Catastro y valoración - geografia.umsa.bo

Catastro y valoración

Construyendo el sistema de administración de tierras para el Estado

Plurinacional de Bolivia

InstItuto de InvestIgacIones geográfIcasuMsa


Construyendo el sistema de administración de tierraspara el Estado Plurinacional

de Bolivia


Construyendo el sistema de administración de tierras para el Estado Plurinacional de BoliviaProyecto de Investigación del Valor de la Parcela Productiva del Área Metropolitana de La Paz, Caranavi, San Buenaventura, Fondos IDH 2013-2014.

Coordinador: Ingeniero José Flores Co coordinador: Ingeniero Edwin Machaca

© Instituto de Investigaciones Geográficas, UMSA, 2015http://www.geografia.umsa.boPrimera edición: diciembre de 2015

Queda permitida la reproducción total o parcial de este libro previa autorización de los autores, en forma idéntica o modificada y por cualquier medio o procedimiento, sea mecánico, informático, de grabación o fotocopia.

DL: 4-1-525-15 P.O.ISBN: 978-99974-54-92-8

Producción:Plural editoresAv. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo GutiérrezTeléfono: 2411018 La Paz, Boliviae-mail: [email protected] / www.plural.bo

Impreso en Bolivia

Índice

Presentación institucional del proyecto “Valor de la parcela productiva en el área circundante a La Paz, Caranavi y San Buenaventura” (2013-2014) ................................................................. 7

Prólogo ........................................................................................................... 9

Resumen ........................................................................................................ 11

Catastro territorial multifinalitario ............................................................... 13

Valoración catastral ......................................................................................... 43

Expropiación y justiprecio. Procedimiento administrativo y técnico ........... 69

Levantamientos topográficos empleando coordenadas topográficas locales y sus aplicaciones en catastro ......................................... 99

Determinación de precios de adjudicación simple para medianas propiedades y empresas agropecuarias en Bolivia ................ 113

Valoración de predios y financiamiento urbano en el municipio de La Paz .... 125

El factor impositivo y la valoración de predios en Bolivia............................. 145

Propuesta de ley del catastro en el Estado Plurinacional de Bolivia ............ 169

Estado del catastro urbano en Bolivia ............................................................ 185

Presentación institucional del proyecto “Valor de la parcela productiva en el área

circundante a La Paz, Caranavi y San Buenaventura” (2013-2014)

Javier Nuñez-Villalba, Msc.1

El Instituto de Investigaciones Geográficas (IIgeo), dependiente de la Carrera de Ingeniería Geográfica, de la Universidad Mayor de San Andrés (uMsa) se creó el 10 de diciembre del año 1999 con resolución del Honorable Consejo Universitario. Sin embargo, inició sus actividades desde el año 1993 gracias a la colaboración de orstoM (Instituto Francés de Cooperación Científica para el Desarrollo) y cordepaz (Corporación de Desarrollo de La Paz). Los proyectos del IIgeo, desde sus inicios, fueron financiados por instituciones nacionales y sobretodo extranjeras (Alemania, Francia, Suiza, Estados Unidos, etc.) dedicadas al análisis territorial.

El año 2009, la uMsa convoca proyectos para ser financiados con recursos de los Impuestos Directos a los Hidrocarburos (Idh). Es, a partir de esta época y gracias a los recursos del Idh, que las investigaciones del IIgeo se tornan autónomas, independientes y soberanas respecto a las metodologías de trabajo convencionales que, a veces, imponían los financiadores externos. Un ejemplo, es el proyecto “Valor de la parcela productiva en el área circundante a La Paz, Caranavi y San Buenaventura”, presentado por el Msc. José Juan Flores Flores. El tema que aborda el proyecto muestra resultados esperanzadores respecto a lograr un adecuado sistema de administración de tierras para el Estado Plurinacional de Bolivia

El problema latente del acceso a la tierra, desde la primera revolución agraria en Bolivia, ha impedido una adecuada organización territorial. Los diferentes gobiernos nacionales, desde mediados del siglo pasado, han buscado la manera de solucionar el problema a través del ex Consejo Nacional de Reforma Agraria

1 Director del Instituto de Investigaciones Geográficas de la Carrera de Ingeniería Geográfica de la Universidad Mayor de San Andrés. http://iigeo.umsa.bo

8 CATASTRO y VALORACIóN

(cnra) y el actual Instituto Nacional de Reforma Agraria (Inra). Por otro lado, y a otra escala, las zonas urbanas tienen un problema similar respecto de la ad-ministración de su territorio. Muchos de los predios urbanos en las ciudades no son registrados. Existen diferentes metodologías, herramientas y procesos que hacen al registro de propiedad un trabajo infinito. La valorización y el catastro se convierten en el núcleo del problema, pero también son el núcleo de la s olución. Por esta razón la obra que se presenta propone, en diferentes artículos, la estra-tegia para un adecuado sistema de valoración y catastro territorial ajustado a las políticas del Estado Plurinacional de Bolivia.

Prólogo

En este libro los autores abordan de manera crítica el sistema de catastro del Es-tado Plurinacional de Bolivia, y al mismo tiempo hace una revisión a la situación del caso latinoamericano, de sus avances en los últimos 100 años. El proceso d modernización de los sistemas catastrales de américa latina implica, no solo en la digitalización e implementación de software de datos geo-referenciados, sino también un cambio de paradigma y de metodologías de abordaje.

La realidad latinoamericana ha pasado de sistemas catastrales tradicionales que han privilegiado como elementos de acción la parte jurídico-legal, su valor económico, la parte físico-geográfico. Actualmente los catastros se han ido orientando hacia un Catastro Territorial Multifinalitario (ctm) es decir con una Infraestructura de Datos Especiales (I.d.e.) aplicados de manera libre y gratuita, un sistema de sistemas integrado por un conjunto de recursos heterogéneos.

Lejos de centralizar la información territorial, un I.d.e. busca la coordina-ción para obtener información actualizada, completa y de calidad, incorporando nuevas variables y herramientas: socio-ambientales, redes de servicios, etc. La digitalización, como lo apunta el autor, representa una notable alternativa para obtener resultados, para la viabilidad de proyectos, la estandarización de procesos administrativos. Principalmente para la planificación y desarrollo del territorio, con menores costos y tiempos.

Sin embargo, para avanzar en este proceso, es importante que los Estados nacionales hagan una fuerte inversión, y con ello la formación de técnicos, el establecimiento de normativas técnicas precisas, cambiar las relaciones del sector público-privado; el hacer ajustes a las proyecciones cartográficas, actualizar las zonificaciones en áreas rurales y urbanas, actualizar las metodologías de valo-rización de predios urbanos y rurales compatibilizarlas con los nuevos marcos jurídico-administrativos de los Estados tanto en catastro urbano como rural. Así como la actualización del sistema tributario autonómico y de su distribución.

Se concluye con una propuesta de ley de catastro, que es de urgencia estructu-ral, no solo para los controles administrativos del Estado, si no para la planificación


y desarrollo territorial. La ley explicita las atribuciones ministeriales y municipales así como la implementación del catastro urbano y rural. El objetivo del autor es que una Ley de Catastro sea un instrumento legal que ordene y regule de manera permanente la propiedad de la tierra en sus connotaciones físicas, económicas y legales. Conformando así un Sistema Integrado de Catastro Urbano y Rural (sIcur) que permita la formación, mantenimiento y actualización del catastro a través de 4 procesos: Conformación de una cartografía catastral; levantamiento y encuesta catastral; valoración catastral; y finalmente la consolidación de la in-formación en el sistema de la información catastral.

Esta obra especializada en catastro, pretende ser el inicio de una serie de documentos para los planificadores del territorio, para los tomadores de decisiones en sectores clave del Estado donde se planifica el desarrollo del territorio rural o urbano, así como para especialistas afines a la materia.

Homero Mendoza

El Catastro Territorial Multifinalitario-ctM es un instrumento clave para la definición de políticas de suelo urbano. Los datos económicos, jurídicos, físico-espaciales, sociales y ambientales que administra son esenciales para monitorear el crecimiento de las ciudades, definir estrategias de financiamiento urbano, y analizar el impacto de las intervenciones, antes y después de que sean imple-mentadas.

Un ctM tiene como pieza fundamental el catastro territorial tradicional, pero a diferencia de este último, no es un organismo del Estado, tampoco es una institución privada ni un sistema informático. Un ctM es una asociación confor-mada por diferentes actores comprometidos con la generación de información territorial amplia, precisa, detallada y actualizada sobre la ciudad.

Un ctM se estructura para compartir recursos humanos y financieros, datos alfanuméricos y mapas, y no tiene costo puesto que es un acuerdo de voluntades.

Mientras un catastro territorial tradicional se implementa mediante un Sistema de Información Geográfica-sIg y se mantiene actualizado a través de levantamientos esporádicos de datos; un ctM se materializa mediante una In-fraestructura de Datos Espaciales-Ide y se alimenta de forma continua a partir de datos obtenidos por observatorios urbanos. Los sIg y las Ide pueden ser estructurados con aplicativos de uso libre y gratuito, siendo esta una de las claves del éxito de los ctM.

Un ctM puede ser implementado a nivel nacional, regional o local, depen-diendo de la estructura administrativa de cada país, siendo que en América Latina se encuentran ejemplos en todos ellos.

En este capítulo se describen las características y las alternativas de estruc-turación de un ctM, se presentan algunos casos en que fue implementado en la región, se describen los problemas identificados durante el proceso de formación y consolidación, bien como las perspectivas de réplica.

Resumen

En la América Latina, como en la gran mayoría de los países del mundo, los catastros territoriales fueron originariamente estructurados como organismos de la adminis-tración pública responsables por registrar datos geométricos, económicos y jurídicos de las parcelas1 y sus tenedores. Este modelo es aún el más difundido en la región, razón por la cual se lo denomina catastro territorial tradicional. La cartografía y las bases de datos alfanuméricas que lo componen se encuentran en general bastante desactualizadas lo cual se debe, en parte, a la falta de recursos, pero también a falta de estrategias de actualización continuada y al aislamiento institucional.

El modelo tradicional latinoamericano es una adaptación de los heredados de España y Portugal. Su estructura se apoya en 3 bases de datos: geométricos, jurídicos y económicos (Figura 1).

CATASTROTERRITORIAL

Geométrico

Jurídico

Económico

Figura 1. Estructura de un catastro territorial tradicional.

Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.

1 Unidad mínima del territorio con situación jurídica uniforme. En algunos países es denominada “predio”.

Catastro territorial multifinalitario


La base de datos que permite determinar el valor del terreno y de las cons-trucciones conforma el denominado catastro económico, también conocido (erróneamente) como catastro fiscal.2 Entre las diferentes variables que influyen la conformación del valor de un inmueble se destacan su localización, forma y dimensiones. Estos datos provienen de relevamientos topográficos, geodésicos, fotogramétricos, satelitales o de sensores aerotransportados, y constan en bases de datos cartográficos y alfanuméricos que constituyen el catastro geométrico (también denominado catastro físico).

En gran parte de las jurisdicciones latinoamericanas es en el catastro terri-torial donde se crean las parcelas con sus dimensiones, localización, valor y no-menclatura. Estos datos se usan para generar el certificado catastral, documento imprescindible para la redacción de las escrituras que se publican en los Registros de Inmuebles o Registros de la Propiedad. Los datos comunes a ambas institu-ciones constituyen el catastro jurídico. Este concepto ha llevado a pensar que el catastro tradicional debería registrar también los títulos de propiedad, lo cual llevaría a duplicaciones sin sentido puesto que el catastro trabaja sobre el objeto de derecho y no sobre el sujeto ni sobre el derecho en sí.

Estas tres bases contienen datos de diferente naturaleza pero que corresponden a las mismas parcelas, es decir, a los mismos entes geográficos. En este contexto, la herramienta más apropiada para correlacionarlos es un Sistema de Información Geográfica - sIg (Figura 2).

CATASTROTERRITORIAL

Geométrico

Jurídico

Económico

SIG

Figura 2. Estructuración de un catastro tradicional en ambiente SIG.Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.

2 No se debe confundir el objeto (la base de datos económicos) con la acción (fiscalización). Probablemente el error de interpretación se debe a que el catastro económico contribuye con los valores de los inmuebles para la definición de la política tributaria que alimenta al fisco. Además, el catastro es fiscal porque realiza acciones fiscalizadoras que van más allá de lo eco-nómico y entran en los aspectos jurídicos y geométricos, como por ejemplo al controlar que las nuevas parcelas generadas en el catastro respeten las normas urbanísticas y ambientales.

15CATASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITARIO

El costo de los sIg comerciales útiles para administrar los catastros ha sido utilizado como justificativa para su no-implementación, no obstante, la proli-feración de sIg libres disponibles inclusive en idiomas latinos como portugués y español, ha abierto espacios para la diseminación de las geo-tecnologías en el ambiente catastral. Los sIg libres están revolucionando el manejo de la informa-ción urbana, impulsando la definición de políticas de suelo más eficientes. Estos sistemas, inclusive, permiten al organismo que administra el catastro territorial colocar los datos geométricos, económicos y jurídicos de las parcelas a disposición de los interesados a través de la web, constituyendo los denominados eCatastros.

Los eCatastros son una vitrina, materializan la salida del catastro territorial hacia la sociedad y están cada vez más presentes a lo largo de Latinoamérica. El municipio ecuatoriano de Cuenca esun excelente ejemplo de eCatastro pues coloca en la web los datos del propietario (proveniente del Registro de Títulos, que también administra el municipio), el área y estado de las construcciones, los avalúos del lote y de las mejoras, bien como la fecha de actualización3.

Los eCatastros democratizan la información territorial, permiten que la sociedad evalúe la calidad de los datos, transparentan la administración pública, entre otros puntos positivos. La opción de tornar disponibles mapas y datos al-fanuméricos, inclusive, incentiva la auto-declaración por parte de los ciudadanos que se vean perjudicados por las desactualizaciones (Figura 3).

Salidaa numérico

cartografíaeCatastro

Figura 3. Difusión de datos catastrales a través de un eCatastro.Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.

El modelo catastral tradicional económico-geométrico-jurídico ha contribuido significativamente con la estructuración de la información territorial, no obstante, la urbanización acelerada y la creciente complejidad del espacio urbano tornaron sus datos insuficientes para atender a las demandas de los administradores, planifi-cadores, economistas y tributaristas. Esto se debe a que en América Latina, por un lado, los catastros tradicionales normalmente registran parcelas que corresponden a propiedades, desconsiderando las posesiones y ocupaciones informales tan presen-tes en la región y; por otro lado, los datos referentes a las redes de infraestructura

3 Consultado en http://www.cuenca.gov.ec el 30/12/2012.


urbana, el medioambiente y la sociedad son registrados en bases de datos de dife-rentes instituciones.

En la actual coyuntura los hacedores de políticas de suelo urbano consideran que un buen catastro es aquel que contribuye para la distribución equitativa de las cargas tributarias, promueve la seguridad de la tenencia del suelo y crea bases para la planificación urbana y regional. Justamente esta última afirmación abrió el camino para una visión moderna y ampliada del catastro, la cual propone incorporar más información a través de relaciones institucionales. El nuevo modelo se denomina Catastro Territorial Multifinalitario - ctM puesto que se basa en múltiples datos, provenientes de múltiples fuentes y que es útil para múltiples usuarios y finalidades.

La estructura de un ctM contiene, además de las áreas contempladas en el catastro tradicional, las redes de infraestructura y los datos sociales y ambientales. Las redes son frecuentemente administradas por empresas públicas o privadas, mientras que todo lo relativo al medio ambiente y a la sociedad es administrado por secretarías, direcciones o ministerios que no necesariamente pertenecen al mismo organismo bajo el cual se encuentra el catastro tradicional. Siendo que esos datos son normalmente administrados con sistemas diferentes al sIg del catastro tradicional (Figura 4), para conectarlos es necesario realizar convenios interinstitucionales, definir estándares de intercambio y contar con herramientas tecnológicas eficientes.

Si bien la integración de datos parece compleja, es posible afirmar que para conformar un ctM es necesario unificar dos variables entre los diferentes organis-mos que lo componen: el código identificador de cada parcela y la base cartográfica para toda la ciudad. Así, un ctM asume como desafío inicial estandarizar estos dos parámetros a lo largo de instituciones que normalmente se encuentran en diferentes niveles administrativos y manejan distintos niveles de detalle de información.

CATASTROMULTIFINALITARIO

Geométrico

Jurídico

Económico

Redes deinfraestructura

Ambiental

Social

SIG SIG

Figura 4. Estructura de un CTM en diferentes ambientes SIG. Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.


En América Latina, como en el mundo, los instrumentos que tornan viable la integración horizontal y vertical de datos territoriales e instituciones son las Infraestructuras de Datos Espaciales - Ide. Una Ide es un sistema de sistemas in-tegrado por un conjunto de recursos muy heterogéneos (datos, software, hardware, metadatos, servicios, estándares, personal, organización, marco legal, acuerdos, políticas, usuarios,…), gestionado por una comunidad de actores para compartir información geográfica en la web de la manera más eficaz posible4. La definición evidencia que un ctM y una Ide tienen una gran vinculación, una Ide es, en definitiva, el sistema que materializa un ctM pues permite visualizar y poner en práctica los conceptos de multifinalidad.

La Ide no reemplaza a los sIg de cada una de las instituciones, sino que los relaciona para generar información más completa, actualizada y con gran nivel de detalle de la ciudad (Figura 5). Al definir estándares la Ide permite que los sistemas inter operen mientras cada aliado continúa trabajando su temática, con sus sistemas, de forma independiente y en paralelo. A través de la Ide es posible generar nuevos productos en forma de estadísticas y cartografía temática que relacionen un mayor número de variables urbanas.


Geométrico

Jurídico

Económico


Ambiental

Social

SIG SIG

IDE

Figura 5. Estructuración de un CTM en ambiente IDE.Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.

4 Abad Power, P. et al. en Bernabé-Poveda & López-Váquez (2012).


Como fue apuntado, una de las grandes dificultades de los catastros territo-riales es mantener sus bases de datos actualizadas. Ante la generalizada falta de recursos para levantamientos sistemáticos, algunas estrategias alternativas vienen siendo desarrolladas en Latinoamérica, entre las cuales se destaca la conformación de observatorios urbanos (territoriales y de valores).

Un observatorio territorial es una estructura administrativa y tecnológica que monitorea la ciudad a través de imágenes y censos. Puede ser estructurado por el mismo organismo de catastro tradicional o en alianza con instituciones académicas, públicas y/o privadas que tengan interés común en determinados datos (Figura 6). En América Latina existen numerosos observatorios que levantan y registran sistemáticamente datos sociales, ambientales, económicos, legales y físicos del territorio los cuales, al ser correlacionados con las bases catastrales, permiten generar información urbana y mapas temáticos a nivel de parcela, útiles para la definición de políticas de suelo.

Para comprender el funcionamiento de un observatorio territorial es suficiente analizar un par de ejemplos. Las empresas de distribución de agua de una ciudad necesitan conocer en qué parcelas existen piscinas y cuáles son sus dimensiones. Con estos datos le será posible estimar el consumo de agua para esos fines. Pa-ralelamente, al catastro territorial también le interesa esa información pues las piscinas tienen que estar representadas en la cartografía y, además, influencian el valor del inmueble. Las piscinas pueden ser identificadas en fotografías aéreas o imágenes satelitales de alta resolución y el mapeo puede ser realizado por téc-nicos de las dos instituciones a partir de una estrategia de trabajo en común que los complemente, puesto que ambos observan los mismos objetos en el mismo producto cuyos costos pueden ser compartidos. Quien realice el mapeo y las mediciones puede tornar estos datos disponibles para los demás aliados a través de la Ide y cada uno hace uso de la forma más conveniente, lo importante es no superponer esfuerzos sino coordinarlos.

De forma similar, en el área de construcciones, el estado de las estructuras es relevante tanto para el catastro tradicional, puesto que influencia el valor de las mejoras, cuanto para el área de obras particulares, responsable por prevenir posibles derrumbes. Evidentemente ambas instituciones deben planificar de forma conjunta los levantamientos a campo y los censos destinados a sistematizar las informaciones, colocándolas a disposición en la Ide.

Estos casos son tan solo dos ejemplos que permiten visualizar la importancia de coordinar las acciones de “observar la ciudad” puesto que, al hacerlo, es posible ahorrar tiempo y recursos, aumentando la eficiencia y la eficacia de la actualización de las bases de datos de los aliados.



Geométrico

Jurídico

Económico


Ambiental

Social

SIG SIG

IDE

Observatorioterritorial

Figura 6. El observatorio territorial en un CTM. Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.

Los catastros tradicionales generalmente registran en sus bases datos co-rrespondientes al terreno y a las construcciones por separado lo cual se debe principalmente a los métodos de valuación que se vienen usando en América Latina.

La Unión Panamericana de Avaluadores - upav y el International Valuation Standard Comitee - Isvc recomiendan en sus normas de valoración desarrollar primeramente el método comparativo de precios de terrenos similares mediante la técnica de homogeneización, aplicando los factores complementarios. Las fuentes de datos pueden ser las transacciones efectivas, los anuncios de ofertas (como los que se realizan a través de periódicos de amplia circulación y asociacio-nes inmobiliarias), y los datos de corredores de bienes raíces y constructores de inmuebles (no son útiles los datos provenientes de remates o ventas judiciales, ni las transacciones con entidades del Estado en condiciones de expropiación o venta forzada para la construcción de una vía)5. Como se puede percibir las fuentes son diversas y desconsiderar algunas de ellas perjudica la calidad de la valuación, razón por la cual se torna interesante contar con la mayor cantidad de datos posible para proceder a la homogeneización.

5 Adaptado de Borrero Ochoa, Oscar A. 2008.


Si bien el método comparativo también se puede aplicar para avaluar los inmuebles con mejoras, lo más frecuente es encontrar catastros tradicionales que lo utilizan para valuar solo el terreno, determinando el valor de las construcciones por el método del costo el cual parte justamente del costo de reposición de la construcción nueva, para llegar al valor actual de la construcción o mejoras apli-cando las depreciaciones correspondientes.

El método del costo es muy exigente en términos de detalles constructi-vos, lo cual complejiza enormemente las bases catastrales y consecuentemente dificulta su mantenimiento. Es por esta razón que diversos estudios han sido desarrollados con el objetivo de evaluar la aplicabilidad de la econometría y la estadística inferencial en la valuación de inmuebles. Las primeras experiencias se realizaron en el final del Siglo xx en Brasil y, a partir de entonces, paulatina-mente, los métodos econométricos utilizados para valuar inmuebles van ganando espacio en la región dado que gracias a su capacidad de identificar las variables realmente representativas para la determinación del valor con la confiabilidad que requiera el usuario. Estos métodos tienden a simplificar las bases de datos catastrales pero su adopción no implica descartar indiscriminadamente atributos de los terrenos y de las construcciones, puesto que aquellos que no sean útiles para la econometría, pueden ser necesarios para el planeamiento o la definición de la tenencia del suelo.

El desarrollo de modelos econométricos también exige contar con un nú-mero considerable y variado de muestras bien distribuidas a lo largo del espacio urbano. Estos datos deben provenir de fuentes confiables pues los valores de todos los inmuebles de la ciudad dependerán de ellos, siendo necesario levantar y sistematizar la mayor cantidad de información existente.

La falacia de la inexistencia de datos, tan divulgada en la región, pierde fuerza a partir de la estructuración de los observatorios de valores. Estos instrumentos, componentes fundamentales de un ctM, son normalmente coordinados por el organismo responsable por el catastro tradicional y congregan diferentes actores productores de datos económicos de la ciudades tales como: inmobi-liarias, bancos de crédito hipotecario, cámaras de la construcción, valuadores independientes, consejos profesionales, suplementos inmobiliarios de perió-dicos, universidades, entre otros. Todos ellos levantan, generan y administran precios y valores de inmuebles los cuales, al ser compartidos, permiten ajustar y validar los modelos, adoptando cada aliado el más conveniente para sus fines. Los observatorios de valores se vinculan con el área económica del catastro, tal como muestra la Figura 7.




Ambiental

Social

SIG SIG

IDE

Observatorioterritorial

Geométrico

Jurídico

Económico Observatoriode valores

Figura 7. El observatorio de valores en un CTM.

Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.

Los observatorios urbanos constituyen, entonces, una puerta de entrada fun-damental para mantener actualizadas las bases catastrales. Los costos de implemen-tación pueden ser ínfimos, dependiendo de la creatividad de los administradores y de los técnicos involucrados. Los observatorios pueden ser instrumentados en un área específica de la Ide, reservada y con acceso restricto para los aliados, lo cual evidencia, una vez más, que un ctM es un acuerdo interinstitucional que se torna funcional a través de una infraestructura tecnológica bien dimensionada (Figura 8).

Salida

Entrada

a numérico

cartografíaeCatastro

territoriales

de valoresObservatorios

IDE

Figura 8. Integración de entradas y salidas de datos en un CTM a través de una IDE. Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.


La visión multifinalitaria demuestra que es a través de la coordinación y no de la centralización, que se consigue información territorial actualizada, completa y de calidad para la definición de políticas públicas. A pesar de la simplicidad de este concepto es común encontrar proyectos que, intentando estructurar sistemas para usos múltiples, acaban apoyándose en modernas y costosas herramientas de tratamiento de información territorial, manteniendo muchas veces criterios exclusivistas que no hacen más que perpetuar la misma estructura de datos y procedimientos analógicos de muchos años atrás, aunque en un moderno sistema computarizado.

La Figura 9 presenta los aspectos involucrados en un ctM, cada uno de los cuales, de alguna forma, corresponde a una etapa de la evolución conceptual a lo largo del tiempo. Las diferentes visiones del catastro y la sucesiva incorporación de nuevas variables y herramientas para su reestructuración hacia el modelo ctM se ha dado en forma de olas, las cuales respondieron a las demandas de la sociedad.

Económico Físico Jurídico Estructural Tecnológico Institucional

TenenciaNormativa Social

AmbientalRedes Servicios1ª ola

2ª ola

3ª ola

4ª ola

5ª ola

6ª ola

SIGeCatastros

IDEObservatorios

CartografíaGPS

valor

Figura 9. Aspectos del catastro territorial multifinalitario. Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.

Contexto de implementación de CTM

La implementación de un ctM implica un cambio de paradigmas que puede darse, básicamente, de dos formas. En América Latina se evidencian ambas estrategias: la “legalista”, seguida por gran parte de los países de habla hispana, que priorizó la promulgación de una nueva ley o alteraciones de la legislación catastral vigente, antes de comenzar a estructurar ctM; y la “pragmática”, seguida principalmente por Brasil, donde el Ministério das Cidades propuso directrices de adopción


optativa con la expectativa crear “cultura ctM” e ir ajustando estas disposiciones a partir de las experiencias prácticas de los administradores y usuarios del catastro multifinalitario. Ambas alternativas son válidas, siendo por lo tanto, interesante analizarlas con cierta profundidad a lo largo del tiempo.

El concepto de multifinalidad surgió en el mundo a mediados del Siglo xx, luego después de la II Guerra Mundial. En América Latina el concepto demoró en llegar y los ejemplos de aplicación más aún.

En Brasil se habla de ctM desde inicio de los años ´90, el primer congreso nacional específico en la temática fue desarrollado en 1994. Durante los primeros años del Siglo xxI no había en el país muchos ejemplos de ctM totalmente imple-mentados y funcionando, no obstante, los conceptos ya estaban más claros en la comunidad académica y en la administración pública. Fue así que, con el objetivo de dar pautas a los gobiernos locales para su instrumentación, en 2009 el Minis-tério das Cidades publicó las Diretrizes para a criação, instituição e atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário (ctM) nos municípios brasileiros. Esta estrategia permitirá que el instrumento se difunda y afiance a través de ejemplos concretos (como ya está ocurriendo) de manera tal que en algunos años, después de los ajustes necesarios en el texto de las directrices derivados de las experiencias prácticas, la ley nacional de catastro urbano sea prioritaria y de fácil sanción.

Argentina siguió una estrategia opuesta. Después de décadas sin una ley nacional de catastro que definiera el marco institucional, el país comenzó a de-sarrollar un texto nuevo. Los trabajos conjuntos de la Federación Argentina de Agrimensores - fada y el Consejo Federal de Catastro - cfc derivaron en la sanción de la Ley Nacional de Catastro en 2007 la cual incorporó conceptos de multifinalidad y la obligación de que el catastro forme parte de la Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argentina - Idera. A seis años de este he-cho histórico, los resultados no son aún los esperados, los catastros provinciales continúan fuertemente amarrados al modelo de catastro tradicional, aunque se evidencian movimientos hacia la integración institucional a través de convenios realizados con empresas de servicios y diferentes organismos de la administración pública. Además, se han producido avances significativos en la incorporación de los catastros como protagonistas de las Ide provinciales las cuales comienzan a inter operar a nivel nacional con la Idera.

En América Central, a inicio de los 60 del Siglo xx los gobiernos se unieron a la iniciativa común de desarrollar un programa de catastro multifinalitario en esa región.

En Guatemala los estudios catastrales orientados desarrollar un modelo inte-gral y multifinalitario se iniciaron a fines de los ´60, pero no prosperaron debido a la frustrada promulgación de una ley reguladora del catastro. No obstante, en las postrimerías del mismo siglo, fue creada la División de Catastro del Instituto Geográfico Nacional - Ign con la función de obtener los datos y proveer los


elementos para establecer, mantener y administrar el Catastro Multifinalitario de la República de Guatemala. En 2005 el Decreto No. 41-2005 creó el Registro de Información Catastral - rIc con las funciones indelegables de coordinación, dirección, análisis catastral y jurídico. De acuerdo con la norma, la información territorial y legal representada en forma gráfica y descriptiva, de todos los predios del territorio nacional, conformará el Centro Nacional de Información Registro-Catastral, disponible para usos multifinalitarios.

En Honduras el catastro comenzó a desarrollarse en los ´70. El 25 de sep-tiembre de 1972, el Decreto No. 327 puso en marcha el Programa de Catastro Demostrativo - pcd y, años más tarde, el 5 de febrero de 1975, se aprobó un convenio para desarrollar un Programa de Catastro Multifinalitario - pcM (De-creto No. 186). Si bien desde el inicio se intentó darle un carácter multifinalitario, nunca llegó a cubrir todo el país ni tampoco pudo dar soporte al Registro de la Propiedad Inmueble. Al final del Siglo xx el Proyecto de Administración de Áreas Rurales - paar y del Programa de Administración de Tierras de Honduras - path, desarrollados con la función de catastrar todo el territorio nacional y al mismo tiempo sanear los registros jurídicos del alto porcentaje de parcelas que se encuentran en posesión irregular, retomaron la idea de convertir al catastro en multifinalitario.

En Nicaragua el 28 de abril de 1967 se publicó Ley de Catastro e Inventario de Recursos Naturales (Decreto Presidencial No. 139) con el objetivo de proveer la plataforma jurídica que requería el proyecto del mismo nombre desarrollado en el marco de su estrategia de Alianza para el Progreso junto a los Estados Unidos. Se trataba de un proyecto de catastro multifinalitario que tenía como objetivos establecer un moderno sistema fiscal para la recaudación del impuesto sobre los bienes inmuebles centralizado en ese entonces en el gobierno nacional, aprove-char económicamente de los recursos naturales del país, implementar políticas y programas para lograr de forma cada vez más efectiva un uso racional de la tierra, mejorar el sistema de registro de la propiedad y establecer a futuro un sistema perfeccionado de catastro legal.

En Costa Rica el concepto de multifinalidad asomó a inicio de los ´80 en el siglo pasado cuando la Asamblea Legislativa dictó el 13 de marzo de 1981 la Ley del Catastro Nacional No. 6545.6 Estas disposiciones legales fueron los pilares fundamentales del catastro costarricense y en ellas están contenidas las normas téc-nicas, legales y administrativas que deben cumplirse en el procedimiento catastral, así como diversas definiciones, objetivos y conceptos que enmarcan a la entidad dentro del objetivo de hacer un catastro multifinalitario. Pocos años después, en

6 Sancionada por el Presidente de la República el 25 de marzo del mismo año y reglamentada el 24 de abril de 1982 a través del Decreto Ejecutivo No. 13607-J, denominado Reglamento a la Ley del Catastro Nacional.


1990, el Decreto Ejecutivo Nº 19961-h-p-plan-j de 23 de octubre reafirmaba la relevancia del concepto al declarar de interés público a las actividades que se desarrollaban dentro del marco del Programa de Mejoramiento del Proyecto de Catastro Multifinalitario.

En México el 22 de diciembre de 1896 nació el primer catastro moderno del país a partir de una ley que ordenó la formación de un catastro geométrico y parcelario fundado sobre la medida y sobre el avalúo en el Distrito Federal. Los objetivos de este catastro eran dos: describir la propiedad inmueble haciendo constar sus cambios y repartir equitativamente el impuesto sobre la propiedad. Esta primera generación de los catastros mexicanos tuvo su origen en el Distrito Federal y era muy avanzada para su época pues se le concibe como un catastro fiscal con miras a aplicaciones multifinalitarias. En los últimos años y desde la creación del Instituto Mexicano de Catastro - InMeca, los congresos anuales tratan de manera directa los aspectos relacionados con la multifinalidad en una búsqueda aún inacabada por implementar el modelo en el país.

Como muestran estos ejemplos, el modelo de catastro multifinalitario está en el imaginario de los administradores, de los técnicos y de algunos legisladores de toda la región desde hace décadas. Las experiencias prácticas que han surgido presentan resultados concretos y alentadores en términos operativos y financieros, y son una prueba contundente de la validez del modelo ctM.

América Latina renueva en este siglo la oportunidad de incorporar este instrumento de apoyo a la definición de políticas públicas orientadas a mejorar el financiamiento urbano y la calidad de vida de los habitantes, con inversiones mínimas. El contexto de aplicación es inmejorable pues se percibe madurez con-ceptual, voluntad política y existencia de tecnología gratuita para la estructuración. Dependerá de cada jurisdicción seguir el camino más corto para la implemen-tación, siendo interesante analizar experiencias concretas que pueden inspirar a los tomadores de decisión.

Experiencias de implementación

Entre los numerosos casos bien sucedidos de implementación de ctM y sus componentes en América Latina se eligieron 9, tres corresponden a ctM ur-banos estructurados en una gran capital, en una ciudad intermedia y en dos pequeñas de diferentes dimensiones. Dada la relevancia de los observatorios urbanos se presentan dos casos colombianos, describiéndose con en detalle el caso del observatorio urbano de valores de Bogotá. Finalmente se describen dos casos de implementación de Ide con aplicativos libres, una de alcance regional y otra local.


Catastros digitales: geo-tecnologías libres para un CTM

El desarrollo de catastros digitales con miras a conformar eCatastros integrales y materializar un ctM ha sido de las iniciativas fuertes en la región en las últimas dos décadas, dentro del ámbito de la administración territorial.

Existían preconceptos relacionados a estos cambios, se afirmaba que para implementar un ctM eran necesarias importantes inversiones en sistemas y tec-nología y, además, que esos modelos eran viables solamente para grandes ciudades. Los aplicativos de uso libre (open source) han demostrado que, al contrario de lo que se creía, son una alternativa real y con notables resultados, viabilizando los proyectos y al alcance de cualquier ciudad. Incluso, algunos países institucio-nalizaron ciertas exigencias para la incorporación de software libre en el ámbito público, como el caso de Brasil y Ecuador.

La ciudad de Fortaleza, en Brasil, es un ejemplo más que interesante. Ubicada al noreste del país, sobre el mar, la ciudad posee casi 2,5 millones de habitantes y alrededor de 730.000 inmuebles en total (incluyendo terrenos vacantes).

El municipio tenía un catastro basado en una plataforma antigua de banco de datos, y no utilizaba interface gráfica para el mantenimiento de los datos. Los procesos catastrales tales como dibujos en papel y verificaciones a campo eran subjetivos pues dependían de la experiencia de los técnicos. El atendimiento al público era ineficiente y había grandes demoras para otorgar información. Además, como consecuencia de la tecnología utilizada, eran frecuentes las inconsistencias de los datos y la baja inversión en el sector impedía la reingeniería de los procesos de ejecución y control.

En 2010 el municipio comenzó a implementar un proyecto catastral deno-minado Projeto Cadastro-geo basado en 3 pilares: elaboración de la cartografía, actualización catastral e implementación de un aplicativo sIg. Los problemas encontrados durante el proceso derivaban de inconsistencias en la ubicación de las parcelas, nomenclatura de las calles y avenidas, nombres de propietarios, entre otros. El producto sIg adoptado basa en herramientas gratuitas las cuales, justamente por ser libres, permiten que los componentes sean agregados para formar el paquete personalizado. La herramienta Kosmo se usa para la edición de parcelas y edificios, bien como para el mapeo.7

El proyecto ya elaboró la cartografía digital y las ortofotos, a partir de las cuales se procedió a la espacialización de la mayoría de las parcelas y de las calles, eliminándose las inconsistencias con cierta facilidad a partir de la implementación del sistema digital. También se realizó el mapeo de las áreas de preservación am-biental y sus límites. Otra técnica que comenzó a ser aplicada en la ciudad se basa en fotografías, no obstante obtenidas por cámaras terrestres que capturan imágenes

7 http://www.opengis.es/


del espacio en 360°. Este producto permite producir datos 3D georreferenciados, como el realizado por cIvIs InforMatIon technologIes Inc., con tecno-logía Earthmine (Figura 10).

Figura 10. Datos 3D del Catastro de Fortaleza, Brasil. Fuente: Cortesía de CIVIS INFORMATION TECHNOLOGIES INC.

Entre los resultados significativos del proyecto para la definición de políticas públicas se destacan.8

La modernización del catastro a partir del desarrollo de la cartografía municipal a escala 1:1.000, la estructuración del sector de geoprocesamiento y la consolidación del modelo ctM, usando sus datos para gestión urbana, tributaria, de salud, de educación, de tránsito y el planeamiento en general, la adquisición del Google Earth Pro para agilizar aún más el planeamiento, la identificación de lotes, construcciones y sus dimensiones, la actualización de 530.000 inmuebles y cancelación de los duplicados, el ordenamiento de la malla viaria en relación a los códigos postales, lo cual agilizó la distribución de documentos del municipio a la sociedad, la agilización de la atención al público, la cual pasó a basarse en las aerofotografías y las fotografías de las

8 Basado en Cialdini Sobreira, Alexandre. Iniciativas nacionais e municipais para a remoção de obstáculos ao fortalecimento do IPTU no Brasil. Conferencia Internacional Potencial do Imposto sobre a Propriedade.

Imobiliária para Mobilização de Receita Municipal. São Paulo, 2012.


fachadas de los inmuebles, el incremento de la recaudación (alrededor de u$ 2 millones a partir de la actualización de los primeros 100.000 inmuebles) y mayor equidad en el cobro del impuesto predial puesto que los datos pasaron a reflejar la situación real de cada inmueble.

El saneamiento y estandarización de los procesos administrativos y conse-cuente mejora en el análisis de los documentos involucrados.

La actualización del mapa de valores con índices de entre 25% a 30% de-pendiendo del tipo de inmueble.

El desarrollo e implementación de un método científico de identificación de evasión fiscal basado en redes neurales, agrupando los inmuebles con posibles distorsiones tributarias.

Evidentemente el proyecto catastral de Fortaleza ha dado resultados en prácti-camente todas las áreas de la administración. La migración hacia el modelo digital y la implementación de procesos con aplicativos de uso libre fueron fundamentales para la mejora del planeamiento y el financiamiento urbano. Resta como desafío que el sistema sea utilizado aún más por todos los sectores para concretar el mo-delo ctM para el cual fue diseñado, y que se integren más capas de información actualmente administradas por diferentes agencias gubernamentales.

Proyectos catastrales como el descripto no son exclusivos de ciudades gran-des. La ciudad ecuatoriana de Portoviejo, ubicada en la zona oeste del país, posee 223.00 habitantes, una extensión de 96.750 has (corresponde a todo el cantón) y alrededor de 90.000 inmuebles de diferentes tipos. Viene desarrollando un pro-yecto de catastro digital que se encuentra ya en su fase final.9

Portoviejo también optó por implementar el mantenimiento y la gestión de los datos catastrales, así como el acceso a los mismos desde otras áreas del muni-cipio, y tornarlos disponibles en un futuro próximo para otros actores de la ciudad mediante herramientas sIg libres. Para el área de Catastro específicamente, se implementaron puestos de trabajo con el software QuantumgIs10 (Figura 11) y para la publicación de los datos en la web se optó por la utilización de Geoserver11, otro reconocido software libre para la distribución masiva de datos geográficos a través de Internet. Sólo dentro del municipio, contarán con un acceso estimado 100 usuarios de consulta libre de los datos catastrales, particularmente de las áreas relacionadas con el cobro del predial y la gestión de suelo e infraestructuras (planeamiento, obras, etc.).

9 La información que se brinda del caso de Portoviejo fue tomada de documentación entregada y entrevistas con la Ing. Aura Zambrano, de la Dirección de Avalúos y Catastro, y con el Analista Gustavo Donoso, de la Dirección de Informática, del GAD Municipal de Portoviejo.

10 www.qgis.org11 www.geoserver.org


Figura 11. Interfaz de QuantumGIS. Fuente: Catastro de Portoviejo, Ecuador, 2012.

La implementación de este sistema es parte de un proyecto mayor de actua-lización catastral, para el que la ciudad contó con el apoyo de la Corporación An-dina de Fomento - caf. Los fondos ahorrados en el licenciamiento del aplicativo sIg fueron destinados a las actividades de censo y levantamiento de información predial, mejorando su alcance y niveles de calidad esperados.

Portoviejo decidió implementar su eCatastro para “… difundir y aumentar el uso de la información catastral con el propósito de convertir los servicios que se prestan en instrumento útil para las políticas fiscales, urbanísticas y sociales, satisfaciendo las necesidades y expectativas de los distintos grupos de usuarios, y de los ciudadanos y de la sociedad en general”.12 En los objetivos del proyecto puede notarse con claridad la expectativa de lograr materializar en la ciudad un ctM, como herramienta para la gestión de las políticas públicas. En términos de metas concretas para el año 2014 esperan aumentar 100% la facturación del predial, mejorar la forma de liquidación de la contribución por mejoras, identi-ficar casos de ciudadanos con problemas de tenencia legal de su propiedad para promover su regularización, mejorar la provisión y disposición de información de calidad para el planeamiento urbano y lograr la integración con el Sistema de Información Territorial de la empresa municipal de agua potable, entre otras.

12 Proyecto Fortalecimiento y Modernización del Sistema de Información Territorial, Portoviejo, julio de 2011.


Un tercer grupo de casos corresponde a ciudades pequeñas. Resulta igual-mente interesante conocerlos para advertir que este tipo de proyectos y tecnolo-gías están igualmente al alcance de ciudades de menor porte y presupuestos más ajustados. Las administraciones de las ciudades argentinas de Campana, ubicada en el gran Buenos Aires, y el pueblo de Monte Maíz, localizado en el interior de la provincia de Córdoba decidieron digitalizar sus catastros y mejorar la informa-ción territorial para gestionar políticas públicas. Encontraron en los aplicativos sIg libre una clara oportunidad para comenzar el proceso de conformación de su catastro digital y los resultados son realmente alentadores.13.

En ambos casos estructuraron los datos catastrales y actualmente gestionan la información con el aplicativo libre gvsIg14, el cual posee una interface en español que ha facilitado significativamente su rápido aprendizaje y diseminación dentro del municipio.

La ciudad de Campana cuenta con 94.000 habitantes, 34.000 parcelas y una extensión de 95.400 has, con una importante superficie insular. Hasta el año 2008 la información catastral se administraba en planchetas en papel, archivos cad y otros archivos alfanuméricos, y se encontraba desactualizada, no vinculada entre sí y no era consistente con la información del catastro provincial. En virtud de la realización del Nuevo Código de Planeamiento, aprobado finalmente en 2011, el municipio advirtió la necesidad de contar con información catastral actualizada y de calidad, disponible para todos y que no sólo sirviera a la gestión del tributo predial local, sino también a la gestión del uso del suelo y las políticas de suelo en general. Con el apoyo del gobierno provincial a través de la Agencia de Re-caudación de Buenos Aires - arba (de la cual depende el organismo catastral a nivel regional), del Instituto Provincial de la Administración Pública - Ipap y la Dirección de Ordenamiento Urbano de la Provincia - dou, el municipio inició y consolidó un proceso de construcción de una base de datos territorial, gestionada desde puestos de trabajo con gvsIg.

Actualmente, el sIg y el catastro digital dan soporte a la gestión de los procesos claves relacionados con las áreas de Catastro, Obras Particulares, Ordenamiento Urbano, Infraestructura Urbana y Medio Ambiente, todas dependientes de la Secretaría de Planeamiento del municipio. Adicionalmente, ha resultado en claros beneficios en términos de eficiencia y mejora institucional: se ha fortalecido el trabajo en equipo, la gestión integrada de los casos y relevamiento.de expedientes, y el uso de información de calidad y soportada en ambiente digital para la gestión

13 La información que se brinda de los casos fue tomada de documentación entregada y entre-vistas con los principales actores, la Arq. Mariela Heise, Directora de Catastro e Información Geográfica de Campana, y la Ing. Agrim. Gisela Ripoll y el Dr. Luis Maria Trotte, asesora de Catastro e Intendente de Monte Maíz, respectivamente..

14 www.gvsig.org


diaria del territorio. La Figura 12 muestra la interfaz del gvsIg con la represen-tación de diferentes usos del suelo urbano.

Monte Maíz tiene 7.500 habitantes, una extensión de 878 has y 3.400 parcelas de todo tipo. Es un pueblo pequeño, pero resulta interesante destacar que, de forma similar a los otros casos, también han podido avanzar en un proyecto de catastro digital. A mediados de 2012 inició un proceso de digitalización de sus antiguos planos papel y de saneamiento e integración de la información, y hoy tiene su catastro digital implementado en gvsIg. Desde 2 puestos de trabajo gestionan la información catastral para obras públicas o particulares con mayor eficiencia. De acuerdo a declaraciones de sus técnicos: “…antes, llegar a ciertos datos podía llevarnos hasta 2 semanas; hoy, en pocos minutos encontramos la información predial que necesitamos y podemos dar curso a trámites relacionados con obras públicas o particulares en mucho menor tiempo”. Laimplementación de un catas-tro digital ha abierto la posibilidad de fortalecer en el corto plazo la recaudación del tributo predial local y mejorar la gestión del uso del suelo (Figura 13).

Figura 12. Interfaz gvSIG del Catastro.

Ambas experiencias, a decir de sus propios actores, han resultado significa-tivamente positivas y destacan la posibilidad de haber contado con aplicativos de uso libre para dar inicio al proceso.

El catastro digital también permitió fortalecer las capacidades locales y ma-sificar el uso de los datos territoriales para múltiples fines dentro del municipio.


La expectativa de los administradores en el mediano plazo es implementar los eCatastros e integrarse con otros actores locales, que igualmente necesitan de estos datos y al mismo tiempo pueden contribuir, vía acuerdos y observatorios, a mantener la información actualizada.

Figura 13. Interfaz gvSIG con datos del Catastro de Monte Maíz, Argentina. Fuente: Gisela Ripoll, 2013.

Observatorios urbanos

Mientras los observatorios territoriales se estructuran con la finalidad de definir políticas públicas en general, los observatorios de valores son más específicos, y se orientan a definir las políticas de financiamiento urbano como la tributaria y las de recuperación de plusvalías y de valorización. Es en Colombia donde los observatorios urbanos de valores han evolucionado con mayor intensidad encon-trándose ejemplos interesantes en términos de contenido, estrategias de formación y aplicaciones. Mientras el Observatorio Inmobiliario Catastral de Medellín - oIMe es organizado y administrado por el catastro municipal, el Observatorio Inmobiliario Catastral - oIc de Bogotá presenta una estructura más compleja pues articula numerosas instituciones públicas y privadas y genera información para múltiples fines a través de su Ide local.

El oIMe también se articula a través de alianzas con otras instituciones, pero la Subsecretaría Catastro del municipio mantiene un rol más protagónico porque


se encarga de realizar las investigaciones inmobiliarias y de analizar la dinámica urbana desde las perspectivas económica, arquitectónica y geográfica. Los datos levantados se clasifican en tipo de oferta (compra-venta, arrendamiento o remate), uso del inmueble ofertado (apartamento, bodega, casa, comercio, finca, industria, baldío, oficina, parqueadero, etc.), estado (nuevo o usado) y fuente (visita, Internet, publicación o avalúo comercial), con su identificación de la fuente (funcionario, investigador, periódico, revista inmobiliaria, proyecto, volante, grupo económico, escritura pública, documento de remate, informe de agencia o del propio gobier-no, entre otros). Las estadísticas generadas por el oIMe están a disposición de la comunidad a través de un blog (catastrooime.blogspot.com) el cual presenta una gran interacción de diferentes usuarios (Figura 14).

Planeamientotrabajos de campo

Análisisestatísticos

Generación deproductos

Zonashomogéneas

Ingreso a BD ydepuración

Verificación yaprobación

Investigación deofertas

Datos deterceros

Informes delmercado

inmobiliario

Figura 14. Estructura del Observatorio Inmobiliario Catastral de Medellín - OIME. Fuente: Subsecretaría de Catastro de Medellín, Colombia.

El oIc de Bogotá fue estructurado con el objetivo de revertir algunas tenden-cias, falencias y carencias de la ciudad en lo referido a la información territorial. El mercado inmobiliario, a pesar de su gran dinámica, era bastante opaco debido a las sub-declaraciones de los contribuyentes y propietarios; el registro de la propiedad estaba separado del catastro, es decir, no es oficioso; los esfuerzos y recursos para ob-tener información confiable del mercado inmobiliario eran dispersos; se desarrollaban estudios parciales o simultáneos del mismo fenómeno que derivaban en la inexistencia de bases de datos consolidadas de la dinámica del mercado; faltaban mecanismos centrales que establecieran estándares y unificasen criterios (técnicos, tecnológicos y normativos); eran comunes las heterogeneidades técnicas y no técnicas como la naturaleza y propiedad de los datos, derechos sobre la información, entre otros.

El oIc fue creado con las siguientes funciones principales: analizar el merca-do inmobiliario y la variación de los precios identificando la oferta y la demanda


de las transacciones inmobiliarias; inventariar el desarrollo de los precios y su regularización; monitorear la dinámica de las actividades económicas en la ciudad; desarrollar análisis específicos del mercado en determinados segmentos inmobiliarios o locales apoyando las políticas tributarias a través del cálculo las plusvalías, las valorizaciones y el Índice de Valoración Inmobiliaria Urbana y Rural- IvIur.

Atendidos los objetivos, el oIc pasó a contribuir con la transparencia del mercado y la democratización de la información. Cotidianamente acompaña el comportamiento edificador a través del seguimiento de las licencias de construc-ción; suministra información inteligente sobre el desarrollo territorial (sistema de información dinámico); analiza las variaciones físicas a lo largo del tiempo; identifica usos del suelo y áreas construidas; bien como los proyectos de desarrollo urbanístico e inmobiliario en ejecución.

Los datos del oIc permiten hacer prospectivas del desarrollo del territorio y contribuir con la definición de estrategias del plan de ordenamiento territorial; generar conocimiento sistémico para anticipar y asumir actuaciones que permi-tan reorientar el desarrollo de una ciudad en su conjunto; identificar procesos de ocupación y formas de acceder al suelo, así como detectar de forma temprana procesos informales y de desarrollo de morfología caótica.

En este sentido, el oIc se tornó el integrador y distribuidor de la información de la ciudad para instituciones públicas como el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - dane, la Secretaria Distrital de Hacienda - shd, el Notariado, entre otros; y organismos privados como los bancos de crédito hipo-tecario, las inmobiliarias, las curadurías y la prensa (Figura15).

El oIc también se conecta con otros observatorios a través de la Infraestruc-tura de Datos Espaciales de Bogotá - Idec@ transformándose, este conjunto, en un observatorio urbano integral (Figura16).

Ofertas decampo

Información confiabledel mercado inmobiliario

Socios

DANE

SHD

FNH

Notariado

Bancos

laguia.com

Inmobiliarias

Curadorías

públ

icos

priv

ados

Figura 15. Estructura del Observatorio Inmobiliario Catastral de Bogotá. Fuente: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.


Informacióneconómica

OIC

Infraestructurade Datos

EspacialesIDEC@

Hacienda(impuestos)

Informaciónfísica

Informaciónjurídica

Servicios

Planeamiento

Infraestructura

Academia y sector privado

Figura 16. El OIC y la IDEC@ en el catastro multipropósito de Bogotá. Fuente: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

Este sistema de información se utiliza para calcular el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda en la ciudad, el cual se evidencia en el expediente distrital y permite tomar de decisiones para la definición de políticas de habitación en el Plan de Ordenamiento Territorial y en los planes de desarrollo; asignar subsidios; desarrollar políticas de reasentamiento y arrendamiento; identificar la disponibi-lidad de tierra urbanizable (descripción física, tendencias, normas urbanísticas), las propiedad de los bienes raíces y tipo de inmuebles más transados, bien como las zonas de renovación y avalúos; estudiar la organización y consumo del espacio mapeando los impactos por densidad, deterioro, saturación, congestión, y potencial de desarrollo de lotes (Figura 17).

Figura 17. Interfaz Web del Geoportal de Bogotá. Fuente: captura de pantalla del sitio http://mapas.bogota.gov.co/portalmapas/


Infraestructura de Datos Espaciales - IDE

En América Latina hay numerosos ejemplos de implementación de Ide en diferen-tes niveles administrativos. El Comité Permanente para la Infraestructura de Datos Geoespaciales de las Américas - cp-Idea, creado con el objetivo de establecer y coordinar las políticas y normas técnicas para el desarrollo de infraestructura regional de datos geoespaciales, constituye el ente más global de la región.

Los países miembros (Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Co-lombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de América, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela) implementan sus Ide nacio-nales y se encuentran en diferentes niveles de desarrollo. Brasil, por ejemplo, en 5 meses aglutinó más de 100 instituciones a nivel nacional y creó su Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais - Inde. Si bien la Inde no contempló inicialmente a los catastros municipales como actores, la necesidad de los usuarios de contar con información territorial en escalas más detalladas y la publicación de las Diretrizes para a criação, instituição e atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário (ctM) nos municípios brasileiros por parte del Ministerio de las Ciudades acele-raron la definición de los procesos para su incorporación paulatina.

La Infraestructura de Datos Espaciales de Argentina - Idera está en vías de consolidación. Las Ide de las provincias argentinas presentan diferentes niveles de desarrollo y de integración institucional. La Infraestructura de Datos Espacia-les de Santa Fe - Idesf, por ejemplo, es definida como el conjunto de políticas, estándares, procedimientos y recursos tecnológicos que facilitan la producción, obtención, uso y acceso de información geográficamente referenciada de cobertura provincial15. La Idesf se viene desarrollando desde hace más de 10 años, y si bien hay resultados concretos, se requieren aún más esfuerzos interinstitucionales.

En Uruguay en 2005 se constató la necesidad de reformular las políticas referidas al manejo de la información territorial. En junio 2006 se creó el Grupo de Trabajo “Procatastro” por resolución presidencial con el objetivo de generar las bases para un Programa Nacional de Catastro e Infraestructura de Datos Espaciales. Entre sus cometidos se destaca el “…formular las bases para la ela-boración de un Plan Estratégico tendiente a la creación de la Ide…” Su cons-titución es multi-institucional; lo integran: el Director del Servicio Geográfico Militar (Mdn), el Director Nacional de Catastro (Mef), el Director General de Secretaría del Mef, el Director General de Recursos Naturales Renovables (Mgap), el Director Nacional de Topografía (Mtop), el Director Nacional de Ordenamiento Territorial (MvotMa), el Director de la Unidad de Desarrollo

15 Disponible en http://www.idesf.santafe.gov.ar en 30 de diciembre de 2012.


Municipal (opp), un representante designado por la Intendencia Municipal de Montevideo y un representante designado por el Congreso Nacional de Inten-dentes. Por su integración este Grupo de Trabajo tiene un carácter político. Se forman dos subgrupos, de carácter más técnico: uno, para tratar el tema Catastro, específicamente, y otro, para todo el tema Ide16.

A nivel local un ejemplo que merece ser destacado es el de Montevideo. Si bien el nombre oficial es Sistema de Información Geográfica, su estructura tiene todas las características de una Ide en la que el ctM es pieza fundamental (Figura 18). A través del sitio se puede acceder a la información georeferencia-da oficial de la Intendencia de Montevideo: calles, direcciones, saneamiento, líneas de transporte, etc.; así como también información provista por otros organismos como ser Instituto Nacional de Estadística - Ine, el Ministerio de Salud Pública - Msp, el Ministerio del Interior - MI, la Dirección Nacional de Minería y Geología - dInaMIge y otros. Todos usan el Sistema de Referencia es sIrgas2000 Itrf2000, proyección utM, lo cual crea un marco de referencia cartográfica común.

Figura 18. Interfaz web del Sistema de Información Geográfica de Montevideo. Fuente: Captura de pantalla del sitio http://sig.montevideo.gub.uy/

16 Adaptado de Acosta y Lara, S. (2010).


Ejemplos como estos muestran que la instrumentación de un ctM y su implementación a través de una Ide no tienen límites, puede aceptar la entrada de nuevos socios y usuarios a cualquier momento, con la condición de que éstos respeten los estándares estipulados por los grupos preexistentes y estén decididos a compartir sus datos.

Evaluación del instrumento, fortalezas y debilidades

Entre las fortalezas de la implementación de un ctM mediante plataformas sIg se destacan: el menor tiempo y costo de actualización de datos en ambiente digital, y la capacidad de generar información más completa a través del cruce de datos provenientes de diferentes fuentes de forma ágil y confiable. En particular, la estructuración de sistemas sIg con aplicativos de uso libre crea cultura de sistema-tización y tratamiento de la información geográfica para que, posteriormente, en los casos en que se evalúe como necesario, se implementen sistemas comerciales con mayor capacidad de análisis espacial.

La consolidación de los observatorios y de una Ide independiza a los procesos de levantamiento y procesamiento de informaciones catastrales de los movimien-tos políticos, puesto que los datos continúan siendo levantados por los diferentes socios, dando más transparencia y democratizando la información.

El cambio de visión del catastro territorial hacia un sistema de información multifuncional está evolucionando, y si bien hay avances, se evidencian algunos problemas remanecientes. El origen de esta turbulencia puede hallarse en la concep-tualización del instrumento y en las decisiones administrativas que se necesitan para su implementación. La noción según la cual para implementar un ctM es necesario ampliar las bases de datos alfanuméricas existentes en los catastros tradicionales, agregando los datos sociales y ambientales a los datos geométricos, económicos y jurídicos de la parcela ya registrados en los catastros tradicionales, sigue presente.

Este error conceptual sumado a la visión hegemónica y centralistas que ca-racteriza a los gran parte de los administradores de los catastros latinoamericanos ha sido (y continuará siendo por un tiempo) una de las principales limitaciones en la difusión del modelo ctM.

Entre las dificultades remanecientes pueden mencionarse la inercia de los administradores de los catastros tradicionales para iniciar el proceso de imple-mentación de un ctM y la dificultad de consolidar el intercambio de datos y la interoperabilidad, especialmente con las instituciones privadas.

La falta de preparo de los técnicos en los aspectos tecnológicos, legales, administrativos acaba siendo una limitante del ctM. Esta limitante, como la mayoría de las encontradas en los procesos de difusión e implementación de ctM se contorna con la formación y educación.


Perspectiva de réplica a lo largo de América Latina

El primer catastro fue implementado en América Latina en 1824 bajo un modelo básicamente geométrico-jurídico17. A partir de entonces y durante el resto del Siglo xIx, 8 países crearon instituciones públicas con funciones relativas a la publicidad inmobiliaria, mientras que el resto de los países comenzó a trabajar su información territorial solamente a partir del Siglo xx. La visión multifinalitaria, surgida en Europa después de la II Guerra Mundial, aterrizó en Latinoamérica al final del siglo pasado y el modelo ctM se ha esparcido rápidamente. Este movimiento acelerado, junto a la popularización de los equipamientos computacionales, la disponibilidad de aplicativos sIg gratuitos (y comerciales cada vez más accesibles) está creando excelentes perspectivas de modernización de los catastros tradicio-nales y su integración con las demás áreas.

La perspectiva de réplica de implementación no solo es buena por su rápida evolución en la región, sino porque independe de legislación, de instrumentos y de aplicativos caros y complejos.

En gran parte de las jurisdicciones locales prácticamente de prácticamente todos los países, la noción de la multifinalidad está presente. Desde el surgimiento del ctM se verifica que numerosas leyes catastrales incorporaron explícitamente estos términos y filosofía, mientras que en los congresos y encuentros interna-cionales los términos multifinalitario o multipropósito forman parte del lenguaje.

Los catastros tradicionales, aun cuando mantienen su estructura económica-físico-jurídica, van paulatinamente siendo desplazados de los organismos de recaudación a los de planeamiento, lo cual constituye una prueba contundente de la comprensión de su papel dentro de un ctM por parte de los administrado-res quienes, sin restar importancia a los catastros en la definición de la política tributaria, comienzan a conectarlos con otras instituciones para que los planifi-cadores tengan información más amplia.

Las jurisdicciones que han percibido el potencial de un ctM y lo han imple-mentado se encuentran entre las mejor financiadas de la región (Bogotá, Monte-video, Curitiba, entre otras) y con mejores perspectivas para desarrollar políticas de suelo urbano acordes a la necesidad de la población.

17 El 25 de septiembre de 1824 fue creada la Comisión Topográfica de la Provincia de Buenos Aires con la función de sentar las bases para estructurar un sistema de información a partir del plano topográfico del territorio provincial y dos años después, más precisamente el 26 de junio de 1826, un Decreto Patrio transformó a la citada Comisión en Departamento de Topografía y Estadística, dándole mayores atribuciones.

Esta nueva institución sería es considerada no de los primeros catastros con efectos civiles del mundo, después del Census Romano, siendo inclusive anterior a los célebres catastros suizos de los cantones de Vaud 1826 y de Ginebra de 1841 (adaptado de Erba, Diego & Zingaretti, Hugo. 2008).


A título de conclusión puede afirmarse que la implementación de un catastro multifuncional implica un cambio de paradigma para su administración y exige nuevas relaciones entre los sectores público y privado. Para que un catastro sea realmente multifinalitario es necesario integrar todas las instituciones que trabajan al nivel de parcela. No es la institución catastral quien debe disponer de la totali-dad de los datos en su sistema, sino que su base parcelaria debe ser tomada como referencia para relacionar todos los datos administrados por las instituciones que generan y requieren información territorial, interconectando todas ellas a través de la base cartográfica parcelaria única oficial del catastro y de la nomenclatura catastral de cada parcela.

Sólo así será posible extraer, relacionar y cruzar datos provenientes de múlti-ples orígenes. Esto significa que no es imprescindible tener equipos computaciona-les sofisticados sino buena voluntad de todos los niveles de la administración para compartir los datos, evitando las duplicaciones de información y de inversiones, viabilizando que todos puedan generar la información temática de su interés, derribando la idea de un sistema único.

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Llombart Bosch, María J. & Angélica Donis Arredondo (dir.) 2007. El catastro en Iberoamérica. Madrid, España.: Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de Economía y Hacienda.

Sobre los autores

Diego Erba es Agrimensor por la unr, Argentina. Master en Teledetección por la ufsM y en Catastro Multifinalitario por la ufsc, ambas de Brasil. Doctor en Agrimensura por la Universidad Nacional de Catamarca. Es Post-Doctor en sIg por las universidades de Shiga (Japón) y Clark (ee.uu.). Desde 2004 es Fellow en el Programa para América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy, donde administra el área de Educación a Distancia y desarrolla investigaciones y publica-ciones en temas relacionados con Catastro Territorial y sIg.

Actualmente es consultor para Millenium Challenge Corporation en el Programa Property Rights and Land Management para Cabo Verde.

Contacto: [email protected] Mario Piumetto es agrimensor, con estudios de postgrado en sIg y Cartografía

en España. Entre sus antecedentes, se destaca haberse desempeñado entre 2005 y

2011 como Director de Catastro de la ciudad de Córdoba, Argentina, función desde la cual diseñó y condujo proyectos de modernización en las áreas de cartografía, valuaciones y regularización catastral. En el ámbito universitario, es profesor en la carrera de Agrimensura de la Universidad Nacional de Córdoba.

Desde de 2005 se desempeña en el Programa para América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy, participando como


docente y conferencista en diferentes eventos y en la elaboración de material educativo. Ha desempeñado actividades presenciales en Ar-gentina, Bolivia, Ecuador, Guatemala, Panamá, México y República Dominicana.

Contacto: [email protected]

Características y consideraciones

A grandes rasgos la Valoración Catastral de bienes inmuebles posee las siguientes características:

1. Es una valoración administrativa que, salvo excepciones, está gestionada por una administración pública.

2. Es una valoración tributaria que persigue objetivos de igualdad de trato de los administrados y garantiza la proporcionalidad en la aplicación de los tributos con los que tiene relación.

3. Es una valoración legal que está regulada por normativa propia aprobada al efecto.

4. Es una valoración que sigue un procedimiento reglado y comprenden dife-rentes fases hasta la determinación del valor catastral.

5. Es una valoración masiva que debe asignar, de forma automática, valores a todos y cada uno de los inmuebles identificados.

Características que la hacen diferente de otras valoraciones: no llega al nivel de detalle que se exige en una tasación, pero tampoco comparte la generalidad de las valoraciones masivas. El técnico catastral identifica el bien y procede a su valoración empleando información propia del inmueble, del mercado y con la vista puesta en que el valor que se le asigne formará parte de sus características catastrales durante los años que se indiquen en la correspondiente normativa, estando su titular obligado a abonar una deuda tributaria proporcional a ese valor estimado (o, en su caso, la renta).

Completar la base de datos catastral asignando un valor al inmueble, identifica-do física y jurídicamente, es una de las actividades más complejas. y el motivo que justifica esta aseveración es la carga subjetiva que tiene todo proceso de valoración, que no puede eliminarse por muy reglado administrativamente que se encuentre.

Valoración catastralDr. Ingeniero Manuel-G. Alcázar Molina

Coordinador del Master en Catastro y valoración Universidad de Jaen / www.ujaen.es


Con el fin de ofrecer una visión de conjunto de las características catastrales es interesante destacar las siguientes consideraciones, que se esquematizan segui-damente en la Tabla 1:

1. Conocer la superficie y las características físicas de un predio rústico o de un departamento urbano puede ser laborioso, costoso o requerir mucho tiempo, una vez se haya establecido el soporte gráfico que se considere oportuno. Pero, al final, se localiza el inmueble, se delimita y se cuantifican sus parámetros físicos descriptivos.

2. Identificar al titular podrá llevar años e infinidad de litigios entre los que consideran que tienen algún derecho sobre el bien; sin embargo, la adminis-tración o los tribunales acaban por reconocerlo y avalar sus pretensiones.

3. Determinar la renta real o potencial, o más frecuentemente el valor del in-mueble, es la tercera característica catastral y, sin duda alguna, la más subjetiva de todas ellas. La asignación del valor catastral al inmueble es un proceso laborioso, que requiere una cualificada formación agronómica y urbanística, exige un procedimiento de actualización de valores que las otras no requiere, y debe apoyarse en una normativa reglada que explore y explote las variables explicativas del valor que en cada sociedad, cada municipio, cada calle o cada paraje agrario pueden ser diferentes. La confiabilidad en esta característica catastral es más difícil de lograr y mantener.

Actividades que encuentran su justificación e inmediato reflejo en materia tributaria:

1. El hecho imponible del impuesto territorial está ahí, se localiza y se mide, y si no se está de acuerdo se realizan tantas mediciones como se consideren oportunas; pero el resultado es una cifra objetiva y no discutible.

2. El sujeto pasivo del impuesto territorial podrá ser un particular, una comu-nidad de bienes o cualquier otra figura legalmente establecida. Podrá existir discusión sobre la titularidad del inmueble o la prioridad del derecho esgri-mido; pero a la postre, jurídica o administrativamente, se identificará una persona, física o jurídica, como titular catastral y, en su caso, propietario, que será el responsable de soportar la carga impositiva estimada.

3. Determinar la cantidad a pagar, en concepto de impuesto territorial –entre otros–, se realiza a través de una decisión político-administrativa en la que quien tiene competencias aprueba el porcentaje sobre la base imponible que se considere. Tendrá diferentes interpretaciones, pero si la decisión cumple con los requisitos legales vigentes y está adoptada por quien tenga asumidas esas competencias no podrá ser impugnada. El contribuyente podrá estar de acuerdo o no con la deuda tributaria que se le asigne –probablemente la

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estimará excesiva– pero salvo que el procedimiento tributario no haya sido el correcto la cantidad deberá ser abonada. En caso contrario la institución recaudatoria procederá de acuerdo con las competencias que tenga conferidas por la legislación tributaria vigente.

Tabla 1Coincidencias de las características catastrales con las figuras impositivas

Características Resultado Aplicación tributariaFísica - Civil Identificación del inmueble Hecho ImponibleJurídica Identificación del titular Sujeto PasivoEconómica Cuantificación del valor o renta Base ImponibleTributaria Estimación de la cantidad a pagar Deuda Tributaria

De acuerdo con lo anterior queda claramente expuesto que el verdadero Talón de Aquiles de los catastros es la asignación del valor catastral al inmueble. Por muy preciso y riguroso que se sea en el desarrollo del proceso siempre se requerirá un juicio justificado (opinión) del técnico sobre alguna-s de las variables explicativas que conforman el valor del inmueble. Como es fácil comprender ésta será, o podrá ser, la vía por la que se canalizarán las reclamaciones administrativas que intenten defenestrar el proyecto; no porque el valor sea alto o bajo en relación con la referencia elegida (valor de mercado, declarado,…), sino porque servirá para estimar la base imponible del tributo.

Desde un punto de vista práctico hay tres premisas –administrativamente aceptables– para disminuir las dificultades que conlleva la asignación de un valor catastral al inmueble y reducir el riesgo de fracaso del proyecto en su conjunto:

1. Formación rigurosa de los técnicos catastrales encargados de estimar y asignar el valor o la renta.

2. Establecimiento de una normativa técnica precisa que regule concienzuda-mente las valoraciones catastrales y que sea comprensible por el administrado.

3. Captura de las variables explicativas del valor en un proceso independiente de la mera implantación catastral: localización, medición y búsqueda del titular.

4. Actividades que deben imbricarse en un marco administrativo ágil, fiable, automatizado y transparente, inmerso en un proceso global de calidad.

Situaciones

Conforme se ha indicado, estimar el valor de un inmueble es la fase más compli-cada y discutible de todo el proyecto catastral. Por lo que no es de extrañar que en cada país, incluso en cada iniciativa, se haya elegido un modelo específico que


intente solventar el problema; porque para muchos es eso: un problema. Problema que, en ocasiones, se ha resuelto asignando un valor catastral muy bajo, en com-paración con la referencia elegida (valor de mercado, generalmente), con objeto de disponer de alternativas sencillas para resolver los recursos que se dirigiesen al órgano catastral responsable. Esta forma de proceder, o cualquier otra que no se sustente en las premisas recogidas unos renglones más arriba, es la causa de la siguiente situación:

• El valor catastral asignado al inmueble sólo sirve para estimar la base impo-nible del correspondiente impuesto territorial.

• Ninguna administración, empresa o particular lo empleará en sus trabajos, con lo que no demandará esa información y tampoco se ocupará de favorecer su actualización

• La posible falta de rigurosidad en la asignación del valor origina el incumpli-miento de los objetivos catastrales y ampara la desigualdad en la distribución de la carga fiscal, no respetando los principios de la Hacienda Pública.

• No deja de recaudarse lo que se haya estimado pues si la base imponible del impuesto es baja basta con incrementar el tipo de gravamen para que la cuota total sea la prevista [1]:

Cuota = Base imponible x Tipo de gravamen[1]

El resultado es que se recauda la cantidad fijada pero el ciudadano-contri-buyente tiene escasas garantías sobre si su deuda tributaria se estimó correcta-mente (en relación con la de su vecino); no cuenta con las herramientas legales y técnicas suficientes para impugnar el valor asignado, y se dispone de un dato válido –exclusivamente– para un único fin. En consecuencia: ¿para qué molestarse en actualizarlo?; lo que implica que en pocos años su calidad será aún peor pues los valores evolucionan de forma distinta en función del uso del inmueble y de su localización.

La situación descrita se detecta en distintos catastros y con diferente intensi-dad, pero no debe desmoralizar al equipo director, ni ser el motivo para renunciar al proyecto catastral en su conjunto. En aquellos países que cuentan actualmente con modernos sistemas catastrales –que podrían servir de referencia/orientación– hasta sólo hace unas pocas décadas el valor catastral era la Cenicienta de las características catastrales, y su estimación y conservación no eran motivo de orgullo. Todos los antiguos miembros de la Unión Europea disponen de un sistema de valoración masiva con fines catastrales, que tiene como referencia el valor de mercado (en la mayoría de los casos), aunque no confluyen en un método único ni en un proceso universal. La adscripción del Catastro a distintas administraciones, la diversidad


de modelos, las diferentes aplicaciones, las particularidades en el proceso de coordinación con el registro de la propiedad, la estimación de la base imponible y el sistema fiscal, son algunos de los motivos que justifican su diversidad. En cambio, la componente informática si es homogénea, y casi todos ellos disponen de sistemas de información territoriales que gestionan sus respectivas bases de datos catastrales. El motivo de la heterogeneidad comentada es que estos catastros se han conformado durante décadas, incluso siglos, y se han ido acomodando a la situación social, económica y política de cada país; mientras que la irrupción de la informática ha sido contemporánea en todos ellos y, por lo tanto, si podría hablarse de un cierto grado de similitud. Esta situación debería servir de referencia en otras zonas del Globo e intentar no imitar la dispersidad de modelos expuesta, sino tender a uno de referencia que favorezca la integración interestatal pues la información, al igual que la sociedad, hace años que está globalizada.

Hay otra realidad que influye negativamente en los procesos de valoración ca-tastral; especialmente en materia de coordinación de valores y garantías tributarias de los contribuyentes. En numerosos países iberoamericanos se están articulando procesos de descentralización administrativa y una de las competencias que se delegan es la elaboración y conservación del catastro; principalmente motivada por:

• la reducida calidad del existente y las pocas aplicaciones que puede soportar;• la escasez de recursos económicos y técnicos;• la falta de una decisión contundente para desarrollar un catastro confiable

que sea fiel reflejo de la realidad inmobiliaria;• confusión entre la gestión catastral, tributaria y recaudatoria.

Todo ello enmarcado en una preocupante confusión entre las gestiones catas-tral, tributaria y recaudatoria. Se considera que al transferir la gestión y recauda-ción de los tributos inmobiliarios debe –también inexcusablemente– transferirse la gestión catastral a estas administraciones locales.

Cuando los responsables administrativos y políticos de las municipalidades reciben la documentación catastral, gráfica y literal, generalmente incompleta e inexacta, auguran que les será de escasa utilidad. Los funcionarios locales, no especializados en estas materias, encuentran graves problemas para gestionar la información y, obviamente más, para conservarla, actualizarla y explotarla conve-nientemente; sin llegar aún a plantearse el imprescindible proceso de coordinación nacional de cartografía, titularidad y valores catastrales.

La secuencia temporal siguiente suele replicarse en muchos ámbitos espa-ciales. Los técnicos locales, poco tiempo después de convertirse en responsables catastrales, tributarios y recaudatorios, conocerán las ventajas –a veces sólo de “oídas”– que ofrece este inventario detallado y los recursos económicos que puede generar. Acto seguido deciden actuar, y adoptan o adaptan la normativa


catastral estatal (antigua o nueva), buscando mejorar el catastro recibido. y es a partir de este punto cuando pueden agruparte estas iniciativas en tres bloques, en ocasiones, no estancos.

Las primeras alternativas se articulan cuando el equipo de gobierno encarga a una empresa de ingeniería o informática –entre cuyas especialidades figura “tam-bién” catastro– o al arquitecto municipal, que tiene otras muchas obligaciones y, probablemente, poca experiencia catastral (especialmente rural), el diseño de un proyecto ad hoc que satisfaga las inquietudes municipales (de ese equipo guber-nativo y en ese momento). En el primer caso la-s empresa-s de confianza ofrece una producto “exclusivo” que suele derivar hacia el volcado de grandes esfuerzos y recursos en la elaboración de cartografía, apoyada en medios propios, y en el empleo de sistemas de información territoriales en los que tengan experiencia los técnicos que trabajan habitualmente para ella; en detrimento de un mínimo esfuerzo en materia de titularidad catastral, valoración de los bienes y capacitación del personal que se hará cargo de la documentación elaborada. La justificación de este planteamiento suele ser la siguiente:

• La cartografía es imprescindible para el catastro y puede ser empleada en otros usos.

• Es un documento “atractivo” que justifica un gasto importante.• Se puede estimar con precisión cuando se empieza y cuando se finaliza.• Los problemas técnicos que pudieran presentarse suelen encontrar soluciones

rápidas y efectivas.• Se garantiza la dependencia técnica de la administración contratante.• Es posible acceder a créditos proporcionados por entidades financieras esta-

tales o internacionales.

Con lo que las primeras certificaciones se realizan sobre un documento co-rrecto, perfectamente contrastable y de aplicación inmediata.

En cambio; la identificación del titular catastral y la valoración de inmueble no dejan de ser actividades complicadas, discutibles y repletas de problemas; que difícilmente no encontrarán la oposición inmediata y directa de la ciudadanía. Probablemente no finalizará dentro del plazo previsto en el contrato, dejará un número importante de predios sin deslindar, un porcentaje considerable de titula-res en litigio o desconocidos18, y un extenso listado de reclamaciones relacionadas con el valor asignado al inmueble.

El resultado de esta decisión será:

18 Básicamente para evadir el impuesto predial: no se conoce el titular catastral y, consecuente-mente, no se identifica el sujeto pasivo.


• Una cartografía fiable (en su caso) que quizá no tenga relación con la de la municipalidad colindante, y que cuando se quiera integrar dentro de un marco más amplio haya que reformarla o volver a contratarla.

• Un sistema de gestión territorial dependiente de la empresa que desarrolló las aplicaciones específicas.

• Un listado de titulares catastrales que no estará completo y, por lo tanto, no estarán reflejadas sus propiedades en la cartografía; cartografía que no será actual cuando se resuelvan los litigios y puedan deslindarse las fincas.

• Una valoración inmobiliaria a la baja que no entorpezca el proyecto en su conjunto.

En resumidas cuentas: un inventario cartográfico, apoyado en un sistema de información territorial con múltiples opciones informáticas (que quizá no sean necesarias), y precario en el aspecto valorativo y de titularidad, por lo que carecerá de la utilidad catastral requerida.

Si es el técnico municipal el que debe confeccionar el proyecto catastral –se-gunda opción indicada– lo más normal es que recurra a la experiencias realizadas por compañeros suyos en otras municipalidades, asista a cursos de formación impartidos por algún centro local o entidad supramunicipal y, en su caso, bus-que, estudie y seleccione aquellos parámetros que considere más adecuados de los distintos pliegos de condiciones técnicas a los que tenga acceso a través de la Red. Por su marcado perfil inmobiliario y escasa, por regla general, formación carto-informática, enfoca los trabajos hacia un soporte gráfico sencillo; un proceso informático que sea conocido por su equipo de trabajo inmediato; una detallada identificación de la titularidad y una normativa de valoración catastral abocada a obtener resultados bajos en relación con el mercado inmobiliario pues, proba-blemente, sobre él y sobre su equipo recaerá la responsabilidad de resolver los recursos que le planteen los vecinos (suyos) sobre el valor catastral asignado al bien.

En cualquier de las dos opciones expuestas el producto no será atractivo ni útil para todos sus potenciales usuarios: administraciones, empresas, propietarios, notaría, registro de la propiedad, entidades financieras,…; no se demandará; no generará ingresos por la vía de su venta; no gozará de confianza y no se mantendrá actualizado a menos que se establezca un sistema de inspección riguroso; inspec-ción que la práctica pone de manifiesto que no suele dar los frutos perseguidos.

Como puede apreciarse ninguna de las dos alternativas expuestas son ple-namente recomendables. Debe ser competencia del Estado19 (respetando la autonomía municipal) la regularización nacional del proceso a través de norma-

19 De acuerdo con las consideraciones de Santamaría Pastor, recogidas por J.F. Fernández “Las bases de datos catastrales constituyen un bien patrimonial del Estado”, “El Catastro y el justiprecio del suelo”, Revista de Urbanismo y Edificación – Aranzadi, nº 9, Madrid 2004


tivas técnicas en materia de cartografía, valoración y titularidad, que fomenten la uniformidad y la integración de la documentación definitiva. El Estado debe conocer lo que hay, donde está, de quién es y cuánto vale; sólo de esta forma podrá delegar consecuentemente. En caso contrario dispondrá de información sesgada, incompleta y, en ocasiones, falseada, que poca utilidad tendrá para de-sarrollar políticas integrales de índole económica, territorial, social, tributaria, medioambiental y civil. No se plantea que el Estado sea el responsable, ejecutor, custodio y gestor del catastro; debe ser, si así lo establece el marco competencial, el responsable de coordinar y apoyar en la consecución de un fiel reflejo de la realidad inmobiliaria nacional.

Este planteamiento es totalmente respetuoso con la autonomía municipal, y no conlleva que sea la administración estatal la responsable y la encargada de implantar, conservar, gestionar y explotar los catastros. Lo que busca es que ejerza una labor de coordinación, que ofrezca unas normas generales que permita una uniformidad de criterios para poder generalizar todos los procesos. El catastro lo pueden implantar y gestionar las administraciones provinciales, cantonales, municipales,… ser catastros sectoriales, etc.; pero deben tener unos parámetros comunes que fomenten la normalización nacional e internacional en el ámbito de sus características (física, jurídica y económica). En esta línea están trabajando, por ejemplo, el Comité Permanente del Catastro en Europa, el Comité Permanente del Catastro en Iberoamérica, las normas Iso 19152, y más recientemente la Red para el Fortalecimiento del Catastro y Registro de la Propiedad en las Américas (oea).

Esta tercera alternativa, la que técnicamente presenta mayores ventajas, tam-bién presenta dificultades. En ocasiones la Administración Central se encuentra, en el momento en que decide apoyar la elaboración de un catastro nacional, que existen distintos centros administrativos, con desigual representación territorial, que tienen competencias sobre “sus” respectivos catastros:

• El departamento de agricultura ha realizado procesos de reforma agraria, adjudicado fincas a colonos a los que les ha entregado un título de propiedad. Esta documentación está cartografiada, cuenta con un respaldo jurídico y han sido valorados los predios; pero no es continua en el espacio, no es homogénea en materia de valoración y su puesta en tributación no favorece la equidad fiscal con el resto de titulares de esa municipalidad.

• El departamento de la vivienda o de asuntos sociales que ofrece viviendas a los emigrantes del campo que se han desplazado a las periferias de las ciudades. Con información procedente de los proyectos de obra se incluirán planos, en estos casos correctos pero no universales ni homogéneos, que permitirán conocer las superficies de los inmuebles. En cambio, los valores no se aproximarán a la realidad pues al tratarse de edificaciones sociales aquellos estarán intervenidos. En una primera fase, la entrega-adjudicación de la vivienda, sí serán válidos; pero


inmediatamente después la perderán pues entrarán en el mercado favorecidos por la especulación ante la escasez de aquellas. Fiscalmente no satisfarán las necesidades de la municipalidad dado que los valores catastrales asignados son bajos (los fijados inicialmente por la propia administración), y los responsables municipales gravarán mínimamente a este colectivo frente al resto; que quizá no esté catastrado. Poco a poco, se irá abandonando la conservación catastral de estos inmuebles, motivada por su escaso interés tributario.

• El Registro de la Propiedad Territorial ha fomentado y avalado procesos de titulación de tierras en diferentes zonas y con distintos motivos. Con la clara finalidad de incrementar la seguridad del propietario sobre el bien ha capturado información física del mismo, en ocasiones apoyada en un plano; y puede habérsele asignado un valor a efectos de su primera inscripción, valor muy alejado de la realidad si las costas del proceso son proporcionales a aquél. Consecuentemente se contará con una buena base de datos sobre titularidades pero espacialmente incompleta (repleta de huecos y solapes), sin cartografía continua ni homogénea y con valores declarados poco con-vincentes.

• Las propias municipalidades, ante la falta de actividad de la Administración Cen-tral, pueden haber tomado la iniciativa e implantar catastros en las zonas ricas de su término con un claro objetivo tributario. No se dispondrá de una cartografía completa del mismo, y sólo se habrán catastrado los terrenos más fértiles o los barrios más ricos, que serán los que mejores resultados fiscales ofrezcan.

• Otras en el marco de sus atribuciones: catastro forestal, catastro minero, etc.

Por estos motivos en algunos estados se están perfilando, aprobando y desa-rrollando leyes específicas que permitan la reagrupación de toda la información y, en su caso, la continuidad de los trabajos de cada entidad. y lo abordan bajo el control normativo estricto de un único responsable, la dirección de catastro (o como quiera denominarse), que busca una coordinación efectiva y eficiente. En esta línea cabe destacar la importante labor del ejecutivo peruano20 que aprobó (julio de 2004) la Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios, que en su artículo 1 (objeto de la Ley) indica que la finalidad es: “…regular la integración y unificación de los están-dares, nomenclatura y procesos técnicos de las diferentes entidades generadoras de catastro en el país”. Por otra parte, y dentro de una nación eminentemente federal como es Argentina, la Ley Nacional de Catastro presenta entre otras propuestas: “contribuir a la adecuada implementación de Políticas Territoriales, Ad ministración del Territorio, Gerenciamiento de la Información Territorial y al Desarrollo Sustentable” y para ello: “requiere la adecuación del marco normativo

20 A través de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) - Perú.


catastral”, ofreciendo: “las bases para un desarrollo coordinado en materia de Catastro e información territorial”21.

Modelos de valoración catastral más extendidos

Hecha esta breve introducción, en la que se pone de manifiesto una realidad ampliamente extendida, hay que indicar que los modelos de valoración catastral suelen diferir en función de la naturaleza del bien. Por regla general todas las normativas catastrales vigentes establecen el valor de un inmueble urbano como suma del valor del suelo más el de la construcción existente (método de reposi-ción); y el de los inmuebles rústicos mediante una actualización de rendimientos (método analítico) o comparándolos con otros de similares características (métodos comparativos)22. Todas ellas tienen ventajas e inconvenientes, algunos de los cuales que se recogen, brevemente, a continuación:

• En el ámbito urbano el uso del método23 del coste de reposición es adecuado cuando se dispone de un estudio de mercado fiable y actualizado de valores de suelo (método residual y sintético), y se cuenta con coeficientes objetivos y contrastados sobre el coste de la edificación en función del uso (vivienda, oficina, garaje,…); conservación (buena, regular,…); depreciaciones (física, funcional,…);… y urbanísticos. En caso contrario los resultados no son fiel reflejo de la realidad inmobiliaria local. En cambio, en el ámbito rústico no suele emplearse este método salvo para estimar el valor de las construcciones diseminadas fuera de los suelos urbanos consolidados.

• El método de actualización de rentas encuentra su uso natural en los inmuebles rústicos; al fin y al cabo una finca agraria no deja de ser una explotación agraria: una empresa, en la que para obtener ingresos hay que incurrir en gastos. Con estos parámetros se puede estimar la renta y a partir de ella, en su caso, el valor (valor » renta: f = (rta)). El problema principal se presenta cuando la renta de un inmueble no es capaz, por sí sola, de explicar el valor de mercado que alcanza. Indudablemente a mayor renta de la explotación mayor valor pero: ¿cuál es la relación? ¿es la misma para todos los aprovechamientos? y ¿por qué a igual renta dos fincas situadas en sitios distintos, dentro de un mismo municipio, no alcanzan el mismo valor de mercado? Estas cuestiones son difícilmente solu-cionables y las alternativas adoptadas se dirigen hacia la elección de un tipo de

21 Ley Nacional de Catastro (Argentina).22 Master Internacional en Catastro Multipropósito y Avalúos. Universidad de Jaén, España

(www.mastercv.org).23 Alcázar, M. (2011), “Manual de valoración inmobiliaria”.


actualización único para todos los aprovechamientos y la estimación de ingresos (¿ficticios?) más elevados para aquellas fincas a las que el mercado asigne un valor mayor, a pesar de que los rendimientos en la práctica sean iguales. Estas decisiones pueden ser técnicamente discutibles, pero suelen ser las alterna-tivas adoptadas para adecuar los resultados a la realidad del mercado. En el ámbito urbano, cuando la tributación elige como base imponible la renta real o potencial del inmueble, no es extraño que se estime el valor del mismo, por otro procedimiento y, a continuación, se calcule aquella aplicando el método analítico eligiendo un único coeficiente de actualización para todos.

• El método comparativo se emplea en todos los sistemas catastrales estudiados, de manera excluyente o en alguna de las fases de los trabajos. En concreto, su uso está generalizado en los estudios de mercado, en la asignación de catego-rías o calidades a los bienes, en la comparación de variables explicativas como la calidad de suelo, etc. encontrando su máxima expresión en la confección de catálogos que identifiquen los inmuebles de referencia (por usos), en el ámbito territorial elegido para que los tasadores puedan emitir un juicio apoyándose en, entre otros, una referencia cercana. Los catálogos que se elaboran, en ocasiones de manera muy poco formal, recogen los inmuebles más característicos de todas y cada una de las tipologías o usos identificados: vivienda colectiva en manzana cerrada de calidad media construida en la década de los Sesenta; vivienda unifa-miliar adosada, de buena calidad, edificada en el último decenio; plantación de naranjos en plena producción con alta rentabilidad; predio de cereal de secano de baja producción; grupos de viviendas sociales formalizadas tras un proceso de implantación catastral en la periférica de grandes ciudades, etc.

• Los métodos estadísticos y econométricos son, a juicio de un número conside-rable de especialistas en valoración, el futuro de la valoración catastral;aunque también abundan los detractores: “principalmente por la discapacidad de los paquetes estadísticos de considerar algo más que reglas y modelos matemá-ticos rígidos” (Piol, 2000). Empleando un considerable número de variables se puede llegar a estimar una función explicativa apoyándose en: número de habitantes, renta media de la población, número de entidades financieras representadas, vehículos agrícolas registrados,… y, obviamente, producción agrícola y rentas de los inmuebles urbanos. Lamentablemente el volumen de datos que hay que introducir y actualizar para calcular una función explica-tiva, con un nivel de aproximación adecuado, no está disponible en todos los países; y el grado de generalización que ofrece puede servir, hoy por hoy, para asignar valores de forma masiva y, difícilmente, individualizarlos para todas y cada una de las unidades catastrales. Por otra parte, y aunque la “fórmula” se apruebe por ley, no todos los técnicos que la empleen serán capaces de interpretarla y, por supuesto, pocos ciudadanos serán capaces de saber cómo y de qué forma le han asignado ese valor al inmueble del que él es titular.


• Los método apoyados en redes neuronales artificiales, geoestadística, etc. son una alternativa escasamente aplicada en los ámbitos de las valoraciones masivas con fines catastrales. Sin dudar de su validez, aún no están plenamente consolidados en el mundo catastral, y los resultados no ofrecen los niveles de confianza y claridad que requieren los ciudadanos. En cambio, se utilizan cada vez más para identificar y describir el mercado inmobiliario mediante procesos semiautomáticos de captura, procesamiento y presentación de valores.

En la práctica diaria puede comprobarse que muchos países han elegido procesos de valoración catastral adecuados a sus necesidades, pero de escasa calidad y ocasionalmente mal ejecutados; con lo que los resultados no ofrecen las utilidades que podrían demandarse por la sociedad, ni aseguran una justa distribución de la fiscalidad territorial (Principios de la Hacienda Pública). En ocasiones la normativa aplicable es correcta y técnicamente avanzada, pero: o bien no se cuenta con personal cualificado que pueda aplicarla, por tratase de un “paquete” importado o adquirido en el extranjero; o bien sólo se aplicó en un determinado momento en una zona concreta y cuando se comprobó las complejidad que conlleva realizar correctamente el trabajo se abandonó a su suerte el proceso y los bienes valorados. En otras ocasiones la falta de exigen-cia de responsabilidades sobre los trabajos catastrales previos: delimitación y medición del inmueble e identificación del propietario, favorece la negligencia en materia de valoración y el resultado es la asignación, no se sabe cómo ni por qué, de un valor por unidad catastral bajo, alejado de la realidad, con escasa o nula justificación técnica, cuya única utilidad es servir de soporte para un tributo territorial injustamente repartido.

En aquellos países en los que se han realizado o continúan llevándose a cabo reformas agrarias son los valores asignados por los responsables del organismo encargado de su ejecución los que se utilizan como referencia de los catastrales. Cierto es que las fincas han sido valoradas individualmente, sin embargo los objetivos de la reforma agraria son diferentes de los catastrales y pueden existir grandes zonas de terreno excluidas y, por lo tanto, sin valorar.

También está generalizado el uso de los valores declarados en los actos pú-blicos de compra-venta tramitados a través de las oficinas de notaría y registro pero, en este caso, la problemática es doble: no todos los bienes se transmiten con intervención de un notario y las cantidades declaradas pueden o no haber sido contrastadas, amén de otras muchas que se presentan en cada caso concreto: superficie del inmueble, aprovechamiento actual, mejoras realizadas, límite de fincas, tipologías constructivas,… A esto hay que añadir el hecho de que el Ca-tastro considera al territorio como una totalidad, no sirve registrar información específica, y en su caso detallada de algunas zonas mientras que otras están ignotas. El territorio es continuo y la información ha de ser continua.


Como puede imaginarse estas últimas alternativas son válidas a efectos de disponer de información de referencia para conocer el mercado; no obstante, no solucionan el problema dado que los datos no gozan de la uniformidad, con-fianza y universalidad que se le exige al inventario detallado de inmuebles que es el Catastro. Disponer de esta información, así como de cantidades abonadas en procesos expropiatorios, ofertas en firme, viviendas construidas acogidas a algún régimen de financiación preferencial, etc., es imprescindible pero no suficiente para conocer el mercado. Éste ha de identificarse y representarse en un estudio realizado al efecto que tenga carácter universal, esté regulado por una normativa catastral propia y cuente con los niveles de coordinación suficientes para que pueda ser integrado en un ámbito espacial más extenso. No debe olvidarse que la última finca rústica de un municipio valdrá lo mismo que la primera del limítrofe, si ambas comparten las mismas características agro-económicas, y esto es una realidad que debe encontrar su correspondencia en el valor catastral administra-tivamente asignado.

Valoración catastral urbana

La trayectoria histórica de los procesos de valoración catastral urbana no ha sido tan dilatada como la rústica pero, en unas décadas aunque no en todos los países con igual incidencia, ha superado a aquella. Esta situación se debe básicamente a las siguientes causas:

• Incremento del valor de mercado de los inmuebles urbanos.• Desplazamiento del esfuerzo tributario hacia el sector urbano.• Pérdida acusada de peso del sector agrícola en el conjunto de la economía

nacional.• Menor dificultad en los procesos de delimitación y caracterización de la finca

(hecho imponible) y en los de identificación del titular (sujeto pasivo).• Mayor facilidad operativa en la puesta en marcha y ejecución de los procesos

de conservación catastral y actualización de valores.• Elevado grado de desarrollo y experiencia en la aplicación de métodos de

valoración urbana, homogéneos y objetivos.• Mayor nivel de información disponible y un mercado más ágil y menos opaco.• Crecimiento de los núcleos urbanos con población emigrada procedente del

ámbito rural. • Menor coste económico de ejecución y mayores aplicaciones inmediatas.• Otras de carácter social o político como, por ejemplo, el deseo de favorecer

el asentamiento de la población en su ámbito rural.


Todas ellas, en su conjunto, y otras de manera particular, han favorecido el desarrollo de la valoración catastral urbana en cada país, estado, departamento, cantón o municipalidad, de acuerdo con sus respectivas posibilidades y/o intereses. No obstante, presentan un denominador común: el valor del inmueble (VI) se obtiene como suma de sus dos componentes, el valor del suelo (VS) y el valor de la construcción-vuelo (VC); contando, cada uno de ellos con un procedimiento diferente para su cuantificación [2].

VI ≈ VS + VC[2]

Como paso previo a un análisis más detallado hay que indicar que el valor perseguido y calculado es, en la mayoría de las ocasiones, el de mercado, que puede o no coincidir con el catastral. Éste último se apoyará en una normativa técnica que permita asignarlo masivamente a todos y a cada uno de los inmuebles, inde-pendientemente de que entren o no en el mercado (bienes histórico-artísticos que no pueden venderse), gocen de protección especial (viviendas subvencionadas para la población con escasos recursos económicos), o no estén sometidos a fiscalidad tributaria (propiedades de la-s administración-es, bienes de uso público). Todos han de valorarse mediante un procedimiento reglado y tener como referencia, en su caso y si así se decide administrativamente, el valor de mercado que alcanzarían en unas condiciones de oferta y demanda estables.

El valor del suelo responde a una componente espacial muy difícil de cuan-tificar. Son numerosos los expertos y las escuelas de pensamiento que han desa-rrollado teorías, más o menos aplicables, que explican su comportamiento: grado de urbanización, accesibilidad, tamaño del solar, nivel de consolidación, forma regular, relación entre fondo y fachada, proximidad a uno de los focos de trabajo de la actividad que se desarrolla, prestigio social o económico, número de peatones que pasean por ese tramo de vía en el que está ubicado el local comercial, etc. Muchos de ellos influirán y permitirán generar una cartografía de valores de suelo tan precisa como se quiera, o como permitan los recursos previstos para tal fin.

Estas características se ponen de manifiesto a distinta escala pues el tamaño del solar, su forma regular y la relación entre su fondo y fachada (por ejemplo) son parámetros propios de uno determinado, que pueden o no coincidir con el resto; por lo que se exigiría, para una correcta valoración del suelo, una descripción precisa e individual del mismo dentro de lo que podría denominarse micro-espacio: valor por solar/lote. En un segundo estrato se encontrarían los valores comparti-dos de una zona, paraje, barrio, distrito o grupo de calles, en este caso se trataría de un meso-espacio, y se deberían tener en consideración factores tales como la accesibilidad desde el centro de la ciudad, servicios municipales, nivel de renta de la vecindad, grado de consolidación, etc. Espacios que quedarían comprendidos en


una visión total de la urbe, dentro de un entorno geográfico más amplio (macro-espacio), que comparte características comunes: capitalidad, servicios ofrecidos, calidad en las comunicaciones con el resto del territorio, nivel de empleo, nivel de industrialización, turismo, etc. (Figura 1).

Figura 1. Ejemplo de formación espacial del valor de suelo urbano: macro, meso y micro espacios.

Operativamente el proceso que se sigue para estimar/asignar el valor de un suelo consiste en calcular el valor del producto inmobiliario más representativo de esa zona, y restarle el valor de la construcción (incluidos impuestos y beneficios empresariales, en su caso). Conocido como método residual permite cuantificar, con un elevado grado de aproximación, el valor de un solar tipo de la zona estudiada y a partir de éste y de otros, una vez seleccionado el cuadro de testigos, se generará una cartografía de valores de suelo, que encontrará su correspondencia en unos cuidadosos listados por calles, tramos o parajes, en los que se identifique el intervalo de valores del suelo para los aprovechamientos permitidos. Con ello se delimitarán zonas homogéneas en las que el mencionado valor tenga un comportamiento pare-cido favoreciendo, de esta forma, su coordinación efectiva (Figura 2).

Figura 2. Ejemplo de cartografía de valores de suelo (España).


En estos estudios de mercado se llega a definir lo general, el macro/meso–espacio, a partir de los particular, el solar/lote; mientras que en los procesos de valoración masiva de los inmuebles lo que se procede es de forma inversa: a partir de lo general, la zona homogénea, y a través de sucesivas pormenorizaciones, se llega a lo particular: el solar/lote. Apoyándose en coeficientes correctores (en la Tabla 2 se incluyen los coeficientes correctores definidos en la normativa de va-loración catastral urbana española, rd 1.020/199324), estimados empíricamente y contrastados en el ejercicio profesional de arquitectos e ingenieros, se adecua a la realidad concreta el valor genérico asignado a la calle, tramo o paraje: forma irregular, fondo excesivo, en esquina, etc. hasta cuantificar, con un elevado gra-do de aproximación, el valor catastral del terreno sobre el que está levantada la construcción.

En aquellos municipios en los que la edificación esté regulada mediante pla-nes urbanísticos serán éstos los que identifique los usos, edificabilidades, predios mínimos, alturas, etc.; parámetros, todos ellos, que influyen de forma decisiva en el valor del solar y que deben emplearse para obtener resultados precisos.

El procedimiento a seguir para calcular el valor del vuelo-edificación se ar-ticula sobre la base de estimar cuánto vale construir una edificación de similares características y usos, en las condiciones actuales; procediendo, inmediatamente a depreciarla en función de su antigüedad y grado de conservación. Para ello es necesario hacer coincidir dos métodos de valoración: el de reposición, para esti-mar el coste de construcción bruto, que posteriormente se transformará en neto una vez corregido con los coeficientes indicados (por ejemplo, Tabla 2); y el de comparación, para asignarle al inmueble en cuestión una referencia documental de calidad constructiva, usos, etc. dentro de los identificados y definidos en la normativa valorativa correspondiente. En la práctica se definen y aprueban unos costes unitarios de construcción (unidades monetarias / metro cuadrado), por usos (vivienda en manzana cerrada, local, garaje, nave industrial,…) y calidades (1ª, 2ª,…) y se multiplican por la superficie construida correspondiente del in-mueble a tasar. A continuación se procede a su depreciación efectiva, mediante los coeficientes propios del vuelo (de construcción: CC), hasta obtener el valor actual de la edificación-construcción, como suma de los valores de las distintas unidades urbanas (si las hay) dentro de la misma: viviendas, locales, trasteros, garajes, oficinas, etc.

24 http://www.catastro.meh.es/documentos/normativa/rde_102093_2506.pdf


Tabla 2Identificación de los coeficientes correctores: Suelo (CS) y Construcción (CC) que se aplican

en la valoración catastral urbana en España25

Coeficiente Descripción Suelo ConstrucciónA Predios con varias fachadas a vía pública XB Longitud de fachada XC Forma irregular XD Fondo excesivo XE Superficie distinta de la mínima XF Inedificabilidad temporal XG Afección a suelos destinados a construcciones de viviendas sometidas

a regímenes de protección públicaX

H Antigüedad de la construcción XI Estado de conservación XJ Depreciación funcional o inadecuada X XK Viviendas y locales interiores X XL Fincas afectadas por cargas singulares X XM Fincas afectadas por situaciones especiales de carácter extrínseco X XN Apreciación o depreciación económica X X

Ambos valores se sumarán, se ajustarán mediante coeficientes correctores (CCC) comunes y sufrirán el correspondiente incremento como consecuencia de los gastos (GP) en que incurriría un promotor independiente y los beneficios (BP) que obtuviese por su trabajo [3].

VI ≈ [[ (VS x CS) + (VC x CC) ] x CCC ] + (BP + GP) [3]

Estas últimas cantidades (GP, BP) son de muy difícil estimación, pues no representa el mismo esfuerzo económico construir en un barrio histórico, con difícil acceso, problemas derivados de edificios contiguos, etc. que en una zona en expansión; y tampoco tendrá los mismos beneficios un empresario que asuma un elevado riesgo frente a otro que haya vendido “sobre plano” su futura obra. La casi

25 La valoración catastral urbana en España está reglada, básicamente, por el RD 1.020/1993, y es de gran calidad, por lo que puede servir de referencia para otros modelos a implantar. Lamentablemente su complejidad, derivada de un exceso de precisión, es la causa de que los procedimientos masivos de asignación de valores, enmarcados en estudios de mercado y ponencias, requieran un gran esfuerzo económico y humano que provocan una dilación considerable en el tiempo. Como consecuencia de ello la vigencia de las ponencias de valores puede prolongarse y perder parte de su efectividad si las actualizaciones masivas anuales de los valores no están en perfecta consonancia con la evolución del mercado inmobiliario local. En la actualidad se tiende a la búsqueda de procesos más rápidos intentando no disminuir los niveles de calidad existentes.


totalidad de los procedimientos de valoración catastral consultados resuelven este problema estableciendo una cantidad fija en todo el ámbito territorial analizado (macro-espacio), sin entrar de lleno en un análisis preciso de la variabilidad zonal; a menos que sean realmente dispar: viviendas en régimen de autopromoción, lo más común en pequeñas poblaciones; o grandes urbanizaciones, propio de ciudades en expansión; zonas de veraneo, descanso, segundas residencias, etc.

El resultado es un valor, por unidad de superficie (unidades monetarias/metro cuadrado), próximo al de mercado, de todas y cada una de las distintas unidades urbanas: viviendas, locales, garajes, oficinas,…, que se identifiquen en la edifica-ción. El valor total del inmueble en su conjunto, en el caso de que esté formado por más de una unidad, será la suma de todos los valores catastrales unitarios.

En resumen: los procedimientos más extendidos en valoración catastral urbana se apoyan en la estimación del valor del suelo y del vuelo-construcción, de forma independiente. Mediante estudios de mercado se le asigna un valor a todas y cada una de las unidades identificadas empleando, para ello, la normativa específica que esté aprobada y ajustándose escrupulosamente al procedimiento técnico-administrativo vigente. No debe olvidarse que la valoración catastral es una valoración administrativa y reglada, que tiene una aplicación fiscal inmediata; motivo de la mayor parte de las reclamaciones de los ciudadanos-contribuyentes.

Valoración catastral rústica

En las últimas décadas la valoración catastral rústica ha perdido relevancia, en relación con la de los bienes inmuebles urbanos, motivada principalmente por:

• la disminución de la carga impositiva territorial que grava el medio rural,• la dificultad para establecer una normativa propia que satisfaga las demandas

existentes,• la pérdida de importancia de la renta agraria en la explicación del valor de la

tierra.

Factores, todos ellos, que ha contribuido a que el resultado del proceso, el valor catastral rústico o rural, no esté actualizado y sea escasamente aprovechable para los múltiples usos que pueden derivarse de un catastro multipropósito.

Hecha esta breve presentación es recomendable incluir de algunas conside-raciones:

1. En las sociedades agrarias tradicionales pervive una clara coincidencia entre la riqueza personal-familiar y la posesión de tierras; pues fue su medio de vida, la justificación de un determinado estatus social y el medio tradicional que


permite a sus propietarios acumular riqueza y transferirla a sus descendientes. Poco a poco esta realidad va perdiendo peso conforme los habitantes obtienen recursos a través de otras vías, y la movilidad de personas y dinero es más factible. No obstante, la tierra sigue gozando de un atractivo indiscutible en todas las sociedades como bien refugio por su elevada seguridad, materializada en una casi garantizada plusvalía a corto, medio y largo plazo, y en una renta sostenida en el tiempo.

2. Los tradicionales parámetros que explicaban –casi en un cien por cien– el valor de la tierra en función de su renta agraria, ayudados por la distancia existente entre la finca y la residencia habitual (población), se han replegado en favor de otros; tales como: las expectativas de transformación urbanísti-ca, empresarial, industrial, turística; así como la facilidad que presentan los aprovechamientos agrarios para absorber dinero de dudosa transparencia fiscal. Esto ha fomentado el incremento de valor de la tierra, en ocasiones, por encima de su producción real o potencial; por lo que el empleo del tra-dicional método de actualización de rentas (V = rta/r) para estimar el valor del inmueble no satisface las demandas polivalentes existentes.

3. Por otra parte, el ámbito rústico presenta problemas similares a los detectados en los catastros urbanos, aunque de mayor envergadura en materia de:

• Identificación y delimitación de la finca-unidad catastral. • Identificación de su propietario: una falta, casi generalizada, de documentos

acreditativos del derecho de propiedad. • Distintos tipos de propiedad y protección: particular, comunal, indígena,

etc. • Dispersidad y diversidad de cultivos y aprovechamientos. • Carácter único e irreproducible de todos y cada uno de estos bienes.

A lo que hay que añadir las especiales relaciones que con la Tierra tienen algunas sociedades que encuentran en aquella un objeto de culto místico-religioso.

Consecuentemente, a la ya de por sí difícil tarea de valorar los terrenos rurales se añade la mayor complejidad en la elaboración, gestión y conservación del catastro.

Los modelos de valoración catastral rústica más extendida se pueden agrupar en tres bloques claramente delimitados:

1. Aquellos en los que únicamente se actualiza la renta, real o potencial, que se le asigna al terreno como consecuencia de la calificación (cultivo) y clasificación (calidad) que el técnico catastral considera propia; dentro de unos cuadros marco que describen el territorio.

2. Aquellos otros en los que se recoge y fusiona documentación de diversas fuentes para obtener un valor aproximado de grandes manchas de terreno.


Generalmente se emplean mapas de usos de suelo, calidades y distancias a núcleos urbanos,… de los que se obtienen unos resultados complicados de interpretar y, en ocasiones, difícilmente explicables a los contribuyentes.

3. Un último gran grupo articula su trabajo en la identificación de fincas re-presentativas de la realidad agraria local, a las que se les asigna un valor, por unidad de superficie, y el mismo se multiplica por el terreno que ocupan todas aquellas otras que tengan características agro-económicas similares.

Modelos que no satisfacen plenamente las exigencias catastrales por diversos motivos:

1. La renta no es capaz de explicar, por sí sola, el valor de una finca. Cierto es que los estudios de mercado ponen de manifiesto que es el componente más importante en los terrenos que tienen como única vocación la agraria; pero, también es cierto que existen, otras variables explicativas que influyen directamente en su configuración. Por otra parte, la propia estimación de la renta es ya un problema; problema al que se suma la elección de un tipo de actualización preciso que tenga en consideración las características propias del cultivo y la ubicación geográfica de la finca26. Las investigaciones se están desarrollando en la línea de identificar, probar e implantar una fórmula que relacione el valor (“V”: variable endógena) con otras variables fácilmente cuantificables (“Xi”: variables exógenas): renta, distancia al núcleo urbano, dificultad en el laboreo, ayudas económicas a la explotación, tamaño de la explotación, mano de obra disponible,… de tal forma que se determine ma-temáticamente mediante una expresión del tipo [4]:

V = f (X1, X2, …, XN )[4]

En la que “V” representa el valor del inmueble y “Xi” las variables explicativas elegidas

Es probable que los futuros procesos de valoración catastral masivos se arti-culen sobre la base de modelos econométricos, perfectamente referenciados con el territorio. Pero para llegar a esta realidad será necesario disponer

26 Por ejemplo; para estimar los valores unitarios básicos del suelo rural y subrural en la ciudad autónoma de Buenos Aires (Argentina) el procedimiento previsto es: “…determinar según el promedio aritmético de los cestos de renta normal de este tipo de explotación , según el promedio de ingresos de acuerdo con los rendimientos físicos potenciales de los últimos 5 años y precios de productos y subproductos durante el último año, deducidos los costos medios de producción del mismo período, a la tasa del 6 por ciento anual, menos el valor de la tierra libre de mejoras”.


de suficiente información literal y gráfica que garantice la validez de los modelos, su generalización a todas y cada una de las unidades catastradas, su comprensión por parte de los interesados y afectados. Mientras tanto, pueden utilizarse para estimar el peso de las variables explicativas27 y para crear y mantener los observatorios de valores.

2. Interrelacionar distintas cartografías y datos georreferenciados, tales como: clasificación agrológica del suelo, aptitud productiva de la tierra, limitaciones a determinados cultivos, climas, pendientes, precipitaciones, textura de la capa arable, profundidad efectiva del perfil, drenaje, nivel de fertilidad, grado de acidez, exposición solar vientos, heladas, erosión, etc. pueden ser altamente interesantes si se dispone de la suficiente información, con el nivel de detalle (escala) que exige la identificación y valoración de todos y cada uno de las predios o unidades productivas en que pueden dividirse las fincas. En caso contrario el resultado sería una generalización, a la escala más pequeña (p.e.: 1/200.000), del resto de información, y ésta probablemente no coincidirá con la que se requiere en el trabajo catastral para identificar las predios (1/5.000), por lo que el resultado estará totalmente desvirtuado. En la figura adjunta (Figura 3) se expone gráficamente lo expresado en el ejemplo: sobre carto-grafía 1/5.000 se marcan los predios, con su información de lindes, cultivos y aprovechamientos; esta cartografía se “cruza” con un mapa de clases de suelo (1/50.000), otro de riegos de heladas (1/200.000) y un último de peligro de erosión (1/500.000). El resultado, del ejemplo, sería la asignación, a los 49 predios (diferentes) reflejados en la cartografía 1/5.000, de cuatro índices de heladas (1/200.000) y un único nivel de erosión (1/500.000). Probablemente el mercado no responda a este grado de generalización y sea necesario ope-rar con cartografías de igual nivel de detalle, no disponibles y, por lo tanto, inviable de realizar. Consecuentemente el proceso de valoración empleado sirve para ofrecer una orientación sobre valores a grandes zonas de terreno, atendiendo a la escala más pequeña; pero sus resultados no son trasladables, directamente, a zonas en las que el grado de parcelación sea alto o mediano. Podría ser viable en grandes extensiones, poco parceladas y de características homogéneas (pampas, selva tropical,…); pero en ese caso no es necesario abordar un proceso tan exigente cuando existen alternativas más simples, perfectamente válidas y contrastadas.

27 Metodología estadística y multicriterio.


1/5.000

1/20.000

1/50.000

1/200.000

1/500.000

Figura 3. Información recogida en documentación gráfica a distintas escalas.

3. Salvo en zonas en las que exista un monocultivo claro, una parcelación ho-mogénea, unas infraestructuras similares y una producción comparable, no es una alternativa útil pues el volumen seleccionado de fincas representativas de la realidad agraria podría ser tan elevado que su número sería compara-ble con las unidades catastrales a valorar. Apoyado en el método sintético conocido como Serpieri se emplea en zonas homogéneas en las que se han acometido procesos de concentración o de reforma agraria recientemente; en los que también se dispone de valoraciones específicas que han sido realizadas por técnicos competentes, y que cuentan con el visto bueno de sus actuales propietarios.

Una buena acogida en el ámbito administrativo encuentran los procesos de regionalización de la tierra en bloques que compartan algunas de las variables explicativas del valor de mercado28. En los trabajos realizados en varios países iberoamericanos por instituciones internacionales se puso de manifiesto que la demanda sobre la tierra correspondía, principalmente, a:

• La población campesina carente de tierra.• La población campesina con tierra en forma limitada.• Propietarios medianos y grandes e inversionistas nacionales e internacionales.

28 A modo de ejemplo, en Guatemala, se diferencian seis zonas (Llanura Costera, Boca Costa,…) en las que se realizaron estudios de mercado, asesorados por instituciones internacionales (FAO, FMI).


Mientras que la oferta provenía de:

• Propietarios privados.• Usufructuarios privados con tierras adjudicadas por el estado que no han

finalizado el proceso legal de adjudicación.• Usufructuarios privados, sin título de propiedad.• Comunidades o municipios con tierras propias.

A lo que, obviamente, se añadirán las particularidades propias de cada país en concreto. Por lo tanto, no son de extrañar las siguientes conclusiones, recogidas en el mismo texto, que pueden extrapolarse a otras muchas zonas: “En diversos estudios realizados en América Latina sobre el comportamiento de los mercados de tierras rurales se han identificado los principales indicadores que inciden en las fluctuaciones de los precios, aunque no se ha llegado a establecer interrelaciones, ni los efectos entre dichas variables ni su importancia relativa”.

En consecuencia: la tónica general es la búsqueda de una fórmula capaz de calcular –razonablemente– el valor catastral de los inmuebles rústicos, teniendo como referencia el valor de mercado. La anterior aseveración presenta varias cuestiones dignas de hacer analizar:

• Fórmula: en muchos casos eso es lo que se persigue; una fórmula, que apro-bada en la respectiva gaceta o boletín oficial, se aplique por ley y solucione el problema valorativo sin dar pie a interpretaciones ni a reclamaciones apoyadas en métodos distintos al impuesto.

• Razonablemente: de la que se obtenga un valor para los inmuebles que no origine un número excesivo de reclamaciones administrativas y que garantice la recaudación tributaria. La calidad del resultado podría pasar a un segundo plano; lugar muy lamentable cuando con poco esfuerzo más no quedaría esta mota en el trabajo catastral.

• Valor de mercado: qué se considerada por tal y cómo se ha identificado.

Mientras tanto cada modelo catastral articula metodologías, puras o híbridas, apoyadas en lo expuesto, que permiten cumplir con las exigencias del proyecto pero que no ofrecen garantías ni confianza a los ciudadanos–contribuyentes. Desde un punto de vista técnico no es asumible el hecho de que después de haberse invertido ingentes sumas de dinero en la elaboración de una cartografía precisa, un proceso de delimitación y titulación de tierras complicado, un sistema de información territorial costoso, un programa de capacitación exigente, y una captura de información agroeconómica rigurosa no se obtenga, también, un valor catastral acorde con las exigencias del catastro moderno y ágil que se persigue.


Por último, indicar que hay modelos catastrales, en países que destinan considerables recursos económicos para la elaboración del catastro, en los que se recurre al autoavalúo para asignar el valor catastral al predio. Comproba-dos –supuestamente– ofrecen escasa confianza pues aunque la declaración de un titular se ajuste a la realidad ¿cómo se coordina este valor con el de la finca colindante? ¿miente el vecino o es un ignorante que no sabe lo que tiene? en cualquier caso ¿sobre qué cifra se calcularán los impuesto territoriales corres-pondientes?.

Queda claro, por lo tanto, lo indicado al principio de este epígrafe: si compleja es la valoración catastral urbana, aún más lo es la rural. Aunque muchos respon-sables catastrales e instituciones nacionales e internacionales están trabajando en la línea de diseñar una metodología: sintética, analítica, econométrica,…, aún no se puede asegurar que se haya conseguido. Ni tampoco que los resultados obte-nidos presenten niveles de calidad-confiabilidad comparables con el resto de los productos catastrales: cartografía, titulación, gestión de bases de datos gráficas y literales, tributación territorial, aplicaciones no fiscales, etc.

Conclusiones

El objetivo que se persigue con la asignación de un valor catastral a los bienes inmuebles es cumplir con la obligatoriedad que se plasma en todas y cada una de las normativas catastrales consultadas, y obtener un inventario detallado de la realidad inmobiliaria del país que permita la tributación territorial. La práctica diaria de esta actividad pone de manifiesto que es la parte más complicada y dis-cutible de los procesos catastrales y que en cada país, provincia, departamento, cantón o municipalidad se resuelve de una forma distinta, intentando evitar los conflictos derivados de una asignación elevada (aunque por debajo del valor de mercado o de la renta real) con objeto de que no se produzcan “catastrazos” que imposibiliten la puesta en marcha del Catastro.

El ciudadano ha de ser consciente de que si lo que teme es la carga fiscal del impuesto poco tiene que hacer frente a las administraciones tributarias, pues éstas solventan sus pretensiones fiscales incrementando el tipo de gravamen que afecte a la base imponible calculada, que tendrá como referencia el valor o la renta catastral (cuota = base imponible x tipo de gravamen).

Cualquier modelo que satisfaga las exigencias valorativas de un proyecto catas-tral multipropósito, de calidad y confiable será válido; por lo que los comentarios que se han incluido en este texto deben entenderse como orientativos, destinados a solventar dudas y a aportar ideas para mejorar las metodologías existentes. y a modo de epílogo se considera oportuno tener presente las siguientes directrices generales:


1. Elegir una metodología en consonancia con la legislación vigente.2. Una metodología sencilla, eficaz, fácilmente actualizable, de aplicación auto-

mática; cuyos resultados puedan ser empleados por otras administraciones.3. Reducir al mínimo imprescindible la información a capturar.4. Ofrecer al contribuyente garantías y confianza en el proceso de cálculo del

valor catastral.5. Flexibilidad para adecuar el valor catastral a la referencia que en cada momento

se considere idónea.6. Diseñar un proceso fácilmente automatizable y asumible técnicamente por

los sistemas de información territorial empleados.7. Contar con un equipo humano propio, capacitado e incentivado.8. Estar en total consonancia con los sistemas de calidad establecidos para el

producto catastral en su conjunto.

Del autor

Manuel Alcazar, Profesor titular de Universidad de Jaén, España. Funcionario de la Dirección General del Catastro de España (en

excedencia voluntaria); Consultor técnico internacional; Director másteres en Catastro, Urbanismo y Valoración (www.mastercv.org); eMaIl: [email protected]; telefono:+0034 677 496 086

Resumen

La expropiación reglada de bienes y derechos ha sido una constante a lo largo de los dos últimos siglos, identificándose como el principal foco de discusión la búsqueda de una compensación justa para el titular de los mismos. La propiedad no es un derecho absoluto y la sociedad, bajo determinadas condiciones, puede requerirla por causa de utilidad pública o interés social.

La conciliación de los intereses públicos y privados a través de la cuantificación económica de una justa indemnización es la vertiente legislativa que más revisio-nes e interpretaciones experimenta. Esto es lo que dificulta –erróneamente– la aceptación social de las leyes expropiatorias cuando, en ocasiones, el problema deriva de la cantidad fijada y del momento del pago, no del procedimiento ad-ministrativo seguido.

En la exposición se presentará el origen del instituto expropiatorio, las figuras que lo conforman, los principios sobre los que se sustenta y los cri-terios y métodos utilizados para calcular el justo-precio. Continuará con un recorrido por los modelos expropiatorios más representativos de Iberoamé-rica, incidiendo en los procedimientos diseñados en la búsqueda de un valor de conciliación.

La expropiación es una herramienta para el desarrollo. Las infraestruc-turas –de todo tipo– tienen una clara componente territorial que, como otras disciplinas que afectan a los bienes y a los derechos que se esgrimen sobre ellos, requieren de la conjunción de materias tan dispares como el Derecho, el Urbanismo, la Agricultura, la Arquitectura, la Geomática, la Economía, las Matemáticas y la Valoración, a lo que hay que unir los sentimientos del propietario afectado.

Expropiación y justiprecio. Procedimiento administrativo y técnico

Dr. Manuel Alcázar Molina


Palabras clave

Expropiación, justiprecio, valoración, catastro, mercado inmobiliario.

Expropiación: concepto y objeto

La propiedad privada ha sido una constante a lo largo de la Historia; pero este derecho puede verse afectado cuando confluyen sobre el bien los intereses ge-nerales. La propiedad fue considerada por los redactores de la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano” (Francia, 1789) como un “derecho natural, inviolable y sagrado”; planteamiento que han sido recogidos por la “Declaración Universal de los Derechos Humanos” (onu, 1948) y la práctica totalidad de las Constituciones.

Cuando se plantea un conflicto entre los intereses particulares y el interés público las Administraciones deben contar con un procedimiento reglado y con-fiable que arbitre la transmisión forzada de los derechos, tras el pago de una justa indemnización. Para ello se cuenta con el proceso expropiatorio, una de cuyas fases es la cuantificación del justo precio (justiprecio) que contemple el valor de los bienes y derechos afectados, así como el pago de los daños y perjuicios que pudieran ocasionarse.

Conforme con la doctrina jurídica la expropiación forzosa “se concibe en los orígenes del Estado liberal como último límite del derecho natural, sagrado e inviolable, a la propiedad privada”. Procedimiento garantista que se articula sobre tres ejes:

1. Utilidad pública o interés social, o causa expropiandi.2. Derecho del expropiado a la correspondiente indemnización.3. Realización de la expropiación de conformidad con lo dispuesto en las Leyes.

Así, la institución de la expropiación forzosa supone un sistema de garantías (legales, procedimentales y económicas (Deininger, K.) tendentes a asegurar los patrimonios privados frente a las intromisiones del poder público; fundamentadas en apreciaciones de conveniencia o necesidad pública, exigiéndose por las constitu-ciones que tales privaciones de bienes o derechos se realicen sólo cuando concurra causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

En la misma línea, y como complemento a lo antedicho, Escuín, V. (2008), indica, centrándose en las expropiaciones administrativas, que las notas caracte-rísticas de las mismas son:

71EXPROPIACIóN y JUSTIPRECIO

1. Su contenido constituido por una trasferencia coactiva.2. Su carácter singular.3. La amplitud de su objeto comprensivo de cualquier forma de privación de la

propiedad privada o de derechos o intereses legítimos.4. La generalidad de su sujeto pasivo, ya que actúa “cualesquiera que fuera la

persona o entidad” titular de su objeto.5. La preexistencia de una causa de utilidad pública o interés social que la legi-

time.6. La exigencia de indemnización, implícita en las diversas modalidades que con-

templa con la expresión “ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”

La expropiación forzosa es una herramienta para el desarrollo; pero el desarro-llo social y económico de un país no puede apoyarse en el expolio29, la confiscación o la incautación de los bienes y derechos de los particulares. Un Estado confiable debe apoyarse en sólidos principios, y uno de ellos es el derecho a la propiedad privada, por lo que debe defenderla. Ahora bien, el interés público siempre ha de primar sobre el particular, y la sociedad a través de leyes debe favorecer la acti-vidad del gobernante para que pueda ejercer sus responsabilidades en beneficio de la colectividad.

Tal y como indica la Abogacía General del Estado de España (2007): “Decir expropiación es alarmante, pues parece que se priva al individuo de una propiedad en términos absolutos, y no es así. Al individuo se le reconoce su dominio, pero como lo ejerce sobre bienes que la sociedad organizada necesita, esta, después de tomadas todas las precauciones y agotadas todas las garantías, lo que hace es comprar forzosamente aquellos bienes. No se priva, pues de una propiedad, sino que se transforma el objeto de ésta. Más que expropiación forzosa es enajenación forzosa.”

Indicar, por último, que se identifican dos grandes bloques en los diferentes procedimientos expropiatorios vigentes en Latinoamérica. El primero, con un cla-ro perfil judicial a lo largo de la totalidad del mismo, apoyándose en los tribunales para incoar el expediente y para resolver sobre el justiprecio. y otro gran bloque en el que se ha derivado el proceso al ámbito administrativo, desjudicializandolo salvo en las últimas etapas, cuando ya no sea posible lograr un acuerdo en el valor de los bienes y derechos, así como en los daños y perjuicios ocasionados.

29 Expoliar: “Despojar con violencia o con iniquidad”; Confiscar: “Penar con privación de bienes, que son asumidos por el fisco”; Incautar: “Apoderarse arbitrariamente de algo”. (RAE).


Figuras del instituto expropiatorio

Se realiza una exposición que trata de recoger las características esenciales de las figuras que conforman el instituto expropiatorio en Latinoamérica.

Expropiante

Es quien tiene asignada la potestad de expropiar. Por regla general puede ser alguna de las administraciones públicas de carácter territorial. Dentro de las obligaciones del expropiante, como sujeto activo del proceso, se encuentra la de terminar el procedimiento por él iniciado y tramitado, correspondiendo la representación ordinaria en los respectivos expedientes expropiatorios.

Beneficiario

Podrá ser cualquier persona, natural o jurídica que represente el interés público o social, para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria. Es el que adquiere el bien o derecho ex-propiado. Es frecuente que cuando no concurran en el mismo sujeto las cualidades de expropiante y beneficiario, al titular de la potestad expropiatoria corresponderá:

• ejercerla en favor del beneficiario, a instancia del mismo;• decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y extensión de las obli-

gaciones del beneficiario respecto al expropiado; y • adoptar todas las demás resoluciones que impliquen ejercicio de dicha potes-

tad, todo ello sin perjuicio de la intervención, facultades y obligaciones que se atribuyen al beneficiario. Figura que suele coincidir con empresas eléctricas, gasísticas, petroleras, infraestructura viarias, gestión de recursos hidráulicos, etc.

Para ello las personas o entidades que ostentan la condición de beneficiarios de la expropiación forzosa solicitarán de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio en su favor, para lo que deberán justificar plenamente la procedencia legal de la expropiación y su cualidad de beneficiarios, pudiendo la Administración expropiante pedirles cuantas justificaciones estime pertinentes y efectuar por sus propios medios las comprobaciones necesarias. Es decir: es la Administración la que legitima al beneficiario dentro del correspon-diente proceso expropiatorio.

Como parte del procedimiento a seguir, y dentro del expediente que se inicie, los beneficiarios tendrán atribuidas habitualmente las facultades y obligaciones siguientes:


1. Impulsar el procedimiento e informar a su arbitrio sobre las incidencias y pronunciamientos del mismo.

2. Formular la relación de bienes y derechos afectados.3. Convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa de los bienes

y derechos que son objeto de expropiación.4. Actuar en la pieza separada de justiprecio, a los efectos de presentar la hoja de

aprecio, y de aceptar o rechazar la valoración propuesta por los propietarios.5. Pagar o consignar en su caso, la cantidad fijada como justo precio.6. Abonar las indemnizaciones de demora que legalmente procedan por retrasos

que le sean imputables.7. Las obligaciones y derechos derivados de la reversión; y8. Los demás derechos y obligaciones establecidos en las respectivas leyes y

reglamentos de expropiación forzosa.

Expropiado

Siguiendo una descripción lógica de las figuras que intervienen en un proceso expropiatorio, la siguiente será la del expropiado. Pero sin olvidar la posible exis-tencia de otras personas que pudieran tener relación con el proceso (usufructuarios, arrendatarios y otros afectados); así como algunas consideraciones respecto del bien o derecho objeto de expropiación (la cosa expropiada).

El expropiado es “la persona, física o jurídica, propietario o titular de los derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable; o ti-tular del derecho objeto de la expropiación, que se verá privado de los mismos al ser éstos objeto del proceso expropiatorio.” Es el que recibirá la indemnización correspondiente y tiene derecho a participar directamente en el procedimiento iniciado.

La cosa expropiada

La cosa expropiada se adquiere libre de cargas. Sin embargo, puede conservarse algún derecho real sobre el objeto expropiado si aquel resultase compatible con el nuevo destino que se le vaya a dar al mismo, debiendo quedar reflejado el acuerdo entre el expropiante y el titular del derecho. A modo de ejemplo, no es extraño que los sujetos afectados por una expropiación forzosa en las riberas de un embalse, o una carretera con problemas de deslizamientos, continúen con las labores agrarias en los antiguos terrenos de su propiedad, con ciertas limitaciones en cuanto a las actividades a realizar, y abonando un canon periódico conforme con un contrato establecido entre la beneficiaria y el expropiado.


Determinación del valor de lo expropiado: justo precio

Las garantías constitucionales de defensa de la propiedad privada han de equili-brarse con la obligación de estos mismos ciudadanos de asumir las obligaciones que le imponga la sociedad, sacrificando sus derechos patrimoniales individuales en aras de la utilidad pública o el interés social. Ahora bien, este sacrificio ha de verse compensado a través de una justa indemnización: el justiprecio.

Justo precio o justiprecio es un término que define el objetivo buscado con gran precisión y sencillez: el pago compensatorio por los bienes y derechos expro-piados, y por los daños y perjuicios que se ocasionen. Sin contar con un desarrollo jurídico, esto no es óbice para que en el justiprecio se identifiquen perfectamente los diferentes elementos que han de ser objeto de valoración en la búsqueda del equilibrio entre expropiante y expropiado.

Los ciudadanos, en su doble condición de contribuyentes, abonarán periódi-camente el impuesto predial por sus inmuebles; y cuando se generen los hechos imponibles, los impuestos derivados de transmisiones onerosas, donaciones o sucesiones; las imposiciones sobre la plusvalías que pudieran generarse; las tasas por recepción de servicios;… En cambio, no es frecuente que se vean afectados por un proceso expropiatorio; y menos aún que conozcan su regulación. Por lo tanto es oportuno que se cuente, al igual que en otras valoraciones administrativas, con un procedimiento de valoración reglado, confiable y entendible para, en su caso, reducir la conflictividad y la desconfianza del ciudadano afectado.

Definido el concepto de justiprecio y reconocida la importancia, el problema que se plantea en la práctica es su cuantificación siguiendo un proceso técnico riguroso. Dificultades que se incrementan frente a otros supuestos valorativos dado que la complejidad de estas tasaciones suele ser mayor que las de otras (compra–venta, hipoteca, seguros,…), principalmente debido a la falta de deseo del titular de desprenderse del bien o derecho, o de una parte del mismo.

Quizá por este motivo, y para facilitar los trámites administrativos, técnicos y, posteriormente si proceden, jurídicos, es recomendable facilitar la labor del valuador normalizando los procesos. Las indefiniciones técnicas han originado multitud de interpretaciones a ambos lados del expediente (expropiante/expro-piado). Por ello es oportuno fijar unas directrices básicas (en este momento) que podrían centrarse en el empleo del principio de sustitución enfocado hacia la búsqueda del valor de mercado, a lo que habría que añadir, si así se contempla en la legislación expropiatoria, una bonificación-premio para compensar la transfe-rencia forzosa del bien.

Por otra parte, no es extraño que el expropiante ofrezca la posibilidad de llegar a un mutuo acuerdo en el justiprecio, de tal forma que una vez acordado el valor de los daños y perjuicios que se ocasionan, se abone la cantidad concer-tada y finalice el expediente expropiatorio con el cambio de la titularidad del


bien o derecho afectado. En otras ocasiones el expropiado puede manifestar su posición contraria a la cantidad ofertada y, en este supuesto, se procede a incoar un expediente destinado a calcular el valor de lo expropiado. Esta negociación se vería favorecida si todas las partes conocen y aplican el mismo procedimiento de valoración.

Procedimientos que suelen construirse en torno a los métodos de valoración siguientes:

• Si se trata de bienes rurales: métodos comparativos y de actualización de las rentas.

• Si se trata de bienes urbanos: métodos comparativos, del coste y residual.

Que pueden verse complementados por la coincidencia forzada del valor ex-propiatorio con el catastral al que, en última instancia, se incrementa un porcentaje reducido para compensar posibles variaciones entre ambos valores y asumir la Administración la posible diferencia del valor catastral con relación al de mercado.

Marco regulatorio en latinoamérica

General

El instituto expropiatorio, respetando los derechos de los expropiados y acordando un precio justo por los bienes y derechos afectados, es un “instrumento para el desarrollo y la estabilidad económica de los países”.

Concibiendo Latinoamérica como una unidad territorial, poblacional, lingüís-tica y cultural; con principios, objetivos e intereses comunes; con una proyección internacional que tiene mayor presencia cuando actúa de forma unificada; con un mercado laboral e inmobiliario cada vez más universalizado; es lógico plantearse ofrecer unos servicios y garantías comunes en materia de propiedad (Catastro y Registro de la Propiedad) y, obviamente, en expropiación.

Pero hay que entender, antes de continuar, que esta unificación solo afec-taría al procedimiento de cálculo del valor de los bienes y derechos afectados, no al procedimiento administrativo-legal a seguir para tramitar un expediente expropiatorio que, obviamente, estaría conforme con las legislaciones nacio-nales. Aunque en este apartado hay que resaltar la coincidencia de trato en las Constituciones vigentes, en consonancia con los convenios y protocolos internacionales.

Comenzando en con la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano”, promulgada por la Asamblea Nacional Constituyente de Francia, el 26 de agosto de 1789, en la que se indica que:


II. La finalidad de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre. Esos derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión

XVII. Siendo inviolable y sagrado el derecho de propiedad, nadie podrá ser privado de él, excepto cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exige de manera evidente, y a la condición de una indemnización previa y justa.

y siguiendo en el ámbito universal con la “Declaración Universal de Derechos Humanos” de diciembre de 1948, que en su artículo 17 manifiesta que:

1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente.2. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad.

El reconocimiento es indiscutible. En consecuencia podría plantearse para Latinoamérica una visión integradora y universalista en línea con el “Protoco-lo Nº 1 a la Convención Europea de los Derechos Humanos, y de Libertades Fundamentales” (20/03/1952), que en su artículo 1 reconoce la protección de la propiedad: “Toda persona física o jurídica tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho Inter-nacional.”

El reconocimiento y es indiscutible, complementándose estas declaraciones con otras regionales, como por ejemplo el “Protocolo Nº 1 a la Convención Eu-ropea de los Derechos Humanos, y de Libertades Fundamentales” (20/03/1952), que en su artículo 1 reconoce la protección de la propiedad: “Toda persona física o jurídica tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho Internacional.” y la propia del “Nuevo Continente”, la “Convención Americana sobre Derechos Humanos”, firmada en Costa Rica, en 1969, que en su artículo 21 dedicado al Derecho de la propiedad privada declara que: “1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. y 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.”

Declaraciones y principios que recogen y reconocen las Constituciones lati-noamericanas vigentes; por ejemplo:

Argentina. Art. 11. • La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser

privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley.


• La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.

Ecuador. Art. 321. • El Estado reconoce y garantiza el derecho a la propiedad en sus formas

pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta, y que deberá cumplir su función social y ambiental.

Colombia. Art. 58. • Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con

arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vul-nerados por leyes posteriores.

• Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

Uruguay. Art. 32. • La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las

leyes que se establecieron por razones de interés general. • Nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos de

necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro Nacional una justa y previa compensación.

Venezuela. Art. 115. • Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso,

goce, disfrute y disposición de sus bienes. • La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obli-

gaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general.

• Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes

Costa Rica. Art. 45. • La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por

interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley.

Bolivia. Art. 56 y 57. • Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva,

siempre que ésta cumpla una función social. • Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella

no sea perjudicial al interés colectivo. • La expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública,

o cuando la propiedad no cumpla una función social, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa.


Cuba. Art. 25. • Se autoriza la expropiación de bienes, por razones de utilidad pública o

interés social y con la debida indemnización. • La ley establece el procedimiento para la expropiación y las bases para

determinar su utilidad y necesidad, así como la forma de la indemniza-ción, considerando los intereses y las necesidades económicas y sociales del expropiado.

República Dominicana. Art. 51. • Derecho de propiedad. El Estado reconoce y garantiza el derecho de pro-

piedad. La propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes

• Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley.

Es decir, constitucionalmente toda la riqueza de un país, en sus distintas for-mas y sea cual fuere su titularidad, está subordinada al interés general, siempre previa indemnización.

Específico

En España el procedimiento expropiatorio está regulado por la Ley de Expropia-ción Forzosa, de 1954; mientras que el procedimiento a seguir en la estimación del justiprecio viene prescrito en el Texto Refundido de la Ley de Suelo (RDL 2/2008) y en su reglamento de Valoraciones (RD 1492/2011). Como comentario hay que indicar que mientras que el procedimiento expropiatorio seguido se ha mantenido durante más de seis décadas, la metodología de valoración se ha ido actualizando con el paso de los años, influenciada por el perfil del gobierno de turno y los intereses prioritarios.

No todos los países latinoamericanos cuentan con legislación propia en materia de expropiación forzosa. La más veterana de las leyes expropiatorias se localiza en Uruguay, con una aprobada en 1912 (Nº 3958), en la que se establece que “Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa justa de utilidad pública calificada por ley, y sin previa y justa compensación”. Exigiendo para ello que se lleve a efecto solo en los casos y bajo las formalidades que se determinen en el propio texto.

Inspirada parcialmente en la española de 1879, traslada un planteamiento de difícil ejecución para cumplimentar la fase de estimación del justiprecio: “Si los trabajos que hayan de ejecutarse en lo que ha de ser expropiado o el destino a que se consagra, debiesen producir un aumento de valor inmediato y especial al resto


de la propiedad ese aumento de valor compensatorio será tomado en cuenta por los tasadores y peritos y por el Juez o Tribunal para el avalúo de la indemnización.” (art. 29, último párrafo).

La legislación colombiana es prolija en esta materia; por lo que se hace refe-rencia en este texto solo al Decreto 1420/98, en el que se establecen las “normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos, entre otros:

• Adquisición de inmuebles por enajenación forzosa.• Adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria.• Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía judicial.• Adquisición de inmuebles a través del proceso de expropiación por vía admi-

nistrativa.• Determinación del efecto de plusvalía.• Determinación del monto de la compensación en tratamiento de conservación.• Pago de la participación en plusvalía por transferencia de una porción del

precio objeto de la misma.”

Con un marcado carácter multifinalitario regula el cálculo del valor comer-cial del inmueble, entendiendo por este “el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libre-mente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien”. Como puede apreciarse, en clara sintonía con la normativa internacional de valoración.

Un país como Costa Rica, en el que el valor de los inmuebles es elevado, han experimentado una considerable plusvalía en los últimos años y requiere de la implantación y conservación continuada de sus infraestructuras, necesita y cuenta con una ley de expropiación forzosa relativamente reciente: la Ley 7495, aprobada en abril de 1995.

Dedica su artículo 22 a la determinación del justo precio, al que considera un avalúo administrativo en el que deberá indicarse todos los datos necesarios para valorar el bien que se expropia, describiendo “en forma amplia y detallada el método empleado.” Siendo detallista al referenciar, en relación con los inmue-bles, qué debe el perito incluir obligatoriamente en su dictamen “de forma clara y pormenorizada”:

a. La descripción topográfica del terreno.b. El estado y uso actual de las construcciones.c. El uso actual del terreno.d. Los derechos de inquilinos o arrendatarios.


e. Las licencias o los derechos comerciales, si procedieren conforme a la ley, incluidos, entre otros, todos los costos de producción, directos e indirectos, impuestos nacionales, municipales y seguros.

f. Los permisos y las licencias o concesiones para la explotación de yacimientos, debidamente aprobados y vigentes conforme a la ley, tomando en cuenta, entre otros, los costos de producción, directos e indirectos, el pago de las cargas sociales, los impuestos nacionales, municipales y los seguros.

g. El precio estimado de las propiedades colindantes y de otras propiedades de la zona o el de las ventas efectuadas en el área, sobre todo si se tratare de una carretera u otro proyecto similar al de la parte de la propiedad valorada, para comparar los precios del entorno con el de la propiedad que se expropia, así como para obtener un valor homogéneo y usual conforme a la zona.

h. Los gravámenes que pesan sobre la propiedad y el valor del bien, fijado por el propietario para estas transacciones.

i. Cualesquiera otros elementos o derechos susceptibles de valoración e indem-nización.

La expropiación forzosa por causa de utilidad pública o de interés social, de los derechos y bienes pertenecientes a los particulares, necesarios para lograr la satisfacción del bien común, está regulada en Venezuela por la Ley 37.475, de 2002.

Como en la mayoría de las legislaciones expropiatorias se busca, en primer lugar, el “arreglo amigable” a través de una oferta económica. Si no se logra el avenimiento de las partes la propia Ley remite al Código de Procedimiento Civil (art. 556 y ss.), vinculando la decisión del juez en lo relativo al justiprecio a la valoración realizada por la comisión de avalúos30.

En un país federal, como es la República de Argentina, se cuenta con una Ley Nacional de expropiaciones (21.499), del año 1977, apoyada en unos prin-cipios similares a los aquí expuesto, y ratificados, como el resto de países en sus Constituciones. y así lo recoge el artículo 17 de esta “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.”

El texto expropiatorio argentino es concluyente a la hora de fijar la indemni-zación: “… sólo comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean una

30 Art. 19: “La Comisión de Avalúos a que se refiere esta Ley estará constituida por tres (3) peritos, designados: uno por el ente expropiante, uno por el propietario y uno nombrado de común acuerdo por las partes. Cuando una de ellas no concurriese o no pudiere avenirse en el nombramiento del tercer miembro, el Juez de Primera Instancia en lo Civil, de la jurisdicción respectiva, hará el nombramiento del que le corresponde a la parte, y del tercer miembro, o de éste solamente, según el caso.”


consecuencia directa e inmediata de la expropiación. No se tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos, ganancias hipotéticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse. No se pagará lucro cesante. Integrarán la indemnización, el importe que correspondiere por depre-ciación de la moneda y el de los respectivos intereses.”

En sintonía con otros modelos confiere a un juez la responsabilidad de asig-nar el valor indemnizatorio del bien, en el caso de que no haya avenimiento. Sin embargo, a diferencia de otros procedimientos, considera la legislación que “sin perjuicio de otros medios probatorios” requiera un dictamen a una institución nacional “profesional” en materia de avalúos, como es el Tribunal de Tasaciones de la Nación.

Un país andino, pequeño, muy poblado e inmerso en una transformación económico-social integral, como es Ecuador, no cuentan con un texto autónomo en materia de expropiación forzosa. El legislador ecuatoriano regula este instituto a través de un documento, con visión municipalista, como es el Código Orgáni-co de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Este extenso y complejo marco normativo aborda también esta herramienta imprescindible para el desarrollo: “Con el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, propiciar programas de urbanización y de vivienda de interés social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, los gobiernos regionales, provinciales, metropolitanos y municipales, Por razones de utilidad pública o interés social, podrán declarar la expropiación de bienes.” (art. 446).

Con un marcado carácter eclético (art. 449), de difícil puesta en práctica, vincula el justiprecio con el avalúo catastral, descontando las plusvalías generadas por la actuación pública y añadiendo un pago compensatorio, cuyo origen puede encontrarse en las legislaciones españolas expropiatorias (siglo xIx y xx), como es el precio de afectación: “Mediante el avalúo del inmueble se determinará el valor a pagar y que servirá de base para buscar un acuerdo sobre el precio del mismo.” y continúa el texto identificando que “El órgano competente del gobier-no autónomo descentralizado, para fijar el justo valor del bien a ser expropiado, procederá del siguiente modo:

a. Actualizará el avalúo comercial que conste en el catastro a la fecha en que le sea requerido el informe de valoración del bien a ser expropiado. De diferir el valor, deberá efectuarse una reliquidación de impuestos por los últimos cinco años. En caso de que ésta sea favorable a los gobiernos autónomos descentralizados, se podrá descontar esta diferencia del valor a pagar.

b. A este avalúo comercial actualizado se descontarán las plusvalías que se hayan derivado de las intervenciones públicas efectuadas en los últimos cinco años; y,

c. Al valor resultante se agregará el porcentaje previsto como precio de a fectación.”


República Dominicana cuenta con un texto legislativo de 1943 (Ley No 344), que invita a su actualización. El desarrollo de infraestructuras, el creciente valor del suelo, la disponibilidad de información inmobiliaria más precisa, la forma-ción de la población, la modernización del Estado y la globalización del mercado (con muchos propietarios foráneos), animan a que se redacte un nuevo marco administrativo que reestructure el procedimiento, haciéndolo más ágil y sencillo, y reduciendo los trámites judiciales. Este texto legislativo deberá incorporar, o dar pie a su desarrollo inmediato, una normativa técnica precisa de valoración a efectos expropiatorios para estimar un justiprecio que satisfaga adecuadamente el esfuerzo del propietario particular en aras de la utilidad pública o el interés social.

Necesidad y oportunidad

La globalización abarca actualmente todos los ámbitos de actividad, especial-mente en aquellas áreas en donde existen intereses, experiencias y costumbres comunes, como es el caso de Latinoamérica. Con el máximo respeto hacia las decisiones nacionales cabe manifestar las ventajas para el mercado inmobiliario, y especialmente para la defensa de los intereses de la sociedad y del afectado, el contar con un procedimiento técnico riguroso que, dentro del marco legislativo propio, avalase el justiprecio estimado: en último extremo el derecho de propiedad.

Conocer el valor más probable de los bienes y derechos, antes de iniciar un infraestructura de utilidad pública o interés social, será de innegable provecho para la entidad expropiante pues podría presupuestar con mayor rigor, ajustar mejor los plazos de ejecución de la obra, disminuir los tiempos y discusiones con los afectados, desjudicializar los “eternos” litigios expropiatorios; a lo que se añadirá el necesario aporte de transparencia y confiabilidad en el cálculo del justiprecio y pago de la indemnizaciones. Igualmente será beneficiosa para el expropiado que, conociendo el procedimiento legal y el técnico para calcular el valor, identificará el intervalo económico dentro del cual la indemnización ofrecida se podrá consi-derar correcta (siempre existen en estos procesos un aspecto subjetivo difícilmente cuantificable), confiará en la labor gubernamental y podrá recibir el justiprecio en un plazo de tiempo más reducido. Las ventajas de tecnificar y universalizar el proceso de cálculo del justiprecio son múltiples, y sus incidencia en la mejora del mercado de suelo son indiscutibles.

El desarrollo que en materia social, económica y de infraestructura está ex-perimentando globalmente Latinoamérica ha sido muy considerable en los últi-mos lustros. Proyectos de vías terrestres; puertos y aeropuertos; infraestructuras hidráulicas destinas al riego, abastecimiento público o generación de energía; viaductos, gaseoducto y oleoductos; tendidos eléctricos; diseño y ejecución de polígonos industriales; construcción de viviendas sociales para la población; re-gularización de miles de hectáreas afectadas por los asentamientos ilegales de una


masiva población emigrante hacia periferia de las grandes ciudades. En resumen, una ingente labor de ordenación territorial –a priori o a posteriori– que es preciso regular y, en su caso, indemnizar a los sujetos afectados, son motivos más que suficientes para plantearse una iniciativa como la expuesta en este texto.

En consonancia con lo antedicho, algunas de las líneas iniciales de actuación serán:

• Armonizar la terminología en materia de propiedad, derechos y procedi-mientos expropiatorios. Todos los países tienen establecidos legalmente pro-cedimientos expropiatorios reglados, pero existen diferencias en cuanto a la identificación y definición de las figuras intervinientes y derechos afectados. Será necesario buscar los puntos comunes y definir los elementos esenciales del instituto expropiatorio: expropiante, beneficiaria, expropiado y otros afectados, bienes y derechos, daños y perjuicios,… y, obviamente, justiprecio.

• Recopilar la legislación nacional relacionada para buscar los puntos de coincidencia y ofrecer, a través del procedimiento establecido, información y servicios que sea de utilidad para los objetivos fijados en aquellas: ley de ordenación territorial, planes urbanísticos y ambientales locales, leyes de infraestructuras, legislación sobre vivienda y agricultura, leyes de catastro, etc. Hay que manifestar que no se plantea anexar o incluir el instituto expro-piatorio dentro de una ley relacionada, la enjundia de la expropiación justifica sobradamente la redacción y aprobación de una ley autónoma.

• Buscar la coordinación automática con otras instituciones relacionadas con los inmuebles: Catastro, Notaría y Registro de la Propiedad. Conocer y registrar inmediatamente la zona expropiada, el gravamen impuesto, el sujeto afectado y el importe de la indemnización es fundamental para mantener actualizados estos registros que, por otra parte, son elementos primordiales para iniciar un proceso expropiatorio: identificación física, jurídica y económica del bien o derecho a expropiar. Así como también para regularizar tributariamente al sujeto pasivo, en relación con el hecho imponible de los impuestos prediales, plusvalías, transmisiones, etc., lo que generará recursos económicos para la Hacienda Pública que es quien, en último extremo, abona el justiprecio acordado.

• Dotarla de la flexibilidad suficiente para acomodarse a las características de los bienes de cada zona, a las peculiaridades del derecho de propiedad y a las modificaciones jurídicas nacionales, buscando dar satisfacción global a las partes, dentro de un proceso evolutivo que permita su adecuación con el paso de los años.

El territorio es continuo y las actuaciones locales pueden tener justificación en determinados momentos y lugares; pero la realidad pone de manifiesto que


las consecuencias de algunas decisiones sobrepasan las fronteras. No se plantea una injerencia en la autonomía de cada país, se trata de buscar la concurrencia en el uso racional de los recursos que son el sustento de la calidad de vida del ciudadano. Recursos (suelo) que podrán verse favorecidos por una correcta or-denación territorial y un proceso expropiatorio que garantice la conservación de los recursos naturales y culturales, en beneficio de la sociedad.

La eficacia y eficiencia del marco administrativo del proceso expropiatorio, acorde con las leyes locales, ha de trasladarse al proceso de cálculo del justiprecio. Hay que buscar un modelo de valoración que apoyado sobre información física y jurídica fiable, regule técnicamente un procedimiento riguroso que avale el justiprecio asignado, relegando las ocasionalmente apreciaciones subjetivas del expropiante que pueden encubrir intereses particulares o, simplemente, falta de conocimiento o arbitrariedad.

Obviamente la hoja de aprecio, el informe sobre el justiprecio, deberá realizarlo un técnico cualificado para ello. La capacitación en este complicando ámbito es fundamental, y lo es en la medida en que se trata de una valoración en la que no se traspasa el bien o derecho por voluntad propia, no hay otros posibles compradores, no se dispone de tiempo para publicitarlo, no siempre se tiene en consideración el apego sentimental a lo expropiado, puede permanecer en propiedad del antiguo titular una parte del bien original, etc. Aunque se reglamente el proceso, las pe-culiaridades del objeto y las afecciones presentes y futuras de la obra o servicio a desarrollar incidirán en el valor de lo expropiado, y en la cuantificación de los daños y perjuicios ocasionados. La expropiante podría aceptar una simple declaración de valor por parte del afectado, pero no una valoración técnica realizada por quien no esté cualificado para sustentarla correctamente. No se trata de “pedir mucho para que después la otra parte rebaje y lleguemos a un acuerdo”, la Administración no puede negociar como si se tratase de un “mercado persa”. Al igual que se le está exigiendo al Estado que regule y garantice el procedimiento, hay que exigir al afectado que actúe con similares niveles de rigurosidad. Pero esta rigurosidad en la valoración no debe entenderse como algo confuso, ininteligible, cargado de arabescos que diluyan la sustancia de un informe que debe centrarse en identificar qué se ve afectado, en qué medida, cuales son los daños y perjuicios identificados; para, aplicando la metodología publicada y conocida por las partes, estimar el justiprecio.

Propuesta

Presentación

La norma expropiatoria faculta a la Administración territorial a que, a través del procedimiento establecido, obtenga los bienes y derechos imprescindibles, sobre


la premisa de que previamente hayan sido declarados de utilidad pública o interés social. La otra parte ineludible del instituto es la cuantificación de una justa com-pensación por la privación que sufrirán los afectados. No debe la Administración promover proyectos y publicitar sus actividades sobre la base de pagos menguados y tardíos, así como auxiliándose de un procedimiento deformado, poco riguroso y plagado de deficiencias. La obra pública es costosa, pero si se decide acometerla ha de ser con cargo a presupuestos reales, entre los que se encuentran los pagos por expropiación. Abaratar las infraestructuras reduciendo las cantidades abonadas a los afectados no es un planteamiento correcto; máxime cuando en una obra lineal (por ejemplo un autovía o una línea de ferrocarril) el coste por metro cuadrado de la misma superará, en varios cientos de veces, el valor del terreno rural sobre el que se construya.

Como se ha adelantado, la mayor parte de los procedimientos expropiatorios establecen como referencia del valor buscado el de mercado, respaldado por el criterio de sustitución; premisas que deberán incluirse en el frontispicio de la normativa técnica aplicable:

• Ivsc ofrece la siguiente definición en relación con el concepto valor de mercado: “El importe estimado por el que se podría intercambiar un activo u obligación en la fecha de valoración entre un comprador y un vendedor dispuestos, en una transacción en condiciones de independencia mutua, des-pués de una comercialización apropiada, y en la que cada una de las partes actuó con conocimiento, prudencia y sin coacción.”

• y en cuanto al criterio del valor de sustitución, se fundamenta en la determi-nación del valor de un bien a través de otro que pueda sustituirlo de manera lógica, real y racional, de tal forma que esté capacitado para desarrollar sus mismas funciones. Para ello es frecuente analizar los denominados inmuebles equivalentes, que deben pertenecer al mismo mercado, y tener el mismo uso y localización.

Con objeto de realizar una adecuada gestión del suelo las administraciones lo suelen clasificar, en una primera etapa, en rural y urbano. La inclusión en una u otra conlleva un conjunto de beneficios, deberes y cargas que, obviamente, se manifiestan en el valor del suelo. Tradicionalmente la valoración del mismo, y de las construcciones que pudieran existir sobre él, se realiza empleando métodos y variables explicativas diferentes, aunque se tenga por objeto final calcular el valor de mercado sobre la base del criterio de sustitución. Esta realidad técnica se asume y traslada a los procesos expropiatorios y a los métodos de valoración utilizados, que se adecuan a la situación administrativa del suelo: rural, urbano, urbanizable, suburbano, no urbanizable,… Los motivos son contundentes, el suelo tendrá un valor, al que se podría considerar intrínseco, en función de su capacidad real o


potencial de producir rentas agrarias; pero al permitírsele otros usos –en princi-pio– más lucrativos (viviendas aisladas, viviendas en manzana cerrada, industrial, terciario,…) su valor se incrementa. Ahora bien, dependiendo de la situación en que se encuentre el suelo (solares–lotes, parcelado, en proceso de parcelación, pendiente de desarrollo urbanístico, en fase de ejecución la obra pública a realizar, en bruto a la espera de la redacción de un plan de ordenamiento local,…) su valor variará, pues habrá que realizar desembolsos económicos y esperar un tiempo hasta que el terreno se considere apto para edificar; es decir, que los solares–lo-tes estén perfectamente definidos, registrados y cuenten con todas las exigencias urbanísticas previstas en el ordenamiento local (conexión a energía eléctrica y a suministro de agua potable, acerado, recogida de aguas residuales,…).

El suelo no es reproducible, pero si reconvertible; y los cambios de clasifi-cación que permiten la edificación ordenada y legal, conforme a los parámetros urbanísticos aprobados, confieren un incremento del valor del suelo que se materializará una vez desarrollado a través de los instrumentos urbanísticos exi-gibles. Lo que podría incrementar la complejidad, a los efectos de expropiación, es si el suelo rústico que se expropia para la construcción de viviendas sociales, por ejemplo, y que debe ser transformado, se valorará como suelo rural o suelo urbano, descontando en esta segunda opción las cargas y gravámenes necesarios para formalizar la transformación administrativa.

En este momento es oportuno plantear dos cuestiones, a veces obviadas y otras no consideradas por el simple hecho de no saber dar una respuesta técnica-económica-legal coherente.

a. La primera será la consideración o no de expectativas urbanísticas posibles (plan de ordenación pendiente de ser aprobado), deseables (proyecto de plan, próximo a núcleos urbanos en desarrollo, alta dinámica inmobiliaria,…) o utópicas (muy desarrolladas por algunos peritos “imaginativos”). Con este párrafo, de tan escasa rigurosidad técnica, se ha querido poner de manifiesto lo complejo de identificar, justificar y cuantificar las expectativas que pudiera tener un terreno rural, al que unas previsiones –quizá interesadas– incorporan una revalorización anterior a que se aborden las operaciones necesarias para materializarlas económicamente.

En buena lógica si se atendiesen estas expectativas a efectos expropiatorios también tendrían que incluirse en el valor catastral asignado al bien, pues en ambos supuestos el valor de mercado suele ser el tomado como referencia. Si en este segundo caso no están permitidas, por incumplir lo previsto cons-titucionalmente31, no será lógico contemplarlo en el primero.

31 Por ejemplo en la Constitución Española de 1978, en su artículo 31.1 se manifiesta que: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica


Si como primer componente del justiprecio se busca conocer el valor de mercado, este podría recoger las expectativas urbanísticas que le asigne el libre discurrir de la oferta y la demanda. Pero ello implicaría no valorar la realidad terreno, sino lo que quizá se consiga tras una actuación administrativa que, a través de sus instrumentos urbanísticos, modifique la clasificación y calificación del suelo. Ello conllevaría, indirectamente, favorecer la especula-ción, encarecer el suelo y obtener un valor probable, en el mejor de los casos, plenamente discutible y difícilmente justificable con argumentos técnicos no impugnables.

Por lo tanto es frecuente que se desvincule el valor del suelo de la actividad futura urbanística y se limite el valorador a tasar lo que hay en el momento en que se incoa el expediente de expropiación, no lo que habrá en un futuro. Otra cuestión, que se abordará en un apartado posterior, es la cuantificación del justiprecio en terrenos ya clasificados y no desarrollados. En ellos se cuenta con un proyecto aprobado, aunque aún no ejecutado.

b. La segunda consideración inmediata se centra en la discusión sobre los po-sibles incrementos de valor del terreno aledaño, tras la ejecución de la obra o servicio programado. ya se ha indicado que ha habido y aún hay leyes de expropiación forzosa en las que se plantea la cuantificación de las plusvalías que la obra genere en la parte del bien no expropiada, para reducirlas del valor correspondiente a la parte afectada. Este enfoque se apoya en una argumen-tación lógica aunque obsoleta, pues no todas las obras ejecutadas en base al proyecto que origina la expropiación generan un incremento de valor en los suelos limítrofes. La construcción de un vertedero–botadero (malos olores y foco de insectos), una vía de ferrocarril (ruidos, limitación del tránsito en la zona rural, particiones de fincas que difícilmente pueden volver a cultivarse como un conjunto, etc.); un oleoducto (problemas de derrame, incendios, contaminación, servidumbres de mantenimiento, etc.) son ejemplos rústicos; pero también es posible encontrarlos en el ámbito urbano: un cementerio, un bloque de viviendas para alojar población marginal, una subestación eléctrica,… son proyectos de reducen el valor de los suelos limítrofes. En consecuencia, si se decide la inclusión de estas futuras plusvalías en el justi-precio habría que considerar su signo.

Este es un magnífico tema de debate, pero los fundamentos de la expropia-ción instan a que se valore lo que hay en el momento en que se decide su ocupación, sin tener en consideración futuras (no materializadas) realidades. Por otra parte, plantear una retasación unos años más tarde para, en su caso, compensar económicamente al expropiado daría lugar a mantener abiertos

mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.”


los expedientes y, en buena lógica, si no se ha abonado la cantidad total por el bien y derecho afectados, tampoco se gozaría de derechos plenos sobre los mismos. Argumento que se complementa con la imposibilidad de dar una solución coherente al supuesto en el que no se llegara a un acuerdo económico años después de expropiado el bien

De cualquier forma, la sociedad recuperará ese posible incremento de valor en un futuro inmediato; y lo hará a través de un procedimiento plenamente asu-mido y técnicamente riguroso. El aumento del valor de mercado se recogerá en el catastral, con lo que el impuesto predial verá incrementada la deuda tributaria a abonar por el titular. Impuesto directo al que se podrán añadir otros ingresos –no periódicos– como los procedentes de los tributos derivados de transmisiones, sucesiones, donación, tasas, recargos, etc.

De acuerdo con lo expuesto, la inclusión de expectativas urbanísticas no mate-rializadas y la cuantificación de posibles plusvalías en la estimación del justiprecio, deben ser dos temática a considerar en el momento de redactar el procedimiento administrativo y establecer –en su caso– las metodologías de valoración. Ambas condicionan ostensiblemente el procedimiento administrativo y los métodos técnicos para calcular la justa indemnización.

y para concluir una consideración que refuerza los argumentos que invitan a la profesionalización, tecnificación y normalización del procedimiento de va-loración. Cuando no lo están correctamente puede ocurrir que los informes que reciban los jueces ofrezcan valores finales totalmente dispares entre sí. El resul-tado, a falta de una norma que prevalezca, será la generación de desconfianza en los peritajes realizados y en el procedimiento seguido, lo que podría dar lugar a sentencias que busquen alternativas destinadas a imponer criterios judiciales en la estimación del justiprecio. Obviamente hay que intentar evitar estos supuestos y ofrecer a los tribunales normas precisas y peritos cualificados que avalen los fallos judiciales con valoraciones técnicas.

Parámetros y supuestos

El objeto es proponer los parámetros fundamentales a considerar, junto con las posibles variables utilizadas en el método seleccionado, destinados a establecer las líneas básicas del procedimiento de valoración; que localmente se complemen-tarán con las particularidades propias para cuantificar el justiprecio: valor de los bienes y derechos afectados, al que se añade el importe de los daños y perjuicios ocasionados.

Conforme se ha adelantado, el valor que se busca en una primera fase para formar parte del justiprecio es el valor de mercado del bien teniendo como refe-rencia otros que técnica, económica y administrativamente pudieran sustituirlo.


Por este motivo hay que conocer el mercado; mercado que suele estructurarse en dos grandes grupos: rural y urbano, al que podría añadirse un espacio inter-medio: suburbano, urbanizable, etc. Más que la denominación lo importante es tener claro la existencia (o no) de ese submercado, a caballo entre el urbano (suelo desarrollado y, en su caso edificado), y el suelo rústico (no edificado y sin posibilidad inmediata de desarrollo urbanístico).

Lo más frecuente es que las expropiaciones se realicen sobre bienes rurales, pues en el ámbito urbano solo suelen presentarse supuestos derivados de la aper-tura o ampliación de un vial; la construcción de un polideportivo, un cementerio, un centro de salud o algún bloque de viviendas sociales, etc.; el desarrollo de un suelo en bruto para la preparación de lotes-solares destinados a viviendas sociales o polígonos industriales; y una actividad, muy discutida y compleja, como es el pago de terrenos por la ocupación de terceros para la edificación de sus infravi-viendas (favelas, villas miseria, paracaidistas,… ). Salvo esta última, que en algunas ciudades como Lima pueden ocupar centenares de hectáreas, el resto suelen ser áreas relativamente pequeñas, en las que la autopromoción es una alternativa frecuente (polígono industrial o de viviendas), o en las que la adquisición por mutuo acuerdo es una realidad cotidiana.

Centrando el análisis en el ámbito rural hay que reconocer que la renta de la tierra es un factor imprescindible a tener en consideración en la valoración del predio; a mayor renta, mayor valor. Esta exposición da lugar a tres planteamientos que han de discernirse:

1. La renta considerada debe ser la real, o podría realizarse la valoración so-bre una renta potencial (con la inclusión y justificación de los supuestos necesarios).

2. La unidad de referencia será el predio, o la explotación agraria en su conjun-to. En el segundo supuesto se incluyen parcelas–predios–fincas colindantes, pertenecientes a la misma explotación, que pueden complementarse e incre-mentar el valor por unidad de superficie en base a las economías de escala. Además, al considerar una explotación, se podrían incluir en este suelo rural la obtención de rentas no directamente procedentes del agro: turismo, am-bientales, generación de energía eólica o solar, etc.

3. y como tercer aspecto se plantea la localización o accesibilidad al predio. Indirectamente considerado a través de la renta: mayores costes a menor accesibilidad. Lo cierto es que cuando mejoran las vías y aumenta la calidad de los vehículos agrarios la variable accesibilidad va perdiendo peso en la composición del valor.

En el ámbito urbano la situación varía, pues aunque la renta sigue siendo una variable cuantitativa importante, no es fácil estimarla en muchos supuestos


(viviendas no arrendadas, solares-lotes no edificados, terrenos no desarrollados,…) Además, la valoración urbana cuenta con abundantes fuentes de información, en-tre las que destacan las catastrales e hipotecarias, que favorecen el conocimiento de los valores de suelo y construcción, así como identificar el comportamiento del mercado inmobiliario. A partir de ellos, y empleando el método del coste de reposición, es relativamente asequible obtener el valor de la parte edificada utilizando parámetros públicos, conocidos, contrastados y muy documentados (colegios profesionales, cámaras de la construcción, ministerios, empresas,…): módulos de construcción por tipologías y usos; depreciaciones por edad, estado de conservación, uso óptimo,…; forma y microlocalización del lote (regular, relación fondo-fachada, esquinero,…); etc. Todas ellas tabuladas por lo que el problema se centrará, básicamente, en el aprecio del valor del suelo, los costes de reposi-ción y los beneficios obtenidos; así como en los impuestos, tasas y gravámenes, legalmente exigibles y no recuperables.

y en relación al otro posible submercado, suelo urbanizable o suburbano, la realidad que se muestra en estas áreas es la de terrenos:

a. Prácticamente desarrollados, en los que ya se han realizado los gastos derivados de los proyectos de urbanización; ejecución de la urbanización; pagos de licen-cias, permisos, tasas, cuotas, etc.; elevación a público la parcelación (notaría) e inscripción en los registros (de la Propiedad y Catastro); puesta en venta.

b. En fase de ejecución, en la que aún están pendientes algunas de las etapas previstas para llegar a la lotificación final.

c. En preparación, fase en la que el suelo simplemente ha cambiado de clasifi-cación, pero no se ha desarrollado aún.

En estos supuestos, en los que el suelo está inmerso en una transformación urbanizadora o edificatoria, y con independencia del valor que se calcule para el suelo aplicando el método establecido, habrá que contabilizar los costes pen-dientes de desembolsar por los promotores para incluirlos en el justiprecio. Este ejercicio contable puede realizarse sobre la base del proyecto presentado, precios medios de las diferentes unidades de obra, revisión de las facturas abonadas por la promotora, etc. En cualquier caso estará suficientemente documentado y ple-namente justificado el importe a añadir al valor básico del suelo; o reducir, si lo que se considera como objeto de valoración es el lote ya totalmente urbanizado.

Desarrollo

Conforme con lo expuesto la práctica del instituto expropiatorio, y en particular la estimación del justiprecio, invita a que la metodología propuesta tenga en consideración los siguientes aspectos:


a. Identificación física. El bien y los derechos afectados hay que identificarlos con precisión, empleando para ello todas las herramientas disponibles. En ocasiones no afecta a la totalidad (expropiación parcial), en otras solo se tra-ta de una ocupación temporal y puede ocurrir también que no se pierda la propiedad, sino que se imponga una servidumbre. En cualquier caso hay que materializar sobre el terreno el área y los elementos (arbolado, sembrados, vallas, accesos, construcciones,…), así como su estado (edad, conservación, calidades, deprecaciones,…), sin olvidar la legalidad o no de los mismos y su carácter de permanencia o temporalidad.

Para ello no solo basta con realizar una meticulosa inspección visual; esta debe completarse con la consulta a las bases de datos catastrales y registrales: cultivos y aprovechamientos, superficies, calidades, edad de la plantación, construcciones,… en el caso de que fuese un bien rural; y usos, tipologías, calidades, antigüedad de la construcción, depreciaciones, regularidad y lo-calización del lote, etc., si el inmueble fuese urbano. En ambos casos será de gran ayuda la georrefereciación y la descripción precisa de los límites.

Registros de la Propiedad y Catastro a los que, posteriormente, deberán comunicarse las alteraciones con objeto de mantener conservados sus datos; conforme con la líneas estratégicas de todo buen gobierno que busca la coor-dinación interadministrativa y la reutilización de la información.

b. Identificación jurídica. Hay que identificar a la persona, física o jurídica, pro-pietario o titular de los derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable; o titular del derecho objeto de la expropiación, que se verá privado de los mismos al ser éstos objeto del proceso expropiatorio. Es el que recibirá la indemnización correspondiente y tiene derecho a participar directamente en el procedimiento expropiatorio que se inicie.

No siempre es fácil localizar al expropiado, pues puede estar ausente, ser menor de edad, estar discapacitado, etc. En cualquier caso hay que establecer un protocolo: Registro de la Propiedad, Catastro, inventarios municipales, manifiestamente público,… pues, en caso contrario, a menos que esté ple-namente regulado, podría proclamar indefensión.

Por otra parte, tampoco hay que olvidar a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, pudieran verse directamente afectados: arrendata-rios, usufructuarios, etc.

c. Definición del valor de mercado como referencia, afianzado sobre el criterio del valor de sustitución. La inclusión de estas bases (como las denomina Ivsc) es una tónica general en las legislaciones expropiatorias, aunque no siempre es fácil cumplir con estas premisas. Una vez definida la naturaleza administrativa del bien hay que realizar un estudio de mercado para conocer los valores de inmuebles, de las mismas características, que podrían, técnica, económica y legalmente, sustituir al expropiado. Si el valor base calculado para el bien expropiado es mayor que el de mercado, el titular se enriquecerá de forma ilícita;


mientras que si es menor, habrá un abuso por parte de la expropiante. El equilibrio es lo que hay que perseguir, y para ello hay que conocer el mercado local, lo que se realiza con un estudio que debería capturar, entre otras las siguientes variables explicativas del valor para, inmediatamente, seleccionar, depurar y homogenizar las muestras con objeto de convertirlas en testigos comparables.

Por su carácter global se considera recomendable acudir a lo regulado por el International Valuation Standards Council (Ivsc), que identifica los siguientes elementos de comparación que se consideran básicos en un estudio de mercado:

1. Derechos reales sobre el bien.2. Términos de financiación.3. Condiciones de venta.4. Gastos realizados inmediatamente después de la compra.5. Condiciones de mercado.6. Ubicación.7. Características físicas.8. Características económicas.9. Uso.10. Componentes no inmobiliarios de venta.

d. Elección de los métodos. Propuestos los métodos de valoración a efectos expropiatorios en función de la clasificación de suelo, lo primero que hay que revisar es la que tiene asignada este: urbana, rural, subrural, urbanizable, etc. Así mismo, y en relación con la posible parte construida, el legislador ha de determinar nítidamente qué edificaciones se valoran: legales, ilegales o alegales; permanente y provisionales; necesarias o no para el desarrollo de la actividad; dentro o fuera de ordenación; en situación de ruina, rehabilitación o al final de su vida útil. A lo que habrá de añadir las fuentes de información auxiliares para asignar, en su caso, usos, tipologías, edificabilidades, etc., a los terrenos urbanizables no totalmente desarrollados.

Una vez identificadas las construcciones que se valorarán y formarán parte de la indemnización ofrecida, el método más empleado es el del coste de reposición. El valor del producto inmobiliario será la suma del valor de repercusión de suelo (Vr) más el de la construcción (Vc), a los que le añaden los gastos de promoción (Gp), beneficios del constructor (Bc) y beneficios del promotor (Bp) [1]:

Vv = (Vr + Vc ) + ( Gp + Bc + Bp )[1]

Sustrato para la aplicación del método residual estático (raramente el diná-mico) en el que conociendo el valor de la construcción (Vv) se determinará


el buscado (Vr), el de repercusión de suelo; a través del cual y con ayuda de los parámetros urbanísticos vigentes permitirá conocer el valor unitario de suelo. En ocasiones, como se comentará en el apartado siguiente, este valor se hace coincidir con el catastral de suelo; mientras que las otras variables de la relación [1] se capturan en el terreno durante proceso de expropiación.

La anterior relación [1] se puede simplificar [2], considerando proporcional al valor de repercusión de suelo y de la construcción los otros parámetros de la fórmula. Esta acción facilita el cálculo de Vr.

Vv = k [Vr + Vc][2]

Cuando se trata de suelo urbano no edificado lo más frecuente es calcular el valor del mismo a través de los valores de repercusión, por usos, multiplicán-dolos por las edificabilidades asignadas [3]

[3]

En donde:VS = Valor del suelo urbanizado no edificado, en euros por metro cuadrado de suelo.Ei = Edificabilidad correspondiente a cada uno de los usos considerados, en metros cuadrados edificables por metro cuadrado de suelo.

Mosaico de situación que se complementa con el supuesto de que la expro-piación afecte a parcelas que no se encuentren completamente urbanizadas, o tengan cargas y deberes pendientes para acometer la edificabilidad prevista. La práctica generalizada más acertada consiste en estimar el valor de suelo en alguno de estos supuestos (VSo), y descontar del valor del suelo urbanizado y libre de cargas (VS) la totalidad de los costes y gastos pendientes (G), así como el beneficio empresarial derivado de la promoción. En concreto lo expuesto se ajusta a la siguiente expresión matemática [4]:

VSo = VS – G x (1 + TLR + PR)[4]

En donde:VSo = Valor del suelo descontados los deberes y cargas pendientes, en euros.VS = Valor del suelo urbanizado no edificado, en euros.G = Costes de urbanización pendientes de materialización y otros deberes y cargas pendientes, en euros.TLR = Tasa libre de riesgo en tanto por uno.PR = Prima de riesgo en tanto por uno.


Cambiando totalmente de naturaleza administrativa, y en relación con los bie-nes de rurales, una vez comprobada la información de campo (producciones, costes, sistema de riego, accesibilidades, carga ganadera, aprovechamientos alternativos, etc.) se suele acudir al método de capitalización de rentas reales o potenciales, corregido, cuando proceda, en función de la localización. Este parámetro, como la forma y dimensiones del predio, dificultad de laboreo, accesibilidad, etc., se tienen en consideración en el cálculo de los costes de producción.

Con carácter general, para la capitalización de la renta de la explotación se utilizará la siguiente expresión [5]:

[5]

En donde:V = Valor de capitalización, en euros.R1, R2,… Rn = Renta anual de la explotación desde el primer año hasta el final de la duración ilimitada de la vida útil, en euros.r = Tipo de capitalización.i = Índice de suman = Número de años, tendiendo a infinito

Justificándose las rentas mediante la inclusión de cuentas analíticas, y el tipo de capitalización a través del estudio de mercado realizado o en base a la referencia legal establecida.

Indicar por último, que algunos modelos expropiatorios utilizan como único método, o con la finalidad de comprobar los resultados obtenidos por los expuestos anteriormente, el método comparativo. De indudable validez, presenta una doble problemática:

a. La escasez de testigos comparables de bienes sustitutivos y b. La posible distorsión de los resultados por el aporte de muestras que no

respondan a un mercado libre, sino distorsionado previamente por los sujetos que van a ser expropiados mediante la compra de pequeñas propie-dades, escrituradas con valores muy altos que, en su empleo como testigos, incrementarán enormemente los valores unitarios de la finca expropiada.

e. Valor catastral. Este valor administrativo, legal y normado comparte caracte-rísticas con lo que podría considerarse un valor base a efectos expropiatorios; pero aquel también es un valor que ha de asignarse y actualizarse masivamente, en cada ejercicio tributario, y se calcula sobre un conjunto mínimo de variables explicativas, estando destinado –inicialmente– a constituir la base imponible


de impuestos territoriales. En consecuencia, el valor catastral podría coincidir o ser una referencia económica de primer orden para estimar el valor base de la indemnización, o como se denomina en algunos modelos, el valor mínimo a considerar del bien expropiado.

Esta cómoda postura de la Administración tiene argumentos a favor, pero también es posible localizarlos en su contra. En cuanto al primer conjunto, es lógico pensar que un titular catastral que abona la deuda tributaria del impuesto predial teniendo una base imponible coincidente con el valor catastral, que conoce y contra el que ha podido presentar recursos, está conforme con él; por lo que también debería estarlo si es ese valor el que se abonará (como mínimo) si el bien está afectado en un proceso expropiatorio. Es decir, la Administración fija un único valor de los bienes inmuebles que será válido en todos los usos y efectos en los que aquella se relacione con el titular. Por otra parte, la asignación masiva de un valor administrativo, generalmente mal actualizado y pocas veces comprobada, puede no ser el mejor argumento técnico para avalar una valoración expropiatoria en la que el inmueble ha de identificarse perfectamente, y argumentar el valor sobre la base de un número de variables explicativas muy superiores a las empleadas en la valoración catastral. Hacer, por último, una referencia a los supuestos en los que el valor catastral asignado al bien procede de la declaración de su titular. En este caso hay que ponerlo en cuarentena a estos y a otros efectos, pues podría ser muy bajo, si no tiene noticias el propietario de la posible afección del inmueble por un proceso expropiatorio; o muy elevado si dispone de esa información. En ocasiones esta autodeclaración catastral se acepta a efectos expropiatorios si la misma se realizó, al menos, cinco años antes de iniciar el procedimiento.

Las dos posturas son válidas, y lo demuestra el hecho de que hay normativas de valoración de inmuebles a efectos de expropiación que utilizan el valor catas-tral como valor mínimo para, en su caso y previa justificación, incrementarlo cuando así se justifique. Otras, en cambio, lo contemplan como información complementaria destinada a compensar (generalmente a la baja) los valores medios calculados para un bien de características similares. Mientras que en otras ocasiones, y es muy frecuente, se emplea para fijar la cantidad mínima a entregar al expropiado, a cuenta del justiprecio final que se determine. La exclusión del valor catastral de cualquier uso o referencia en la cuantificación de la indemnización, suele presentarse en aquellas áreas en las que la propia Administración es conocedora de la escasa calidad o actualidad de la infor-mación económica incluida en la base de datos catastral.

La cuantía del impuesto predial urbano favorece la actualidad de estas ca-racterísticas catastrales, lo que unido a la existencia de arquitectos urbanistas municipales, conocedores de la realidad inmobiliaria y de los métodos de


valoración por reposición y comparación, favorece el uso de los datos eco-nómicos catastrales para dar cuerpo al importe total de la indemnización. En cambio, la falta de estas premisas (tributo y capacitación) en el ámbito rural, invita a que no se utilicen los datos de los inmuebles de esta naturaleza para conformar el justiprecio.

La escasez de testigos; la inclusión en la información catastral de datos urba-nísticos; el cálculo de los valores de suelo en todo el municipio, coordinados por áreas o polígonos, incluso con otras municipalidades próximas; la coin-cidencia en las metodologías de valoración empleadas en Catastro y a efectos expropiatorios; favorecen el trasvase de información y la consideración del valor catastral urbano como una referencia, parcial o plena, para estimar el valor base a efectos expropiatorios.

f. Daños y perjuicios. La estimación del justiprecio no solo tendrá en conside-ración la privación de la propiedad y la posible limitación de otros derechos; sino también los daños y perjuicios, directos e indirectos, ocasionados en el proceso expropiatorio.

En ocasiones se confunden y entremezclan ambos conceptos, cosa que no debe ocurrir al técnico encargado de estimar el justiprecio. A modo de ejemplo pueden considerarse perjuicios los derivados de la rapidez de la ocupación, tales como mudanzas, cosechas pendientes y otras igualmente justificadas. Mientras que tendrían la consideración de daños: la eliminación de vallas perimetrales, la rotura de conducciones de agua, etc. Para su valuación se acude generalmente a calcular el coste de reposición a nuevo o se solicita un presupuesto por el trabajo a desarrollar.

Las cantidades que componen estas partidas suelen ser difícilmente cuanti-ficables, pues en ocasiones es complicada su identificación y especialmente su justificación, como es el caso de una modificación sustancial del acceso, la partición de la finca, la afección ocasionada a un pozo de agua para abaste-cimiento humano o riego,… Es precisamente en este bloque económico en donde el técnico valuador ha de demostrar su pericia, dado que la expropiante no suele contemplarlas plenamente en el diseño del proyecto, y en la estima-ción del justiprecio pueden alcanzar cifras muy elevadas. La expropiante no verá de buen grado su abono al no tenerlas previamente contabilizadas, lo que le obligaría a revisar el presupuesto e incrementar el monto total destinado a indemnizaciones; aumento que conllevará las correspondientes explicaciones a la dirección del proyecto.

Por otra parte, si no se describen correctamente en el informe estos da-ños y perjuicios, así como se justifica el valor estimado, pueden generar co nflictividad entre afectados colindantes que conozcan lo que cada uno de ellos ha recibido en concepto de justiprecio. Generalmente las comparaciones entre vecinos se realizan atendiendo a la cantidad final entregada por unidad


de superficie (€/ha), y no siempre se entiende que una hectárea, un lote o una vivienda, tuviesen diferentes justiprecios unitarios cuando comparten características similares.

g. Premio de afección. Esta partida del justiprecio está destinada a reconocer el daño moral que el proceso expropiatorio causa al expropiado. No figura en todas las legislaciones consultadas, pero en las que lo establecen la suelen fijar en un porcentaje sobre lo realmente expropiado. Sin entrar a discutir su idoneidad, lo que si es cierto es que está destinada a tratar de paliar, en cierta medida, la afección, los recuerdos, el aspecto sentimental, y el no deseo de desprenderse –a la fuerza– de un bien privativo.

Desde un punto de vista estrictamente técnico no es una parte de la valoración que se realice, pues se trata de una compensación económica (proporcional) destinada a atenuar los aspectos afectivos dañados al expropiado.

Conclusiones

Sintéticamente se enuncian los aspectos más destacados del texto precedente, que podrían ser tenidos en cuenta en la elaboración de un marco expropiatorio latinoamericano, con la supervisión de la oea.

• El justiprecio es, en última instancia, la materialización de la correcta actua-ción de la Administración.

• El planteamiento expuesto en materia de estimación del justiprecio puede evolucionar sin afectar al procedimiento administrativo aplicable. Las leyes de expropiación forzosa establecen las bases del procedimiento, mientras que unas normativas técnicas que desarrollen los aspectos fundamentales en materia de valoración ofrecerán mayor flexibilidad para adecuarse a las características del mercado inmobiliario.

• Es imprescindible identificar y definir las diferentes figuras que intervienen en un proceso expropiatorio, así como las particularidades del procedimien-to de valoración destinado a cuantificar el justiprecio. Se recomienda la redacción o actualización de una ley autónoma en materia de expropiación forzosa.

• La existencia de un procedimiento de valoración preciso reduce la subjetivi-dad y las reclamaciones en base a interpretaciones diferentes de una misma realidad, vista a través de intereses distintos, pues no ofrecer elementos sobre los que incluir (o forzar) argumentos.

• Se minimiza la judicialización, innecesaria en las fases generales del proce-dimiento; acudiendo solo a ella en situaciones extremas.


• Es frecuente que el texto expropiatorio contemple la figura de un tercer perito, generalmente tras la remisión del expediente al órgano judicial. Aquel llegará al proceso meses o años después de iniciado, puede que la obra ya haya sido ejecutada, supone un coste económico añadido al proceso, y ha de contar (lo que no siempre ocurre) con conocimientos y experiencia necesaria en este tipo de valoraciones.

• Hay que establecer las pautas legales adecuadas para identificar y cuantificar, es decir, hacer efectiva la responsabilidad, de los daños y perjuicios que se ocasionen. Estas partidas no tienen que contar con el privilegio injustificado de la exoneración. No puede la Administración ser insolidaria con el expro-piado y no compensar las lesiones causadas a su patrimonio por la actuación directa de la beneficiaria.

• Si se actúan de esta forma, ajustándose a los principios legales recogidos en una ley de expropiación, y se cuantifica correctamente el valor de los bienes y derechos afectados, junto con los daños y perjuicios, se podrá considerar que la Administración (el Estado) actúa correctamente con sus ciudadanos: expropiados afectados y resto de sociedad. En este momento el instituto expropiatorio será una verdadera herramienta de desarrollo y el justiprecio el punto de equilibro entre los intereses de la sociedad y la correcta indem-nización al expropiado por la pérdida de su patrimonio.

• La oea, como institución supranacional podrá favorecer los foros de discusión, compartir experiencias e incentivar (mejor dicho, exigir) la profesionalización de los participantes en los procesos expropiatorios.

Bibliografía y Referencias

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Levantamientos topográficos empleando coordenadas topográficas locales

y sus aplicaciones en catastroIng. Boris Roger Fernandez AstroIng. Miguel Angel Vera Madera

1Escuela Militar de Ingeniería “Mcal. Antonio José de Sucre”Ingeniería Geográfica

Resumen

La proyección Universal Transversa de Mercator (utM) es la más empleada para trabajos cartográficos y levantamientos topográficos, pero por las precisiones reque-ridas en levantamientos de precisión a escalas grandes, como es el caso del catastro urbano, es necesario realizar correcciones a las distancias obtenidas con estación total para “compensar” las mediciones realizadas en el plano local (denominándose así al plano horizontal a la altura media del terreno en la zona del levantamiento) hacia el plano utM. Aplicando el factor de escala combinado se realiza esta compensación del “plano local a la cuadricula utM”. Pero resulta arduo el trabajo de calcular el factor de escala combinado para cada medición pudiendo ser considerado un factor de escala combinado global para todo el levantamiento, similar procedimiento se debe realizar, en sentido inverso cuando es necesario replantear alguna obra diseña-da sobre el plano utM, para poder pasar al terreno con su altura correspondiente. Debido a esto, se plantea como alternativa la combinación de las proyecciones Local Transversa de Mercator (ltM) con Plano Topográfico Local (ptl) que resulta en una proyección con menores deformaciones lineales a comparación de la proyec-ción utM, teniendo como ventaja principal el empleo de coordenadas locales sin necesidad de aplicar factor de escala combinado, y manteniendo la condición de ser una proyección conforme.

Palabras clave: Deformación lineal, Universal Transversa de Mercator, Local Transversa de Mercator, Plano Topográfico Local, factor de escala, catastro.

Abstract

The Universal Transverse Mercator (utM) is the most commonly used for map-ping and surveying work, but for precision required in large scale surveying, such


as urban cadastre, it’s necessary to make corrections to the distances obtained with total station to “compensate” the measurements made at the local plane (the horizontal plane being referred to the average height of the ground in the survey area) to the utM plane. Applying the combined scale factor this com-pensation is made up from “local to utM grid”. However, it is complicated work to calculate the combined scale factor for each measurement sometimes can be considered a global combined scale factor for all the surveying, similar procedure should be performed, in the inverse way when its necessary a stakeout of some work designed on the utM plane to transfer to the ground with the corresponding height. Because of this, there is an alternative combining the Local Transverse Mercator projection (ltM) with Local Ground Based Plane (ptl) resulting in a lower linear projection deformation in comparison with the utM projection, the main advantage of employment local coordinates without calculate the combined scale factor and keeping the condition to still being a conformal projection.

Keywords: linear deformation, Universal Transverse Mercator, Local Trans-verse Mercator, Local Ground Based Plane, scale factor, cadastre.

Introducción

La representación de la Tierra en una superficie plana requiere de un proceso de transformación matemática, en que cada punto sobre la esfera o elipsoide se refiere a su correspondiente biunívoco en el plano. Existe diversidad de pro-yecciones cartográficas con características propias, estas proyecciones no son perfectas debido a que es matemáticamente imposible representar la superficie tridimensional de la Tierra en un plano de dos dimensiones sin haber introducido cierto tipo de distorsión. Estas distorsiones o deformaciones pueden ser: lineales, angulares o superficiales. Entonces de acuerdo a la finalidad particular, se utiliza la proyección más conveniente.

La proyección utM es conforme (módulo de deformación angular igual a cero), las distancias y superficies representadas en esta proyección cartográfica tienen cierta deformación controlada por un factor de escala. Empleando dicha proyección en los trabajos de ingeniería civil o catastro urbano, para los cuales se establecen tolerancias de cierre lineal, se aplican procesos y cálculos para poder cumplir las tolerancias especificadas. Si bien en Bolivia aún se utiliza la proyección utM, se plantea el uso de coordenadas locales, obtenidas a través de la proyección ltM - ptl, aplicada a levantamientos topográficos con fines catastrales.

101LEVANTAMIENTOS TOPOGRÁFICOS

Características y parámetros de la proyección uTM

La clasificación cartográfica de la proyección utM es: Cilíndrica, transversa, secan-te, conforme y analítica. Fue modificada y propuesta por los ee uu desde mediados del siglo xx para unificar un sistema de representación mundial, dividiendo al globo terráqueo en 60 Zonas de 6° en longitud (∆λ) cada una, teniendo un total 120 sistemas de coordenadas para los hemisferios Norte y Sur. Actualmente se usa como proyección oficial en la cartografía nacional, asimismo en aplicaciones militares, científicas y en levantamientos topográficos para ingeniería, puesto que tiene deformaciones aceptables hasta cierta escala de representación. Los parámetros y especificaciones presentados en la Tabla 1 están contenidos en el manual técnico de la “Defense Mapping Agency” de ee.uu., así también están indicadas de manera visual en la Figura 1.

La proyección ltM es una variante de la proyección utM, “hereda” todas las características de la misma, es: Cilíndrica, transversa, secante, conforme y analítica. La proyección ltM es establecida aproximando el plano de la proyección (cilindro) a la tangencia con el elipsoide de referencia por donde se extiende el Meridiano Central y efectuando el cambio del Factor de Escala de dicho Meridiano Central a un valor que este comprendido entre: 0,9996 < K0 < 1.

Componentes de un PTL

Los componentes principales de cualquier ptl son: la altura media del área de trabajo (h_ptl), las alturas máxima y mínima de dicho ptl, el plano donde se reducen las distancias obtenidas en campo. Dado que la proyección ltM-ptl no es oficial en Bolivia, es necesario definir parámetros para su empleo normalizado y es por ello que se plantean a continuación.

Tabla 1Parámetros y especificaciones de la proyección UTM

Zona UTM Hemisferio Sur Hemisferio NorteMeridiano Central (MC) de la Zona UTM.

Cada 6° a partir de la longitud 177° W; haciendo un total de 60 Meridianos en todo el mundo.

Factor de Escala en el Meridiano Central. 0,9996 -

Origen Natural. Latitud 0° (Ecuador); Longitud coincidente con cada Meridiano Central.

Falso Norte y Falso Este. N(Y): 10000000 mE(X): 500000 m

N(Y): 0 mE(X): 500000 m

Extensión de la Zona UTM. 6° de ancho (3° a cada lado del MC). Los límites latitudinales son: 84°N y 80°S

Ubicación de las líneas automecoicas. Aproximadamente 1°40’50” ó 180 km simétricamente respecto del Meridiano Central en la latitud media de Bolivia.

Deformación lineal.En el MC 1:2500En la Línea Automecoica: Nula.En el límite de la Zona: aprox. 1:1100 (para Bolivia).


Def. lineal: 1/2500

Def. lineal Nula

Def. lineal: 1/1200 1/1000

Def. lineal Nula

Def. lineal: 1/1200 1/1000

Figura 1. Vista de perfil de una Zona UTM.Fuente: DMA TM 8352.2.

Se propone el intervalo de alturas principales de cada ptl cada 500 m a partir de la altura 250 m hasta 4750 m para Bolivia. Para que las deformaciones de las distancias en el ptl estén dentro de las tolerancias establecidas en trabajos de Ingeniería Civil y Catastro Urbano, se dispone de un desnivel máximo de +/– 250 m respecto de cada ptl. Posteriormente al tener definido los parámetros para cada proyección se los combina y se obtiene una proyección con menores deformaciones lineales (Tabla 2) y al mismo tiempo emplea coordenadas locales que ya no requieren procesos de cálculo y aplicación de factores de escala como se procedería convencionalmente con utM.

Tabla 2Resumen de parámetros y especificaciones de la proyección LTM-PTL

Proyección LTM-PTLMeridiano Central (MC) de la Subzona LTM-PTL.

Cada 1° a partir de la longitud 69,5° W; haciendo un total de 13 Meridianos para Bolivia.

Origen Natural. Latitud 0° (Ecuador); Longitud coincidente con cada Meridiano Central.

Falso Norte y Falso Este. N(Y): 5000000 m E(X): 250000 m

Extensión de la Subzona LTM-PTL. 1° de ancho (30’ a cada lado del MC). Traslapo. Hasta 50 metros a partir de las alturas máximas y mínimas del PTL.

Alturas y Factores de Escala en el Meridiano Central de los PTL.Denominación Altura PTL K PTL Rango de alturas del PTL

PTL_250 250 1,0000393082 0-500PTL_750 750 1,0001179245 500-1000PTL_1250 1250 1,0001965409 1000-1500PTL_1750 1750 1,0002751572 1500-2000PTL_2250 2250 1,0003537736 2000-2500PTL_2750 2750 1,0004323899 2500-3000PTL_3250 3250 1,0005110063 3000-3500PTL_3750 3750 1,0005896226 3500-4000PTL_4250 4250 1,0006682390 4000-4500

Fuente: Elaboración propia.


La proyección ltM-ptl propuesta para su implementación con parámetros normalizados en Bolivia, se caracterizaría por la división en trece subzonas ltM (relacionadas con las Zonas utM) y diez planos ptl con sus respectivas áreas de traslapo, para la determinación de las alturas de los planos se realizó la clasifica-ción del mosaico aster gdeM de 30 m por intervalos de alturas. Obteniéndose la configuración visual de tal proyección misma que servirá como referencia para establecer a que plano ptl y Subzona ltM pertenecen siete ciudades distribuidas por el país y realizar el análisis de deformación lineal y superficial.

Figura 2. Configuración de la proyección ltm-ptl con parámetros normalizados para Bolivia.Fuente: Elaboración propia.


Resultados

Para el presente análisis se parte de la siguiente inferencia: La proyección ltM-ptl reduce las deformaciones lineales respecto de las mediciones topográficas en campo, en consecuencia las deformaciones superficiales entre ambas superficies, cartográfica y topográfica, serian también reducidas.

Esto es debido a la aproximación del plano topográfico ptl al área del le-vantamiento y la delimitación de esta área por los límites de Subzona propuesto para la proyección ltM. En consecuencia esta proyección se adecua mejor al área del levantamiento a comparación de la proyección utM.

Se debe considerar tres aspectos para cuando se emplea la proyección utM, el primero es si el levantamiento se realiza en la zona de compresión de distan-cias, franja donde el factor de escala de cuadricula está comprendido entre los valores 0,9996 (sobre el Meridiano Central) y 1 (sobre la línea automecoica) de cada Zona utM, el segundo aspecto considerado es si el levantamiento se encuentra en la zona de dilatación de distancias (desde la línea automecoica hasta el límite de Zona).

El tercer aspecto y no menos importante es la altura respecto del nivel medio del mar donde se realiza el trabajo, motivo por el cual se incluye en los cálculos el factor de escala por altura. Un ejemplo demostrativo para entender mejor el comportamiento de los factores de escala y su funcionalidad es cuando se establece una Red Geodésica Municipal (en este caso como primera fase para el catastro a realizarse), los vértices que la componen adquieren coordenadas geodésicas (Latitud, Longitud, Altura Elipsoidal) de precisión centimétrica hasta milimé-trica, estas coordenadas para realizar el levantamiento topográfico con estación total son transformadas a coordenadas planas, comúnmente utM, justamente para realizar los cálculos de distancias y acimutes de manera más sencilla. En el proceso de transformar coordenadas geodésicas a coordenadas utM sucede que los vértices de la Red Geodésica y que serán puntos de partida del levantamiento topográfico, se transfieren del plano local hacia el plano utM (el plano utM se encuentra sobre el elipsoide del sistema geodésico empleado, en el caso de Bolivia el Marco de Referencia Geodésico Nacional (Margen), vinculado al Sistema de Referencia Geocéntrico para América (sIrgas), cuyo elipsoide asociado es grs80, que para efectos de cálculo lo suponemos igual que wgs84 que es empleado en las mediciones gps.

Hasta aquí el levantamiento topográfico puede seguir una de las siguientes alternativas:


Levantamiento topográfico en uTM

Aplicando Factor de Escala Combinado

El Factor de Escala Combinado es la relación que existe entre el Factor de Escala por Distancia, debido a las deformaciones de la proyección utM y el Factor de Escala por Altura, que relaciona la altura media del área de trabajo con la distan-cia al elipsoide o al nivel medio del mar. Este valor es mayormente empleado de manera convencional, se calcula el factor de escala combinado para cada medición y se lo introduce en la estación total para realizar las mediciones de distancias y que puedan llevarse a la proyección utM, habitualmente empleando algún programa de cad.

La base matemática por la cual se obtienen coordenadas con estación total u otro instrumento se compone de acimutes y distancias por lo que cuando se miden distancias con el instrumento este factor se aplica como multiplicador de las mismas, convirtiendo estas distancias del plano local al plano utM.

Es importante aplicar este factor cuando se establecen mediciones de precisión con cálculo de poligonales que tienen tolerancias de cierre lineal y por lo tanto el ajuste de poligonales se realiza en función de los vértices que componen la poligonal, la distancia entre estos y los puntos para el control de cierre, los cuales son los vértices de la red geodésica. Estos componentes se manejan en un solo plano que es el utM, por lo que el ajuste llega a realizarse de manera adecuada.

Aplicando Factor de Escala = 1 (coordenadas locales)Se puede realizar el levantamiento introduciendo en la estación total como

factor de escala combinado el valor 1 por defecto, esto significa que las distancias obtenidas en campo no se alteran, son las distancias reales que generan coor-denadas locales. Es importante considerar que las coordenadas de inicio Este y Norte (para orientar el equipo) pueden ser coordenadas utM o cualquier valor arbitrario, pero para fines de ajuste de poligonales cerradas o encuadradas se debe aplicar el factor de escala combinado como calculo post-levantamiento donde las distancias horizontales se modifican y se ajustan las coordenadas utM finales. Las distancias obtenidas pueden ser menores o mayores que las distancias topo-gráficas según el lugar del levantamiento respecto del sector de la Zona utM y su altura media respecto del nivel del mar. Al variar las distancias también varían las superficies, pero se mantienen invariantes los ángulos, ya que la proyección utM es conforme.

Este proceso resulta laborioso y se debe tener conocimientos técnicos con-cretos acerca de la matemática de la topografía y la cartografía, dependiendo si se está pasando de un levantamiento a utM, o de utM a un replanteo, ya que se deben introducir en la estación total el Factor de escala combinado para obtener las distancias acordes al terreno.


Levantamiento topográfico en ltm - ptl (coordenadas locales)

La alternativa descrita anteriormente y resumida en la Tabla 2 fue presentada como parte del trabajo de grado titulado: “Propuesta para la Implementación de la Proyección Local Transversa de Mercator - Plano Topográfico Local con parámetros normalizados para Bolivia”, para simplificar el cálculo de factor de escala combinado en el levantamiento topográfico, permitiendo usar por defecto el factor de escala = 1, además que se obtienen coordenadas locales, el ajuste de poligonal se realizaría de manera convencional y no se realizaría ninguna com-pensación a las distancias.

En el caso de la superficie que es un factor de valoración catastral de los predios, su cálculo estaría realizado en el plano local, y no sería reducido al plano utM, obteniéndose un valor más aproximado a la realidad.

Para analizar cuál es el comportamiento de las distancias y superficies se han establecido polígonos regulares de una hectárea de superficie (10.000 metros cuadrados) calculados en el plano de referencia utM para siete ciudades capitales de departamento de Bolivia. Los polígonos cuadrados utM con coordenadas conocidas en utM se transformaron a coordenadas locales (ltM-ptl) estos pares de coordenadas Este (X), Norte (y) de cada vértice sirven para calcular las superficies. (Figura 3).

Figura 3. Fórmula para el cálculo de superficies por coordenadas.Fuente: Fundamentos de Topografía.

En el caso de La Paz se estableció el polígono en el centro de la ciudad tra-tando de emular una manzana cerca a la Plaza Murillo (Figura 4).


Figura 4. Polígono regular establecido a partir de coordenadas utm (Centro de la ciudad de La Paz).Fuente: Google Earth.

Las coordenadas utM de los vértices de este polígono se transforman a coordenadas geodésicas (latitud, longitud) y posteriormente a coordenadas locales (ltM 194 ptl 3750, según la Figura 2), obteniéndose las distancias y superficies en el plano topográfico local, apreciándose que existe una diferencia 18 m2 en una hectárea (Tabla 3).

Tabla 3Coordenadas UTM y sus respectivas transformaciones a coordenadas locales (LTM - PTL)

Ciudad: Proyección: Proyección:La Paz UTM Zona 19 S LTM 194 PTL 3750

Norte (m) Este (m) latitud longitud Norte (m) Este (m)Vértice NW 592500 8176100 16 29 42,34367 S 68 7 59,90663 W 3174457,561 289173,922Vértice NE 592600 8176100 16 29 42,32968 S 68 7 56,53384 W 3174457,809 289274,012Vértice SE 592600 8176000 16 29 45,58370 S 68 7 56,51933 W 3174357,719 289274,260Vértice SW 592500 8176000 16 29 45,59769 S 68 7 59,89214 W 3174357,471 289174,170

592500 8176100 3174457,561 289173,922Lado del Cuadrado (m) 100,000 Lado del Cuadrado (m) 100,090

Sup. m2 10000,000 Sup. m2 10018,068

Deformación Lineal Relativa: 1/1108. Deformación Superficies: 0,18 %.Fuente: Elaboración propia.


Se realizó el mismo procedimiento para los demás polígonos con vértices en utM se calculó las coordenadas locales y posteriormente la superficie (Su-perficie A, Tabla 4) y se incluyó el cálculo generado en ArcMap (Superficie B, Tabla 4) para lo cual se definió los parámetros de proyección según su ubicación geográfica y altura sobre el nivel del mar (como lo indica la Tabla 2 además de la Figura 2).

Tabla 4Diferencias superficiales obtenidas con UTM y LTM-PTL

Ciudad Proyección Superficie (m2) Proyección Superficie A (m2) Superficie B (m2)

Cobija UTM Zona 19 S

10000

LTM 194 PTL 250 10008,847 10008,847Trinidad UTM Zona 20 S LTM 202 PTL 250 9998,872 9998,872Santa Cruz UTM Zona 20 S LTM 203 PTL 250 10008,979 10008,979Cochabamba UTM Zona 19 S LTM 196 PTL 2750 9994,377 9994,377Sucre UTM Zona 20 S LTM 201 PTL 2750 10002,844 10002,843La Paz UTM Zona 19 S LTM 194 PTL 3750 10018,068 10018,068Potosí UTM Zona 20 S LTM 201 PTL 3750 9999,339 9999,339

Fuente: Elaboración propia.

Las superficies varían según la ubicación altitudinal y según su ubicación en la zona utM (compresión o dilatación), si bien se establecieron superficies homogéneas con referencia en el plano utM los resultados con ltM-ptl, que serían aproximados a la realidad, muestran que utM es deficiente para su empleo en el ámbito nacional, omite en muchos casos la configuración de nuestro relieve y cada medición lineal y superficial es generalizado en cualquier parte del país. En la actualidad con los nuevos métodos de captura de datos georreferenciados, la exigencia en precisiones, se debe tomar en cuenta también las deformaciones. Todo esto influye en el “resultado” con el que una institución se base para la gestión territorial, en el caso del catastro urbano significa ingresos económicos hacia el municipio.

El catastro urbano está constituido por el catastro físico, catastro económico y catastro legal, dentro del catastro económico el valor catastral, se constituye como la base de la tributación inmobiliaria para el municipio siendo uno de los elementos que permite a la entidad estatal su propio desarrollo. Tanto el Valor del terreno como el Valor de la edificación están en función a la superficie calculada para cada predio (Tabla 5).


Tabla 5Determinación del Valor Catastral

Valor catastral del inmueble Valor del terreno

Valor de las edificaciones y mejoras

Valor del terreno Área del predio (m2, con dos

decimales) Valor unitario de la zona

homogénea (bs/m2) Coeficiente de vía Coeficiente topográfico Coeficiente de forma Coeficiente de ubicación Coeficiente de servicios Coeficiente de frente/fondo

Valor de la edificación Sumatoria de valores de

las edificaciones y mejoras Área edificada

Valor unitario (m2) según tipo de edificación o mejora

Coeficiente de deprecia-ción por antigüedad

Coeficiente de conserva-ción

Coeficiente destino / uso

Fuente: Reglamento Nacional de Catastro Urbano.

Por lo que el valor catastral principalmente está en función del área y del valor que le asigna el municipio por metro cuadrado, siendo importante resaltar si lo considera hoy en día la parte técnica especialmente en trabajos de levantamientos topográficos y valoraciones superficiales como parte del catastro urbano.

Conclusiones

Es necesario evaluar las actuales técnicas convencionales de medición con utM para establecer un mejoramiento en precisiones además de generar alternativas que se adecuen a la realidad de nuestro país tal como lo representa la propuesta de la proyección ltM-ptl, con el fin de mejorar el trabajo técnico, ser un instrumento que facilite la gestión territorial y la administración en esta caso de un municipio.

Las conclusiones para el uso de la proyección utM si es que no se realiza el correspondiente cálculo de los factores de escala y corrección de las distancias cartográficas son las siguientes:


La proyección utM ha demostrado tener limitaciones para los trabajos de ingeniería en escalas grandes incluyendo el castro urbano, considerando la deformación que genera y de acuerdo a los requerimientos de precisión y el es-tablecimiento de tolerancias lineales que se deben cumplir en el levantamiento topográfico.

El cálculo de factores de escala para compensar las distancias en utM muchas veces no se realiza en los levantamientos, generan importantes diferencias cuando no son empleados adecuadamente.

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Determinación de precios de adjudicación simple para medianas propiedades

y empresas agropecuarias en Bolivia Por: Hernán Vásquez Zambrana32

Superintendencia Agraria (sI-a)Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (Mdryt)

Resumen

El Estado mediante la Ley 1715 determina que la adjudicación simple de tierras en el país a favor de colonizadores individuales se realizara a valor concesional con un precio convenido en 10 centavos de boliviano la hectárea siempre y cuando la superficie no exceda los límites de la pequeña propiedad33 indistintamente en cada región, cuando la superficie sea mayor a estos límites la adjudicación simple se realizara a valor de mercado, esta tarea fue otorgada por Ley a la extinta Su-perintendencia Agraria (sI-a) hoy Autoridad de Bosques y Tierras (abt).

Sin embargo con el transcurrir de los años después de promulgada la Ley 1715 se constata que la gran mayoría de los poseedores de tierras, a quienes se les ha fijado el valor de adjudicación simple de la tierra a valor de mercado, se niega a cumplir con el pago al Estado mediante impugnaciones, lo que provoca un retraso en el proceso de saneamiento, no hay recaudaciones por este concepto y todos los esfuerzos económicos técnicos, materiales de la sI-a y el Inra son esfuerzos perdidos. A raíz de esta realidad se presenta unas bases para resolver el problema de no pago de precios de adjudicación simple para medianas propiedades y empresas agropecuaria traducida en una metodología con enfoque geográfico, trabajo que fue realizado en el Área de Información de la sI-a; la metodología considera 4 factores determinantes: 1) distancia a los caminos troncales ripiados y asfaltados, 2) distancia a las ciudades de más de 10.000 habitantes y ciudades del eje central La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, 3) región geográfica y 4) superficie del predio. En base a la georreferenciación del predio a valuar mediante sIg, se determina los valores de ponderación de los tres primeros factores, los que aumentan conforme

32 Ingeniero Geógrafo, Universidad Mayor de San Andrés (UMSA), La Paz-Bolivia 2014.33 Altiplano 10 ha, valles entre 3 y 12 ha, yungas 10 ha, Santa Cruz 50 ha, Chaco 80 ha. Según

DL N° 3464.


mejoran las condiciones naturales para la producción agropecuaria, distancia míni-ma para acceder a los caminos que permiten la comercialización de la producción y acceso a los principales mercados que se sitúan en las ciudades.

Finalmente los valores de ponderación determinados y la superficie del predio se introducen en la ecuación de cálculo establecido por regresión lineal y basada en los precios fijados anteriormente (método econométrico) por la sI-a. En con-secuencia, cualquier usuario conociendo la localización de su posesión y aplicando esta metodología simple, real, objetiva, entendible, verificable y reproducible, podrá calcular fácilmente el valor referencial unitario de tierra en su zona.

Palabras claves: adjudicación simple, valor concesional, valor de mercado, valores de ponderación, sIg.

Introducción

La Ley 1715 y su Reglamento otorgan la atribución a fijar precios de mercado de la tierra a la Superintendencia Agraria (sI-a), hoy Autoridad de Bosques y Tierras (abt) con fines de adjudicación simple y precio base con fines de adjudicación ordinaria (precio de mercado)

Tal mandato perseguía reconocer la existencia de un mercado real de tierras en el país, legalmente no reconocido, eliminar la concesión de tierras, en forma gratuita y muchas veces en forma prebendal, que había beneficiado a grupos de poder y mantenido una estructura inequitativa en la tenencia de la tierra, y finalmente considerar la tierra como un verdadero factor de producción y no de especulación inmobiliaria.

Así mismo la Ley y su Reglamento plantearon un tratamiento diferenciado para las pequeñas propiedades, con un precio concesional, que finalmente por las movilizaciones sociales de colonizadores, campesinos e indígenas, termino fijado en un precio simbólico de 10 centavos de boliviano por hectárea.

En el transcurso de los últimos años, a partir de la fijación concreta de precios por la Superintendencia Agraria, se constata que la gran mayoría de los poseedores de tierras, a quienes se les ha fijado el valor de adjudicación simple de la tierra a valor de mercado, se niega a cumplir con el pago al Estado.

Tal actitud no se expresa explícitamente, si no, que está implícita en las impugnaciones individuales a los precios mediante recursos de revocatoria en contra de las resoluciones de fijación de precios de la Superintendencia Agraria, en las negociaciones que buscan los sectores con el Estado para prolongar plazos de pago o aplicar un “factor crisis” a los precios fijados por la Superintendencia Agraria, por la crisis económica que vive el país, y los poseedores aprovechan también, la actitud pasiva del propio Estado en no tomar acciones para revertir dichas tierras, como lo manda la Ley.

115DETERMINACIóN DE PRECIOS

No obstante haberse promulgado los decretos y reglamentos que amplían los plazos de pago o que consideran una nueva modalidad de fijación de precios, que aplica el precio de mercado, a partir del excedente sobre la superficie de la pequeña propiedad34, en estos últimos seis meses, aparentemente la respuesta de los poseedores no ha cambiado.

Las consideraciones anteriores muestran definitivamente que el concepto puro de precio de mercado (el precio en que acuerdan vender y comprar los particulares) al que se acoge la Ley, es inaplicable en la relación de los particulares con el Estado y que si este tiene la voluntad política de mantener el espíritu de la Ley pero además recaudar recursos para el proceso de saneamiento, como lo señala la propia norma-tiva, entonces el precio fijado por Superintendencia Agraria no debería ser un precio estrictamente de mercado, sino al menos parcialmente, un precio político (el precio que el particular está dispuesto a pagar y que el Estado está conforme con recibir).

Objetivo

Zonificar todo el territorio nacional en rangos de precios de adjudicación sim-ple, a través de una metodología simple, real, objetiva, entendible, verificable y reproducible, apoyada por los Sistemas de Información Geográfica que sirva de base para la fijación de precios a valor de mercado.

Lo que permitirá que se revierta la actitud de negativa a pagar los precios de la tierra que son fijados por la sI-a de parte de los poseedores.

Materiales y métodos

Al asumir que los precios a fijarse deberían ser políticos, los resultados de la zonificación son valores constantes en el tiempo y solo reflejan las magnitudes relativas de los precios con respecto a un precio político por unidad de superficie tope que puede variar según el momento económico, social y político del país.

En ese sentido, en la propuesta de zonificación, los valores y sus rangos son considerados como porcentajes de un precio político tope, o ponderaciones re-lativas del mismo.

Los factores que se consideran que afectan al valor de la tierra en esta pro-puesta son, únicamente la región geográfica, la distancia a las tres ciudades del país y a las de más de 10.000 habitantes y finalmente, la distancia a los principales caminos.

34 Definido según el Decreto Ley N° 3464 del 2 de agosto de 1953 (Extensión Máxima de las Propiedades Agrarias).


a) La región geográfica

La región geográfica resume las condiciones naturales favorables o limitantes para la producción agropecuaria en la escala de trabajo nacional y regional de esta propuesta, pero además es fácilmente identificable y delimitable sobre una imagen de satélite y sobre un mapa.

Se han considerado 11 regiones geográficas en el país producto de la gene-ralización de las unidades fisiográficas del Mapa Fisiográfico de Bolivia, basadas en ciertas características naturales observables y en sus cualidades resultantes para la actividad agropecuaria.

Estas regiones corresponden a zonificaciones conocidas y admitidas en el país, a las que se les ha asignado valores de ponderación, en función a su potencial o limitación para la actividad agropecuaria.

Fig. 1 Regiones Geográficas de Bolivia en base al Mapa Fisiográfico.


Región Geográfica Características Naturales Cualidades ValorRegión integrada de Santa Cruz Llanuras bajas, clima cálido y

húmedo, vegetación de bosque y sabana

Buenos suelos permiten cultivos intensivos anuales

1.6

Valles Andinos Llanuras cerradas, clima templado y seco, vegetación de matorral

Buenos suelos, acceso al riego, per-miten cultivos intensivos anuales

1.6

Escudo Precámbrico Ondulaciones bajas, clima cálido y húmedo, vegetación de bosque y pastizales

Suelos regulares a pobres, permi-ten cultivos perennes y ganadería

1.4

Piedemonte Llanuras al pie de la cordillera andina, clima cálido y húmedo, vegetación de bosque

Suelos regulares a pobres, permi-ten cultivos perennes y ganadería

1.5

Ondulaciones del Norte Ondulaciones bajas, clima cálido y húmedo, vegetación de bosque

Suelos regulares a pobres, permi-ten cultivos perennes, riqueza fo-restal en productos no maderables.

1.1

Pampas del Beni Llanuras bajas, clima cálido y húmedo, vegetación de pastizales

Suelos pobres para la agricultura, permiten una ganadería extensiva. Inundaciones periódicas

1.3

Cordillera Oriental Húmeda (Yungas y Subandino)

Serranías altas y medias, clima cálido y húmedo a subhumedo, vegetación de bosque

Suelos regulares a pobres, permi-ten cultivos perennes y ganadería por ramoneo.Fuertes pendientes

1.4

Altiplano Llanuras altas, clima frio y seco, ve-getación de pastizales y matorrales

Suelos regulares a pobres, permite una ganadería extensiva. Riesgos de helada y sequia

1.2

Cordillera Oriental Seco Serranías altas, clima frio y seco, vegetación de pastizales y ma-torrales

Suelos regulares a pobres, permite actividad agropecuaria extensiva. Fuertes pendientes. Riesgo de helada y sequia

1.2

Chaco Llanuras bajas, clima cálido y seco, vegetación de bosque y pastizales

Suelos buenos a regulares permiten una ganadería extensiva por ramo-neo. Sequias periódicas

1.2

Cordillera Occidental Volcanes y mesetas altas Suelos regulares a pobres, permiten una ganadería extensiva por ramo-neo. Heladas permanentes y sequias

1.0

Fig. 2 Cuadro de valor de ponderaciones en base a la generalización de Regiones Geográficas.

Obsérvese que la relación de los valores de ponderación disminuye rápida-mente de las mejores regiones hacia las peores, reflejando la experiencia empírica.

b) La distancia a las ciudades

La distancia a las ciudades resume la cercanía al mercado de comercialización de los productos agropecuarios. Para la valoración, se ha considerado una distancia de 100 Km. a la redonda de los tres mercados de las ciudades más importantes (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba) y una distancia de 10 Km. a la redonda de las ciudades de más de 10.000 habitantes. El valor de ponderación asignado es respectivamente de 1.2 y 1.1


Fig. 3 Aéreas de influencia de los principales mercados de las ciudades del eje

central y de ciudades con más de 10.000 habitantes.

La experiencia empírica muestra que la importancia del mercado esta prin-

cipalmente en las ciudades del eje y que la importancia de las otras ciudades es mucho menor, razón por la que se asignaron los valores de ponderación en esa proporción. Así mismo se ha considerado como nulo el valor de ponderación por distancia a las ciudades, en las zonas de dichos radios.

Ciudad Radio de influencia ValorLa Paz, Santa Cruz y Cochabamba 100 Km 1.2Ciudades de más de 10.000 hab. 10 Km 1.1Resto del Territorio 1.0

Fig. 4 Cuadro de valor de ponderaciones del área de influencia de ciudades

del eje central y de ciudades de más de 10.000 habitantes.


c) La distancia a los principales caminos

La distancia a los principales caminos, resume la accesibilidad a los mercados de comercialización de productos agropecuarios.

Fig. 5 Distancias de influencia de los caminos de la red fundamental.

Para su valoración, se ha considerado solo a los caminos de la red fundamental, diferenciando zonas con una distancia de 10 Km. a ambos lados de los caminos asfaltados y 5 Km. a ambos lados de los caminos sin asfalto. La ponderación asignada respectiva es de 1.2 y 1.1, como en el caso de las ciudades. De la misma manera, se ha considerado como nulo el valor de ponderación por distancia a los caminos fuera de dichas zonas.


Camino Distancia de influencia a ambos lados del camino ValorAsfaltado 10 Km 1.2Troncal no asfaltado 5 Km 1.1Resto del Territorio 1.0

Fig. 6 Cuadro de valores de ponderación en función a la red fundamental vial.

El mayor peso otorgado a la región geográfica que a la accesibilidad y cercanía a los mercados en las zonas más favorables por sus recursos naturales e inver-samente, el menor peso otorgado a la región geográfica que a la accesibilidad y cercanía a los mercados en las zonas menos favorecidas por sus recursos naturales para la actividad agropecuaria, quiere reflejar una constatación empírica.

Con los valores de ponderación asignados y bajo un esquema aditivo, se puede calcular el factor final de ponderación para el precio político por unidad de superficie tope de la tierra en el país.

Hay que notar que si hay una superposición entre el radio de una de las ciu-dades del eje (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba) y el radio de una ciudad de más de 10.000 habitantes, los valores de ponderación no se adicionan, manteniéndose únicamente el valor del radio de la ciudad del eje. Sin embargo, al interior del radio de cualquier ciudad, la ponderación de los caminos se toma en cuenta y se suma a la de las ciudades.

Aprovechando el uso de los Sistema de Información Geográfica, se aplico una de sus funciones básicas y elementales que tienen los SIG, sobreponiendo las tres capas, a fin de lograr su integración grafica (polígonos) y alfanumérica (valores de ponderación de los tres factores) en una solo capa, para su mejor comprensión se muestra en el gráfico adjunto:

Fig. 7 Integración de capas de información geográfica.


Resultados

Del procesamiento de la información geográfica (integración de capas) se ob-tuvo un mapa fragmentado con múltiples polígono con valores de ponderación correspondiente de acuerdo a la zona geográfica, área de influencia del tipo de camino y ciudad.

Ha sido necesario realizar un ajuste a los valores de ponderación de los polí-gonos que se intersectan entre sus áreas de influencia, por ejemplo, de un camino asfaltado (1.2) con un camino ripiado (1.1), ripiado, el nuevo valor de ponderación de ese polígono deberá ser 1.3, es decir, si un predio se localiza geográficamente en esa intersección se entiende que tiene acceso por un lado al camino asfalta-do pero también al camino de ripio, lo que representa que las posibilidades de comercialización y acceso a los mercados es más favorable para su producción.

Fig. 8 Mapa de valores de ponderación por caminos, ciudades y regiones geográficas.

Como se puede observar por ejemplo en este caso hipotético se supone que el predio a ser adjudicado se encuentra localizado en el departamento de Santa Cruz, y cuando se realiza la consulta al sIg este reporta que dicho predio se encuentra en la región geográfica de Llanuras de Santa Cruz, sobre un área de influencia de los principales mercados de la ciudad de Santa Cruz y sobre una vía de acceso


del eje central asfaltado, lo que muestra que las condiciones de producción son favorables.

En consecuencia, un usuario conociendo la localización de su posesión, podrá calcular primeramente los valores de ponderación en los diferentes casos que el sistema reporte cuando se realiza la consulta, en el grafico siguiente se muestra todos los valo-res de ponderación ajustados que han sido considerados y reportados por el sistema:

Fig. 9 Cuadro ajustado de todos los casos de ponderación producto de la agregación de capas en un SIG.

Estos valores de ponderación se introducen a la ecuación de cálculo que fue establecida por regresión lineal y basada en los precios fijados por la Superinten-dencia Agraria, considerando el factor de crisis económica de los últimos años que impactó los precios de mercado (modelo econométrico).

La ecuación es la siguiente:

p (us$/Ha) =10(–5,406 + 1,596 * CAM + 1,879 * POB + 2,275 * REG - 0,106 * LOG (SUP))

Donde: p (us$/Ha) = Precio unitario en dólares americanos por hectárea.caM = valor de ponderación por caminos.pob = valor de ponderación por ciudades.reg = valor de ponderación por región geográfica.log (sup) = logaritmo decimal de la superficie en hectáreas a ser adjudicada.


En una planilla Excel se ha hecho correr la formula con los valores del ejemplo que se presenta en este caso, obtenido los siguientes resultados.

Fig. 10 Cuadro de cálculo del precio unitario a valor de mercado.

Un predio puede presentar más de un valor de ponderación por factor, dependiendo de su ubicación. En dicho caso el precio unitario final resulta del promedio de los precios unitarios individuales. Finalmente, el precio unitario es convertido a bolivianos con el tipo de cambio a la fecha de la valuación.

En consecuencia, un usuario conociendo la localización de su posesión, podrá calcular fácilmente el valor de mercado referencial unitario de tierra en su zona.

Conclusiones

Tratándose de precios políticos, los valores reflejados por la zonificación no son valores absolutos de precios de mercado, sino valores relativos que mantengan la misma relación de orden (superior, igual o inferior) a la que presentan los valores de precios reales de mercado, en las diferentes zonas del país.

El procedimiento de zonificación, depende exclusivamente de las caracterís-ticas de los objetos considerados y no del sujeto que realiza la valoración.

El procedimiento de zonificación es simple y no es laborioso, contiene pocos pasos de ejecución.

Los pasos de ejecución de la zonificación son claramente explicados y com-pletamente comprendidos por todos los usuarios.

La metodología presentada puede ser verificada y reproducida por cualquier usuario realizando los pasos de ejecución de forma ordenada y podrá verificar sus resultados.

Bibliografía

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ley del InstItuto nacIonal de reforMa agrarIa n° 1715, (18/10/96)Decreto Ley N° 3464; Extensión Máxima de la Propiedades Agrarias, (02/08/53)

Introducción

El municipio de La Paz, además de ser política, geográfica y poblacionalmente representativo a nivel nacional, es un municipio caracterizado por poseer inte-resantes avances en políticas de administración territorial y servicios catastrales urbanos, ordenamiento territorial, generación de recursos específicos y gestión económica financiera.

A primera vista, la valoración de predios y el financiamiento urbano toman rum-bos diferentes, sin embargo la relación que ambos poseen es vital para la obtención de información catastral con fines fiscales y posteriormente para que la provisión de bienes, servicios y normas por parte de la administración municipal mejore el bienestar de la población que habita en el área urbana como rural del municipio.

Actualmente, se ejerce la autonomía municipal basadas en competencias y facultades sobre temas de hábitat, vivienda y ordenamiento territorial. Por esto se utiliza al catastro como instrumento de planificación, administración y organización territorial de la ciudad y como instrumento de financiamiento urbano cuando ese instrumento busca generar recursos por medio de la tributación de bienes inmuebles.

Los principales instrumentos de planificación de la ciudad utilizados por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz son las normativas de regulación urbana, de participación ciudadana y de presupuesto participativo. Es así que el municipio de La Paz ya cuenta con más de 97 Leyes Municipales a partir de la promulgación de la Ley Marco de Autonomía y Descentralización, tales como la Ley Municipal de Catastro y la Ley Autonómica Municipal de Creación de Impuestos Municipales.

En este marco se estudia de manera descriptiva la normativa vigente a ni-vel nacional y local entorno al catastro, metodologías de valoración catastral y financiamiento urbano. Se procede a orientar la investigación hacia la relación valoración catastral y financiamiento urbano porque el nuevo reto de los gobier-nos autónomos municipales es de generar las condiciones para la obtención de

Valoración de predios y financiamiento urbano en el municipio de La Paz

Alvaro Eynar Torrico ChoqueInstituto de Investigaciones Geográficas (IIGEO)


recursos propios que permitan financiar el gasto en proyectos de inversión que mejoren las condiciones de vida de la población.

En la primera parte, se desarrolla como primer punto el marco conceptual que guía la investigación, seguido de los aspectos normativos de la valoración ca-tastral, y por último se procede a desarrollar la relación existente entre valoración catastral y financiamiento urbano.

Desarrollo

Marco conceptual y teórico

Desde el punto de vista económico, la valoración predial permite generar infor-mación útil para la formulación de políticas de tributación de bienes inmuebles pertenecientes a una unidad territorial, y más importante aún, permite la obten-ción de recursos específicos que permitan financiar la planificación del desarrollo.

La planificación y gestión territorial deben estar necesariamente acompañadas de la participación ciudadana en la valoración predial, para que la implementación de los procedimientos de obtención de recursos sean reconocidos y apropiados por la sociedad. Esto significa que la población reconoce que sus contribuciones generan recursos para mejorar las prestaciones de servicios públicos a nivel local.

Sin duda alguna, las oportunidades que el crecimiento urbano genera, en cuan-to a crecimiento de nuevos contribuyentes y mayores beneficiarios de los bienes y servicios que provisiona la administración municipal, deben ser encaminadas a generar oportunidades socioeconómicas con inclusión social, conservación y preservación del medio ambiente.

Un instrumento de la planificación que permite viabilizar lo mencionado es el catastro. Por ello, en primer lugar se desarrollará los aspectos relevantes en el levantamiento de información del catastro y la valoración de predios, y en segundo lugar se realiza la identificación de fuentes de financiamiento urbano.

a) El concepto de catastro

Una definición tradicional del catastro territorial es “el registro público ordenado de los bienes inmuebles de una jurisdicción, bajo tres principios fundamentales: el geométrico–par-celario; jurídico y el económico, a fin de dar seguridad y garantías al tráfico inmobiliario, coadyuvar a la publicidad de derechos reales; lograr una justa y equitativa distribución de las cargas fiscales y servir de base indispensable para la planificación de la obra pública”35

35 LOPEZ, Wilfrido (1995). “Catastro Territorial”. Primera edición. Ed. Fundación Universidad Nacional de San Juan. Pág. 36.

127VALORACIóN DE PREDIOS

Este enfoque es tradicional porque engloba tres principios frecuentes: geomé-trico, jurídico y económico. Es decir que sirve para identificar las características físicas del predio, regulariza el derecho propietario sobre el mismo e identifica el valor del inmueble para fines tributarios.

Para Águila y Erba (2008, pág. 14) el presente y futuro del catastro es el mul-tifinalitario, es decir que este registro pasa a contemplar además de los aspectos económicos, físicos y jurídicos, los datos ambientales y sociales del inmueble en el que habitan las familias.

En ambos casos, sea un catastro tradicional o un catastro multifinalitario, existen fines tributarios, y para cumplir ello debe existir un método de valoración de predios objetivo que distribuya equitativamente las cargas de costos y beneficios de los impuestos entre los contribuyentes.

En el caso boliviano, el Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles funciona bajo el principio de la capacidad de pago, es decir que quienes tienen mayores ingresos promedio tienden a tributar más que los que poseen menores ingresos. Por tanto, mejores condiciones de habitabilidad sugieren que sus habitantes po-seen mayores flujos monetarios.

Para cumplir sus propósitos, el catastro clasifica al factor de producción tierra según tipo de propiedad, ubicación, función, estado, uso, finalidad, destino, etc., permitiendo identificar problemas, inconvenientes, futuras necesidades pobla-cionales o experiencias positivas, derivados del crecimiento de la mancha urbana.

Cuadro 1Clasificación de Predios

Predio Clasificación Usos y destinosURBANO Y SUBURBANO – Baldías

– Comerciales– Fiscales nacionales y municipales– Residenciales– Hospitales– Sanatorios– Escuelas– Clubes– Culto religioso

– Residencial– Comercial– Mixta– Otras

RURAL Y SUBRURAL – Sin cultivos– Con derecho a riego– Fiscales– Con cultivos– Industriales

– Agrícola– Ganadera– Boscosa– Secano– Mixta– Otras

Fuente: LÓPEZ, Wilfrido (1995). Pág. 26 y 27.

La clasificación del uso de suelo permite ordenar el territorio y planificar el desarrollo urbano y rural. Por tanto, el catastro debe contener información


adecuada para orientar el crecimiento de las ciudades, proyectar la expansión del área urbana sobre la rural, identificar necesidades de los distritos del municipio, tomar previsiones y generar alternativas de desarrollo.

b) El financiamiento urbano

Gran parte de los municipios capitales de departamento del país y los mayoritaria-mente urbanos, tienen como fuentes de financiamiento a los recursos generados por tributos sobre la propiedad de bienes inmuebles, lo que no ocurre necesa-riamente en municipios pequeños, demográficamente. Los municipios rurales aún no han generado las condiciones para la implementación de los métodos de valoración de predios con fines impositivos, esto convierte a los mismos en enti-dades con autonomías altamente dependientes de las transferencias de recursos del Tesoro General de la Nación.

El catastro es útil para aprovechar fuentes de financiamiento alternativas a la imposición por propiedad privada, por ejemplo, las mejoras realizadas sobre el mismo bien inmueble por intervención estatal pueden ser recuperadas vía meca-nismos de movilización de plusvalías y la aplicación de instrumentos alternativos36.

Bahl y Linn (2014, pág. 24) nos plantean que existen dos fuentes de financia-miento de las ciudades que permiten la provisión de bienes, servicios y normas públicas:

• Fuentes propias de financiamiento, que está constituido por recolección de impuestos por autoridades locales y por cargos o tasas por uso.

• Fuentes externas de financiamiento, consistente en transferencias de otros niveles de gobierno superiores, préstamos, sociedades público-privadas y donaciones de organismos internacionales de cooperación.

En su investigación encuentran que en las ciudades metropolitanas latinoa-mericanas los impuestos a la propiedad y las cargas por uso no son subutilizados como instrumentos de movilización de ingresos, así también identifican al impues-to a la propiedad como equitativo y efectivo para financiar servicios. Aunque se recomienda la aplicación de impuestos sobre el consumo u otro tipo de impuestos que tenga como base imponible el ingreso.

Por otro lado, las transferencias intergubernamentales juegan un rol importan-te en las finanzas municipales debido a que existen beneficios externos asociados

36 MORALES SCHECHINGER, Carlos (2007). “Elementos Principales para Definir una Polí-tica Fiscal del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria”. En: “Catastro Multifinalitario: aplicado a la definición de políticas de suelo urbano”. Lincoln Institute of Land Policy. Cambridge. Pág. 67.


con los servicios públicos provisionados en la ciudad, y por último las donaciones que contribuyen a mejorar la gobernabilidad y convivencia social.

Marco normativo sobre valoración de predios en La Paz

Existen dos procesos que deben ser tomados en cuenta simultáneamente: la Reforma Agraria con sus respectivas modificaciones y la Descentralización Ad-ministrativa. El primer momento es un proceso histórico de otorgación de la propiedad de la tierra a quienes no la poseían legalmente, colonización de tierras en el oriente del país y de constitución de nuevos propietarios de la tierra. Dicho de otro modo, es la regularización de los problemas de tenencia, acceso, uso y ordenamiento de tierras sostenible, productiva y equitativa37.

De manera paralela, el segundo momento es el de la descentralización admi-nistrativa y las autonomías municipales, que permite a los Gobiernos Autónomos Municipales tomar decisiones de organización y funcionamiento que mejoren su gestión pública municipal en el ámbito de sus facultades y competencias.

A partir de la Ley de Participación Popular, y ahora en vigencia La Ley N° 031 de Marco de Autonomías y Descentralización se establece que los Gobier-nos Autónomos Municipales ejercerán su autonomía para impulsar el desarrollo económico, local y urbano a través de la prestación de servicios públicos a la po-blación, así como coadyuvar al desarrollo rural, en el marco de sus competencias, hasta que aprueben sus Cartas Orgánicas por ejercicio de la democracia directa.

Actualmente, el Municipio de La Paz ejerce sus atribuciones del catastro y ordenamiento territorial sobre una jurisdicción dividida en dos áreas: urbana y rural. El área urbana comprende los Macrodistritos de Cotahuma, Max Paredes, Periférica, San Antonio, Sur, Mallasa y Centro, y los Macrodistritos de Hampaturi y Zongo pertenecen al área rural del municipio. Por tanto, el análisis de la norma-tiva, entorno al catastro, debe ser realizado desde las perspectivas urbana y rural. De los momentos mencionados emergen los catastros urbano y rural en vigencia.

a) Valoración Catastral Urbana

En el caso del catastro urbano, el marco normativo general vigente en la mayoría de los municipios es el Reglamentario Nacional de Catastro Urbano del 19 de septiembre de 1991 aprobado por d.s. 22902, no obstante la Ley de Autonomías y la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales modifican el ejercicio de esta competencia.

37 URIOSTE, Andrea (2000). “Catastro e impuesto en el municipio de Pailón”. En: Las Tie-rras Bajas de Bolivia a fines del siglo XX: Acceso, Tenencia y Uso de la Tierra y los Bosques. Primera Parte. Consorcio Fundación Tierra, ACLO, CEDLA, CIPCA, QHANA.


El Reglamento Nacional de Catastro Urbano de 1991 menciona que se en-tiende por Catastro Urbano al: “Inventario de los predios urbanos del país y constituye el Sistema Nacional de Información de dichos bienes. A tal efecto, recopila, organiza y mantiene actualizado el conjunto de datos que describen dichos bienes, atendiendo a sus características geométricas, físicas y económicas, así como sus relaciones del dominio”.

En este sentido, el catastro urbano tiene los objetivos de:

• Avalúo de la propiedad urbana para fines tributarios.• Fiscalización apropiada del suelo urbano• Planificación del uso de suelo urbano• Administración del suelo urbano• Coordinación para el desarrollo de servicios e infraestructura• Inversión pública en el suelo urbano.

Técnicamente, el reglamento indica que el catastro deberá contener especifi-caciones físicas, económicas y jurídicas. En cuanto a las especificaciones económi-cas, el catastro económico tiene por objeto levantar las características del predio y de las construcciones y su respectivo estudio de valores con fines tributarios.

Se instruye que el valor catastral (Vc) toma como base el valor del terreno (Vt) y de las construcciones (Ve), como se muestra en la Identidad (1), y deberá ser inferior al 85% del valor de mercado. El valor de mercado es aquel que está sujeto a un estudio de oferta y demanda del mercado inmobiliario. También se establece que los impuestos municipales sobre propiedad de bienes inmuebles tomaran como base imponible el valor catastral.

El Cuadro 2 detalla las consideraciones técnicas tomadas en cuenta para la valoración predial.

Cuadro 2Valoración Catastral

Valor Determinantes DescripciónTerreno (Vt) Área del predio (A) Superficie del predio en m2

Valor unitario de la zona Homogénea (Vz) Zona económicamente homogénea, determinado por criterios estadísticos.

Coeficiente de vía (K1) Factores de circulación, importancia de la vía y acabadoCoeficiente topográfico (K2) Grado de inclinación.Coeficiente de forma (K3) Forma del terreno.Coeficiente de ubicación (K4) Ubicación del predio en relación a la manzana.Coeficiente de servicios (K5) Dotación de servicios básicos disponibles y transporte.Coeficiente de frente/fondo (K6) Dimensiones del lote para cada distrito catastral.Avaluación de predios especiales No comprendidas en los anteriores puntos.


Valor Determinantes DescripciónEdificación y valor unitario según tipo de mejoras (Ve)

Área edificada (Aie) Por medición de modelos fotogramétricos tridimen-sionales

Valor unitario según tipo de edificación (Vi/m2)

Tipificación de la construcción de acuerdo a lista (lujoso, etc.)

Coeficiente de depreciación por antigüe-dad (KKi

1)Depreciación de acuerdo a tabla de antigüedad de cons-trucciones (más de 50 años, etc)

Coeficiente según estado de conservación del edificio (KKi

2)En función del estado de conservación del edificio de acuerdo a lista (regular, etc)

Coeficiente destino/uso de la construcción (KKi

3)Por el destino/uso de la edificación según lista (comer-cial, etc)

Mejoras (Vi/m2) Valor unitario según tipo de mejoras (parrillero, etc)

Fuente: Reglamento Nacional de Catastro (1991).

Entonces, se puede desglosar la Identidad (1) en las expresiones (2) y (3), que resumen el Cuadro 2:

Vt = A * * ** * *** * *Vz …(2)K1K1 K2 K3 K4 K5 K6

Ve = ( (

* * * *

n

i

i i i …(3)Aie KK1 KK2 KK3V i / m 2

Esta norma identifica los principales aspectos a ser tomados en cuenta en cuanto a valoración catastral urbana, que ha servido de sustento técnico en el proceso de delegación de competencias a municipios.

El que en su tiempo fue el Instituto Nacional de Catastro Urbano, aprueba, el año 2000, para su ejecución el Instructivo de Zonificación y Valuación Zonal. La norma indica los procedimientos para la zonificación y valuación zonal, ade-más de la metodología de determinación del valor del suelo y de la construcción.

Plano dezonificación

Determinación del valor del suelo y de la construcción

Plano deCalidad de vía

Planificación de encuesta

Plano dered eléctrica

Encuesta

Plano dered agua potable

y alcantarillado

Procesamiento de la encuesta

Plano derelieve

topográfico

Determinación del valor del

suelo

Plano general urbano

Figura 1. Metodología de Zonificación y Valuación Zonal.Fuente: Elaboración propia con información del Instituto Nacional de Catastro Urbano (2000).


Respecto al procedimiento de Determinación del Valor del Suelo y de la Construcción, se establecen criterios de selección de propietarios a ser encuesta-dos y de selección de predios. Se incluyen tablas y formularios para identificar los valores promedio de suelo urbano, tipos de construcciones con la que se obtiene las tablas de valores del suelo urbano, bajo los criterios establecidos en el Regla-mento Nacional de Catastro.

Bajo el mandato de la Ley de Autonomías y Descentralización (Art. 82), los Gobiernos Autónomos Municipales, en el área de Hábitat y Vivienda, tienen la competencia exclusiva38 de:

“Organizar y administrar el catastro urbano, conforme a reglas técnicas y paráme-tros técnicos establecidos por el Nivel Central del Estado cuando corresponda. El nivel central del Estado establecerá programas de Apoyo Técnico para el levanta-miento de catastros municipales de forma supletoria y sin perjuicio de la competen-cia municipal.”

Entonces, en temas de catastro urbano los Gobiernos Autónomos Municipales deben utilizar sus recursos para cumplir con el ejercicio de esta competencia. Cabe destacar que el catastro urbano constituye en un instrumento de planificación que debe ser articulado con la competencia exclusiva de Ordenamiento Territorial para una mejor gestión territorial a nivel local.

Es así que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en el marco del ejercicio de sus competencias y facultades, aprueba y promulga el 30 de diciembre de 2013 la Ley Autonómica Municipal N° 058 de Catastro que define al catastro como “… el inventario físico de los bienes inmuebles públicos o privados situados en la jurisdicción y competencia municipal de éste, debidamente clasificado, catalogado, admi-nistrado, consultado y actualizado.”

La disposición legal busca que el nuevo catastro municipal sea multifinalitario pues debe reunir información espacial, física, económica, y jurídica de los bienes inmuebles, además de constituir en un registro de las propiedades inmuebles. Además debe identificar el valor catastral de los bienes inmuebles o predios.

En cuanto al avalúo, el valor del predio es calculado por el Gobierno Au-tónomo Municipal, quien emite un informe técnico que expresa el valor en una unidad monetaria como resultado del valor del terreno y los valores de las construcciones, además debe ser sistémico e integral, y debe asumir parámetros cuantificables.

38 Por competencia exclusiva se entiende que cada nivel del Estado puede legislar, reglamentar y ejecutar sus facultades y atribuciones. La CPE y la Ley N° 031 explican que existen cuatro tipos de competencias: privativa, exclusiva, concurrente y compartida.


Como disposición transitoria se establece que el método del autoavalúo está vigente según corresponda, pues aún constituye la herramienta de valoración en vigencia hasta que se determine un modelo de valoración.

El Reglamento Municipal de Catastro aprobado en fecha 27 de junio de 2014, reglamentario de La Ley Municipal Autonómica N° 051, especifica la de-finición de catastro, insertando la definición de Catastro Municipal, “como registro o inventario de datos físicos, económicos y jurídicos que caracterizan e identifican a los inmuebles del área urbana y suburbana, se constituye en un instrumento básico para la planificación y/o ordenamiento, administración territorial y administración tributaria del municipio de La Paz”.

En su artículo 7 indica que el catastro municipal se constituye de los siguientes elementos:

• Catalogación de los bienes inmuebles sujetos a registro catastral.• Clasificación de la certificación catastral.• Administración del Catastro Municipal.• Actualización del Registro y Certificado de Registro Catastral.• Consulta de la [información Catastral.

Entonces el municipio está en la obligación a emitir una Certificación de Registro Catastral y una Certificación de Avalúo Catastral para la Clasificación de la Certificación Catastral del Predio, la que reúna información física, económica y jurídica y la organice dándole una codificación.

Dicha información debe ser registrada tomando en cuenta los aspectos que manda el Artículo 14, como mínimos, siendo los siguientes:

• Físico: relativo a la medición, subdivisión, representación, ubicación, super-ficies, uso, cultivo o aprovechamiento del bien inmueble, la calidad de las construcciones, representación gráfica y su identificación catastral.

• Económico: Mediante el avalúo de los bienes inmuebles a fin de establecer el valor catastral para la base imponible.

• Jurídico: respecto a la relación entre el propietario (sujeto pasivo), el bien inmueble o predio (objeto) y el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (sujeto activo), además de terceros interesados.

Además de incluir en el caso de que corresponda o por necesidades del go-bierno local, los siguientes datos:

• Ambientales: Con relación a aspectos físico – naturales del bien inmueble o predio.

• Productivos: Respecto a la identificación de actividades urbanas y/o agropecuarias.


Tomando en consideración todas estas características, se llega a identificar que, según el artículo 18, el valor catastral de los inmuebles o predios estarán calculados por el Plano de Zonificación y Valuación Zonal del Municipio de La Paz y las Tablas de Valores de Suelo y Construcciones que son emitidas por el Ejecutivo Municipal y aprobadas por el Concejo Municipal.

Para efectivizar una valoración catastral uniforme de un bien inmueble, el Municipio procede a subdividir el espacio territorial municipal obteniendo zonas homogéneas. Para ello se debe realizar el registro catastral, que se efectúa:

• A solicitud directa, • A solicitud del administrado, por intermedio de Profesional Externo,• De manera masiva de oficio (gratuita) y• Por registro de bienes de Dominio municipal (gratuita).

Siempre y cuando exista mutación catastral, es decir que se hayan realizado mejoras físicas, económicas o jurídicas, sean distintas las causas, por ejemplo construcciones, acceso a servicios básicos y/o públicos, edificación, o cambio de titularidad, el bien inmueble debe ser sujeto de Actualización, por tanto el pro-pietario está obligado a registrar las mutaciones que existen en el predio.

b) Valoración Catastral Rural

En el caso de valoración de predios rurales, el marco legal es La ley N° 3545 Mo-dificatoria de la Ley N° 1715 y de Reconducción de Reforma Agraria que instruye a que la valoración de parcelas rurales se realizará por el método de autoavalúo y que para efectos impositivos, se tomará en cuenta dicho autoavalúo como base imponible y liquidación en caso de reversión de tierra, en el caso que no sea solar campesino, pequeña propiedad o inmuebles de propiedad de comunidades campe-sinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias. La entidad estatal encargada de viabilizar el catastro rural es el Instituto Nacional de Reforma Agraria.

c) Valoración Catastral y Tributación

Asimismo, la reforma tributaria, la descentralización administrativa y las auto-nomías ha dado lugar a que el municipio de La Paz, por Ley Municipal N° 012 de Creación de Impuestos Municipales del 3 de noviembre de 2011, se encargue de crear tributos anuales sobre propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, excluyendo a la pequeña propiedad agraria y la propiedad comunitaria o colectiva con los bienes que se encuentren en ella.

Por tanto, se dispone que el impuesto a la propiedad urbana o rural se realizará utilizando criterios de aplicación de normas catastrales, técnico tributarios urbanos


y rurales. En el caso que no se logre cumplir este último punto por ubicación del bien inmueble en zona urbana no zonificada, fuera del radio o similar, entonces se deberá proceder al auto avalúo, que será efectuado por los propietarios de acuerdo a la normativa municipal, es decir la Resolución Suprema No. 226441. Este método de valoración permitirá ser considerado como justiprecio para efectos de expropiación, si se presentara el caso.

Es así que el Plano de Zonificación y Valuación Zonal y la Tabla de Valores de suelos y Construcciones mencionado anteriormente y aún vigente fue pro-mulgado por Ordenanza Municipal N°186/2005 y elevado a Resolución Suprema N° 226441 del 18 de mayo de 2006. En este documento se indican los valores calculados por la localidad de La Paz, como establecía el Reglamento Nacional de Catastro y sus instructivos.

Para fines tributarios y por concepto de Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles en el área urbana, se aplican los valores unitarios de terrenos según calidad de material en vía, factores de ponderación de servicios, factores de incli-nación del terreno, factor de corrección de ubicación para la propiedad horizon-tal, factores de depreciación y avalúo de construcciones según tipo de vivienda y según propiedad horizontal. También se autoriza la reducción de un 15% de la base imponible de los bienes inmuebles que se encuentren en peligro por ser áreas de riesgo específico.

Los dos tipos de valoraciones catastrales analizados tienen algunas implican-cias en su ejecución práctica, como menciona Vera (2001, pág. 75) “…se ha podido evidenciar que existen muchas normas relacionadas con el tema catastral y las registrales. Esto ocasiona que en Bolivia haya un catastro urbano, un catastro rural, uno minero, uno forestal y un catastro legal, un Registro de los derechos reales con prácticas registrales no uniforme en todos los distritos donde funcionan”39.

De lo anterior se percibe que existen distintos niveles de gobierno que admi-nistran el catastro con información poco uniforme entre sí, dificultando las polí-ticas de valoración predial con fines fiscales. Bajo el nuevo régimen autonómico, los Gobierno Autónomos Municipales tienen el rol de ser gestores de administrar el catastro municipal urbano, y la aplicación de los modelos de valoración predial. Aunque se identifican indefiniciones en cuanto a la administración del catastro rural.

39 VERA, Fernando. “Marco jurídico vigente en Bolivia”. En: “Bases y referencias para la construcción del modelo de mantenimiento del sistema de información catastral”. Instituto Nacional de Reforma Agraria. Kadaster. 2da. Edición. La Paz, Bolivia. Octubre 2001.


Catastro y Finanzas públicas del municipio de La Paz

El municipio de La Paz en su Plan Integral La Paz 2040, en el marco de sus competencias, identifica seis ejes de desarrollo:

• Eje 1: Sustentable y Ecoeficiente,• Eje 2: Protegida, Segura y Resiliente,• Eje 3: Viva, Dinámica y Ordenada,• Eje 4: feliz, Intercultural e Incluyente,• Eje 5: Emprendedora, Innovadora, Próspera y Acogedora.• Eje 6: Autónoma, Participativa y Corresponsable.

De los ejes mencionados, podemos subrayar que dentro del tercer eje los propósitos son: consolidar el área metropolitana, consolidar el proceso de lucha contra la marginalidad urbana, promoviendo la mejora y mantenimiento de los barrios y dar continuidad a la mejora del ordenamiento y organización del trans-porte público y también de los servicios de infraestructura de transporte.

La organización y desarrollo territorial estará enmarcado bajo estos objetivos estratégicos, para ello el Gobierno Autónomo Municipal se propone implementar el Uso de Suelos Urbanos mediante el marco normativo vigente. A continuación, analizaremos la información del catastro y el financiamiento urbano municipales.

c) Estadísticas de los Servicios Catastrales Municipales

El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz posee dentro de su estructura orga-nizacional a la Dirección de Administración Territorial y Catastral que tiene las funciones de implementar políticas sectoriales y gestión de servicios territoriales y catastrales urbanos y rurales. Para cumplir su objetivo se encargan de evaluar y actualizar los planos de zonificación, valuación zonal y tablas de valores de construcciones de acuerdo a procedimientos técnicos.

Es por esto, que la gestión de recursos de esta unidad permitirá una efectiva imposición fiscal. El siguiente gráfico muestra la inversión programada y ejecutada en gestión territorial.


Gráfico N° 1La Paz: Inversión programada y ejecutada en gestión territorial, 2000 - 2013

(Expresado en miles de Bs.)

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

0

3.926

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (p)

2.3801.367

1.007

5.4214.587

4.5003.609

13.143

11.131

7.5746.972

5.2424.582

4.9574.842

8.779

8.089 7.2786.882

8.9018.368

Años

En m

iles

de B

s.

PROGRAMADO EJECUTADO

Fuente: Elaboración Propia con datos de OMPD y DATC - GAMLP.

La inversión en gestión administración territorial se entiende por todo aque-llo que permite incrementar el número de certificaciones catastrales, registro de predios y la certificación de planos, planimetrías, estudios de suelos, etc.: una buena gestión territorial permitirá generar mayor cantidad de contribuyentes y movilización de recursos propios. Se observa que la ejecución presupuestaria es elevada, siendo en promedio alrededor del 86% en todo el periodo.

Así mismo, se puede observar que la distribución en inversión en Gestión Territorial no sigue un comportamiento regular, aunque se rescata que el monto de inversión en gestión territorial es más de cinco millones de bolivianos por año. Los proyectos estratégicos de esta Dirección son: administración plataforma desconcentrada de servicios de administración territorial y catastral, actualización y validación de planimetrías vigentes, atención de plataforma y certificaciones catastrales masivas del municipio y saneamiento técnico legal de asentamientos humanos en el municipio.

El siguiente gráfico muestra el número de certificaciones catastrales emitidas por año en el periodo 2000 a 2013.


Gráfico 2La Paz: Certificaciones catastrales emitidas, 2003 - 2013

5.366

Año

8.6057.631 7.083

9.107

7.529 7.8508.613

9.252

12.673 13.00614.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

02003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

(p)

En u

nida

des

Fuente: Elaboración Propia con datos de OMPD y DATC - GAMLP.

Podemos observar que ha incrementado el número de certificaciones catastrales emitidas de manera considerable, puesto que la tasa de crecimiento promedio de la variable en todo este periodo es de 13% anual. En todo caso podemos observar que la inversión en gestión territorial ha favorecido para que exista mayor incre-mento en emisiones de certificaciones catastrales.

En el año 2003 se emitían 5.366 certificaciones catastrales y para el 2013 se han registrado 13.006 certificaciones catastrales emitidas por año, por tanto esta tendencia mostraría que existiría mayor cantidad de contribuyentes, por tanto existiría incrementos significativos en los recursos propios por esta razón.

d) Estructura del financiamiento municipal

De acuerdo a los Art. 103 y 105 de La Ley N° 031 Marco de Autonomías y Des-centralización menciona que el financiamiento de las competencias, obligaciones y responsabilidades de los Gobiernos Autónomos Municipales tendrá la siguiente estructura:

i Tributarios a. Impuestos. b. Tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales.


ii No tributarios a. Ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios y la enajenación de

activos.iii Transferencias del Nivel Central del Estado o de otras entidades territoriales. a. Por coparticipación tributaria de las recaudaciones en efectivo de impuestos

nacionales. b. Por participaciones en la recaudación en efectivo del Idh y previstas por

ley del nivel central del Estado. c. Provenientes por transferencias por delegación o transferencia de com-

petencias. d. Participación en la regalía minera departamental, de acuerdo a la normativa

vigente, para municipios productores.iv Legados, donaciones y otros ingresos similares.v Créditos y empréstitos. a. Internos. b. Externos.

Correspondiendo los dos primeros incisos a las fuentes propias de financia-miento y las demás a las fuentes externas de financiamiento. En el Gráfico 3 se realiza el análisis de los recursos vigentes en la serie temporal 2003 a 2013. El presupuesto de recursos es la estimación de los recursos que se espera obtener proveniente de las fuentes mencionadas. En este caso utilizaremos el presupuesto vigente, es decir el total de recursos efectivos que se registraron para cada periodo.

Gráfico N° 3 La Paz: Presupuesto vigente por rubros, 2003 - 2013

98,78 106,20 98,52 80,03 115,95

82,48163,05

195,93421,04

589,18581,41

111,11 90,63 181,42 105,48 153,13340,93 432,11

277,80123,15

93,94 108,86

255,37 257,14 270,92 355,25 404,55 567,63 603,57 583,25781,63

910,68 1.076,47

230,64 347,59 367,40 347,41 382,38 412,67 388,28 412,13 433,46 542,84 534,24

Año

TRIBUTARIOS NO TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS

DONACIONES CREDITOS SALDOS DE CAJA Y BANCOS

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

En m

illon

es d

e BS

.

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0

Fuente: Elaboración Propia con Datos de Dirección Especial de Finanzas GAMLP.


Se observa que existe un incremento muy significativo de los ingresos tota-les del municipio, aunque se debe diferenciar que el incremento de los recursos municipales se debe al incremento de las transferencias del gobierno central que son mayores por los altos precios del petróleo registrados hasta el año 2013. Asi-mismo, los saldos de caja y bancos han sido muy significativos.

El gráfico 4 muestra que las transferencias han llegado a representar hasta un 59% de los recursos del municipio en el último periodo, y se observa que la participación de los recursos tributarios llega a ser menos del 30%. Entonces, si bien han crecido los recursos propios en 2,5% en promedio, las fuentes de financiamiento que más crecen son por vía transferencias por coparticipación tributaria, por impuesto directo a los hidrocarburos y condonación de la deuda (hIpc).

Si cruzamos las variables, emisión de certificaciones catastrales y recursos propios o específicos, observamos que las dos variables siguen la misma tendencia, entonces podría confirmarse que mientras mayor parte de la población paceña regularice su derecho propietario y se convierta en un nuevo contribuyente, en-tonces se generarían mayores recursos por tributación a la propiedad de bienes inmuebles.

Gráfico N° 4La Paz: Estructura porcentual del presupuesto por recursos, 2003 -2013

14,5% 16,7% 13,6% 11,7% 14,5% 7,4% 11,9% 16,6% 29,2% 34,8% 31,8%16,3% 14,2% 25,1% 15,4% 19,1% 30,6%31,4% 23,5% 8,5% 5,6% 6,0%

37,4% 40,4%37,5% 51,8%

50,4%50,9%

43,9%49,3% 54,1% 53,8% 59,0%

29,2%25,9% 21,5% 18,4%

12,7%5,5%

4,3% 5,7% 5,5% 4,3% 2,3%33,8%

54,6% 50,8% 54,6% 47,7% 37,0% 28,2% 34,8% 30,0% 32,1% 29,3%

TRIBUTARIOS NO TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS

DONACIONES CREDITOS SALDOS DE CAJA Y BANCOS

Año

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

En p

orce

ntaj

e (%

)

100%

80%

60%

40%

20%

0%



Gráfico N° 5La Paz: Emisión d certificaciones catastrales y recursos propios, 2003 - 2013

RECURSOS PROPIOSEmisión de certificaciones catastrales

Año

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Núm

ero

de e

mis

ione

s ca

tast

rale

s en

uni

dade

s

Recu

rsos

pro

pios

en

mill

ones

de

Bs.

14.000

10.000

12.000

6.000

8.000

2.000

4.000

0

700

500

600

300

400

100

200

0


El gráfico anterior nos permite comprender que la administración del terri-torio y la valoración de predios son una fuente de financiamiento muy importante en un municipio. Sin embargo se tiene que considerar que las proyecciones de crecimiento poblacional de 1,11% del municipio de La Paz pueden poner en riesgo la demanda por el factor productivo tierra y por tanto el posterior registro catastral y el financiamiento municipal.

Conclusiones

En primer lugar, se verifica que las metodologías para la valoración de predios urbanas están desactualizadas y no están compatibilizadas con el nuevo marco jurídico administrativo del Estado con autonomías municipales. Esto sucede tanto en el catastro urbano y rural. El nuevo marco normativo a nivel municipal, como el que tiene La Paz, abre la posibilidad que los gobiernos autónomos municipales generen sus propias metodologías de valoración de predios urbanos con fines fiscales.

También, el marco legal vigente a nivel municipal de La Paz indica que el catastro urbano debe incluir características ambientales y productivas propias de un catastro multifinalitario. Es una buena medida siempre y cuando el mismo se mantenga actualizado y sirva para mejorar la eficiencia de la imposición tributaria. Su ventaja es que se puede acceder a la información territorial de manera oportuna cuando se requieran aplicar políticas de uso de suelo urbano.


En cuanto al financiamiento urbano se puede apreciar que las transferencias de recursos intergubernamentales siguen siendo las fuentes más importantes para financiar el gasto municipal. Sin embargo, se reconoce que el municipio paceño tiene las recaudaciones tributarias más elevadas en todo el país por concepto de impuestos municipales. Esto se debe a que los servicios de catastro y ordenamien-to territorial se han desconcentrado por distritos con la finalidad de mejorar la eficiencia de emisión certificaciones catastrales.

A futuro, se espera que se mejore la gestión de generación de recursos propios municipales porque gran parte de las transferencias que se realizan del Tesoro General de la Nación dependen de las fluctuaciones de precios de materias pri-mas, que ante desequilibrios de mercado llegan a ser muy volátiles. Además se debe considerar que los recursos de condonación de la deuda (hIpc) terminan de transferirse hasta la presente gestión, lo que significaría que se deben buscar nuevas fuentes de financiamiento.

Por último, esta situación coloca al instrumento del catastro y a la valoración predial como la oportunidad de movilización de recursos sostenibles a largo plazo y creación de mecanismos de participación ciudadana. Por estos motivos, se puede considerar seguir algunas experiencias del municipio analizado como modelo de gestión de recursos impositivos para otros municipios con características similares.

Bibliografía

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Leyes, Decretos Supremos y Otros

1. Constitución Política del Estado.2. Ley N° 031 Marco de Autonomías y Descentralización.3. Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos Municipales.4. Ley N° 1715 de Servicio Nacional de Reforma Agraria.5. Ley N° 3545 de Modificación de la Ley N° 1715 Reconducción de la Reforma

Agraria.6. Decreto Supremo N° 22902.7. Resolución Suprema N° 226441.8. Reglamento Nacional de Catastro Urbano.9. Instructivo de Zonificación y Valuación Zonal.10. Ley Municipal Autonómica N° 012 de Creación de Impuestos Municipales.11. Ley Municipal Autonómica N° 17 de Uso de Suelos Urbanos.12. Ley Municipal Autonómica N° 058 de Catastro.13. Ordenanza Municipal N°186/2005.


Del autor

Alvaro Torrico es Economista con mención en Análisis Económico por la Uni-versidad Mayor de San Andrés (La Paz, Bolivia) y Auxiliar de Inves-tigación por el Instituto de Investigaciones Geográficas (IIGEO) de la misma universidad.

Introducción

En los últimos años Bolivia ha atravesado por un periodo bastante favorable, desde el punto de vista económico, con mayores ingresos desde la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos en el 2005, y los buenos precios internacionales. Los recursos del Estado se han incrementado significativamente permitiendo trans-currir de un déficit a un superávit fiscal. Los niveles de gasto e inversión pública también han crecido. Pero se debe considerar que los recursos que permiten estos avances provienen de fuentes extractivas no renovables, como el gas, por lo que es fundamental darle sostenibilidad a las finanzas públicas en el mediano y largo plazo, incrementando los ingresos del estado.

Desde el punto de vista económico el actual sistema tributario presenta diferentes limitaciones, no se acomoda a los mandatos de la constitución, en un estado con autonomías, ni al desafío de generar mayores ingresos. Queda pen-diente avanzar en una reforma impositiva, que permita cumplir con el deber de tributar en proporción a la capacidad económica, bajo los principios de igualdad, progresividad, justicia redistributiva y bien común.

El proceso de descentralización ejecutado en Bolivia ha servido, entre otras cosas, para redefinir la importancia relativa de cada nivel de gobierno en materia fiscal. En particular, ha contribuido a ubicar el tema del financiamiento munici-pal en el centro de las discusiones sobre Finanzas Públicas. Entre las principales razones para ello, se destaca el hecho de que la asignación de potestades tribu-tarias a favor de los gobiernos locales es tal que los recursos propios de carácter impositivo son frecuentemente insuficientes para atender la necesidad de sus respectivas comunidades.

Esta característica se ve acentuada en nuestro país con una economía pequeña y de menor desarrollo económico relativo en las que, además de contarse con una baja presión tributaria neta global, la amplia mayoría de sus municipios (a

El factor impositivo y la valoración de predios en Bolivia

Usnayo Ramírez José IvanCarrera de Economía

Instituto de Investigaciones Geográficas


excepción posiblemente de las grandes ciudades) no cuentan con bases económi-cas capaces de generar niveles de recaudación aceptables como para financiar sus responsabilidades de gasto40.

La tierra constituye un patrimonio de gran valor para la nación boliviana, por lo tanto debe también generar recursos para el fortalecimiento del Estado y sus instituciones para la solución de las múltiples necesidades de la sociedad; en consecuencia adquiere importancia contar con una visión impositiva sobre la tierra y el uso de la misma.

El presente artículo aborda el sistema tributario y la valoración de predios en Bolivia desde el análisis de la situación actual.

Antecedentes constitucionales y legales

Bolivia se organiza territorialmente en nueve departamentos: Chuquisaca, La Paz, Cochabamba, Oruro, Potosí, Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando. , El gobierno del departamento reside en el gobernador (hasta 2010 llamado prefecto), elegido por voto universal para un mandato de cinco años. La administración del departamen-to radicada en el Gobierno Departamental, constituido por el gobernador y la Asamblea Legislativa Departamental. La provincia es la división administrativa de los departamentos. Actualmente hay 112 provincias. El gobierno y administración de la provincia le corresponde al subgobernador, nombrado por el gobernador del departamento respectivo. La administración local de cada municipio reside en un gobierno municipal, constituida por un alcalde y un Concejo Municipal, electos directamente por un periodo de 5 años renovable. Los gobiernos municipales representan la descentralización del poder central. Existen 339 municipios. Los territorios indígenas originarios campesinos fueron creados por la Constitución de 2009.

La ncpe41 establece que la política fiscal se basa en los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universa-lidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria (Art.323 - cpe).

40 Según Claudia M. De Cesare (2004), el impuesto a la propiedad inmobiliaria–impuesto predial, es reconocido internacionalmente como una de las alternativas más tradicionales para financiar los servicios públicos, siendo típicamente establecido en la esfera municipal.

41 La aprobación de la nueva Constitución Política del Estado constituye un hecho fundamental dentro del proceso de reestructuración del Estado y su avance hacia una mayor profundización de la descentralización, situación en la que se hallaba inmersa el país como producto de la aplicación de las leyes de Participación Popular y de Descentralización Administrativa. Este cambio supone una transformación importante en los ámbitos de la organización política, económica, jurídica y social del país a partir de la definición de un Estado Plurinacional Uni-tario, basado en un régimen de autonomías.

147EL FACTOR IMPOSITIVO

En ese marco la Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley ha clasificado y definido los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, depar-tamental y municipal.

El estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda, y este tipo de propiedades están exentos de pago de impuestos.

La propiedad agraria individual se clasifica en pequeña, mediana y empresarial, en función a la superficie, a la producción y a los criterios de desarrollo.

La nueva Constitución Política del Estado reconoce y asigna potestad de administración de sus recursos a los diferentes niveles autonómicos, además de reconocerles similar rango constitucional, bajo el límite del ejercicio competencial preestablecido en el artículo 297, en el que se establecen ciertas reservas en su ejercicio para uno o más niveles de gobierno. En este marco, el análisis de la temática tributaria, por su alto grado de transversalidad, supone la consideración e interrelación de variables referidas al campo jurídico, económico, político y social, entre las más importantes, ya que la aplicación instrumental de la política tributaria supone una interacción directa entre el marco normativo, el modelo económico adoptado, la ideología del Gobierno y las obligaciones a las que deberá estar sujeta la ciudadanía, generándose relaciones de vínculo entre estas variables, las que tienen un carácter de interrelación permanente, ya que ninguna tiene más importancia que la otra, configurando, de manera conjunta, el escenario siguiente:

Variables JurídicasConstitución Política del Estado, Ley Marco de Autonomías, Ley de Clasificación y Definición de Impuestos, Código Tributario, Ley 843 y 1606, Ley 1990, leyes y otras normas de Entidades Territoriales Autónomas.

Variables EconómicasModelo de Economía Plural, competencias,

potestades para crear tributos.

Variables PolíticasIdeología del gobierno, política tributaria.

Variables SocialesPolítica de redistribución de ingresos

tributarios.

SISTEMA TRIBUTARIO BOLIVIANO

Elementos teóricos de política tributaria

El sector público se justifica como una institución suministradora de ciertos bie-nes y servicios que, por sus características, no pueden ser proporcionados por el


sector privado a través del mercado, porque el mercado sólo proveerá aquellos bienes y servicios donde exista una demanda solvente por la cual los individuos estén dispuestos a pagar. Estos tipos de bienes son los denominados privados y obedecen a necesidades que también son consideradas privadas.

Además de estas necesidades privadas existen las denominadas sociales que, por sus características, no generan una demanda y, por tal condición, no pueden ser provistos por el mercado. Estos bienes que permiten atender estas necesidades sociales se denominan bienes públicos que sólo el Estado puede suministrarlos.

Para financiar estas necesidades sociales, la doctrina europea, sudamericana y norteamericana recoge tres figuras jurídicas tributarias que son: El impuesto, la tasa y la contribución especial.

Tributos42

Definición y clases de tributos

Definición Clases Concepto

Transferencia de recursos del sector privado al sector público.

Prestación en dinero exigida por el Estado en ejercicio de su poder de im-perio en virtud de una ley, para cubrir gastos que demanda el cumplimiento de sus fines

IMPUESTO

Pago al Estado por mandato de ley, por el que no existe retribución específica en bienes o servicios públicos por el valor equivalente al monto pagado.

TASAPago al Estado por mandato de ley, en el que existe retribución específica en bienes o servicios públicos.

CONTRIBUCIÓN ESPECIAL

Pago orientado a recuperar economías externas producidas por la realización de una obra pública y que se dirigen hacia un grupo individualizado de personas que se benefician de ella.

El Código Tributario identifica, básicamente, tres tipos o clases de tributos: La tasa, la contribución especial y el impuesto, correspondiendo a éstos, en su conjunto, la denominación de tributo, como género, y que representada gráfica-mente tiene la siguiente estructura:

42 Bajo una perspectiva económica, el tributo se constituye en el instrumento idóneo para generar recursos públicos, el mismo que tiene un carácter forzoso y coercitivo.


Estructura del tributo

ESTRUCTURA DEL TRIBUTO

HECHO GENERADOR O IMPONIBLE

Causa que da origen al nacimiento de la obligación tributaria, hecho jurídico con relevancia económica.

MATERIA IMPONIBLE U OBJETO

Constituye el soporte de la imposi-ción, comprende los elementos que integran los flujos real (bienes y ser-vicios), nominal (ingresos) y factores de la producción (t,l,k)

BASE IMPONIBLEMateria imponible u objeto sometido a imposición, expresada en valores o unidades físicas.

ALÍCUOTACifra, coeficiente o porcentaje que se aplica sobre la base imponible para obtener el monto del impuesto a pagar.

SUJETO ACTIVO Es el acreedor del tributo que, en general, es el Estado.

SUJETO PASIVO Persona natural o jurídica obligada por ley al pago del impuesto.

EXENCIÓNEl no pago de tributos por mandato de la ley.

La razón de ser del tributo radica en la provisión de bienes y servicios públicos por el Sector Público que serán financiados vía Presupuesto General del Estado, sin importar cómo sean producidos estos bienes o servicios.

En este marco, se puede establecer que existen tributos de carácter financiero y tributos regulatorios; los primeros tienen una finalidad netamente recaudatoria y los regulatorios tienen el propósito central de influir u orientar las conductas de los sujetos en una determinada dirección porque se relacionan con los recursos na-turales y medio ambiente o la importación o exportación de determinados bienes43

a) Tributos de carácter financiero

Los tributos financieros se basan en los principios de capacidad de pago o del beneficio, según el caso; los cuales pueden ser clasificados de la siguiente manera:

• Según el principio de la capacidad de pago:

Impuestos a la renta:– Impuestos sobre la renta de las personas– Impuestos sobre las utilidades o rentas de las empresas

43 Política y Técnica Tributaria. José Sevilla Secura.


Impuestos al patrimonio: – Impuestos sobre la propiedad de bienes inmuebles, vehículos o sobre otros

elementos patrimoniales – Impuesto sobre el patrimonio neto – Impuestos a las sucesiones y donaciones – Impuestos sobre la transferencia de inmuebles, vehículos u otros elementos

patrimoniales

Impuestos al consumo: – Impuestos a las ventas Plurifásicos: Impuesto al Valor Agregado (Iva) Monofásicos: Impuesto a las Ventas en etapa minorista – Impuestos selectivos al consumo: Impuesto a los Consumos Específicos (Ice) Impuestos a la producción:

– Impuesto Directo a los Hidrocarburos (Idh)

• Según el principio del beneficio44: – Tasas– Contribuciones especiales

Tasas

Tributos caracterizados por la prestación de un servicio público individualizado hacia el sujeto pasivo. Al igual que cualquier otro tributo, es un recurso de carác-ter obligatorio, cuya fuente es la ley, la misma que impone y otorga su carácter coercitivo.

Aparece como el instrumento tributario adecuado para el financiamiento del costo de los servicios públicos de carácter divisible; es decir, con beneficiarios o usuarios directos identificados individualmente. Esta categoría tributaria está inspirada en el principio del beneficio a partir del cual el costo de estos servicios debe satisfacerse parcial o totalmente.

Se tienen dos clases de tasas: las exigidas por el uso especial del dominio público y las derivadas de la prestación de servicios o la realización de una ac-tividad que beneficia singularmente al usuario del servicio o al destinatario de la actividad.

44 Existen instrumentos de captación de recursos que no son tributos, pero se rigen bajo el principio del beneficio; es el caso de los precios públicos y las concesiones o cánones.


Contribuciones Especiales45

Se puede definir también como la recuperación de costos por la ejecución de una obra o servicio de interés público (un puente o asfaltado de una vía, o remodelado de un bien público), cuyo valor se reparte equitativamente entre los propietarios afectados de acuerdo con los beneficios recibidos. En el caso de las contribuciones especiales no existe demanda individual.

Las contribuciones especiales, creadas por las entidades territoriales autó-nomas, podrán exigirse en dinero, prestaciones personales o en especie, para la realización de obras públicas comunitarias.

b) Tributos Regulatorios

Tienen la finalidad de incidir en la conducta de los sujetos hacia un determi-nado objetivo que no necesariamente se vincula con la recaudación, sino más bien trata de inducir a la población a la utilización racional y limitada de los recursos naturales o a la protección del medio ambiente o, en otros casos, de influir en la importación o salida de determinados bienes. En este sentido, se los clasifica en:

– Tributos relacionados a los recursos naturales y medio ambiente– Tributos aduaneros y comercio exterior

Capacidad económica y contributiva en la legislación nacional

El numeral 7 del artículo 108 de la cpe establece el deber de bolivianos y boli-vianas de tributar en proporción a su capacidad económica, conforme con la ley.

En este marco, se establece que los tributos se exigen independientemente de las actividades que el Estado pueda desarrollar en forma directa con relación al contribuyente obligado al pago (tributo no vinculado), razón por la que los mis-mos son exigidos a quienes se les obliga a pagarlos en función a lo que establece la ley, simplemente porque el legislador ha considerado apropiado imponerles tal obligación aplicando el principio de “capacidad económica”46

45 El Código Tributario, en el artículo 12°,define a las contribuciones especiales como aquellos tributos cuya obligación tienen como hecho generador beneficios derivados de la realización de determinadas obras o actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de dichas obras o actividades que constituyen el presupuesto de la obligación.

46 Definido como la potencialidad económica vinculada a la titularidad y disponibilidad de la riqueza; la aptitud, posibilidad real y suficiencia de un sujeto de derecho para hacer frente a la exigencia de una obligación tributaria concreta, sin considerar que es imprescindible tomar en cuenta un mínimo vital o existencial, conceptualizado como aquel conjunto de recursos


Se puede afirmar que capacidad contributiva47 y capacidad económica son dos conceptos distintos. Puede existir capacidad económica sin que esto constituya, de ninguna manera, en capacidad contributiva; pero, a su vez, no puede existir capacidad contributiva sin la presencia previa de capacidad económica. La capa-cidad contributiva está condicionada por una exigencia lógica e indispensable de capacidad económica. Sin embargo, el hecho de que el sujeto cuente con un índice de capacidad económica no garantiza la existencia de capacidad contributiva, ya que cualquier tributo se establece de acuerdo con la aptitud contributiva del sujeto.

Política y legislación tributaria

El marco normativo tributario en la CPE

Para ubicar el marco no solo jurídico sino también económico y de aplicación del sistema tributario en vigencia y determinar el modelo de gestión de tributos es necesario partir del análisis de la Constitución Política del Estado que como norma fundamental establece la estructura política, económica y social del país que puede ser representada gráficamente de la siguiente forma:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADODefine un nuevo tipo de Estado: Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Determina la obligación de tributar en proporción a la capacidad económica de los ciudadanos, conforme con la Ley.Competencia privativa del Nivel Central del Estado Codificación sustantiva y adjetiva en materia tributaria aplicada también en el caso del régimen aduanero y de co-mercio exterior.Competencia exclusiva del Nivel Central del EstadoLa definición de la política fiscal Competencia Compartida entre el Nivel Central del Estado y las Entidades Territoriales AutónomasLa regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomosRégimen Competencial: Competencias del Nivel central del Estado y los gobiernos autónomos para la creación, administración y/o modifi-cación de tributos

económicos que, en una unidad de tiempo, permite atender las necesidades elementales personales y familiares; o como la cantidad que no puede ser objeto de gravamen, por cuanto la misma se encuentra afectada a la satisfacción de las mínimas necesidades vitales de su titular, empezando de ese límite la capacidad contributiva para atender a las obligaciones fiscales.

47 La capacidad contributiva necesariamente actuará en dos momentos, en el caso de los impuestos, siempre con el objetivo de realizar la igualdad tributaria “En un primer momento llamando al deber de contribuir sólo a aquellos que detengan riqueza (capacidad contributiva absoluta) y, en un segundo momento, tributando a esas diferentes personas de acuerdo con su capacidad indi-vidual de contribuir para los gastos públicos (capacidad contributiva relativa)”. (FERNANDES, Cintia Estefania. Principios Jurídicos de la Tributación Inmobiliaria. Pág. 8.)


COMPETENCIAS PRIVATIVAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

NIVEL CENTRAL DEL ESTADO

GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES

GOBIERNOS AUTÓNOMOS MUNICIPALES

GOBIERNOS AUTÓNOMOS INDÍGENA ORIGINARIO

CAMPESINOSNum. 19, Parág. I Art. 298. Num. 22 y 23 Parág. I Art.

300Num. 19 y 20 Parág. I Art. 302

Parág. I Art. 303; Num. 12 y 13 Parág. I Art. 304

Impuestos Tasas Contribuciones Especiales

Impuestos TasasPatentes forestales Contri-buciones especiales

Impuestos Tasas Patentes Municipales Con-tribuciones especiales

Tasas Patentes Contribucio-nes especiales

Límites a la Potestad Tributaria No creación impuestos con hechos imponibles análogos No creación de impuestos que graven bienes, actividades, rentas o patrimonios localizados fuera de su jurisdicción No creación de impuestos que obstaculicen la libre circulación y el establecimiento de personas, bienes, actividades o servicios dentro de su jurisdicción territorial.

El Sistema Tributario Boliviano nos muestra que es progresivo48 por el efecto de la recaudación por el Idh en medida que se aumentan los ingresos/riqueza de un individuo o nación, éste tributa una proporción mayor de sus ingresos el sistema progresivo ayuda a reducir la desigualdad.

Bolivia estructura del sitema tributario en Bolivia 1990 - 2012(En millones de bolivianos)

Impuestos indirectos (IVA, ICE e IEHD) alcanzó una participación de 42% de la recaudación total.

Impuestos directos (IUE, RC-IVA, IT, IEFID e IDH) que tiene una participación de 51%.

Otros contiene los Regimenes Especiales (RTS, STI, RAU) con una participación de 7%

1.27

519

90

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

1.66

8

2.34

0

2.84

4

3.51

5

4.23

7

4.86

7

5.68

1

6.86

1

6.59

5

7.89

0

7.72

1

8.23

0

8.65

2

11.2

43 15.8

74 21.2

83

24.3

08 29.6

39

29.9

57

31.4

84

41.3

88 49.6

74

0

10.000

30.000

40.000

50.000

60.000 Impuestos indirectos Otros Impuestos directos con (IDH) Recaudación total

20.000

A partir de la gestión 2003 resalta el quiebre estructural por lamayor participación de laactividad hidrocarburífera

42%

51%

Fuente: Aduana Nacional y Servicio de Impuestos Nacionales.

48 El impuesto progresivo consiste en elevar la tributación en la medida en que se eleva la fortuna del contribuyente.


Estructura Tributaria del Nivel Central del Estado

TIPO DE IMPUESTOS SIGLA DENOMINACIÓN DOMINIO ALÍCUOTA VIGENCIA

INDIRECTOS

IVA Impuesto al Valor Agregado Nacional 13% sobre precio neto de venta Desde abril de 1987 (Ley 843)

ICEImpuesto a los Consumos Específicos Nacional

Tasa específica: Bs/Lit y varía según producto

Desde abril de 1987 (Ley 843) y julio 1995 (Ley 1606)

IEHDImpuesto Especial a los Hidrocarburos y sus De-rivados

NacionalTasa específica: Bs/Lit y varía según producto

Desde julio 1995 (Ley 1606)

DIRECTOS

IUE

Impuesto sobre las Utilida-des de las Empresas

Nacional

25% sobre utilidad neta Desde enero 1995 (Ley 1606)

Alícuota Adicional – IUE Minería

12,5% sobre utilidades adi-cionales

Desde nov. De 2007 (Ley 3787)

Alícuota Adicional – IUE Financiero

(12.5%) sobre el excedente de 13% del Coeficiente de Renta-bilidad respecto del patrimonio neto de las entidades financieras bancarias y no bancarias.

Desde 23 de diciembre de 2012 - Ley 211) –apli-cación desde 2012

IDHImpuesto Directo a los Hi-drocarburos Nacional

32% sobre 100% de la produc-ción en boca de pozo (primera etapa de comercialización)

Desde mayo 2005 (Ley 3058)

IT Impuesto a las Transac-ciones

Nacional 3% sobre ingreso bruto de-vengado

Desde abril de 1987 (Ley 843)

ITF Impuesto a las Transaccio-nes Financieras

Nacional 1,5 x 1.000 (por transacción financiera)

Desde julio 2006 (Ley 3446)

IVME

Impuesto a las Ventas de Moneda Extranjera

Nacional

(0,70%) sobre el importe total resultante de cada operación de venta de moneda extranjera para entidades financieras bancarias y no bancarias. Sobre 50% de importe total de cada operación de venta de moneda extranjera para casas de cambio.

Desde el 20 de septiem-bre de 2012

RC - IVA Régimen Complementa-rio al Impuesto al Valor Agregado

Nacional 13% sobre ingreso neto Desde abril de 1987 (Ley 843)

JUEGOS:LOTERÍA YDE AZAR

Actividades de juegos de azar, sorteos y promociones empresariales

Nacional30% para los juegos de azar y sorteos, y 10% para promocio-nes empresariales.

Desde noviembre de 2010 (Ley 060)

ISAE Impuesto a las Salidas al Exterior

Nacional Bs 254 por salida aérea al ex-terior

Desde marzo 1990 (Ley 1141)

REGÍMENES ESPECIALES

RTSRégimen Tributario Sim-plificado Nacional

Cuota fija por categoría, según inversión realizada en rangos máx. y min. aprobados.

Desde 1987 (D.S. 21521)

STISistema Tributario Inte-grado Nacional

Cuota fija por categoría, según inversión en rangos máx. y min. aprobados

Desde 1987 (D.S. 21642)

RAURégimen Agropecuario Unificado Nacional

Cuota fija por categoría, según inversión realizada en los rangos máx. y min aprobados.

Desde 1987 (D.S. 24463)

COMERCIOEXTERIOR GA

Gravamen Arancelario Nacional Varía según tipo de bien y acuer-dos de integración. Entre 0%, 5% y 10%

Desde 1985 (D.S. 21060)


Estructura Tributaria de los Gobiernos Autónomos Departamentales

TRIBUTOS DEPARTAMENTALES

ITGB

Sucesión hereditaria y do-naciones de Bs, inmuebles y muebles, sujetos a regis-tro público

Departamental

A l í c u o t a s 1 % , 10% y 20% sobre avalúo de bienes y derechos

Creado en abril de 1987 (Ley 843) y transferido al nivel departamental por la LMAD de 19 de julio de 2010

IPV-NAVEGACIÓN AÉREA Y ACUÁTICA

Propiedad de vehículos a motor para navegación aérea y acuática

Departamental No existe reglamentación

No existe normativa

AFECTACIÓN MEDIO AMBIENTE

Afectación al medio am-biente, excepto las causa-das por VA y actividades hidrocarburíferas, mineras y electr.

Departamental No existe reglamentación

No existe normativa

Estructura Tributaria de los Gobiernos Autónomos Municipales

IMPUESTOS, TASAS Y PATENTES MUNICIPALES

IPBIImpuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles Municipal

Varía según la zona , t i po de construcción y servicios

Desde enero 1995 (Ley 1606)

IPVAImpuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores Municipal

Varía según la ci-lindrada, modelo y procedencia


IMTImpuesto Municipal a las Transferencias Municipal 3% sobre el valor

de la transacciónDesde enero 1995 (Ley 1606)

T y PMTasas y Patentes Municipales Municipal

Varía según la superficie y acti-vidad económica realizada


AFECTACIÓN MEDIO AMBIENTE

Afectación al Medio Ambiente causadas por vehículos automotores Municipal

No existe regla-mentación


ICE CHICHAImpuesto al Consumo Específico a la Chicha Municipal

Depende de la normativa muni-cipal


Esta estructura ha ido creciendo en número de impuestos, no así en una im-portante capacidad recaudatoria, salvo lo que acontece con el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (Idh), que se ha convertido en el segundo impuesto más significativo, después del Iva.

LEY 843

El sistema tributario actual tiene origen en la Ley 843, denominada Ley de refor-ma Tributaria, promulgada en 1986 como parte del ajuste estructural neoliberal que se aplicó en Bolivia.


En materia agraria, la Ley 843 introduce, en reemplazo de todos los impuestos precedentes que gravaban la propiedad rural, un único impuesto, denominado “impuesto a la propiedad rural”.

La base imponible estaba dada por el valor de la tierra, calculada sobre la base de un valor determinado por la ley para la zona central (el área del lago Poopó, en Oruro). La ley estableció que el valor de una hectárea era de ocho millones de pesos bolivianos (equivalentes a diez dólares). Sobre esta base se podía calcular el valor de todas las tierras del país, empleando una tabla de equivalencias.

Equivalencias para determinar el valor de la tierra según la Ley 843

Zona Sub Zona Equivalencia Valor de una hectárea ($US)

Altiplano y Puna Central (Influencia del Lago Poopó) 1.0 10Norte (Influencia del Lago Titicaca) 2.3 23Norte Ribereño del Lago Titicaca 3.5 35

Valles Valles Cerrados con Riego 8.7 87Valles Cerrados a Secano 4.4 44Valles Abiertos con Vitícolas 11.7 117Valles Abiertos con Riego 5.8 58Valles Abiertos a Secano 2.7 27Valles Abiertos Vitícolas 11.7 117Cabeceras 1.7 17

Trópico Yungas 3.5 35Santa Cruz 7.0 70Chaco 4.4 44Trópico Agrícola de Beni, Pando y Prov. Iturralde (La Paz) 3.5 35

Fuente: Ley 843, artículo 55.

Aplicando esta tabla, el valor de una hectárea en Santa Cruz era de setenta

dólares, se estima que, en esa época, las tierras en esta zona valían al menos el doble. De cualquier modo, la ley previó que esta tabal de equivalencias podía ser actualizada por el Poder Ejecutivo cuando lo considerara conveniente.

La ley estableció una tasa progresiva, de modo que los que tenían propiedades más grandes debían pagar una tasa mayor. La progresividad se aplicaba en función de la clasificación de la propiedad agraria, definida en la Ley de Reforma Agraria. Así las tasas que debían pagarse fueron:

Tasas de Impuesto a la Propiedad Agraria según la Ley 843 (original)

Tipo de Propiedad Tasa de ImpuestoPequeña Propiedad 1.0%Media Propiedad 1.5%Empresa Agrícola y Empresa Ganadera 2.0%

Fuente: Ley 843, articulo 55


Así, la pequeña propiedad debía pagar anualmente un impuesto del 1% del valor de la tierra, mientras que las empresas el 2%. El impuesto se cobraba sobre el valor de la tierra, sin incluir las mejoras e inversiones. Es más, la ley establecía que el reglamento debía normar una rebaja del impuesto para atender gastos des-tinados “al mantenimiento de la infraestructura, la protección contra la erosión, así como las reservas de floresta natural y otras” (artículo 58). Se dispuso que del inmueble (artículo 57 de dicha ley).

La Ley 1715 (o Ley Inra) ratifica que la base imponible para el impuesto a la propiedad agraria es el autoavalúo practicado por el propietario, sin preci-sar si se incluye o no las mejoras. Establece que el solar campesino, la pequeña propiedad y los inmuebles de propiedad de comunidades campesinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias están exentos del pago del impuesto que grava la propiedad inmueble agraria, de acuerdo con lo que disponga las normas tributarias en vigencia (artículo 4).

Régimen impositivo boliviano y su funcionamiento

Padrón o Registro de Contribuyentes

El padrón de contribuyentes contempla la siguiente estructura: el Régimen general para las personas naturales y/o jurídicas que tienen capital mayor a Bs. 37.000, el Régimen Tributario Simplificado que lo conforman las personas naturales o jurídicas con un capital entre Bs. 12.001 y 37.000; el Sistema Tributario Simplifi-cado el cual fue creado para facilitar las obligaciones tributarias del autotransporte que se dediquen al transporte urbano, interprovincial e interdepartamental de pasajeros y/o carga, de acuerdo al Decreto Supremo Nº 23027, y el Régimen agropecuario Unificado destinado es un régimen especial que fue creado para el pago anual de impuestos por actividades agrícolas y pecuarias, así como por actividades de avicultura, apicultura, floricultura, cunicultura y piscicultura, de acuerdo al Decreto Supremo Nº 24463.

Ante la ausencia de datos proyectados sobre el universo de contribuyentes, se determina la evolución en el padrón o registro nacional de contribuyentes relacionando su crecimiento con el crecimiento de la población, obteniéndose indicadores que muestran el grado de esfuerzo de la administración tributaria en la identificación y registro de nuevos sujetos pasivos obligados al pago de los diferentes impuestos.

Al respecto, se observa que la tendencia de crecimiento anual del padrón de contribuyentes tiene un comportamiento casi constante hasta 2011, ya que para el año 2005 el padrón de contribuyentes significaba 2,2% de la población boli-viana; en cambio, para el año 2014, el padrón creció de manera importante hasta


llegar a constituir el 3,7% de la población, cifra todavía baja para las necesidades de recursos que tiene el país.

Evolución del Padrón Nacional de Contribuyentes y su relación con la Población

Gestión Padrón Población PNC/POB2005 211.519 9.427.219 2,24%2006 246.629 9.627.269 2,56%2007 275.264 9.827.522 2,80%2008 212.306 10.027.643 2,12%2009 215.696 10.227.299 2,11%2010 263.624 10.426.154 2,53%2011 302.589 10.624.495 2,85%2012 343.941 10,822,546 3,17%2013 393,811 11,019,876 3,57%2014 415.892* 11,216,054 3,70%

Fuente: SIN, INE - Población proyectada a 2011 y 2014 datos Censo. Elaboración propia .*Hasta julio se reporta un crecimiento del 5,6% en el registro de nuevos contribuyentes, puesto que hasta diciembre de la pasada gestión se tenía un total de 393.811 contribuyentes y a la fecha están inscritos 415.892.

Un análisis histórico del Registro o Padrón Nacional de Contribuyentes por Regímenes Tributarios, sobre la base de la información proporcionada por el sIn. Se inscribió a más de 22 mil nuevos contribuyentes al Padrón Nacional hasta julio, lo cual equivale un 5,6% de incremento respecto al 2013.

Con estos nuevos inscritos, el Padrón Nacional de Contribuyentes, constitui-do por el Régimen General y los Regímenes Especiales, alcanzó a fines de julio de 2014 a un total de 415.892 contribuyentes activos habilitados.

El Régimen General que está formado por los principales y grandes con-tribuyentes tiene un total de 362.814 contribuyentes, número que equivale al 87,2% del total del Padrón Nacional. En este régimen están inscritos las personas naturales y empresas que realizan actividades industriales, comercia-les, de servicios, bancarias, profesionales independientes y otros, todos estos contribuyentes tienen la obligación de dar factura y pagar los impuestos al valor agregado, a las transacciones y, si corresponde, a las utilidades de las empresas.

Del total de recaudaciones, el Régimen General contribuyó con el 99,94% del monto total gestionado por la Administración Tributaria. En cuanto a los regímenes especiales, constituidos por el Régimen Tributario Simplificado (rts), el Régimen Agrario Unificado (rau) y el Sistema Tributario Integrado (stI), actualmente el número de contribuyentes activos es de 53.078, cantidad que representa al 12,8% del total del Padrón. El aporte de los Regímenes Especiales representó, a julio de 2014, el 0,06% de la recaudación total.


Año que pasa la cantidad de contribuyentes va en aumento, el 2010 se tenía 263.624, el 2011 302.213, el 2012 de 343.94, el 2013 de 393.811 y en lo que va de 2014 son 415.892 contribuyentes activos.

Recaudaciones del Impuesto a la Tierra en Bolivia

En Bolivia no existe específicamente un impuesto a la tierra, sino un impuesto más general; el impuesto a la propiedad, y se denomina “impuesto a la propiedad de bienes inmuebles” (IpbI)49. Es un impuesto que está dentro del dominio tri-butario municipal, y, en consecuencia, son los gobiernos municipales encargados de cobrarlo y administrarlo.

Uno de los inconvenientes del impuesto inmobiliario en Bolivia es que no diferencia entre las tierras y las construcciones, ambas son consideradas inmuebles. Por lo tanto, en Bolivia es imposible saber cuánto efectivamente se paga como impuestos por la propiedad de la tierra.

Este dato se podría inferir del hecho de que los procedimientos que se aplican para el cobro en el área urbana son diferentes a los que se aplica en el área rural. Sin embargo, tampoco existe en el país información en el ámbito nacional que desagregue las recaudaciones inmobiliarias urbanas de las rurales. Es posible que en los municipios grandes se pueda hacer esta distinción, pero en la mayor parte de los municipios no.

Recaudación Tributaria Interna

La recaudación Tributaria interna es la recaudación impositiva generada dentro del territorio nacional por concepto de las diferentes actividades económicas llevadas a cabo en nuestro país.

49 El Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles (IPBI) es el pago anual a nivel municipal que se realiza por la tenencia en propiedad de bienes inmuebles.


Recaudación Tributaria(En millones de Bs.)

3.911 4.037 5.257 5.349 5.709 6..2818.326

12.171

16.89118.850

22.647

24.13224.112

30.201

37.461

45.840

6.253

25.305

39.146

27.426

11.7207.735

17.570

6.253

3.820

15.543

30.297

25.350

12.111

8.996

21.205

17.368

6.7446.465

17.66816.003

6.6445.954

12.89611.394

5.497

9.843

0000000 2.3280

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000

Rec. Tributaria sin IDHIDH

1998 1999 2000 2001Mar Jun Sep

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014

Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), Viceministerio de Política Tributaria - Dirección General de Estudios Tributarios. Elaboración Ministerio de Economía y Finanzas Públicas - Dirección General de Planificación.

La Recaudación tributaria interna a septiembre de 2014 llega a Bs.39.146 MM, representando un 85 % de la recaudación total de la gestión 2013.

Recaudación Tributaria por Departamento

La composición de la recaudación va de la siguiente manera: por departamentos: santa Cruz tiene el 44%, La Paz el 40% y Cochabamba el 9% entre otros. Por tipo de impuesto va de la siguiente manera: el Iue 42%, el Iva 27%, EL It 11%, EL Ice 5%, Entre otros. Por actividad económica va de la siguiente manera: Petróleo Crudo y Gas Natural 24%, Comercio 16%, Industria Manufacturera 15%, Minerales Metálicos y no Metálicos 11%, entre otros


Evolución de la Recaudación Tributaria por Departamento(En millones de Bs.)

1.8822.272

11.139

11.68720052013

2014 Sep

3.4302.244

2.487

729

10.025

11.102

3.208

La Paz Cochabamba Santa Cruz Resto del País

579

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), Viceministerio de Política Tributaria - Dirección General de Estudios Tributarios. Elaboración Ministerio de Economía y Finanzas Públicas - Dirección General de Planificación.

Recaudación del Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles

Son sujetos pasivos del impuesto las personas jurídicas o naturales y las sucesiones indivisas, propietarias de cualquier tipo de inmuebles, incluidas tierras rurales obtenidas por títulos ejecutoriales de reforma agraria, dotación, consolidación, adjudicación y por compra y por cualquier otra forma de adquisición La base imponible de este impuesto estará constituida por el avalúo fiscal establecido en cada jurisdicción municipal en aplicación de las normas catastrales y técnico - tributarias urbanas y rurales emitidas por el Poder Ejecutivo. Mientras no se practiquen los avalúos fiscales a que se refiere el artículo anterior, la base impo-nible estará dada por el autoavalúo que practicarán los propietarios de acuerdo a lo que establezca la reglamentación que emitirá el Poder Ejecutivo sentando las bases técnicas sobre las que los Gobiernos Municipales recaudarán este impuesto. (Ley 843 Actualizada al 2012, artículos 52, 54 y 55).

Las alícuotas del impuesto son las que se expresan en la siguiente escala:


Monto de evaluación PagaranDe más de Hasta Bs. Más % s/excelente de

Bs 0 Bs. 200.000 0 0.35 Bs. 0Bs. 200.001 Bs. 400.001 700 0.50 Bs. 200.000Bs. 400.001 Bs. 600.001 1.700 1.00 Bs. 4.00.000Bs. 600.001 En adelante 3.700 1.50 Bs. 6.00.000

Fuente: Ley 843 Actualizada al 2012, artículo 57.

A septiembre de 2014, la recaudación llega a Bs. 639 MM, representando un 81% de la recaudación total de la gestión 2013.

Recaudación del Impuesto a la propiedad de Bienes Inmuebles(En millones de Bs.)

0

1.00

900

800

700

600

500

400

300

200

100100

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Sep

194

278

411 410 455484

511566

622 639

721

795

639

Fuente: Registro Único de la Administración Tributaria Municipal (RUAT).Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas - Dirección General de Planificación.


Composición de la recaudación del impuestoa la propiedad de bienes inmuebles - 2014 Sep.

32%

36%

18%

3%

4%

4%

2%1%

0%

PandoPotosíTarija

BeniChuquisacaOruro


En cuanto a la composición de la recaudación, el 36% proviene de Santa Cruz, el 32 % de La Paz, el 18% de Cochabamba y el 14% en el resto del país.

Recaudación Total del RuAT

La Recaudación Total del ruat está constituida por: el Impuesto Municipal a la Propiedad de Vehículos (IMpv), el Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles (IpbI), el Pago para Patentes de Funcionamiento (ppf), el Impuesto Municipal a las Transferencias de Vehículos (IMtv), el Impuesto Municipal a las Transferencias de Bienes Inmuebles (IMtbI)


Recaudación Agregada (En millones de Bs.)

IMPV IMBI PPF IMTV IMTBI

6 77152

10713275

100126

194

135

278

155

411

105

410

115

137

455

130

150

484

151

176

511

180

172

566

192

244

622

240

317

639

254

360

721

252

477219

352

509

693 685778

876967

1.120

1.3191.400

1.604

1.872

1.578

260

639

537

795

306

593

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Sep

0

400

800

1.200

1.000

2.000


La recaudación agregada a septiembre de 2014 llega a Bs. 1578 MM repre-sentando un 85% de la recaudación total de la gestión 2013.

Composición de la recaudación agregada por tipo de impuesto - 2014 Sep.

16%

5%

4%

41%

34%

IMPV IMBI PPF IMTV IMTBI

Fuente: Registro Único de la Administración Tributaria Municipal (RUAT). Elaboración Ministerio de Economía y Finanzas Públicas - Dirección General de Planificación.


En cuanto a la composición de la recaudación es de la siguiente manera: 41% corresponde al Impuesto Municipal a la Propiedad de bienes Inmuebles (IpbI), 34% al Impuesto Municipal a la Propiedad de Vehículos (IMpv), 16% al Impuesto Mu-nicipal a las Transferencias de Bienes Inmuebles y el 9% a las otras recaudaciones.

El Impuesto a la Propiedad Rural y sobre los Inmuebles Urbanos no solo representa un porcentaje importante de los recursos propios de los municipios de tamaño mediano y grande (del 20 al 40%) sino que constituye además la base de su recaudación impositiva (entre el 40% y el 70%). La situación mencionada no significa en modo alguno que los municipios citados exploten adecuadamente las posibilidades que el tributo brinda ni tampoco que estos porcentajes sean comunes a la mayoría de los 339 gobiernos municipales del país.

La primera y quizás más importante causa del comportamiento no satisfac-torio del Impuesto Inmobiliario en la mayoría de los municipios es que más de la mitad de la población tiene necesidades básicas insatisfechas; un nivel de pobreza del 60 % debe necesariamente traducirse en una muy baja capacidad contributiva de los propietarios de inmuebles para hacer frente a sus obligaciones impositivas.

En segundo lugar, el censo del 2012 muestra una alta concentración de pobla-ción en 22 municipios (casi el 48% del total), hay una tendencia a la concentración de población en las tres regiones del eje troncal, mientras que el resto se distribuye entre la planta urbana y áreas rurales de los restantes 317 municipios muchos de los cuales tienen comunidades que no superan los 2000 habitantes y –en muchos casos– los 250 habitantes. Esta dicotomía explica porque mientras algunos go-biernos municipales tienen acceso a este recurso impositivo, el escasísimo grado de urbanización de muchas localidades, sumado a altos índices de pobreza, torna utópica la recaudación del impuesto inmobiliario.

El tercer elemento que explica una recaudación amesetada del tributo en mu-chos municipios es el mantenimiento de una reducida tasa promedio por predio. No son ajenos a este problema los inexistentes o pobres sistemas de fiscalización y control de la recaudación, las inadecuadas valuaciones fiscales de los inmuebles y las imperfecciones en los sistemas catastrales.

Dado que el éxito de la recaudación de este tributo depende de la existencia de valuaciones fiscales realistas y de sistemas de catastro apropiados, la realidad muestra que, salvo en un puñado de grandes ciudades, los gobiernos municipales no cuentan con oficinas catastrales y que donde éstas existen ellas están pobre-mente organizadas, sus métodos son técnicamente deficientes y el nivel de co-bertura muy bajo en relación a la mancha urbana; un resultado inevitable de esta situación es el insatisfactorio nivel de las valuaciones fiscales que representarán la base imponible del tributo.

Actualmente, los municipios bolivianos determinan la base imponible del Impuesto Inmobiliario mediante el método denominado de autoavaluo (Ley 843-Art. 55).


Conclusiones

Podemos concluir que se requiere la implementación de un nuevo sistema tribu-tario para su aplicación en el estado autonómico, consistente en la aplicación de una nueva normativa tributaria autonómica, la definición de una nueva estructura y régimen tributario, así como un nuevo modelo de distribución de recursos tributarios.

La evolución del cumplimiento tributario en Bolivia es positiva, principal-mente motivada por la educación dada a los ciudadanos bolivianos sobre que el pago de impuestos es un deber.

En términos generales los indicadores de gestión tributaria, además del incremento de la recaudación tributaria, muestran un sistema fortalecido y con perspectivas estables en el mediano plazo.

El nivel de recaudación más alto se concentra en los Departamentos del eje troncal, aunque la participación de La Paz fue reducida por un incremento de la dinámica de Santa Cruz.

Si bien existen buenas señales de tener un sistema tributario sostenible, se ha comprobado que el sistema todavía es inequitativo, por la fuerte presencia de impuestos indirectos y la dependencia al consumo interno; la mayor parte de las recaudaciones se concentran en pequeños grupos de contribuyentes y los regímenes especiales, prácticamente, no tienen ningún aporte dentro del sistema; existen impuestos que empezaron como transitorios pero que aún continúan vigentes; la estructura tributaria todavía no ha sido capaz de captar los ingresos generados del sector informal; asimismo, las medidas de política tributaria como modificaciones a la Ley 843 y al Código Tributario se realizan de manera parcial y dentro las leyes finánciales.

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Leyes, decretos supremos y otros – Constitución Política del Estado– Ley Nº 031 Marco de Autonomías y Descentralización – Ley Nº 843, Reforma Tributaria, de 20 de Mayo de 1986– Ley Nº 843, Actualizado al 31 de Diciembre de 2012– Ley Nº 1715 de 18 de Octubre de 1996 Ley del Servicio Nacional de Reforma

Agraria – Ley Nº 3545 de Modificación de la Ley Nº 1715 de 28 de Noviembre de

2006 Ley de Reconducción Comunitaria de la reforma Agraria – Decreto Supremo Nº 24484– Decreto Supremo Nº 23027– Decreto Supremo Nº 24463

Wedgrafía

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Introducción

En términos generales el catastro es información de los bienes inmuebles que se encuentran en áreas rurales y urbanos, la información resultante puede ser utilizada para diferentes fines, respetando el derecho a la privacidad de los propietarios.

El territorio del estado Plurinacional de Bolivia está conformado por áreas urbanas y rurales, por tanto su tratamiento requiere de una normativa que le permita al Estado la implementación del catastro en ambas áreas, con fines de planificación y gestión territorial, entendiendo que es competencia exclusiva del nivel central del Estado el control de la administración agraria y catastro rural, y competencia exclusiva de los gobiernos municipales autónomos el catastro urbano conforme lo establece la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia aprobada en el año 2009.

Una ley de catastro en Bolivia no puede ser hecho solo para el área rural o para el área urbana, en la práctica existe una continua mutación de lo rural a lo urbano tal como en los municipios del Cercado en Cochabamba

El Estado ha intentado con sus instituciones realizar una ley de catastro ya sea desde el Instituto Nacional de Reforma Agraria como desde el Ministerio de Obras Publicas con resultados poco alentadores.

Este documento pretende hacer una propuesta de ley de catastro la misma que tiene antecedentes en discusiones previas entre las miembros de las institu-ciones que desarrollan catastro rural y urbano en el país, pretendemos recoger las propuestas previas para mantener en debate la necesidad de una norma catastral en Bolivia.

Sin norma catastral lo avanzado hasta ahora en registrar los predios en Bolivia, podría perderse, tergiversase en el futuro y tendríamos que empezar de nuevo.

Propuesta de ley del catastro en el Estado Plurinacional de Bolivia

Ing. José Juan Flores Flores


Antecedentes legales del catastro en el Estado Plurinacional de Bolivia

La importancia o trascendencia que tiene el registro de bienes inmuebles, tiene sus antecedentes históricos particularmente en los tiempos de la Colonia, no se conoce un sistema de registro de propiedades anterior a este período, se levan-taron registros especiales para la propiedad de tierras agrícolas, adjudicación y construcción de viviendas, transacciones negociadas entre partes, todo bajo un régimen que daba preferencia al valor material y económico de un bien que los propietarios españoles ostentaban sobre ellos para cumplir con tributos en favor del Rey y las instituciones coloniales dominadas por los españoles.

A partir de la Fundación de la República y sobre la base heredada de la Colo-nia, por el crecimiento demográfico y la expansión de las actividades económicas especialmente sobre la tierra y su propiedad, se comenzó a hablar del catastro dándole relevancia a través de leyes y reglamentos, que si bien no fueron siste-máticos y coherentes por los momentos políticos y económicos en que se vivía, hoy se constituyen en antecedente fundamental para poder formular una nueva ley de catastro.

La norma más longeva citada por el Instituto Nacional de Reforma Agraria es la siguiente:

• La Orden Suprema de 10 de agosto de 1830, por la que se establece se remitan al Ministerio de Hacienda, los catastros formados á virtud del reglamento de 27 de enero de 1826: en las provincias donde no se hayan verificado, se practiquen por los gobernadores: se prescribe el método: recompensa de los que lo desempeñen bien, y pena de los que no lo cumplan.

Desde esa fecha a la actualidad si uno se basa en la base de datos de la Gaceta Oficial de Bolivia se pueden reconocer 113 normas que hablas de algún modo del catastro, sin embargo existe fechas clave y normas específicas que merecen ser nombradas, como ser:

• El 9 de Abril de 1952, se produce la Revolución Nacional que dispone medidas revolucionarias en la vida de Bolivia, siendo una de ellas la Reforma Agraria que es firmada el 2 de Agosto de 1953. Luego siguieron leyes fundamentales sobre este proceso.

• El Decreto Ley N° 03464 que inicia el proceso de la Reforma Agraria y que es elevado al rango de Ley el 29 de Octubre de 1956. Sus bases teóricas son: las tierras son del dominio originario del Estado y que a éste le corresponde la distribución, redistribución y reagrupamiento de la propiedad agraria conforme a las necesidades económicas y sociales del pueblo; se instituye el trabajo como fuente básica del derecho de adquirir y conservar la propiedad

171ESTADO DEL CATASTRO URBANO EN BOLIVIA

agraria y se declara el derecho de dotación de tierras a favor de todos los campesinos; el Estado no reconoce el latifundio; se garantiza la existencia de las propiedades comunarias, cooperativas y privadas; la mediana propiedad y la empresa agropecuaria gozan de garantían en tanto cumplan su función económica y social.

• En el año 1970, se crea el Ministerio de Urbanismo y Vivienda, al que se le asigna la responsabilidad del establecimiento del Catastro Urbano, pasando la dncu a depender de este Ministerio.

• El Decreto Supremo 10902 de 08 de junio de 1973, Instituto Geográfico Militar y de Catastro Nacional - Reconoce a esta institución como única organización técnica cartográfica.

• La Ley Orgánica de Municipalidades N° 696 de 20 de Abril de 1985, en la que faculta a los municipios la administración del Catastro Urbano y percibir íntegramente las recaudaciones por Tributación Inmobiliaria.

• La Ley de Reforma Tributaria 843 del 20 de Mayo de 1986, determina el método de autoavalúo para el cálculo del valor catastral y autoriza a la dncu a aprobar los valores catastrales en coordinación con los municipios. Así mismo establece que el Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles opbI, es de dominio tributario de los Gobiernos Municipales del país y autoriza al Poder Ejecutivo a actualizar anualmente los montos establecidos en la esca-la impositiva sobre la base de la variación de la cotización oficial del Dólar Estadounidense respecto al Boliviano.

• La temática catastral adquiere mayor trascendencia a fines de la década del 80, practicándose cambios como la intervención por parte del Gobierno a la cnra y al Inc. A partir de esta época surgen nuevas disposiciones sustanciales.

• El Decreto Supremo N° 22902 de fecha 19 de Septiembre de 1992, moder-niza el Catastro Urbano y promulga el Reglamento de Catastro Urbano, por parte de la dncu, vigente actualmente.

• La Ley N° 1551 de 20 de Abril de 1994 de Participación Popular, manda que los municipios son autónomos con una jurisdicción propia y tienen la facultad los sistemas de Catastro Urbano y Rural de acuerdo a normas técnicas y de aplicación general emitidas por el Poder Ejecutivo.

• El Decreto Supremo 24204 de 23 de Diciembre de 1995, confiere al Poder Ejecutivo la facultad de aprobar anualmente los planos de zonificación, las tablas de valuación de terrenos y construcciones, los factores de corrección del valor de os terrenos, la tabla de depreciación de las construcciones y la escala impositiva actualizada que se utilizará para la liquidación de IpbI, previo dictamen técnico catastral. Posteriormente estas atribuciones pasan al Viceministerio de Participación Popular y Fortalecimiento Popular.

• Con la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de Octubre de 1996, se tie-ne un nuevo enfoque de regularización del Derecho Rural en Bolivia. Esta


Ley establece la estructura orgánica y atribuciones del Servicio Nacional de Reforma Agraria (snra) y el régimen de distribución de tierras, lo cual garantiza el derecho propietario sobre la tierra y regula el saneamiento de la propiedad agraria, crea el Instituto Nacional de Reforma Agraria (Inra) que es el órgano técnico ejecutivo encargado de dirigir, coordinar y ejecutar las políticas establecidas por el snra, determinando como una de sus modalidades de ejecución el Catastro Rural Legal e incorporación una vez concluido el proceso de saneamiento a un Catastro, debiendo transferirse a los municipios para su administración.

• El Decreto Supremo 26580 de 03 de abril de 2002 prioriza el saneamiento y catastro de la propiedad agraria

• La Ley N° 2434 de 21 de Diciembre de 2002, establece como factor de actualización de las obligaciones con el Estado, la Unidad de Fomento de Vivienda ufv.

• Las modificaciones a la Ley 843, introducidas en la Ley 2493 de 4 de Agosto de 2003, establecen el procedimiento para determinar la base imponible para el pago de impuestos a la Propiedad Inmueble Agraria.

• El Decreto Supremo N° 27957 de 6 de Enero de 2005, permite la moderni-zación de Derechos Reales, introduciendo nuevas técnicas y tecnologías que brindan un servicio ágil y oportuno, promulgado en el marco de la Ley de Inscripción de Derechos Reales.

• Mediante Resolución Suprema de fecha 22 de Septiembre de 2005, se dispone que el Ministerio de Desarrollo Sostenible, mediante Resolución aprobará los planos de –zonificación y valuación zonal de terrenos y construcciones presentados por los Gobiernos Municipales para el cobro del IpbI, previo Dictamen Técnico de la Unidad de Ordenamiento Territorial.

• La Ley N° 3545 de modificación a la Ley 1715, promulgada el 28 de Noviem-bre de 2006, señala en las disposiciones finales que a los efectos de manteni-miento y actualización de la información catastral y de la propiedad agraria, toda transferencia de predios agrarios deberá ser registrada, sin más trámite y sin costo en el Instituto Nacional de Reforma Agraria como requisito para su validez e inscripción en Derechos Reales, así como la coordinación con los municipios en los procedimientos necesarios para el mantenimiento y la actualización de la información catastral.

• El Decreto Supremo N° 29215 de 02 de agosto de 2007, en el Titulo de Sistemas de Información y Registro se refiere al Sistema de Catastro Rural.

• La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, da preceptos constitucionales fundamentales como ser el artículo 298 parágrafo II que señala que es competencia privativa del nivel central del Estado el control y administración del Catastro Rural, asimismo el artícu-lo 302 parágrafo I, indica claramente que es competencia exclusiva de los


Gobiernos Municipales Autónomos, el Catastro Urbano en el ámbito de su jurisdicción.

• La Ley N° 031 de 19 de julio de 2010 Ley Marco de Autonomías y Des-centralización “Andrés Ibañez”, que tiene por objeto regular el régimen de autonomías y las bases de la organización territorial del Estado, se refiere al catastro municipal y urbano.

Importancia del catastro

Lo que se pretende con el catastro es realizar el inventario público del bien inmue-ble que registre sus características físicas, económicas y legales, de una determinada jurisdicción territorial, la misma que debe estar integrada, mantenida y actualizada, por ser de interés del Estado para fines de planificación y desarrollo territorial.

Su función aporta a la descripción de las características cualitativas y cuanti-tativas del bien inmueble catastral, en base a esta información se realizaran innu-merables acciones de tipo socioeconómico, geográfico, urbanístico, estadístico, histórico, legal y fiscal.

Es decir, es un instrumento que permite poner orden, conocer con certeza las extensiones de los bienes inmuebles catastrales, diferenciándolos en razón de las áreas tanto urbanas como rurales, almacenando la información de los bienes inmuebles que sean objeto de catastro.

Esta información al ser almacenada lograra controlar y mantener el registro de a quién pertenece la tierra, cómo la adquirió, cuáles sus límites, el valor catastral, además de que coadyubara a la seguridad legal sobre la propiedad, tenencia y su uso.

Al mismo tiempo permite establecer las bases para consolidar un Estado más moderno con la incorporación de los sistemas y procedimientos, que cuenten con las herramientas para determinar las verdaderas dimensiones y valores de los bienes inmuebles, permitiéndole analizar, planificar y ejecutar acciones de desarrollo que repercutan de manera directa en la población.

Por otro lado, se ha establecido la necesaria vinculación que debe existir entre el catastro y Derechos Reales, lo cual concreta el ansiado anhelo de elevar nues-tro registro a un nivel mas desarrollado, dotándolo de mayor y más organizada información en cuanto a los bienes inmuebles, otorgando seguridad jurídica al ciudadano al momento de realizar sus transacciones y evitando la generación de duplicidades de partidas en la sede registral.

Los procesos, acciones, mecanismos o herramientas que permitirán conocer el estado real y cierto –de un bien inmueble catastral son la actualización y man-tenimiento catastral, permitiendo poner al día toda la información relacionada, respetando el ámbito de aplicación y la jurisdicción y en consecuencia la compe-tencia de cada institución encargada.


Instancias nacionales responsables del catastro urbano y rural

En el marco de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia para vivir bien, se tiene como competencia exclusiva del nivel central del Estado el control de la administración agraria y catastro rural, y como competencia exclusiva de los gobiernos municipales autónomos el catastro urbano en el ámbito de su jurisdicción en conformidad a los preceptos y parámetros técnicos establecidos para los gobiernos municipales por parte del Estado.

En este sentido se establece que es el Instituto Nacional de Reforma Agraria, institución autárquica del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras la instancia responsable de la implementación del registro, mantenimiento y actualización de la información catastral de los procesos de regularización de derecho de propiedad (Saneamiento de la propiedad agraria), así como la complementación de información del valor catastral de propiedad rural. Es el Viceministerio de Tierras del Mdryt la encargada de ejercer las labores de fiscalización sobre el Inra y la encargada de proponer normas complementarias de administración de tierras.

El Viceministerio de Vivienda y Urbanismo del Ministerio de Obras Publicas Servicio y Vivienda, es la instancia del nivel central del Estado responsable del establecimiento de los parámetros técnicos del catastro urbano en coordinación con los Gobiernos Autónomos Municipales, también ejerce la labor de desarrollar la etapa de formación catastral en los municipios que lo soliciten.

El Estado Plurinacional de Bolivia está dividido territorialmente en depar-tamento, provincia, el municipio, el Territorio Indígena Originario Campesino (tIoc’s), en todos los casos la parcela se constituye en la unidad básica del catastro. La información catastral es la información más importante para la Planificación del Territorio.

Proyecto ley general del catastro urbano y rural del Estado Plurinacional de Bolivia.

La presente propuesta está basada en una propuesta presentada por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (Inra) a la que se ha complementado un análisis de carácter multidisciplinario del cual ha participado el suscrito, El Viceministerio de Vivienda ha complementado este documento con sus observaciones.

Para la propuesta final se han convocado a reuniones en tres tiempos, donde han participado Ingenieros Geógrafos, Geodesias, Arquitectos, Agrónomos, y Economistas, siendo el resultado una propuesta que no es una propuesta final.


CAPITULO IDISPOSICIONES GENERALES

(OBJETO, DEFINICIÓN Y FINALIDADES)

ARTICULO 1º.- (OBJETO DE LA LEY) La presente Ley tiene por objeto, regular los procedimiento de la formación, mantenimiento y actualización del catastro rural y urbano y establecer las obligaciones y responsabilidades en materia de catastro urbano rural que tienen las instituciones, propietarios, servidores públicos y usuarios.

ARTÍCULO 2º.- (ÁMBITO DE APLICACIÓN) La presente Ley es de aplicación en todo el territorio del Estado Pluri-nacional de Bolivia y de cumplimiento obligatorio para las personas naturales y jurídicas.

ARTÍCULO 3º.- (FINALIDADES DEL CATASTRO) Son finalidades del Catastro:a) Coadyuvar a la seguridad de los titulares respecto a la identificación física, y económica del bien inmueble público y privado ubicados en el área urbana y rural.b) La administración (mantenimiento y actualización) de la información catastral relativa al bien inmueble rural y urbano, como fuente de información veraz y oportuna, y base para la planificación y administración del territorio.c) La determinación del valor catastral del bien inmueble como valor base para tributación, políticas económicas y otros vinculados, enmarcado en los principios integrales de orden público, interés general, equidad y obligatorio de la presente Ley.d) La aplicación de medios modernos tecnológicos en el sistema de información catastral a nivel urbano y rural a fin de llegar a su integración.e) Otras que establezca la normativa legal afín.

ARTÍCULO 4º.- (SERVICIO PÚBLICO DEL CATASTRO) El Catastro se constituye en un servicio público y la informa-ción que genera, procesa y administra tiene carácter oficial. Toda persona natural o jurídica, en lo que corresponda, tiene acceso a la información catastral.

CAPITULO II:PRINCIPIOS Y DEFINICIONES DEL CATASTRO URBANO Y RURAL

ARTÍCULO 5º. (PRINCIPIOS) Son principios del Catastro, los siguientes:a) Buena fe.- En relación de los titulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los titulares de bienes inmuebles catastrales, orientarán el procedimiento administrativo.b) Celeridad.- El Catastro en su tramitación y resolución debe ser rápido, expedito y oportuno.c) Coordinación y vinculación institucional.- Toda la Administración Pública que se relacione con la temática Ca-tastral, debe coordinar y vincularse internamente entre sí para una eficiente y eficaz gestión catastral, respetando su independencia funcional.d) Control social.- Las personas naturales y jurídicas ejercerán el control social en todas las entidades encargadas del Catastro, para promover el manejo transparente de la información en la actividad administrativa, a fin de evitar actos de corrupción, de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Estado, la presente Ley y las normas aplicables.e) Desarrollo Multidisciplinario.- El Catastro en su administración y consolidación se desarrolla con exclusiva res-ponsabilidad de las instituciones públicas, con la participación de profesionales formados en las distintas disciplinas relacionadas a la temática territorial, promoviendo y promocionando su capacitación, utilizando la tecnología de la información y comunicación, buscando el fortalecimiento institucional.f) Eficacia.- Todo procedimiento administrativo debe lograr su finalidad, evitando dilaciones indebidas.g) Eficiencia.- La administración y gestión catastral deberá enmarcarse en el cumplimiento de los objetivos y metas trazadas optimizando los recursos disponibles oportunamente.h) Espacialidad.- El bien inmueble catastral a ser registrado debe estar determinado con toda precisión, indicando ubicación y descripción del inmueble, medidas, superficie, colindancia, y otros elementos de carácter técnico, económico y legal.i) Igualdad.- La relación entre las instituciones y sus administrados referida a la temática catastral es armónica y pacífica, con trato igualitario y de reciprocidad evitando la discriminación.


i) Fraccionamiento: Es la división física y legal de un bien inmueble en dos o más unidades independientes físicas y legales, en los casos permitidos por Ley.j) Fusión: Es la unión física y legal en un solo registro de dos o más bienes inmuebles catastrales territorialmente continuos, de manera voluntaria o judicial, dando lugar al nacimiento de un nuevo bien inmueble.k) Gestión Catastral: Es el conjunto de operaciones y acciones administrativas de diversa naturaleza necesarias para la formación, actualización y mantenimiento del Catastro.l) Información Catastral.- Entendida como el conjunto de datos que identifican al objeto, como ubicación geográfica, superficies, límites, código catastral, calidad de tenencia, valor catastral y titularidad.m) Infraestructura de Datos Espaciales.- conjunto de tecnologías, políticas, estándares y recursos humanos para adquirir, procesar, almacenar, distribuir y mejorar la utilización de la información geográfica.n) Mapa Catastral: Es el documento cartográfico a escala, que define con precisión la posición georeferenciada de los datos planimétricos y altimétricos de la información catastral.o) Mantenimiento catastral.- Conjunto de acciones, operaciones y procedimientos necesarios y constantes que tienen por objeto mantener actualizado el estado del bien inmueble catastral, a fin de detectar los cambios, accionar los mecanismos de actualización y registrar la nueva situación, dirigida a asegurar la integridad, actualidad y realidad de los registros que permitan contar con información real.p) Plano catastral: Es la representación gráfica de los elementos geométricos del bien inmueble catastral, es el instrumento técnico georeferenciado que determina la ubicación, forma, linderos, límites y dimensiones.q) Registro Catastral: Es la inscripción gráfica y alfanumérica que identifica el estado físico, legal y económico del bien inmueble, dinámico y actualizado, cuya finalidad es el mantenimiento de la información catastral.r) Sistema de Información Catastral: Es un conjunto de reglas y principios que optimizan y consolidan la formación y gestión catastral, conformada por subsistemas interrelacionados o interdependientes destinados a la captura, depuración, almacenamiento, recuperación, actualización y tratamiento de los datos y descripciones del objeto, sujeto y derecho.s) Titular: Es el propietario, poseedor o detentador del bien inmueble que demuestra tener derecho subjetivo e interés legítimo dentro de la temática catastral acorde a las disposiciones legales vigentes.t) Valor Catastral: Es el avalúo económico de un bien inmueble catastral, producto de un estudio de valores que sirve de base o referencia para las actuaciones de la administración pública, ya sea fiscales como no fiscales.

NIVEL CENTRAL DEL ESTADO Y LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS MUNICIPALES

ARTÍCULO 7°.- (ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS SERVICIO Y VIVIENDA)El Ministerio de Obras Publicas Servicio y Vivienda tiene la atribución del establecimiento de reglas y parámetros técnicos y otros instrumentos que permitan la gestión del catastro urbano en los gobiernos autónomos municipales.

ARTÍCULO 8°.- (ATRIBUCIONES DEL VICEMINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO EN MATERIA DE CATASTRO URBANO). El Viceministerio de Vivienda y Urbanismo tiene las siguientes atribuciones en materia de catastro urbano:a) Establecer parámetros técnicos para el catastro urbano.b) Coordinar la construcción de metodologías de valoración del bien inmueble urbano.c) Establecer programas de apoyo técnico para la formación del catastro urbano de forma supletoria y sin perjuicio de la competencia municipal.d) Constituirse como nodo central de la Infraestructura de datos espaciales del catastro urbano.e) Coordinar interinstitucionalmente el desarrollo de la infraestructura de datos espaciales del catastro urbano y rural.f) Establecer las normas técnicas y jurídicas para la interrelación entre catastro urbano y Derechos Reales.

CAPITULO IVMINISTERIO DE DESARROLLO RURAL Y TIERRAS

ARTÍCULO 9°.- (ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE DESARROLLO RURAL Y TIERRAS)

El Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras tiene las siguientes atribuciones:a) Aprobar las normas catastrales rurales y otros instrumentos que permitan la gestión del catastro rural.b) Definir la política nacional de catastro rural


ARTÍCULO 10°.- (ATRIBUCIONES DEL VICEMINISTERIO DE TIERRAS)a) Supervisar al Instituto Nacional de Reforma Agraria para el cumplimiento de los fines del Catastro en el ámbito Rural.b)Formular de manera coordinada con el Instituto Nacional de Reforma Agraria las políticas, normas, estrategias , acciones y proyectos para la gestión del catastro en el ámbito rural c)Velar por el cumplimiento de la seguridad jurídica de los bienes inmuebles rurales, público y privadosd) Fortalecer el sistema de catastro y registro público de la propiedad agraria.d) Constituirse como nodo central de la Infraestructura de datos espaciales del catastro rural.e) Coordinar interinstitucionalmente el desarrollo de la infraestructura de datos espaciales del catastro rural y urbano.

f) Establecer las normas técnicas y jurídicas para la interrelación entre catastro rural y Derechos Reales.

ARTÍCULO 11°.- (ATRIBUCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA)a) Dirigir, ejecutar y consolidar planes, programas y actividades de catastro en el ámbito de sus competencias.c) Consignar recursos económicos suficientes en sus presupuestos para ejecutar el Catastro.d) Administrar el Sistema de Información Catastral rural.e) Promover y canalizar cooperación técnica y financiera para la ejecución de proyectos de Catastro Rural.f) Gestionar la implementación de medios tecnológicos en instituciones donde no existe o en las que exista estén acorde a los avances de la sociedad, a efectos de contar con información catastral que pueda ser integrada.g) Realizar el intercambio permanente de información con la oficina de Derechos Reales, a través del Sistema de Información Catastral.h. realizar el avaluó catastral de propiedades rurales.I) Realizar cobros por concepto de administración catastral conforme a reglamento.i) Elaborar el mapa base catastral.

ARTÍCULO 12o.- (ADMINISTRACIÓN CATASTRAL) El Instituto Nacional de Reforma Agraria en el área de sus com-petencias y conforme a sus atribuciones, deberá velar por la administración, mantenimiento y actualización de la información catastral de los bienes inmuebles catastrales del área rural con relación al sujeto, objeto y su derecho.

ARTÍCULO 13°.- (ACTUALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL) Es obligación del Instituto Nacional de Re-forma Agraria en el área de sus competencias, actualizar todo cambio de información catastral por implementación de proyectos de necesidad, fenómenos o desastres naturales y otros que así se consideren necesarios.

ARTÍCULO 14°.- (MANTENIMIENTO DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL)

Es obligación de los titulares realizar las solicitudes de mantenimiento de registro catastral en los Sistemas de Información Catastral.

CAPITULO V IMPLEMENTACIÓN DEL CATASTRO URBANO Y RURAL

ARTÍCULO 15°.- (FORMACIÓN DEL CATASTRO) A efectos de levantar la información de los bienes inmuebles catastrales, se tomará en cuenta los siguientes procesos:a) Conformación de la cartografía catastral.b) Levantamiento catastral c) Valuación Catastral.d) Consolidación de la información en la Infraestructura de datos espaciales del catastro.

ARTÍCULO 16°.- (CARTOGRAFÍA CATASTRAL) Se realiza con los medios técnicos más adecuados tomándose en cuenta las normas de precisiones planimétricas y altimétricas requeridas para el Catastro urbano y rural.

ARTÍCULO 17°.- (LEVANTAMIENTO CATASTRAL) Comprende las operaciones de mensura y encuesta obtenidas a través de métodos de levantamiento topográficos y geodésicos directos, indirectos o mixtos que aporten elementos necesarios para su ubicación geográfica, uso, situaciones jurídicas y económicas, así como los datos necesarios para los fines específicos y de información catastral


ARTÍCULO 18°.- (VALUACIÓN CATASTRAL) El valor catastral de un bien inmueble urbano y rural, será definido a través de metodologías y procedimientos que serán establecidos en los respectivos reglamentos de la presente Ley.

ARTÍCULO 19°(PROCESAMIENTO DE LA INFORMACION)El procesamiento de la información responde a las aplicaciones contenidas en el sistema de información catas-tral; y comprende básicamente la vinculación de datos gráficos y alfanuméricos procesados y almacenados en forma digital y análoga, incluyendo cálculo de valores catastrales ,diseño y generación de reportes contenidos en fichas y mapas catastrales.

ARTÍCULO 20°.- (OBLIGACIONES DE LOS TITULARES) Los titulares de bienes inmuebles catastrales públicos y privados, están obligados a:a) Registrar de manera obligatoria sus bienes inmuebles catastrales en el Sistema de Información Catastral.b) Dar su conformidad en la Ficha de Registro Catastral, que constituye una declaración jurada de la información proporcionada por el titular.c) Y otras que señale la presente ley y sus reglamentos.

ARTÍCULO 21°.- (CÓDIGO CATASTRAL) El código catastral, se constituye de manera oficial en el identificador espacial del bien inmueble catastral, que vincula a los sujetos con el objeto a través del derecho de propiedad, por lo que todos los actos jurídicos y técnicos referentes a la creación, modificación o extinción de los derechos y obligaciones respecto a los bienes inmuebles catastrales, deberá mencionarse con carácter obligatorio a este identificador. El código catastral debe tener formato único tanto en el catastro rural y el catastro urbano

ARTÍCULO 22°.- (PROCEDIMIENTO DE REGISTRO) I. En el reglamento del área rural se establecerán las normas procedimentales para el registro ele los bienes inmuebles catastrales en sus aspectos físicos y legales y su valoración económica orientado con base en la presente Ley.II. Los procedimientos de registro en el área urbana legislados por los GAM deberán estar en concordancia con los parámetros técnicos establecidos por el Viceministerio de Urbanismo y Vivienda dependiente del Ministerio de Obras Publicas Servicio y Vivienda.

ARTÍCULO 23°.- (CERTIFICADO CATASTRAL) I. El Catastro estará vinculado al registro de Derechos Reales de conformidad a la presente ley y sus reglamentos, con el objeto de establecer la relación inequívoca entre la identidad del titular y su bien inmueble catastral a través del Certificado Catastral.II. La oficina de Derechos Reales exigirá de manera obligatoria la presentación del Certificado Catastral para la inscripción de todos los actos y contratos de bienes inmuebles catastrales.

ARTÍCULO 24°.- (RECEPCIÓN Y VIGENCIA DEL CERTIFICADO CATASTRAL) I. Los titulares de los bienes inmuebles catastrales son responsables de la recepción de los certificados catastrales en los plazos establecidos por los reglamentos de la presente Ley, teniéndose que a su vencimiento, los mismos serán archivados y considerados caducos. II. El certificado catastral tendrá vigencia mientras no se realice alguna modificación que tenga efecto para el mantenimiento y actualización del bien inmueble catastral.

ARTÍCULO 25°.- (OBLIGACIÓN DE LOS NOTARIOS) Los Notarios de Fe Pública o quienes ejerzan facultades notariales, están obligados a exigir el Certificado Catastral como requisito imprescindible, para protocolizar actos de transferencias, constitución o limitación de dominio de bienes inmuebles catastrales, debiendo insertar en la escritura pública los datos del Certificado Catastral.

ARTÍCULO 26°.- (RELACIÓN DEL DERECHO CIVIL SOBRE EL REGISTRO) El registro catastral se basa en todos los principios generales del derecho civil, que orientan y coadyuvan a garantizar la seguridad jurídica del derecho propietario, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 3 parágrafo II inciso e) de la Ley de Procedimiento Adminis-trativo N° 2341 de 23 de abril de 2002.

ARTÍCULO 27°.- (RELACIÓN DEL DERECHO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SOBRE EL REGISTRO) Se aplican los principios del procedimiento administrativo en el registro catastral conforme lo dispuesto en el artículo 3 parágrafo I de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341 de 23 de abril de 2002.


CAPITULO VII AÉREAS URBANAS Y AÉREAS RURALES

ARTÍCULO 28°.- (AREAS URBANAS Y AREAS RURALES) 1. El espacio territorial de un municipio a los efectos del catastro está compuesto por dos usos de suelo: urbano y rural2. El área urbana o radio urbano es una porción del territorio continuo o discontinuo con uso de suelo urbano, con la consideración de la tipología de edificación, según niveles de habitabilidad y tomando en cuenta la compatibilidad ambiental y funcional3. El área rural es una porción del territorio donde predominan las actividades primarias, como: el cultivo, extracción forestal, y demás actividades agropecuarias.4. A los efectos del catastro se consideran áreas urbanas únicamente a aquellas que cuenten con ordenanza municipal debidamente homologada; de lo contrario son consideradas áreas rurales.

CAPÍTULO VIIIINFRAESTRUCTURA DE DATOS ESPACIALES DEL CATASTRO URBANO Y RURAL

ARTÍCULO 29º -CREACION DE LA INFRAESTRUCTURA DE DATOS ESPACIALES DE CATASTROCrease la Infraestructura de Datos Espaciales del Catastro Urbano y Rural de la Estado Plurinacional de Bolivia la que funcionará de manera coordinada entre las instituciones que producen información catastral, las instituciones que regulan y fiscalizan el buen manejo de esta información y las instituciones que utilizan información catastral para la planificación y el monitoreo.

El Instituto Nacional de Reforma Agraria es responsable de la producción y custodia de la información del catastro rural y al Viceministerio de Tierras es responsable de la supervisión y fiscalización de la información del catastro rural

Los gobiernos autónomos municipales son responsables de la producción y custodio de la información del catastro urbano y el Viceministerio de Urbanismo y Vivienda es responsable de la supervisión, fiscalización y resguardo de la información del catastro urbano.

Derechos Reales es el usuario principal de la información del catastro urbano y rural para fines de registro del bien inmueble catastral oponible a terceros.

El Viceministerio de Planificación y Coordinación del Ministerio de Planificación del Desarrollo es el usuario principal de la información catastral urbano y rural para fines de planificación del territorio

El observatorio agroambiental del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras es el usuario principal de la infor-mación del catastro rural para su uso en la planificación y monitoreo de las actividades agropecuarias del país.

La Infraestructura de datos espaciales de catastro está constituida por el conjunto de infraestructuras intero-perables de información geográfica catastral sobre el territorio nacional.

La Infraestructura de datos espaciales de catastro debe facilitar el desarrollo y empleo de los datos geoespaciales y servicios web, por los distintos organismos públicos y privados, a través del asesoramiento y colaboración mutua, en el ejercicio de sus respectivas competencias.

La Infraestructura de datos espaciales de catastro debe impulsar la participación e integración de todos los agentes (públicos o privados) productores y usuarios de datos geoespaciales.

Los organismos involucrados en la producción, supervisión y uso de datos geoespaciales deberán llevar adelante tareas de coordinación para abordar y atender las distintas demandas de productos y servicios.

Deberán establecerse planes y programas de actividades para la implementación de la infraestructura de datos espaciales del catastro, teniéndose en cuenta las prioridades del Estado Plurinacional.

Se aplicará como criterio básico el que los datos geoespaciales deberán ser recogidos, generados, y estructura-dos una sola vez, mantenidos y actualizados por aquel productor que tenga la competencia o cometido específico y claramente definido, asegurando su integración con otros datos existentes.

Cada institución será responsable de los datos que genere dentro de sus funciones y respetando la de los demás instituciones.

Se aplicara metodologías que garanticen que los niveles de calidad y formatos de presentación de los datos geoespaciales y metadatos se orienten a las normativas nacionales y a los estándares internacionales.

Se promoverá que los datos geoespaciales y sus metadatos estén disponibles para todos los sectores de la sociedad, estando a cargo del productor de los datos establecer las condiciones en que se accederá a los mismos; especificar diferentes niveles de accesibilidad, e incluso restringir el acceso a los datos de valor y propiedad que, por sus características, pudieran afectar el derecho a la intimidad de las personas u otros derechos individuales o colectivos.


Las actuaciones relativas al desarrollo e implementación de la infraestructura de datos espaciales tendrán como eje central el servicio público para facilitar a la ciudadanía el acceso a la información geográfica.Los aspectos relativos a la organización, calidad, y otros aspectos relativos al funcionamiento de la infraestructura de datos espaciales del catastro urbano y rural serán objeto de reglamentación específica.

CAPÍTULO IXINFRACCIONES, SANCIONES Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS

ARTÍCULO 30°.- (INFRACCIONES) I. Son infracciones cometidas por sujetos públicos y privados en materia de Catastro, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, las siguientes:a) Declarar datos falsos del bien inmueble catastral.b) Presentar documentos falsos o alterados del bien inmueble catastral.c) Incumplir con el registro de los bienes inmuebles catastrales públicos y privados.d) Incumplir los plazos establecidos para la presentación de las declaraciones juradas catastrales.e) Oponerse o interferir en las operaciones y actos catastrales.f) Realizar actos de destrucción o remoción de referencias catastrales en los bienes inmuebles catastrales sin autorización de las autoridades competentes.g) Incumplir con otras obligaciones catastrales establecidas en la presente Ley.II. En caso que los notarios, registradores no cumplan las obligaciones establecidas por la presente Ley, se iniciaran los procesos disciplinarios previstos en la Ley N°025, del Órgano Judicial.

ARTÍCULO 31°.- (SANCIONES) Las sanciones a las infracciones consignadas en el artículo 30°, están determinadas en las normas y reglamentos correspondientes.

CAPÍTULO XRECURSOS ADMINISTRA TI VOS

ARTÍCULO 32°.- (PROCESOS ADMINISTRATIVOS) Se establece que los Recursos en la vía Administrativa contra los actos y disposiciones administrativas que emitan los órganos administrativos a que se refiere esta Ley y que causen agravios al derecho subjetivo e interés legítimo de los sujetos, se procederá de acuerdo a lo establecido en los reglamentos específicos DISPOSICIONES TRANSITORIAS

DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA (REGLAMENTOS) Los respectivos reglamentos se elaboraran, en el plazo de noventa (90) días a partir de la promulgación de la presente Ley. Se encomienda al Ministerio de obras públicas servicio y vivienda para la elaboración del Decreto Reglamentario de catastro urbano y al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras para la elaboración del Decreto Supremo Reglamentario del catastro rural; ambos en coordinación con el Ministerio de Planificación del Desarrollo.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA (OBLIGACIÓN REGISTRAL DE LOS BIENES INMUEBLES DEL ESTADO) Todas las instituciones públicas del Estado, deberán registrar sus bienes inmuebles catastrales ante el Gobierno Municipal Autónomo o el Instituto Nacional de Reforma Agraria de acuerdo a sus competencias.

DISPOSICIONES FINALES

DISPOSICIÓN FINAL PRIMERA (DELEGACIÓN Y TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS) En aplicación de lo dispuesto por el artículo 297 parágrafo I numeral 2 y la competencia exclusiva establecida en los artículos 298 parágrafo II numeral 22 y 302 parágrafo I numeral 10, de la Constitución Política del Estado, se podrán delegar y transferir competencias con facultades reglamentaria y ejecutiva entre las diferentes unidades territoriales que reúnan las condiciones mínimas para la administración del catastro urbano y/o rural y sea conforme a ley específica.

DISPOSICIÓN FINAL SEGUNDA (OBLIGACIÓN DE COOPERACIÓN AL CATASTRO) Siendo obligación del nivel Central de Estado y los Gobiernos Municipales Autónomos la administración del catastro de los bienes inmuebles catastrales, las autoridades políticas y administrativas, órganos jurisdiccionales del Estado, la Policía Boliviana, Fuerzas Armadas y todas las personas naturales o jurídicas están obligadas a proporcionar información, cooperación, colaboración y asistencia en la administración del catastro a que se refiere esta ley y sus reglamentos.


DISPOSICIÓN FINAL TERCERA (LEVANTAMIENTOS AEROESPACIALES) En la captura de información geoespacial de precisión para fines catastrales Urbano y Rural, podrá aplicarse plataformas de tecnologías aeroespaciales (Imágenes Satelitales, Aerofotogrametria, imágenes tomadas desde vehículos aéreos no tripulados) de manera irrestricta de acuerdo a los requerimientos técnicos de calidad especificados para su aplicación. Los levantamientos aeroespaciales serán realizados por instituciones públicas y/o empresas privadas especializadas, nacionales y/o internacionales.DISPOSICIÓN FINAL CUARTA (SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD AGRARIA Y LA FORMACION DEL CATASTRO RURAL)

La formación del catastro rural está conformada por la información generada durante el proceso de saneamiento de la propiedad agraria en sus componentes físicos y legales. DISPOSICIÓN ABROGATORIAS Y DEROGATORIAS

ARTICULO 1°.- (ABROGATORIAS) Quedan abrogadas las siguientes disposiciones legales:a) Una vez aprobado el Decreto Supremo Reglamentario de la presente Ley, queda abrogado el Decreto Supremo N° 22902 de fecha 19 de septiembre de 1991 Reglamento Nacional de Catastro Urbano.b) Las demás disposiciones contrarias a la presente Ley y sus reglamentos.

ARTICULO 2°.- (DEROGATORIAS) Quedan derogadas las siguientes disposiciones legales:a) Artículo Io del Decreto Supremo N° 1158 de fecha 6 de mayo de 1948 elevado a la categoría de Ley mediante Ley de 21 de diciembre de 1948, en específico las que se refieren al trabajo de: El levantamiento topográfico de las tierras baldías (del Estado) y su parcelación para fines de colonización, y El levantamiento de la carta catastral y científica de las propiedades urbanas y rústicas de la República.b) Parágrafo 1 y II de la Disposición Final segunda de la Ley N° 3534 de fecha 28 de noviembre de 2006.c) La parte "el traspaso de información catastral a las municipalidades" del inciso 1 del artículo 46, la parte "la transferencia de Información a Municipalidades se regirá por lo dispuesto en el Titulo XI de este Reglamento" del artículo 330, Inciso e) del artículo 414, 417 y 418 del Decreto Supremo N° 29215 de 02 de agosto de 2007e) Las demás disposiciones contrarias a la presente Ley y sus reglamentos.

Conclusiones

En el establecimiento de una estrategia conducente a la construcción de una so-ciedad fundada en el carácter y en la capacidad derivada de la multiculturalidad que posee el país y de la diversidad de las prácticas ejercitadas por los miembros de las áreas urbanas y rurales, con en el fortalecimiento de la forma organizativa nacional sustentada en la institucionalidad que emerge del nuevo Estado social comunitario, descolonizado, y fundada en la multidiversidad social urbana y rural, como expresión de la diversidad de intereses y aspiraciones de cambio en función del Vivir Bien, ahora y mañana, se pretende contar con un instrumento legal que ordene y regule de manera permanente la propiedad de la tierra en sus connotaciones físico, económico y legal.

Con la activa participación del Estado y en el marco de lo que establece la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, en la búsqueda del vivir bien, (entendida como el acceso y disfrute de los bienes materiales y de la realización efectiva, subjetiva, intelectual y espiritual, en armonía con la naturaleza y en comunidad con los seres humanos conforme lo expresa el Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrática para Vivir Bien de 2006) se pretende regular la formación, mantenimiento y actualización del


catastro urbano a través del Ministerio de Obras Publicas Servicio y Vivienda e coordinación con los Gobiernos Municipales Autónomos y del catastro rural a través del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, información que será integrada en una Infraestructura de Datos Espaciales.

Atendiendo a las particularidades del catastro en el ámbito urbano y rural, la ley propuesta establece la emisión de los respectivos reglamentos urbano y rural de manera independiente, diferenciando las atribuciones asignadas.

La formación del catastro será llevada a cabo con la ejecución de cuatro procesos: la conformación de la cartografía catastral, el levantamiento y encuesta catastral, valuación catastral, y consolidación de la información en el Sistema de Información Catastral. Cada uno de estos procesos utilizará los medios e instru-mentos que le puedan otorgar seguridad técnico jurídica y económica.

El principal medio de conocer la realidad de los bienes inmuebles catastrales es a través del registro catastral con carácter obligatorio, cuyos datos sean plas-mados en una Ficha de Registro Catastral en calidad de declaración jurada, de cuyo resultado se emitirá el Certificado Catastral. Este documento será exigido por los Notarios de Fe Pública, para la respectiva protocolización, con el fin de que exista certeza física jurídica y económica respecto al bien inmueble catastral objeto de transacción.

Es a través de la gestión catastral, entendida como el conjunto de operaciones y acciones administrativas de diversa naturaleza necesarias para la actualización y mantenimiento del Catastro, que se pretende dar cumplimiento a su administra-ción a fin de contar con información real y cierta. Además de ser una actividad constante previa a su inscripción en la oficina de Derechos Reales.

El registro y la gestión catastral constituyen actividades que alimentarán el Sistema de Información Catastral en cada área, es decir urbana y rural, las que integradas conformaran el Sistema Integrado de Catastro Urbano y Rural (sIcur), cuya información será oficial siempre con miras de planificación y desarrollo del territorio.

En la disposición final se consigna el tema de la pequeña propiedad, la que evidentemente tiene el carácter de patrimonio familiar inembargable y no así el de patrimonio familiar inalienable, en cuyo sentido el mismo puede ser objeto de transacciones, pero la prohibición de dividir la pequeña propiedad.

Finalmente, otro dato de relevancia se observa en la disposición final, que se refiere a la facultad de delegación y transferencias de competencias, la que se refiere al ámbito de lo urbano y lo rural en particular, y con la nueva organización territorial que no presenta la Constitución Política del Estado se ha preferido no ser específicos en su administración, sino referirnos a los niveles de gobierno que reúnan condiciones mínimas.

Finalmente, lo que se pretende es manejar un lenguaje de aplicación común a través de las definiciones otorgadas y los principios señalados que constituirán


la base del catastro urbano y rural y su integración con fines de desarrollo y pla-nificación territorial.

Bibliografía y referencias

– Bolivia, Instituto Nacional de Reforma Agraria, http://www.inra.gob.bo

– Bolivia, Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, Ministerio de Planificación, http://www.planificacion.gob.bo/sites/folders/documentos/ncpe.pdf

– Bolivia, Ley del Registro de Derechos Reales,http://ddrr.poderjudicial.gob.bo/

– Bolivia, Reglamento de definición de areas urbanas, http://www.planificacion.gob.bo/sites/folders/vpc/dgpt/reglamento_especifico.pdf

– Ministerio de Obras Públicas y Vivienda.

Antecedentes históricos

De acuerdo al documento “Situación actual y trabajos de campo” elaborado por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (fndr) en febrero de 1989, se menciona que debido al régimen de propiedad social establecido en las culturas precolombi-nas de nuestro continente, no existen evidencias del establecimiento de sistemas de registro de propiedades.

El advenimiento de la época colonial establecido con posterioridad a la con-quista, introduce regímenes estrictos de registro de las concesiones de explotación de los recursos naturales y la adjudicación de las tierras agrícolas a los súbditos españoles, los mismos que responden a los modelos establecidos en Europa. Toda concesión de tierras estaba sometida a un régimen tributario a favor de la corona.

En la época republicana se hereda el régimen de registro individual establecido por los españoles, respetándose en gran medida las concesiones de tierras ya esta-blecidas debido a la preferencia de los intereses de los criollos o nativos de origen español. La separación espacial y de régimen propietario se mantiene casi intacta.

En el siglo xIx (1860), aparecen los primeros antecedentes del establecimiento de registros catastrales formales en Bolivia, que registraban principalmente pro-piedades agrarias y mineras con fines tributarios. Del mismo modo, en la misma época se aprueba reglamento nacional de catastro, con el objetivo de ser aplicado en las áreas ocupadas del altiplano y los valles interandinos, realizándose el primer levantamiento masivo de catastro en las ciudades de La Paz, Oruro y Potosí. Por otro lado, los aspectos más destacables del siglo xIx fueron la estructuración del catastro, la valuación de las propiedades urbanas, el primer proceso catastral fiscal masivo en todo el país, exceptuando en los departamentos de Pando y Beni, la promulgación de la Ley Reforma Agraria y la Ley de Reforma Urbana, la Ley de participación que amplio las competencias municipales con la potestad de administrar los sistemas de catastro urbano y rural.

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En el siglo xx, se disuelve el Instituto Nacional de Catastro, se aprueba la nueva Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Des-centralización Andrés Ibáñez, ambas normas asignaron nuevas competencia y atribuciones a los distintos niveles de gobierno.

En consecuencia, podemos indicar que Bolivia tiene una trayectoria de 155 años en la temática catastral, existiendo los primeros antecedentes del establecimiento de registros catastrales formales desde el año 1860 hasta la fecha (Ver Cuadro Nº 1).

Normativa sobre el catastro urbano

Para entender los aspectos específicos y generales que contempla el catastro ur-bano, debemos aproximarnos al siguiente concepto:

“El catastro, es el inventario de los predios urbanos del país y constituye el sistema nacio-nal de información de dichos bienes. A tal efecto, recopila, organiza y mantiene actuali-zado el conjunto de datos que describen dichos bienes, atendiendo a sus características geométricas, físicas y económicas, así como sus relaciones con los titulares del dominio.”

De acuerdo a este concepto, el catastro urbano se constituye en un conjunto de actividades de índole técnico, que va desde la conformación de la cartografía base, hasta la implementación del sistema catastral.

Uno de los elementos fundamentales de la formación catastral es determinar el valor catastral, que requiere de conocimiento de las bases abstractas de la valua-ción; es decir que el catastro urbano requiere de parámetros y procedimientos más precisos y confiables para la valoración catastral masiva de los diferentes bienes inmuebles, esto debido al crecimiento acelerado de las áreas urbanas, y en ese sentido, todos los municipios del país tienen la necesidad de contar con informa-ción veraz y confiable, ya que existen cambios constantes físicos y económicos en los bienes inmuebles y las características del entorno urbano de cada uno de ellos que repercuten en sus valores.

Los principales objetivos del catastro urbano son:

– Levantar información física, económica y jurídica de los bienes inmuebles del Municipio.

– Obtener, clasificar y proporcionar información precisa concerniente al terreno y a las características de edificaciones del Municipio.

– Obtener el valor catastral de los bienes inmuebles a fin de determinar la base imponible para la aplicación del impuesto a la propiedad de bienes inmuebles.


– Realizar permanentemente el mantenimiento y la actualización de las características cualitativas y cuantitativas de los bienes inmuebles en el sistema de información catastral, para usos multifinalitarios.

– Constituirse en base para el diagnóstico y la planificación urbana.

Especificaciones Técnicas para el Catastro urbano

Para el desarrollo del catastro urbano se requieren de dos etapas:

– Formación catastral– Gestión Catastral

La segunda etapa de “gestión catastral” no podría realizarse sin los insumos de la primera etapa de la “formación catastral”, ambas etapas tienen el mismo grado de importancia, considerando que si no se realiza una adecuada gestión catastral, el catastro queda desactualizado y por lo tanto obsoleto en un corto tiempo.

Gráfico Nº 1Formación y Gestión Catastral

FÍSICO

ECONóMICO

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SISTEMA CATASTRAL

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ACTUALIZACIóNCATASTRAL

COMPONENTES DEL CATASTRO

Fuente: Elaboración propia en base al RNCU.

Las especificaciones técnicas básicas requeridas para un proceso de formación de catastro, deben cubrir las áreas física, económica, jurídica y el desarrollo de un sistema catastral, como se muestra en el siguiente gráfico:


Gráfico Nº 2Formación del Catastro Urbano

Componente Físico

Proporciona la ubica-ción exacta del predio, edificaciones, insta-laciones especiales y mejoras, a través del levantamiento catastral.

Componente Económico

Levantamiento de las características del pre-dio y sus construc-ciones, ademas del respectivo estudio de valores de mercado a fin de determinar el valor catastral del bien inmueble como base imponible para el cobro del IPBI.

Componente Jurídico

Identifica la situación jurídica del titular del inmueble. La informa-ción jurídica debe estar vinculada a la informa-ción técnica del objeto de derecho

Sistema de Información

Catastral Conformar y conso-lidar la informacion gráfica y alfa numérica estructurada en una base unificada de datos georeferenciados de la totalidad de los predios urbanos del Municipio.

Fuente: Elaboración propia en base al Reglamento Nacional de Catastro Urbano-1991.

Actualmente a nivel internacional, el catastro es concebido como un registro único automatizado de las propiedades inmobiliarias con carácter multifinalitario, bajo las siguientes características:

– Único: Constituye en el referente oficial para toda transacción que se refiera a bienes inmobiliarios. Deberá conformar una unidad con el registro público de la propiedad al menos existir una vinculación directa con dicho registro de manera que en ningún caso se presenten contradicciones registrales.

– Incorpora en el registro todos los espacios comprendidos en el ámbito de la jurisdicción municipal, tanto en las áreas urbanas como rurales, tanto las propiedades de régimen privado y público.

– Automatizado: En la medida en que se vale de las técnicas informáticas tanto para el establecimiento de los registros gráficos y alfanuméricos, como para los procesos de conservación y mantenimiento y operación.

– Multipropósito: Debido a que el registro catastral se constituye en un sistema de información gráfica y alfanumérica con múltiples finalidades y un sin número


de aplicaciones en el sector público y privado, a través de las siguientes apli-caciones:

• Diagnósticourbano,paraidentificarlasituaciónactual,conlospotencialesy las problemáticas urbanas que requieren una intervención.

• Planificaciónyordenamientodeláreaurbana. • Perfeccionamientodelderechopropietario,coadyuvandoalainstitución

responsable en la identificación y ubicación del bien inmueble. • Coordinacióninstitucionalparalaimplementacióndeserviciosbásicos,

servicios urbanos y proyectos de infraestructura pública. • Administraciónyfiscalizaciónelsuelourbano,permitiendodireccionar

la implementación de las normativas urbanas. • Direccionamientodelainversiónpública,identificandolossectoresque

requieren mayor atención. • Generacióndeingresosfinancierosparagarantizarlaprovisióndeservicios

a la población.

Valoración Catastral

Una de las finalidades del componente físico es el levantamiento catastral, es decir obtener las características del predio y construcciones, el cual debe ser comple-mentado con el estudio técnico de valores de mercado, a fin de determinar el valor catastral, como base de la tributación inmobiliaria.

El Reglamento Nacional de Catastro establece los procedimientos técnicos para determinar el valor catastral bajo la siguiente fórmula:

Vc = Vt + Ve

Dónde:

Vc = Valor catastral del inmuebleVt = Valor del terrenoVe = Valor de las edificaciones y mejoras

Valor del Terreno: El procedimiento para determinar el valor del terreno, se basa en el principio de zonas económicamente homogéneas y la utilización de los coeficientes de vía, topografía, forma, ubicación, servicios y frente/fondo, para calcular el valor individual de cada predio. Asimismo, en lugar de las zonas homo-géneas se podrá utilizar el criterio de valor diferencial por calle o por manzana.

Para determinar las zonas homogéneas se deberá determinar las caracte-rísticas similares de los siguientes parámetros de: localización / morfología, uso


actual / potencial del suelo, dimensiones del lote tipo, normas sobre desarrollo urbano, vías de comunicación e infraestructura y otros específicos de cada centro urbano. Por lo tanto, la zonificación debe ser producto de un análisis espacial

que permita establecer zonas de influencia (Buffering), puntos en polígonos, superposición de polígonos, interpolación espacial Idw - Inverse Distance Weighting, Krigging y otros.

Para asignar un valor a las zonas homogéneas identificadas, es necesario de-finir el valor unitario por metro cuadrado del suelo urbano de cada zona través del estudio de mercado inmobiliario considerado el valor de ventas realizadas, de esta manera se constituyen en zonas económicamente homogéneas.

Valor de las Edificaciones y Mejoras: Para determinar el valor de las edificaciones, mejoras y especiales, debe utilizarse el valor unitario según tipo de edificación o mejora y los coeficientes de depreciación por antigüedad, conservación y destino/uso, considerando que la valuación debe realizarse en función del uso actual del bien inmueble y no de acuerdo al uso probable o potencial.

Para la valuación de edificaciones se deberán precisar todos los tipos de construcción que puedan existir en el área catastrada, acorde a su uso y destino, calidad y descripción de los elementos avaluatorios (cimientos, estructura, muros y tabiques, revestimiento de muros externos e internos, cubierta y techo, acabo de pisos y carpintería), los cuales a su vez están definidos por ítem constructivos; al que se le deducirán los deméritos que procedan por razón de antigüedad de la construcción y estado de conservación.

En tanto no sean establecidos los valores catastrales o fiscales, los Gobier-nos Autónomos Municipales aplican el auto avalúo, el cual se constituye en otro procedimiento para determinar el valor del inmueble.

El propósito del auto avalúo es el cobro del tributo a través de una valoración masiva con procedimientos sencillos y mecánicos, buscando la sostenibilidad insti-tucional e inversión de los municipios. Es entonces que el autoavalúo es valor que el propietario define a su predio en base a pautas establecida por los Gobiernos Autónomos Municipales.

Para determinar el valor del suelo urbano a través del auto avalúo es necesario realizar tres actividades principales:

– Determinar el plano de zonas homogéneas a través de la sobreposición de los planos de servicios básicos (energía eléctrica, teléfono, alumbrado público, agua potable y alcantarillado), equipamientos de salud educación, abasteci-miento, institucional y servicios y el plano del relieve topográfico.

– Realizar la encuesta de mercado del valor del suelo referido al valor comercial de este.

– Sobreposición del plano de zonificación y el de calidad de vía a efectos de determinar el valor del suelo urbano según calidad de vía.


Sin lugar a duda, la determinación del valor catastral debe ser realizada de la manera más precisa y cuidadosa, con el correcto uso de los parámetros técnicos (variables y coeficientes), pues ella representa no sólo una fuente de recursos propios para el Municipio, sino también un vehículo de relación entre el Municipio y los contribuyentes. De ahí que es necesario lograr un equilibrio óptimo entre las capacidades de pago de los diferentes sectores de la población y las necesidades que el Municipio tiene de sufragar los gastos de las obras en beneficio de la misma población, ello sólo puede ser logrado mediante un ca-tastro urbano ágil y moderno.

Base Imponible

La Base Imponible del Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles - IpbI, se obtiene a través de dos diferentes métodos, del avalúo fiscal y el autoavalúo.

– Avalúo Fiscal: El artículo 54 de la Ley Nº 843 del 20 de mayo de 1986 prevé que la base imponible del Impuesto a la Propiedad de Bienes In-muebles –IpbI estará constituido por el Avalúo Fiscal establecido en cada jurisdicción municipal en aplicación de las normas catastrales y técni-co– tributarias urbanas y rurales emitidas por el Poder Ejecutivo, actual órgano Ejecutivo.

Por lo expuesto, el avaluó fiscal al que hace referencia el artículo 54 es el Valor Catastral, el cual se obtiene través de la aplicación de los parámetros y preceptos técnicos establecidos en el Reglamento Nacional de Catastro urbano aprobado por Decreto Supremo.

– Auto avalúo: El artículo 55 de la Ley Nº 843 del 20 de mayo de 1986, señala que mientras no se practiquen los avalúos fiscales a que se refiere el artículo 54, la base imponible estará dada por el Auto avalúo que practicaran los propietarios de acuerdo a lo que establezca en la reglamentación que emitirá el Poder Ejecutivo, sentando las bases técnicas sobre las que los Gobiernos Autónomos Municipales recaudaran ese impuesto.

En este entendido, la ex Dirección Nacional de Catastro Urbano puso a disposición el Instructivo de Zonificación y Valuación Zonal, con carácter transitorio hasta que el Municipio determine su valor fiscal. Este instrumento elaborado en base al Reglamento Nacional de Catastro Urbano, se constituye en la guía para la elaboración de la zonificación y valuación zonal, tabla de valores del suelo y de construcción de las áreas urbanas de los municipios del país, constituyéndose en los lineamientos y parámetros a cumplir por parte de los Gobiernos Autónomos Municipales para el cobro del Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles.


El catastro en los gobiernos autónomos municipales

De acuerdo a los datos del Censo de Población de Vivienda 2012, Bolivia tiene 10.059.856 habitantes, de los cuales 6.788.962 habitantes residen en áreas urbanas, es decir un 67,5% de la población es urbana (Ver Gráfico Nº 3), manteniendo la tendencia mundial de incremento de población urbana respecto a la población rural. Por lo tanto, los impactos urbanos serán considerables, debido a la cantidad de población aglomerada que demandará de la organización del territorio, que le permita contar con una adecuada calidad de vida, en consecuencia resulta inima-ginable poder planificar las ciudades sin las herramientas necesarias como lo es el catastro urbano, el cual proporciona información principal para la planificación y el ordenamiento urbano.

Gráfico Nº 3Crecimiento de Población y Urbanización

1.09 1.06 1.38 1.55 1.10 1.562.70

4.61

6.42

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Fuente: Banco Mundial en base a datos del INE.

En ese entendido, Bolivia cuenta con 199 áreas urbanas mayores a 2.000 habi-tantes (cnpv-2012) y concentra el 58% de su población en 39 centros urbanos, de más de 10.000 habitantes, este análisis debe hacernos reflexionar sobre la importancia y necesidad de la planificación urbana en las áreas de expansión, para el efecto se debe ahondar esfuerzos coordinados para la implementación y gestión catastral.

El Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda a través del Vi-ceministerio de Vivienda y Urbanismo, basado en el Reglamento Nacio-nal de Catastro Urbano (promulgado el 19 de septiembre de 1991 a través del Decreto Supremo N°22902) aprobó con Resoluciones Ministeriales

tres proyectos de catastro urbano en el Municipio de Poopó del departamento de Oruro, Municipio de Azurduy del departamento de Chuquisaca y Municipio de Mapiri del departamento de La Paz.


Dentro de las experiencias ilustrativas a nivel nacional en catastro urbano, se puede mencionar al Municipio de Cochabamba, con la ejecución de su proyecto de catastro urbano y puesto en marcha en el año 2000, a través del cual se produjo un incremento sustancial de las recaudaciones para el Municipio en los primeros años de su implementación. Otro ejemplo de destacar es del Municipio de La Paz, que desarrollo su proyecto de catastro urbano en el marco de los requisitos establecidos por el ex Instituto Nacional de Catastro Urbano, con una repercusión positiva en las recaudaciones del Municipio.

Realizando un seguimiento a los catastros urbanos, aproximadamente el 33% de municipios urbanos del país ejecutaron sus proyectos de catastro con recursos propios o cooperación internacional tanto para la formación como para la actua-lización catastral, como muestra el Sistema de Contrataciones Estatales - sIcoes, (desde el año 2002 al 2015), donde se identificaron sesenta y seis (66) Gobiernos Autónomos Municipales que contrataron los servicios de empresas consultoras para la ejecución del proyecto de catastro de sus áreas urbanas, entre los cuales se señala a los municipios de El Alto, Sucre, Tarija, Sacaba, Patacamaya, San Javier, Colcapihura, Quillacollo, Cobija, San Ramón, Potosí, Porco, Tarvita, Azurduy, Tupiza, Riberalta, Ibirgarzama, Teoponte y Poopo, entre otros.

Pese a los parámetros técnicos establecidos en el Reglamento Nacional de Catastro Urbano, de los componentes del catastro urbano (físico, económico, legal y sistema catastral), solo el componente físico es utilizado con mayor frecuencia por los Gobiernos Autónomos Municipales, combinado este componente con la metodología de auto avalúo para el cobro de impuestos a la propiedad de bienes in-muebles, por lo que no se tienen catastros urbanos completos con una metodología propia de valoración, ni un sistema catastral que responda a las necesidades básicas del catastro urbano de acuerdo a las características propias de cada Municipio.

Por otra parte, si bien muchos municipios cuentan con su catastro urbano físi-co, los mismos carecen de actualización continua, y considerando que las ciudades son dinámicas y se transforman todos los días, no han existido los mecanismos para tener el control y levantamiento de este dinamismo.

Ante esta situación actual del catastro urbano en el país, el Viceministerio de Vivienda y Urbanismo actualmente, mediante el contrato de préstamo Nº 2664/bl-bo entre el Estado Plurinacional de Bolivia y el Banco Interamericano de De-sarrollo, a través del Programa de Mejora a la Gestión Municipal, está ejecutando el Componente II- “Apoyo a la gestión catastral y su interconexión con la admi-nistración tributaria”. Este componente financiará los siguientes subcomponentes:

– Actualización de los registros de catastro urbano.– Desarrollo de los sistemas de gestión catastral.– Capacitación, asistencia y difusión.– Administración, evaluación y auditorias.


En una primera fase se viene trabajando con 11 municipios: El Alto, Cobija, Trinidad, El Torno, Cochabamba, Sacaba, Potosí, Sucre, Oruro, Santa Cruz y Tarija.

Al mismo tiempo, el Viceministerio de Vivienda y Urbanismo viene dando asistencia técnica y capacitación a todos los municipios que lo soliciten, para que tanto las autoridades y técnicos del área de catastro urbano manejen los conceptos y apliquen los parámetros técnicos vigentes para la formación y administración catastral.

Problemática

Las problemáticas identificadas en el proceso de formación y gestión catastral, alcanza las diferentes áreas:

Interrelación Institucional

Como consecuencia de las autonomías, los Gobiernos Autónomos Municipales tienen competencias exclusivas de organizar y administrar el catastro urbano conforme a las reglas y parámetros técnicos establecidos por el Nivel Central del Estado; y por otra parte el catastro rural es competencia exclusiva del Nivel Central, en este caso a través del Inra; en consecuencia en Bolivia el catastro ur-bano y el catastro rural están separados conceptual, institucional, funcionalmente y territorialmente, y además no tienen relación alguna.

Gráfico Nº 4Competencias Institucionales

Formación y administración del catastro rural

Competencia exclusiva en la formación y administración catastral

Establece parámetros y preceptos técnicos

CATASTRO URBANO

NIVEL CENTRAL - MOPSV

GOBIERNO LOCAL - GAM

NIVEL CENTRAL - INRA

CATASTRO RURAL

Fuente: Elaboración propia en base a CPE y D.S Nª 29894.


y ahondando esta problemática, los catastros urbanos de los Gobiernos Autónomos Municipales no cuentan con sistemas integrales de información catastral que permitan mejorar la coordinación e interrelación con las entida-des involucradas con la temática de catastro urbano como el ruat, Derechos Reales, segIp, sIM y entre otros, ni tampoco se relacionan con catastros de otros municipios, teniendo como consecuencia varias superposiciones en áreas urbanas conurbadas.

Priorización de Proyectos

Entre las dificultades para el desarrollo de los proyectos de catastro urbano es la fal-ta de interés por parte de algunos actores dentro de los municipios, principalmente de autoridades y/o vecinos, quienes dificultan la ejecución del catastro urbano, porque no es un instrumento visible como la construcción de un equipamiento o infraestructura pública (coliseo, colegios, hospitales, entre otros). Además, el catastro urbano es concebido erróneamente como un instrumento único para el cobro del impuesto de los bienes inmuebles.

Actualización de la Información Catastral

Por su naturaleza el catastro urbano es un inventario dinámico, debido a que to-dos los días se producen modificaciones en predios, es decir, existen mutaciones prediales, de edificaciones, económicas y de titularidad, siendo la obtención y registro de estas modificaciones la tarea más importante que debe realizarse en el proceso de mantenimiento y/o actualización. En consecuencia, la información catastral relevada en un tiempo determinado y almacenada en una base de datos, pasa rápidamente a ser deficiente si la misma no se encuentra permanentemente y continuamente actualizada, afectando al valor catastral de los bienes inmuebles registrados y corriendo el riesgo que en un mediano plazo la información se vuelva obsoleta.

Capacidad Técnica

La falta de conocimiento por parte de los técnicos municipales en la elaboración de especificaciones técnicas y términos de referencia para la contratación y ejecución del proyecto de catastro urbano, que garantice un producto funcional que cumpla con los parámetros técnicos establecidos en la normativa actual, como ejemplo de incoherencia podemos citar un objeto de contrato denominado de la siguiente forma: “Estudios de diseño final tiene costos elevados y planeamiento de catastros con base fotogramétrica a costos de estadísticas en gabinete”, estas inconsistencias en los objetos de contrato repercute en la distorsión del alcance del proyecto y en consecuencia


las empresas adjudicadas entregan productos que no constituyen parte del catastro o que son productos parciales de algún componente del catastro.

Es así que los Gobiernos Autónomos Municipales son sorprendidos en su buena fe por “empresas” que elaboraron información gráfica, dejando a un lado un sistema catastral que responda a una metodología de valoración catastral esta-blecida por norma, aspecto que hace que en nuestro país no se cuente con sistemas de catastro urbano de carácter multifinalitario y no se realice el desarrollo de la valoración catastral.

Con estos antecedentes, podemos indicar que la formación académica espe-cífica en el área catastral, es una de problemáticas que debe ser considerada por las instituciones académicas relacionadas al rubro.

Auto avalúo

La implementación del sistema tributario mediante la declaración jurada del auto avalúo, si bien significó en su momento un valioso instrumento para lograr recaudaciones en una economía quebrada; fue perdiendo paulatinamente su ca-rácter de perentoriedad para convertirse en algo casi definitivo. Al existir ingresos aparentemente suficientes con un mecanismo evidentemente más simple y menos costoso, la implantación del catastro va perdiendo importancia. A ello se suman instrumentos administrativos que fortalecen el auto avalúo y desalientan la eje-cución de catastros, tales como el Padrón Municipal del Contribuyente (pMc) en La Paz y el sIMat en más de 40 municipios, perdiéndose el principio de servicio al contribuyente mediante mecanismos que permitan una seguridad del derecho propietario y como instrumento de planificación para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

En la actualidad el Registro Único para la Administración Tributaria Munici-pal (ruat) es el sistema que utilizan los Gobiernos Autónomos Municipales para el Cobro del Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles IpbI1. Este sistema realiza el cobro en base a las tablas de valores obtenidos a través del auto avalúo2.

De la revisión efectuada a los proyectos de catastro urbano, en la mayoría de los sistemas catastrales no se han efectuado estudios técnicos de valores, parece constituirse en un factor común en los proyectos de catastro y por lo tanto en una limitación para los técnicos municipales. Por otra parte, no se ha dedicado el esfuerzo necesario para conseguir un instrumento que responda adecuadamente

1 El RUAT tiene una red de comunicación que conecta en línea a 15 Gobiernos Autónomos Municipales (La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, Oruro, Potosí, Tarja, Sucre, Trinidad, Warnes, Montero, Sacaba, Quillacollo, yacuiba, Camiri, y Villamontes)

2 El procedimiento para determinar las tablas de valores se describe en el Instructivo de Zoni-ficación y Valuación Zonal.


a la finalidad económica del catastro y los principios básico, es decir la equidad y universalidad.

La valoración catastral se constituye en el componente de mayor peso en el catastro; sin embargo en muchos casos se lo ha desarrollado con total simpleza, poco profesionalismo a través de la aplicación de datos obtenidos del autoavalúo específicamente con el uso de los valores de tablas de suelo y edificación, además con irresponsabilidad en algunos casos donde se combinó las tablas de valores del auto avalúo y los coeficientes del Reglamento Nacional de Catastro Urbano (rncu), que condujo a una mala implementación, porque cuando se puso en funcionamiento estos sistemas el resultado del cálculo del valor catastral produjo serios problemas con los contribuyentes durante el cobro del IpbI, optado los municipios por el uso de la metodología del autoavalúo.

Es importante recordar que el auto avalúo no contiene estudios técnicos de valores profundos, sino más bien se limita al uso de datos muy referenciales, no aplicables para la valoración catastral en ningún aspecto.

Los resultados de la aplicación del sistema de autoavalúo, no consideran como factores de valoración, elementos fundamentales para obtener valores equitativos tales como la ubicación del terreno en la manzana (si es cautivo, en esquina o en el centro de la manzana, o si la vía colindante es una avenida, calle o pasaje, o si el predio tiene más de dos frentes), la forma del terreno (regular, irregular y muy irregular) entre otros, los cuales son considerados en el Sistema Catastral, además de los valores por metro cuadrado adecuados para cada caso (valores de mercado obtenidos a través de muestras representativas como base fundamental para la determinación del valor catastral).

Desafios a futuro

Entre los desafíos principales que tiene esta cartera de Estado podemos mencionar:Socializar los beneficios y aplicaciones que tiene el catastro en el entorno

urbano, mostrándolo como una herramienta multifinalitaria, exponiendo ejemplos de uso en la planificación urbana, identificación y administración del suelo urbano, priorización de proyectos de servicios básicos e infraestructura y finalmente el direccionamiento y/o focalización de políticas urbanas.

Apoyar la gestión catastral y la interconexión con las entidades involucradas con la temática de catastro urbano a través de los sistemas de información catastral de los Gobiernos Autónomos Municipales.


Fuentes de consulta

Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, promulgada el 25 de enero de 2009.

Ley Nº 031 “Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez”, del 19 de Julio de 2010.

Ley Nº 1551 “Ley de Participación Popular” del 20 Abril de 1994.

Ley Nº 843 “Ley de Reforma Tributaria”, del 20 de mayo de 1986.

Decreto Supremo Nº 29894 “Estructura Organizativa del órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional”, del 07 de febrero de 2009.

Decreto Supremo N° 22902, aprueba el Reglamento Nacional de Catastro Urbano, del 19 de septiembre de 1991.

“Situación actual y trabajos de campo” elaborado por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (fndr) en febrero de 1989.

sIcoes del 13 de septiembre de 2002 al 30 de noviembre de 2015.

Catastro y valoración - geografia.umsa.bo

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