REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN

MÉXICO(EN EL CONTEXTO DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES)

Dr. Alex Ricardo Caldera OrtegaDepartamento de Gestión Púbica y Desarrollo

ADVERTENCIAS

Se trata de una reflexión seminal

Interés por procesos políticos en torno a la formulación de políticas públicas y

los entramados institucionales que incluyen las capacidad de gobierno y sus

modelos de gestionar lo público.

La emergencia de una «coyuntura crítica» en el momento mexicano de

«intensa» y quizá «profunda» transformación de las relaciones Estado-

sociedad.

ESTADO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La reforma del Estado tiene tres niveles interdependientes (Aguilar Villanueva 1992)

a) proceso de gobierno o de la administración pública

b) El régimen político (la política misma)

c) La configuración de la relación Estado-sociedad

Ap Condicionada

Dinámica del sistema político

Modelo de gestión

Estado presidencial y Federal en su forma, ¿pero su desempeño?

Centralismo

Lógica unitaria

Burocracia que sirve para dar apoyo social al régimen

EL INTERÉS POR LAS ‘IDEAS’

En ciencia política se ubican varios intentos por estudiar el peso

de las ideas que condensan las creencias, las concepciones del

mundo, las tradiciones y los dilemas o rupturas en la formulación

de políticas públicas y el cambio institucional.

Las comunidades epistémicas (Haas 1992)

EL NUEVO INSTITUCIONALISMO DISCURSIVO

1. Se toma a las ideas y a los discursos en las políticas de forma

seria;

2. Se apoya en los otros nuevos institucionalismos (el NIER, el NIH

y el NIS);

3. Se reconoce que las ideas están contenidas en discursos que

reflejan sólo su propia realidad histórica-contextual;

4. Una visión dinámica del cambio ya que se considera que las

ideas son el vehículo del cambio o de la estabilidad (Schmidt

2008, 304).

GOBERNANZA

El enfoque de la Gobernanza que prefiero adoptar es aquel que

se presenta como una nueva semántica que trata de incluir la

idea de que lo político (la coordinación y cooperación entre

actores con capacidades e intereses diversos) y lo institucional

(el régimen político) son básicos para estructurar lo público y

lograr objetivos sociales.

Estructura AgenciaUtilidad heurística del concepto

OSTROM Y LAS REGLAS INCRUSTRADAS

…“las reglas están incrustadas en otro conjunto de reglas que define la forma en que puede cambiarse el primer

conjunto” (Ostrom 2000, 95).

Un sistema de gobernanza es proceso político complejo de

interacciones, básicamente reticular (en red) entre actores a partir

de una colección conectada de reglas, rutinas, mecanismos y

estructuras organizativas, patrones compartidos de expectativas,

sistemas de incentivos, metaestructuras, sistemas cognitivos

compartidos.

EL PROCESO POLÍTICO DE ELABORACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS OBSERVABLES

EL CAMBIO DE LAS INSTITUCIONES

Cabe aquí pues la distinción que hace Gerard Ronald (2004) entre:

Los valores, las normas y orientaciones sociales.

Instituciones de

‘movimiento lento’

Las normas legales u operativas, las estructuras y los planes organizativos.

Instituciones de

‘movimiento rápido’

LAS IDEAS

NIVELES DE ANÁLISIS INSTITUCIONAL, CONTENIDO, TIPO Y FACTORES DECAMBIO

Instituciones Contenido Tipo de cambio Factores exógenos de cambio

Reglas

constitucionales

Valores, creencias,

orientaciones sociales

Lento Factores estables: Cambios

en los valores, las normas y

las estructuras de poder,

transformación radical del

régimen político, o de las

condiciones físico-naturales

de los recursos de uso

común en disputa.

Reglas de elección

colectiva

Políticas, estructuras

organizacionales,

instrumentos de

participación,

información y

rendición de cuentas

Más o menos

rápido

Factores dinámicos: Crisis

económica, nuevos avances

técnicos, cambios en la

opinión pública, cambio en

la coalición gobernante (o

designación de nuevos

funcionarios), transferencia

de políticas. Reglas operativas Reglas de

apropiación, planes

organizativos,

procedimientos,

proyectos

Rápido

REFORMA DE LA AP EN MÉXICO (PERIODIZACIÓN DEL SIGLO

XX)

Primera etapa de ascenso del Estado desarrollista (1929-1960)

Segunda etapa Estado modernizador (1960-1980)

Tercer etapa La crisis del Estado Modernizador (1980-1990)

Cuarta etapa El Estado regulador "interrumpido" (1990-2000)

Quinta Etapa Estado Gerencial (2000-2012)

Sexta etapa El Estado regulador retomado (2012- )

Periodo de hegemonía

política

Periodo del cambio político

Periodo de

alternancia

Esta

do

Neolib

era

l -E

sta

do D

esarr

olli

sta

PRIMERA ETAPA DE ASCENSO DEL ESTADO DESARROLLISTA

(1929-1960) 1.1 Subordinación, lealtad al presidente y al partido oficial.

1.2 Proceso de centralización como principal estrategia de estabilidad política.

1.3 Sí racionalización, pero como instrumento de control político

1.4 La intermediación que ganó la Burocracia mexicana fue a costa de los partidos y las organizaciones sociales.

1.5 La principal función fue la de contribuir al desarrollo nacional. Desarrollo de las bases productivas del país.

1.6 La Burocracia Civil sustituye a la militar

1.7. Los grupos profesionales de la burocracia actúan como facciones, con su coto de poder

1.8 Sello de las políticas: Subsidios y proteccionismo.

1.9 Papel en la economía (altamente activo): Industrialización del país por sustitución de importaciones.

1.10 La modernización administrativa no fue autónoma, sino supeditada a la intervención del Estado en la economía.

SEGUNDA ETAPA ESTADO MODERNIZADOR (1960-1980)

2.1. Paradójicamente los resultados de la etapa anterior a partir e la búsqueda de crecimiento, fue alta

desigualdad. La respuesta: más gasto, más burocracia.

2.2. Burocracia profesional, menos dependiente del mérito partidista (sin dejar de serlo): se cierra la circulación

de las élites.

2.3. La reforma admva como parte de la modernización

2.4. A la burocracia se le sigue dejando el papel de ser el medio del logro del consenso político con los distintos

grupos.

2.5. Reforzamiento del control del crecimiento económico

TERCER ETAPA LA CRISIS DEL ESTADO MODERNIZADOR

(1980-1990)

3.1 El objetivo de la reforma admva era consolidar el proyecto modernizador

3.1.1 Fundado el la equidad, la eficiencia y la honradez ("la renovación moral de la política")

1.2 LOAF (1982)

1.3 Proceso de descentralización hacia municipios (Art. 115 constitucional).

CUARTA ETAPA EL ESTADO REGULADOR "INTERRUMPIDO"

(1990-2000)

4.1 La reforma admva no es valiosa en sí misma, sino como parte de un cambio de rol del Estado, y

como medio de legitimación

4.1.1 La AP como instrumento para resanar el consenso social y político

4.1.2. Secretaría de Desarrollo Social (1992) y el PRONASOL

La reforma admva para "reducir" el tamaño de la burocracia

4.2 Proceso de descentralización y federalización

4.3 La introducción de la NGP

4.4 La crisis de 1994 frenó el proceso de reforma administrativa y profesionalización

QUINTA ETAPA ESTADO GERENCIAL (2000-2012)

5.1 Orientada a resultados, trasparencia y rendición de cuentas

5.2 Inspiradas en prácticas gerenciales

5.3 LOAP (2003)

5.4 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2002)

5.5 Ley del Servicio Profesional de Carrera (2003)

5.6 Decreto de austeridad (2006)

5.7 Programa Especial para la Mejora de la Gestión en la Administración Pública (2008-2012)

SEXTA ETAPA EL ESTADO REGULAR RETOMADO (2012- )

6.1 Reestructura operativa de la AP a través de un proceso de centralización político-admva,

6.2 Así como un cambio profundo en la idea del monopolio del Estado en la gestión de los sectores

estratégicos del desarrollo

6.2.1 Surge el reto de la capacidad reguladora del Estado

6.3 Práctica política ente todo (PACTO por México)

6.3.1 Presentación de Reforma a la LOAP, antes de entrar en funciones, vía PRI-PVEM (Publicada 2 de enero de

2013)

6.4. El discurso: tendencia en los gobiernos a quitar facultades a la administración centralizada y

encargarlas a órganos u organismos especializados, diseñados ad hoc para realizar las funciones

correspondientes.

LAOP 2013

Comisión Nacional Anticorrupción (CNAC) (PENDIENTE)

Reforma a la Constitución en materia de transparencia y acceso a la información gubernamental y autonomía de los órganos garantes

Entes reguladores en temas de competencia económica, telecomunicaciones, mejora regulatoria, corrupción, transparencia

Se eliminaron del mapa las secretarías de Seguridad Pública, de la Función Pública y de la Reforma Agraria. Peso en dos secretarías: SEGOB y SHCP

Se crea Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

Consolidar la Reforma al 27 Constitucional de 1992

Centraliza funciones en materia de Desarrollo Urbano antes en manos ya de Estados y Municipios

Centralización y "facilitación" de la planeación regional, urbana y metropolitana

LOAP 2013 SECRETARIA DE GOBERNACIÓN

El Ejecutivo podrá convocar a todas las demás dependencias y a la Oficina del Ejecutivo a reuniones

de gabinete, presidir dichas reuniones y coordinar toda la Administración: la Segob también lo podrá

hacer, siempre y cuando sea mediante acuerdo del Ejecutivo

Dotada de las facultades en materia de seguridad

En materia de seguridad pública, la Segob ahora preside cuerpos colegiados, dirige todo lo relativo a la

Policía Federal, propone programas en materia de seguridad, se encarga de la atención y el registro de

víctimas y ejecuta penas, entre otras funciones.

Figura del Comisionado de Seguridad

LOAP2013 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

SHCP asume la administración y contraloría función pública (Aún no consolidado el cambio, sino hasta que esté CNAC).

Los órganos internos de control que dependían de la Función Pública y que se encargaban en mucho de lo referente a la aplicación del sistema de responsabilidades, ahora dependen de cada secretario, y la SHCP se queda con unidades de auditoría que se regirán por el sistema de responsabilidades.

Coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la APF

Emitir las normas para que los recursos humanos y patrimoniales y los procedimientos técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados, respectivamente, con criterios de eficiencia y simplificación administrativa;

Incluye gestión del Servicio Profesional de Carrera de la APF

Coordinar y supervisar el sistema de control gubernamental,

Regular las e auditorías internas, transversales y externas a la APF

Existencia de auditores preventivos en cada Secretaría

En los meses de mayo y noviembre entregarán informes tanto al titular de la dependencia y a la SHCP

Los titulares de las dependencias y entidades encabezarán comités de control y desempeño institucional para el seguimiento y evaluación general de la gestión

Regular la adquisición, arrendamiento, enajenación, destino o afectación de los bienes inmuebles

Gestionar el SED

MARCO INTERPRETATIVO DOMINANTE EL PERIODO DEL

ESTADO DESARROLLISTA

Disfunción de las instituciones político-liberales.

Se asume la necesidad de un Gobierno nacional centralizado y fuerte para conducir el desarrollo del país.

La interlocución social es el «pueblo» o «población» de forma homogénea (sectores o fuerzas productivas del país).

Concesión selectiva de derechos sociales.

La participación de la sociedad es entendida como apoyo político al régimen.

La política pública es entendida como un campo exclusivo de decisión del Estado.

Ciudadano sólo como beneficiarios de apoyos, obras y proyectos.

El Estado se reserva la distribución selectiva de la renta y se legitima como eje articulador de acciones conducentes a la justicia social

Definición de una agenda nacional

Agenda orientada al desarrollo económico nacional (ISI)

Planificación Comprehensiva

Acceso al servicio público basado en lealtad partidista

Gestión directa de políticas, obra pública y servicios.

Poca concertación, sólo con grandes sectores y grupos clientelares. No ciudadanos, sino individuos y grupos demandantes.

Políticas redistribuitivas y universales.

Ideas Normativas Ideas Cognitivas

Se parte de la necesidad de ajustar el Estado, y su relación con la sociedad, ante las exigencias de ajustes en el modelo de acumulación y la economía global.

Un Estado marcado por el gigantismo, la ineficiencia, el burocratismo y la corrupción debe dirigirse hacia la eficiencia.

La primacía del mercado en tanto eje reorganizador de la economía, es vista como algo que debe extenderse al conjunto de la sociedad.

Visión de la administración pública como extensión de la administración privada.

Consideración de la sociedad Civil en un rol de funciones complementarias y cooperativas con el Estado.

La transferencia de las responsabilidades sociales del Estado a la sociedad civil y al sector privado, al lado de la privatización de las empresas estatales, son consideradas fundamentales para el adelgazamiento y la reducción del Estado, además de una alternativa para resolver su déficit fiscal.

Transformación a los gobiernos en “proveedores de servicios” y a los ciudadanos en “clientes” o “usuarios”.

La participación de la sociedad civil que proporciona información calificada sobre las demandas sociales, y por otro, dispone de organizaciones con capacidad para asumir con eficiencia la ejecución de las políticas públicas orientadas a esas demandas.

Políticas distributivas y focalizadas.

Ideas Normativas Ideas Cognitivas

MARCO INTERPRETATIVO DOMINANTE EL PERIODO DEL

ESTADO NEOLIBERAL

Se requiere partir de un núcleo que confronta con nitidez los límites atribuidos a la democracia liberal representativa como sistema privilegiado de las relaciones entre Estado y sociedad.

Se defienden los modelos de democracia participativa y deliberativa como complementarios de la democracia representativa.

Sociedad civil reconocida en su heterogeneidad y concebida de manera amplia e inclusiva, dado su papel en el aseguramiento del carácter público del Estado.

Se asume la participación como compartición del poder con el Estado y orientada a una mayor publicitación de la función pública que pueda garantizar los derechos de ciudadanía.

Participación ciudadana cogestiva con miras a la responsabilización política de los servidores públicos (electos o no)

Aplicación de mecanismos de seguimiento y monitoreo sobre el desempeño estatal por parte de la sociedad, con el fin de garantizar su carácter público.

Innovaciones democráticas atreves de presupuestos participativos, consejos gestores de políticas públicas, consejos ciudadanos, mesas de concertación, mecanismos sociales de rendición de cuentas (social accountability), monitoreo, etcétera .

Complementariedad entre vigilancia directa de organizaciones sociales, creación de instituciones autónomas de intermediadoras y reforzamiento de mecanismos de control interno que coadyuven a la trasparencia.

Multiplicación de los espacios de interfasesociedad-Estado en los que de un proceso procesode publicización del conflicto, de la discusión y de la deliberación.

Ideas Normativas Ideas Cognitivas

MARCO ALTERNATIVO QUE INTENTA CONSTRUIR UN

PROYECTO DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVO

ANÁLISIS DE LOS PATRONES POLÍTICOS A TRAVÉS DE LOS

MODELOS DE GESTIÓN

Variables Periodo de hegemonía política Periodo del cambio político Periodo de alternancia política

Fuente de legitimidad El ejercicio del poder, a través del Estado.

Estado y partido fusionados

Lo electoral, a través de del gobierno y

organizaciones partidistas

Lo electoral, combinado con lo mediático.

Organizaciones partidistas (partidocracia).

Configuración organizacional

en estructuras formales

Predominio del Gobierno Federal,

concentración a pesar de reformas

descentralizadoras

Los gobernadores asumen liderazgo,

descentralización acotada

Predominio del Gobierno Federal,

coordinación de las entidades federales

Configuración organizacional

en estructuras informales

La AP como principal instrumento de

legitimación del poder y de intermediación con

la sociedad

Eficacia como valor prioritario

Imposición sobre actores del sistema

El Gobierno (estricto sentido) genera

legitimidad

Eficiencia como valor prioritario

Negociación y concertación política con

factores reales de poder

Efectividad como valor prioritario

Proceso decisorio Estilo de decisión con amplia autonomía y

discrecionalidad

Decisión con baja autonomía, acotada

por factores reales de poder

Operación política con las principales

fuerzas partiditras.

Amplitud de participación

social

Poca concertación, sólo con grandes sectores

y grupos clientelares. No ciudadanos, sino

individuos y grupos demandantes.

Se concreta, pero no se negocia, no se

sede áreas de decisión efectiva. Se trata

de clientes, más que de ciudadanos.

- Se concerta y negocia con algunos

sectores, grupos y actores relevantes.

Ciudadanía no autónoma.

Políticas prioritarias Definición de una agenda nacional

Agenda orientada al desarrollo económico

nacional.

Políticas redistribuitivas y universales.

Definición de prioridades regionales y

locales, pero fragmentadas

Políticas orientadas al mercado

Políticas distributivas y focalizadas.

Se vuelve a una política nacional

orientada al desarrollo económico, pero

consolidando en la reorientación del papel

del Estado en favor del mercado

Cómo se gestiona y evalúa la

política (instrumentos y

criterios)

Gestión directa y la evaluación es sólo interna Gestión descentralizada. Énfasis en

gestión por resultados

Combinación de gestión centralizada, y

desincorporación. Se asume papel

regulador, pero no hay apertura a la

evaluación.

ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS FUTURO

(Przeworski 1998)

Fortalecer mecanismos verticales y horizontales para que el

ciudadano ejerza la igualdad política

AL con altos grados de desigualdad económica y

social