Conflictos ambientales y Relaciones intergubernamentales. El rol de la Defensoría del Pueblo en el caso de la Cuenca del Salí Dulce.

Lic. Eliana Spadoni, UNSAM, elispadoni@gmail.com

Área: Ambiente y ciencias sociales

“Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.”

Resumen

Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles (Anderson citado en Wright, 1997). En los conflictos ambientales emergen con fuerza tensiones, colaboraciones y falta de acciones concretas entre mismos y distintos niveles de gobierno por la transferencia de recursos económicos, las regulaciones legales y los marcos decisorios políticos que afectan el control, uso y manejo de los recursos naturales. El objetivo de este trabajo es analizar la influencia de las relaciones intergubernamentales y del ciclo del conflicto ambiental en las estrategias desarrolladas por la DP para canalizar el conflicto ambiental por el saneamiento de la Cuenca del Salí Dulce.

I. Conflictos ambientales y relaciones intergubernamentales

El uso de los recursos naturales es fuente de tensiones y conflictos ambientales. La conflictividad social generada por el acceso, uso, y beneficio de los recursos naturales se presenta como un escenario común y creciente en América Latina. La inquietud por el estudio de los conflictos ambientales va de la mano del análisis de la forma en que éstos se canalizan o procesan, y por ende de aquellas instituciones con la capacidad de cumplir ese rol. Existen distintos esfuerzos institucionales como el que llevan a cabo las Defensoría del Pueblo (DP) latinoamericanas para canalizar los conflictos ambientales respondiendo a las diversas aristas sociales, culturales y políticas. Una canalización efectiva y productiva requiere el desarrollo de distintas estrategias y roles. Pero, ¿de qué dependen los roles y las estrategias que la defensoría desarrolla para canalizar los conflictos ambientales?¿Porqué en determinadas circunstancias prevalecen unos sobre otros? Es objeto de está investigación la participación de la DP en los conflictos ambientales. El argumento central es que no se pueden estudiar los conflictos ambientales sin incluir el análisis de su ciclo de vida y de las relaciones intergubernamentales. Para responder las preguntas planteadas la autora dialoga con la literatura de los conflictos ambientales, los estudios por la paz y la teoría de las relaciones intergubernamentales (RIG).

La literatura que estudia a las DP se caracteriza por tener un enfoque netamente jurídico enmarcado en la filosofía del derecho y en las características institucionales de las defensorías de la región latinoamericana (Constenla, 2010; Maiorano, 2001; Gozaini, 1994; Santiestevan de Noriega, 2004; Comisión Andina de Juristas, 2001). La Defensoría del Pueblo es una institución estatal autónoma que tiene como misión la protección y defensa de los derechos y la supervisión de la administración pública. Las defensorías reconocen el

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derecho ambiental como un derecho humano colectivo. Sin embargo su rol en los conflictos ambientales es relativamente nuevo y nace de la mano de la agenda de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en América Latina. La DP es una institución con mucha versatilidad y flexibilidad. Ésta capacidad le permite desarrollar una mirada sistémica de los conflictos, y asumir distintos roles en cada una de las etapas del conflicto ambiental. Aún en un mismo país, la DP no siempre actúa del mismo modo, inclusive ante conflictos en torno a las mismas cuestiones (como el uso del agua o la producción minera). En ese sentido la DP puede convertirse en un litigante estratégico, un fiscalizador y colaborador crítico, un mediador y hasta un observador del conflicto. Para cada rol la DP desarrolla una estrategia distinta.

Las estrategias que las defensorías desarrollan se encuentran bajo el marco de la protección de derechos e incluyen: la juridificación del conflicto y el uso del litigio estratégico en conflictos que afectan los derechos colectivos; la incidencia para la defensa de derechos que incluye la iniciativa para la propuesta de leyes, control de entidades estatales e investigaciones y recomendaciones a entes gubernamentales; la persuasión entendida como intermediación e interposición de buenos oficios y procesos de diálogo; y por último el monitoreo a partir del seguimiento de la implementación de leyes y la alerta temprana de conflictos.

Para entender las estrategias de la defensoría en los conflictos resulta fundamental el análisis de los tipos de RIG existentes y de las distintas etapas que atraviesa el ciclo de los conflictos ambientales. Se propone entonces como objetivo general “analizar bajo el marco de las relaciones intergubernamentales los roles y las estrategias de la Defensoría del Pueblo en las distintas etapas que atraviesa el conflicto de la cuenca salí-dulce”.

En América Latina los estudios de los conflictos ambientales (Harvey, 1996; Alimonda, 2008; Bebbington, 2011; Leff, 2008; Pengue, 2008; Gudynas et al, 1998; Merlinsky, 2013; Svampa, 2011; Martinez Allier, 2004) no han prestado suficiente atención a las relaciones intergubernamentales. Éstas son decisivas para comprender una de las principales causas de los conflictos ambientales, las demandas y cuestionamientos a las autoridades públicas por la falta de controles públicos e ineficacia de las evaluaciones de impacto ambiental. Y también permite tener un mapa de las tensiones, colaboraciones y dinámicas existentes entre los distintos o mismos niveles de gobierno por el acceso, uso y manejo de los recursos naturales. Sin embargo las investigaciones de los conflictos ambientales se han focalizado principalmente en la expansión exportadora de los recursos naturales. Desde el marco de la ecología política algunos autores han incorporado el debate sobre como interpretar las industrias extractivas, uniendo la geopolítica y los conflictos ambientales (Bebbington, 2013; Svampa, 2011). Otros han analizado y discutido las dinámicas sociales, históricas, territoriales y jurídicas de los conflictos ambientales (Sabatini, 1997; Merlinsky, 2009; Azuela, 2006; Reboratti, 2008, Gutiérrez, 2011; Hajer, 2011; Delamata, 2012).

Se entiende el conflicto ambiental como una lucha compleja por la definición del problema ambiental que ocurre cuando dos o más actores no están de acuerdo sobre la distribución del uso, manejo y/o control de los recursos naturales, perciben que satisfacer los intereses de cada uno implica necesariamente que el otro no lo haga y actúan basándose en estás incompatibilidades percibidas. El conflicto atraviesa distintas etapas que van desde la latencia y manifestación hasta la crisis. Mucho se ha escrito sobre la naturaleza del conflicto ambiental pero muy pocos estudios han incorporado el análisis del ciclo de vida del conflicto a esta perspectiva (Calderón et al, 2012). La mayoría de las investigaciones

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académicas que han hecho hincapié en las etapas y los roles existentes en los conflictos provienen del campo de estudios por la paz (Lederach, 1999; Lund, 1996; Curle, 1994; Galtung, 2003; Ury, 2005). Ésta literatura ha consensuado una serie de categorías o “etapas” del ciclo de un conflicto. La primera, “conflicto latente” ocurre cuando un problema no ha sido expresado en la arena pública por ejemplo en los medios de comunicación, en general se refiere a que permanece fuera de la agenda gubernamental. La segunda, “conflicto manifiesto” alude al momento en que se pueden observar la concurrencia de factores que pueden entrar en colisión y contradicción. La manifestación del conflicto se entiende como un conjunto de medidas de presión contenciosas y/o no contenciosas asumidas por alguno de los actores sociales involucrado en el conflicto. Y por último, “conflicto en crisis” es un momento específico del conflicto en el cual la dinámica de confrontación se expresa en una escalada de tensiones y violencia expresadas en represión, protestas o enfrentamientos.

Para operacionalizar esta variable independiente “estado del conflicto”, se propone el siguiente esquema.

Cuadro 1. Estado del Conflicto

Estado del Conflicto Indicadores

Latente-Las demandas sociales no impactan en la opinión pública.-Existen anuncios de medidas de presión (convocatorias y declaraciones públicas).

Manifiesto-Se inician acciones colectivas medidas contenciosas y/o no contenciosas de movilización (Reuniones, asambleas, presentaciones judiciales).

Crisis-Se realizan movilizaciones colectivas: paros, huelgas, bloqueos de rutas, etc. que pueden alcanzar altos niveles de violencia (muertos y/o heridos).-Muchas veces intervienen las fuerzas del orden.

II. Una tipología de las relaciones intergubernamentales ambientales

Retomando la importancia de las RIG para el campo de estudios de los conflictos ambientales, es necesario resaltar que las investigaciones de las relaciones intergubernamentales se han llevado a cabo principalmente en Estados Unidos y Canadá (Wright, 1997; Harrison, 1996). En América Latina el estudio de las RIG ha significado principalmente una emergente literatura sobre las relaciones intergubernamentales y la descentralización. Está se basa en la articulación entre distintos niveles de gobierno para resolver problemas de coordinación o en como los gobiernos subnacionales asumen distintas responsabilidades y niveles de poder en las negociaciones político-territoriales (Souza, 2002; Arretche, 2002; Jordana, 2001; Escolar, 2009).

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Según Anderson (citado en Wright, 1997) la definición de las RIG puede entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles. Los estudios canadienses (Harrison y Fafard, 2000) para el análisis de las políticas ambientales han propuesto una tipología de relaciones intergubernamentales que están presentes alrededor de los temas ambientales en pugna. Éstas pueden ser de conflicto, competencia, colaboración o indiferencia. Cada uno de estos tipos de RIG presuponen algún tipo de equivalencia o incompatibilidad entre las políticas del gobierno federal y de los gobiernos subnacionales. Las primeras dos categorías, conflicto y competencia suponen incompatibilidad entre las políticas de los distintos niveles de gobierno. La categoría de colaboración presupone un grado mínimo de compatibilidad y la última denominada indiferencia supone un patrón de inacción en el cual los gobiernos se ignoran mutuamente.

Se propone para el estudio de las RIG ambientales hacer foco en 1) las relaciones formales de los gobiernos y 2) las relaciones en la práctica entre los funcionarios gubernamentales, profesionales de organizaciones no gubernamentales, técnicos, burócratas, etc.

En el Cuadro 2 a continuación se operacionaliza la otra variable independiente “Tipos de RIG Ambientales”.

Cuadro 2. Tipos de RIG Ambientales

Tipo de RIG Ambientales1.Conflicto y/o Competencia

2. Colaboración 3. Indiferencia

-Incompatibilidad en los objetivos de uso y explotación del recurso.

-Competencia por atracción de inversiones y maximización de transferencias económicas.

-Centralizada: no se reconocen los intereses de los otros niveles de gobierno. Monopolio.

-Descentralizada: se reconocen los intereses de otros niveles de gobierno. Responsabilidad compartida.

-Patrones de inacción. Tendencia a “pasarse la pelota”.

-No se asume la responsabilidad del control y protección del recurso.

-Se ignora a los otros niveles de gobierno.

1.Conflicto y/o competencia

El conflicto intergubernamental ocurre cuando los gobiernos tienen grandes diferencias en sus políticas de protección del ambiente y desarrollo económico. Pueden diferir sobre los objetivos e instrumentos o perseguir el mismo objetivo, por ejemplo, atraer capitales o a un mayor acceso a transferencias intergubernamentales por la explotación del recurso. Muchas veces la competencia puede llevar a los gobiernos subnacionales a bajar los estándares ambientales para conseguir mayores inversiones. Sin embargo, la protección del ambiente puede también beneficiarse del conflicto intergubernamental cuando este propone un debate que involucra la revisión de ciertos parámetros ambientales o la incorporación de distintos intereses en pugna.

2. Colaboración

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Se refiere principalmente a una grado mínimo de compatibilidad de las políticas de explotación y protección de los recursos naturales y acciones entre los actores de los distintos niveles de gobierno y por ende a cierta “coordinación”. Ésta puede ser “centralizada” o “descentralizada”. La primera se refiere a un gobierno nacional o subnacional que se visualiza a sí mismo como el principal responsable en impulsar una política o acción, y no reconoce al otro nivel. Significa que los gobiernos implementan políticas sin tener en cuenta las preferencias o políticas de los otros gobiernos. Y la segunda, implica que se reconoce a otro nivel de gobierno como un actor con funciones y competencias lo que implica el reconocimiento de una responsabilidad compartida (Escolar, 2009). Sin embargo también hay que tener en cuenta el papel que puede jugar en la coordinación el poder judicial constriñendo a los gobiernos a coordinar mediante sentencias o fallos de los tribunales o cortes constitucionales.

3. Indiferencia

Hace referencia a un patrón por el cual los actores de los distintos niveles de gobierno se ignoran mutuamente. Esta indiferencia puede dar lugar a “la inacción”. Implica que los gobiernos “se pasen la pelota”, y no asuman muchas veces la responsabilidad del control y protección de los recursos naturales (Harrison, 1996). Está inacción habilita a los gobiernos a desentenderse de los conflictos y a potenciar una conducta oportunista que “evita” el conflicto ambiental.

III. Hipótesis

El argumento principal es que los roles y estrategias de la DP en los conflictos ambientales dependen tanto del tipo de relaciones intergubernamentales como de la etapa en que se encuentra el conflicto ambiental en cuestión. Es decir no es lo mismo abordar un conflicto en crisis que un conflicto que se encuentra latente, para cada caso se necesitan estrategias distintas. Un mismo conflicto ambiental atraviesa muchas veces más de una vez las distintas etapas. En general debido a la naturaleza dinámica y recurrente de los conflictos y de la realidad social que los circunda. Los contextos políticos importan y las relaciones que se generan entre los actores gubernamentales, sean de conflicto y/o competencia, colaboración o indiferencia, pueden influir el curso de la canalización del conflicto. La hipótesis central es que:

“El tipo de relaciones intergubernamentales y la etapa en que se encuentra el conflicto ambiental inciden en el rol que la DP asume para canalizar el conflicto ambiental”.

Cuadro 3 Tipo de RIG y etapas del conflicto ambiental

Etapas Conf. Ambiental

Tipo de RIG

Conflicto y/o competencia

Colaboración Indiferencia

Latente Observador (O)/ Fiscalizador y Colaborador Crítico

O /FCC O/ FCC/Litigante estratégico

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(FCC)Manifiesto O/ FCC/Mediador O/FCC O/FCCCrisis O/FCC/Mediador O/FCC O/FCC

IV. El conflicto de la Cuenca Salí Dulce

El contexto Federal

El federalismo se entiende como un tipo de arreglo institucional para el manejo de la política e intereses territoriales entendidos estos como los intereses de actores políticos y sociales que se basan en el nivel de gobierno o en el tipo de unidad geopolítica que ellos representan (Falleti et al 2012).

El federalismo ambiental argentino en tanto tipo de arreglo institucional ha sido definido como “federalismo concertado” (Gutiérrez, 2010, 2011; Sabsay et. al 2002). El federalismo concertado se funda en una primacía normativa de la nación y una prioridad ejecutiva de las provincias. En Argentina existe una tensión histórica entre la nación y las provincias por las competencias jurisdiccionales en relación al uso y manejo de los recursos naturales. Según un estudio realizado por Ernesto Rezk (2005) la normativa legal que emerge después de la reforma de 1994 en la Argentina generó numerosas situaciones de conflicto y tensión entre las provincias y el gobierno federal por desarrollos que éstas denuncian como avances sobre sus potestades jurisdiccionales.

En este escenario existe cierta incertidumbre que se evidencia en que:

Los límites y mecanismos de articulación interjurisdiccional no están claramente definidos.

Existe un relativo vacío legal en la gestión de políticas públicas concurrentes y debilidad de sanción frente al incumplimiento de los deberes constitucionales (Alonso y Gutiérrez, 2014; Harrison, 1996; Gibson y Falleti, 2007; Escolar, 2011).

Los gobiernos provinciales son responsables del manejo de los recursos hídricos (dominio originario de los recursos naturales). Existen fuertes fallas de coordinación en relación a la gestión de los recursos hídricos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales (Rezk, 2005). En noviembre de 2002 se sancionó la ley N 25688 “Régimen de gestión ambiental de las aguas” que estableció los presupuestos mínimos para la preservación del agua, su aprovechamiento y uso racional (art.1) y definió a las cuencas hídricas como unidad ambiental de gestión del recurso.

La ley aún esta pendiente de reglamentación. Los conflictos suscitados por la presente ley se enmarcan en numerosas críticas y hasta presentaciones judiciales de inconstitucionalidad (Pochat, 2005). Las provincias consideran que la ley avanza sobre sus competencias provinciales no delegadas a la nación, ignorando la existencia de tratados interprovinciales e internacionales (caso provincia de Mendoza, Neuquén y Salta). La legislación provincial en relación a la cuencas hídricas es muy variada y se caracteriza por una fragmentación sectorial e institucional. Esto ha provocado la emergencia de una serie de conflictos no sólo entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, sino que también a nivel horizontal, es decir entre gobiernos subnacionales, que manifiestan tensiones y superposición de funciones. Pochat (2005), enumera algunas de las causas de

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estos conflictos: cupos de caudales, manejo de volúmenes excedentes de aguas e inundaciones y contaminación de cursos de agua interprovinciales.

En al año 2003, la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado de la Nación realizó una serie de reuniones con referentes de las provincias y encomendó a la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) la elaboración del Documento de Principios Rectores de Política Hídrica de la República Argentina. En dicho documento se establece:

“El pronunciamiento de estos lineamientos de política (Principios Rectores) por parte de la comunidad hídrica del país servirá para guiar a los legisladores responsables de traducir nuestra visión del recurso hídrico en una Ley Marco de Política Hídrica que sea coherente, efectiva y que incorpore las raíces históricas y los valores de todas las provincias y la Nación en su conjunto” (2003:3-4).

El espíritu de los principios rectores se enmarca en el federalismo concertado, y han sido aceptados ampliamente por los gobiernos subnacionales. Fundamentalmente aportan a disminuir los conflictos derivados del uso del recurso hídrico. Sin embargo estos principios aún no han sido formulados en una ley. Tampoco existe un marco normativo específico de manejo de cuencas en la argentina.

Existe conflicto en las relaciones formales entre las provincias y, entre los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional en lo referente al marco normativo para el uso y control de los recursos naturales, la implementación de los presupuestos mínimos y los poderes delegados a la nación. Sin embargo, en la práctica y específicamente en relación a los conflictos ambientales, existe una tendencia de los gobiernos subnacionales y nacional a “pasarse la pelota” (Harrison, 1996). Esto puede producir que se generen relaciones intergubernamentales del tipo “indiferente” y una tendencia a que los gobiernos subnacionales y nacional no afronten los problemas y costos ambientales en sus jurisdicciones. Ésta falta de claridad en los límites jurisdiccionales, propia de los sistemas federales, puede incluso favorecer una conducta oportunista de “inacción” en donde prime una visión cortoplacista de los problemas ambientales. Los gobiernos subnacionales y nacional pueden así evitar el conflicto ambiental y por ende la búsqueda de soluciones a los problemas ambientales en pugna. Es cierto que, si bien no son las predominantes, también existen relaciones intergubernamentales de colaboración, sobretodo en la aplicación y coordinación de políticas concurrentes. En el campo ambiental éstas RIG han surgido también en el marco de sentencias judiciales de la CSJN1 que de alguna manera constriñe a los gobiernos a coordinar.

En este escenario federal con RIG predominantes de indiferencia y patrones de inacción surge el conflicto por la contaminación de la Cuenca del Salí Dulce.

Características de la Cuenca del Salí Dulce

La Cuenca del Salí-Dulce comprende cinco provincias del noroeste argentino: Catamarca, Salta, Tucumán, Santiago del Estero y Córdoba. El sistema de todo el Salí-Dulce se divide en dos subcuencas: la del Salí (o superior) desde las cabeceras hasta el embalse de río Hondo, en un noventa por ciento dentro de la provincia de Tucumán. Y la del río Dulce (o

1 Causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios”.

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inferior) desde el embalse de río Hondo hasta la laguna de Mar Chiquita (zona de descarga de la cuenca), atravesando la provincia de Santiago del Estero y el norte de Córdoba. (Informe Defensoría del Pueblo, 2012).

Ilustración 1. Mapa de la Cuenca del Salí Dulce (Fuente: Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Salí Dulce. www.cuencasalidulce.gov.ar)

En el área de influencia del río Salí, en la provincia de Tucumán, las principales actividades económicas son la producción de cítricos y caña de azúcar a lo que se suma un importante desarrollo industrial, en especial de ingenios azucareros, destilerías de alcohol y frigoríficos. En el año 2006 se relevaron en la zona, entre otras, 15 ingenios azucareros, 14 frigoríficos y mataderos, 7 plantas textiles, 8 citrícolas, 3 embotelladoras, 3 industrias de papel y celulosa, 8 fábricas de alimentos y 2 de plásticos que arrojan desechos en el río Salí o en sus afluentes (Informe DP, 2013). A diferencia, el área de influencia del río Dulce se encuentra en una situación diferente. Santiago del Estero es una de las provincias más pobres del país y con una estructura productiva agrícola ganadera que depende fuertemente del riego artificial usando las aguas tanto de los ríos como del embalse de Río Hondo.

Las principales fuentes de contaminación de la cuenca se enumeran a continuación:

Los ingenios azucareros que arrojan melaza, vinaza y cachaza a la cuenca. La melaza de caña de azucar se utiliza para la fabricación y fermentación de alcohol. La misma es acumulada en piletones y luego en tanques internos. Una vez utilizada la melaza contiene un segundo proceso residual que es la vinaza. Ésta se acumula en piletones a cielo abierto produciendo una evaporación de los elementos volátiles

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y decantación de sólidos. La vinaza es el desecho que se produce durante la elaboración de etanol. Los ingenios que vierten desechos en la cuenca son los mayores productores de bioetanol. La cachaza es el residual del filtrado de jugo de caña con el agua que se usó en la indivisión del proceso y donde se le extrae el porcentaje final de sacarosa que contiene. En epoca de zafra se intensifica la emisión estos agentes líquidos y emana un fuerte hollín. En cuanto a la contaminación del aire se ha identificado a las emisiones de calderas de los ingenios como la principal fuente en cuanto al particulado de cenizas en el aire.

Las empresas citrícolas vuelcan efluentes crudos. Especialmente las que hacen jugos concentrados producen desechos similares a la vinaza (la producción de alchohol con la melaza de caña). En Tucumán la industria del limón es la segunda más importante, se genera una fuerte carga orgánica de restos de cáscara, semillas y hollejos. El principal efluente contaminante es líquido y esta compuesto de azucares y ácidos cítricos.

Los frigoríficos depositan residuos producidos de la faena de animales sin ningún tipo de tratamiento. Restos de sangre, grasas, huesos, deteregentes, etc.

Papelera Tucumán, la industria del papel y celulosa. Los efluentes de esta fábrica contienen compuestos orgánicos de azufre, resinas ácidas y otros desechos de la madera.

Minera La Alumbrera ubicada en la provincia de Catamarca provoca un gran impacto social y ambiental a causa de la explotación de oro y cobre.

La disposición de residuos sólidos urbanos (RSU). Los RSU de las ciudades de San Miguel de Tucumán, Yerba Buena, La Banda del Río Salí, Tafí Viejo y Las Talitas fueron depositados durante años en el vertedero Pacará Pintado, ubicado en a orillas del río Salí. Actualmente a partir del reclamo de la Federación de organizaciones ambientalistas de Tucumán, los desechos son trasladados a la planta de Overa Pozo.

El depósito de desechos cloacales. San Miguel de Tucumán se encuentra en emergencia sanitaria debido al permanente aumento poblacional y a la expansión de los sectores urbanos. El histórico volcamiento de líquidos cloacales ha provocado en el agua una alta concentración de bacterias. Actualmente se ha inaugurado una planta de tratamiento de efluentes cloacales en San Felipe.

El 19 de Octubre de 2006, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumán formularon un Plan de Gestión de la Cuenca. Esta iniciativa fue informada y aprobada en el Comité Técnico de Cuenca. En dicho Comité, integrado por representantes de organismos de las áreas hídricas y ambientales de las provincias y de la Nación se consensuó también la creación formal del Comité de Cuenca Interjurisdiccional del Río Salí (Documento Plan de Gestión, 2006). Sin embargo el Comité no ha tenido una participación activa en el conflicto en cuestión.

La falta de accionar del Comité Interjurisdiccional puede entenderse debido a la falta de capacidades instaladas pero también por la resistencia de las provincias a participar activamente. Ésta falta de control ha producido afectaciones ambientales y sociales sobre todo para la comunidad de la ciudad turística Termas de Río Hondo en Santiago del Estero. En 2005 a causa de estos impactos ambientales el gobierno de Santiago del Estero presentó la primer causa judicial ante el Juzgado Federal N2 de Tucumán. En 2006 se produjo la primer gran muerte de peces por falta de oxígeno en el dique frontal del embalse de Río Hondo, provocando así la movilización de la población local. Sin embargo, la protesta no se sostuvo en el tiempo y ante la falta de respuesta e indiferencia del gobierno

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de Tucumán y del gobierno nacional el conflicto volvió a su latencia. Es recién a partir de una serie de conversaciones sostenidas durante ese año entre la DP de Nación, la SAyDS y la DP de Santiago del Estero que en 2008 que se inicia la intervención de la DP (tanto la nacional como provincial) en el conflicto ambiental.

A continuación se presenta un mapa de actores (cuadro 4) de la Cuenca del Salí Dulce en función de la siguiente tipología:

Los actores primarios responden a aquellos grupos que responden a sectores privado o público, actores sociales e instituciones que ven sus intereses directamente afectados por el conflicto.

Los actores secundarios son aquellos que tienen un interés indirecto o se sienten afectados indirectamente por el conflicto, pueden ser: activistas, abogados, científicos, universidades, organizaciones de la sociedad civil, etc.

Y por último los actores terciarios representados por personas o instituciones involucradas en la relación y el conflicto a pedido de uno de los actores.

Cuadro 4. Mapa de actores

Actores Primarios Actores Secundarios

Actores Terciarios

Gobierno de Tucumán /Secretaría de Medio Ambiente

Fiscalías provinciales (Tucumán y Santiago del Estero)

Defensoría del Pueblo de la Nación

Gobierno de Santiago del Estero ONGs CSJN, Juzgado Federal N1 y N2

SAyDS /Gobierno Nacional Vecinos autoconvocados

Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero

Ingenios Azucareros/Citrícolas/Frigoríficos/Papelera/Minera

Fiscalía Federal de Tucumán

Defensoría del Pueblo de Tucumán

V. Roles y Estrategias de la DP

En la introducción se establecieron una serie de roles que las DP pueden jugar en los conflictos ambientales. A continuación se describen los roles y estrategias que han desarrollado las DP en el conflicto en cuestión (Cuadro 5). Luego se cruzan las tres variables: el tipo de RIG, las principales etapas que atraviesa el conflicto de la Cuenca del Salí Dulce junto con los diversos roles que desarrolla la DP (Ilustración 2).

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Cuadro 5. Roles y Estrategias de la Defensoría del Pueblo.

Ilustración 2. Etapas del conflicto, rol de la DP y tipos de RIG

INDIFERENCIA COLABORACION

(INACCIÓN) (COORD. DESCENTRALIZADA)

Primera etapa: El Consejo de Defensores de la Cuenca del Salí Dulce

En abril de 2008, ante la falta de acciones concretas de saneamiento en la cuenca se acordó la creación del Consejo de Defensores del Pueblo de la Cuenca de los Ríos Salí Dulce integrado por los defensores de las provincias de Tucumán, Córdoba, Santiago del Estero y Salta y por el Defensor del Pueblo de la Nación. El objetivo del mismo fue realizar el seguimiento permanente y la evaluación de las políticas públicas implementadas por los gobiernos nacional, provincial y municipales respecto del ambiente en la cuenca de los Ríos Salí y Dulce. Como señala un funcionario de la DP sobre el rol de la defensoría en los

2004 2006 2008 2010 2011 2012 Años

Latente

laLatente

Crisis

ManifiestoColaborador Crítico: Consejo de Defensores Litigio

Rol DP

Observador

Latente

Manifiesto

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Estrategias Roles

Litigio estratégico, legitimación procesal

Litigante estratégico

Incidencia para la defensa de derechos (Consejo de Defensores)

Fiscalizador y Colaborador Crítico

Monitoreo Observador

conflictos “Una vez que uno inicia una investigación está interviniendo de algún modo en el curso del conflicto, porque hay una mirada externa, porque le da visibilidad a un tema. Y la sola publicidad de que hay una situación conflictiva en la que la defensoría está interviniendo, suele ocasionar que algunos empiecen a ajustar su conducta; a mejorarla”(Entrevista N1 a funcionario de la DP, 2013).

Entre 2008 y 2010 se solicitaron informes a las autoridades nacionales y provinciales para conocer los avances del Plan de Gestión Integral de la Cuenca, en particular respecto de los monitoreos de la calidad de las aguas, los Planes de Reconversión Industrial (PRI), los controles realizados a las empresas, y las mortandades de peces registradas en el embalse de Río Hondo. En conjunto el Consejo emitió en 2010 la una declaración donde se manifiestaron las siguientes necesidades para la cuenca:

1. Un mayor compromiso de los organismos nacionales en la gestión de recuperación de la cuenca Salí-Dulce.

2. Se reitera la necesidad de que se reglamente la Ley 25.688 de Presupuestos Mínimos de Gestión Ambiental de las Aguas,

3. Según lo anterior, la necesidad de elaborar un Plan Integral de Recuperación de la Cuenca Salí-Dulce, en el marco del Comité de Cuenca, con plazos razonables y específicos, y con acciones concretas y progresivas.

En un momento en que el conflicto ambiental estaba latente y fuera de la agenda de los medios de comunicación el Consejo de Defensores actuó como un fiscalizador y colaborador crítico del estado a partir de la incidencia para la defensa de los derechos que atañen a un ambiente sano, alertando tanto a las autoridades ambientales nacionales como provinciales. Éstas presentaban “indiferencia” y casi nula articulación entre ellas para abordar el conflicto. Como explica un representante de la DP en relación al rol,“Es que el defensor del pueblo es un colaborador crítico, o sea vos tenés que estar. El defensor está allí donde hay problemas y entonces colabora con el funcionario diciendo, mirá acá se está vulnerando este derecho, este otro derecho, por esta y por esta razón; deberías elegir tal camino”(Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013).

La provincia de Tucumán venía desarrollando desde el 2000 un programa de producción más limpia (PML) con los ingenios y citrícolas de la provincia. A pesar que el programa avanzó en fortalecer la capacidad de control local los resultados no fueron suficiente para frenar los efectos contaminantes de la producción azucarera y cítrica.

En 2006 se firmó un convenio entre la provincia de Tucumán y la SAyDS para implementar los PRI. Según un informe de la Auditoría General de la Nación (AGN) sobre la actuación de la SAyDS en los PRI durante el periodo de 2007 a 2010, no se habían verificado que las empresas contarán con certificados de aptitud ambiental, ni constancias de no inundabilidad o evaluaciones de estudios de impacto ambiental. Además sostenía que “los impedimentos administrativos ponen en evidencia a que a dos años de la sanción de esta norma, las empresas no se ajustan aún a los requerimientos iniciales para esta nueva etapa.”(Informe AGN, 2010:4-6).

Tal como menciona un funcionario de la DP:

“Y convengamos que en este país, la historia indica que la contaminación es una externalidad de tú proceso productivo, se externaliza el problema, bueno más barato es mandar las cosas al río que hacer un tratamiento. Y esto era venir a poner leyes, a poner normas, indicar cómo tendrían que ser las

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cuestiones; con lo cual también generaba un conflicto entre la Nación que estaba tratando de llevarlo, y la Provincia …digamos que de alguna manera tenía que ser el nexo para controlar a la industria”(Entrevista N 3 a funcionario de la DP, 2013).

Segunda etapa: La crisis del conflicto

En las termas de Río Hondo es donde es más visible el impacto ambiental de la contaminación de la cuenca. Es allí donde se emplaza el Dique Frontal que es una obra de gran importancia para la atenuación de crecidas, el suministro de riego y agua potable, y la generación de hidroelectricidad. El embalse se encuentra altamente contaminado ya que recibe la totalidad de los caudales de agua dulce provenientes de la provincia de Tucumán.

Entre 2010 y 2011 se potenció la actividad alcoholera en la provincia de Tucumán por la Ley de Biocombustibles (Nº 26.093). A partir de la entrada en vigencia de la ley aumentó la demanda de los biocombustibles para la incorporación de bioetanol a la naftas y biodiesel al gasoil. La ley preveía que “a partir del año 2010 las naftas deberían haberse mezclado en un 5% con bioetanol”. El bioetanol se obtiene principalmente del jugo y las melazas provenientes de la molienda de caña de azúcar. Según datos del Centro Azucarero Argentino (CAA), “en la zafra 2010 la producción argentina de azúcar fue de 1.894.068 toneladas y Tucumán, la principal provincia productora elaboró el 62,6% del azúcar argentino…” (Reporte Agroindustrial, 2011).

En 2010 el conflicto ambiental escaló cuando se produjo una masiva mortandad de peces principalmente por la presencia excesiva de vinaza en las aguas. Se encontraron alrededor de cinco toneladas de peces muertos atascados en el dique. Ese día numerosas personas se movilizaron y formaron la palabra S.O.S. El encuentro sirvió para que muchos vecinos comenzaran a reunirse y discutir sobre la situación. Al año siguiente en el 2011 cuando la situación volvió a repetirse se formó una caravana organizada por escuelas y vecinos desde Las Termas hasta la Casa de Gobierno de la provincia de Tucumán. Reclamaban por acciones de mayor control del gobierno tucumano sobre las empresas contaminantes. Paralelamente se conformaron grupos ambientales, tales como Vecinos Ambientalistas Autoconvocados, Movida Ambiental y se realizaron cortes en la Ruta Nacional N 9 para dar a conocer la problemática de la cuenca.

Luego de la mortandad de peces de 2010 y 2011 la cobertura de los medios de comunicación era casi nula y el conflicto ambiental había entrado nuevamente en una etapa de latencia. Ante esta situación y la continua indiferencia de las autoridades tucumanas se sucedieron una serie de presentaciones judiciales contra los ingenios tucumanos Algunas organizaciones no gubernamentales, las fiscalías provinciales de Tucumán y Santiago del Estero presentaron amparos y denuncias en los tribunales federales asumiendo el rol de querellantes con el obejtivo de reavivar la atención en el conflicto.

Se ha mencionado que la intervención de la Justicia Federal en el conflicto de la cuenca Salí-Dulce comenzó en 2005 a partir de la denuncia que presentó el Gobierno de Santiago del Estero. Paralelamente el fiscal federal de Tucumán, Antonio Gustavo Gomez, comenzó una campaña contra los ingenios y las citrícolas llevando más de veinte casos a los tribunales federales. Al menos veintitrés empresas tienen procesos judiciales en trámite en la Justicia Federal por presunta violación a la Ley de Desechos Peligrosos Nº 24.051. Los

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procesos alcanzan a catorce ingenios, dos empresas concesionarias de servicios públicos, tres frigoríficos, dos citrícolas, una fábrica de papel y una minera. En 2011 dos de estos procesos fueron elevados a juicio oral.

Ésta juridificación del conflicto, entendida como la capacidad de los actores sociales de utilizar las herramientas jurídicas y el proceso social mediante el cual los conflictos son re-significados cuando son llevados a la esfera del derecho (Azuela, 2006), tuvo también su correlato en el accionar de la Defensoría de Santiago del Estero.

La Fiscalía provincial y la Defensoría de Santiago del Estero delinearon una estrategia legal contra los ingenios tucumanos para involucrar a las autoridades tucumanas y a las autoridades ambientales nacionales. La Defensoría del Pueblo de Nación no fue ajena a esta decisión si bien no participó formalmente siguió monitoreando las acciones en la cuenca y estuvo de acuerdo con la estrategia de la DP de Santiago del Estero2.

Tercera etapa: Litigio estratégico

El litigio estratégico es una herramienta jurídica que la DP desarrolla a partir del uso de la legitimación procesal cuando se afectan derechos colectivos. Involucra la selección y presentación de un caso ante los tribunales con el objetivo de alcanzar cambios estructurales en la sociedad.

En abril de 2011, la Defensoría de Santiago del Estero haciendo uso de la legitimación procesal3, presentó 4 amparos ambientales4 contra los ingenios tucumanos junto a la Fiscalía del Estado ante el Juzgado Federal de Santiago del Estero. La legitimación procesal es una herramienta jurídica muy poderosa. Según explica un representante de la

2 La DP de Nación se había presentado haciendo uso de la legitimación procesal como tercero (amicus curiae) en la “causa Mendoza” por el saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo. La Corte en 2008 hizo lugar a la demanda originaria y le otorgo a la DP la coordinación del Cuerpo Colegiado para el seguimiento participativo de la causa. Si bien funcionaros de la DP entrevistados reconocen que no querían un nuevo caso Mendoza para el Salí Dulce, si hacen referencia a que el caso de la Cuenca Matanza Riachuelo sirvió como un antecedente para los gobiernos subnacionales y nacionales de lo que podría ocurrir con la Cuenca del Salí Dulce.3 Con la reforma de 1994 se le reconoció al defensor del pueblo la legitimación procesal (artículo 86 y 43 de la Constitución Nacional). Así, el artículo 43 legitima al Defensor del Pueblo a interponer acción de amparo contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general. Por su parte, el artículo 86 de la Constitución Nacional prescribe que: “El defensor del pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas”. Seguidamente el texto constitucional establece que “El defensor del pueblo tiene legitimación procesal. La organización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley especial”.4 Expte. 58/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ MOONMATE S.A. Y OTRO”, Expte. 59/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/AZUCARERA JUAN M. TERAN S.A. Y OTRO” , Expte. 60/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ JOSE MINETTI Y CIA. LTDA. S.A.C.I. Y OTROS”, Expte 61/2011 “SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ CIA. AZUCARERA CONCEPCION S.A. Y OTRO”

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DP “La legitimación significa que cuando hay derechos colectivos y difusos, que el Defensor del Pueblo consideran que están siendo vulnerados, puede recurrir ante los tribunales en representación del colectivo” (Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013).

El Juzgado se declaró incompetente en las causas contra las compañías azucareras “Concepción SA” y “Los Balcanes SA” y a favor de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN). Las causas fueron elevadas ante la Corte por los efluentes de los ingenios tucumanos los cuales eran sospechados de causar la contaminación del Embalse de Río Hondo y las mortandades de peces antes mencionadas. Además se solicitó el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensión de la producción de bioetanol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la vinaza, por parte de cada una de las fábricas demandadas, hasta tanto garanticen un sistema de tratamiento para cumplir con los parámetros legales.

El alto tribunal rechazó la medida cautelar pero si hizo extensiva la resolución a los otros amparos ambientales por haber realizado “la demandante igual petición en idéntico proceso: Concepción, San Juan,  Florida,  Santa Bárbara, La Corona, Santa Rosa, Marapa,  Leales y Fronterita”. Ésta presentación judicial marco un antes y un después en el conflicto del salí dulce.

La Corte resolvió el 20 de diciembre de 2011 que la SAyDS debía informar en el plazo de 10 días hábiles el estado de avance de las acciones impulsadas para la protección del ecosistema acuático de la cuenca del Salí-Dulce con especial atención a la situación del Embalse de Río Hondo.

A partir de la intervención de la CSJN los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional fueron constreñidos a colaborar. El tipo de colaboración que se generó fue “descentralizada” ya que involucró a distintas unidades nacionales y subnacionales en la ejecución de políticas ambientales concurrentes. Un funcionario de la DP explica como cambió el proceso a partir de la intervención de la CSJN.

“Y a partir de ahí empieza otra etapa, que es la etapa nueva. A partir de esa instancia, que ya no está necesariamente dentro del consejo de defensores. El consejo de defensores en el momento en que se presenta a la Corte, no se desactiva formalmente. Lo que tiene es que deja de funcionar activamente porque aparecen nuevas instancias de participación, entonces ya no tenía demasiado sentido.. Pero además de eso, con esta misma decisión que toma la corte, se ve justamente por el trabajo que habíamos hecho, que faltaba como una cuestión más de participación social. Y bueno, en ese momento la corte le pide a la defensoría de Santiago del Estero que busque la manera de introducir una participación social en los controles. La defensoría le pide a Tucumán y a Nación, que eran los otros dos actores que estaban en juego... Y después cada provincia, con esta idea, convocó a su grupos de ong’s para trabajar en distintos temas, la verdad es que fue una experiencia muy linda, sobre todo para Tucumán donde está la fuente de estos problemas si lo querés. Que logró un proceso muy, muy interesante ellos convocaron desde la defensoría a cada uno de los ingenios, a que presentaran el plan de reconversión industrial que ellos tenían en mente. Y a todas las ong’s e intendentes, porque también a las autoridades locales-, cuando había algún referente local, también se lo invitaba a escuchar esa presentación”(Entrevista a funcionario N 3 de la DP, 2013).

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En enero de 2011 se firmó un acuerdo entre la SAyDS, las provincias de Tucumán y de Santiago del Estero, y la DP de Santiago del Estero para impulsar acciones para evitar la contaminación de las aguas y el aire por parte de los ingenios tucumanos5.

En el mismo se estableció:

Las metas y plazos previstos en los Convenios de Reconversión Industrial (CRI) quedan sujetos a mecanismos de control y fiscalización.

Declarar prioritarias las acciones para la prevención de la contaminación industrial en la represa de Río Hondo.

Desarrollar las metas y plazos para implementar un programa de “vinaza y ceniza cero” para la zafra del 2012 y la recuperación total de agua residual del lavado de caña de azúcar para diciembre de 2013.

Encomendar a la DP de Santiago del Estero a instrumentar un proceso de participación ciudadana en conjunto con el DP de la Nación y la DP de Tucumán.

Promover el monitoreo continuo, el control y la fiscalización. Fortalecer el Comité Interjurisdiccional de la Cuenca del Salí Dulce. La SAyDS ejecutará su poder de policía y podrá realizar inspecciones a los

ingenios objeto de la causa judicial. La provincia de Santiago del Estero y la DP de Santiago del Estero se comprometen

a suspender de común acuerdo a impulsar las causas judiciales promovidas ante la CSJN, sin que ello implique una renuncia a las pretensiones introducidas en el proceso judicial iniciado con competencia originaria en el tribunal supremo de justicia.

Enviar un informe trimestral a la CSJN.

En diciembre de 2011 el gobierno de Tucumán firmó un acta acuerdo con las empresas demandas ante la CSJN. Se establecieron medidas de prevención para evitar la contaminación del embalse de Río Hondo a partir de metas y plazos, junto con la elaboración de Convenios individuales de Recuperación Industrial con cada uno de los ingenios.

El 24 de abril de 2012 se conoció un fallo de la Corte Suprema de Justicia haciendo referencia al acuerdo mencionado en donde resolvió suspender los plazos procesales con el compromiso de presentarse un informe sobre el estado de avance de lo acordado. El DP de Santiago del Estero, “exigió además que la Secretaría de Ambiente de la Nación garantice la intervención de la provincia de Santiago del Estero y de la Defensoría del Pueblo de la provincia en el contralor integral de la cuenca’ (Noticias Ambientales, 2012).

Cuarta Etapa. Monitoreo

La Secretaría de Ambiente de Tucumán presentó a fines de 2012 un informe al Ministerio de Desarrollo Productivo de la provincia en el que explica que se realizaron 127 inspecciones y auditorias a 21 citrícolas, 100 ingenios y 6 empresas relacionadas con

5 Ingenio Bella Vista, Ingenio La Fronterita, Ingenio La Corona, Ingenio Leales, Ingenio Santa Bárbara, Ingenio Santa Rosa, Ingenio Concepción, Ingenio Marapa (Atanor SCA), Ingenio San Juan e Ingenio La Florida.

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alimentos, papel y tratamiento de líquidos cloacales, en la mayoría de los casos, en forma conjunta con la Defensoría del Pueblo de Santiago del Estero y la SAyDS (La Gaceta, 2012). Parelelamente se realizaron controles y hubo clausuras preventivas y multas a ocho ingenios tucumanos. Como relata un funcionario de la DP:

“Lo que estamos viendo es que el hecho de que los técnicos de la secretaría de medio ambiente con el secretario de medio ambiente, se acerque al terreno cambia radicalmente la ecuación. Antes de hacer un informe, se acerca personalmente a ver los avances, y digamos que se nota mucho la diferencia entre la autoridad provincial sola controlando, y la autoridad provincial con el apoyo de la Nación, con la idea de transmitir no avasallar sino para acompañar tu gestión”(Entrevista a funcionario N3 de la DP, 2013).

En 2012 La Fundación Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) de Córdoba, y la Fundación Ambiente y Desarrollo (FUNDAYD) de La Rioja presentaron a la CSJN una demanda por daño y recomposición ambiental al estado nacional, las provincias de Tucumán y de Santiago del Estero y 33 empresas por la contaminación de la Cuenca Salí Dulce. La CSJN no hizo lugar a la presentación judicial aduciendo que “el señor Defensor del Pueblo provincial afirmó que en el marco del convenio suscripto se está realizando un control real y constante sobre los afluentes del Embalse de las Termas de Río Hondo y sobre las industrias demandadas…han permitido lograr un promisorio avance en cuanto a los objetivos perseguidos”. Además destaco que “..no se han detectado mortandades masivas de peces ni manchas de ningún tipo” (CSJN, 2013).

Según un informe de la DP de la Nación,

“Se observó un avance importante de las obras previstas en la mayoría de los ingenios. Sin embargo, son pocos los casos en que se ha cumplido en tiempo y forma el cronograma indicado en los planes de reconversión industrial. A pesar de que no estar resuelta la situación de fondo para la correcta disposición de los residuos de la producción, el objetivo general de “vertido cero” de vinaza y cenizas a los cursos de agua (y al aire) en líneas generales se está cumpliendo…”(Informe DP, 2013:11).

El avance de las obras incluyen: decantadores de cenizas, vinazoductos, ductos y filtros para la recuperación del agua de lavado y de los decantadores para su uso en la producción, piletas transitorias de disposición de cenizas y plantas generadoras de energía.

En enero de 2012 se firmó un Convenio Marco entre las Defensorías del Pueblo de la Nación, de Tucumán y de Santiago del Estero en el que se establecía el compromiso de realizar un control participativo del plan para la prevención de la contaminación de la cuenca Salí-Dulce, en particular en lo relacionado con los planes de reconversión industrial de los ingenios tucumanos. Esta es la primera instancia de participación pública que se abrio en la cuenca.

Quinta Etapa. Acuerdos Interprovinciales. Regalías y transferencias interprovinciales.

A pesar que existe el comité interjurisdiccional de la Cuenca del Salí Dulce, un espacio de coordinación entre los actores subnacionales y nacionales, éste no cumple con su función. Se ha mencionado anteriormente la falta de capacidades, la resistencia de las provincias y

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los conflictos existentes alrededor de la reglamentación de la ley de aguas. Todos estos factores influyeron para dejar “vacío” de funciones al comité. En la práctica las relaciones intergubernamentales que se establecieron han sido de gran indiferencia y por lo tanto de falta de acciones concretas para el saneamiento de la Cuenca. A partir de los roles y estrategias desarrollados por las DP, la evolución del conflicto ambiental y fundamentalmente la intervención de la Corte, se impulsó la coordinación descentralizada entre los gobiernos subnacionales y nacional.

Recientemente los gobiernos de Tucumán y Santiago del Estero acordaron la creación de un nuevo ente de coordinación descentralizada inter provincial. La provincia de Santiago del Estero le adeuda a la provincia de Tucumán un porcentaje del ingreso por regalías por la explotación del embalse de Río Hondo desde hace quince años (se calcula alrededor de 15 millones de pesos). La propuesta generada por los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumán en un acuerdo binacional, aún pendiente de firmar, es utilizar las regalías adeudadas para conformar un nuevo ente biprovincial para el saneamiento de la Cuenca Salí Dulce.

VI. Conclusiones

Las DP (tanto la nacional como la provincial) han cumplido un papel esencial en la canalización del conflicto de la Cuenca del Salí Dulce. La flexibilidad para cumplir diversos roles les ha permitido ser desde un fiscalizador y colaborador crítico hasta un litigante estratégico.

En los conflictos ambientales, en general, se ponen en juego no sólo problemáticas e impactos que afectan el ambiente sino también roles diversos que asumen distintos actores. Éstos pueden ir desde ser un contendiente y manifestar una posición a favor o en contra del tema en cuestión. Ser un aliado y apoyar las acciones de uno de los actores en conflicto a través de patrocinio legal, ayuda técnica, etc. O convertirse en un tercer lado, un mediador del conflicto en cuestión. La DP cumple un rol sistémico en los conflictos ambientales ya que puede desarrollar cualquiera de estos roles siempre bajo el marco de la protección de los derechos de los más vulnerables.

Los conflictos ambientales poseen algunas características comunes, éstas también se pueden encontrar en el conflicto de la Cuenca del Salí Dulce. A continuación se enumeran las más importantes. Los conflictos son motivados por la percepción de incertidumbre y riesgo, sus externalidades negativas son distribuidas injustamente, atraviesan distintas etapas: latencia, manifestación y crisis, pueden ser canalizados institucionalmente, son regulados a partir de políticas públicas, se definen en el campo argumentativo y en la lucha por la formulación del problema ambiental, se dirimen en diversas arenas públicas de deliberación (local, nacional, regional), son productivos, dinámicos, recurrentes y se vinculan entre sí (por ejemplo: caso Cuenca Matanza Riachuelo). Y por último, los conflictos ambientales ponen en evidencia las tensiones, colaboraciones y la inacción existente en las relaciones intergubernamentales por el acceso, uso y manejo de los recursos naturales

Aparece aquí una cuestión clave, y que explica en parte porque para el estudio de los conflictos ambientales el análisis las relaciones intergubernamentales reviste de importancia. Como se mencionó en la introducción, el estudio de las RIG ayuda a comprender una de las principales causas que originan los conflictos ambientales: las

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demandas y cuestionamientos de los actores sociales al ámbito gubernamental. Las principales demandas que desencadenan los conflictos ambientales hoy en día están dirigidas tanto a los gobiernos subnacionales como al gobierno central cuestionando la ineficacia de los controles ambientales. ¿Porqué hay respuestas y discursos contrapuestos y muchas veces en conflicto entre los funcionarios públicos? Por ejemplo, ante el cuestionamiento de un actor sobre el avance de los PRI en la provincia de Tucumán la respuesta del gobierno subnacional puede diferir ampliamente de la respuesta de las autoridades nacionales. El gobierno nacional podría argumentar que es potestad de las provincias los recursos naturales y que entonces es responsabilidad de la provincia de Tucumán implementar los mecanismos de control que considere adecuados. Mientras que la provincia de Tucumán podría responder que esta llevando a cabo los controles en función de sus capacidades. Y que si el gobierno nacional se comprometiera con el saneamiento de la cuenca que es interjurisdiccional debería transferir recursos tanto económicos como técnicos. La respuesta se construye en función del tipo de RIG que prevalezca.

En un escenario federal como también se ha mencionado, las RIG ambientales tienden a ser en la práctica de “indiferencia” donde predomina una lógica que busca evitar el conflicto ambiental. En algunos casos a medida que el conflicto ambiental se construye y evoluciona, como en el Conflicto de la Cuenca del Salí Dulce, existe una colaboración descentralizada producto de un “constreñimiento” del poder judicial o de la implementación de políticas concurrentes en el marco de acuerdos federales. Aunque es necesario aclarar, que también existen RIG conflictivas, pero éstas se evidencian principalmente en el marco legal y formal (por ejemplo: reglamentación ley de gestión de aguas).

La DP no es ajena a este contexto. Y para cumplir con los distintos roles toma en cuenta el estado en que se encuentra el conflicto ambiental y el tipo de RIG en juego. A lo largo del análisis del conflicto de la Cuenca del Salí Dulce se han puesto sobre el tapete las tensiones, colaboraciones y falta de accionar existente entre los funcionarios de todos los niveles. Un conflicto históricamente dejado de lado a partir de la intervención estratégica del Consejo de Defensores del Salí Dulce pudo canalizarse constructivamente en políticas concretas de coordinación intergubernamental.

Aún queda mucho por hacer, desde los roles y estrategias descriptos las DP seguirán monitoreando los avances y alertando ante los retrocesos de las políticas. El conflicto ambiental seguirá su curso, y probablemente surjan nuevas crisis. Sin embargo aún así las DP habrán logrado que, una buena parte de los efectos productivos del conflicto de la Cuenca del Salí Dulce sean canalizados por las vías institucionales.

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Diario La Gaceta (Diciembre, 2011), “Cortaron la ruta con peces muertos por la contaminación de la cuenca del salí dulce” recuperado de http://www.lagaceta.com.ar/nota/468391/sociedad/cortaron-ruta-peces-muertos contaminacion-cuenca-salidulce.html

Diario La Gaceta (Marzo, 2012), “La provincia dio cuenta de un plan para evitar la contaminación de la cuenca salí dulce”, recuperado dehttp://www.lagaceta.com.ar/nota/481096/economia/provincia-dio-cuenta-plan-para-evitar-contaminacion-cuenca-salidulce.html

Diario La Gaceta (Marzo, 2013), “Industriales deben responder por contaminación”, recuperado de “http://www.lagaceta.com.ar/nota/535275/economia/industriales-tucumanos-deben-responder-contaminacion.html

Diario La Gaceta (Diciembre, 2011) “Santiago hará una denuncia por la mortandad de peces en las Termas”, recuperado de http://www.lagaceta.com.ar/nota/468194/sociedad/santiago-hara-denuncia-mortandad-peces-termas.html

Diario La Gaceta (Noviembre, 2012), “Ocho ingenios arrojaron desechos industriales”, recuperado de http://www.lagaceta.com.ar/nota/518608/economia/ocho-ingenios-arrojaron-desechos-industriales.html

Diario La Gaceta (Diciembre, 2012), “La Corte de la Nación pide un informe sobre la situación de la Cuenca Salí Dulce”, recuperado de http://www.lagaceta.com.ar/nota/470812/Economia/Corte-Nacion-pide-informe-sobre-situacion-Cuenca-Sali-Dulce.html

Diario La Gaceta (Febrero, 2012), “La Nación ahora garantiza que no se contaminará el Salí Dulce”, recuperado de http://www.lagaceta.com.ar/nota/475655/economia/nacion-ahora-garantiza-no-se-contaminara-salidulce.html

Diario El Liberal (Julio, 2014), “Organismo rescató tarea para sanear el Salí Dulce”, recuperado de http://www.elliberal.com.ar/ampliada.php?ID=139875

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Diario El Liberal (Diciembre, 2011), “Después de la mortandad, Tucumán apuró la firma de un convenio con diez ingenios”, recuperado de http://www.elliberal.com.ar/ampliada.php?ID=20939

Diario El Liberal (Agosto, 2012), “Profundizarán tareas de inspección y monitoreo de la cuenca del salí dulce”, recuperado de http://www.elliberal.com.ar/ampliada.php?ID=55793

Diario El Liberal (Septiembre, 2012), “Salí Dulce, Defensores de Santiago y Tucumán presentarán informe”, recuperado de http://www.elliberal.com.ar/ampliada.php?ID=59815

Noticias Ambientales (Julio, 2011), “Salí Dulce: avizorán una mortandad masiva de peces”, recuperado de http://noticias-ambientales-argentina.blogspot.com.ar/2011/07/sali-dulce-avizoran-una-mortandad.html

Noticias Ambientales (Enero, 2012), “Salí-Dulce: las acciones penales siguen adelante”, recuperado de http://noticias-ambientales-argentina.blogspot.com.ar/2012/01/sali-dulce-las-acciones-penales-siguen.html

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