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1Capítulo1.1 Alcance del estudio: qué significa

reducir el riesgo de desastres1.2 Contexto y marco de la política de

reducción del riesgo de desastres: eldesarrollo sostenible

Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Los seres humanos siempre se han sentido atraídos por la fuerza y el dramatismo asociados con los desastresprovocados por amenazas naturales. Sin embargo, antes de que en el mundo se generalizara el uso de lascomunicaciones, los desastres rara vez podían influir en las decisiones o en los acontecimientos que se producíanmás allá del lugar mismo de los hechos. La primera reacción de las personas que no se habían vistodirectamente afectadas por la tragedia consistía en organizar servicios especializados de carácter urgente u otrostipos de ayuda para paliar las necesidades de las víctimas.

El objetivo del presente capítulo es delimitar el campo de estudio y examinar el cambio de estrategia desde lasprácticas de gestión de desastres hacia un enfoque integral de reducción del riesgo de desastres en el contexto deldesarrollo sostenible, incluyendo los siguientes aspectos:

• los desastres de origen natural inciden en la agenda; • el conocimiento de los valores de la reducción del riesgo heredado de sociedades pasadas; • el giro hacia una estrategia de reducción de desastres;• el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (1990-1999);• la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres;• la reducción del riesgo de desastres: una responsabilidad compartida; • el significado de la expresión reducción del riesgo y de los desastres; y• definición de algunos términos fundamentales.

Para mayor información sobre las tendencias en materia de amenazas, vulnerabilidad e impacto de losdesastres, véase el capítulo 2.2.

1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

Los desastres de origen naturalinciden en la agenda

En los últimos años del decenio de los 90, seprodujeron varios desastres de origen natural degran magnitud en diversas partes del mundo, queafectaron a países grandes y pequeños,industrializados o agrarios, tecnológicamenteavanzados o de características tradicionales. Eltipo de amenazas naturales que desencadenó estosdesastres varió de terremotos difícilmentepronosticables a catástrofes más predeciblesoriginadas por inundaciones estacionales ytormentas periódicas.

Otras amenazas menos inmediatas y de lentaevolución, tales como la sequía o la degradacióndel medio ambiente afectaron incluso a máspersonas, con consecuencias económicaspotencialmente más graves para su futuro. Sobretodo, las imágenes de desastres de origen naturaldivulgadas por los medios de comunicación a finesdel Siglo 20 pusieron de relieve los aspectoshumanos y sociales de tales sucesos.

Para ilustrar lo anterior basta recordar la fuerzadel huracán Mitch, que en 1998 causó daños enun 70% de la infraestructura de Honduras yNicaragua y devastó las economías de todos lospaíses centroamericanos, que aún no logranrecuperarse totalmente. Un año más tarde, elestado de Orissa (India) fue azotado por el peorciclón del siglo, que afectó a diez veces máspersonas que el huracán Mitch y destruyó 18 milaldeas en una sola noche. A fines del 2001, elpoderoso tifón Lingling causó enormes daños ycobró más de 500 vidas en Filipinas y Vietnam.

En los últimos diez años, se produjeroninundaciones de magnitud sin precedentes enBangladesh, China y África meridional, que eneste último caso se hicieron memorables porque lagente no tuvo más remedio que buscar refugiotrepándose a los árboles. En 1999, en México seregistraron las peores inundaciones desde el año1600, que dejaron a casi 300 mil personas sinhogar.

En el 2002, muchos países sufrieron las peoresinundaciones de que se tuviera memoria y que, en

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

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casos particularmente graves causaron pérdidassuperiores a los 15 mil millones de dólares en lospaíses europeos situados en las cuencas de los ríosElba, Danubio y Vlatva. En agosto del 2002, laOrganización Meteorológica Mundial (OMM)informó que “desde principios de este año, lasinundaciones en más de 80 países han provocadocasi 3 mil muertes y causado penurias a 17millones de personas”.

La tendencia de los tres últimos decenios revelaque han aumentado tanto el número de eventosnaturales desastrosos como el de poblacionesafectadas. Sin embargo, pese a que desde los añossetenta los desastres se han triplicado con creces, lacifra oficial de personas fallecidas a causa de ellosha disminuido a la mitad.

Aunque en el 2000 los daños ascendieron a 30 milmillones de dólares, cifra moderada si se lacompara con el promedio anual de daños de ladécada anterior, en los últimos años ha aumentadode manera acelerada tanto el número de grandesdesastres de origen natural como el monto de laspérdidas causadas.

En el año 2000, las empresas de seguroscontabilizaron 850 grandes siniestros en todo elmundo, esto es, 100 eventos más que losregistrados el año anterior. A pesar de que losdaños de ese año fueron inferiores a los 100 milmillones de dólares de 1999, ello sirve de poco

consuelo en vista de la tendencia general deldecenio anterior. En efecto, los 84 grandesdesastres de origen natural ocurridos en los añosnoventa triplicaron aquellos del decenio de lossesenta. Por otra parte, las pérdidas económicaspor valor de 591 mil millones de dólares que seregistraron en la década de los noventa superaronen ocho veces la cifra correspondiente a los añossesenta.

También en el año 2000 los desastres de origennatural causaron la muerte de 10 mil personas, encomparación con más de 70 mil del año anterior, ymás de 500 mil en el decenio precedente. En todocaso, estas cifras deben considerarse conprudencia, ya que es muy difícil estimar los costossociales y económicos resultantes.

En general, las demandas por concepto de segurospueden ser engañosas al calcular el impactoeconómico de los desastres. Por ejemplo, en elcaso de las inundaciones de 1999 en Austria,Alemania y Suiza, al menos un 42.5% de losdaños estaban cubiertos por un seguro; en cambio,ese mismo año, en Venezuela, sólo el 4% de losdaños por inundaciones estaban asegurados.

Por regla general, las estadísticas relativas adesastres son más exactas cuando su escala esmenor, sobre todo en los planos nacional yregional, en que la evaluación de los daños serealiza de manera más sistemática, empleando

Gráfico 1.1Impacto económico y humano de los desastres*, 1973-2002

Fuente: EM-DAT: Base internacional de datos sobre desastres de la OFDA/CRED –www.em-dat.net– UniversidadCatólica de Lovaina – Bruselas – Bélgica, 2004*Nota: Incluye sequías, terremotos, epidemias, temperaturas extremas, hambrunas, inundaciones, accidentes industriales,plagas de insectos, accidentes varios, deslizamientos/flujos de detritos, accidentes del transporte, erupciones volcánicas,oleajes/mareas, incendios forestales, tormentas de viento.


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metodologías aceptadas. Sin embargo, no sucedeasí en todas las regiones y particularmente enÁfrica, donde la falta de cifras coherentes sobre losdesastres conduce a una marcada subestimación desu impacto. Además, los grandes desastres recibenmucha atención de los medios de comunicación,de tal modo que queda constancia del retrocesoque significan estos sucesos para el proceso dedesarrollo. A juicio de algunos expertos, las cifrasdel impacto económico serían mucho más altas simidieran también los efectos económicos de losdesastres menores, de carácter local, que suelen serrecurrentes.

Por otra parte, las estadísticas tampoco recogenadecuadamente la situación en que quedan losmillones de pobres cuyas vidas se venindirectamente perturbadas por el impactoeconómico de los desastres de origen natural. Sucapacidad para generar sus modestos ingresos seve mermada y se postergan sus posibilidades desalir de la pobreza. Asimismo, en el caso de lasmujeres que trabajan en el hogar, rara vez quedaconstancia de que hayan perdido su lugar detrabajo, suministros y equipo.

Sin embargo, para las trabajadoras del sector noestructurado estas pérdidas pueden mermarsignificativamente la economía familiar. Por muy

reducidas que sean en términos estrictamenteeconómicos, desde el punto de vista social puedenser devastadoras.

Los encargados de planificar y orientar eldesarrollo requieren de información confiable ysistemática sobre los desastres para evaluar susefectos socioeconómicos a corto plazo. En cuantoal largo plazo, es preciso medir las consecuenciasde los numerosos desastres menores que no seregistran. A pesar de haberlo intentado enalgunos casos, es necesario documentarsostenidamente estas pérdidas, a menudorecurrentes, puesto que van mermando lacapacidad de crecimiento y desarrollo de lascomunidades.

Cualquiera que sea la incidencia de una amenazapara provocar un desastre, actualmente hayconsenso en que las condiciones prevalecientes enun grupo cualquiera de personas pertenecientes deuna sociedad, determinan su susceptibilidad oresiliencia a las pérdidas o daños.

Un número creciente de diferentes sectoresprofesionales y algunos gobiernos coinciden enseñalar que distintos segmentos de la poblaciónpueden verse expuestos a mayores riesgos relativosdebido a desigualdades sociales o económicas que

En diciembre de 1999,el pueblo de Carmen de Uria, Venezuela, fuecubierto por flujos delodo y detritos(el área sombreadaindica la ubicación delantiguo asentamiento)Foto: R. Prado, 1999


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tornan más vulnerables sus condiciones de vida.Por esa razón, la reducción de desastres serelaciona de manera creciente con los esfuerzospor alcanzar el desarrollo sostenible.

Las relaciones entre la acción humana, la gestiónambiental, el cambio climático y el riesgo dedesastres se están tornando cada vez más decisivas.Los desastres no sólo afectan a los países pobrestradicionalmente más vulnerables, sino también aaquellos que parecían estar bien protegidos. Enlos últimos años, la magnitud de las inundacionessin precedentes que se produjeron en Canadá, laRepública Checa, Francia, Alemania, Polonia, elReino Unido y Estados Unidos hizo necesarioreevaluar los procedimientos de protección hastaentonces aceptados, así como la eficacia demedidas estructurales.

El fenómeno de El Niño/La Niña de 1997-1998fue el caso de mayores variaciones climáticascíclicas ocurrido en el Siglo 20. Este evento nosólo causó altos costos respecto de lo quenormalmente podría esperarse del clima, sino quegeneró condiciones que resultaron en extensasinundaciones, prolongadas sequías y grandesincendios forestales en todo el mundo.

Las precipitaciones extraordinariamente intensasque trajo consigo el huracán Mitch en 1998produjeron un deslizamiento de 18 kilómetros delongitud y 3 kilómetros de ancho en el volcánCasita de Nicaragua, que destruyó totalmente tresaldeas y causó más de 2 mil víctimas. En 1999,precipitaciones torrenciales en la costa centro-norte de Venezuela provocaron innumerablesdeslizamientos de laderas erosionadas e inestables,que causaron más de 20 mil muertes.

Menos de dos años más tarde, uno de losterremotos que sacudió a El Salvador provocó unaavalancha que sepultó casi 700 viviendas en unazona residencial bien construida. Pese a queposiblemente las casas se construyeron en lugaresseguros, la urbanización no regulada, o prácticasde uso de la tierra no reglamentadas tales como ladeforestación y la explotación minera en la colinasituada sobre ellas, crearon una situación de riesgoque pudo haberse evitado. Otros terremotosocurridos en los últimos años en Argelia,Colombia, El Salvador, Grecia, la India, Italia,Perú, Taiwán (provincia de China) y Turquía,pusieron en entredicho los criterios oficialesrespecto de las normas de construcción.

Las tormentas invernales más intensas del Siglo 20afectaron a Canadá en 1998, a Europa occidental en1999 y al año siguiente a Mongolia. En este últimolas pérdidas de medios de vida y las consecuencias alargo plazo fueron mayores, porque los pastoresnómades perdieron casi la totalidad de sus rebaños.En el 2001, ocurrieron inundaciones desastrosas ydeslizamientos de lodo que cobraron más de 800víctimas, especialmente en Argel, capital de Argelia.

Las consecuencias económicas y sanitarias de losincendios forestales no controlados y la gravecontaminación atmosférica conexa fuerongeneralizadas, severas y arrasaron totalmentediversas zonas de Centroamérica y América delNorte, el sudeste asiático, Europa meridional yAustralia.

Por lo general, la espectacularidad de estos desastresy la inmediata disposición de la comunidadinternacional a brindar asistencia de emergenciaconcitan la atención de los medios de comunicaciónsolamente por algunos días. Pero las consecuenciasde los desastres son mucho más perdurables y seaprecian más vivamente cuando se consideran porseparado: pérdida de vidas, desarticulación de losmedios de subsistencia, inmuebles destruidos ymedio ambiente afectado. Estas pérdidasobstaculizan el desarrollo humano y a menudomenoscaban los éxitos individuales y nacionalesalcanzados previamente a costa de mucho esfuerzo.Además, comprometen los recursos financierosdisponibles actualmente y en el futuro, de los cualesdependen las sociedades y las futuras generacionespara su desarrollo.

El conocimiento de los valores de la reduccióndel riesgo heredado de sociedades pasadas

La historia nos brinda ejemplos de sociedades queprotegían a sus miembros y a sus importantesrecursos. Su manera de lograrlo era anticipándose alos posibles desastres basándose en su conocimientoacerca de las condiciones de las amenazas y de losdesastres que podían producirse, y luego invirtiendoen medidas de protección.

Hace casi dos mil años, los chinos inventaron unsismógrafo simple pero ingenioso que indicaba ladirección del epicentro y medía la fuerza de losterremotos. Durante más de un milenio, los chinosconstruyeron diques de contención en previsión delas crecidas anuales del Yangtzé y de otros ríosimportantes.

Vivir con el riesgoUn informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres

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Los incas, que habitaron las mesetasandinas entre los Siglos 13 y 15, tuvieronmucho cuidado de construir terrazas en laspendientes escarpadas a fin de conservar lasescasas tierras y agua que necesitaban parasus cultivos. Muchas de estas terrazas seconservan hasta hoy, al igual que otrasestructuras similares que se han mantenidodurante más de mil años en las provinciasmontañosas de Indonesia y Filipinas.

En el norte de Europa, los países situadosbajo el nivel del mar, como los PaísesBajos, se hicieron famosos desde el Siglo18 por haber construido un gran sistemade diques marítimos que a la vez ganabanterreno al mar y protegían a sus habitantesde las inundaciones.

También en otros lugares del mundo seconstruyeron obras de protección contra lasinundaciones. Los diques construidos enShanghai, China, y obras similaresrealizadas en Singapur, han protegidoactividades comerciales y portuariaslucrativas desde mediados del Siglo 19.

A lo largo de los siglos, todos los años losaldeanos vietnamitas han debido limpiar,reparar y reforzar sus grandes canales deregadío y diques de mar antes delcomienzo de la temporada de ciclones. Seha reconocido que ello es una precauciónindispensable para asegurar el cultivo delarroz, producto esencial para aquellasociedad.

Desde antaño, las autoridades de la Indiadiseñaron medidas políticas y aplicaronprácticas de reducción de riesgos paradisminuir las consecuencias de la sequía y afin de protegerse del hambre. Un ejemplotemprano de estas prácticas consta en eldocumento elaborado por J. C. Geddes en1874, titulado “Prácticas administrativasobservadas en hambrunas anteriores.Extracto de documentos oficiales quecontienen instrucciones para enfrentar elhambre, compiladas por orden delgobernador de Bengala”.

En 1878, la Comisión India contra elHambre estableció el siguiente principio de

necesidad “de estar plenamente preparadospara la hambruna o la escasez dealimentos”. En el antiguo estado deMadrás, el Código para la Hambruna, de1883, recomendaba a los funcionarios de laadministración civil que “monitorearan elprecio de los cereales como indicador de lahambruna”. Tanto ésas como muchasotras medidas detalladas fueronincorporadas en el Código para laHambruna de Bengala, de 1895, que fueposteriormente actualizado y publicado enCalcuta, en 1913, en un documento demás de 300 páginas por la secretaríabengalí. Cien años más tarde, muchas deestas instrucciones administrativas ymedidas de preparación continúanvigentes.

En los inestables suelos aluviales en loscuales vive la población pobre deBangladesh, las mujeres realizan trabajosde jardinería en el hogar y cultivanproductos que tienen propiedadesmedicinales para el cuidado de la saludfamiliar. Con el tiempo, las mujeres fuerondesarrollando actividades tales comoguardar semillas, conservar el agua,producir abono para mejorar la calidad delsuelo, construir viviendas resistentes a losfuertes vientos y plantar almácigos paraestabilizar los suelos aluviales a fin de estarmás protegidos durante las inundaciones.

Tradicionalmente, los isleños del Pacíficoconstruían sus viviendas con materialeslocales livianos pero firmes, capaces deabsorber lluvias torrenciales, resistir losfuertes vientos de los tifones y soportar lassacudidas de los terremotos. Tambiénutilizaban técnicas de conservación de loscultivos para prevenir posibles sequías uotras situaciones de escasez de alimentos. Las prácticas tradicionales de loscampesinos de todo el mundo se han vistoinfluenciadas por los conocimientosdesarrollados localmente acerca de lospatrones climáticos o de indicadoresnaturales que proporcionan las plantas ylos animales para pronosticar la ocurrenciade situaciones particularmente difíciles.Por poco precisos que sean, estos métodos

“Cuando la falta delluvias provoca inquietud,

lo más importante esadoptar las medidas

necesarias y tranquilizara la población. No hay

peor mal que la depresión;la depresión moral

conduce directamente aldeterioro físico de las

personas.”

Fuente: ‘Medidaspreliminares de consulta ypreparación para casos deprobabilidad de desastres’,

Código de Bengala parala Hambruna, Biblioteca

de la Secretaría deBengala, Calcuta, edición

revisada, 1913.


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demuestran que se tenía conciencia de los posiblesriesgos que han llevado a las personas a considerarla posibilidad de adoptar medidas alternativas paraproteger sus medios de subsistencia.

En épocas más recientes, al aumentar losconocimientos científicos, algunos países handiseñado políticas para proteger a la poblacióncontra las fuerzas de la naturaleza y dominarlas.En algunos casos, las medidas adoptadas hansurgido de ideas encaminadas a prevenir o reducirlas consecuencias inmediatas de situacionespotencialmente peligrosas y los efectos adversosque ellas podrían ocasionar en la vida, lasviviendas y los bienes circundantes. Cabe destacarque a largo plazo no siempre han sido exitosas,pero han permitido adquirir mayor experiencia.

Tras las grandes inundaciones que cubrieron casitres cuartas partes del país en 1987, lasautoridades de Bangladesh pusieron en marcha unPlan de Acción ampliado contra las inundaciones afin de estudiar más de 25 aspectos diferentesrelacionados con la prevención de este tipo dedesastre. Durante tres años y con una inversiónde varios millones de dólares, se llevó a cabo unaevaluación exhaustiva y multidisciplinaria de lasdistintas facetas administrativas, estructurales,sociales y económicas, tanto de la capacidadproductiva como del riesgo de inundaciones a queestaba expuesto el país.

En forma abrumadora, el informe final recomendóque se invirtiera mucho más en lograr sociedades“a prueba de inundaciones”, que pudiesenconvivir con tales desastres de forma tal de reduciral mínimo los daños y las pérdidas, en vez detratar de impedir la acción de las poderosasfuerzas de la naturaleza. En definitiva, lasconclusiones se hicieron cargo del hecho de queprácticamente la totalidad de esta nación essusceptible de verse afectada por una inmensa yfértil planicie de inundaciones. El país noexistiría, ni sería tan productivo, de no ser porquelas crecidas anuales renuevan y amplíanpermanentemente su fisonomía. En cambio, la experiencia de vigilancia de laactividad volcánica del Monte Usu, en Hokkaido,Japón, es un ejemplo notable de la forma en que laciencia y la tecnología pueden salvar vidas y bienescuando se vinculan con sistemas de alertatemprana y procedimientos de evacuación eficaces.

Asimismo, gracias al sistema de monitoreovolcánico fue posible comprobar que el lago delcráter del monte Pinatubo se encontraba enpeligro inminente de romper sus paredes einundar desastrosamente las aldeas ubicadas en lasladeras del volcán. Esta alerta temprana permitióque las autoridades filipinas vaciaran las aguas dellago en forma controlada, con pleno conocimientode la población, y disponiendo de planes para suevacuación en caso necesario.

Otro ejemplo de la experiencia acumulada revelaque algunas medidas de política y principiosoperativos concebidos originalmente para prevenirlos incendios forestales, crearon las condicionespara que se acumulara un exceso de combustible.Ello se tradujo en que posteriormente seprodujeran incendios mucho más graves,incontrolables y en definitiva más costosos.Actualmente, se están empleando medidas másingeniosas para gestionar la relación entre laamenaza de incendios espontáneos, el uso por elhombre de recursos forestales naturales y losbeneficios permanentes para el medio ambiente.

El giro hacia una estrategiade reducción de desastres

Antes de entrar en el tema, es preciso establecercriterios comunes respecto de los principios básicosde la reducción del riesgo de desastres según seabordan en el presente estudio. Las perspectivas,capacidades y prácticas que aquí se presentandifieren del concepto tradicional de gestión deemergencias o desastres. Durante los últimos 30años, las prácticas relacionadas con dicha gestiónhan evolucionado de forma continua. El conjunto de estas prácticas se ha conocido,según el caso, como defensa civil, asistencia deemergencia, respuesta y socorro en caso dedesastres, ayuda humanitaria, gestión deemergencias, protección civil, mitigación yprevención de desastres y gestión integral delriesgo de desastres.

En la era moderna, el tema de la reducción delriesgo de desastres deriva su importancia más quenada de los aportes y prácticas anteriores en elcampo de defensa civil y más tarde de la gestión dedesastres. Al respecto, tradicionalmente se hacentrado la atención en preparar y mejorar lacapacidad operativa para responder de forma más


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oportuna y eficaz a un suceso inminente, o enprestar ayuda urgente para restablecer los serviciosbásicos de la población cuando ya ha ocurrido lacatástrofe. En muchos lugares, el compromisopolítico y la asignación de recursos para enfrentarsituaciones de amenaza se ha concentrado demanera decisiva en las emergencias a corto plazo.

No hay duda alguna de que las acciones de socorropara responder a la fase aguda de un desastrecontinuarán siendo importantes y habrá quereforzarlas en todos los planos. Sin embargo,cabría preguntarse si las sociedades modernaspueden darse el lujo de valorar sus bienes sociales ymateriales solamente después de haberlos perdido acausa de un desastre.

En cambio, en los últimos años y quizá motivadosal menos en parte por la frecuencia y gravedad degrandes desastres ocurridos en el decenio pasado,las personas vinculadas más de cerca con laspoblaciones afectadas –las autoridades políticaslocales, una amplia gama de agrupacionesprofesionales y comerciales, organismos públicos,establecimientos educativos y dirigentescomunitarios- están reconociendo gradualmente elvalor público fundamental de realizar esfuerzossostenidos por reducir el costo social, económico yambiental de las amenazas naturales.

Ello se traduce en la necesidad de brindar especialatención a la aplicación de estrategias de protecciónque puedan contribuir a salvar vidas y protegerbienes y recursos antes de que se pierdan. Por estarazón, se ha desarrollado un enfoque más holísticoen torno al concepto de reducción del riesgo ogestión del riesgo de desastres, que hace hincapiéen los factores de vulnerabilidad y riesgo.

Por ejemplo, en los últimos años los paísescentroamericanos han modificado radicalmente sumanera de abordar estos problemas, tras los efectosdevastadores de reiterados desastres de origennatural acaecidos desde 1998. Por su parte, lospaíses europeos también han tenido que reevaluarsu exposición al riesgo debido a las amenazasnaturales que les han provocado pérdidasinsoportables y recurrentes, con consecuencias cadavez más graves.

Aunque por distintas razones, países asiáticos tandiferentes como China, la India, Japón, Tailandia yVietnam están poniendo más énfasis en la

identificación y gestión del riesgo como parteintegral de la planificación del desarrollo. Poco apoco se están destinando más recursos humanos ymateriales a las actividades de reducción de riesgoprovenientes de fuentes distintas de los fondosexistentes para las situaciones de emergencia.

En el fondo, se ha ido reconociendo de formacreciente que el riesgo de desastres guarda estrecharelación con los problemas ambientales y concuestiones no resueltas que son fundamentales parael desarrollo sostenible. Actualmente, un númerocada vez mayor de países acepta que no puedepermitirse que los líderes políticos se limiten atomar nota de la pérdida y destrucción de bienessociales y recursos económicos.

Es preciso aplicar políticas y medidas que tengan eldoble objetivo de lograr que las sociedadesadquieran la resiliencia requerida ante las amenazasnaturales y asegurar que los esfuerzos que realizanpor alcanzar el desarrollo no aumenten suvulnerabilidad a dichas amenazas.

Es importante también que la reducción de riesgosse perciba como una sucesión permanente deesfuerzos que se llevan a cabo en los distintoscampos de actividad social, económica,gubernamental y profesional. En vez deconcebirse como una especialización en servicios oexpertos en seguridad y situaciones de emergencia,la correcta reducción del riesgo de desastresdebería involucrar a muchos segmentos de lasociedad, comenzando por las personas que esténmás expuestas a las amenazas previstas.

Comprender lo anterior resulta fundamental si sedesea lograr que las comunidades sean másresistentes a los efectos de las amenazas, a fin depoder reducir las pérdidas causadas por desastresen los próximos años. Son pocas las veces que losmedios de comunicación informan sobre talesactividades que están tan arraigadas socialmente yson profesionalmente rutinarias, tal vez porque seocupan más de que las personas cumplan con sutrabajo y centran la atención en hacerles tomarconciencia sobre el riesgo en su vida cotidiana. Esdifícil informar sobre “lo que no pasó”. En todocaso, dichas actividades son esenciales para que lasestrategias de reducción de desastres sean exitosas yperdurables.


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El Decenio Internacional para la Reducción delos Desastres Naturales (1990-1999)

Dada la creciente preocupación por los efectos delos desastres, la Asamblea General de las NacionesUnidas declaró el decenio 1990-1999 comoDecenio Internacional para la Reducción de losDesastres Naturales (DIRDN). Bajo el lema“Construir una cultura de prevención” serealizaron esfuerzos para promover la adopción deun compromiso generalizado en torno aactividades que pudieran mitigar las consecuencias

de los desastres de origen natural. En uncomienzo, fueron grupos de intereses científicos ytecnológicos quienes influyeron en el DIRDN.Sin embargo, a medida que avanzó el decenio sefue generando una mayor conciencia general conrespecto a los efectos sociales y económicos de losdesastres de origen natural.

La Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para unMundo más Seguro (Estrategia de Yokohama),diseñados durante la Conferencia Mundial sobrela Reducción de los Desastres Naturales, realizadaen Yokohama, Japón, en 1994, hizo hincapié enque todos los países tienen la responsabilidadsoberana y fundamental de proteger a supoblación, su infraestructura y su patrimonionacional, social y económico de los efectos de los

Gráfico 1.2Algunos desastres de origen natural de los últimos 30 años que han tenido efectos devastadores*

Fuente: EM-DAT: Base internacional de datos sobre desastres de la OFDA/CRED– www.em-dat.net - Universidad Católica de Lovaina – Bruselas - Bélgica, 2004

*Nota: Incluye desastres que causaron al menos 2 mil muertes o pérdidas económicas por 10 mil millones de dólares (avalores del 2002)

indispensable para la adopción de una políticay de medidas apropiadas y positivas para lareducción de desastres.

2. La prevención de desastres y la preparaciónpara casos de desastre revisten importanciafundamental para reducir la necesidad desocorro en casos de desastre.

3. La prevención de desastres y la preparaciónpara casos de desastre deben considerarseaspectos integrales de la política y laplanificación del desarrollo en los planosnacional, regional, bilateral, multilateral einternacional.

4. El establecimiento y la consolidación de lacapacidad para prevenir y reducir desastres ymitigar sus efectos constituyen una cuestión de


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desastres de origen natural. La importancia queatribuyeron a la vulnerabilidad socioeconómica losestudios sobre el riesgo de desastres, subrayó elpapel decisivo que desempeña la actividad humanaen reducir la vulnerabilidad de las sociedades aamenazas naturales, así como a desastrestecnológicos y ambientales conexos.

Un ejemplo de lo anterior fue la campaña“Mujeres y niños: actores activos para laprevención de desastres” que llevó a cabo elDIRDN en 1995. En ella se estimuló larealización de iniciativas locales y nacionales quehicieran hincapié en las capacidades de la mujer ensituaciones de desastre. Por su parte, estacampaña fomentó la necesidad de lograr unamayor participación de las comunidades locales enactividades de reducción de las amenazas y delriesgo mediante un trabajo conjunto con unagama cada vez más amplia de interesesprofesionales y aptitudes relacionados con el tema.

La Conferencia Mundial sobre la Reducción delos Desastres Naturales, Yokohama, 1994

Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para unMundo más Seguro

BBaasseess ppaarraa llaa eessttrraatteeggiiaa“Los desastres de origen natural se siguenproduciendo y su magnitud, complejidad,frecuencia y consecuencias económicas van enaumento. Mientras que los fenómenos naturalesque causan los desastres en la mayor parte de loscasos están fuera de todo control humano, lavulnerabilidad resulta generalmente de la actividadhumana. Por lo tanto, la sociedad debe reconocery fortalecer los métodos tradicionales y estudiarnuevas formas de vivir con semejante riesgo asícomo tomar medidas urgentes para impedir yreducir los efectos de tales desastres. Hoy en díaeso se puede hacer”.

PPrriinncciippiioossA pesar de haberse enunciado en 1994, losprincipios contemplados en la estrategia deYokohama son hoy quizá más pertinentes para lareducción del riesgo que en el momento en quefueron concebidos.

Los principios de Yokohama son los siguientes:

1. La evaluación del riesgo es un paso

La idea de emprender un decenio dedicado a la reducciónde los desastres de origen natural provino de la comunidadcientífica y obedeció al deseo de ampliar el alcance de lacapacidad científica y tecnológica para reducir losdesastres.

La ciencia y la tecnología desempeñan un papelfundamental en la vigilancia de las amenazas y lavulnerabilidad mediante el desarrollo del conocimiento desus patrones en permanente evolución, así como de losmecanismos y métodos para reducir el riesgo de desastres.La divulgación y aplicación de nuevas estrategias ymedidas para proteger la vida humana, los medios desubsistencia y el patrimonio de las sociedades en procesode cambio son áreas claves de trabajo para la comunidadcientífica y tecnológica.

Compartir el conocimiento científico y la experiencia técnicaes algo inherente a la cooperación técnica de caráctermultidisciplinario. Para lograr eficiencia en la reducción delos desastres se requiere de interacción entre loscientíficos, las autoridades y los ciudadanos informados.

No obstante, hay que prestar cuidadosa atención a laslimitaciones que tienen la ciencia y la tecnología pararesponder a los problemas de la población y a los procesospolíticos que definen y administran el riesgo. Concentrarsedemasiado en la capacidad técnica a expensas de losaspectos humanos que componen los elementoseconómicos, sociales y políticos de las sociedades, daráresultados desalentadores cuando se trata de lograr uncompromiso sostenido para reducir el riesgo. En algunoscasos, la deficiente aplicación de la ciencia y la tecnologíasuele provocar o incluso agravar el riesgo a que estáexpuesta una sociedad.

En el presente estudio se examinan ampliamente lasaplicaciones científicas y tecnológicas relacionadas concada uno de los aspectos de la reducción del riesgo dedesastres.

Recuadro 1.1El papel de la ciencia y la tecnología

necesidades de los países en desarrollo, enparticular las de los países menos adelantados.

La Estrategia Internacional para la Reducciónde Desastres

Gracias al DIRDN, se reconoció que la reducciónde desastres de origen natural era un imperativosocial y económico que tardaría mucho tiempo enalcanzarse. A fin de continuar fomentando lasactividades y el compromiso con la reducción delos desastres, en el año 2000 la Asamblea Generalde las Naciones Unidas estableció la EstrategiaInternacional para la Reducción de Desastres(EIRD) como sucesora del DIRDN. Ella haprocurado desplazar la atención desde lasamenazas y sus consecuencias materiales a losprocesos que involucren la incorporación de losaspectos físicos y socioeconómicos de lavulnerabilidad en la esfera más amplia delconocimiento, la evaluación y la gestión del riesgode desastres. Esto destaca la incorporación delriesgo de desastres en el contexto más general deldesarrollo sostenible y de las consideracionesambientales conexas.

La EIRD también proporciona un marco deacción de carácter mundial para reducir laspérdidas humanas, sociales, económicas yambientales a que dan lugar las amenazasnaturales y otros fenómenos tecnológicos yambientales conexos. Mediante la promoción deuna creciente conciencia en torno a la importanciaque reviste la reducción de los efectos de losdesastres como parte integral del desarrollosostenible, pretende crear comunidades capaces deenfrentar los desastres. Sus estrategias se basan en


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Recuadro 1.2Mensaje de Yokohama

“Nosotros, los Estados Miembros de las Naciones Unidas y otros Estados, reunidos en la Conferencia Mundial sobre laReducción de los Desastres Naturales, en la ciudad de Yokohama, Japón, del 23 al 27 de mayo de 1994, en asociación conorganizaciones no gubernamentales y con la participación de organizaciones internacionales, la comunidad científica, círculoscomerciales e industriales y los medios de difusión, deliberando en el marco del Decenio Internacional para la Reducción delos Desastres Naturales, expresando nuestra profunda preocupación al observar que los desastres de origen natural siguencausando sufrimientos humanos y entrabando el desarrollo, e inspirados por la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama paraun Mundo más Seguro... adoptamos los siguientes Principios, Estrategia y Plan de Acción.”

suma prioridad que hay que tener en cuenta enel Decenio a fin de sentar una base sólida paralas actividades posteriores a éste.

5. La alerta temprana de desastres inminentes y ladifusión efectiva de la informacióncorrespondiente mediante lastelecomunicaciones, incluso los servicios deradiodifusión, son factores clave para prevenircon éxito los desastres y prepararse bien paraellos.

6. Las medidas preventivas son más eficacescuando entrañan la participación en todos losplanos, desde la comunidad local hasta losplanos regional e internacional, pasando por losgobiernos de los países.

7. La vulnerabilidad puede reducirse mediante laaplicación de métodos apropiados de diseño yunos modelos de desarrollo orientados a losgrupos beneficiarios, mediante el suministro deeducación y capacitación adecuadas a toda lacomunidad.

8. La comunidad internacional reconoce lanecesidad de compartir la tecnología requeridapara prevenir y reducir los desastres y paramitigar sus efectos; esta tecnología deberíasuministrarse libremente y en forma oportunacomo parte integrante de la cooperacióntécnica.

9. La protección del medio ambiente comocomponente de un desarrollo sostenible quesea acorde con la acción paliativa de la pobrezaes esencial para prevenir los desastres de origennatural y mitigar sus efectos.

10. Recae sobre cada país la responsabilidadprimordial de proteger a su población, susinfraestructuras y otros bienes nacionales de losefectos de los desastres de origen natural. Lacomunidad internacional debería demostrar lafirme determinación política necesaria paramovilizar recursos adecuados y hacer usoeficaz de los existentes, incluidos los mediosfinancieros, científicos y tecnológicos, en elámbito de la reducción de los desastres deorigen natural, teniendo presentes las

vulnerabilidad y del riesgo y los incendiosforestales. Un grupo de intereses centrado en eltema de la sequía, en el que participan miembrosdel Equipo de Tareas, se ocupa de necesidadesespecíficas relacionadas con el riesgo de sequía entodos los demás campos de trabajo. En laactualidad, el Equipo de Tareas está examinandolas materias de su competencia y estudiando laposibilidad de ocuparse de otros temas, tales comoel cambio climático, la gestión del riesgo urbano,el manejo de datos estadísticos y la preparación dela Conferencia Mundial sobre la Reducción deDesastres a realizarse en el 2005.

Secretaría Interinstitucional de la EIRD

Dentro del sistema de las Naciones Unidas, lasecretaría Interinstitucional de la EIRD actúacomo centro de coordinación de las estrategias yprogramas para la reducción de desastres y paraasegurar la sinergia entre las actividades dereducción del riesgo de desastres y aquellasrelacionadas con los campos socioeconómico yhumanitario.

La secretaría también cumple la función de centrode coordinación para establecer, administrar ydivulgar la información relacionada con el estadoactual del conocimiento y el alcance de lasactividades que se llevan a cabo para contribuir alavance de los esfuerzos de reducción del riesgo dedesastres en todo el mundo.

La publicación del informe de alcance mundialsobre las iniciativas en materia de reducción dedesastres es, en parte, una indicación de que existeuna creciente base internacional de conocimientossobre el tema y ofrece esa información a unnúmero cada vez mayor de colaboradores. Por medio de Vivir con el Riesgo: Informe mundialsobre iniciativas para la reducción de desastres, laEIRD se propone promover un conocimiento másamplio sobre el tema y fomentar un compromisomultidisciplinario aun mayor para reducir el riesgode desastres en la práctica. Los numerososejemplos que ofrece la publicación demuestran quese puede lograr que las comunidades sean másseguras y que es posible reducir el riesgo dedesastres mancomunando esfuerzos en los campospolítico, profesional, institucional y público.

La secretaría también lleva a cabo actividades talescomo campañas para promover un conocimiento


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las enseñanzas del DIRDN, la experiencia de laEstrategia de Yokohama y el Mandato de Ginebrade 1999.

En enero del 2000, mediante su resolución54/219, la Asamblea General estableció dosmecanismos para poner en práctica la EIRD: laSecretaría Interinstitucional y el Equipo de TareasInterinstitucional sobre Reducción de Desastres.Dicho mandato fue ratificado mediante laresolución 56/195, de diciembre del 2001.

La Asamblea General también exhortó a losgobiernos a crear plataformas nacionales o centrosde coordinación de actividades para la reducciónde desastres, o a fortalecerlos cuando ya existen,aplicando un enfoque multisectorial einterdisciplinario.

Equipo de Tareas Interinstitucional para laReducción de Desastres

El Equipo de Tareas Interinstitucional para laReducción de Desastres (ETI/RD) fueestablecido en el 2000 como foro principal delsistema de las Naciones Unidas para elaborarestrategias y políticas que reducen el riesgo dedesastres y la vulnerabilidad a éstos. Entre susfunciones cabe mencionar la identificación denecesidades adicionales para mejorar políticas yprogramas de reducción de desastres, y darimpulso a las demás actividades correctivas quepuedan requerirse. En ambos casos, debeprestarse especial atención a asegurar la adopciónde medidas complementarias por los distintosorganismos de las Naciones Unidas que trabajanen el campo de la reducción de desastres.

El Equipo de Tareas es presidido por elSubsecretario General de las Naciones Unidaspara Asuntos Humanitarios, y lo integra unmáximo de 14 representantes de organismos yorganizaciones del sistema de las NacionesUnidas, ocho representantes de entidadesregionales y ocho representantes de la sociedadcivil y de sectores profesionales pertinentes. Eldirector de la Secretaría de la EIRD desempeña lafunción de Secretario del Equipo de Tareas.

Durante sus dos primeros bienios de existencia elEquipo de Tareas creó cuatro grupos de trabajoencargados, respectivamente, de las variacionesclimáticas, la alerta temprana, el estudio de la


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más general respecto de amenazas naturales y elriesgo de desastres, a fin de inducir uncompromiso de orden mundial con la reducciónde desastres. Una de sus tareas más importanteses estimular la realización de actividades depolítica y de promoción mediante la creación decomités nacionales, redes o programas dedicados ala reducción del riesgo de desastres, y trabajandoen estrecha cooperación con iniciativas de ámbitoregional. Con este fin, se han creado programasde alcance regional en América Latina y el Caribey en África. Se está estudiando la posibilidad deaumentar la colaboración con otros organismosregionales de Europa, Asia y el Pacífico.

La secretaría cumple una función facilitadora,reuniendo a distintos organismos, organizaciones ydisciplinas, proporcionándoles una base común ydándoles a conocer el alcance de la reducción delriesgo de desastres. Al respecto, una de susprincipales funciones es apoyar al Equipo deTareas Interinstitucional para la Reducción deDesastres en la formulación de políticas dereducción de desastres.

Programa de acción parala aplicación de la EIRD

Con el apoyo de la secretaría de la EIRD, en el2001, el Equipo de Tareas elaboró un marco deacción para poner en ejecución la estrategia, cuyoscuatro objetivos principales son los siguientes:

• aumentar los conocimientos de la poblaciónrespecto del riesgo, la vulnerabilidad y lareducción de desastres;

• fomentar el compromiso de las autoridades contodo lo relacionado a la reducción de desastres;

• estimular la formación de asociacionesmultidisciplinarias e intersectoriales, incluyendola ampliación de las redes para la reducción delriesgo de desastres; y

• mejorar los conocimientos científicos acerca delas causas de los desastres de origen natural, asícomo sobre los efectos de éstos y de los desastrestecnológicos y ambientales conexos en lasociedad.

La secretaría de la EIRD también realiza dosactividades adicionales que le fueronencomendadas por la Asamblea General de lasNaciones Unidas, a saber:

• continuar cooperando en el plano internacionalpara reducir los efectos del fenómeno de ElNiño y otros temas relacionados con lasvariaciones climáticas; y

• fortalecer la capacidad de reducción de desastresmediante el desarrollo de sistemas de alertatemprana.

Para lograr estos objetivos, el marco de acciónhace hincapié en las siguientes áreas de interéscomún:

• reconocimiento e incorporación de lavulnerabilidad especial de los grupos máspobres y socialmente marginados en lasestrategias de reducción de desastres;

• evaluación de la vulnerabilidad ambiental, socialy económica, con especial referencia a laseguridad sanitaria y alimentaria;

• gestión de los ecosistemas, con especial atencióna la ejecución del Programa 21;

• gestión y planificación del uso de la tierra,incluyendo su utilización adecuada en zonasrurales, montañosas y costeras, así como, en laszonas urbanas no sujetas a urbanización de lasmegaciudades y de las ciudades de importanciasecundaria; y

• promulgación de leyes relacionadas con lareducción de desastres en los planos nacional,regional e internacional.

En el 2003, tras completarse la versión preliminarde Vivir con el Riesgo: Informe mundial sobreiniciativas para la reducción de desastres, la secretaríade la EIRD, conjuntamente con el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),elaboró un marco de acción para orientar ymonitorear la reducción del riesgo de desastres(véase el capítulo 6).

La reducción del riesgo de desastres:una responsabilidad compartida

Cuando los gobiernos y las comunidadescomprendan la importancia de adoptar unapolítica de reducción de desastres, ambos se veránbeneficiados. En una sociedad, la orientación y laasignación de los recursos a menudo debeprovenir de las autoridades de mayor jerarquía,mientras que las decisiones y el compromisoindividual tienen que surgir del conocimiento y la

Vivir con el RiesgoUn informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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participación de las personas más directamenteafectadas por el riesgo de desastres.

En caso de que los gobiernos no lo hayan hechotodavía, es preciso alcanzar un alto grado departicipación nacional antes de que se produzca undesastre. Esta responsabilidad pública exigirá unadisciplina colectiva sustentada en la educación y enel ejercicio de muchos oficios y profesiones.

Dado que la reducción de desastres se basa en laaplicación de una estrategia permanente deevaluación de la vulnerabilidad y del riesgo, espreciso involucrar a un gran número de actoresprovenientes de gobiernos, establecimientostécnicos y educativos, gremios profesionales,

grupos comerciales y comunidades locales. Susactividades deberán incorporarse en estrategias deplanificación y desarrollo que a la vez permitan yestimulen un amplio intercambio de información.Para que la reducción del riesgo de desastres seageneralizada y perdurable, es fundamentalestablecer nuevas relaciones multidisciplinarias.La vulnerabilidad debe estudiarse en un contextoamplio que comprenda los aspectos humanos,socioculturales, económicos, ambientales ypolíticos vinculados con las desigualdades socialesbasadas en la edad, el género, la pertenencia aetnias y los recursos económicos.

Pese a sus consecuencias adversas, una desastretambién ofrece buenas oportunidades para

Cuadro 1.1Dos propuestas de gestión diferentes: la gestión de crisis y la reducción del riesgo de desastres

Estrategias de reducción del riesgo de desastres

Énfasis

Operaciones

Plazos

Uso ygestión de lainformación

Justificaciónsocial ypolítica

Asistencia y gestión de emergencias

1. Atención principal a las amenazas y a losdesastres

2. Escenarios únicos basados en un soloevento

3. Responsabilidad fundamental de respondera un evento

4. Condiciones a menudo fijas, basadas en laubicación

5. Radicación de la responsabilidad en unasola autoridad u organismo

6. Operaciones dirigidas de mando y control 7. Relaciones jerárquicas definidas8. A menudo centrada en la disponibilidad de

equipo y maquinaria 9. Dependencia de conocimientos

especializados

10. Visión futura, planificación, atención yresultados en plazos urgentes, inmediatosy breves

11. Uso dinámico y rápidamente cambiante deinformación, a menudo conflictiva odelicada

12. Fuentes de información primarias,autorizadas o únicas, y necesidad dedisponer de datos precisos

13. Divulgación de información indispensabledirigida

14. Información pública u operativa basada enel uso de las comunicaciones

15. Flujos de información verticales o deentrada y salida

16. Relacionada con asuntos de seguridad pública

Fuente: T. Jeggle, 2001.

1. Atención principal en los temas de vulnerabilidad yriesgo

2. Cuestiones dinámicas, de riesgo múltiple y escenariosde desarrollo

3. Necesidad fundamental de evaluar, vigilar y actualizarla exposición a condiciones cambiantes

4. Variaciones locales amplias, cambiantes, compartidas oregionales

5. Involucra a autoridades, intereses y actores múltiples

6. Funciones específicas según la situación, asociación libre7. Relaciones cambiantes, fluidas y tangenciales8. Dependencia de prácticas, aptitudes y base de

conocimientos conexos9. Fijación de las prioridades de acuerdo con conocimientos

técnicos especializados, coincidentes con los puntos devista de la población

10. Plazos comparables, planes, valores y resultados

11. Uso de información acumulada, histórica, estratificada,actualizada o comparada

12. Información abierta o pública, fuentes múltiples,variadas o cambiantes, perspectivas y puntos de vistadiferentes

13. Información de uso múltiple, compartida e intersectorial

14. Comunicación nodal y de matrices

15. Flujos de información dispersos, laterales

16. Temas de interés público, inversiones y seguridad


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Gráfico 1.3 Marco de acción para la reducción del riesgo de desastres

Polít

icoAm

biental

Económico

Para mayor información, véase el cuadro 6.1, página 437

Contexto del desarrollo sostenible

Sociocultural


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La diferencia entre unaamenaza y un desastre

“Estrictamente hablando,no existe lo que se ha dado

en llamarse desastrenatural, pero sí hay

amenazas naturales talescomo los ciclones y los

terremotos. Es importantedistinguir entre una

amenaza y un desastre.Un desastre tiene lugar

cuando una comunidad seve afectada por unaamenaza (definida

generalmente como unevento que sobrepasa lacapacidad que ésta tiene

de enfrentarla). En otraspalabras, los efectos de undesastre se miden según elgrado de vulnerabilidad

de una comunidad frente ala amenaza. Esta

vulnerabilidad tampoco esnatural. La dimensión

humana de los desastres,el resultado de la amplia

gama de factoreseconómicos, sociales,

culturales, institucionales,políticos e incluso

sicológicos, es lo que daforma a la vida de las

personas y crea elambiente en que viven.”

Fuente: Twigg, J. 2001.

formular políticas con visión de futurorelacionadas con el desarrollo social, elcrecimiento económico, la calidad delmedio ambiente y la justicia, además deotros valores esenciales que contribuyen ahacerlas viables y sustentables.

Las estrategias de reducción de riesgodeben integrarse a las políticas dedesarrollo antes de que ocurra un desastre,abordando así una amplia gama deproblemas sociales, económicos yambientales. Para ello, se requiere laparticipación de todos los sectoresimportantes de una sociedad, como sonel medio ambiente, las finanzas, laindustria, los transportes, la construcción,la agricultura, la educación y la salud.Además, exige aplicar formas de gestión ypuntos de vista alternativos de aquellosque generalmente se identifican con lagestión de emergencias.

Las prácticas más eficientes de mando ycontrol jerárquicos que se utilizan en lagestión de crisis son menos adecuadas quelas formas más generales y deliberadas departicipación de los sectores público,privado y profesional en la reducción delriesgo y la vulnerabilidad en la vida diaria.Para ser eficaces, las prácticas dereducción del riesgo de desastres en unasociedad determinada deben basarse eninformación proveniente de muchasfuentes diferentes en una ampliaparticipación de la población.

El significado de la reduccióndel riesgo de desastres

Las estrategias de reducción del riesgo dedesastres incluyen ante todo unaevaluación de la vulnerabilidad y delriesgo, así como una serie de capacidadesinstitucionales y operativas. Los rasgoscaracterísticos de una estrategia dereducción del riesgo de desastrescomprenden la evaluación de lavulnerabilidad de las instalacionesfundamentales para la infraestructurasocial y económica, el uso de sistemas

eficaces de alerta temprana y la aplicaciónde diferentes tipos de conocimientoscientíficos, técnicos y especializados.

Para crear una cultura de prevención, esimportante compartir información yexperiencias y utilizar todas las formasposibles de educación y formaciónprofesional. Asimismo, la aceptación de laresponsabilidad compartida y lacooperación en el plano local puedenestimularse creando nuevas formas deasociación.

Afortunadamente, el acceso a formasmodernas de información ycomunicaciones puede facilitar la mayorexposición y la formación de redesrequeridas por estas nuevas y cambiantesformas de asociación. Si bien es cierto quetoda estrategia de reducción del riesgo dedesastres tiene elementos esenciales, lasprioridades, el énfasis relativo, ladisponibilidad de recursos y las formasespecíficas de llevarla a cabo deben teneren cuenta las prácticas que se prestenmejor a las condiciones, el conocimiento yla eficacia locales.

El gráfico 1.3 describe el contexto generaly las actividades fundamentales de lagestión del riesgo de desastres, incluyendolos elementos necesarios para lograr unaestrategia general de reducción del riesgode desastres. Las secciones del presenteestudio se estructuraron en torno a estostemas, aunque algunos de ellos como losde preparativos, respuesta y recuperaciónse tratan con menor profundidad.

Definición de algunos términosfundamentales

Una de las funciones permanentes de laEIRD es prestar apoyo al uso másuniforme de los términos relacionados condesastres. A fin de crear una terminologíacomún para el tema, el presente informeofrece definiciones concisas, basadas en un


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amplio examen de distintas fuentesinternacionales.Dicha tarea continuará durante el actual procesode revisión a escala mundial para responder a lanecesidad expresada en varios forosinternacionales, en comentarios regionales y en lasrespuestas de los países al cuestionario enviado porla Secretaría de la EIRD.

A continuación se explican los términos másimportantes utilizados en este estudio. En elAnexo I figura la definición de algunos otrostérminos.

AAlleerrttaa TTeemmpprraannaaProvisión de información oportuna y eficaz através de instituciones identificadas, que permitena individuos expuestos a una amenaza la toma deacciones para evitar o reducir su riesgo y supreparación para una respuesta efectiva.

Los sistemas de alerta temprana incluyen treselementos, a saber: conocimiento y mapeo de amenazas;monitoreo y pronóstico de eventos inminentes; proceso ydifusión de alertas comprensibles a las autoridadespolíticas y población; así como adopción de medidasapropiadas y oportunas en respuesta a tales alertas.

AAmmeennaazzaa Evento físico, potencialmente perjudicial,fenómeno y/o actividad humana que puede causarla muerte o lesiones, daños materiales,interrupción de la actividad social y económica odegradación ambiental.

Las amenazas incluyen condiciones latentes que puedenderivar en futuras amenazas/peligros, los cuales puedentener diferentes orígenes: natural (geológico,hidrometeorológico y biológico) o antrópico(degradación ambiental y amenazas tecnológicas).Pueden ser individuales, combinadas o secuenciales ensu origen y efectos. Cada una de ellas se caracterizapor su localización, magnitud o intensidad, frecuencia yprobabilidad.

CCaappaacciiddaaddCombinación de todas las fortalezas y recursosdisponibles dentro de una comunidad, sociedad uorganización que puedan reducir el nivel deriesgo, o los efectos de un evento o desastre.

El concepto de capacidad puede incluir medios físicos,institucionales, sociales o económicos así como cualidadespersonales o colectivas tales como liderazgo y gestión.La capacidad puede también ser descrita como aptitud.

CCaappaacciiddaadd ddee eennffrreennttaarrMedios por los cuales la población uorganizaciones utilizan habilidades y recursosdisponibles para enfrentar consecuencias adversasque puedan conducir a un desastre.

En general, esto implica la gestión de recursos, tanto enperíodos normales como durante tiempos de crisis ocondiciones adversas. El fortalecimiento de las“capacidades de enfrentar”, a menudo comprende unamejor resiliencia para hacer frente a los efectos deamenazas naturales y antropogénicas.

DDeessaassttrreeInterrupción seria del funcionamiento de unacomunidad o sociedad que causa pérdidashumanas y/o importantes pérdidas materiales,económicas o ambientales; éstas exceden lacapacidad de la comunidad o sociedad afectadapara hacer frente a la situación utilizando suspropios recursos.

Un desastre es función del proceso de riesgo. Resulta de lacombinación de amenazas, condiciones de vulnerabilidade insuficiente capacidad o medidas para reducir lasconsecuencias negativas y potenciales del riesgo.

EEvvaalluuaacciióónn ddeell rriieessggoo // aannáálliissiissMetodología para determinar la naturaleza y elgrado de riesgo a través del estudio de amenazaspotenciales y evaluación de condiciones existentesde vulnerabilidad y capacidades que pudieranrepresentar un peligro potencial o daño a lapoblación, propiedades, medios de subsistencia yal ambiente del cual dependen.

El proceso de evaluación de riesgos se basa en unarevisión tanto de las características técnicas deamenazas, a saber: su ubicación, magnitud ointensidad, frecuencia y probabilidad; así como delanálisis de las dimensiones físicas, sociales, económicas yambientales de la vulnerabilidad y exposición. Se debedar especial consideración a la capacidad de enfrentarlos diferentes escenarios de riesgo y medidas parareducir sus impactos.


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GGeessttiióónn ddeell rriieessggoo ddee ddeessaassttrreess Conjunto de decisiones administrativas, deorganización y conocimientos operacionalesdesarrollados por sociedades y comunidades paraimplementar políticas, estrategias y fortalecer suscapacidades a fin de reducir el impacto deamenazas naturales y de desastres ambientales ytecnológicos consecuentes.

Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendomedidas estructurales y no-estructurales para evitar(prevención) o limitar (mitigación y preparación) losefectos adversos de los desastres.

MMiittiiggaacciióónnMedidas estructurales y no-estructuralesemprendidas para reducir el impacto adverso delas amenazas naturales y tecnológicas, y de ladegradación ambiental.

PPrreeppaarraacciióónnActividades y medidas tomadas anticipadamentepara asegurar una respuesta eficaz ante el impactode amenazas, incluyendo la emisión oportuna yefectiva de sistemas de alerta temprana y laevacuación temporal de población y propiedadesdel área amenazada.

PPrreevveenncciióónnActividades tendentes a evitar el impacto adversode amenazas, y medios empleados para minimizarlos desastres ambientales, tecnológicos y biológicosrelacionados con dichas amenazas.

Dependiendo de la viabilidad social y técnica y deconsideraciones de costo/beneficio, la inversión enmedidas preventivas se justifica en áreas afectadasfrecuentemente por desastres. En este contexto, laconcientización y educación pública relacionadas con lareducción del riesgo de desastres, contribuyen a cambiarla actitud y los comportamientos sociales, así como apromover una “cultura de prevención”.

RReedduucccciióónn ddeell rriieessggoo ddee ddeessaassttrreessMarco conceptual de elementos que tienen lafunción de minimizar vulnerabilidades y riesgosen una sociedad, para evitar (prevención) o limitar(mitigación y preparación) el impacto adverso de

amenazas, dentro del amplio contexto deldesarrollo sostenible.

El marco conceptual referente a la reducción del riesgode desastres se compone de los siguientes campos deacción, según lo descrito en la publicación de la EIRD“Vivir con el riesgo: informe mundial sobre iniciativasde reducción de desastres”, Ginebra 2002, página 23;retomados en el presente informe, página 15:

• Evaluación del riesgo, incluyendo análisis de vulnerabilidad, así como análisis y monitoreo de amenazas;

• Concientización para modificar el comportamiento • Desarrollo del conocimiento, incluyendo

información, educación y capacitación e investigación;

• Compromiso político y estructuras institucionales, incluyendo organización, política, legislación y acción comunitaria;

• Aplicación de medidas incluyendo gestión ambiental, prácticas para el desarrollo social y económico, medidas físicas y tecnológicas, ordenamiento territorial y urbano, protección de servicios vitales y formación de redes y alianzas;

• Sistemas de detección y alerta temprana incluyendo pronóstico, predicción, difusión de alertas, medidas

de preparación y capacidad de enfrentar.

RReessiilliieenncciiaa // rreessiilliieenntteeCapacidad de un sistema, comunidad o sociedadpotencialmente expuestas a amenazas a adaptarse,resistiendo o cambiando con el fin de alcanzar ymantener un nivel aceptable en su funcionamientoy estructura. Se determina por el grado en el cualel sistema social es capaz de auto-organizarse paraincrementar su capacidad de aprendizaje sobredesastres pasados con el fin de lograr una mejorprotección futura y mejorar las medidas dereducción de riesgo de desastres.

RRiieessggooProbabilidad de consecuencias perjudiciales opérdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad,medios de subsistencia, interrupción de actividadeconómica o deterioro del ambiente), resultado deinteracciones entre amenazas naturales oantropogénicas y condiciones de vulnerabilidad.


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Convencionalmente el riesgo es expresado como funciónde amenaza, vulnerabilidad y capacidad. Algunasdisciplinas también incluyen el concepto de exposición ovaloración de los objetos expuestos para referirseprincipalmente a los aspectos físicos de lavulnerabilidad.

Más allá de expresar una posibilidad de daño físico, escrucial reconocer que los riesgos pueden ser inherentes,aparecen o existen dentro de sistemas sociales.Igualmente es importante considerar los contextossociales en los cuales los riesgos ocurren; porconsiguiente, la población no necesariamente comparte

las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causassubyacentes.

VVuullnneerraabbiilliiddaaddCondiciones determinadas por factores o procesosfísicos, sociales, económicos y ambientales, queaumentan la susceptibilidad de una comunidad alimpacto de amenazas.

Para factores positivos que aumentan la habilidad delas personas o comunidad para hacer frente con eficaciaa las amenazas, véase la definición de capacidad.

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