Conocimiento y gestión del empleo de las personas con ... · Apuntes sobre la situación en la...

Una política coherente de integraciónlaboral de las personas con discapa-cidad ha de regirse por ciertos prin-

cipios1, así como tener en cuenta la informa-ción técnica y, en su caso, los conocimientoscientíficos relativos a la situación laboral dedichas personas y a las circunstancias rele-vantes de la misma.

1. PRINCIPIOS E INFORMACIÓNTÉCNICA

En este primer apartado, por una parte,evoco los principios que juzgo más relevantespara el asunto objeto de la misma y, por otra,reseño la información técnica disponible, tan-

to sobre la situación laboral de las personascon discapacidad, como sobre los factores dela misma.

1.1 Principios

Comienzo por recordar, a título de ejem-plo, que ya la Declaración de los derechos delhombre y del ciudadano, que encabeza laConstitución Francesa de 1793, postula laintervención en pro del empleo de las perso-nas con dificultades (art. 21). En la sociedadcontemporánea, esa intervención no se fun-damenta sólo en consideraciones utilitarias,sino en la valoración moral del trabajo.

La Unión Europea ha adoptado, con carác-ter vinculante para los Estados integrantes,el principio de no discriminación en el ámbitodel empleo2. Viniendo a nuestro espacio inte-rior, la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integra-ción social de los minusválidos, elige los prin-cipios generales de desarrollo personal e inte-gración social, más los asistencia y tutelapara los «disminuidos profundos» (art. 1º); yadopta también el principio de normaliza-ción, en cuanto que prefiere la «integración

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* Esta exposición incluye fragmentos y puntos devista tomados de dos trabajos anteriores del autor: «Elsentido de las políticas públicas de inserción laboral delas personas con discapacidad en España», Siglo Cero,vol. 29 (3) y «El fundamento diagnóstico de las políticasde empleo para las personas con discapacidad», VV.AA.,Empleo privado de las personas con discapacidad, RealPatronato sobre Discapacidad, Madrid, 2002. En laexplotación de fuentes conté con la colaboración delCentro Español de Documentación sobre Discapacidad,de Carlos Egea y de Antonio Jiménez Lara.

** Director del Seminario de Intervención y Políti-cas Sociales.

1 Sobre criterios, con perspectiva internacional,puede verse Manuel Aznar López, «Formación y empleopara las personas don discapacidad», Siglo Cero, vol. 32(5).

Conocimiento y gestión del empleode las personas con discapacidad*

DEMETRIO CASADO PÉREZ **

2 Ver HELENA SOTELO, «La normativa en materia deempleo privado de las personas con discapacidad.Apuntes sobre la situación en la Unión Europea», en VV.AA., Empleo privado de las personas con discapacidad,Madrid, Real Patronato sobre Discapacidad, 2002.

en las instituciones de carácter general,excepto cuando por las características de susminusvalías requieran una atención peculiara través de servicios y centros especiales.»(art. 6º). El Plan Nacional de Empleo se vin-cula también a los principio de integración ynormalización, más los de individualización ysectorización3. Me parece discutible la perti-nencia de este último principio para elempleo, pero juzgo muy apropiado el de indi-vidualización, tanto en su dimensión técnica,que aboca a la práctica de adaptaciones a lamedida de cada usuario, como en su proyec-ción ética, que legitima el esfuerzo que supo-nen dichas adaptaciones por las necesidadesdiferenciales de cada individuo.

Por supuesto, los principios son materiaideológica y, por ende, disputables; perosiempre podemos ayudarnos de los consensosy de nuestro raciocinio. Además, la investiga-ción puede aportar fundamentos empíricos alas proposiciones programáticas –o ponerlasen cuestión, claro–. Un ejemplo positivo noslo ofrecen las investigaciones que muestranlos efectos beneficiosos del trabajo, especial-mente en el medio ordinario, para el desarro-llo personal de afectados por deficiencia inte-lectual4.

1.2. Información técnica de fuentesoficiales sobre situación laboral

Como es de todos sabido, no pocas discre-pancias en las mediciones de los fenómenossociales obedecen a diferencias terminológi-cas y conceptuales. En la expresión vulgarsobre asuntos ocupacionales no faltan quie-nes, por su cuenta y riesgo, hacen sinónimos

«trabajo» y «empleo» o «inactividad» y «paro».En la expresión especializada no es admisibleque se produzca tal cosa, debido a que secuenta con una codificación internacionalplenamente asentada de los conceptos y tér-minos ocupacionales básicos. Pensando enposibles interesados en la discapacidad perono familiarizados con la sociografía laboral,recordaré los términos y definiciones concer-nientes a esta exposición, según el criterio delInstituto Nacional de Estadística en suEncuesta de Población Activa5.

Los «activos» son las personas de 16 o másaños que están ocupados en la producción debienes y servicios así como los que están dis-ponibles y en condiciones de incorporarse adicha producción. Los inactivos son las perso-nas de esa edad en las que no se da ningunade ambas circunstancias.

Los «ocupados» son los activos que estántrabajando, incluso si se encuentran ausen-tes de su puesto laboral por enfermedad,vacaciones u otra circunstancia equivalente.Los «parados» son los activos que no hanencontrado trabajo o que, habiéndolo encon-trado, se encuentran en espera de incorporar-se al mismo.

Sentado lo anterior, voy a reseñar las esti-maciones cuantitativas concernientes a lasituación laboral de las personas con discapa-cidad realizadas por organismos públicosespecializados en la materia. Es obligadoadvertir en este punto que la informaciónprocedente de encuestas que se sirven de laautopercepción y de la autoapreciación de losencuestados tiene una fiabilidad muy limita-da, lo cual hace muy problemática su utiliza-ción en comparaciones de resultados proce-dentes de diferentes encuestas6. Son más úti-les dichas encuestas para registrar diferen-

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3 Real Patronato de Educación y Atención a Defi-ciencias, Plan Nacional de Empleo, Madrid, 1983, pág.47.

4 Para la deficiencia intelectual, puede verse MàriusPERALTA CORREA, «Cambios que produce el trabajo en laempresa ordinaria en las personas con discapacidad psí-quica», en VV. AA., Empleo privado de las personas condiscapacidad, op.cit.

5 Dicho Instituto se atiene a normas de la Organiza-ción Internacional del Trabajo y de la Unión Europea.

6 Puede servir de muestra el reciente informe deEurostat, L’emploi des personnes handicapées en Europeen 2002, nº de catálogo, KS-NK-03-026-FR-N.

cias de subconjuntos observados en una mis-ma investigación, así como tendencias, siem-pre que se aplique sucesivamente el mismoprotocolo de estudio.

A partir de la primera encuesta nacionalsobre discapacidad7 –realizada por autoper-cepción y autoapreciación–, el Consejo Econó-mico y Social llevó a cabo un estudio de lasituación laboral de las personas con discapa-cidad referido a 19868. En la tabla 1 reseñosus estimaciones principales.

Como vemos, la tasa de paro en las perso-nas con discapacidad no era mucho mayorque la correspondiente a la población general.En cambio, la de actividad resultaba compa-rativamente muy baja.

En datos del Instituto Nacional de Empleocorrespondientes a julio de 1996, la escasapresencia de personas con discapacidad en el

mercado de trabajo se manifestaba de unamanera acentuada en el registro de deman-dantes de empleo9. Para dicha fecha, el paroregistrado de la población general podría serdel orden de 5 ó 6 veces más elevado, toman-do como referencia las poblaciones de 16 ó 64años de cada colectivo, según las cifras dela tabla 2 –por el desfase de fechas me abs-tengo de figurar tasas en ella–.

También a partir del registro oficial y para1996, el Instituto Nacional de Empleo publicódatos sobre la distribución por situación labo-ral de las personas con discapacidad deman-dantes de empleo10; ver tabla 3. La baja pro-porción (17,3%) de los que demandaban suprimera colocación me parece que es coheren-te con el problema de inactividad indicado.Cabe señalar que, para fecha próxima, el aná-lisis de los registros de las provincias de Astu-rias, Murcia, Las Palmas y Valencia arroja-ban un porcentaje correspondiente al mismofenómeno del 39%11.

DEMETRIO CASADO PÉREZ


7 Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobrediscapacidades, deficiencias y minusvalías, Madrid,1987.

8 Consejo Económico y Social, Sobre la situación delempleo de las personas con discapacidad y propuestaspara su reactivación, Madrid, 1995.

TABLA 1. Tasas de situación laboral de la población general y de las personascon discapacidad, 1986 (entre 16 y 64 años*)

* Dato estimado para personas con discapacidad. La desagregación por edades de la fuente del INE no coincidecon este intervalo.

Fuentes: INE. Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías, Madrid, 1987 y Encuesta de PoblaciónActiva, Madrid, primer trimestre de 1986. Reelaboración a partir de la elaboración de Consejo Económico y Social,Sobre la situación del empleo de las personas con discapacidad y propuestas para su reactivación, 1995, p. 5.

9 Instituto Nacional de Empleo, Formación y merca-do laboral de minusválidos, Madrid, 1996, p. 9.

10 Instituto Nacional de Empleo, op. cit., p. 27.11 Instituto Nacional de Empleo, Las personas con dis-

capacidad ante su inserción laboral, Madrid, 1997, p. 33.

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TABLA 2. Paro registrado y población de 16 a 64 años (en miles)

Fuentes: 1 Ministerio de Trabajo, Boletín Estadístico de datos básicos, nº 25, 1996, p. 57. 2 Consejo Económico ySocial, Sobre la situación del empleo de las personas con discapacidad y propuestas para su reactivación, Madrid, 1995,pág. 5.

TABLA 3. Situación laboral de los demandantes de empleo con discapacidad, 1996

Fuente: INEM, Formación y mercado laboral de minusválidos, Madrid, 1996, pág. 9.

TABLA 4. La situación laboral de las personas con discapacidad, según lasencuestas de 1986 y 1999

Fuente: Información tomada de Antonio Jiménez Lara y Agustín Huete García, Las discapacidades en España: datosestadísticos, Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 2003, p. 162. Elaboración a partir de INE, Encuesta sobre Dis-capacidades, Deficiencias y Minusvalías, 1986. Madrid, 1997; y Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y estadode Salud 1999, Resultados detallados. Madrid, 2002.

El Instituto Nacional de Estadística llevóa cabo una segunda encuesta nacional sobrediscapacidad: Encuesta sobre discapacida-des, deficiencias y estado de salud 1999(EDDES99). En la tabla 4 puede verse la com-paración estadística de las situaciones labo-rales de 1986 y 1999.

Dejo para más adelante la cuestión de losposibles factores de las situaciones laboralesy resumo la información expuesta hasta aquí:

1) la tasa de actividad de la población condiscapacidad parece ser la mitad de lacorrespondiente al conjunto de lapoblación;

2) es coherente con esta relación el bajoregistro de personas con discapacidaddemandantes de empleo y de primerempleo;

3) las tasas de paro de las personas condiscapacidad no destacan tanto comolas de inactividad;

4) de 1986 a 1999, la tasa de actividad delas personas con discapacidad creció,pero menos que la del conjunto de lapoblación, a la vez que la tasa de parode aquéllas disminuyó, pero menos quela de éste.

1.3. Otras estimaciones

Por lo que expondré más adelante, pudierahaber ocurrido que las políticas de empleo delas personas con discapacidad no se hubieranbasado tanto en la información oficial que heresumido, como en otra procedente de traba-jos privados.

En una encuesta a la población con defi-ciencias del País Vasco, cuya preparación seinicia en 1983, para el tramo de edad de 20 a59 años, se observa una tasa de paro del25,6%12. Pero, como se ve en la tabla 5, quetomo prestada, los valores de ese indicadorfueron superiores al 50% en tres encuestasrealizadas por cuenta de Fundosa Social Con-sulting, en torno a 1995, entre la población de16 a 45 años de Andalucía13, Madrid14 y laComunidad Valenciana15. A este propósitocabe citar que la mencionada consultora ha



12 Gobierno Vasco, Deficiencias y minusvalías en laComunidad Autónoma Vasca, 1988. págs. 269 a 272.

13 BENJAMÍN GARCÍA SANZ, Las personas con discapaci-dad ante el reto de la integración laboral en Andalucía,Junta de Andalucía, 1996.

14 Instituto par la Formación de la Comunidad deMadrid, Minusvalía e inserción laboral, Madrid, 1995.

15 Fundosa Social Consulting, Minusvalía e inserciónlaboral en la Comunidad Valenciana, Escuela Libre Edito-rial, Madrid, 1996.

TABLA 5. Distribución de la población activa con discapacidad, entre 16 y 45 años(porcentaje)

Fuentes: 1 Fundosa Social Consulting, fuentes citadas, y 2 INE, Encuesta de población activa, 4º trimestre 1995; tablatomada de Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, Empleo y Discapacidad, 1998, p. 28.

estimado la tasa de paro nacional de la pobla-ción con discapacidad en un 70%16.

Para explicarse la fuerte desviación de losresultados reseñados respecto a los de laencuesta del INE de 1986, cabe considerar laposibilidad de que se hubiera producido uncambio fortísimo en la situación laboral desdeesa fecha hasta 1995. Pero no parece plausi-ble esta hipótesis, en vista de los resultadosde la EDDES99.

Es fenómeno conocido que, ante variasmedidas o estimaciones cuantitativas de unmismo fenómeno, los usuarios de la informa-ción suelen optar por las variantes que másconvienen a sus intereses. Así, en materia deestadísticas laborales es proverbial la muydiferente selectividad perceptiva del sectoroficial y del sindical. Pues bien, en el fenóme-no objeto de esta exposición no se cumple estaregla. He aquí una selección plural de testi-monios convergentes:

«El Día Mundial del Discapacitado, cele-brado ayer, reunió varias iniciativas en favorde un colectivo que en España agrupa a 2,3millones de personas y en el que, según UGT,se registra un 70% de paro.»17.

«Como se sabe, las cifras apuntan a que el70 por ciento de los discapacitados están enparo.»18.

«P. El paro será alto.

R. Del 80%.»19.

«De los 2.300.000 españoles que sufrenalguna discapacidad física o psíquica, cercade un millón se encuentra en edad laboral.

Pero un 70% de ellos está en paro, según elMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales.»20.

«... el paro entre los discapacitados tiene laluz roja encendida desde hace tiempo. Ennuestro país esta tasa se sitúa en más del 60por ciento.»21.

«... desde COCEMFE, conscientes de lascifras de paro que azotan a nuestro colectivo,determinadas por un desempleo de un 75% dela población en edad activa...»22.

«La tasa de desempleo entre las mujeresespañolas con discapacidad es del 84 por cien-to.»23.

«En concreto, el colectivo –de personas condiscapacidad– soporta en el País Vasco unparo superior al 70%.»24.

Para que se vea el impacto que puedelograr la mala información, me serviré de lasmanifestaciones de cierto líder político nacio-nal: criticaba que, en España, «trabajen unode cada cuatro discapacitados» –lo que noestá avalado por la información técnica, comose verá después– y propugnaba que «trabajentres de cada cuatro» –que es tasa superior a ladel conjunto de la población–25.

Todas las afirmaciones trascritas se hicie-ron bastantes años después de que se hicierala primera encuesta del INE y, algunas, des-pués de la segunda. Como se ve, hay coinci-dencia en inflar el paro y en no plantearseexpresamente la inactividad.

El desentendimiento del fenómeno de lainactividad se manifestó también de modoindirecto en las campañas de promoción delempleo de las personas con discapacidad. En

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16 Fundosa Social Consulting, 99 Informe anual,2000, pág. 11.

17 El País, 4 de diciembre de 1996.18 Reportaje de una comparecencia parlamentaria

de la Secretaria General de Asuntos Sociales, ABC, 1 dejulio de 1997.

19 Entrevista a una representante asociativa, El País,21 de octubre de 1997.

20 El País, 4 de diciembre de 1998.21 Entorno profesional, enero-febrero 1998, pág.10. 22 En Marcha, enero-abril 1999, pág. 23.23 Representante asociativa, cermi.es, abril de 2002. 24 Solidaridad digital, 18 de junio de 2002.25 Declaración de JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ ZAPATERO,

reseñada en El Mundo, 4 de diciembre de 2003, pág.12.

todas las que he podido recopilar se exhorta afacilitar el acceso al empleo y ninguna pro-mueve el paso de la inactividad a la actividad:«Si tú quieres: empresario, cooperativista,trabajador, sindicato, organismo oficial,etc.»26, «Empresario, si tú quieres, ellos pue-den»27, «¡Ábrenos las puertas!»28.

En resumen, salvadas honrosas excepcio-nes –como las de los autores que explotaronlas encuestas del INE– parece claro que laconciencia dominante relativa a la situaciónlaboral obvia o desconoce la inactividad ysobrestima el paro, que en algunos casosparece malentenderse como la mezcla delmismo y de la inactividad.

1.4. Los factores del empleo

Las estadísticas reproducidas hasta aquínos dan información descriptiva de la situa-ción laboral, pero no nos dicen nada relativo a

las causas, ni siquiera a los posibles factoresde aquella. Como quiera que una políticacoherente pro empleo de las personas con dis-capacidad debe actuar en esos niveles, resul-tan de mucho interés las investigaciones rela-tivas al mismo.

En la EDDES99 se preguntó por las «razo-nes» de no encontrar empleo y de la inactivi-dad. Las tablas 6 y 7 recogen la informaciónobtenida, en el orden en el que la ofrece elINE y sin otro tratamiento que el cálculo deporcentajes.

Dejando a un lado las respuestas ambiguas(6 y 7), vemos en la tabla 6 que son más losencuestados que atribuyen el fracaso de subúsqueda de empleo a limitaciones persona-les (1, 2, 3 y 5) que a dificultades objetivas (4).

Me parece que la técnica de observación dela EDDES99 adolece del problema de validezpara indagar las «razones» de la inactividad.La triple opción ofrecida limita, por otra par-te, el significado de los datos. La imposibili-dad de trabajar (2) aparece con una frecuen-cia muy alta. Si sumamos a ella otras corres-pondientes a dificultades materiales (11 y12), resultaría que más de la mitad de losinactivos lo serían por circunstancias ajenas



26 Real Patronato de Prevención y de Atención aPersonas con Minusvalía, 1987.

27 INSERSO, 1987.28 Asociación Castellonense de Disminuits Fisics,

1994

TABLA 6. Personas de 16 a 64 años con alguna discapacidad que estánbuscando empleo (trabajando o parados) según la razón principal

por la que creen que no lo han encontrado. 1999

Fuente: INE, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud 1999. Resultados Nacionales Detalla-dos, Madrid, 2002, p.189.

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TABLA 7. Personas de 16 a 64 años con alguna discapacidad que no buscanempleo según las razones principales * y la edad. 1999

* Una misma persona puede haber señalado hasta un máximo de tres razones.Fuente: INE, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud 1999. Resultados detallados, Madrid,

2002, p.190.

TABLA 8. Tasas de actividad y de paro de las personas de con discapacidades,según la afectación, por sexos. 1999

Fuente: Elaboración de Antonio Jiménez Lara a partir de INE, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y estadode Salud 1999, Resultados Detallados.

a su voluntad. Ello invita a ajustar a la baja eldenominador de la tasa de actividad, que seincrementaría. Lo mismo cabe decir para latasa de paro, que también aumentaría.Pasando a la inseguridad subjetiva, las res-puestas indicativas de la misma (1, 3 y 5)suman una proporción próxima a la quintaparte del total. Los que atribuyen su inactivi-dad a la percepción de pensiones son menosde un sexto.

La propia EDDES99 nos ofrece informa-ción sobre ciertos factores personales decarácter objetivo y la relación con ellos de lasituación laboral. Me refiero a la gravedad dela afectación y al nivel de estudios. Presentolos datos correspondientes en las tablas quesiguen, en relación con las clases sexuales29;

se asocian a estas importantes diferencias enla situación laboral, presumiblemente condi-cionadas por la dimensión social de aquellas,no por la biológica-personal.

La información de la tabla 8 muestra quela gravedad de la afectación es un factornegativo, tanto para la actividad, como parala ocupación, pero especialmente para la pri-mera. Llama la atención la inelasticidad de latasa de paro en las categorías con discapaci-dades. Por lo que se refiere al nivel de estu-dios, se observa en la tabla 9 que se asociancon la mayor preparación la actividad, en altogrado, y en menor medida la ocupación(menores tasas de paro). Es digno de subra-yarse el hecho de que en los mayores nivelesde educación apenas se registran diferenciaspor la división sexual.

Los servicios técnicos del hoy denominadoReal Patronato sobre Discapacidad adopta-ron un enfoque interpretativo de las situacio-nes laborales basado en la identificación, nosólo de factores personales, sino familiares,



29 Este fenómeno ha sido analizado recientementepor DULCE GIMÉNEZ LÓPEZ y MARÍA DEL MAR RAMOS LLO-RENTE, «La discriminación de las mujeres discapacitadasen España», Revista del Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales, nº 45, 2003.

TABLA 9. Tasas de actividad y de paro de las personas con discapacidades, segúnel nivel de estudios, por sexos. 1999

Fuente: Información tomada de Antonio Jiménez Lara y Agustín Huete García, Las discapacidades en España: datosestadísticos, Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 1993, p. 170. Elaboración a partir de INE, Encuesta sobre dis-capacidades, deficiencias y estado de salud 1999, Resultados detallados, Madrid, 2002.

sociales y económicos e institucionales. Estepunto de vista ha sido aplicado en variosestudios promovidos por la institución30, asícomo en algún otro ajeno a la misma31. Se tra-ta de investigaciones cualitativas realizadassobre muestras pequeñas y no aleatorias, demodo que la información procedente de lasmismas tiene necesariamente carácter tenta-tivo.

Algunos de esos estudios de tipo cualitati-vo nos indican que, entre las personas condiscapacidad, encontramos casos con unapercepción muy baja de la propia competen-cia y con expectativa de tener especiales difi-cultades para encontrar un empleo. Ello con-duce a una falta de motivación32. La bajaautoestima, la falta de confianza y la dificul-tad en la toma de decisiones juegan tambiénun papel negativo. En el caso de las personascon grandes necesidades de apoyo para des-arrollar una vida activa, estos factores se venagravados por la percepción de una depen-dencia funcional33 que les puede conducir adejar en manos de otra persona la toma dedecisiones sobre su propio futuro.

El exceso de celo y su concurrente sobre-protección llevan a algunos padres y familia-res de personas con discapacidad a restarlesposibilidades de afrontamiento de ciertassituaciones. Esta circunstancia se apreciacon especial intensidad en casos de personascon limitaciones intelectuales y en las que tie-nen deficiencias físicas de especial grave-dad34. El nivel de formación de los padres yotros familiares, el currículo laboral de éstos,el grado de asunción de la limitación de lapersona con discapacidad, la apertura fami-liar a su entorno social e, incluso, su nivel eco-nómico, son descritos como otros de los ele-mentos de este ámbito de los factores familia-res35.

Del entorno social, el elemento que se citacon mayor frecuencia por parte de los propiosinteresados, de los familiares y de los profe-sionales, es el de las barreras del medio físi-co36. Las dificultades para desplazarse a loscentros laborales, así como para desenvolver-se en ellos por barreras arquitectónicas,urbanísticas y en el transporte, se acentúancon otras dificultades o barreras, como la fal-ta de comprensión de las capacidades másallá de limitaciones personales o las barrerasen la comunicación. Las personas con disca-pacidad entrevistadas en los estudios realiza-dos, mayoritariamente, suelen citar la faltade comprensión sobre su situación y de com-promiso social por parte de los empleadores37

como otro elemento negativo, lo que es recha-zado por estos últimos38. El desconocimientosocial de la discapacidad es un elementonegativo común en los estudios consultados.

En cuanto a los factores institucionales,retengo dos apreciaciones. Ciertas normas de

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30 Caleidoscopia, Factores personales y sociales de laintegración laboral de las personas con discapacidad(es),Real Patronato de Prevención y Atención a Personas conMinusvalía, Madrid, 1997; BEGOÑA RUEDA RUIZ, «Facto-res personales en el empleo de las personas con disca-pacidad. Importancia de las estrategias de afrontamien-to», en VV. AA. Empleo privado de las personas con dis-capacidad, op. cit.; MERCEDES GARCÍA CAMINO y BEGOÑA

RUEDA RUIZ, «El entorno y los factores ambientales: Algu-nas consideraciones sobre su influencia en el empleo delas personas con discapacidad», ibidem; JUAN JOSÉ ÁLVA-REZ PRIETO y JOSÉ ROJO ALCALDE, «Factores personales,familiares, sociales e institucionales del acceso de laspersonas con discapacidad al empleo público», Boletíndel Real Patronato sobre Discapacidad, nº 54-55, 2003;y ALICIA SARABIA SÁNCHEZ, «Necesidades de apoyo para lavida activa de las personas en situación de dependenciafuncional», Boletín del Real Patronato sobre Discapaci-dad, nº 54-55, 2003.

31 JULIÁN PALOMO YUSTE (direc.), La integración labo-ral de las personas con discapacidad física. COCEMFE,Madrid, 2002.

32 JULIÁN PALOMO YUSTE, op. cit., p. 92.33 ALICIA SARABIA SÁNCHEZ, op. cit., p. 62.

34 Caleidoscopia, op. cit., pág. 338 y ALICIA SARABIA

SÁNCHEZ, op. cit., págs. 62 y 63.35 Caleidoscopia, op. cit., págs. 337 y 338; y JUAN

JOSÉ ÁLVAREZ PRIETO y JOSÉ ROJO ALCALDE, op. cit., pág. 45.36 ALICIA SARABIA SÁNCHEZ, op. cit., pág. 62; y JULIÁN

PALOMO YUSTE, op. cit., pág. 76.37 Caleidoscopia, op. cit., pág. 341.38 JULIÁN PALOMO YUSTE, op. cit., pág. 81.

estímulo al empresario no producen un efectodecisivo39. La normativa de empleo público seaplica a veces defectuosamente40.

2. LAS MEDIDAS DE LA LISMI

Quizá por efecto de la actualidad y de lapromoción comunicacional, se están privile-giando ciertos acontecimientos relativos a lagestión del empleo de las personas afectas dediscapacidad, con olvido de las bases institu-cionales de la misma, que fueron estableci-das, contando con importantes antecedentes,por la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integra-ción social de los minusválidos (LISMI). Estanorma, siguiendo el principio de normaliza-ción, prefiere la integración en el sistemaordinario de trabajo, sin dejar de aceptar elempleo protegido (art. 37) para los casos quelo requieran (art. 41). En pro de la integra-ción en ese medio ordinario, la LISMI regulaestas políticas: reserva de puestos de trabajo(art. 38.1), ayudas (art. 38.4) y empleo selecti-vo (art. 40). Esas líneas de la política laboralse inspiraron en antecedentes exteriores einteriores41. No pudieron basarse en informa-ción técnica ni, menos aún, en conocimientoscientíficos sobre la situación laboral de laspersonas con discapacidad y sus factores enEspaña porque, a la sazón, se carecía de ellos.

Paso a reseñar las disposiciones de la LIS-MI. Ofreceré alguna información estadísticasobre el desarrollo de las mismas; alcanzanlos datos hasta 1997 –o fecha próxima– por

haberse producido en dicho año una impor-tante iniciativa de cambio, que después rese-ñaré. Por supuesto, abordaré la cuestión de lacoherencia de las cuatro líneas de interven-ción adoptadas por la LISMI, para lo quetomaré como referencia principal sus propiosprincipios; no ha lugar a que me sirva tam-bién de la información técnica expuesta en elprimer apartado en cuanto que, como indiquéantes, se carecía de ella en la circunstancia dela elaboración de la LISMI.

2.1. Empleo fomentado

Comienzo por las ayudas de fomento porser la línea de acción menos intervencionista.Lo principal de la misma viene establecidopor esta disposición:

«Art. 38.4. Se fomentará el empleo delos trabajadores minusválidos mediante elestablecimiento de ayudas que faciliten suintegración laboral. Estas ayudas podránconsistir en subvenciones o préstamospara la adaptación de los puestos de traba-jo, la eliminación de barreras arquitectóni-cas que dificulten su acceso y movilidad enlos Centros de producción, la posibilidadde establecerse como trabajadores autóno-mos, el pago de las cuotas de la SeguridadSocial y cuantas otras se consideran ade-cuadas para promover la colocación de losminusválidos, especialmente la promociónde Cooperativas.»

El fomento del empleo regulado por la LIS-MI fue reglamentado por el Real Decreto1451/1983, de 11 de mayo (arts. 7 al 14). Algu-nas de sus disposiciones fueron afectadas porla Ley 10/1994, de Medidas Urgentes deFomento de la Ocupación (art. 44) y por la Ley42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fis-cales, Administrativas y de Orden Social, pro-rrogadas hasta diciembre de 1997. Seguida-mente resumo las medidas de fomento deriva-das de las anteriores disposiciones vigentesen 1997 –año en el que, como después vere-mos, se plantea la ampliación de las ayudas–:



39 Ibidem, pág. 88.40 JUAN JOSÉ ÁLVAREZ PRIETO y JOSÉ ROJO ALCALDE, op.

cit., pág. 45.41 El estado de la cuestión antes de la LISMI puede

atisbarse en las Conclusiones y Recomendaciones de laConferencia Minusval 74, cuyo libro de actas fue publi-cado por el Ministerio de Trabajo, 1975, (tomo II, págs.755 a 758). Para el momento de publicarse la LISMI, verMANUEL AZNAR LÓPEZ, PAULINO AZUA BERRA y EUSEBIO NIÑO

RÁEZ, Integración social de los minusválidos, InstitutoNacional de Servicios Sociales, Madrid, 1982, págs. 133a 162.

• Para el caso de trabajo por cuenta ajena,en el supuesto de contrato indefinido yjornada completa, incluidos los casosprocedentes de temporales: 500.000ptas. de subvención por cada contrato;reducciones de la cuota patronal de laSeguridad Social (del 70 al 90%). Laaplicación de estas medidas venía sien-do registrada por el INEM (Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales), presen-tando cifras anuales cuya media hasta1997 era del orden de 4.400 casos.

• Para el trabajo por cuenta ajena en elsupuesto de contratos en prácticas y deaprendizaje, se previó una reducción dela cuota empresarial (50%).

• Para el trabajo autónomo se establecie-ron estas medidas: subvención parcialde intereses; 400.000 ptas. para inver-

sión; subvenciones.

El Ministerio de Trabajo registró los casosde contratación y establecimiento que puedenverse en las tablas 10 y 11.

Las medidas de fomento del empleo consis-ten, como hemos visto, en estímulos económi-cos a los empresarios. Ello quiere decir que,en principio, propician el empleo normalizadoe integrado, acorde con lo que establece elartículo sexto de la LISMI.

En cuanto las limitaciones, mencionaréprimero una de carácter técnico muy obvio.Los empresarios, supuesto que respondieranal estímulo que la normativa ofrece, sólopodrían aliviar el paro, pero no la inactividad.La idoneidad del estímulo, por otra parte,parece discutible, al menos para el periodoque abarca la información de las tablas, a juz-gar por las bajas cifras de «operaciones».

ESTUDIOS


TABLA 10. Contrataciones en régimen de fomento del empleo para personascon discapacidad. 1987-1996

TABLA 11. Personas con discapacidad establecidas como autónomas medianteel régimen de fomento. 1988-1996

Fuente: Ministerio de Trabajo y Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

Fuente: INEM.

2.2. El empleo selectivo

La LISMI retoma de la Seguridad Social lafigura del empleo selectivo42:

«Art. 40.1. En el plazo de seis meses, apartir de la entrada en vigor de la presen-te Ley, por el Ministerio de Trabajo y Segu-ridad Social se dictarán las normas de de-sarrollo sobre el empleo selectivo reguladoen la sección tercera del capítulo VII deltítulo II de la Ley General de la SeguridadSocial, coordinando las mismas con lo dis-puesto en la presente Ley.

«2. En las citadas normas se regularánespecíficamente las condiciones de read-misión, por las empresas, de sus propiostrabajadores, una vez terminados loscorrespondientes procesos de recupera-ción.»

Las disposiciones de la LISMI sobreempleo selectivo fueron desarrolladasmediante el Real Decreto 1451/1983, de 11 demayo. He aquí un extracto de los artículoscorrespondientes:

«Art. 1. Los trabajadores que hayansido declarados en situación de incapaci-dad permanente parcial tienen derecho asu reincorporación en la empresa ...»

«Art. 2.1. Los trabajadores que hubie-ran cesado en la empresa por habérselesreconocido una incapacidad permanentetotal o absoluta y después de haber recibi-do prestaciones de recuperación profesio-nal hubieran recobrado su plena capaci-dad laboral, tendrán preferencia absolutapara su readmisión en la última empresaen que trabajaron en la primera vacanteque se produzca en su categoría o grupoprofesional.»

«Art. 3. Las readmisiones que lleven aefecto las empresas, en los supuestos pre-vistos en este artículo, darán derecho adeducciones del 50% de la cuota patronalde la Seguridad Social correspondiente acontingencias comunes durante un perío-do de dos años.»

Hasta 1997, no se había provisto ningúnmedio, ni permanente ni circunstancial, deseguimiento de las citadas medidas pro read-misión de trabajadores afectados de incapaci-dad, de modo que, al cabo de quince años deregularse, se carecía de información segurasobre su eficacia. Ni siquiera me fue posibleobtener información en la Tesorería de laSeguridad Social –pese a la amable atencióna mi pedido– sobre los casos de deducción dela cuota patronal prevista en el artículo 2.3del Real Decreto citado. Por cierto que noparece que esta situación esté siendo objetode arreglo ni de denuncia por parte de nadie...

En alguna encuesta sobre cumplimientopor las empresas del precepto de reserva deempleo –de lo que hablaré después–, se haaducido que el cupo lo tenían saturado contrabajadores de la propia empresa, con disca-pacidad sobrevenida, no sabemos si medianteaplicación de la normativa de empleo selecti-vo o al margen de ella. Esto sería posible enciertos casos, pero no puede asumirse quefuera pauta general, a juzgar por la informa-ción empírica disponible43.

En un orden casuístico, puedo citar unsucedido –del que sólo conozco la anécdota, nola identidad–, en el cual se combina el celoreinsertador con el apetito pensionil: elempleado en la función I se accidenta grave-mente; tras ello se le figura retroactivamenteen la función C; su secuela merece la califica-ción de incapacidad total para la función C,con lo que devenga la correspondiente pen-sión; seguidamente es «reinsertado» en I, es



42 Sobre esos antecedentes puede verse MANUEL

AZNAR LÓPEZ, PAULINO AZÚA BERRA y EUSEBIO NIÑO RÁEZ,op. cit., págs. 144 y 145.

43 Instituto Municipal de Disminuidos de Barcelona,Los empresarios ante la integración de las personas condisminución, Barcelona, 1996.

decir, en su inicial trabajo (no sé si la empre-sa gestionó la deducción del 50% de la cuotaempresarial).

La reinserción en la misma empresa de lostrabajadores con incapacidad permanenteparcial es una medida de sentido laboralistay comunitario: orienta al trabajador hacia lareinserción laboral resueltamente (la presta-ción unitaria a que tiene derecho no permiteel retiro); implica la idea de que la empresaha de asumir las consecuencias de hechossucedidos en el proceso de producción.

La reinserción de los afectos de incapaci-dad total o absoluta tiene el mismo sentidoque la anterior, incluso con mayor fe en el tra-bajo, puesto que se promueve la reinserciónde trabajadores que, por su grado de incapa-cidad, tienen asegurada una pensión.

La carencia de seguimiento, a fecha de1997, de lo reglamentado en el Real Decreto1451/1983, siendo que hay indicios de mutuadisposición (trabajadores-empresarios), nopuede calificarse sino de incuria, que privadel posible sentido que tuvo la norma al con-cebirse. Por cierto, las asociaciones de perso-nas con discapacidad no reivindicaron en elperiodo indicado el empleo selectivo ¿será queno es relevante la participación en aquellasde los trabajadores con discapacidades sobre-venidas? ¿Será que éstas generan un rechazodel trabajador al empleo?

2.3. El empleo reservado

La LISMI regula la reserva de puestos detrabajo para personas con minusvalías enestos términos:

«Art. 38.1. Las empresas públicas y pri-vadas que empleen un número de trabaja-dores fijos que exceda de cincuenta ven-drán obligadas a emplear un número detrabajadores minusválidos no inferior aldos por ciento de la plantilla.»

Debo traer aquí otras disposiciones de laLISMI de carácter instrumental que, aunqueno se refieren exclusivamente a dicha medidala afectan de modo especial:

«Art. 39.1. Corresponde al Ministerio deTrabajo y Seguridad Social, a través de lasOficinas de Empleo del Instituto deEmpleo, la colocación de los minusválidosque finalicen su recuperación profesionalcuando ésta sea precisa.

«2. A los efectos de aplicación de benefi-cios que la presente Ley y sus normas dedesarrollo reconozcan, tanto a los trabaja-dores minusválidos como a la Empresasque los empleen, se confeccionará por par-te de las Oficinas de Empleo, un registrode trabajadores minusválidos demandan-tes de empleo, incluidos en el censo gene-ral de parados.»

El Real Decreto 1451/1983, de 11 de mayoreglamenta la reserva de plazas para perso-nas con minusvalía:

«Art. 4º. Conforme a lo dispuesto en elartículo 38.1 de la Ley 12/1982, de 7 deabril, las Empresas públicas y privadasque ocupen trabajadores fijos que excedande 50, vendrán obligadas a emplear unnúmero de trabajadores minusválidos noinferior al 2 por 100 de la plantilla entrelos que se encuentren inscritos como talesen el correspondiente registro de trabaja-dores minusválidos de la Oficina deEmpleo.»

«Art. 5º. Dentro del primer trimestre decada año, con conocimiento de los repre-sentantes del personal, las Empresas queempleen un número de trabajadores fijosque exceda de 50, deberán enviar a la Ofi-cina de Empleo del INEM de la provinciaen que tengan su sede social, así como a lasde las provincias donde tengan Centros detrabajo, relación detallada de los puestosde trabajo ocupados por trabajadoresminusválidos y de aquellos que por sus

ESTUDIOS


características queden reservados a losmismos.»

«Las Oficinas de Empleo darán trasladode estas relaciones a los equipos multipro-fesionales.»

A la altura de 1997 podía afirmarse que elsistema de información sobre la reserva nohabía funcionado. Ni las empresas enviabansus relaciones, ni parece que la Administra-ción las exigía. Y tampoco debía de habersecumplido el precepto sustantivo. A través delINEM y para 1995 el volumen de contratacio-nes se aproximó a las 3.60044.

Por supuesto, cabría la posibilidad de quelas empresas cubrieran el 2% de la reservapor vías informales, pero no parece que fueraese el caso. En una encuesta a las empresasde Barcelona, con 50 o más trabajadores, sólo192 de dichas empresas sobre un total de 734habían tenido o tenían en el momento delsondeo algún trabajador con discapacidadcontratado45.

En la fecha de la LISMI, a la vez que secontaba con una estimable tradición en cuposde puestos reservados para personas con dis-capacidad, se habían manifestado importan-tes reparos de carácter técnico a esta fórmula–como el probable rechazo de las empresas yel posible efecto negativo en la integraciónsocial de los beneficiarios– y se habían pro-puesto otras alternativas –cual la mentaliza-ción de los empresarios–46.

A dicha clase de reparos cabe añadir otrosde carácter ético. El empleo reservado es unamedida de discriminación positiva –que seendosa a la empresa– cuyo sentido debe sercompensar las desventajas para el empleo

derivadas efectivamente de la discapacidad.Pero se ofrece sin probar el efecto de desven-taja generado por las discapacidades en cadacaso personal. De este modo vendrá a ser unprivilegio para quienes no sean acreedores deella; lo que contradice el principio de respues-ta a las necesidades individuales y, porsupuesto, no encuentra fundamento en losprincipios de la LISMI. La pertinencia deesta objeción viene avalada por el proceder deno pocas personas afectadas que desdeñan lavía reservada por no considerarse acreedoresde ella –aparte de otros motivos–. A propósitode la población negra de Estados Unidos, seha señalado que la discriminación positivasólo resulta aceptable transitoriamente, entanto se superan las desventajas sociales acompensar47. Otro problema ético que entra-ña la reserva de puestos de trabajo para laspersonas con discapacidad consiste en que nose aplica sistemáticamente a todas las cate-gorías sociales con casos de desventaja parael empleo: mujeres, inmigrantes interiores yexteriores, desempleados por desmantela-miento masivos de industrias o por obsoles-cencia profesional, por ejemplo –de aplicarse,se generaría un problema de viabilidad prác-tica–.

2.4. Empleo protegido

Para la aplicación de lo dispuesto en laLISMI sobre empleo protegido se dictaron elReal Decreto 1368/1985, de 17 de julio, por elque se regula la relación laboral de carácterespecial de los minusválidos que trabajan enCentros especiales de empleo, y el RealDecreto 2273/1985, de 4 de diciembre, por elque se aprueba el Reglamento de Centrosespeciales de empleo. En 1997, estaban pre-vistas ayudas para estas aplicaciones y conlas cuantías que indico:

• para asistencia técnica



44 Instituto Nacional de Empleo, Formación y merca-do laboral de minusválidos, Madrid, 1996.

45 Instituto Municipal de Disminuidos de Barcelona,op. cit., págs. 13 y 27.

46 Ver MANUEL AZNAR LÓPEZ, PAULINO AZÚA BERRA yEUSEBIO NIÑO RÁEZ, op. cit., pág. 138.

47 G. JACKSON, «El ‘dilema americano’ en la actuali-dad», El País, 10 de septiembre, 1979.

• para intereses de préstamos

• para inversión fija (hasta 2.000.000ptas. por puesto estable)

• mantenimiento (50% del SMI y 100%cuota empresarial, más subvenciones)

• adaptación de puestos y supresión debarreras

• equilibrio y saneamiento financiero

• equilibrio presupuestario.

La Subdirección General de Promoción delEmpleo del INEM registró la aplicación delas medidas de empleo protegido, cuyos valo-res pueden verse en la tabla 12.

Para valorar estas cifras hay que tener encuenta que sobre las mismas pesaba un factorde rigidez, a saber: las limitaciones de los cré-ditos públicos para cubrir las ayudas y finan-ciación de la cuota empresarial. Parece queexistía en el periodo capacidad empresarial ytrabajadores con discapacidades preparadospara engrosar el parque del empleo protegi-do. Era, pues, una figura con buena acepta-ción entre los afectados, especialmente los

familiares de aspirantes al empleo afectos dedeficiencia intelectual48.

Los Centros especiales de empleo son,antes de todo, una fórmula de empleo reser-vado, tanto que sólo los puestos de gerencia yservicios internos están libres de esa condi-ción. Sobre esa circunstancia se añaden lassubvenciones ya mencionadas. Ambos rasgoscomponen el carácter institucional protegido,según la nomenclatura tradicional, o especialde estos centros. Pese a que la publicidad cor-porativa de la Organización Nacional de Cie-gos Españoles (ONCE) hace tiempo queresalta las facetas rehabilitadora y asisten-cial de la corporación, es obvio que la funciónprincipal de la misma viene siendo el empleo.Los puestos de vendedores están adscritosreglamentariamente a personas ciegas, conparticipación minoritaria de otras afectas dedeficiencias físicas. Desde este punto de vis-ta, cabe considerar la venta del cupón comoempleo reservado. Por otra parte, la adminis-tración de ese juego –aparte de otras activi-

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48 Así se aprecia en el informe de la FEAPS, «La aten-ción pública a los minusválidos psíquicos. Empleo o asis-tencia», Madrid, marzo de 1988 (inédito).

TABLA 12. Centros especiales de empleo y plantilla de minusválidos y autónomosminusválidos. 1988-1996

Fuente: INEM.

dades conexas, en las que no voy a entrar– dalugar a un amplio aparato de administración,cuyos principales cargos son asignados por lacorporación a sus miembros. Además de eso,goza de importantes ventajas empresariales(participación en el monopolio del juego,exenciones fiscales). La venta del cupón es,pues, asimilable al trabajo protegido. En1997, la ONCE contaba con unos 21.500 ven-dedores del cupón, de los que dos tercios eranciegos o deficientes visuales y el resto afectosde deficiencias físicas49.

Considero de justicia anotar en el haber delos Centros especiales de empleo su potencialcapacidad para incidir, no sólo en el paro,sino también en la inactividad. Digo esto,entre otras razones, por la experiencia deCentros promovidos por las asociaciones, quelos utilizaban para introducir a los afectadosen la actividad laboral.

En el capítulo de los posibles inconvenien-tes, esta clase de empleo no se aviene a losprincipios de normalización e integración, encuanto que presenta las características de laespecialidad y la segregación: se realiza en unrégimen institucional y, para muchos casos,en espacios físicos separados del medio labo-ral común. De esto resulta que los Centrosespeciales de empleo son instrumentos deintegración en el empleo mediante un régi-men de segregación laboral, integradores ymarginadores a la vez50. La LISMI prevé, ensu artículo, sexto el caso de personas cuyas«minusvalías requieran atención peculiar através de servicios y centros especiales» y, enconsonancia con ello, asigna los Centros aquienes «por razón de la naturaleza o de lasconsecuencias de sus minusvalías no puedan,provisional o definitivamente, ejercer unaactividad laboral en las condiciones habitua-

les...» (art. 41.1). Así, la cuestión de coheren-cia de los Centros especiales de empleo no seplantea por su existencia, sino por la selec-ción de sus trabajadores.

3. LOS ACUERDOS MTAS–CERMIY SU IMPACTO

Con fecha 15 de octubre de 1997, se suscri-bió un «Acuerdo entre el Ministerio de Traba-jo y Asuntos Sociales y el Comité Español deRepresentantes de Minusválidos (CERMI)por el que se establece un plan de medidasurgentes para la promoción del empleo de laspersonas discapacitadas». Cinco años des-pués, concretamente el 3 de diciembre de2002, las mismas partes firman un segundoAcuerdo «Sobre medidas para mejorar lasoportunidades de empleo de las personas condiscapacidad.» Es oportuno recordar quecuando se suscribieron estos acuerdos, ade-más de la experiencia de aplicación de lasmedidas de la LISMI, se contaba con unaestimable información técnica sobre la situa-ción y circunstancias del empleo de las perso-nas con discapacidad.

En este apartado, reseño de modo sucintolos compromisos concernientes a las cuatrolíneas de medidas de la LISMI examinadasantes –ampliamente afectadas por el primerAcuerdo– así como su cumplimiento51. Haré



49 ONCE-CC.OO., «El empleo en la ONCE», Sepa-rata de Tribuna de la Administración Pública, 1997, pág.8.

50 JAVIER ALBOR, «El empleo y el trabajo protegido.CEE.», Seminario Internacional Empleo y Personas conRetraso Mental, Cáceres, 1997 (multicopiado).

51 Sobre la materia de este apartado, pueden con-sultarse los siguientes trabajos de: ALBERTO ASTARLOA

GÓMEZ y ANA LIÉBANAS SERRANO, «Valoración del PlanMTAS-CERMI (1997/2001)», presentado en el Semina-rio sobre factores de la inserción laboral de las personascon discapacidades, organizado por el Real Patronatosobre Discapacidad, los días 25 y 26 de septiembre de2003, Madrid (inédito); RICARD ESTEBAN LEGARRETA, Dere-cho al trabajo de las personas con discapacidad, RealPatronato sobre Discapacidad, Madrid, 2003 y «Un aná-lisis en perspectiva jurídica del II Acuerdo MTAS-CER-MI», Boletín del Real Patronato sobre Discapacidad, nº56, diciembre , 2003; y RAFAEL DE LA PUENTE, «Inserciónlaboral de colectivos con discapacidad», en NATIVIDAD DE

LA RED y DANIEL RUEDA (eds.), Intervención social ydemandas emergentes, CCS, Madrid, 2003.

también algunas valoraciones técnicas y polí-ticas, a mi parecer, relevantes.

3.1. Ampliación de las ayudas defomento

En el primer Acuerdo MTAS–CERMI seprevé la «Actualización progresiva de lacuantía de las subvenciones por contrataciónindefinida y su aplicación a las contratacio-nes a tiempo parcial.» (IV.2)

Mediante Real Decreto 4/1999, de 8 deenero, se modifican los incentivos para elempleo de trabajadores minusválidos esta-blecidos en el Real Decreto 1451/1983, de 11de mayo. Estas son las modificaciones que seestablecen en el artículo único de la normareformadora:

• 650.000 pts. –en lugar de 500.000– porcada contrato de trabajo

• La subvención, así como las bonificacio-nes en las cuotas de la Seguridad Social–que se mantienen en los términos esta-blecidos–, son aplicables a contratos detiempo parcial.

El incremento de la cuantía de la subven-ción resulta coherente, en su sentido general,con la evolución de los costes de la produc-ción. La apertura de los incentivos a la con-

tratación de tiempo parcial está especialmen-te indicada por la conveniencia de dicho régi-men a ciertas situaciones de discapacidad.Desde un punto de vista general, es obvio quese trata de modificaciones continuistas, demodo que cabe entender que no alivian losdéficits de coherencia de la normativa defomento anterior: la estimulación de losempresarios puede incidir sobre el paro, peroparece difícil que llegue a hacerlo sobre lainactividad; tampoco tiene efectividad sobrelos factores personales, familiares y socialesdel empleo. Pero resulta oportuno notar queestos juicios, presumiblemente válidos paralas empresas comunes, pueden no serlo paralas empresas creadas por el complejoONCE–Fundación ONCE. Éste mantienerelaciones con las personas con discapacidadmediante la red asociativa y, también, por losservicios de formación e intermediación labo-ral, a los que me referiré después; y por talesmedios se pueden dar a las medidas defomento posibilidades añadidas a las dima-nantes de la empresa común.

La tabla 13 muestra un incremento relati-vamente fuerte de las contrataciones en régi-men de fomento, sobre todo en la modalidadtemporal, en los años siguientes a la firma delprimer Acuerdo. El hecho es manifiestamentepositivo, pero no sabemos que influencia tuvie-ron en él las medidas reseñadas. Hemos de

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TABLA 13. Contrataciones en régimen de fomento del empleo de personascon discapacidad. 1997-2003

Fuente: www.inem.es

tener en cuenta que en estos últimos años seprodujo una importante expansión del empleo,que pudo favorecer la contratación de personascon discapacidad. Otra circunstancia a consi-derar es la política de contratación de personascon discapacidad adoptada por el complejoempresarial ONCE–Fundación ONCE.

Las cifras de la tabla 14 relativas a inver-siones para capital fijo, que son las que indi-can la creación de empleos, son modestas,como lo eran las del periodo anterior.

3.2. Sin novedad en el empleo selectivo

Ninguno de los acuerdos MTAS-CERMIcompromete modificación alguna para elrégimen del empleo selectivo. Me remito,pues, a las preguntas que formulé en el apar-tado anterior sobre este asunto. En relacióncon la carencia de información que allí indi-qué, acaso sea obligado dar noticia de que, enel periodo al que ahora me refiero, laEDDES99 indagó el stock de casos de empleoselectivo. No traigo aquí esa información porconsiderar que la técnica de obtención de lamisma es de dudosa validez, a causa princi-palmente de las dificultades de comprensiónpara los no especialistas de las nociones delempleo intervenido.

3.3. Empleo reservado conmutable

El primer Acuerdo MTAS-CERMI, en supunto IV.12, asigna al primer firmante la res-

ponsabilidad de potenciar la reserva de pues-tos de trabajo en las empresas, así como laregulación de medidas alternativas.

El artículo 38.1 de la LISMI será reforma-do mediante las leyes 66/1997 (disposiciónadicional trigésimo novena) y 50/1998 (dispo-sición adicional undécima), ambas de 30 dediciembre y de «acompañamiento» de las dePresupuestos Generales del Estado. Lasreformas que traen estas normas producen:

• Una ampliación de las empresas afecta-das por la obligación de reserva de pues-tos de trabajo

• La posibilidad de sustituir el cumpli-miento de la reserva por la asunción demedidas alternativas.

Dichas medidas alternativas fueron regla-mentadas por el Real Decreto 27/2000, de 14de enero (art. 2) y son las siguientes:

• Contratación de bienes o servicios a cen-tros especiales de empleo o a trabajado-res autónomos con discapacidad

• «Realización de donaciones y de accio-nes de patrocinio, siempre de caráctermonetario, para el desarrollo de activi-dades de inserción laboral y de creaciónde empleo de personas con discapaci-dad, cuando la entidad beneficiaria dedichas acciones de colaboración sea unafundación o una asociación de utilidadpública cuyo objeto social sea, entre



TABLA 14. Subvenciones de fomento del empleo para autónomos. 1998-2002

Fuente: www.mtas.es

otros, la formación profesional, la inser-ción laboral o la creación de empleo afavor de los minusválidos que permitala creación de puestos de trabajo paralos mismos y, finalmente, su integraciónen el mercado de trabajo.»

Si se asume el continuismo en la políticade reserva de puestos de trabajo, resultaplausible apurar sus posibilidades de aplica-ción. Pero no podemos pasar por alto que estamedida sigue siendo discutida, incluso con elcomplemento de las medidas alternativas52.Habría que preguntarse si no podrían regu-larse la opción a los puestos reservados enfunción de las mayores necesidades indivi-duales comprobadas. Recuérdese que lainformación técnica disponible parece indi-carnos que factores como la gravedad de laafección y el nivel de estudios, ambos condi-cionados por la clase sexual, juegan un papelmuy importante en la empleabilidad de laspersonas a las que se refiere esta exposición.

En cuanto a esas medidas alternativas,parece pertinente considerar un posible efec-to secundario. Pueden ser interpretadascomo una relativización y hasta una banali-zación del que acaso conviniera considerardeber empresarial de participar en la inser-ción laboral de las personas con discapacidad.También parece inconveniente que se asimi-len a la noción de multa. En otro orden decosas, debería establecerse incompatibilidadentre la función mediadora en el empleo y elbeneficio de donaciones y patrocinios. De estemodo no habría lugar a la suspicacia quemanifestaba cierta empresa obligada alempleo de «trabajadores minusválidos»: «Lepedí a la entidad X que me enviara candida-tos para cubrir los puestos reservados, perono eran idóneos, así que hube de pagarle lamulta.»

3.4. Flexibilización del empleoprotegido

El primer Acuerdo MTAS-CERMI incluyecompromisos de «Redefinición del actualmodelo de C.E.E. en interconexión con lasotras medidas de empleo de los trabajadoresdiscapacitados» (IV-6).

La reforma del régimen jurídico delempleo protegido se lleva a cabo por la dispo-sición adicional trigésimo novena, apartadodos, de la Ley 66/1997, antes citada, que esta-blece un cambio y una aclaración:

• Se reduce del 100 al 70% la proporciónde puestos de trabajo de los centrosespeciales de empleo que han de estardesempeñados por «trabajadoresminusválidos»

• No se computará como personal «nominusválido» el que desempeñe funcio-nes de «ajuste personal y social».

Mediante Orden de 16 de octubre de 1998se actualizan y amplían las subvencionespara la creación de los puestos de trabajo de«trabajadores minusválidos» en centros espe-ciales de empleo:

• 2.000.000 de pesetas si la plantillacuenta con más del 90% de aquellos.

• 1.500.000 por los que empleen entre el70 y el 90% de trabajadores afectados.

La reducción al 70% de la proporción depuestos a desempeñar por «trabajadoresminusválidos» podría aliviar la segregaciónsocial que entraña el centro especial deempleo. Por otra parte, es una medida orien-tada a la mejora de la competitividad econó-mica, que es un objetivo plausible. (Tambiénapuntan a ese fin algunas de las medidas delReal Decreto 427/1999, de 12 de marzo, por elque se modifica el Real Decreto 1368/1985, de17 de julio, que regula la relación laboral decarácter especial de los minusválidos que tra-bajen en los centros especiales de empleo).

ESTUDIOS


52 En El País de 9 de mayo de 2003, pág. 35, puedenverse las reservas expresadas por una representante delConsejo de Europa.

La flexibilización de los centros especialesde empleo es una medida confirmatoria deesta línea de acción, de modo que me remito alo dicho anteriormente en cuanto a sus limi-taciones y ventajas. Cabe añadir que, habién-dose conocido en el periodo que ahora consi-dero la influencia en la actividad y en el des-empleo de factores como la gravedad de laafectación, el nivel de estudios o la clasesexual, cabría plantearse la regulación y elcontrol de la reserva del empleo en centrosespeciales a personas en las que la autoridadpública aprecie mediante prueba individualnecesidad específica de este recurso de inser-ción laboral. Esta medida parece obligadateniendo en cuenta que la LISMI encomiendaa estos Centros una misión de apoyo, la cualpuede prolongarse toda la vida laboral de unaparte de los trabajadores53–. Y también esnecesaria frente a ciertas resistencias para elpaso a la empresa ordinaria de trabajadoresde centros especiales de empleo preparadospara ello54.

La aclaración de la Ley 66/1997 sobre laspersonas que realizan funciones de «ajustepersonal y social» da pie a preguntarse si nodeberían prestarse tales funciones de modonormalizado en los recursos abiertos de losservicios sociales, y no en los privativos delempleo protegido. La pregunta no viene ins-pirada por un prurito de orden tecnoburocrá-tico, sino por la quiebra de los principios denormalización y de integración social que seproducen en los complejos de servicios plenos–residencia, ocio, ajuste personal y social–integrados con los centros especiales deempleo, que vienen a constituirse en lo que seha llamado «instituciones totales».

La tabla 15 muestra que se ha producidoun crecimiento continuado y fuerte en elperiodo considerado. No hay porqué descar-tar la influencia positiva de las medidastomadas, pero tampoco debe desdeñarse laposible influencia de otros factores, como laexpansión económica de los últimos años y lafuerte intervención también en el empleo pro-tegido del complejo ONCE-Fundación ONCE.

4. MEDIDAS EXTRALISMI

Termino esta exposición refiriéndome auna selección de medidas orientadas a lainserción de las personas con discapacidad yque no derivan de las cuatro líneas principa-les de la LISMI55. Aparte del criterio selecti-vo, la reseña que sigue viene limitada por unenfoque positivo, que no me da ocasión dehablar de las omisiones. Sirva como ejemploel empleo con apoyo, incluido en el primerAcuerdo MTAS-CERMI (IV.9) y que no hasido objeto de regulación a nivel nacional56.



53 La función de puente hacia el empleo ordinario esmuy deseable, pero no hay base legal para subordinar laoriginal de apoyo, como parece hacerse en CES, Informesobre la situación de las personas con discapacidad enEspaña, 17 de diciembre de 2003, págs. 105, 190 y 191.

54 Ver FRANCISCO JAVIER RUBIO ARRIBAS, Aproximaciónsociolaboral al empleo protegido: los Centros especialesde empleo, Ediciones GPS, Madrid, 2003, págs. 68 a 72.

55 También para este apartado remito a las fuentesgenerales citadas en el anterior.

56 Sobre el empleo con apoyo en España puede ver-se: FERNANDO BELLVER SILVÁN, «Perspectivas del empleocon apoyo en España», VV. AA: Empleo privado de laspersonas con discapacidad en España, op.cit.; F.B. JOR-DÁN DE URRÍES VEGA y M. A. VERDUGO ALONSO, El empleocon apoyo en España. Análisis de variables que determi-nan la obtención y mejora de resultados en el desarrollode servicios, Real Patronato sobre Discapacidad,Madrid, 2003, págs.. 33 a 84.

TABLA 15. Centros especiales deempleo y plantillas de personas con

minusvalía. 1998-2001

Fuente: Secretaría de Estado de Relaciones con lasCortes.

4.1. Acceso al empleo público57

La LISMI es muy parca en materia deempleo público. Se limita a establecer, en suartículo 38.3, que «serán admitidos losminusválidos en igualdad de condiciones conlos demás aspirantes». A partir de la promul-gación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, deMedidas para la Reforma de la FunciónPública, tomando base en la técnica de ofertaanual de empleo público, por el Real Patrona-to se promueve una política que se resume enestos criterios:

1) universalización de la accesibilidad,evitando reducirla a cuerpos subalter-nos como se hizo anteriormente

2) supresión de requisitos de exclusiónpor deficiencias, salvo en caso deincompatibilidad real con las funcionesy tareas a desempeñar

3) previsión de adaptaciones en las condi-ciones de realización de las pruebasselectivas, para salvaguardar la igual-dad de oportunidades

4) cuota de plazas reservadas.

La instrumentación de estos criterios sellevó a cabo, en la esfera central, mediante laDisposición decimonovena de la Ley 23/1988,de 28 de julio, de Modificación de la Ley deMedidas para la Reforma de la FunciónPública y por el Real Decreto 364/1995, de 10de marzo, por el que se aprueba el Reglamen-to General de Ingreso, Provisión de Puestos yPromoción Profesional de Funcionarios Civi-les de la Administración General del Estado.Las Comunidades Autónomas promulgaron,en general, las normas propias sobre la mate-ria.

Los organismos públicos, no sin excepcio-nes lamentables, vienen cumpliendo las nor-mas de accesibilidad al empleo. El aprovecha-miento de lo que se ofrece parece discreto, sal-vo en plazas reservadas, que es francamenteescaso58.

El sentido de las medidas de acceso alempleo público es doble. La universalización,la sustitución de la deficiencia por la incom-patibilidad funcional como criterio de exclu-sión y las adaptaciones de pruebas son medi-das técnicas de equiparación de oportunida-des. No suponen ventajas para los aspirantescon discapacidad, sino que suprimen restric-ciones y obstáculos arbitrarios para determi-nadas personas. Son, pues, medidas coheren-tes en el orden técnico y, también, con losprincipios de mérito y capacidad, prescritospor la Constitución para el acceso a la funciónpública (art. 103.2).

La reserva de puestos es una medida dediscriminación positiva de carácter genérico,es decir, no se aplica en función de necesida-des especiales comprobadas. Esto es muy pro-blemático en el empleo privado, pero muchomás en el público, por el principio constitucio-nal mencionado. La aplicación sin evaluaciónespecífica de las necesidades puede generarprivilegios arbitrarios para aquellas perso-nas cuyas discapacidades no suponen desven-taja para acceder a ciertos cuerpos, escalas ypuestos de funcionarios (la dificultad ambu-latoria no dificulta la realización de pruebasde lápiz y papel, por ejemplo).

La reserva que acabo de apuntar no goza deaprecio entre quienes vienen reivindicando ydecidiendo, no ya el mantenimiento del cupode reserva, sino su ampliación. Siguiendo lapauta de varias Comunidades Autónomas, elGobierno de la nación, mediante la Ley53/2003, de 10 de diciembre, ha establecidoque el cupo de reserva en las ofertas de empleopúblico –antes fijado en el 3%– sea del 5.

ESTUDIOS


57 Sobre este asunto puede verse VV.AA., Acceso delas personas con discapacidad al empleo público, 1985-1999, Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid,2003. 58 Ibidem, págs. 117 a 144.

Ya dije que el aprovechamiento de ese 3%de plazas que venían reservándose ha sidoescaso, y no cabe imaginar que el incrementodel cupo vaya a mejorar la situación.

4.2. Mediación laboral

El Estatuto de los Trabajadores cuyo textorefundido fue aprobado por el Real DecretoLegislativo 1/1995, de 24 de marzo, incluye laposibilidad novedosa de que se autoricen«agencias de colocación sin fines de lucro»(art. 16.2).

El primer acuerdo comprometió al INEMpara que, dentro del ámbito territorial sobreel que conservaba competencias facilitara,entre otras entidades, a las «ONG’s de disca-pacitados» «la información y apoyo necesariospara potenciar su incorporación a la realiza-ción de acciones especializadas de interme-diación laboral» (II.3). Esto se relaciona conun notable interesamiento de las principalesentidades de afectados por discapacidades enla función mediadora, lo que ha redundado enuna importante floración de agencias espe-cializadas en varias clases de discapacidades(de origen físico, auditivo, mental). Aparte deesto, la Fundación ONCE ha irrumpido confuerza en este campo mediante FundosaSocial Consulting.

No parece descabellado suponer que lacarencia de especialización de que adoleció laintermediación realizada por el sector públicohaya sido un factor importante de su fracasocon los aspirantes afectos de discapacidades,en razón de la complejidad de factores inci-dentes en su empleabilidad; y parece plausi-ble pensar que la especialización en aspiran-tes con discapacidades sea una circunstanciarelevante en el éxito de las agencias de lasasociaciones, y también de la FundaciónONCE, esta última con la ventaja de suscuantiosos recursos.

Antes de seguir adelante, debo anotar queel fenómeno apuntado ha dado lugar a la pro-

gresiva marginación del sector público en lafunción intermediadora con aspirantes afec-tos de discapacidad.

En el segundo Acuerdo MTAS-CERMI, elprimer firmante se compromete a impulsar lacolaboración del INEM con una Agencia deColocación autorizada a CERMI-AsociaciónDiscapacidad FSC –iniciales éstas de Fundo-sa Social Consulting–.

La hipótesis expuesta anteriormente melleva a preguntarme si la ausencia en esepunto del Acuerdo de las agencias especiali-zadas en clases determinadas de discapacida-des (por deficiencias físicas, de la visión, de laaudición, intelectuales, por enfermedad men-tal) no supondrá pérdida de la ventaja com-parativa de la mayor especialización.

4.3. Formación funcional

El primer Acuerdo MTAS-CERMI dedicasu bloque III a lo que llama formación profe-sional, que resulta ser capacitación funcionalo formación ocupacional.

La primera medida que se prevé consisteen la adaptación de los cursos del Plan Nacio-nal de Formación e Inserción Profesional alas necesidades y peculiaridades del «colecti-vo de trabajadores minusválidos demandan-tes de empleo». Como quiera que este «colecti-vo» no presenta necesidades y peculiaridadescomunes, sino acusadas y numerosas diferen-cias, quiero entender que son éstas la verda-dera referencia del texto. La segunda medidadel bloque III versa sobre la «Formación con-tinua para trabajadores discapacitados ocu-pados en proceso de inserción a través delFORCEM». La tercera se refiere a la «Partici-pación de las organizaciones de personas condiscapacidad en la impartición de las accio-nes del F.P.O. previstas en el Plan FIP a tra-vés de un contrato programa».

Tengo la impresión de que la capacitaciónfuncional de las personas con discapacidad se



viene haciendo sin garantías de éxito en suaplicación al empleo. Digo esto porque no veoque se esté desarrollando y probando la meto-dología intensiva diferencial que requierenciertas clases de discapacidad, la exigencia deempleo inmediato para que se producta suefecto buscado. Tampoco parece tenerse encuenta la exigencia de aplicación inmediatade los conocimientos para su confirmación.

En otro orden de cosas, creo de interéstraer aquí el siguiente punto de vista de unresponsable sindical:

«En esta materia se puede constatarque se han desarrollado más las actuacio-nes formativas especializadas, en torno alPrograma Operativo suscrito entre FondoSocial Europeo y Fundación ONCE, quelas adaptaciones de los programas gene-rales, encaminadas a favorecer la partici-pación de alumnos con discapacidad, puesse mantienen importantes dificultadesprácticas para la incorporación de perso-nas con discapacidad, particularmentesensoriales o con discapacidad mental opsíquica, pues aunque se ha modificado lanormativa aún existen problemas presu-puestarios para asumir las adaptaciones.Respecto de la formación continua deFORCEM se constata que el volumen másimportante corresponde a la formacióndel personal vendedor de la ONCE y de loscentros especiales de empleo de FUNDO-SA, siendo casi anecdótica la formación enotras empresas»59.

En el segundo Acuerdo MTAS-CERMI, seprevén medidas de Formación ProfesionalOcupacional (II.1) y relativas a EscuelasTaller; casas de oficio y Talleres de Empleo(II.2). La mayor parte de las previsiones serefieren a la concesión de prioridad de accesoa las personas con discapacidad.

En un informe del MTAS60 se indica quealgunas de esas previsiones de prioridadestán en trance de cumplirse.

4.4. La jubilación anticipada

Los acuerdos MTAS-CERMI no incluyencompromisos sobre jubilación anticipadapero, según puede verse en documento dispo-nible en la web del CERMI, si hubo gestionesde esta entidad cerca del Ministerio sobredicho asunto.

La disposición adicional primera de la Ley35/2002, de 12 de julio, de medidas para elestablecimiento de un sistema de jubilacióngradual y flexible abre la posibilidad de redu-cir la edad mínima de jubilación de las «per-sonas minusválidas en un grado igual o supe-rior al 65 %.» Dicha previsión fue reglamen-tada por el Real Decreto 1539/2003, de 5 dediciembre, en los siguientes términos (art. 3):

«La edad ordinaria de 65 años, exigidapara el acceso a la pensión de jubilación, sereducirá en un período equivalente al queresulte de aplicar al tiempo efectivamentetrabajado los coeficientes que se indican,siempre que durante los períodos de trabajorealizado se acrediten los siguientes gradosde minusvalía:

a) El coeficiente del 0,25, en los casos enque el trabajador tenga acreditado ungrado de minusvalía igual o superior al65 por ciento.

b) El coeficiente del 0,50, en los casos enque el trabajador tenga acreditado ungrado de minusvalía igual o superior al65 por ciento y acredite la necesidad delconcurso de otra persona para la reali-zación de los actos esenciales de la vidaordinaria.»

ESTUDIOS


59 ALBERTO ASTARLOA GÓMEZ y ANA LIÉBANAS SERRANO,op. cit.,pág. 3.

60 Secretaría General de Empleo, Seguimiento delgrado de cumplimiento del Acuerdo MTAS-CERMI,octubre de 2003, págs. 1 y 2.

En la exposición de motivos del RealDecreto se justifica esta medida por «el mayoresfuerzo y la penosidad que ocasiona para untrabajador minusválido la realización de unaactividad profesional.» Pero no está probadoni parece probable que eso ocurra en todos loscasos, principalmente porque son muy dife-rentes las discapacidades y las exigencias delos puestos de trabajo. Así, no estamos anteuna pérdida de capacidad que vaya a afectarnecesariamente a todos los trabajadores quetengan reconocido «un grado de minusvalíaigual o superior al 65 por ciento», sino que setrata de un riesgo contingente que debe tra-tarse individualmente. Nuevamente nosencontramos con el principio de respuesta alas necesidades especiales. Para su aplica-ción en el caso del retiro, por lo demás, no esnecesaria una institución nueva, ya que laSeguridad Social tiene prevista la incapaci-dad permanente, que en sus grados de total,absoluta y gran invalidez, lleva consigo el

derecho al retiro laboral y a la percepción deprestaciones monetarias. Cabe la posibilidadde que el acceso a estos recursos de protecciónsocial entrañe alguna dificultad en procesosde agravamiento, pero no parece que ellodeba resolverse con una nueva instituciónque contradice el principio de individualiza-ción de las soluciones a las necesidades espe-ciales que se manifiestan singularmente.

No debo terminar sin dar cuenta de unareciente modificación de la disposición pro-gramática de la LISMI en lo que concierne alempleo. Mediante el artículo 38 de la Ley62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fis-cales, administrativas y del orden social se danueva redacción al artículo 37 de la LISMIpara dar entrada en el mismo a lo que le afec-ta de lo dispuesto en la Directiva 2000/78/CEdel Consejo, de 27 de noviembre de 2000,relativa al establecimiento de un marco gene-ral para la igualdad de trato en el empleo y laocupación.



ESTUDIOS


RESUMEN: Contamos, en España, con principios de amplia aceptación y también con una informaciónempírica estimable relativas al empleo de las personas con discapacidad. Unos y otra deberí-an ser la guía de las intervenciones y políticas concernientes en esa función, a la vez que nossirven para evaluar la racionalidad de las mismas. Tal es el objeto de esta exposición, en la quese muestran importantes posibilidades de mejora y rectificación. Se valoran, por una parte, laspolíticas seguidas a raíz de la Ley de Integración de los Minusválidos, de 1998, las cuales ado-lecieron de carencia de información empírica que las orientase, pero no de principios referen-ciales. Se analizan después las políticas pactadas entre el Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales, en 1997 y en 2002, fechas en las que ya se contaba con información estadística valio-sa, que no se está aprovechando adecuadamente.

Conocimiento y gestión del empleo de las personas con ... · Apuntes sobre la situación en la...

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