Compensación Por Servicios Ambietnales y Comunidades Rurales

7/26/2019 Compensacin Por Servicios Ambietnales y Comunidades Rurales

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COMPENSACIN POR SERVICIOSAMBIENTALESYCOMUNIDADESRURALES

Lecciones de las Amricas y temas crticos

para fortalecer estrategias comunitarias

Herman RosaSusan KandelLeopoldo Dimas

Con la colaboracin de:

Nelson Cullar y Ernesto Mndez

C C M S S


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ISBN 968-817-657-5

Impreso y hecho en Mxico

Primera edicin: julio de 2004

Prisma. Programa Salvadoreo de Investigacin

sobre Desarrollo y Medio Ambiente

3a Calle Poniente 3760, colonia Escaln,

San Salvador, El Salvador

www.prisma.org.sv

Instituto Nacional de Ecologa (INE-SEMARNAT)

Perifrico sur 5000, col. Insurgentes Cuicuilco,

C.P. 04530. Mxico, D.F.

www.ine.gob.mx

Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible A.C.

Miguel ngel de Quevedo # 10, col. Chimalistac,

C.P. 01070, Mexico D.F.

www.ccmss.org.mx

COORDINACINEDITORIAL: Ral Marc del Pont Lalli

DISEODELAPORTADA: lvaro Figueroa

FOTODELAPORTADA: Claudio Contreras

CORRECCINDEESTILO: Teresa Ruiz

REVISIN: Eduardo Chagoya Medina

D.R.

Esta publicacin cont para su produccin con

el generoso apoyo del Centro de Educacin y

Capacitacin para el Desarrollo Sustentable

(CECADESU) de la SEMARNAT.


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NDICE

ndice de cuadros, grficos y recuadros 9

Siglas y acrnimos 11

PRLOGO 15

AGRADECIMIENTOS 19

INTRODUCCIN 21

Comunidades, ecosistemas y servicios ambientales 21

Servicios ambientales y su compensacin: perspectivas 21

Por qu enfocarse en comunidades rurales? 23

CAPTULOI. COMPENSACINPORSERVICIOSAMBIENTALESY

COMUNIDADESRURALESENLASAMRICAS 27

Costa Rica 28

Funcionamiento del esquema oficial de PSA en Costa Rica 29Subsidios como antecedente y el problema de financiamiento del PSA 31

Participacin limitada de pequeos productores y comunidades indgenas 33

PSA y los proceso locales 36

Balance y lecciones 42

Mxico 45

Iniciativas de PSAy comunidades rurales: tres casos 45

Aprovechar las oportunidades que ofrece PSA: temas clave 48


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Brasil 53

Estudios de caso 53

Balance y lecciones 61

El Salvador 63

Estudios de caso 64

Balance y perspectivas 71

Estado de Nueva York 73

Antecedentes 74

Proceso de negociacin e inclusin de mltiples actores 75

Componentes del paquete de compensacin 76

Beneficios no pecuniarios 78

Balance y perspectivas 78

CAPTULOII. FORTALECIMIENTODELASESTRATEGIASCOMUNITARIAS

DESERVICIOSAMBIENTALES 81

Orientaciones bsicas 81

Comunidades y manejo de ecosistemas: integracin de niveles 83

Marco amplio de valoracin de servicios ambientales 86

Instrumentos econmicos de compensacin y reglas de aplicacin 91

Servicios ambientales y perspectiva de paisaje 98

El papel del Estado, cooperacin externa y organizaciones de apoyo 108

A manera de conclusin 110

NOTAS 113

BIBLIOGRAFA 119


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CUADROS

1. PROGRAMADEPAGOPORSERVICIOSAMBIENTALESENCOSTARICA 34

2. PROPIEDADESDELOSECOSISTEMASNATURALESYAGROECOSISTEMAS 100

3. DIVERSIDADDEESPECIESENELSALVADORYCOSTARICA 102

GRFICAS

1. COSTARICA: FUNCIONAMIENTODELSISTEMADEPSA 29

2. COSTARICA: EVALUACINDELPROGRAMADEPSA ENLAREGINHUETARNORTE 40

RECUADROS

1. SERVICIOSECOSISTMICOS 22

2. SISTEMAINTEGRALDESERVICIOSAMBIENTALESENCOSTARICA:PARALIZACINDEUNAINICITIVAINNNOVADORA 37

3. VALORACINDESERVICIOSAMBIENTALES: INCORPORACINDELAS

MLTIPLESVISIONES 90

4. PRODUCCINORGNICAYCERTIFICACIN: EXPERIENCIASDETALAMANCA

YBOCASDETORO 94

NDICEDECUADROS, GRGICASY RECUADROS


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ABAS Asociacin para el Bienestar de Sarapiqu

ACCVC rea de Conservacin de la Cordillera Volcnica

Central

AGUA Proyecto de Accin, Gestin y Uso Racional del

Recurso Agua

APPTA Asociacin de Pequeos Productores de Talamanca

CACH Comit Ambiental de Chalatenango

CACSA Centro Agrcola Cantonal de SarapiquCAF Certificado de Abono Forestal

CAFA Certificado de Abono Forestal por Adelantado

CAFMA Certificado de Abono Forestal para el Manejo del

Bosque

CATIE Centro Agronmico Tropical de Investigacin y

Enseanza

CCF Cmara Costarricense Forestal

CCMSS Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura SostenibleCBM Corredor Biolgico Mesoamericano

CGIAR Consultative Group on International Agricultural

Research

CND Comisin Nacional de Desarrollo

COCABO Cooperativa del Cacao Bocatorea

CODEFORSA Comisin de Desarrollo Forestal de San Carlos

CPB Certificado para la Proteccin del Bosque

CSA Reconocimiento y Compensacin por Servicios

SIGLASYACRNIMOS


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Ambientales

ECOSUR Colegio de la Frontera Sur

EHM Empresa Hidroelctrica de Matamoros

EM Evaluacin Ecosistmica del Milenio

EPA Agencia para la Proteccin del Medio Ambiente de los

Estados Unidos de Amrica

ERA Estudios Rurales y Asesora Campesina

ESPH Empresa de Servicios Pblicos de Heredia

FAO Programa de las Naciones Unidas para la Alimentacin

y la Agricultura

FECON Federacin Costarricense para la Conservacin del

Ambiente

FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal

FONASA Fondo Nacional de Servicios Ambientales

FUNDECOR Fundacin para el Desarrollo de la Cordillera

Volcnica Central

GEF Global Environment Facility

GUF Grupos de Usuarios Forestales

ICE Instituto Costarricense de Electricidad

ICMS Impuesto a la Circulacin de las Mercancas y Servicios

IXETO Unin de Comunidades Ixtln-EtlaKfW Kreditanstalt fr Wiederaufbau

MINAE Ministerio de Ambiente y Energa

OCIC Oficina Costarricense de Implementacin Conjunta

OCDE Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo

Econmico

ONF Oficia Nacional Forestal

ONG Organizacin No Gubernamental

PADEMA Plan Departamental de Manejo AmbientalPAJAL Unin de Crdito Pajal Ya kactic

PNJ Parque Nacional de Ja

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio

Ambiente

POT Plan de Ordenamiento Territorial

PROCAFE Fundacin Salvadorea para Investigaciones del Caf

PROSAGUAS Proyecto de Promocin de la Salud a travs de Agua y


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Saneamiento

PRISMA Programa Salvadoreo de Investigacin sobre

Desarrollo y Medio Ambiente

PSA Pago por Servicios Ambientales

PTT Programa de Transferencia de Tierras

SAF Sistemas Agroforestales

SFP Small Farms Program

SINAC Sistema Nacional de reas de Conservacin

SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus

UICN Unin Mundial para la Naturaleza

UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la

Educacin, la Ciencia y la Cultura

UZACHI Unin de Comunidades Zapoteco-ChinantecasWAP Watershed Agricultural Program

WRI World Resource Institute

WWF World Wide Fund for Nature


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15Prlogo

PRLOGO

15

El concepto de servicios ambientales se ha desarrollado lentamente en todo elmundo desde finales de los aos cincuenta, y adquiri fuerza en los setentagracias al inters de los ecologistas. El concepto de ecosistema surgi en labsqueda por comprender la interaccin que existe entre los seres vivos (plan-tas, animales, hongos, bacterias) y el ambiente abitico que los rodea. Elconcepto de servicio apareci despus para dar cuenta de la dependencia quela humanidad tiene de los ecosistemas. El vnculo fundamental que se estable-ce entre estos dos conceptos es que los ecosistemas desempean funciones que

permiten que los seres humanos puedan vivir en la Tierra.El impacto que ejerce la accin antropognica sobre los ecosistemas y la

importancia de estos para la existencia humana, apenas recientemente fueconsiderado como eje de inters para la investigacin y la preocupacinpoltica. A medida que aumenta la evidencia del cambio dramtico en losecosistemas del mundo, las causas apuntan hacia las presiones causadaspor el crecimiento de la poblacin humana, el patrn de sus asentamientosy los niveles cada vez mayores de consumo de recursos naturales y energti-

cos. Estas tendencias, a su vez, amenazan el futuro abastecimiento humanode alimentos y agua, las condiciones de calidad de vida, la salud fsica ymental de las personas, y la sobrevivencia de las otras especies con las cualescomparten este planeta.

La investigacin que se lleva a cabo para ayudarnos a entender estacompleja relacin es muy importante. Sin embargo, el ritmo de la degrada-cin es tan acelerado que para poder revertir esta tendencia, es necesarioactuar ya. El concepto de servicios ambientalesy la nocin de recompensar

a quienes permiten su provisin ofrece una oportunidad para entender


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16 Deborah Barry

mejor las ventajas que brindan los ecosistemas; saber quines contribuyena tal provisin y quines se benefician de estos.

Durante la ltima dcada, hemos observado en todo el mundo un ex-tenso surgimiento de mercados y otros esquemas de compensacin o Pagopor Servicios Ambientales (PSA), particularmente los relacionados con losbosques, tales como la proteccin de cuencas, la conservacin de labiodiversidad y la captura de carbono. La puesta en prctica de PSAse basaen el hecho de que la clave para revertir la degradacin de dichos servicioses el cambio en las prcticas de la produccin industrial, as como el uso delsuelo en todo el mundo.

Este trabajo se centra en la segunda preocupacin, y por consiguiente,est obligado a tomar en cuenta a quienes influyen o afectan el uso de la

tierra, especialmente a los que la trabajan y viven directamente de ella y delos recursos naturales que proporciona.

La investigacin que sustenta este libro fue motivada por la preocupa-cin fundamental acerca de la equidad, especialmente por aquellos mscercanosa la tierra. El inters subyacente fue explorar si el concepto de PSApodra contribuir a superar la inequidad en el acceso y el control que lospobres tienen sobre sus recursos naturales y sus beneficios, y garantizar a lavez la provisin de servicios ambientales.

Los esquemas de PSA, que contribuyen a la conservacin o restauracinde los bosques y el paisaje, pueden ser una fuente sostenible de ingresoadicional y aumentar el poder de decisin de los ms de mil millones depobres del mundo que dependen de los recursos naturales?

Tambin es importante conocer qu elementos debe incluir un esque-ma de PSA para que resulte capaz de empoderar a los usuarios de la tierra,con resultados que garanticen la provisin de servicios ambientales.

Tambin es relevante saber cules son los riesgos que se pueden correr al

poner en marcha esquemas de PSA que podran ahondar los problemas delacceso inequitativo a la tierra y a los recursos naturales de nuestro planeta,para aquellos ya marginados.

Esta publicacin es el primer intento serio por sintetizar las leccio-nes aprendidas en la prctica variada e incipiente de implantar esque-mas de PSA en las Amricas, con la equidad como preocupacin central.Para la elaboracin de este trabajo se parti de los resultados de la in-vestigacin de un nmero reducido de casos; se incorpor el aprendiza-


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17Prlogo

je obtenido en otros, y se organizaron los resultados de un proceso dedebate y anlisis.

Los autores reflexionan en torno a las preguntas que surgieron en cadapaso del proceso: del marco conceptual de PSA; de los diferentes motivos yjustificaciones detrs de los esquemas; de los instrumentos para su implan-tacin; del dilema que representa la valuacin de servicios ambientales ydel debate acerca de cmo recompensar a los proveedores de los servicioscompensacin, pago, subsidio, etc. En cada caso se revela la importanciade la forma de participacin de los distintos agentes implicados, ya sea elEstado, el sector privado, o las comunidades que viven de la tierra. Losresultados de esta reflexin constituyen una inicial e importante contribu-cin para el diseo de un marco universal para el PSA.

Nuestra conviccin fundamental se basa en que la inequidad social esuna de las fuerzas impulsoras de la degradacin ambiental. Este punto devista sobre el PSA proporciona algunos de los principios iniciales y mtodosnecesarios para abordar el problema. Sin embargo, los desafos son gran-des ya que los factores que influyen en el inters oficial por implantar dichoesquema de pagos estn sujetos a la economa poltica de sus contextos: unafuerte herencia institucional de subsidios o bien un nfasis excesivo en laintervencin de los mercados. Adems, generalmente este inters oficial

carece de una preocupacin por la equidad y por el potencial de empodera-miento que puede aportar el PSA.

Los resultados que se presentan en esta publicacin ofrecen una contri-bucin nica y relevante para explorar los desafos y recompensas que en-frenta la puesta en prctica de cualquier propuesta de PSA, ya que se basa enuna perspectiva sustentada en los intereses de los pobres y de los ms cerca-nos a la tierra,cruciales para que estas propuestas tengan xito.

Quisiera felicitar a los autores de los equipos de cada uno de los pases

que participaron en este esfuerzo, y a los investigadores de PRISMApor sudedicacin y creatividad al investigar fenmenos en proceso y por compar-tir los resultados con las comunidades con las que trabajaron.

Deborah BarryFUNDACINFORD


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18 Deborah Barry


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19Agradecimientos

AGRADECIMIENTOS

19

Este libro presenta tanto los resultados del proyecto Pago por Servicios Am-bientales en las Amricas (1999-2003), coordinado por el Programa Salva-doreo de Investigacin sobre Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA) yauspiciado por la Fundacin Ford, como el enfoque de PRISMA sobre losservicios ambientales y su compensacin desde la perspectiva de comuni-dades indgenas y campesinas. ste se desarroll bajo el programainstitucional de investigacin de PRISMAy ha sido posible gracias al apoyode la Fundacin Ford, ASDI, COSUDEy NOVIB.

El libro se ha nutrido con la aportacin de muchas personas: MichaelConroy y Deborah Barry de la Fundacin Ford ofrecieron comentarios ysugerencias a lo largo de todo el proceso de elaboracin. La participacin delos equipos de Mxico, Brasil, Costa Rica, El Salvador y del estado de NuevaYork tambin result vital para culminar el proceso. El informe de Mxicoestuvo a cargo de John Burstein (coordinador) Gonzalo Chapela y Mendoza,Jazmn Aguilar, Emilienne de Len, Adalberto Vargas, Luisa Par, HctorMarcelli, Martha Miranda y Francisco Chapela. El informe de Brasil estuvo

a cargo de Rubens Harry Born (coordinador), Sergio Talocchi, AdalbertoVerssimo, Salo Vinocur Coslosky, Ramn Arigoni Ortiz, Yann Le BoulluecAlves, Ronaldo Seroa da Motta, Clarissa Riccio de Carvalho, Jasylene Penade Abreu, Muriel Saragoussi. El informe de Costa Rica fue realizado porMara Antonieta Camacho (coordinadora), Olman Segura Bonilla, Virgi-nia Reyes Gatjens y Miriam Miranda Quirs. El informe de El Salvador fueelaborado por Doribel Herrador (coordinadora), Leopoldo Dimas, Ernes-to Mndez, Nelson Cullar, Oscar Daz y Margarita Garca. El informe de

Nueva York estuvo a cargo de Ryan Isakson.


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20 Herman Rosa, Susan Kandel y Leopoldo Dimas

Algunas de las ideas desarrolladas como parte del enfoque emergieronde un taller realizado en febrero de 2002. En ste participaron los equiposde Mxico, Costa Rica, Brasil y El Salvador, oficiales de la Fundacin Ford,as como otros acadmicos y expertos internacionales. Susana Hecht, SaraScherr, James Boyce, Stephen Gliessman, Arthur Getz-Escudero y ByronMiranda ofrecieron pistas importantes para el desarrollo del enfoque.Muchas otras personas facilitaron su progreso a travs de sus comentariosa los avances parciales que se presentaron en diversos foros internaciona-les. Por ltimo, es preciso reconocer que el trabajo no hubiera sido posiblesin el contacto directo y la retroalimentacin de muchas comunidades ru-rales. A ellas dedicamos este libro como una forma de agradecimiento, yesperamos les sea de utilidad.


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21Introduccin

INTRODUCCIN

21

COMUNIDADES, ECOSISTEMASYSERVICIOSAMBIENTALES

Las comunidades rurales dependen mucho de los recursos naturales yecosistemas circundantes para proveer sus alimentos, energa (lea), agua,plantas medicinales y fibras. Casi todas las comunidades protegen sus fuen-tes de agua. Ciertos ecosistemas, o la naturaleza en su conjunto, tienen unvalor espiritual, sobre todo en las comunidades indgenas. La produccinpara el mercado tambin se relaciona con el manejo de recursos naturales.

Ms all de las comunidades, la humanidad obtiene grandes beneficiosde los ecosistemas. Esos beneficios que las personas obtienen de losecosistemas, definen los servicios ecosistmicos segn la EvaluacinEcosistmica del Milenio (EM),1 la cual los clasifica en servicios de aprovi-sionamiento, de regulacin, culturales y de soporte (recuadro 1 en la pgi-na siguiente).

El concepto de servicios ambientalesno tiene una definicin precisa o acor-dada. Comnmente, se refiere a servicios ecosistmicos de regulacin, sopor-

te y culturales de acuerdo con la definicin de la Evaluacin del Milenio.

SERVICIOSAMBIENTALESYSUCOMPENSACIN: PERSPECTIVAS

La nocin de compensar o pagar por la provisin de servicios ambientalesse justifica a partir de diversas perspectivas:

Primero, los esquemas de pago por servicios ambientales a menudo son

vistos como instrumentos financieros eficientes para conservar los


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ecosistemas naturales remanentes, pues permiten incorporar al esfuer-zo de conservacin a propietarios privados de bosques o de otro tipo deecosistemas.

Segundo, existe una bsqueda de opciones de ms bajo costo para ase-gurar la provisin de servicios ambientales especficos de inters global,como la captura de carbono para mitigar el cambio climtico. Bajo esalgica, existe un gran esfuerzo por desarrollar un mercado global de

servicios de captura de carbono. Tercero, hay casos donde interesa asegurar servicios ambientales de in-

ters local o regional, como la regulacin o filtracin de los flujos deagua, a fin de asegurar un adecuado suministro. Como el agua fluye atravs de territorios especficos, es necesario lidiar con usos diversos dela tierra y mltiples actores. Si bien existen ejemplos de mecanismossimples de pago por el servicio de regulacin o filtracin del agua, sonms frecuentes en estos casos, esquemas ms complejos de compensa-

cin surgidos de procesos de negociacin.

RECUADRO1. SERVICIOSECOSISTMICOs

Provisin: Bienes producidos o proporcionados por los ecosistemas como

alimentos, agua, combustible, fibras, recursos genticos, medicinas naturales.Regulacin: Servicios obtenidos de la regulacin de los procesos

ecosistmicos, como la calidad del aire, regulacin de clima, regulacin de

agua, purificacin de agua, control de erosin, regulacin de enfermedades

humanas, control biolgico, mitigacin de riesgos.

Cultural: Beneficios no materiales que enriquecen la calidad de vida,

tales como la diversidad cultural, los valores religiosos y espirituales, cono-

cimiento tradicional y formal, inspiracin, valores estticos, relaciones

sociales, sentido de lugar, valores de patrimonio cultural, recreacin yecoturismo.

Soporte: Servicios necesarios para producir todos los otros servicios, in-

cluida la produccin primaria, la formacin del suelo, la produccin de ox-

geno, retencin de suelos, polinizacin, provisin de hbitat, reciclaje de

nutrientes, etctera.


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23Introduccin

Cuarto, existe un creciente inters en usar esquemas de compensacinpor servicios ambientales, como mecanismos para fortalecer medios devida rurales,2y revalorizar los espacios rurales con su diversidad de prc-ticas y ecosistemas, tanto naturales como manejados. En este punto, elproceso de establecer esquemas de compensacin resulta ms complejo,pues el objetivo de fortalecer medios de vida rurales es fundamental y noun objetivo secundario.

Aunque las perspectivas anteriores no son totalmente excluyentes, losnfasis son importantes. El nfasis en la conservacin en su perspectiva mstradicional conservacin sin gente puede marginar e incluso expulsara comunidades indgenas y campesinas. Asimismo, la bsqueda del menor

costo en la captura de carbono, puede tener impactos ambientales y socia-les negativos si se basa en la simplificacin de los ecosistemas y los proyectosa gran escala. Por otra parte, si la compensacin por servicios hidrolgicosrequiere de la participacin de pequeos productores de subsistencia, pue-de contribuir a restaurar laderas degradadas beneficiando tanto a los con-sumidores aguas abajo, como a los mismos productores.

En cualquier caso, la compensacin por servicios ambientales desde laperspectiva de las comunidades rurales no ha sido la predominante. Mu-

chas experiencias hacen esfuerzos sinceros por maximizar la participacinde las comunidades indgenas y campesinas, pero esto no significa que estnpensadas desde la situacin e intereses de dichas comunidades.

PORQUENFOCARSEENCOMUNIDADESRURALES?

Dos razonamientos justifican los esquemas de compensacin desde la pers-pectiva de las comunidades indgenas y campesinas. El primero es pragm-

tico. Muchos ecosistemas de inters para la conservacin y la provisin deservicios ambientales son habitados, manejados y utilizados por comuni-dades. Adems, en muchos lugares del mundo, la lucha de las comunidadespor ampliar sus derechos sobre los recursos naturales se est resolviendo asu favor, por lo que son necesarios los esquemas de compensacin que lasincorporen plenamente. Adems, servicios ambientales como la diversi-dad gentica de especies domesticadas que resultan crticas para la alimen-tacin y otros usos, slo pueden garantizarse si se mantienen las prcticas

tradicionales de las comunidades, que permiten su reproduccin.


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El segundo razonamiento es de orden tico. Los esquemas de compensa-cin que no integren plenamente el objetivo social de beneficiar directa-mente a las comunidades con el objetivo ambiental de garantizar la provi-sin de servicios ambientales, pueden convertirse en instrumentos de ex-clusin. En cambio, las estrategias de compensacin planificadas eimplementadas desde la perspectiva de las comunidades rurales, puedenfortalecer y mejorar el manejo del espacio rural.

Si bien los esquemas de pago o compensacin por servicios ambientalesno son una panacea para la exclusin social y degradacin ambiental en losespacios rurales, s pueden catalizar esfuerzos que revaloricen integralmenteel papel de las comunidades rurales en la gestin de los recursos naturales.Cuando las comunidades rurales, indgenas y campesinas son el punto de

partida, es factible construir estrategias equitativas, sostenibles y legtimasde compensacin. Sin embargo, un enfoque desde la perspectiva de las co-munidades rurales supone cambios de nfasis en diversos aspectos:

En vez de enfocarse en el uso de instrumentos econmicos, se buscanestrategias de compensacin amplias y equitativas, y que contribuyan afortalecer los activos naturales y sociales de las comunidades.

En vez de enfocarse en bosques primariosse valoran las componentes

antropognicas en especial, agroecosistemas al igual que las natura-les, dentro de esquemas de manejo integrado de ecosistemas.

En vez de asegurar los derechos individuales de propiedad privada yenfocar las compensaciones en propietarios privados, es crucial asegu-rar los derechos de usufructo y control de las comunidades sobre losrecursos naturales y compensarlas por su papel de resguardo de losecosistemas naturales y antropognicos.

En lugar de definir los esquemas y mecanismos de compensacin sin

tomar en cuenta de manera adecuada el contexto ecosistmico einstitucional, los esquemas y mecanismos de compensacin se debendefinir a partir de procesos genuinos de participacin social insertadosen dichos contextos.

Este libro est divido en dos captulos. En el primero, Compensacinpor servicios ambientales y comunidades rurales en las Amricas, sintetizalos resultados del proyecto Pago por Servicios Ambientales en las Amri-

cas. Dicho proyecto, coordinado por PRISMAy auspiciado por la Fundacin


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25Introduccin

Ford, busc identificar las oportunidades y los riesgos de implantar esque-mas de pago por servicios ambientales en comunidades rurales pobres,indgenas y campesinas. Esta seccin se nutre del trabajo realizado porequipos de investigacin en Mxico, Brasil, Costa Rica, El Salvador y de uninforme especial que analiza una experiencia en el estado de Nueva York.

La segunda seccin, Fortalecimiento de las estrategias comunitarias deservicios ambientales, presenta el enfoque que hace PRISMAsobre los servi-cios ambientales y su compensacin desde la perspectiva de las comunida-des rurales pobres. Este enfoque, desarrollado como parte del programainstitucional de investigacin aplicada de PRISMA, se ha nutrido de las expe-riencias analizadas en el primer captulo, de la revisin de la extensa litera-tura relacionada con el tema, y de un intenso proceso de reflexin interna e

intercambio con muchas otras personas interesadas en el tema.


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27Compensacin por servicios ambientales

CAPTULO1

27

El proyecto Pago por Servicios Ambientales en las Amricas, coordinadopor PRISMAy auspiciado por la Fundacin Ford, revis iniciativas de PSA enMxico, El Salvador, Costa Rica, Brasil y el Estado de Nueva York, a fin deidentificar las oportunidades, los desafos y riesgos que implican para lascomunidades rurales los esquemas de pago o compensacin por la provi-sin de servicios ambientales. Al hacerse la revisin se encontr una diver-sidad de iniciativas relacionadas con la nocin de compensacin o pagopor servicios ambientales ya en marcha o en discusin. Dichas iniciativas

son influidas por los contextos nacionales y locales en los que se desarro-llan y sobre todo por los intereses de los diferentes actores que participanen dichos procesos. Ese juego de intereses se expresa en las particularidadesde las iniciativas y en los conceptos utilizados.

Aqu es importante tomar en cuenta que los contextos son muy diferentes.Costa Rica se distingue por su sistema nacional de pago de servicios ambienta-les impulsado desde el Estado. Mxico, por el amplio acceso y control quetienen las comunidades campesinas e indgenas sobre los recursos naturales.

En Brasil, el acceso y control de los recursos por las comunidades campesinas eindgenas es ms irregular y restringido; por esto, los casos de Brasil se asociana la expansin, innovacin y defensa de los derechos de las comunidades a losrecursos y a otros derechos bsicos. El Salvador, con sus pequeas reas natu-rales, obliga a ver ms all del bosque para tomar en cuenta el papel de losagroecosistemas y la importancia de restaurar paisajes degradados. La expe-riencia en las cuencas Delaware/Catskills del estado de Nueva York muestra laimportancia que tienen los procesos de negociacin para definir los esquemas

de compensacin que respondan a las necesidades locales.

COMPENSACIN PORSERVICIOS AMBIENTALESYCOMUNIDADESRURALESENLASAMRICAS


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Frente a contextos tan diferentes, sera errneo y simplista pensar que alcopiar un esquema de compensacin exitoso en un contexto, funcionar bienen otro. Sin embargo, las diferentes experiencias dejan lecciones que puedenayudar a identificar temas clave a considerar cuando se piensa en esquemasde compensacin capaces de beneficiar a las comunidades rurales.

COSTARICA1

La experiencia de Costa Rica en el tema de servicios ambientales y su retri-bucin presenta varias caractersticas importantes:

Un significativo esfuerzo estatal por institucionalizar e innovar

sistemticamente un esquema nacional depago de servicios ambienta-lesa partir de la experiencia previa con subsidios directos para el sectorforestal y frente a la necesidad de cumplir compromisos externos paraeliminar el uso de subsidios.

Un enfoque sobre servicios ambientales que los asocia a la presencia derboles, que enfatiza servicios ambientales globales biodiversidad ycaptura de carbono, pero que los compensa mayoritariamente conrecursos internos.

Una normatividad que tiende a concentrar los pagos en grandes y me-dianos propietarios privados, en desmedro de los pequeos propieta-rios, de las comunidades indgenas, y de los poseedores y usufructuariossin ttulo de propiedad.

Una fuerte influencia, por parte de los actores vinculados a la conserva-cin y al sector forestal privado en la orientacin global, del esquema yuna incidencia mucho ms limitada de los sectores campesinos e indge-nas a pesar de su peso relativo.

Un valioso proceso social que busca ampliar la visin y el enfoque delesquema de valoracin y retribucin de servicios ambientales, pero queincide muy lentamente en el esquema tcnico oficial vigente.

Procesos locales de valoracin y retribucin de servicios ambientales,que en ciertos casos operan con criterios ms amplios, junto con el mar-co oficial.


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FUNCIONAMIENTODELESQUEMAOFICIALDEPSA ENCOSTARICA

El esquema oficial de PSA en Costa Rica surgi en 1996 con las modificacio-nes a la Ley Forestal (Ley 7575). Dicha Ley:

Define los servicios ambientalescomo los que brindan el bosque y lasplantaciones forestales y que inciden directamente en la proteccin y elmejoramiento del medio ambiente (Ley 7575, Art. 3, inciso k).

Establece una fuente de financiamiento delpago de servicios ambientalesa partir del impuesto al consumo de los combustibles fsiles (Art. 69).

Crea el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), paracaptar el financiamiento y administrar el esquema de PSA, con una Jun-

ta Directiva integrada por dos representantes del sector forestal priva-do y tres representantes del sector pblico (Ley 7575, Art. 48).

Fuente: adaptado de Camacho y otros 2002.

GRFICA1. COSTARICA: FUNCIONAMIENTODELSISTEMADEPSA

Impuesto nico a

los combustibles

Acuerdos

voluntarios

MINAE ONG

FONAFIFO

Beneficiarios

SINAC

Acuerdos de

cooperacin

OCIC

ESPH y otros

Empresas

>

>

>>

>

>

>

>

>

>>

>

>

>

>


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La grfica 1 ilustra el funcionamiento del sistema. FONAFIFOadministra elsistema, pero las solicitudes de PSA se tramitan regionalmente a travs delSistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC), segn pautas del Mi-nisterio de Ambiente y Energa (MINAE) plasmadas en decretos ejecutivosanuales. Dichas pautas establecen prioridades y montos disponibles paranuevos contratos de proteccin, manejo y reforestacin del bosque, a la vezque garantizan desembolsos para los contratos de aos anteriores. Las ONGfacilitan el proceso: asesoran a los productores, realizan trmites adminis-trativos y tcnicos, ofrecen extensin forestal, apoyan el diseo de proyec-tos, y buscan fortalecer el mercado forestal a travs de la certificacin, ven-ta de madera por adelantado, subastas y redes de informacin del mercadode madera (Camacho et al.2002).

Si bien la mayor parte de los recursos para PSA, provienen del impuesto alos combustibles, FONAFIFOtambin capta otros recursos (Camacho et al.2002):

Recursos externos provenientes de acuerdos gestionados por la OficinaCostarricense de Implementacin Conjunta (OCIC) otro rganodesconcentrado del MINAE; acuerdos con organismos internaciona-les, como con el Global Environment Facility (GEF) y el Banco Mundial;y otros acuerdos con gobiernos.

Recursos internos a partir de acuerdos voluntarios con institucionespblicas descentralizadas como la Compaa Nacional de Fuerza y Luz;acuerdos con entes pblicos y privados, como los que se dan entre em-presas hidroelctricas, la Cervecera Costa Rica y FONAFIFO.

Recursos captados a travs de certificados ambientales. El valor de cadacertificado emitido por FONAFIFOequivale al costo de proteger una hectreade bosque por un perodo determinado. El documento, certificado por unaorganizacin reconocida internacionalmente, es deducible de la renta bru-

ta como un gasto y puede utilizarse para traspasar costos ambientales. Algunos acuerdos voluntarios no involucran directamente o desde el

principio a FONAFIFO, sino que se dan entre ONGy empresas, como es elcaso de la Asociacin Conservacionista Monteverde y una empresa hi-droelctrica o entre empresas de servicios pblicos y usuarios, como enel caso de la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia (ESPH) que haestablecido una tarifa hdrica ajustada para PSA. Sin embargo, se vin-culan con las reas de conservacin del SINAC.


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SUBSIDIOSCOMOANTECEDENTEYELPROBLEMADEFINANCIAMIENTODELPSA

El antecedente delpago de servicios ambientalesen Costa Rica son los incen-tivos forestales. Entre 1979 y 1985 estuvo vigente la deduccin de los costosde reforestacin en el impuesto sobre la renta. Posteriormente, se introdu-jeron subsidios directos para la reforestacin, manejo y proteccin del bos-que natural.2 Esos incentivos contribuyeron a frenar los procesos dedeforestacin.3 Sin embargo, frente al compromiso gubernamental de eli-minar todos esos subsidios bajo el tercer prstamo de ajuste estructural, semodific la Ley Forestal en 1996 (Ley 7575) y se cambi el concepto desubsidio por el de pago de servicio ambiental para las modalidades de

reforestacin, manejo de bosque y plantaciones forestales (De Camino etal.2000, Camacho et al.2002).

El cambio de concepto fue una salida ingeniosa, pues formalmente secumpli con el compromiso de eliminar subsidios, y a la vez mantuvieronlas transferencias hacia el sector forestal. De hecho, el monto bsico esta-blecido de $40 dlares/ha/ao como pago por servicio ambiental, corres-ponda al monto previo de subsidio para conservacin de bosque (Rojas etal.2002). Segn De Camino et al.(2000), los pagos por servicios ambienta-

les siguen siendo subsidios para muchos, pero lo que hace la diferencia esque su financiamiento el impuesto al consumo a los combustibles fsilesse basa en el principio del que contamina paga. Sin embargo, el Ministeriode Hacienda, an considera estos pagos como subsidios pblicos, por loque ha estado renuente a desembolsar por completo los recursos para fi-nanciar el esquema. Entre 1998 y 2000 los desembolsos para CAF y PSAfueron la tercera parte de lo establecido por ley (Camacho et al.2002).

El documento del gobierno presentado a la Comisin de Servicios Am-

bientales del Foro Nacional de Concertacin en 1998, convocado por laAdministracin Rodrguez al inicio de su perodo de gobierno, criticaba elesquema vigente de retribucin de servicios ambientales porque represen-taba una carga fiscal insostenible y porque sus beneficios se concentrabanen manos de grandes propietarios y rentistas.4

Al final, el Artculo 69 de la Ley Forestal que designaba un tercio de larecaudacin del impuesto al consumo de los combustibles para CAFy PSAfue derogado por la Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributarias de Julio

de 2001. En su lugar, la nueva ley estableci que 3.5% de la recaudacin


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bajo el impuesto en mencin se destinara para pago de servicios ambienta-les y que el Ministerio de Hacienda estara obligado a su desembolso. Aun-que el porcentaje era considerablemente menor, los desembolsos para CAFy PSA ms que duplicaron los desembolsos del ao anterior, debido a laelevacin de los impuestos en 2001 (Camacho, Reyes 2002). No obstante, elnivel de financiamiento para el PSA desde el ao 2000 se redujo a menos dela mitad de los fondos pagados en el perodo 1998-1999 (cuadro 1) y no estasegurado el financiamiento y los pagos a largo plazo (Estado de la Nacin2002). La salida de corto plazo, ha sido recurrir a fondos del Banco Mun-dial-GEFy KfW.5

A pesar de los problemas en el financiamiento, el esquema ha moviliza-do considerables recursos. Entre 1997 y 2002, se incorporaron al programa

ms de 314,000 ha, lo que supuso pagos por ms de $80 millones de dlares(cuadro 1). En todo el perodo, 70% de los recursos se destin a proteccindel bosque y el resto, a zonas reforestadas y bosques bajo planes de manejo.

El pago bajo el manejo del bosque ha sido objeto de fuertes pugnasentre conservacionistas y madereros privados. La Federacin Costarri-cense para la Conservacin del Ambiente (FECON), por ejemplo, reco-mend en 1999 que se eliminara dicha categora como elegible para laretribucin por servicios ambientales, argumentando que no haba me-

canismos eficaces para controlar los planes de manejo.6 El gobierno estu-vo de acuerdo y en 2000 elimin el pago bajo esa categora (cuadro 1). Sinembargo, el sector forestal privado presion exitosamente para que sereinstauraran dichos pagos para 2001. Para 2002, los fondos programa-dos para manejo de bosque se ejecutaron parcialmente, pues a mediadosde 2002 los fondos no comprometidos se reasignaron para proteccin debosque, reforestacin y para los Sistemas Agroforestales (SAF), que me-diante decreto se volvieron elegibles para PSA. De esa manera, segn

FONAFIFO, en 2002 se incorporaron slo 1,296 ha bajo la categora de ma-nejo de bosque o 30% del rea programada (cuadro 1), mientras que lasnuevas reas bajo reforestacin apenas alcanzaron 727 ha o 23% del reaprogramada. En cambio, el rea bajo conservacin de bosque subi a19,176 ha o 14% ms del rea originalmente programada. En la prctica,el pago para los SAF comenz hasta 2003.


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PARTICIPACINLIMITADADEPEQUEOSPRODUCTORESYCOMUNIDADESINDGENAS

De acuerdo a Camacho et al.(2002), si bien el PSA en Costa Rica es msdemocrtico que el esquema que exista con los incentivos forestales, toda-va no se han superado los obstculos que limitan la ampliacin del PSAcon criterios de equidad. De hecho, existe una apreciacin generalizada deque la participacin de pequeos productores campesinos pobres y de co-munidades indgenas ha sido muy limitada, lo cual ha generado esquemasparalelos a los oficiales, as como crecientes presiones para que el esquemase torne ms inclusivo.

Ortiz et al.(2003), argumentan que el programa de PSA en Costa Rica no

se dise como mecanismo de mitigacin de pobreza y que el perfilsocioeconmico de los que acceden a este esquema no corresponde al depoblacin en estado de pobreza. Un estudio realizado en la cuenca del roVirilla en el Valle Central de Costa Rica por Miranda y Porras (2002), aunqueno es representativo de todo el pas, encontr que quienes acceden a PSA, conpequeas propiedades menores de 10 ha, en promedio son profesionales coningresos familiares anuales de $22,000 dlares, donde el pago por conceptode PSA de $882 dlares/ao representa apenas 4% de sus ingresos.

En el caso de comunidades indgenas, cuyos territorios abarcan unasuperficie de 330,271 ha y 20% del bosque natural fuera de las reas prote-gidas, las cifras muestran una escasa participacin, con apenas 9,985 haincorporadas al programa de PSA entre 1997 y 2002, equivalentes a 3.2%del total (Camacho y Reyes 2002).

Segn Camacho et al. (2002), adems de la falta de informacin, losfactores de exclusin tienen que ver con los procedimientos para acceder alPSA que resultan complejos, burocrticos y de elevados costos de transac-

cin; y al hecho de que el esquema reconoce exclusivamente a propietariosprivados con ttulos y no a poseedores o usufructuarios.7 Esos requeri-mientos relacionados con ttulos de propiedad, su orientacin forestal ylos requisitos tcnicos han favorecido principalmente a propietarios gran-des y medianos.

Otro factor que torna excluyente al esquema es su nfasis en la conserva-cin. Por ejemplo, en el rea de Conservacin de la Cordillera VolcnicaCentral (ACCVC) se deca que la prioridad era conservar el bosque o el

beneficio ambiental; el tamao de la finca no era un criterio relevante,


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pues era ms fcil manejar proyectos grandes, por que los pequeos intro-ducen muchos problemas que distraen (Camacho et al.2002). El peso delos intereses conservacionistas y del sector forestal privado est presente enla manera en que la Ley Forestal de 1996 define los Servicios Ambientales:

Servicios ambientales: Los que brindan los bosques y plantaciones foresta-

les y que inciden en la proteccin y mejoramiento del medio ambiente. Son los

AOS PROTECCIN MANEJODE REFORES- PLANTA- TOTAL

DEBOSQUE BOSQUE TACIN CIONES

Nuevas reas incorporadas en hectreas

1997 94,621 8,532 5,035 - 108,188

1998 44,452 9,170 4,283 226 58,132

1999 56,539 5,989 4,284 400 67,212

2000 26,111 - 2,500 - 28,611

2001 20,626 3,997 3,281 - 27,904

20021 16,871 4,324 3,230 - 24,425

Total 259,220 32,012 22,613 626 314,472

Montos pagados en miles de dlares

1997 20,281 2,934 2,849 - 26,064

1998 10,338 3,341 2,557 53 16,289

1999 11,842 1,965 2,303 84 16,194

2000 5,583 - 1,369 6,9522001 4,546 1,375 1,851 - 7,771

20021 3,853 1,541 1,889 - 7,284

Total 56,443 11,156 2,818 137 80,554

CUADRO1 . PROGRAMADEPAGODESERVICIOSAMBIENTALESENCOSTARICA: AREASYMONTOSPAGADOSSEGNMODALIDADDEPROYECTO, 1997-2002 (HAYMILESDEDLARES)

1reas programadas y montos presupuestados para 2002, Decreto Ejecutivo No.30090-MINAE. Tipo de cambio promedio 1997:233.28, 1998:257.99, 1999:286.462000:308.66, 2001:329.48, 2002: 346.57.

Fuente: Camacho et al. 2002 basado en datos de FONAFIFO.


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siguientes: mitigacin de emisiones de gases de efecto invernadero (fijacin,

reduccin, secuestro, almacenamiento y absorcin), proteccin del agua para

uso urbano, rural o hidroelctrico, proteccin de la biodiversidad para conser-

varla y uso sostenible, cientfico y farmacutico, investigacin y mejoramiento

gentico, proteccin de ecosistemas, formas de vida y belleza escnica natural

para fines tursticos y cientficos. (Ley 7575, Art. 3).Esta definicin identifica servicios ambientales con la presencia de rbo-

les en bosque o en plantaciones forestales , pero no incluye sistemasagroforestales, reflejando el poco peso que tienen los sectores campesinos.Como apuntan Camacho et al.(2002), la ley tampoco omite experienciasagropecuarias orgnicas que incluyen tecnologas limpiascaf, banano,horticultura, animales que procuran proteger ecosistemas y beneficiar a

la humanidad, o a comunidades que fomentan la proteccin sostenible dereas verdes, nacientes de agua o cuencas de ros.

La institucionalizacin del sistema de PSA consolid y reforz los intere-ses forestales y conservacionistas mediante un sistema complejo e interpre-taciones rgidas a la ley. No obstante, las crticas internas y la presin porparte de organizaciones indgenas y de pequeos productores han genera-do una lenta evolucin y reglas ms incluyentes. Las reservas indgenasincrementaron su participacin y los sistemas agroforestales se volvieron

finalmente elegibles por decreto ejecutivo a mediados de 2002.8 Sin embar-go, al igual que las reservas indgenas, la participacin de los sistemasagroforestales an es marginal.

La legitimidad y orientacin del esquema institucional de pago de servi-cios ambientales fue cuestionado por diversos actores. Al inicio de la admi-nistracin Rodrguez (1998-2002) se incluy, en el proceso de concertacinnacional, una mesa para analizar el tema y se aval la propuesta de crear unSistema Integral de Servicios Ambientales. Con este sistema se pretenda am-

pliar la concepcin de servicios ambientales y abrir espacios de participa-cin a otros sectores sociales en las esferas de toma de decisiones que rigen elsistema de PSA, a fin de lograr un mejor balance con el peso mantenido porel sector forestal. La mesa propuso incluir los sistemas agroforestales y lasopciones de reforestacin urbana como elegibles para recibir pagos de ser-vicios ambientales.

Sin embargo, la iniciativa para generar los cambios (recuadro 2) ocurredentro de una diversidad de posiciones e intereses en pugna, con una escasa

representatividad de organizaciones de pequeos productores y comuna-


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les en los distintos debates. Finalmente, la iniciativa se estanc por falta deacuerdos consensuados, por lo que se mantiene vigente el esquema de PSAinstaurado por la Ley Forestal de 1996.

La paralizacin de esta innovadora iniciativa deja una leccin que debetomarse en cuenta en los esfuerzos de institucionalizacin de esquemas decompensacin por servicios ambientales que se promueven en otros pases.En efecto, como muestra esta experiencia, una institucionalizacin basadaen procesos de concertacin incompletos y sin una apropiada inclusin delos intereses de los pequeos productores, comunidades indgenas y de otrasorganizaciones, genera restricciones que son difciles de superar posterior-mente, sobre todo cuando son institucionalizadas. Resulta crtico, por tan-to, asegurar una amplia, adecuada y genuina participacin, especialmente

en las primeras etapas de la institucionalizacin de los esquemas de com-pensacin para asegurar su legitimidad y sostenibilidad a largo plazo.

ELPSA YLOSPROCESOSLOCALES

Mientras que el esquema oficial del PSA en Costa Rica enfatiza serviciosambientales globales biodiversidad, captura de carbono, los esfuer-zos en los mbitos locales se orientan hacia la proteccin de los recursos

hdricos para el abastecimiento humano y la generacin de energa. Esto hamotivado iniciativas locales que operan con criterios ms flexibles que elsistema nacional.

Desde una ptica local, la valoracin de los servicios ambientales tam-bin desata demandas de participacin y procesos de gestin local que bus-can un mayor control sobre los recursos naturales en funcin de las necesi-dades y percepciones locales. Camacho et al.(2002) analizan esas dinmi-cas locales en los procesos de PSA con tres estudios de caso que realizaron

en el marco del proyecto PRISMAFord y que se presentan brevemente acontinuacin.

Tarifa hdrica ajustada: Empresa de Servicios Pblicos de Heredia

La Empresa de Servicios Pblicos de Heredia cobra, desde 1999, una tarifahdrica ambientalmente ajustada. Los fondos adicionales alimentan un fi-deicomiso operado por la propia empresa, para invertir en PSA en la zona

montaosa de la provincia de Heredia a partir de 2002.9 El punto de parti-


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RECUADRO2. SISTEMAINTEGRALDESERVICIOSAMBIENTALESENCOSTARICA:

PARALIZACINDEUNAINICIATIVAINNOVADORA

Dentro del proceso de concertacin nacional de 1998, la Comisin de Servi-cios Ambientales propuso que se compensaran los servicios ambientales

provenientes de plantaciones forestales, la proteccin de los bosques, el

manejo de los bosques primarios y secundarios, la reforestacin urbana y el

componente forestal de los sistemas agroforestales. Si bien se mantiene

una significativa asociacin de servicios ambientales con los beneficios de

los rboles, con la inclusin de los sistemas agroforestales, de reas pblicas

de proteccin y belleza escnica y de zonas verdes urbanas, se ofreca

una nueva gama de opciones y la posibilidad de desarrollar un sistema msincluyente.

El gobierno retom parte de las recomendaciones de la Comisin en su

anteproyecto de Ley de Valoracin y Retribucin por Servicios Ambientales

enviado a la Asamblea Legislativa (noviembre 1998) y abra el esquema al

proponer retribuir a propietarios o poseedores, tanto pblicos como priva-

dos, lo que podra afectar los intereses del sector forestal privado. El antepro-

yecto tambin propona crear un Fondo Nacional de Servicios Ambientales

(FONASA) para operar el sistema, sustituyendo al Fondo Nacional deFinanciamiento Forestal (FONAFIFO). Este ltimo se transformara en un fondo

especfico dentro de FONASA, el Fondo de Reduccin de Gases de Efecto

Invernadero, junto a otros para recursos hdricos, biodiversidad y belleza

escnica y otros que pudiesen surgir. Tambin se creaba un Consejo Asesor

de Servicios Ambientales con representacin de organizaciones

ambientalistas, el Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC) y sector

privado vinculado al turismo, con lo cual el sector forestal vea afectada la

participacin que mantena en FONAFIFO.El sector forestal privado se opuso al anteproyecto en sus testimonios

frente a la Comisin de la Asamblea Legislativa, encargada de discutir el

anteproyecto. Los sectores ambientalistas, campesinos e indgenas tambin

se pronunciaron sobre el mismo:

. La Oficina Nacional Forestal (ONF), con una ingerencia importante del

sector forestal empresarial, tambin rechaz la creacin del FONASAy del

(Contina)


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Consejo Asesor. Consideraba que este ltimo duplicaba sus funciones y

rechazaba que en el mismo no estuviesen representados empresarios

forestales, finqueros, pequeos propietarios forestales, reforestadores y

dueos de bosques, a quienes consideraba los responsables de la mayorparte de la generacin de servicios ambientales. (Asamblea Legislativa,

Boletn de Prensa, 19/01/1999).

. La Cmara Costarricense Forestal (CCF) argument que el anteproyecto

no mejoraba la Ley Forestal de 1996, ni mejoraba el PSA, por lo que se

opona a la creacin del Consejo Asesor porque no tena representacin

del sector forestal productivo, dueo de la mayor cantidad de bosques

naturales primarios y secundarios y plantaciones forestales existentes en

el pas en propiedad privada (ibid. 20/01/1999).. La Mesa Nacional Campesina pidi que se extendiera el Fondo a todo el

sector agrario y no slo para beneficiar al sector forestal. Adems, solicitaron

una mayor representatividad de los diferentes sectores (ibid. 9 /03/1999).

. La Federacin Costarricense para la Conservacin del Ambiente (FECON),

demand la participacin de la sociedad civil en la directiva del FONASAy

recomend que el manejo del bosque no fuese elegible para el pago de

servicios ambientales (ibid. 16/03//1999).

Al final, la Comisin de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales de

la Asamblea Legislativa, aprob un texto sustitutivo que en trminos genera-

les, mantena la influencia del sector forestal privado. Sin embargo, la Ministra

de Medio Ambiente, pidi, en mayo de 1999, que no se sometiera al plenario

dicho texto y que se devolviera para su discusin en comisin, porque no

defina con claridad que el PSA deba buscar prioritariamente la conservacin

del bosque primario y no el fomento de la actividad forestal para lo cual la Ley

Forestal estableca otros mecanismos. En la prctica, la Ministra retomaba lascrticas de FECONy de la Mesa Campesina e Indgena, que segn su carta, vean

en el texto sustitutivo una desviacin de la intencin original en cuanto al

verdadero concepto de servicio ambiental. Asimismo, consideraba importan-

te incorporar en la junta directiva del FONASAa grupos ambientalistas, con el fin

de equilibrar la definicin de metas a alcanzar.*

Al final, no hubo cambios y el marco legal definido por la Ley Forestal de

1996, se mantiene vigente hasta la fecha (2003).


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da es la preocupacin por la vulnerabilidad de las fuentes de agua, provo-cada por el crecimiento urbano y los cambios en el uso del suelo. El PSA esentonces un instrumento para asegurar el abastecimiento futuro de agua,al incentivar a los productores de las cuencas altas a convertir en bosquetierras subutilizadas o que actualmente se utilizan para la ganadera o usosurbanos.

Sin embargo, un esquema de PSA, local y aislado no resuelve el proble-ma que busca enfrentar dicha empresa pblica. La experiencia ms biendestaca la necesidad de insertar esos esquemas dentro de estrategias globalesde gestin participativa del desarrollo microregional, que articulen las in-tervenciones de los distintos actores en el territorio.

ElPSA a productores en la cuenca del ro Platanar

La Empresa Hidroelctrica Matamoros tiene una capacidad instalada de20MW en cuatro plantas hidroelctricas en el ro Platanar. En 1999 estaempresa firm un acuerdo voluntario con FUNDECORy MINAEque la com-prometi a pagar $15 dlares/ha/ao durante cinco aos a FONAFIFO, paraque incluyese dentro del programa del PSA, a propietarios de fincas en lacuenca del ro Platanar que protegieran bosque y reforestaran reas denu-

dadas. Un ao despus, la empresa acord pagar $30 dlares/ha/ao paraproteccin de bosque, durante un perodo de diez aos. El convenio incor-por provisiones de acceso al PSA para propietarios que cumplan con losrequisitos de titulacin usualmente exigidos por FONAFIFO. Mediante el acuer-do voluntario, 26 productores acceden al PSAy se protegen 796 ha de bos-ques en la cuenca del ro Platanar, lo que representa 25% de la superficie dela cuenca. La Comisin de Desarrollo Forestal de San Carlos (CODEFORSA),la ONG forestal de mayor trayectoria en la regin, lleva a cabo el progra-

ma, realizando estudios y contratos con los productores, segn normas deSINACMINAEFONAFIFO.

Camacho et al.(2002), mediante consultas en grupos focales y con baseen la metodologa de anlisis de mltiples criterios, evaluaron el programade PSA y su impacto local en la regin Huetar Norte, donde se ubica lacuenca del ro Platanar. Como muestra la telaraa (grfica 2), los aspectospeor evaluados son la eficiencia en la estructura de procesosy el acceso a lainformacin. Se considera que los trmites de acceso son lentos, complejos,

con muchos requisitos y que la informacin no se divulga apropiadamen-


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te. Los aspectos mejor evaluados, son los efectos del PSA en la capacidadorganizativa local y su fortalecimiento, en el mejoramiento de la calidad ycantidad de agua y en la mejora alcanzada con la transformacin del pai-saje. Como el PSA no se considera rentable, excepto para los grandes pro-pietarios o para los dueos de terrenos con pendientes elevadas que nopueden emplearse en otros usos que no sean el forestal.

Camacho et al.(2002) concluyen que para los pequeos productores, larentabilidad del PSA est en funcin de su complementariedad con activi-dades agropecuarias, tursticas, productos no maderables y otras, por loque debera enfocarse integralmente desde estrategias agroforestales y ma-nejo de servicios ambientales.

GRFICA2 . COSTARICA: EVALUACINDELPROGRAMADEPSAENLAREGINHUETARNORTE

Nivel de rentabilidaddel PSA

Alteraciones en lacantidad y calidad de

agua

Transformacindel paisaje

Capacidad deorganizacin

Mejoramiento de lacalida de vida de la

comunidad

Nivel de acceso a lainformacin

Eficiencia en laestructura de procesos

Eficiencia en lacapacidad de inversin

Instituciones gubernamentales

Compaas hidroelctricas

Organizaciones no gubernamentales

Beneficiarios

10

2345678

910


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El PSA a productores en Sarapiqu

En el cantn municipio de Sarapiqu, el programa de PSA incorpor 12,495ha y 164 productores en el perodo 1997-2000, con una inversin estimada de$786,000 dlares. Las reas incorporadas en 90% (11,217 ha) correspondena proteccin del bosque, 203 ha corresponden a reforestacin y 1,076 ha, a lacategora de manejo del bosque. Los productores participantes incluyen 120parceleros afiliados al Centro Agrcola Cantonal de Sarapiqu (CACSA) quereciben asistencia tcnica de FUNDECOR. Las empresas hidroelctricas privadasque operan en afluentes del ro Sarapiqu Ro Volcn y Don Pedro tam-bin han suscrito convenios voluntarios de PSA para mantener la calidad ycantidad del agua en la produccin hidroelctrica.

La evaluacin del programa en Sarapiqu arroja resultados similaresa los del caso anterior. Los parceleros consideran que el PSA es poco renta-ble y su institucionalidad poco eficiente, pero valoran la informacin ycapacitacin recibida sobre la actividad forestal. Asimismo, consideranque contribuye a mantener la cantidad y calidad del agua. Tambin, va-loran muy positivamente los efectos del PSA en mejorar sus condiciones decalidad de vida.

Esta experiencia enmarcada en el inters de proyectos de generacin de

energa hidroelctrica, muestra que la promesa de pagos por servicios am-bientales no siempre les da viabilidad, pues en el mbito local convergenactores con diferentes visiones sobre el manejo de los recursos naturales.

Por ejemplo, la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia (ESPH) pre-tenda construir la planta hidroelctrica La Virgen para generar 30megavatios usando 42 m3/s del ro Sarapiqu y 8 m3/s del ro Poza Azul.Adicionalmente, el Plan Nacional de Energa del Instituto Costarricense deElectricidad (ICE), proyectaba trece nuevos proyectos sobre el ro

Sarapiqu. Esta pretensin de actores externos en una regin rica en recur-sos naturales, pero con los mayores ndices de pobreza a nivel nacional,provoc enfrentamientos entre los promotores y opositores del uso del ropara la produccin de energa. FUNDECOR, ICE, MINAE, la ESPHy otras empre-sas hidroelctricas defienden el uso sostenible del ro. Por otro lado, laAsociacin para el Bienestar de Sarapiqu (ABAS), lider una posicin des-de la municipalidad, con apoyo de la cmara de turismo local, la Red deReservas Privadas, las asociaciones de desarrollo y otros, en oposicin al

uso hidroelctrico del ro, porque consideraban que los cambios en su cau-


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dal afectaran negativamente la biodiversidad de la cuenca, el turismo yotras actividades econmicas.

El impasse se resolvi temporalmente en el 2000 mediante un plebiscitomecanismo utilizado por primera vez en Costa Rica que se pronuncien contra de la represa y declar el ro Sarapiqu como monumento nacio-nal, una categora de rea protegida donde tiene injerencia el gobiernomunicipal. Adems, se conform un corredor biolgico entre la ReservaBiolgica La Selva y el ro San Juan, como parte del Corredor BiolgicoMesoamericano.

BALANCEYLECCIONES

Camacho et al. (2002), en su balance sobre el sistema nacional de PSA deCosta Rica, destacan que el sistema funciona. Existe una institucionalidadestatal capaz de orientar, coordinar, estimular y controlar el proceso; se cuentacon una fuente de financiamiento a travs del impuesto a los combustibles; seejecutan los pagos por servicios ambientales bajo procedimientos estableci-dos y una gestin descentralizada a travs del SINAC, con una importantegestin mediadora de ONG regionales, organizaciones locales y organizacio-nes gremiales; y se desarrollan los recursos humanos y los mecanismos admi-

nistrativos, financieros y tcnicos que requiere el proceso.Adems, el PSA no slo promueve la recuperacin de la cobertura fores-

tal y el uso eficiente de los recursos naturales, sino tambin procesos deinnovacin social en el sector ambiental y forestal, as como en la gestinlocal. Surgen nuevos instrumentos y modelos de PSA que sobrepasan lanormativa formal; comienzan a desarrollarse las capacidades municipalespara asumir la gestin ambiental local; se fortalecen esfuerzos asociativospara articular intereses; las ONG, productores y empresas asumen una mayor

responsabilidad ambiental al tomar conciencia de la necesidad de valorarlos recursos naturales e invertir en su recuperacin o proteccin para ase-gurar los intereses particulares y comunitarios; se generan innovacionestecnolgicas como en el caso de la madera que ha evolucionado de la ex-traccin tradicional, al manejo sostenible del bosque y la reforestacin.

Camacho et al.(2002) destacan lo siguiente como debilidades: una vi-sin fragmentada sobre los procesos de valoracin de los servicios ambien-tales y la falta de informacin suficiente y adecuada sobre el PSA; la super-

posicin en un mismo territorio de enfoques y estrategias sectoriales


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ambiental, agropecuario, energtico, turismo desarticuladas entre s;una legislacin fragmentada y escasos esfuerzos para incorporar el PSA a lasmunicipalidades y potenciar sus capacidades y competencias en materiaambiental; la percepcin de los actores sociales de que el monto pagado esbajo, poco estimulante o no rentable, mientras que los procesos adminis-trativos son largos y complicados.

Frente a estas limitaciones, Camacho et al.(2002) proponen una mayorcoordinacin intersectorial e interinstitucional, superar la fragmentacinen la legislacin e innovar los criterios con que se maneja el PSA. Para estoltimo sugieren: avanzar hacia una valoracin ambiental integral y dife-renciada para cada regin o localidad; concertar criterios desde un enfo-que de gestin del desarrollo local y fortalecer las potestades de los gobier-

nos locales en materia ambiental y de provisin de servicios pblicos; for-talecer las capacidades de las empresas, municipios, instituciones y organi-zaciones de base para establecer procesos de planificacin participativasobre la gestin ambiental micro regional; y desarrollar mecanismos deacceso y distribucin, incluidos los montos diferenciados, que generenmayores impactos positivos en la calidad de vida de los productores peque-os y las comunidades indgenas.

Tambin puede contribuir a esa mejora una mayor rentabilidad del PSA

que se puede lograr si se vincula con la promocin de actividades producti-vas diversificadas que son de inters para los productores como laagroforestera, el agroturismo o ecoturismo, la productos no maderables,la integracin de cadenas productivas y las garantas de comercializacin,y otras.

Algunas de las observaciones anteriores adquieren mayor fuerza cuan-do se consideran desde la ptica de la situacin social ms deteriorada delas comunidades rurales en otros pases. Mientras que en Costa Rica se

estimaba que 8.9% de la poblacin rural era extremadamente pobre en2001 y otro 16.3% no satisfaca sus necesidades bsicas,10 la situacin en lamayor parte de los otros pases era mucho ms grave, aparte de que losmecanismos para atender la marginacin rural son mucho ms dbiles queen Costa Rica. Bajo esas condiciones, lo que en ese pas puede ser una omi-sin estratgica (que el sistema de PSA resulte excluyente y no se asumacomo instrumento para contribuir a reducir la pobreza rural o impulsar eldesarrollo local) en otros contextos, esa lgica s puede tener efectos mu-

cho ms nocivos.


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Ms all de lo anterior, la experiencia de Costa Rica, vista desde la pti-ca de las comunidades rurales pobres, ofrece pistas aleccionadoras. Porejemplo, los casos de Platanar y Sarapiqu muestran que la inclusin depequeos productores en esquemas de PSA puede tener impactos positivosen su calidad de vida y en las dinmicas de las comunidades rurales en susreas de influencia. Los casos muestran que los ingresos provenientes delPSA son bajos, pero constituyen un complemento econmico y, en el pro-ceso, los productores participantes reconocen que obtienen otros benefi-cios de su relacin con organizaciones de apoyo, tales como capacitacintcnica, organizativa, financiera, mercadeo para el manejo forestal.

Al mismo tiempo, en la medida en que las comunidades locales aprecianms el valor de sus recursos naturales, y fortalecen su capital social, tam-

bin buscan tener un mejor control sobre los usos de su ambiente local.Aunque esto puede generar, como en Sarapiqu, conflictos socioambientales,el fortalecimiento de las capacidades de gestin ambiental local y un au-mento de la apropiacin del paisaje por parte de los actores locales, abremejores posibilidades para generar estrategias y mecanismos de reconoci-miento y compensacin de los servicios ambientales, en funcin de las prio-ridades y necesidades locales. La experiencia de Costa Rica tambin resaltala importancia de la orientacin general del esquema y de sus reglas de

aplicacin en determinar su capacidad de inclusin. En contextos marca-dos por una extendida pobreza rural, resulta entonces crucial asegurar quela orientacin y las reglas de aplicacin de los mecanismos se definan de talmanera que permita avances simultneos en el fortalecimiento de los me-dios de vida rurales y en el manejo de los recursos naturales.

En algunos contextos, esto exige ver ms all del bosque y de los intere-ses forestales, para vincularse ms directamente con otras actividades pro-ductivas que son centrales en las estrategias de vida de las comunidades

rurales y en su fortalecimiento. Un enfoque amplio sobre los servicios am-bientales y su compensacin que identifique una amplia gama de prcticasy su relacin con la provisin de servicios ambientales, puede ser un instru-mento importante para mejorar, diversificar y fortalecer las estrategiasproductivas de los productores y comunidades.


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MXICO11

En comparacin con el resto de Amrica Latina, el aspecto que ms llama laatencin del contexto de Mxico es el amplio acceso y control que las comu-nidades campesinas e indgenas tienen de los recursos naturales, pues contro-lan ms de la mitad del territorio y 80% de los bosques. Esta es una herenciade la Revolucin Mexicana y del Artculo 27 de la Constitucin de 1917 queestableci el precepto, an vigente, de la propiedad pblica de los recursosnaturales tierras, subsuelo y mar territorial y la potestad del Estadopara constituir la propiedad social ejidos y bienes comunales de los pueblosindgenas y privada. An con la reforma de 1992 al Artculo 27, permite laventa de parcelas ejidales, el dominio semicolectivo sobre los ejidos, especial-

mente en las tierras forestales se ha mantenido (Burstein et al.2002).Este contexto resulta favorable para iniciativas que buscan valorar los

servicios ambientales y beneficiar comunidades indgenas y campesinas,sobre todo cuando tomamos en cuenta el potencial de oferta. Segn Bursteinet al. (2002), Mxico ofrece un gran potencial para capturar carbono; ladiversidad gentica existente en Mxico (que se calcula en 10% del totalmundial) representa tambin un importante servicio ambiental; existengrandes atractivos naturales, por lo que la valoracin del paisaje a travs

del ecoturismo representa una oportunidad interesante para muchas co-munidades campesinas; el servicio ambiental hdrico asociado al manejode las cuencas es ampliamente reconocido como fundamental, aunque losusuarios todava perciben que tal servicio debe ser gratuito o subsidiado.

INICIATIVASDEPSA YCOMUNIDADESRURALES: TRESCASOS

Con esos antecedentes Burstein et al.(2002), en el marco del Proyecto PRIS-

MA-Ford, exploraron el tema de PSA en Mxico a travs de tres casos queanalizan el involucramiento de comunidades rurales en la captura de car-bono, biodiversidad y ecoturismo.

Captura de carbono: Fondo Bioclimtico (Chiapas)

El Fondo Bioclimtico se estableci en 1997 para administrar el financiamientode Scolel T, un proyecto piloto de captura de carbono que surgi de la colabo-

racin entre la organizacin campesina Unin de Crdito Pajal Ya kactic (PAJAL),


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el Colegio de la Frontera Sur (ECOSUR), y la Universidad de Edimburgo (ReinoUnido). En el proyecto participan ms de 300 campesinos cafetaleros y milperosque siembran rboles para absorber carbono; en promedio utilizan una hect-rea de sus parcelas individuales de 4-5 ha.

En 1997, la Federacin Internacional de Automovilismo compr lasprimeras 5,500 toneladas de carbono su estimacin de emisin globalanual a un precio de $10 dlares por tonelada despus subi a $12dlares pagados en tres tramos a lo largo de diez aos y sobre la base de uncompromiso de 20 aos. Parte de ese monto cubre los gastos de asistenciatcnica y administracin que proporciona la cooperativa de profesionales,AMBIO. El pago por captura de carbono representa un ingreso marginalpara los campesinos, pero dicho incentivo se refuerza por las posibilidades

de incursionar en el mercado de la madera producida bajo esquemas deforestera sustentable y de integrar la captura de carbono a otras estrate-gias como la produccin de caf orgnico u otras iniciativas agroecolgicas.Los participantes adems aprovechan la asistencia en la planeacin de agro-ecosistemas, ofrecido por AMBIOa travs del Plan Vivoque orienta al pro-ductor y permite monitorear el carbono capturado bajo la estrategia elegi-da por l. Los productores que participan en el proyecto de captura decarbono han mostrado capacidad para gestionar recursos y mantener su

cohesin, pero tambin han experimentado contradicciones con el resto dela comunidad donde operan.

Biodiversidad y captura de carbono: Uzachi (Oaxaca)

El proyecto de la Unin de Comunidades Zapoteco-Chinantecas (UZACHI)se inici como un movimiento para la recuperacin del aprovechamientodel bosque en sus territorios. Ms adelante evolucion hacia la silvicultura

comunitaria y recientemente incluy los servicios ambientales debiodiversidad y captura de carbono. En todo el proceso, UZACHI ha sidoasesorada por la organizacin Estudios Rurales y Asesora Campesina(ERA). El territorio de las tres comunidades que conforman la UZACHI(26,112ha) se maneja colectivamente bajo un Plan de Manejo Forestal y un Plan deOrdenamiento Territorial (POT) construidos participativamente. Dichosplanes definen zonas de proteccin a la diversidad biolgica, suelo y agua;zonas de produccin para generar ingresos produccin de madera; y

zonas para produccin de autoconsumo trigo y maz.


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El desarrollo de la oferta de servicios ambientales se concentra en lainvestigacin de recursos biolgicos y la captura de carbono. La investiga-cin de recursos biolgicos apoya la diversificacin productiva a travs dela produccin de hongos, orqudeas y otras plantas ornamentales. En 1995,bajo un contrato de tres aos con Sandoz hoy Novartis para investi-gar plantas medicinales, UZACHIasumi actividades de campo y laborato-rio y Sandoz financi un laboratorio, capacit al personal, pag por elservicio prestado y se comprometi a pagar una cuota fija a UZACHI, en casode encontrarse un nuevo producto de aplicacin teraputica. Para los au-tores del informe, esa experiencia muestra cmo beneficiar a las comunida-des, incentivando el mantenimiento de reas silvestres y generando avancescientficos.

UZACHI, y la Unin de Comunidades Ixtln-Etla, Oaxaca (IXETO), juntocon ERAy el Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (CCMSS)formularon una propuesta de captura de 836,000 toneladas de carbono alo largo de 30 aos aplicando sistemas de silvicultura y agrosilvicultura. Elproyecto busca estabilizar la frontera agrcola, incrementar la masa fores-tal y hacer un uso ms eficiente de la lea. Con una inversin estimada en $6dlares por tonelada, se obtendra una ganancia neta de 40% en base en unprecio de $10 dlares por tonelada.

Ecoturismo: Mazunte y Ventanilla, Oaxaca; Selva del Marinero, Veracruz

En Mazunte, despus de una veda para la tortuga, la comunidad buscfuentes alternativas de ingresos y en 1992 estableci una Reserva EcolgicaCampesina de 14,000 ha y una Asociacin de Comuneros que recibi laconcesin del frente de playa. Siete aos despus, Mazunte contaba con 400camas, 12 restaurantes, un pequeo hotel, 30 negocios sobre la playa y

cuatro taxis. La mayora de la poblacin viva del turismo y exista unafbrica de cosmticos naturales y un Museo de la Tortuga. Sin embargo,este xito llev a sobrepasar la capacidad de carga, descuidndose la con-servacin.

El proyecto de Ventanilla se desarroll despus del huracn Paulina(1997), cuando las tareas de limpieza y reforestacin del manglar resulta-ron en un esfuerzo adicional para adaptar el rea para ecoturistas interesa-dos en observar aves y cocodrilos, siendo la regeneracin de estos ltimos

una actividad fundamental. La Asociacin de Comuneros de Ventanilla


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organiza las actividades de servicios tursticos y de mantenimiento de losesteros y manglares. Una demanda turstica ms moderada parece mspropicia para la conservacin, que en Mazunte.

El proyecto Selva del Marinero en el ejido Lpez Mateos dentro de unrea protegida, surgi con el apoyo de la asociacin Proyecto Sierra SantaMarta. En 1997 se organiz la primera excursin de turistas y actualmentereciben unos 500 turistas anuales, sobre todo desde la ciudad de Mxico.Los oferentes muestran un alto nivel de conciencia y preocupacin por elpaisaje, separan la basura y erradicaron la costumbre de lavar directamen-te en arroyos. Obtienen ingresos modestos de $35 dlares por persona enpromedio, que representan diez das de trabajo. La distribucin respondeal esfuerzo individual y es muy desigual, lo que genera cierto conflicto. La

viabilidad del proyecto demanda aumentar la afluencia de turistas.Estos proyectos ecotursticos reinvierten ingresos en la conservacin y

muestran una apropiacin de lo ambiental, aunque la lgica del mercadoturstico puede socavarla, como en Mazunte. Ventanilla y Selva del Marine-ro, con menor afluencia de turistas conservan mejor el paisaje, pero suviabilidad econmica est en entredicho. Tampoco est resuelta la distri-bucin no-equitativa de ingresos derivada del desigual involucramiento alaprovechar un territorio comn.

APROVECHARLASOPORTUNIDADESQUEOFRECEELPSA: TEMASCLAVE

Las experiencias estudiadas van desde la forestal en UZACHI, lo agroforestala partir de lo agropecuario en el Fondo BioClimtico, hasta la opcinturstica de los expescadores de Mazunte y Ventanilla. Los casos permitenvislumbrar oportunidades para convertir el PSA en un mecanismo parafortalecer la economa campesina. El anlisis comparativo de las experien-

cias realizado por Burstein et al.(2002), resalta temas clave que deben abor-darse para aprovechar ese potencial:

La importancia de desarrollar la oferta a partir de lo existente y defortalecer la demanda.

La necesidad de contar con asociaciones estratgicas entre las comuni-dades u organizaciones campesinas y las organizaciones intermediariasque apoyan en la investigacin, asistencia tcnica, certificacin, gestin

de fondos, promocin y venta.


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El papel crucial que juega la capacidad de organizacin y accin colecti-va de las comunidades para establecer acuerdos, manejar conflictos,apropiarse de las estrategias y asegurar un manejo territorial que ga-rantice la provisin de servicios ambientales.

La necesidad de un marco institucional y polticas pblicas favorables.

Punto de partida: acceso amplio y reconocido a los recursos naturales

El potencial de PSA para comunidades rurales en Mxico descansa en susituacin de tenencia nica en las Amricas en tanto que las comuni-dades indgenas y campesinas tienen un amplio acceso y control a la base desus recursos naturales. Con esta condicin de amplio acceso satisfecha, los

casos de Mxico resaltan otras dimensiones claves para iniciativas de PSAque diversifican y fortalecen las estrategias de medios de vida de comunida-des campesinas e indgenas.

Desarrollo de la oferta a partir de lo existente y fortalecimiento de la demanda

Segn Burstein et al.(2002), el PSA presenta oportunidades y riesgos paralas poblaciones campesinas. Entre los riesgos mencionan: la inseguridad e

inestabilidad de los mercados; la necesidad de entrar en cadenas frgiles deintermediacin, especialmente cuando se trata de mercados internaciona-les; y los altos costos de transaccin, en comparacin con los que inviertenlos propietarios individuales que tienen grandes extensiones de terreno.Como oportunidades: puede generar alternativas econmicas complemen-tarias; promueve formas sostenibles de manejo de los recursos naturalesque tambin diversifican las opciones productivas, por ejemplo, al promo-ver el cambio de la agricultura hacia la forestera en condiciones ecolgica-

mente frgiles; tambin puede empoderar a las poblaciones campesinas alreconocer un valor agregado de su trabajo a favor de la conservacin delambiente.

En cualquier caso, advierten que PSA, ms que sustituir las actividadesactuales, representa una oportunidad para diversificar las estrategias devida, por lo que conviene construir la oferta de servicios ambientales desdelas estrategias de produccin existentes. Los productores agrcolas puedenexpandir sus actividades agroforestales para el secuestro de carbono o la

regulacin de agua, o comercializar los servicios ambientales asociados a


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su produccin existente tal es el caso del caf bajo sombra amigable conla biodiversidad. Por otra parte, ms que enfocarse hacia los mercadosglobales como es el caso captura de carbono, proponen priorizar pri-mero los mercados locales/nacionales para los servicios hdricos y alecoturismo.

El fortalecimiento de la demanda de servicios ambientales es otro aspec-to crtico. Esto resalta la importancia de la creacin de mercados y deldesarrollo de los marcos institucionales y regulatorios locales, nacionales einternacionales. Segn Burstein et al. (2002), el esfuerzo en la comercia-lizacin de servicios ambientales supera en algunos casos al esfuerzo adicio-nal en la produccin. Esto es as cuando el servicio ambiental ya se produce,pero no se reconoce, o cuando no se requiere esfuerzo adicional significati-

vo para producir el servicio. Tambin sugieren presentar una oferta inte-grada de productos y servicios ambientales y combinar los mercados deservicios ambientales con los mercados de comercio justo o solidario conlos campesinos, las campesinas, y los indgenas.

Burstein et al.(2002), resaltan la importancia de que las comunidades seapropien de las estrategias de PSA para que sea exitoso. Esa apropiacin seevidencia con el reclamo del pago o compensacin justa por el servicioambiental que se deriva de decisiones y actividades que asumen

concientemente, pero tambin por la disposicin de invertir recursos dinero, trabajo, etc. para garantizar la provisin del servicio y la perdu-racin de las actividades comprometidas.

Asociaciones estratgicas entre organizaciones intermediarias y organizaciones

campesinas

Segn Burstein et al. (2002), las funciones de intermediacin resultan

cruciales en las iniciativas de PSA, especialmente las relacionadas con lacomercializacin, certificacin, asistencia tcnica, investigacin, gestin defondos y promocin. La mayora de las comunidades campesinas e indge-nas no cuentan con capacidades propias para desarrollar estas funciones,por lo que dependen del apoyo de organizaciones no gubernamentales paracubrirlas.

La relacin entre las organizaciones intermediarias y las comunidades uorganizaciones campesinas que atienden, no est libre de conflictos, debi-

do a las diferentes visiones y enfoques. Los costos de operacin de las orga-


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nizaciones intermediarias pueden parecer demasiado altos para las organi-zaciones campesinas y esto puede ser una fuente importante de tensin. Entodo caso, Burstein et al. (2002), consideran que esos conflictos puedenmanejarse con xito si se construyen alianzas estratgicas entre organiza-ciones intermediarias y organizaciones campesinas.

Capacidad de organizacin, modalidad de manejo y apropiacin de territorio

Para Burstein et al. (2002), el factor determinante para la conservacin yaprovechamiento sustentable de los recursos naturales es la capacidad deorganizacin, por lo que es necesario promover esa capacidad e invertirprioritariamente en sta. En el mbito comunitario, la capacidad organiza-

cional es crucial, porque la provisin de servicios ambientales a menudorequiere de acuerdos sobre el uso del suelo y las practicas que necesitan soste-nerse durante perodos largos de tiempo. Esta capacidad para la accin co-lectiva llega a ser an ms importante cuando se enfrentan paisajes hetero-gneos donde es necesario manejar de forma integrada diferentes usosdel suelo a diferentes escalas. El desarrollo y aplicacin de herramientasparticipativas de manejo y planificacin para diferentes escalas territorialeses particularmente til en estos casos.

La capacidad organizacional es tambin necesaria para tratar con losinevitables conflictos internos que se dan en la distribucin de beneficios yotros aspectos, y para tratar los conflictos con organizaciones de apoyo yotros actores externos. En cualquier caso, como ya se apunt, lo funda-mental es construir alianzas estratgicas, respetuosas y empoderadoras,entre las organizaciones civiles y las organizaciones sociales que apoyan.Asimismo, es vital incluir en los proyectos un componente de fortaleci-miento organizacional importante, con capacidad de resolucin de con-

flictos y esquemas de transferencia de capacidades y funciones hacia lasorganizaciones sociales.

La modalidad de manejo individual o colectivo puede ser relevan-te. En algunos casos, el manejo colectivo facilita la accin colectiva como enUZACHI, donde la integracin de terrenos comunales de cuatro comunida-des, permite aprovechar sustentablemente el bosque y comenzar a integrarla produccin de servicios ambientales. Pero tambin en casos donde lapropiedad se maneja ms bien de forma individual es posible avanzar con

los esquemas de PSA si existe una fuerte capacidad organizativa, como en el


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Fondo BioClimtico, donde ha sido clave la capacidad de organizacin dePAJAL, asesorada por AMBIO. En cambio, cuando hay debilitamientoorganizativo se amenaza la sostenibilidad de las iniciativas, como enMazunte.

UZACHI ilustra la importancia de la apropiacin, control y gestin delterritorio como base para una estrategia que busca ampliar la oferta pro-ductiva mediante componentes vinculados a la oferta de servicios ambien-tales. El modelo del Fondo BioClimtico no enfatiza esta componente te-rritorial; sin embargo, est enmarcado en ejidos o comunidades en su ma-yora indgenas que cuentan con un concepto fuerte de territorialidad. Ladotacin de recursos y la escala en la que se aplican los esquemas de PSA noparece ser tan determinante, pues es posible adaptar sus esquemas tanto en

escalas pequeas de una hectrea, como en escalas territoriales mayores; demodo que su sostenibilidad depende ms de la capacidad organizativa y delnivel de control territorial o predial que de la escala misma.

Marco institucional y polticas favorables

Burstein et al.(2002) destacan que el marco institucional juega un papelimportante en las iniciativas de PSA, al imponer restricciones o brindar

estmulos directos. Por ejemplo, la veda de la tortuga, desat las experien-cias de ecoturismo en Mazunte y Ventanilla. El decreto de la Reserva de laBiosfera de los Tuxtlas favoreci el lanzamiento del proyecto de ecoturismoen la Selva del Marinero. La Ley Forestal de 1986 facilit la apropiacin delos bosques a las comunidades serranas en Oaxaca y la integracin de losmltiples servicios ambientales del bosque en el esquema de UZACHI.

Las actividades para establecer un consenso social bsico sobre el PSAson importantes para que ste se desarrolle sobre bases slidas. La aguda

controversia que hubo ocurrida en Mxico en torno a la bioprospeccinevidencia que cuando falta un acuerdo social bsico sobre cmo manejarlos esquemas de PSA, o cuando existen importantes lagunas legales, se pue-de agudizar el conflicto y dificultar los procesos tendientes a estableceresquemas de compensacin por servic

Compensación Por Servicios Ambietnales y Comunidades Rurales

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