarse» (FJ 7). En la STS de 21 de enero de 2009 (rec. 237/2006) el Tribunal entendió que la motivación contemplaba «razones objetivas, particulari-zadas y razonables» para hacer uso de la excepción y desestima el recurso (FJ4);

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entendida relación de confianza. En cualquier caso, en estos casos habrá de preverse expresamente la reserva del ejercicio de potestades públicas y de sal-vaguardia del interés general a funcionarios de carrera.

Los candidatos deberían presentar, junto con su solicitud y el currículum con arreglo a un modelo normalizado, una propuesta en la que se expongan las líneas principales de actuación que llevarían a cabo en caso de resultar desig-nados. Una vez concluido el plazo de presentación de solicitudes se procedería a la publicación de los currículum y de los planes de actuación presentados por los candidatos104 con el fin de garantizar la transparencia del proceso, de modo que pueda existir un control ciudadano de los méritos y de la comparación con los del resto de los aspirantes.

La selección de los candidatos podría desenvolverse en distintas fases. En la primera se evaluarían los méritos reflejados en el currículum, para lo cual pueden estudiarse sistemas similares a los empleados por la Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva del Ministerio de Economía y Competitividad para la asignación de recursos en el ámbito de la investigación científico-técni-ca. Tras esta fase sería necesario evaluar las competencias requeridas, a través de evaluaciones similares a las que se vienen empleando por la CReSAP por-tuguesa (autoevaluación y entrevistas individuales de valoración). Por último, tras una preselección de los mejores candidatos, se organizaría una entrevista con el tribunal que puede incluir, en su caso, la realización de una prueba prác-tica, así como un diálogo con el tribunal sobre el plan de actuación propuesto. En esta fase, de modo similar al sistema de selección británico, el ministro que propone el nombramiento podría estar presente en la entrevista, con el fin de conocer de primera mano el programa de actuación que los candidatos plan-tean desarrollar en el ámbito de sus competencias.

El procedimiento concluiría con la presentación de una terna al Ministro por parte de la autoridad independiente. Seguidamente el ministro elevaría la terna al Consejo de Ministros. Tras la designación por el Consejo de Ministros habría de redactarse la carta de misión, que es el documento que integra la vi-sión estratégica del ámbito competencial asignado y los objetivos operativos que se propone alcanzar.

104 Como ejemplo de plan de actuación de estas características, puede consultarse la con-vocatoria del puesto de Director del Museo Nacional de las Artes Decorativas en 2010, en el que se solicitaba de los interesados, junto con su solicitud y currículum, una propuesta de Plan de Actuación del museo basado en un análisis de la situación actual del museo y que incluyera lainalidadyobjetivosdelplan;estrategiasquepermitiránalcanzarlos;plazos,necesidadesyrecursos para el cumplimiento de dichos objetivos; impacto social del museo al que el plan as-pirará; una propuesta para articular e incrementar una activa participación ciudadana en la vida del museo; una propuesta de Indicadores cualitativos y cuantitativos de evaluación de impactoyresultadosdelplanpropuesto;yinalmenteunapropuestadeadecuaciónydistribu-ción espacial.

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Este procedimiento podría desarrollarse a lo largo de un período de tres a seis meses. Ha de tenerse en cuenta que los directivos públicos disponen, con arreglo a la propuesta formulada anteriormente, de un período mínimo de per-manencia de cinco años, de modo que existe margen suficiente para que se desarrollen los procesos selectivos aquí descritos una vez que arranca una nueva legislatura, que coincidiría con el último año del período asignado al directivo.

3. Si la apreciación de los méritos y la idoneidad de los candidatos se confíaa una autoridad independiente, han de atribuírsele igualmente las competen-cias para apreciar que ha existido un incumplimiento de sus obligaciones que dé lugar a su destitución antes de que finalice el período de designación de cinco años. Como se señaló anteriormente, los motivos por los que puede apre-ciarse este incumplimiento son de dos tipos. De una parte, se encontrarían los derivados del régimen sancionador en materia de buen gobierno, gestión eco-nómico-presupuestaria y conflicto de intereses, mientras que de otro hallaría-mos los que se vinculan a un rendimiento insuficiente.

En el caso del incumplimiento de las disposiciones en materia de buen go-bierno, conflicto de intereses y régimen económico-presupuestario que den lugar a la aplicación del régimen sancionador previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, las competencias de incoación del procedimiento se atribuyen en ese texto legal, para los altos cargos que no tengan la condición de miembros del Gobierno o secretarios de estado, al Ministro de Hacienda y Administra-ciones Públicas, que es en quien reside la competencia para imponer las san-ciones (artículo 31). En el caso de la existencia de conflicto de intereses, las sanciones por faltas muy graves las impone el Consejo de Ministros y las san-ciones por faltas graves el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

La Oficina de Conflicto de Intereses, que está adscrita orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y «actúa con plena auto-nomía funcional» (apartado segundo del artículo 19 de Ley 3/2015, de 30 de marzo), no dispone por tanto de la competencia para incoar los expedientes sancionadores en materia de conflicto de intereses (aunque sí para instruirlos).

Con el fin de garantizar un adecuado cumplimiento del régimen sanciona-dor previsto en las leyes mencionadas, entendemos que las competencias de inspección e incoación de los expedientes sancionadores deberían atribuirse a la Oficina de Conflicto de Intereses105, que debería incardinarse orgánicamen-te en la autoridad independiente y ver ampliadas sus funciones para abarcar igualmente el régimen sancionador vinculado a los principios de buen gobier-no y de gestión económico-presupuestaria.

105 En este sentido, BETANCOR, A.: «Puertas giratorias: regulación y control», en La co-rrupción en España, cit., p. 179.

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Por lo que se refiere al incumplimiento de las obligaciones de rendimiento, detectadas a través de la evaluación del desempeño de los directivos públicos, debería crearse un órgano específico en el seno de la autoridad independiente con competencias para aplicar un procedimiento similar al que se emplea en el Senior Civil Service para los supuestos de rendimiento insuficiente de los di-rectivos públicos. Para ello, la autoridad independiente podría requerir la asis-tencia de otros organismos de la Administración General del Estado con experiencia en materia de evaluación de políticas públicas y control de progra-mas de gasto, así como de las unidades responsables de recursos humanos.

7.2.3. Los necesarios contrapesos del sistema

La ocupación política de la alta Administración hunde sus raíces en el tiem-po, resulta una práctica extendida en modelos comparados y procura benefi-cios tangibles a los partidos políticos, que disponen de un número de puestos de confianza que cubrir, y a los altos funcionarios, que ven ampliada su carre-ra administrativa siempre que dispongan de las conexiones apropiadas.

Por ello la OCDE señala que es esencial el establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos en los nombramientos públicos que evite situaciones de clientelismo y politización. Los límites a la intervención política varían depen-diendo del sistema constitucional y administrativo106, pero la garantía frente al uso partidista de la Administración se basa con frecuencia en un conjunto de prácticas y convenciones informales que reflejan la cultura organizativa.

Por tanto, no se trata sólo de aprobar leyes que proclamen el nombramiento con arreglo a criterios de mérito y profesionalidad. Eso ya existe en España desde hace mucho tiempo. En este punto no importa tanto la dicción literal de la norma como el conjunto de prácticas y el grado de vigilancia de la sociedad. Proclamar en la ley la selección con base en los principios de mérito y capaci-dad no sirve de nada si no se traduce en un concreto sistema de control de los nombramientos o, lo que es lo mismo, de exigencia de responsabilidades. Y es que modificar el nombramiento del directivo público y establecer un verdade-ro sistema de directivos profesionales no deja de resultar una osadía: supone alterar el esquema de poder.

Debe tenerse en cuenta que en muchas ocasiones resulta difícil entre noso-tros consolidar la neutralidad de las autoridades administrativas independien-tes107, sometidas a innumerables presiones y para las que un solo caso difícil puede dar al traste con años de profesionalidad y rigor. Sería deseable, en este

106 OCDE: The State of the Public Service, … pp. 67 y ss.107 El recurso contencioso administrativo interpuesto por Autoridad Independiente de

Responsabilidad Fiscal frente a la Orden HAP/1287/2015, de 23 de junio, por la que se deter-minan la información y procedimientos de remisión que el Ministerio de Hacienda y

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sentido, que tanto el Ministerio de adscripción, como el propio Ministerio de la Presidencia, fueran conscientes del reto que supone consolidar la indepen-dencia de un organismo de estas características, y de los beneficios que ello procura para la satisfacción del interés general. En este sentido, un diseño ins-titucional adecuado que evite distorsiones organizativas (en lo tocante a la in-cardinación orgánica de la Oficina de Conflicto de Intereses, o a la duplicación de cometidos con los Ministerios) podría ser una buena forma de mostrar ese compromiso.

A su vez, la autoridad administrativa independiente debe estar sujeta a un control parlamentario efectivo, que asegure un adecuado funcionamiento. La transparencia y objetividad de los procedimientos encomendados debería ade-más permitir, como ha sucedido en Portugal, que los medios de comunicación y la sociedad civil ejerzan una verdadera labor de vigilancia en relación con los nombramientos y destituciones de los directivos públicos.

Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la Autoridad In-dependientedeResponsabilidadFiscal,resultasuicientementeexpresivodetalesdiicultades.

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