Cuaderno 6 de Derecho

104 : Facultad de Ciencias Jurídicas

Cuadernos de Derecho : �

* Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad de la República. Magister en Derecho Admin-istrativo Económico por la Universidad de Montevideo. Profesor Adscripto de Derecho Público II (Derecho Administrativo) por la Universidad de la República. Profesor Ayudante de Derecho Administrativo I y II en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad de la Empresa. Profesor Invitado en la Universidad Católica del Uruguay. Postgraduado en Derecho Penal Económico por la Universidad de Montevideo. Juez Letrado de Familia Especializado en Violencia Doméstica. Correo electrónico: [email protected].

CUADERNO Nº 6 / 2015 ISSN 2301 -1068

LOS COMETIDOS ESENCIALES DEL ESTADO

DE SEGURIDAD PUBLICA Y DE DEFENSA NACIONAL

Dr. Juvenal M. JAVIER*


INDICE

RESUMEN....................................................................................................................... 5

INTRODUCCIÓN.GENERAL.AL.TEMA...................................................................... 7

PARTE.ISOBRE.SEGURIDAD.PÚBLICA

LA.SEGURIDAD.PÚBLICA.Y.LA.POLICÍA.NACIONAL.EN.URUGUAY.

I.. LA.SEGURIDAD.PÚBLICA.Y.EL.ROL.DE.LOS.CUERPOS..

DE.SEGURIDAD.EN.URUGUAY........................................................................ 15

II.. LOS.DERECHOS.HUMANOS.Y.SU.PROTECCIÓN.POR.LOS..

CUERPOS.DE.SEGURIDAD................................................................................ 26

III.. SEGURIDAD.CIUDADANA.Y.POLICÍA.NACIONAL...................................... 33

IV.. PRINCIPIOS.BASICOS.DE.ACTUACIÓN.DE.LA.POLICÍA.NACIONAL....... 35

V.. LA.ESTRUCTURA.ORGÁNICA.DE.LA.POLICÍA.NACIONAL....................... 50

VI.. LA.ACTIVIDAD.DE.SEGURIDAD.PRIVADA................................................... 65

PARTE.IISOBRE.DEFENSA.NACIONAL

LEY.MARCO.DE.DEFENSA.NACIONAL.18.650,.DE.19.DE.FEBRERO.DE.2010

INTRODUCCIÓN.......................................................................................................... 75

I.. DISPOSICIONES.CONSTITUCIONALES.Y.LEGALES.RELATIVAS..

A.LA.DEFENSA.NACIONAL............................................................................... 77

� : Facultad de Ciencias Jurídicas

II.. LA.LEY.18.650.Y.LA.POLÍTICA.DE.DEFENSA.NACIONAL.......................... 84

III.. LA.POLÍTICA.MILITAR.DE.DEFENSA.Y.SU.RELACIÓN..

CON.LA.POLÍTICA.EXTERIOR.DEL.ESTADO.URUGUAYO......................... 87

IV.. CONCLUSIONES.SOBRE.EL.TEMA.................................................................. 97

BIBLIOGRAFÍA.CONSULTADA.SOBRE.SEGURIDAD.PÚBLICA........................ 99

BIBLIOGRAFÍA.CONSULTADA.SOBRE.DEFENSA.NACIONAL....................... 103


R E S U M E N

El.trabajo.aborda.el.estudio.de.los.cometidos.esenciales.del.Estado.relativos.a.la.Seguri-

dad.Pública.y.a.la.Defensa.Nacional,.por.un.lado,.debido.a.la.reciente.sanción.de.normas.

que.reorganizan.los.cometidos.y.estructura.orgánica.del.servicio.policial,.introduciendo.

importantes modificaciones y por otro, atento a la vigencia de normas de fundamental

importancia,.como.la.ley.“Marco”.de.Defensa.Nacional,.que.ha.sido.escasamente.estu-

diada por la doctrina y cuyo análisis se impone a fin de conocer las repercusiones sobre

la.Política.de.Defensa.Nacional.o.de.la.Política.Militar.de.Defensa.instrumentadas.por.el.

Poder.Ejecutivo...

PALABRAS CLAVE:.cometidos.esenciales,.seguridad.pública,.defensa.nacional,.dere-

chos.humanos,.procedimiento.policial.

� : Facultad de Ciencias Jurídicas


INTRODUCCIÓN GENERAL AL TEMA

En Uruguay, se torna necesario el estudio de los Cometidos Esenciales del Estado rela-

tivos a la Seguridad Pública y a la Defensa Nacional, por cuanto en los últimos años se

han sancionado diversas leyes de fundamental importancia que han significado un cambio

importante y señalado un rumbo diverso en lo político y en lo funcional, fijando nuevas

normas de actuación para la Policía Nacional y para las Fuerzas Armadas del país.

Se trata, concretamente, de la Ley 18.315, de 05 de julio de 2008, Ley de Procedimiento

Policial, en el ámbito de la Seguridad Pública y de la Ley 18.�50, de 19 de febrero de

2010, Ley Marco de Defensa Nacional, que rigen la actuación de la Policía Nacional y de

las Fuerzas Armadas, respectivamente y que para su interpretación deben ser analizadas

conjunta y complementariamente con la diversa normativa que regula el ámbito de su

competencia.

A las referidas leyes, debe agregarse la reciente aprobación del nuevo Código del Proceso

Penal, por la ley 19.293, de 19 de diciembre de 201� y de la nueva (o segunda, pues no

se deroga expresamente la 13.9�3) Ley Orgánica Policial 19.315, de 18 de febrero de

2015, esta última con las modificaciones introducidas por la ley de Presupuesto Nacional

19.355, de 19 de diciembre de 2015.

Comenzaremos por analizar a qué nos referimos con Cometidos Esenciales del Estado.

El concepto de Cometidos Estatales seguido por la doctrina, parte de la distinción entre

el concepto de “cometido” y la terminología frecuentemente utilizada para hacer alusión

a las “funciones” estatales y a las “atribuciones”, puesto que, también frecuentemente,

son confundidos con los “Cometidos Estatales” por diversos autores.�

1. SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Edición 1987, FCU, Monte-video, p. �9, Notas (1) y (2).


Así, SAYAGUES LASO expresaba que los “cometidos” son cosa distinta de las “fun-

ciones” estatales, aludiéndose corrientemente a estas como cometidos. Este término sig-

nifica “comisión, encargo” y expresa bien, según SAYAGUES, el concepto de tarea o

actividad asignada a la entidad estatal.

En cambio, el concepto de “atribuciòn”, es más cercano al de “poderes” de los órganos

públicos: de legislación, administración o jurisdiccionales. El Maestro las define como

“cada una de las facultades que a una persona da el cargo que ejerce”.

En suma, para SAYAGUES LASO los “Cometidos” son las diversas actividades o tareas

que tienen a su cargo las entidades estatales conforme al derecho vigente, cuya extensión

es muy variable y depende de las ideas predominantes acerca de los fines del Estado.2

Analiza luego los cometidos estatales a fin de arribar a una sistematización y en tal sen-

tido, menciona:

A) la regulación de la actividad privada

B) los cometidos esenciales

C) los servicios públicos, que a su vez subdivide:

* en función de las personas públicas que los tienen a su cargo:

- nacionales

- municipales

- mixtos

* Según que su organización y funcionamiento estén impuestos por mandato constitucio-

nal o dependan del arbitrio legislativo en:

- obligatorios

- facultativos

* Conforme la clasificación de algunos autores en:

- esenciales (que serían los “cometidos esenciales”)

- secundarios (que serían los servicios públicos).

2. Op. cit., p. 50.

Cuadernos de Derecho : 9

SAYAGUÉS consideraba errónea esta clasificación, atento precisamente a las razones

invocadas para diferenciar tales servicios.

*Y por último, dentro de esta subclasificación, según que la actividad del servicio público

competa a una entidad estatal o a los particulares en:

- propios

- impropios.

La sistematización realizada por SAYAGUES continúa, distinguiéndose por último:

D) Los Servicios Sociales

E) La intervención estatal en el campo privado

F) La actividad individual.

El Profesor José Aníbal CAGNONI,� definía a los COMETIDOS como las tareas con-

cretas atribuidas a un órgano.

Señala luego que la doctrina nacional ha distinguido clásicamente los servicios esencia-

les, los servicios públicos, los servicios sociales, los industriales, comerciales y bancarios

y el cometido de regulación de la actividad privada. Agrega a los anteriores la clasifica-

ción entre cometidos sustantivos, no sustantivos y de apoyo.

Respecto de los Cometidos Esenciales, expresa que son inherentes al Estado, sólo asigna-

dos a sus órganos, exigibles a los particulares mediante poderes jurídicos especialmente

intensos, prestados uti universalis, consecuentemente financiados mediante impuestos.

El Profesor ROTONDO,� los define como las tareas que cumplen o deben cumplir los

órganos públicos y que dependen del grado de intervencionismo estatal.

Analizando la clasificación de los Cometidos, expresa que los “esenciales” son inhe-

rentes al Estado, que afectan a su soberanía (siguiendo a GUAITA) y en su ejecución se

denotan los poderes jurídicos más fuertes frente al administrado y sus prestaciones se

dirigen a la comunidad como un todo.

3. CAGNONI, José Aníbal, EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO, 2ª edición actualizada y ampliada, edición del autor, Montevideo, 200�, pp.1�� - 1��.�. ROTONDO, Felipe, MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, 8ª edición actualizada y amplia-da, Tradinco, Montevideo, 201�, pp. 33 - 3�.


Sólo se conciben en manos del Estado el cual, en principio, los realiza bajo la técnica de

la administración centralizada.

Cita como ejemplo, los cometidos de relaciones exteriores, de defensa nacional, de servi-

cios financieros, las actividades de policía, etc.

El Profesor CORREA FREITAS,� señala que los cometidos son las actividades o tareas

que el derecho objetivo ha puesto a cargo de las entidades estatales, es decir que son las

tareas concretas de seguridad interna, defensa nacional, relaciones exteriores, actividad

financiera básica, suministro de energía eléctrica, de agua potable, transporte colectivo,

salud pública, educación, etc.

Agrega que en tanto las funciones jurídicas son siempre las mismas, los cometidos han

variado a lo largo de la historia, pues ello dependen de la concepción que se tenga sobre

el rol del Estado, si debe ser un Estado liberal a ultranza, que sólo cumpla las actividades

básicas de defensa nacional, seguridad interna, relaciones exteriores, etc., o si en cambio,

debe ser un Estado que intervenga y tome a su cargo los servicios públicos, los servicios

sociales y que en un determinado momento el Estado sea empresario, interviniendo en la

actividad privada como cualquier particular, como industrial, comerciante o banquero.

El Profesor DELPIAZZO, por su parte, señala que como lógica consecuencia de su carac-

terización, el régimen jurídico de los servicios esenciales está pautado, en primer lugar,

por su desempeño exclusivo (aunque no siempre totalmente excluyente de la acción co-

nexa de los particulares) por parte del Estado.

Señala como segunda característica, la intensidad de las facultades de la Administración

en relación al desenvolvimiento de los mismos.

Como tercera característica y nota singularizante, señala la severidad de las sanciones que

pueden derivar de apartamientos de las normas que los enmarcan.�

5. CORREA FREITAS, Rubén, DERECHO CONSTITUCIONAL CONTEMPORÁNEO, Tomo I, �ª Edición actualizada, FCU, Montevideo, 2013, p. 8�. �. DELPIAZZO, Carlos, DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL, Volumen I, 1ª Edición, Editorial y Librería Jurídica AMALIO M. FERNÁNDEZ, Montevideo, 200�, pp. 188 - 189.

Cuadernos de Derecho : ��

La Constitución de la República, en el artículo 1�8 numeral 1º, refiere a estos Cometidos,

atribuyéndole al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respec-

tivos o con el Consejo de Ministros, la conservación del orden y tranquilidad en lo interior

y la seguridad en lo exterior.

Conforme DELPIAZZO, siguiendo al Profesor Mariano BRITO, la Defensa Nacional se

trata de un cometido vicarial del Estado, pues existe para el servicio a la Nación, que es

el pueblo jurídicamente organizado, en el que radica la soberanía, conforme el artículo �º

de la Constitución.

Es por tanto, un cometido insusceptible de toda forma de tercerización y un medio de

acción para la preservación y subsistencia del Estado y de este como aparato institucional

de la Nación, a la cual debe servir.�

Conforme JIMENEZ DE ARÉCHAGA,8 para la conservación del orden y la tranquilidad

en lo interior, el Poder Ejecutivo ejerce un conjunto de actividades llamadas “de Policía”,

que protegen, mediante un orden material, de la manifestación exterior del desorden.

Este concepto de orden interior, abarca los conceptos de tranquilidad pública, de salubri-

dad pública y de seguridad pública, actuándose en la prevención y en el restablecimiento

de las condiciones de vida social normal, sobre todo en el último caso, que atiende a

situaciones de mayor gravedad.

Para la conservación de la seguridad en lo exterior, el Poder Ejecutivo actúa, en primer

lugar, regulando las relaciones diplomáticas del Estado y en segundo lugar, por medio de

la organización militar.

En el primer caso, se trata de un sistema de prevención genérica de los riesgos que puedan

llegar a comprometer la seguridad exterior del Estado y en el segundo caso, de medidas

de prevención o de represión concretas y materiales.

7. DELPIAZZO, Carlos, op. cit., p. 257. 8. JIMENEZ DE ARÉCHAGA, Justino, LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, TOMO III, Edición de la Cámara de Senadores, Montevideo, 1998, p. 97 - 10�.


KORZENIAK,9 analizando el referido numeral 1º del artículo 1�8, señalaba que el orden

y tranquilidad en lo interior es una competencia típica del Poder Ejecutivo, para cuyo

cumplimiento actúa, tradicionalmente, a través del Ministerio del Interior, que es el órga-

no jerarca de la Policía.

La seguridad exterior, en cambio, la atiende tradicionalmente a través del Ministerio de

Defensa, con las Fuerzas Armadas.

La división de atribuciones funcionales (Policía para el orden interno, Fuerzas Armadas

para la seguridad exterior) es tradicional, desde la creación de los dos respectivos Minis-

terios y tiene rango legal y administrativo.

Agrega que no se encuentra establecida expresamente en la Constitución y ello ha llevado

a discusiones respecto de si, dentro de ciertos límites o en situaciones excepcionales, las

Fuerzas Armadas (o sea, el Ministerio de Defensa Nacional), pueden actuar en asuntos de

orden interno.

A nuestro juicio, debe remarcarse que ambos cometidos, de Seguridad Pública y de De-

fensa Nacional, constituyen funciones primarias del Estado y resultan fundamentales en

todo Estado de Derecho pues a través del monopolio de la fuerza y de la coacción, confor-

me al ordenamiento jurídico vigente, se garantizan las condiciones de convivencia pací-

fica mínimas indispensables a fin de que pueda desarrollarse la vida social políticamente

organizada.

Ello significa que como actividades esenciales del Estado que deben perseguir el bien del

ser humano, para cuya consecución el Estado es un mero instrumento, resultan el marco

de referencia necesario para que la persona humana se desarrolle en plenitud y por tanto,

el respeto sin restricciones a los Derechos Humanos se impone como norma infranquea-

ble, por encima de toda consideración emanada de los atributos del mando o jerarquía

inherentes al servicio policial o militar.

He ahí entonces, la base fundamental de esta concepción de “Servicio” que se propugna,

fundada en el absoluto respeto de la persona humana por parte de las fuerzas policiales

9. KORZENIAK, José, PRIMER CURSO DE DERECHO PÚBLICO - DERECHO CONSTITUCIONAL, 3ª Edición, FCU, Montevideo, 200�, pp. 528 - 529.


y militares, a la que deben promover, preservar y proteger en el ejercicio de todos los

derechos y libertades reconocidos expresa e implícitamente en la Constitución de la Re-

pública, como reza el artículo 72 de la Carta.

Por último, cabe precisar que se ha abordado en este trabajo el estudio del cuadro orga-

nizativo de la Policía Nacional, atento a que la organización interna del servicio policial

se ha visto sustancialmente modificada por la nueva (o segunda) ley Orgánica Policial

19.315, con las modificaciones introducidas por la ley de Presupuesto Nacional 19.355,

de 19 de diciembre de 2015.

En cambio, se ha prescindido de la consideración de aspectos relativos a la organización

interna o cuadro organizativo de las Fuerzas Armadas, que no ha sufrido recientemente

modificaciones remitiéndose, cuando resulta necesario, en nota al pie, a los textos que

abordan el tema.

Expresado lo anterior, corresponde ahora analizar la Seguridad Pública y la Defensa Na-

cional, lo cual se hará en los próximos Capítulos en aquellos aspectos que consideramos

de la mayor importancia, en una visión amplia del tema, que se abordará, preponderante-

mente, aunque no exclusivamente, desde la óptica del Derecho Administrativo.

1� : Facultad de Ciencias Jurídicas


PARTE I

SOBRE SEGURIDAD PÚBLICA

I. LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL ROL DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD EN URUGUAY

1.1. En Uruguay, referirse a la seguridad pública implica hablar de Policía, en sentido

amplio, comprensivo no sólo de los servicios a cargo del personal del Ministerio del In-

terior sino también, como se verá en este trabajo, de otras dependencias del Estado y más

específicamente, integrantes de la Administración Central y por tanto, también del Poder

Ejecutivo.

En tal sentido, aportar la noción de Policía no resulta tarea fácil, por cuanto evoca raíces

históricas, a lo que debe agregarse el uso corriente de la expresión, distinto al que se le

otorga en la Ciencia del Derecho Administrativo el cual, a su vez, presenta diversidad de

criterios. Por ello, es que se ha sostenido que no ha sido nunca eficazmente definido.10

La nueva (o segunda) ley Orgánica Policial 19.315, de 18 de febrero de 2015, en el artí-

culo 1º, expresa que el orden y la seguridad pública interna son competencia exclusiva del

Estado y que su mantenimiento corresponde al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio

del Interior.

Debe aclararse que este concepto no excluye la actuación de otros servicios administra-

tivos que tienen por cometido el mantenimiento del orden público, lo cual será abordado

en el siguiente numeral.

El artículo 2º establece que la Policía Nacional constituye una fuerza civil y pública en

materia de seguridad interna y que es un cuerpo de carácter nacional y profesional.

10. ROTONDO TORNARIA, Felipe, POLICIA, Editorial Universidad Ltda., Montevideo, 1987, p.5.


Resulta importante la referencia realizada en la nueva ley orgánica 19.315, en lo cual se

separa nítidamente de la anterior, respecto de que se trata de una fuerza civil, pública, de

carácter nacional y profesional.

De tal forma, se resalta que la Institución es de naturaleza civil, por oposición a la orga-

nización militar de otras instituciones del Estado�� y que tienen, por tanto, una jerarquía y

disciplina de mayor rigidez;12 es pública, por cuanto sus cometidos tienden a procurar la

prevención del delito, la paz y la tranquilidad social; profesional, por cuanto el desempe-

ño funcional requiere esfuerzo, vocación y entrega constante y finalmente, nacional, por

cuanto su accionar alcanza todo el territorio del país.��

Se agrega que su estructura y organización es de naturaleza jerárquica y que su funcio-

namiento se rige por la más estricta disciplina y observancia del ordenamiento jurídico

vigente.

Como MISIÓN de la Policía Nacional, el artículo 3º establece la de protección del libre

ejercicio de los derechos y libertades, además de garantizar el orden y la seguridad inter-

na, mediante el desempeño de los cometidos que se desarrollan en los artículos siguientes,

�º y 5º.

El artículo �º señala cuales son los cometidos de la Policía Nacional como Policía Admi-

nistrativa enumerando, a título enunciativo, los siguientes:

A) Velar por el cumplimiento de las leyes y disposiciones generales, ejecutando las órde-

nes que le hayan sido encomendadas, en el ámbito de sus respectivas competencias.

B) Auxiliar y proteger a las personas y asegurar la conservación y custodia de los bienes

que se encuentren en situación de peligro por cualquier causa.

C) Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad.

11. Debe recordarse que la Policía en Uruguay durante el período de facto, se encontraba sometida a los reglamentos militares en aspectos tales como saludo al superior, vestimenta, régimen sancionatorio similar al militar, etc. Paulatinamente, con el retorno de los gobiernos democráticos, tales aspectos fueron desapa-reciendo de la Institución.12. JAVIER, Juvenal M., LEY DE PROCEDIMIENTO POLICIAL. Análisis exegético de la Ley 18.315 de 5 de julio de 2008, Editorial y Librería Jurídica AMALIO M. FERNÁNDEZ, Montevideo, 2008, pp. 20 - 2�. 13. Así lo establece la Constitución de la República en los artículos 1�8 numeral 1º (que establece como cometido del Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, la conservación del orden y tranquilidad en lo interior) y 2�2 inciso 1º (que establece que el Gobierno y la Administración de los Departamentos serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente, con excepción de los servicios de seguridad pública).


D) Prevenir la comisión de los delitos y las faltas establecidas en el Código Penal y en

las leyes especiales, así como las contravenciones administrativas para las cuales se haya

dispuesto su intervención.

E) Reprimir las conductas que constituyan delitos y faltas.

F) Garantizar el desarrollo de reuniones públicas, protegiendo los derechos de los terce-

ros, cuando aquellas pierdan el carácter pacífico.

G) Garantizar la seguridad en lugares y actos públicos.

H) Participar en los operativos que determinen las autoridades competentes, en casos de

grave riesgo, catástrofe o en materia de protección del medio ambiente y recursos natu-

rales.

I) Efectuar la vigilancia aérea, utilizando el espacio aéreo exclusivamente para tareas de

observación y apoyo a las operaciones policiales en tierra, de conformidad con el orde-

namiento jurídico internacional y nacional que rige la materia y la reglamentación que al

respecto se dicte.

J) Combatir el terrorismo, así como los delitos y crímenes de lesa humanidad, promovien-

do el respeto por los derechos humanos.

K) Aquellos otros cometidos que le atribuye la legislación vigente.

1.2. En el artículo 5º se establecen los Cometidos de la Policía Nacional como auxiliar de

la Justicia, señalándose como tales:

A) Investigar los delitos o hechos con apariencia de delito.

B) Someter a la jurisdicción del Tribunal competente a los presuntos responsables de

hechos delictivos.

C) Desarrollar el proceso de investigación criminal dentro de sus competencias y bajo la

dirección del Tribunal, preservar la escena del hecho, documentar los hallazgos, mani-

pular, analizar y conservar los objetos, pruebas e indicios del delito, de acuerdo con los

procedimientos científicos y técnicos aplicables, poniéndolos a disposición del Tribunal

competente.

D) Aquellos otros cometidos que le atribuye la legislación vigente.

En el artículo �º, titulado Requerimiento de Intervención, se dispone que en las materias

objeto de control estatal, no atribuidas expresamente al Ministerio del Interior, la Policía

Nacional podrá intervenir a requerimiento del Poder Ejecutivo.


El artículo 7º establece el que denomina Requerimiento de Colaboración, disponiendo

que para el cumplimiento de su función, la Policía Nacional podrá requerir la colabora-

ción del resto de las autoridades y funcionarios públicos, quienes deberán prestarla de

conformidad.

Las personas y entidades que ejerzan funciones de vigilancia, seguridad o custodia, refe-

ridas a personas, bienes o servicios, conforme a la normativa vigente, deberán colaborar

con la Policía Nacional en el cumplimiento de sus cometidos.

Este artículo impone al resto de los funcionarios públicos un deber funcional de colabora-

ción el que, aclaramos, podrá ser cumplido cuando no se afecten obligaciones funcionales

impuestas normativamente al funcionario requerido (deber de reserva o confidencialidad,

etc.).

Respecto a la referencia realizada a quienes ejerzan funciones (debe entenderse como

tareas) de seguridad, custodia o vigilancia, claramente se encuentra dirigida hacia los

prestadores de servicios de tal naturaleza, cuya actividad se haya sometida a la supervi-

sión y contralor del Ministerio del Interior, como se verá en el Capítulo respectivo de este

trabajo.

El artículo 8º formula una remisión, ordenando que la actuación policial se ajustará a las

disposiciones vigentes sobre procedimiento policial, a otras de carácter legal y reglamen-

tario que impongan deberes especiales, así como a los reglamentos que dicte el Poder

Ejecutivo.

1.3. Cabe señalar, que el Cometido de Policía es un cometido esencial del Estado mo-

derno y por tanto, es inherente a su calidad de tal, no concibiéndose sino ejercido por el

propio Estado.

Por Policía puede entenderse, desde un punto de vista orgánico, al conjunto de servicios

administrativos para el mantenimiento del orden público, que excede entonces y como

se señalara desde el comienzo, a los servicios prestados por personal del Ministerio del

Interior.


Tal es el caso, entonces, de las tareas de seguridad desempeñadas por las dependencias

del Ministerio del Interior, pero también de las actividades de policía encomendadas a la

Prefectura Nacional Naval y a la Policía Aérea Nacional, dependientes del Ministerio de

Defensa Nacional, en el ámbito de sus respectivas competencias, pudiendo todas ellas

englobarse en el concepto de Fuerzas de Seguridad.

Concretamente, la Prefectura Nacional Naval fue así denominada por el artículo �7 de la

ley 1�.10�, de 1� de marzo de 1973, modificándose su denominación anterior de Prefec-

tura General Marítima, sustituyéndose el literal D) del artículo �º de la Ley Orgánica de

la Armada 10.808, de 1� de octubre de 19��.

Sus competencias se hayan establecidas en el decreto 25�/992, de 09 de junio de 1992,

Reglamento de Organización y Funciones, que ha sido objeto posteriormente de modifi-

caciones.

La Policía Aérea Nacional, conforme lo dispuesto por decreto 527/009, de 19 de noviem-

bre de 2009, tiene asignado el control, vigilancia y seguridad de la totalidad del espacio

aéreo de la República y de toda la infraestructura aeronáutica así como la jurisdicción

sobre las aeronaves estacionadas en el Aeropuerto Internacional de Carrasco.

Si bien ambas policías (de la costa y aérea), dependen jerárquicamente del Poder Eje-

cutivo, Ministerio de Defensa Nacional y respectivos Comandos, puede señalarse como

diferencia que en tanto los funcionarios de la Prefectura Nacional Naval, al igual que

los del Ministerio del Interior (estos fuera de la jurisdicción sobre la costa), detienen

a los presuntos responsables de faltas o delitos comunes, reúnen las pruebas y los so-

meten a la Justicia, los funcionarios de la Policía Aérea Nacional deben entregarlos de

inmediato a los funcionarios del Ministerio del Interior, siempre y cuando no se trate de

infracción o delito vinculado a la seguridad aeroportuaria, de infraestructura y aerona-

ves, debiendo en tales casos darse cuenta por los funcionarios de la Policía Aérea a la

Justicia competente.

El referido, es un concepto amplio de policía, que no se limita exclusivamente al manteni-

miento del orden y de la seguridad, sino que comprende además a las llamadas “policías

especiales”.


Tal es el caso, por ejemplo, de la policía sanitaria, compartida por el Ministerio de Salud

Pública y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, según se trate de la salud hu-

mana o del contralor de la actividad relacionada con animales, o de la policía del trabajo,

a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

1.4. Desde un punto de vista funcional,�� podemos definir a la Policía como una activi-

dad administrativa de carácter fundamentalmente preventiva y sólo excepcionalmente

represiva, que actúa mediante limitaciones a la actividad particular con el fin de lograr el

mantenimiento del orden público, bajo ley que lo autoriza.

Como principales caracteres, aplicables a todos los Cuerpos de Seguridad, pueden desta-

carse:��

- La actividad policial se desenvuelve mediante la actividad administrativa, pues

sus medios de acción son el reglamento, el acto administrativo individual y las

operaciones materiales para la ejecución de dichos actos;

- Es una actividad administrativa sujeta al principio de juridicidad, sometida a la

Ley y al Estado de Derecho;

- Es una actividad esencialmente preventiva, pues pretende evitar y prevenir las

alteraciones del orden público mediante una coacción potencial;

- La actividad policial se cumple por medio de limitaciones a la actividad particular,

ya sean potenciales, como a través de los reglamentos de policía, ya sean actuales,

caso de las sanciones policiales;

- El Orden Público es un conjunto de condiciones en que se basa la normal convi-

vencia social, logrando un equilibrio que permita la acción en paz de los particu-

lares y de las autoridades.

1�. REAL, Alberto Ramón, Derecho Administrativo Policial, 1er. curso dictado en 19�5, Edición de la Jefatura de Policía de Montevideo, 19��, p. 12.15. DELPIAZZO, Carlos, COMETIDOS ESENCIALES DEL ESTADO, COLECCIÓN AVANCES UNI-VERSITARIOS, Editorial Universidad, Montevideo, 1997, pp. 3� y ss.


- El Orden Público, por definición, se opone al desorden. Es concebido como un

estado de hecho en el cual se realizan los valores de tranquilidad, seguridad y sa-

lubridad pública.

Es por ello que la actividad policial previene o reprime solamente las manifes-

taciones del hombre traducidas en hechos que lo alteren, si se ve perturbado por

hechos externos de repercusión social.

1.5. Brevemente, se señalará a continuación la evolución histórica de la policía nacional:��

A.EPOCA COLONIAL.

1730. Durante el mandato de los Gobernadores y Cabildos, varios de los representantes

ejercían la función policial, creándose los cargos de Alguacil mayor y de Alcalde de la

Santa Hermandad.

1788. El Cabildo convoca a los vecinos de Montevideo y sus aledaños para financiar la ins-

talación de guardias policiales. La policía comienza a cumplir funciones municipales, tales

como recolección de residuos y limpieza de la ciudad, servicios fúnebres, entre otros.

Son creados nuevos cargos, como el de Regidor, Juez de Policía y el de Alcalde de Barrio

y de Cuartel.

1800. Se crean “puestos” o “guardias policiales” para mantener el orden público y la vi-

gilancia en las zonas del Cordón, Miguelete y Buceo, siendo desempeñados por pelotones

militares.

182�. La policía queda encargada de vigilar la salud pública de la población.

B. EPOCA LIBERTADORA.

182�. La Honorable Junta de Representantes de la Provincia Oriental, reunida en Ca-

nelones, suprime los Cabildos y nombra un Comisario en cada Departamento, aunque

mantiene a los Alcaldes de Cuartel.

1�. DELPIAZZO, Carlos, op. cit., pp. �1 - �2.


1827. Mediante decretos, se delimita el alcance (jurisdicción) de la autoridad policial

respecto de la de la Administración de Justicia.

1829. El 18 de diciembre, la Asamblea General Constituyente y Legislativa del Estado

crea el cargo de Jefe Político en cada Departamento, Cabos y Celadores, además del cargo

de Médico de Policía, siendo designado Jefe Político y de Policía en todo el territorio el

Coronel Don Ignacio Oribe.

Tal día se ha instituido, por Decreto de 10 de marzo de 19�3, como fecha de creación de

la Policía Nacional Uruguaya.

C. EPOCA ESTATAL.

1830. La primera Constitución establecía, en el artículo 118, que “Habrá en el pueblo

cabeza de cada Departamento un agente del Poder Ejecutivo con el título de Jefe Político

y al que corresponderá todo lo gubernativo de él; y en los demás pueblos subalternos,

Tenientes sujetos a aquél.”

1831. La Asamblea Legislativa resuelve que los servicios policiales queden a cargo del

Ejército de línea.

1835. Se crea el Cuerpo de Serenos, encargado de la vigilancia nocturna de las calles de

Montevideo, tradicionalmente recordado por el farol, la lanza y la pistola que portaban

como implementos del servicio.

183�. El Cuerpo de Serenos es incorporado a la policía capitalina.

1838. El Presidente de la República, general Fructuoso Rivera, suprime las policías de-

partamentales, quedando la vigilancia de la campaña en manos del ejército de línea y bajo

la superintendencia central del Jefe Político y de Policía de Montevideo.

18�8. Se crea un servicio policial de patrullas nocturnas en Montevideo.

187�. Se reorganiza en forma total la policía de campaña y de la capital, dividiéndose la

de Montevideo en Policía de orden público, Judicial y Municipal.


1888. Comienza a funcionar la policía seccional de Montevideo, naciendo así las prime-

ras comisarías con sede propia.

1918. La Constitución reformada establecía, en el artículo 1�3: “En cada Departamento

habrá un Jefe de Policía, nombrado en la forma establecida en el artículo 79, inciso 15.”.

(La referencia realizada es a la competencia del Presidente de la República para nombrar

y destituir a estos funcionarios).

192�. El jefe de Policía de Montevideo, don Juan Carlos Gómez Folle eleva un proyecto,

que es aprobado, por el cual se reglamenta y reorganiza totalmente la policía de la Capital,

modificando el reglamento vigente, que databa de 1877.

193�. La Constitución establece, en el artículo 2�8, que: “En cada Departamento habrá un

Jefe de Policía, nombrado por el Poder Ejecutivo.”.

1952. La Carta constitucional, en el artículo 173, establece que: “En cada Departamento

de la República habrá un Jefe de Policía que será designado para el período respectivo,

por el Consejo Nacional de Gobierno, entre ciudadanos que tengan las calidades exigidas

para ser Senador. El Consejo Nacional de Gobierno podrá separarlo o removerlo cuando

lo estime conveniente“.

19�7. La Constitución vigente mantiene el número de artículo y el texto (salvo la su-

presión de algún signo de puntuación) de la Carta anterior, salvo en cuanto sustituye la

referencia al órgano Consejo Nacional de Gobierno por Poder Ejecutivo.

1971. Se promulga, el 22 de mayo de 1971, la Ley Orgánica Policial nº 13.9�3.

1972. Se aprueba el Texto Ordenado de la ley referida, a través del Decreto nº 75/972, de

1º de febrero de 1972.

2008. Comienza a regir la Ley 18.315, de Procedimiento Policial, de 05 de julio de ese

año.

201�. Se aprueba la Ley 19.188, de 07 de enero, regulatoria de la Educación Policial y

Militar.


201�. Se sanciona el nuevo Código del Proceso Penal, ley 19.293, de 19 de diciembre de

201�, vigente desde el 1º de febrero de 2017, conforme se dispone en su artículo 383.

2015. Se aprueba la nueva (o segunda, pues no deroga, salvo en cuanto a lo que se le

oponga, a la anterior) Ley Orgánica Policial 19.315, de 18 de febrero de 2015, vigente

desde 1º de enero de 201�, conforme se establece en su artículo 9�.

1.6. La actuación de la Policía Nacional, se regula en diversos textos legales y normas

reglamentarias, algunos de los que se mencionarán a continuación:��

a) la Constitución de la República, que en diversos artículos hace referencia a la fuerza

pública, como es el caso de los artículos 77 numeral �º, donde le impone a los fun-

cionarios policiales, entre otros, determinadas prohibiciones y limitaciones de orden

político, salvo el ejercicio del voto; 1�8 numeral 23, que establece como competen-

cia del Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos,

o con el Consejo de Ministros, prestar, a requerimiento del Poder Judicial, el concur-

so (auxilio) de la fuerza pública; o el artículo 30�, que establece una norma similar

para el ámbito departamental y municipal y el artículo 173, que dispone que en cada

Departamento de la República habrá un Jefe de Policía, que será designado por el

Poder Ejecutivo, que podrá separarlo o removerlo cuando lo estime conveniente.

b) La nueva (o segunda) Ley Orgánica Policial 19.315 de 18 de febrero de 2015, que

rige desde el 1º de enero de 201�, conforme lo dispuesto en su artículo 9�, que regula

todos los aspectos relacionados con la policía en general, su naturaleza jurídica, su

posición institucional, sus cometidos y atribuciones, su estructura orgánica y juris-

dicción, entre otros aspectos.

Esta ley no debe ser confundida con la ley de Procedimiento Policial, que se iden-

tifica con el número 18.315, ni con la ley de Presupuesto Nacional 19.355, que le

introduce algunas modificaciones, que se verán más adelante..

c) La (primera) Ley Orgánica Policial 13.9�3, de 22 de mayo de 1971, no fue expresa-

mente derogada por la ley que viene de mencionarse, aunque sus disposiciones que

17. Más ampliamente, sobre Seguridad Pública y organización de la policía nacional, DELPIAZZO, Car-los, DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL citado, pp. 289 y ss.


se opongan o contravengan lo dispuesto en la nueva norma se consideraran deroga-

das, por así disponerlo el artículo 93 inciso 1º de la nueva ley.

d) La Ley de Procedimiento Policial 18.315, de 05 de julio de 2008, organiza, sistema-

tiza y regula todo lo atinente a los procedimientos o formas que deben observarse

en oportunidad de realizar investigaciones o indagatorias, de utilizar el arma de re-

glamento, de realizar comunicaciones a la Justicia, de proceder a la recolección de

pruebas y otros aspectos operativos.

No debe desvincularse la consideración de esta ley, de las dos leyes anteriormente

referidas, así como de los dos Códigos que se mencionarán a continuación.

e) El nuevo Código del Proceso Penal, ley 19.293, de 19 de diciembre de 201�, que

deroga en su artículo 382 ordinal 1 las disposiciones del Decreto-Ley 15.032 de 07

de julio de 1980 y que ordena y sistematiza todas las disposiciones relativas a los

juicios en materia penal en nuestro país, consagrando la oralidad del sistema.

f) El Código Penal, Decreto-Ley 9.155, de 0� de diciembre de 1933, que regula y des-

cribe, sancionándolas, aquellas conductas que se consideran afectan a cualquiera de

los bienes jurídicos tutelados en el texto normativo referido.

g) Leyes Penales Especiales, que en forma similar al texto legal anteriormente citado,

describen y sancionan conductas penalmente reprochables. Sería el caso del Decre-

to-Ley 1�.29�, de Estupefacientes, o de los delitos previstos en la Ley de Cheques,

Decreto-Ley 1�.�12.

h) El Texto Ordenado de la primera Ley Orgánica Policial 13.9�3, Decreto 75/972, de

1º de febrero de 1972, en cuanto sea compatible y no se oponga a lo establecido en

la nueva Ley Orgánica Policial 19.315.

i) Reglamento General de Disciplina de la Policía Nacional, aprobado por Decreto de 0�

de enero de 201�, conforme las disposiciones de la nueva ley Orgánica Policial 19.315.

En su artículo 121 deroga el decreto ��/971, de 05 de octubre de 1971, anteriormente

vigente sobre el tema.

j) Decreto 317/010, de 27 de octubre de 2010, que reglamenta la ley 18.315 respecto de

Procedimiento Policial para la actuación en violencia doméstica.


k) CÓDIGO DE ÉTICA POLICIAL, aprobado por Decreto 300/015, de 11 de noviem-

bre de 2015.

l) Resolución Ministerial 5�/2015, de 27 de abril de 2015, que aprueba el “Protocolo de

Actuación en materia de violencia doméstica y/o género en el ámbito del Ministerio

del Interior”, complementado por Orden de Servicio 09/2015.

En el próximo Capítulo se comenzará con el estudio de la protección de los Derechos

Humanos, la seguridad ciudadana, los principios básicos de actuación de los servicios

policiales, de su organización y estructura interna, así como del régimen jurídico de la

seguridad privada, todos de la mayor importancia cuando se analiza el cometido de segu-

ridad pública, esencial en un Estado de derecho.

II. LOS DERECHOS HUMANOS Y SU PROTECCIÓN POR LOS CUERPOS DE SEGURIDAD

1. A fin de precisar la noción y remarcar la importancia de su protección por los cuerpos

de seguridad, cabe ya desde el comienzo, establecer a quienes se entiende por tales.

Se trata de los funcionarios “Encargados de Hacer Cumplir la Ley” y por tanto, con fun-

ciones de policía, aduanas, inmigración y de prisiones, así como a personal paramilitar y

a guardias de fronteras, debe decirse que el concepto nuclear de los “Derechos Humanos”

es la dignidad de la persona, la cual es independiente de su existencia real en una persona

humana.

Los Instrumentos de la ONU referentes al tema y que adoptan esta denominación son

el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adop-

tado por la Asamblea General por Resolución 3�/1�9, de 17 de diciembre de 1979; los

Principios Básicos de las Naciones Unidas sobre el Empleo de la fuerza y de Armas de

Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, aprobados por el 8º

Congreso de ONU sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado

en La Habana entre el 27 de agosto y el 07 de setiembre de 1990 y los Principios de las

Naciones Unidas Relativos a una Eficaz Prevención e Investigación de las Ejecuciones


Extralegales, Arbitrarias o Sumarias, recomendados por el Consejo Económico y Social,

por Resolución 1989/�5, de 2� de mayo de 1989.

Debe aclararse que la expresión “Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley”,

empleada en los referidos instrumentos internacionales, comprende a todos los agentes

de la ley, nombrados o elegidos, que ejercen funciones de policía, especialmente las fa-

cultades de arresto o detención.

Comprende además, a las autoridades militares y a las fuerzas de seguridad del Estado

que ejercen tales funciones, por lo que la expresión incluye a los funcionarios de policía,

aduanas, inmigración y de prisiones, así como a personal paramilitar y a guardias de

fronteras.

2. En nuestra opinión, el concepto nuclear de los “Derechos Humanos” es la dignidad de

la persona, la cual es independiente de su existencia real en una persona humana. 18

Precisamente, la creencia en la dignidad de la persona, es lo que permite fundamentar los

derechos humanos, pese a las violaciones de los textos que los reconocen y proclaman.19

Por tanto, el aspecto fundamental de los derechos humanos, es la protección de la persona

humana, cualesquiera sean las concepciones religiosas, morales, filosóficas, sociales o

políticas sobre su fundamento.

Los derechos humanos pueden entonces definirse como un conjunto de libertades, facul-

tades y garantías esenciales, de amplio alcance, reconocidas en las Declaraciones y Con-

venios Internacionales derivados de las exigencias básicas de la dignidad, de la libertad y

de la igualdad de la persona humana.

Distinguida doctrina nacional, ha realizado un completo análisis de los derechos huma-

nos,20 haciendo referencia, entre otros aspectos, a la clasificación doctrinaria que distin-

18. Este concepto lo reafirmamos y analizamos con mayor profundidad en: LA OBJECIÓN DE CON-CIENCIA. SU RÉGIMEN JURÍDICO VIGENTE EN URUGUAY, CON ESPECIAL REFERENCIA A SU EJERCICIO POR LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, (trabajo de Tesis para acceder al titulo de Magister en Derecho Administrativo Económico). Versión digital disponible en: www.um.edu.uy/.../tesisfder-laobje-cion-de-conciencia-su-regimen-juridico-....Fecha de consulta: 2�.11.2015. 19. RODRIGUEZ VILLASANTE, José Luis, Derechos Humanos y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en Cuadernos de la Guardia Civil, número 5, Madrid, 1991, p. 17.20. CORREA FREITAS, Rubén, op. cit., pp. 231 - 233.


gue entre los llamados “derechos de primera generación”, derechos de “segunda genera-

ción” y derechos de “tercera generación”.

Los derechos de “primera generación” engloban a los llamados derechos individuales y

se hallan dirigidos a respetar al individuo como ser humano, lo que se traduce en no im-

pedir su actuación, en no impedir su libertad de conciencia y en garantizar el libre y no

discriminatorio goce de esos derechos.

El Estado asume, pues, una actitud negativa, de no impedir, que implica un no hacer, no

dificultar la actividad del hombre.

En los derechos de “segunda generación” se hallan comprendidos los derechos económi-

cos y sociales e implican una actitud positiva del Estado, a fin de garantizar el goce de los

derechos económicos y sociales, como el derecho al trabajo, a una vivienda higiénica y

decorosa, a la protección de la familia, el derecho de asociación, etc.

Si no fuere así, ello supondría una clara negación de esos derechos, consagrados al reco-

nocerse las diferencias que existen en la sociedad y estimarse que los más desvalidos son

los que necesitan la protección del Estado.

3. Por su parte, los derechos de “tercera generación” son derechos a la vez individuales

y colectivos.

Siguiendo al ilustre JIMENEZ DE ARECHAGA, el Profesor CORREA FREITAS señala

que estos derechos tienen su base jurídica y su fuente directa en el Derecho Internacional,

a diferencia de los anteriores que tienen su fuente en el Derecho Constitucional interno,

desempeñando en estos casos el Derecho Internacional sólo una función coadyuvante, de

resguardo complementario.

En tal sentido,21 en 1787 abrió camino la Constitución Federal de los Estados Unidos de

Norteamérica, en sus diez primeras enmiendas conocidas como la “Declaración de Dere-

chos”, ratificadas el 15 de diciembre de 1791.

21. CORREA FREITAS, Rubén, op. cit., p. 23�.


A su vez, la Constitución de Bélgica de 1831 dividió la Parte orgánica de la Parte dogmá-

tica, dedicando un Capítulo a los derechos y deberes del hombre (artículos � a 2�).

El Estatuto de Carlos Alberto, Constitución de Italia de 18�8, continuó ese camino de

plasmar los derechos en el propio texto (artículos 2� a 32).

Ya en el Siglo XX, el movimiento constitucionalista se inicia con la Constitución mexi-

cana de Querétaro de 1917 y la Constitución alemana de Weimar de 1919, que reconocen

los llamados derechos económicos y sociales.

Este camino fue seguido por la Constitución de la República Española de 1931 y tomado

luego por otras Cartas Constitucionales, como la nuestra, que en la reforma de 193� in-

corporó la Sección II, actuales artículos 7 a 72 de la Carta vigente de 19�7.

Al movimiento constitucionalista, sucedió el movimiento “internacionalista” o de “inter-

nacionalización de los derechos humanos”.

Esto se concreta con la “Declaración Universal de Derechos Humanos”, aprobada por la

Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 19�8, con el Pacto in-

ternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y con el Pacto Internacional

sobre Derechos Civiles y Políticos, ambos de 1� de diciembre de 19��.

A los instrumentos internacionales referidos, deben agregarse tres sistemas regionales:22

- en Europa, el Convenio para la Protección de los Derechos humanos y de las Libertades

Fundamentales, aprobado en Roma el 0� de noviembre de 1950 y su Protocolo Adicio-

nal de 20 de marzo de 1952 y la poco conocida Carta Social Europea (o Carta de Turín),

aprobada el 18 de octubre de 19�1;

- en América, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, de 02

de mayo de 19�8 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San

José de Costa Rica, de 22 de noviembre de 19�9, ratificada por Uruguay por ley 15.737,

de 08 de marzo de 1985;

- en África, la Carta Africana de los Derechos del Hombre y de los Pueblos, de 27 de julio

de 1981.23

22. CORREA FREITAS, Rubén, op. cit., p. 235.23. Sobre los Pactos referidos, GROS ESPIELL, Héctor, Derechos Humanos, Derecho Internacional y Política internacional, en Estudios sobre Derechos Humanos, pp. 2� - 3�; y en Estudios Constitucionales,


4. Actualmente podemos hablar, además, de los Derechos de “cuarta generación”, que

implican una expansión de los derechos de primera, segunda y tercera generación en el

entorno del ciberespacio y que tiene que ver con la condición humana en la Sociedad

Tecnológica y con los ataques a que se ve sometida (y por tanto, tales derechos) ante

las nuevas formas de limitación del derecho a la libertad de expresión o a la libertad del

pensamiento a través del acceso con restricciones o de la absoluta prohibición del acceso

a Internet, como forma de controlar a los ciudadanos.

Estos derechos de “cuarta generación”, en los que se interrelacionan conceptos como los

de ciudadanía digital, poder comunicacional, redes digitales, desterritorialización, tecno-

logía y participación política, tienen que ver con un conjunto de posibilidades autodefini-

das, que irán cambiando no sólo con las generaciones sino también con la evolución del

entorno tecnológico a través de la innovación, que va generando nuevas expectativas.2�

Esta cuarta generación de los derechos humanos será la expansión del concepto de ciuda-

danía digital, que presenta tres dimensiones.

En primer lugar, como ampliación de la ciudadanía tradicional, remarcando los derechos

que tienen que ver con el libre acceso y el uso de información y conocimiento, así como

con la exigencia de una interacción más simple y completa con las Administraciones Pú-

blicas, a través de las redes telemáticas.

En segundo lugar, un concepto distinto de ciudadanía, entendida como la lucha contra

la exclusión digital, a través de la inserción de determinados colectivos en el mercado

de trabajo, hoy marginados y sin acceso, a través de políticas de profesionalización y

capacitación.

Por último, considerado como un elemento que exige políticas de educación ciudadana,

creando una inteligencia colectiva que asegure a cada país una inserción autónoma y de-

cisiva en un mundo globalizado.

Ingranusi Limitada, Montevideo, 1998, pp. 3�9 - 38�. 2�. BUSTAMANTE DONAS, Javier, “Segundos Pensamientos. La cuarta generación de derechos humanos en las redes digitales”, en Revista Telos, (Cuadernos de Comunicación e Innovación), Nº 85. (2010). Ver-sión digital disponible en: http:// www.telos.fundacióntelefónica.com.es. Fecha de consulta: 22.10.2015.


5. El Profesor CORREA FREITAS, opina que el problema de los derechos humanos ya

no es considerado como un tema interno de los Estados, sino un problema de la Comuni-

dad Internacional, ante el cual deben ceder, lo cual en su concepto, es un claro triunfo de

la ideas jusnaturalistas. Ello pues, en definitiva, el hombre, el ser humano, está antes y por

encima del Estado. E implica también el pleno reconocimiento de la dignidad humana,

que siempre y en todo lugar debe ser protegida.25

Ahora bien. No cabe duda que el paso decisivo para la protección de los derechos hu-

manos ha sido su internacionalización a través de los Pactos o Acuerdos señalados, los

que actúan como verdaderos límites a la actuación policial, pues consagran y garantizan

derechos y libertades fundamentales, como el derecho a la vida, a la libertad, a la seguri-

dad, o imponen la prohibición de tratos crueles inhumanos o degradantes, o prohíben la

tortura, consagran la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, o permiten las

escuchas telefónicas dentro de ciertos límites.

Sin embargo, esos derechos y libertades fundamentales, que se tienen simplemente por

la condición de ser persona humana, pueden ser limitados en su ejercicio, sin arbitrarie-

dad (en el Uruguay, por razones de interés general, conforme preceptúa el artículo 7º de

la Constitución Nacional), pues el sistema jurídico debe proteger además al resto de los

habitantes y a la colectividad.

6. La tutela de los derechos humanos es impuesta expresamente a quienes sirven en la

Policía Nacional, por el artículo 3º de la ley 19.315 (como ya lo imponía el artículo 3º del

decreto 75/972), que establece que la Policía Nacional tiene como misión proteger el libre

ejercicio de los derechos y libertades y garantizar el orden y la seguridad interna y ello lo

concreta mediante el desempeño de los cometidos que se desarrollan en los artículos �º y

5º, entre los que se encuentran, a título de ejemplo, garantizar el desarrollo de reuniones

públicas, protegiendo los derechos de los terceros, cuando aquellas pierdan el carácter

pacífico (literal F) del artículo �º) y garantizar la seguridad en lugares y actos públicos

(literal G) del artículo citado).

Esa protección debe partir directamente de la propia Institución policial, que para cumplir

con sus cometidos de mantener el orden público y de hacer cumplir el ordenamiento ju-

rídico, debe estar sometida en su accionar a los preceptos constitucionales y a las demás

25. CORREA FREITAS, Rubén, op. cit., p. 23�.


normas que regulan la conducta de los ciudadanos y de las fuerzas de seguridad, como

es el caso de la Ley de Procedimiento Policial, el Código Penal, el Código del Proceso

Penal, la Ley Orgánica Policial y sus respectivas reglamentaciones.

Todo ello con una lectura constitucional y desde los derechos humanos, complementado

con la existencia de un código de conducta (El Código de Conducta para Funcionarios

Encargados de Hacer Cumplir la Ley), asumido como norma ética de respeto y protección

de la dignidad humana, al que se ha agregado el CÓDIGO DE ÉTICA POLICIAL, apro-

bado por Decreto 300/015, de 11 de noviembre de 2015.

Conforme lo expuesto, resulta claro que la más importante tarea de protección de los de-

rechos de las personas debe partir de la propia policía en el orden interno, poniéndose el

mayor énfasis en los sistemas de selección y formación del personal, en la utilización de

medios técnicos adecuados, en el contralor de la actuación de sus funcionarios, en la con-

sideración del servicio policial como protector del libre ejercicio de los derechos y liber-

tades y destinado a garantizar la seguridad ciudadana y porque no, en el reconocimiento

de determinados derechos fundamentales a los propios funcionarios encargados de hacer

cumplir la ley, si bien con algunas limitaciones derivadas de sus propias funciones y del

estatuto que los rige.2�

Por supuesto que todo ello sin perjuicio de la intervención de los órganos del Poder Judi-

cial, protegiendo a la persona contra eventuales abusos de la autoridad policial, conforme

el ordenamiento jurídico y los requerimientos del Estado de Derecho vigente.

2�. BARBERO SANTOS, Mario, “El respeto de los derechos humanos: grandeza y servidumbre de la ac-tividad policial (la situación en España)”, en Estudios penales y criminológicos, Volumen VII, Universidad de Santiago de Compostela, 198�.


III. SEGURIDAD CIUDADANA Y POLICÍA NACIONAL

Durante la década de 1990, la mayoría de los países de Latinoamérica sufrieron políticas de ajuste estructural que desembocaron, entre otros aspectos, en un cambio de concepción respecto de la gestión institucional, que se caracterizó por dos características fundamenta-les: la autonomía administrativa de tales gestores y la responsabilidad social.

El primer aspecto implicó la sustitución del modelo burocrático, por un modelo de ad-ministración pública gerencial,27 que tuvo también su repercusión en las instituciones dedicadas a la lucha contra el crimen, reevaluándose las características de su actuación y la confianza o credibilidad depositadas en ellas.

Se abordaron entonces caminos de reforma de las instituciones policiales, comenzándose un proceso de depuración interna y estableciéndose como política fundamental en materia de Seguridad Ciudadana la adopción del modelo de Policía Comunitaria (como aconteció, por ejemplo, en Colombia), partiendo de la base de la cooperación entre la comunidad y la policía en la resolución de los problemas de la colectividad.

La fundamental tarea de Prevención del crimen, consustancial a la idea de seguridad y de eficacia, dejó de ser de exclusiva responsabilidad de la policía, para ser compartida con la comunidad, concurriendo a tal fin la actividad privada, la intervención de la colectividad y de todo el sector publico.

Se advierte así que la Seguridad Ciudadana constituye una de las principales preocupa-ciones de la sociedad actual, significando para algunos sectores un sinónimo de calidad de vida.

Resulta importante, por tanto, tener claro que ella se manifiesta desde múltiples aspectos relacionados, por ejemplo, con los medios de comunicación o con el sistema educativo; otros, respecto de los vacíos legales y la falta de claridad de las normas; otros vinculados a los problemas relacionados con la falta de coordinación y respuesta de los servicios policiales.

27. Sobre administración pública “gerencial”, JAVIER, Juvenal M., LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL EN EL URUGUAY DEL SIGLO XXI. LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA, EL SISTEMA INTEGRADO DE RETRIBUCIONES Y OCUPACIONES (SIRO) Y LA REFORMA EN EL SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA, ASCENSOS, CARGOS Y ESCALAFONES EN LA ADMINISTRACIÓN CEN-TRAL., Editorial y Librería Jurídica AMALIO M. FERNÁNDEZ, Montevideo, 2011, pp. 20 y ss.


Lo importante a tener en cuenta es que el concepto de Seguridad Ciudadana sólo es posi-

ble si existe libertad y esta sólo se presenta en plenitud si hay seguridad, operando como

condición previa y necesaria una de la otra.

Por tanto, la Seguridad Ciudadana se halla emparentada con el Orden Público entendido

este, en un concepto amplio, como una forma de protección de las personas y de sus dere-

chos individuales y colectivos, cuyo libre ejercicio debe asegurar el Estado.

Un aspecto concreto de la tarea desarrollada a nivel local y que señala el rol que cumple la

Policía Nacional actualmente, relacionado con la prevención social y con el cumplimien-

to de la ley, es la importante labor desarrollada por el “Policía Comunitario”.

Este funcionario policial, asumiendo su rol como es debido, resulta un verdadero referen-

te a nivel local, previniendo conflictos de índole diversa (familiar, de vecindad, ganán-

dose la confianza de los vecinos), realizando el seguimiento de las decisiones adoptadas

por la Justicia, atendiendo la problemática planteada en los Centros educativos y ello

sin desmedro de su función netamente policial, como puede ser recabando información

relacionada con un determinado hecho delictivo, que de otra forma no se obtendría, pero

que logra gracias a la credibilidad que tiene ante la comunidad; en definitiva, conociendo

la realidad de la zona donde actúa, su aporte resulta fundamental para asegurar la convi-

vencia y el respeto mutuo.

Lo esencial a mi juicio, es PREVENIR, esto es, actuar pronta y rápidamente para evitar

que se produzca un daño hasta ahora potencial, o eventualmente, si ocurre, que sea limi-

tado en la mayor medida posible.

Conforme lo expresado, el papel de la Policía Nacional resulta esencial, pues interac-

tuando con la comunidad y con otros organismos estatales, pueden llegar a coordinarse

acciones y programas que atiendan los factores que provocan situaciones de vulnerabi-

lidad social, abordándose las múltiples causas del delito y alcanzándose soluciones que

permitan recomponer la seguridad pública, como valor fundamental de la sociedad.

Ahora bien. El artículo 1�8 de la Constitución Nacional enumera las competencias del

Poder Ejecutivo. Concretamente, el Numeral. 1º primer párrafo, le comete la conserva-

ción del orden y tranquilidad en lo interior, lo cual es una competencia típica de este Po-


der, que actúa a través del Ministerio del Interior, órgano jerarca de la Policía Nacional.

Ello sin perjuicio de lo que se expresará en el Capítulo siguiente en lo atinente al vínculo

de dependencia respecto de los órganos del Poder Judicial.

IV. PRINCIPIOS BÁSICOS DE ACTUACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL

1. Los Principios Básicos de Actuación de la Policía Nacional, se hayan emparentados

profundamente con los principios democráticos que rigen en la sociedad y por supuesto,

con el Estado de Derecho.

Tales principios deben constituir un verdadero “Código Deontológico”, estableciendo cri-

terios orientativos de su actuación, que le imponen a todos los funcionarios policiales el

respeto a la Constitución, el servicio a la comunidad, el secreto profesional, el respeto a

la dignidad y al honor de la persona, la responsabilidad en el ejercicio de la función y la

subordinación a la autoridad, entre otros deberes.28

Son estos pues, los pilares fundamentales sobre los que se apoya el desarrollo de la actua-

ción policial, junto a principios constitucionales insoslayables como los de legalidad o de

adecuación del accionar al ordenamiento jurídico y que junto a los principios de jerarquía

y de subordinación, de orden interno, constituyen el amplio basamento para el actuar

acorde a derecho y con eficacia de la Institución, que le permita lograr la confianza de la

sociedad en que actúa.

2. En Uruguay, la ya referida ley 18.315, de 05 de julio de 2008, resulta sin dudas un

significativo avance como norma de actuación de la Policía Nacional, por los procedi-

mientos que regula, así como por la incorporación en su texto de importante normativa,

como las disposiciones del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer

Cumplir la Ley, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolu-

ción 3�/1�9, de 17 de diciembre de 1979.29

28. ALONSO PEREZ, Francisco y Otros, Manual del Policía, �ª edición, LA LEY, Madrid, 200�, pp. 39 y ss.29. JAVIER, Juvenal M., LEY DE PROCEDIMIENTO POLICIAL citada, pp. 25 y sgtes.


Atento a lo establecido en el artículo 1º de la citada Ley, sus disposiciones se aplicarán

al personal policial que cumple funciones ejecutivas, conforme al marco establecido por

la Constitución de la República, los Tratados Internacionales sobre la materia ratificados

por la República, la Ley Orgánica Policial y demás normas cuya vigencia efectiva se haya

encomendada al contralor de la Policía Nacional.

A mi juicio, este artículo define el ámbito de aplicación de la ley 18.315, estableciendo

que sus disposiciones serán aplicables “al personal policial que cumple funciones ejecu-

tivas”, referencia que se realiza, en realidad, a disposiciones de la primera Ley Orgánica

Policial 13.9�3 y su Texto Ordenado, decreto 75/972 y que debe hoy entenderse también

como referida a la ley 19.315, de 18 de febrero de 2015.

El artículo 15 de esta nueva ley orgánica hace referencia a la Guardia Republicana, a la

cual le asigna la misión de garantizar, mantener y restablecer el orden interno, el combate

al delito dentro de todo el territorio nacional y otras actividades afines a sus capacidades

de acuerdo con las disposiciones que establezca el Poder Ejecutivo.

Establece además el artículo, que a los efectos del cumplimiento de las finalidades ins-

titucionales y cometidos, la Guardia Republicana utilizará las armas regulares, armas

especiales necesarias, así como otros medios materiales previstos para el cumplimiento

de su misión.

Establece que aplicará en su doctrina de empleo de la fuerza los criterios de racionalidad,

progresividad y proporcionalidad, debiendo agotar antes los medios disuasivos adecua-

dos a su alcance, según los casos.

3. Corresponde hacer referencia a tales criterios referidos en la ley pero que, como se dirá,

la norma no explícita.

En relación a la doctrina del empleo de la fuerza por parte de los funcionarios policiales,

que viene de citarse, resulta claro que la misma reviste particular interés, pues resulta

necesario delimitar en qué casos y situaciones, además de bajo qué reglas, los agentes de

la fuerza pública quedan legitimados para utilizar la coacción y particularmente, el arma

de fuego reglamentaria.30

30. Sobre el uso del arma de fuego por personal policial: JAVIER, Juvenal, LEY DE PROCEDIMIENTO


La policía y otras fuerzas de seguridad encargadas de hacer cumplir la ley deben basar su

conducta en las Normas que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha estableci-

do, que si bien no son vinculantes legalmente, constituyen acuerdos internacionales entre

Estados sobre la mejor forma de aplicar los tratados internacionales de derechos huma-

nos, mediante la legislación, la reglamentación y en las propias operaciones (de campo)

destinadas a hacer cumplir la ley.��

En Uruguay, tales normas tienen rango legal, al haber sido sus preceptos incorporados en

varias disposiciones de la Ley de Procedimiento Policial 18.315, como es el caso de los

artículos �º, 1� y 21 de la misma.

4. Los Instrumentos de la ONU referentes al tema son: el Código de Conducta para Fun-

cionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptado por La Asamblea General por

Resolución 3�/1�9, de 17 de diciembre de 1979; los Principios Básicos de las Naciones

Unidas sobre el Empleo de la fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encarga-

dos de Hacer Cumplir la Ley, aprobados por el 8º Congreso de ONU sobre Prevención del

Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana entre el 27 de agosto y el

07 de setiembre de 1990 y los Principios de las Naciones Unidas Relativos a una Eficaz

Prevención e Investigación de las Ejecuciones Extralegales, Arbitrarias o Sumarias, reco-

mendados por el Consejo Económico y Social, por Resolución 1989/�5, de 2� de mayo

de 1989.

Debe aclararse que la expresión “Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley”,

empleada en los referidos instrumentos internacionales, comprende a todos los agentes

de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de policía, especialmente

las facultades de arresto o detención.

Comprende además, a las autoridades militares y a las fuerzas de seguridad del Estado

que ejercen tales funciones, por lo que la expresión incluye a los funcionarios de policía,

aduanas, inmigración y de prisiones, así como a personal paramilitar y a guardias de

fronteras.

POLICIAL citado, pp. 25 - 3�; JAVIER, Juvenal M, MANUAL citado, pp. 27 - 38. 31. Más ampliamente, “Armas y mantenimiento del orden. Normas para evitar el uso indebido”, informe elaborado por Amnesty International para la campaña Armas bajo control, febrero de 200�, página 5 y siguientes. Disponible en http://www.amnesty.org/es/library/asset/..../200�. Fecha de consulta: 22 de se-tiembre de 2015.


El Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la ley, en el

artículo 3, establece que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar

la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el des-

empeño de sus tareas.

Se destaca en los Comentarios Oficiales al Código de Conducta citado,32que el uso de la

fuerza debe ser algo excepcional y autorizado, en la medida en que sea razonablemente

necesaria para la prevención del delito, para efectuar la detención legal del delincuente o

para ayudar a efectuarla.

En ningún caso debe entenderse que la disposición citada autoriza el uso de un grado de

fuerza desproporcionado al objetivo legítimo que se persigue.

5. Un aspecto clave que no debe soslayarse, es que resulta fundamental la instrucción y la

formación policial para evaluar el peligro, de modo que el funcionario pueda determinar

en cada situación que se le presenta, si el uso de la fuerza, incluida la fuerza letal, será

proporcionado, necesario, lícito y si constituye un uso legítimo de la fuerza.

Deberá, además, poder discernir lo que constituye un peligro directo de muerte y cuándo

se encuentra en tal situación.

Concretamente respecto del uso de la fuerza, el artículo 17 de la ley de Procedimiento

18.315, establece que el personal policial solamente podrá usar la fuerza legítima cuando

sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas,

conforme a lo preceptuado en esta ley.

El artículo 21 impone la obligación al personal policial de, previamente al empleo de la

fuerza y ya seleccionado el medio coercitivo a emplearse, identificarse como tal y dar una

clara advertencia de su intención de emplearlo. Ello con suficiente antelación como para

que los involucrados “depongan su actitud”; esto es, debe dárseles tiempo suficiente para

que reflexionen sobre su situación y se entreguen a las fuerzas de seguridad.

La Ley exime, excepcionalmente, de seguir las pautas referidas sólo en caso de peligro

inminente para la vida o integridad física del personal policial o de terceras personas.

32. JAVIER, Juvenal M., “MANUAL……” citado, pp. �9 y 50.


Se recoge así lo establecido en el artículo 9º de los “Principios Básicos de las Naciones

Unidas sobre el Empleo de la Fuerza y Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados

de Hacer Cumplir la Ley”, de 1990.

La referencia a “inminente”, equivale al ataque mismo, a que este se halle en curso.�� El

“peligro” no es otra cosa que la probabilidad de que se produzca un resultado dañoso,

referencias que el personal policial deberá evaluar en el momento en que se desarrollan

los hechos.

El artículo 22 señala los límites para el empleo de las armas de fuego. Ordena que el uso

de las armas de fuego, por ser letales, en las hipótesis previstas en el artículo 20 (y en las

no previstas, o sea en todo caso), sea una medida extrema, esto es, como ya fuera dicho,

de último recurso.

Complementando lo expresado en el artículo 21, se señala que no deberán emplearse,

salvo en los casos en que una persona ofrezca resistencia armada al personal policial, ade-

más de las hipótesis de peligro contra la vida o integridad física de policías o terceros.

6. A fin de establecer en qué oportunidades y bajo qué reglas resulta legítimo el empleo

de la fuerza por la autoridad policial, resulta fundamental el análisis del artículo 5º de la

primera Ley Orgánica Policial 13.963, en la redacción dada por la Ley de Seguridad

Ciudadana 16.707, de � de julio de 1995.

Previamente, debe aclararse que el artículo que se comentará no ha sido reproducido en la

nueva Ley Orgánica Policial, 19.315, de 18 de febrero de 2015. Sin embargo, no creemos

que se encuentre derogado por dicha ley, pues su contenido no se opone ni contraviene

disposición alguna de la misma (conforme lo exigido por el artículo 93 inciso 1º de la

ley), además de que los principios que recoge y las formas de actuación para el empleo de

la fuerza que consagra, resultan de suma importancia para el ejercicio ajustado a derecho

de la función policial.

33. MUÑOZ CONDE, Francisco, Derecho Penal, Parte General, �ta. edición, Tirant Lo Blanch Libros, Valencia, 2000, p. 370.

�0 : Facultad de Ciencias Jurídicas

Reza el artículo:

“ARTÍCULO 5. El servicio policial debe asegurar el cumplimiento de las leyes, regla-

mentos, órdenes, resoluciones y permisos de cuya vigencia le está encomendado el con-

tralor; y le corresponde colaborar con las autoridades judiciales y los Gobiernos Depar-

tamentales. Para el logro de los fines descriptos, los servicios policiales emplearán bajo

su responsabilidad, los medios razonablemente adecuados y en igual forma elegirán la

oportunidad conveniente para usarlos.

A los efectos del cumplimiento de las finalidades institucionales y cometidos del artículo

2 de la presente ley, el personal policial utilizará las armas, la fuerza física y cualquier

otro medio material de coacción, en forma racional, progresiva y proporcional, debiendo

agotar antes los medios disuasivos adecuados que estén a su alcance según los casos.

El Ministerio del Interior instruirá a dicho personal siguiendo las pautas contenidas en

el Código de Conductas para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, Decla-

ración de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AG/34/169, de 17 de diciembre

de 1979).

Dicho artículo consagra principios de suma importancia, que los funcionarios policiales

deberán valorar antes de recurrir al uso de la fuerza, lo cual realizarán, además, bajo su

responsabilidad. Ellos son: el de la razonabilidad o racionalidad del medio empleado, el

de oportunidad, el de congruencia y el principio de proporcionalidad.

A los principios referidos, a mi juicio, debe adicionarse el de “moderación”, como sinó-

nimo de ponderación, de impedir excesos en el uso de la fuerza.

El mencionado en primer término, de razonabilidad o racionalidad, refiere a la selec-

ción del medio coercitivo empleado, lo cual tiene que ver con la fase del accionar policial

que se atraviesa y la consecución de la finalidad que se persigue, que debe tener como

objetivo la protección de los bienes jurídicos de los individuos (vida, libertad, propiedad,

etc.), conforme la Norma Constitucional de la República.

El principio de oportunidad, se refiere concretamente a la elección “del cuándo”; al

momento preciso en que se utilizarán la fuerza física y/o armas de fuego u otros medios

de coacción, requiriéndose un uso estrictamente necesario de la violencia cuando el des-

empeño de la función pública lo exija, que debe ser en forma racional, progresiva y pro-

porcional, conforme el Código de Conducta mencionado, criterios recogidos por la Ley


18.315 y más concretamente, por el transcripto artículo 5º de la primera Ley Orgánica

13.9�3.

El principio de proporcionalidad, emparentado con el de progresividad, se haya vincu-

lado al medio coercitivo empleado, en relación con la “fase” del accionar policial que se

desarrolla y el objetivo que persigue tal accionar.

Por tanto, de ser necesario el empleo de la fuerza, debe seleccionarse el medio, arma

ofensiva o defensiva (esto es, respectivamente, el uso de la violencia propiamente tal (por

ejemplo, el bastón policial) o un uso más “suave” de la misma (por ejemplo, barricadas o

chorro de agua), o instrumento de fuerza concreta, más apropiado, necesario y adecuado

para restablecer la seguridad o la convivencia pacífica.

Conforme el principio de congruencia, el uso de la fuerza debe ser adecuada al hecho

que trata de impedirse, requiriéndose entonces la idoneidad del medio empleado a tal fin

y la previa advertencia de su utilización, de ser ello posible, a los sujetos a los que va

dirigida.

Será idóneo aquel medio que, en abstracto, pudiera ser aplicable con éxito a una situación

concreta. ��

Se trata, en cierto modo, de intimidar a los sujetos a los que va dirigida la advertencia,

previamente al uso de la fuerza, a fin de hacer inviable o innecesario el uso de la vio-

lencia.

Debemos también tener en cuenta el principio de menor lesividad, no mencionado en

el referido artículo 5º, pero de suma importancia práctica y que tiene que ver con la de-

tención de un sujeto como paso previo al mero atisbo, a la mera posibilidad, del efectivo

empleo del arma de fuego reglamentaria.

Implica que la detención debe realizarse, en todo caso, ocasionando el menor perjuicio

posible a la persona a detenerse lo cual incluye, a mi juicio, la obligación de identificarse

como policías en el momento de realizarla, así como que debe cumplirse de tal forma

que no sufra menoscabo la integridad física del individuo ni dejándose de observar las

3�. QUERALT JIMENEZ, Joan Josep, El policía y la ley, Plaza & Janés, Barcelona, 198�, p. 109.


condiciones de seguridad para todos, policías aprehensores y personas privadas por ellos

de su libertad ambulatoria.

Los funcionarios policiales tienen absolutamente prohibido hacer un uso discrecional de

la violencia sino que, por el contrario, en el ejercicio de la función pública que ejercen,

deben respetar el ordenamiento jurídico y de resultar imprescindible el empleo de medios

violentos, deben dar estricto cumplimiento a los principios de actuación antes referidos.

Serán entonces diversos los medios empleados, según se trate de simplemente contener a

los sujetos o de, por el contrario, responder con violencia, ya como último recurso, al uso

de la violencia. Pero, ello, me adelanto a expresar, deberá ser apreciado caso a caso por

los Magistrados actuantes.

7. Para alguna doctrina, los principios de congruencia y de proporcionalidad encuentran

dos inconvenientes.�� El primero de ellos, consiste en la falta de regulación de los medios

que pueden utilizar las fuerzas de seguridad en el momento de proceder a una detención,

lo que posibilita una amplia valoración y concede a los funcionarios una importante dis-

crecionalidad en el momento de seleccionarlo.

El segundo inconveniente, radica en la falta de especialización de los funcionarios, que

origina en ocasiones la utilización de medios o de métodos inadecuados, que podrían re-

sultar excesivos de acuerdo al fin intimidatorio o disuasivo perseguido.

El artículo 20 de la Ley hace referencia a la oportunidad para el uso de la fuerza. Esta

disposición establece los casos en que la policía hará uso de la fuerza, ya sea defensiva y

ofensiva, aunque el artículo no distingue al respecto.

Establece que la policía hará uso de la fuerza legítima para cumplir con sus cometidos

cuando no sea posible proteger por otros medios los derechos de los habitantes esta-

blecidos en la Constitución de la República (Literal A); o se ejerza contra el personal

policial o terceras personas violencia por la vía de los hechos o amenazas por persona

armada, poniéndose en peligro su integridad física (Literal B); o cuando se oponga

resistencia al accionar policial en allanamientos, lanzamientos y otras diligencias dis-

35. PORTILLA CONTRERAS, Guillermo, El delito de práctica ilegal de detención por funcionario públi-co, Edersa, Madrid, 1993, pp. 327 - 328.


puestas por las autoridades competentes (Literal C); o cuando no puedan inmovilizarse

o detenerse de otra forma los vehículos u otros medios de transporte, cuyos conductores

no obedecieren la orden de detenerse dada por un policía uniformado o de particular de-

bidamente identificado, o cuando se violare una barrera o valla previamente establecida

por la policía (Literal D); o cuando no se pueda defender de otro modo la posición que

ocupa, las instalaciones que proteja o las personas a las que deba detener o conducir o

que hayan sido confiadas a su custodia (literal E); o finalmente, cuando deba disolver

reuniones o manifestaciones públicas que no sean pacíficas y cuando en las mismas par-

ticipen personas armadas o que esgriman objetos de forma tal que puedan ser utilizados

para agredir (Literal F).

El último inciso del artículo reza que en toda circunstancia, el empleo de armas de fuego

se regirá estrictamente por lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la presente ley.

La enumeración que hace el artículo resulta taxativa, si bien resulta fácilmente compren-

sible que en la práctica pueden darse otras situaciones en que deba recurrirse al uso de la

fuerza, ofensiva o defensiva, lo cual se realizará conforme los principios establecidos en

el artículo 18, ya comentados.

El acápite de la norma expresa que la policía “hará uso de la fuerza legítima para cumplir

con sus cometidos cuando……” y a continuación pasa a enumerar los casos.

Tal enumeración, a mi juicio, no debe apreciarse como situaciones que establecen pre-

sunciones legales del uso del arma de fuego por parte de los funcionarios policiales, pues

ello le corresponderá determinarlo, caso por caso, a los Magistrados actuantes. Estos de-

berán valorar, por ejemplo, si los policías dieron cumplimiento, durante su accionar, a los

principios de racionalidad, proporcionalidad, etc., así como a los requisitos exigidos en

el artículo siguiente: esto es, si se identificaron como tales, si hicieron saber su intención

de hacer uso de las armas de fuego y si el empleo de estas era efectivamente el “último

recurso”, al hallarse en peligro su propia vida o la de terceros.

Sólo si se observaron absolutamente los principios y requisitos referidos, se hallará habi-

litado el funcionario policial para hacer uso del arma de reglamento. Ello salvo las excep-

ciones legalmente establecidas en el párrafo final de los artículos 21 y 22 de esta Ley.

�� : Facultad de Ciencias Jurídicas

Eventualmente, podría tratarse de un acto amparado en el Cumplimiento de la Ley, con-

forme lo edictado en el artículo 28 del Código Penal, pero tal valoración, como fuera

dicho, le corresponde realizarla exclusivamente a los órganos del Poder Judicial.

Por último, cabe referirse a un aspecto ya señalado y de suma importancia. Conforme

establece el artículo 22, en los casos enumerados, el empleo de las armas de fuego es una

medida extrema, esto es, a emplearse como último recurso. Esto es, cuando no existan a

su alcance otros medios adecuados para evitar el resultado lesivo.

Dicha aseveración resulta acertada, puesto que las aquí previstas se resumen en situa-

ciones de extremo peligro para los policías o para terceros. Y por tanto, se trata de cir-

cunstancias que, por ser excepcionales, podrían ameritar el uso del arma de reglamento

por parte de ciudadanos que tienen el privilegio, legalmente concedido a unos pocos en

nuestra sociedad, aún hallándose fuera de servicio, de portar (esto es, llevar en su cuerpo,

consigo) armas de fuego.

Tal privilegio, le impone entonces al policía, tener especialmente presentes y dar cumpli-

miento, en forma previa a recurrir al empleo del arma de fuego que porta, a los principios

referidos y a las “reglas de actuación” establecidas en el artículo 23 de esta Ley, que

podrán dejar de observarse únicamente en los casos establecidos, a título taxativo, en los

artículos 21 y 22 de la misma, párrafo final.

Y agrega otra hipótesis: que a la persona no se la pueda reducir o detener utilizando me-

dios no letales (como el chorro de agua, por ejemplo).

8. Debe enfatizarse, conforme lo expuesto y lo establecido en el artículo 30 de la Ley de

Procedimiento, que se impone al personal policial la obligación de actuar en todo caso de

tal forma que, racionalmente, con su accionar ponderado, cuidadoso, impida un daño (un

mal) de mayor entidad que el que se pretende evitar, de conformidad con lo que requiere

el principio de la “menor lesividad” del daño, ya referido.

A los efectos del cumplimiento de lo establecido en el artículo 5º citado, el artículo 31 de

la Ley de Procedimiento Policial dispone que el personal policial está exento de respon-

sabilidad cuando actúa en legítima defensa o en cumplimiento de la ley (artículos 2� y 28

del Código Penal).


Se trata de causas que hacen caer la antijuridicidad de la conducta asumida, de tal forma

que no cabe la posibilidad de que la misma pueda ser considerada ilegítima.

En estos casos, el indicio de la antijuridicidad que supone la conducta típica queda des-

virtuado por la presencia de una causa que excluye tal antijuridicidad, que convierte al

hecho, en sí típico (esto es, presuntamente delictivo), en un hecho perfectamente lícito y

aprobado por el ordenamiento jurídico.

Impiden, por tanto, que se pueda imponer una pena al autor de un hecho típico, convir-

tiéndolo en un hecho lícito, con todas las consecuencias que ello implica.��

Sucintamente, se dirá que la legítima defensa se fundamenta en el principio de que toda

persona tiene derecho a defenderse del ataque injusto, siempre que para ello se utilicen

medios racionales.

Deberá examinarse si en cada caso concreto existió la necesidad de actuar en defensa de

los bienes jurídicamente protegidos y si aún así la defensa ensayada fue proporcional a la

agresión.��

El texto remitido por el Poder Ejecutivo hacía referencia al “estado de necesidad”, que

fue eliminado en el Parlamento Nacional. Empero, quizás por inadvertencia, se mantuvo

al final del artículo, la referencia al artículo 27 del Código Penal, que regula dicha causa

de justificación de la conducta.

El estado de necesidad, implica una situación de peligro para un bien jurídico (vida, in-

tegridad física, libertad, patrimonio, etc.), que sólo pueden ser preservados atacando otro

bien jurídico ajeno.

El mal causado debe ser igual o menor que el mal que se quiere evitar. Y no debe tratarse

del ataque a un bien de terceros extraños, salvo de parientes.

3�. MUÑOZ CONDE, Francisco, Derecho Penal, Parte General, �ta edición, Tirant Lo Blanch Libros, Valencia, 2000.37. CAIROLI, Milton, Código Penal de la República Oriental del Uruguay, anotado y concordado, Edito-rial Universidad, Montevideo, 199�, p. 52.


El cumplimiento de la ley implica que el agente de la conducta, que ejerce un derecho o

cumple un deber, podría realizar una conducta típica, pero no delinque porque al actuar no

viola el derecho sino que lo actúa, asumiendo una conducta que no es antijurídica.38

Se trata de conductas que no son antijurídicas, sino ajustadas a derecho, ya sea porque

existe una norma de mandato o de permiso para actuar en forma típica.39

En Uruguay, el uso del arma de fuego por el funcionario policial, por lo general, se ha

considerado incluida dentro de esta causa de justificación.

En tales casos, se enfatiza una vez más, deberá cumplirse, además, con los requisitos

establecidos en el artículo 5º de la primera Ley Orgánica 13.9�3, cuyo estudio viene de

abordarse.

9. Sin embargo, pese a lo expuesto, se observa que la legislación nada dice respecto del

acatamiento de las resoluciones de los Magistrados por parte de la autoridad administrati-

va, si bien por lo general no surge conflicto alguno, atento a la formación de los integran-

tes de los cuadros policiales o de otras dependencias que cumplen funciones de tal índole,

o en caso de existir tal norma, la misma resulta poco conocida.

Más allá de la obligación impuesta por la institucionalidad democrática y el Estado de

Derecho, que obliga al acatamiento de una orden (en principio, legítima) emitida por

un órgano integrante de uno de los Poderes del Estado, debe remarcarse que existe una

norma legal vigente que legisla al respecto e impone tal acatamiento. Se trata de la Ley

2.�35 de 27 de mayo de 189�, que creara los Juzgados de Instrucción y concretamente,

de su artículo �º.

Esta ley es entonces la norma que impone a la policía el deber de absoluto acatamiento de

las resoluciones judiciales.

Concretamente, su artículo �º dispone: “Para el mejor desempeño de sus funciones los

Jueces de Instrucción podrán solicitar directamente el auxilio de la policía, la cual está

38. Autor y op. cit., p. 5�39. LANGÓN, Miguel, Código Penal y leyes penales complementarias de la República Oriental del Uru-guay, Libro I, Universidad de Montevideo, Montevideo, 201�, pp. 1�7 – 171; BACIGALUPO, Enrique, MANUAL DE DERECHO PENAL, Temis, Bogotá, 1999, pp. 117 - 1��.


obligada a poner bajo sus inmediatas órdenes los agentes que fueran necesarios para el

descubrimiento de los delitos y sus autores. Todo funcionario policial tendrá el deber de

auxiliar a los Jueces de Instrucción y de ejecutar sus órdenes directas sin perjuicio de

comunicarlo a sus superiores”.

Claramente se le imponen a todo funcionario policial, dos deberes: uno relativo al auxilio

a los Jueces de Instrucción, a fin del descubrimiento de los delitos y de sus autores. Y

para ello, se pondrán bajo las inmediatas ordenes del Magistrado, a los “agentes” (o sea,

funcionarios policiales, utilizando la ley una expresión que se remonta a los tiempos de la

Revolución Francesa) que sean necesarios.

El otro deber puesto de cargo de los policías en general, sin distinción de grado jerárqui-

co, ya que la norma no distingue, es el relativo al de ejecutar las órdenes directas del Juez,

sin perjuicio de comunicarlo a sus superiores.

Por tanto, todo policía debe cumplir sin dilaciones lo que el Juez ordena, se trate o no del

esclarecimiento de un presunto delito, pues aquí la norma tampoco distingue.

Ello claramente deslinda el concepto de “auxiliar de la Justicia” que reviste la policía en

nuestro país, pues si bien la Policía Nacional depende jerárquicamente de otro Poder de

Gobierno (el Poder Ejecutivo), conforme lo dispuesto en el artículo 1�8 numeral 23 de la

Constitución de la República y al no existir en nuestro país la Policía Judicial, dependien-

te de los órganos del Poder Judicial, a fin de hacer cumplir sus resoluciones, la solución

constitucional ha sido la referida, recogida en la ley citada y en otras que se analizarán a

continuación.

10. Lo dispuesto en la ley 2.�35, debe ser complementado con lo dispuesto en la Ley

Orgánica de la Judicatura, 15.750, de 2� de junio de 1985, cuyo artículo �º, establece

que: “Para hacer ejecutar sus sentencias y para practicar los demás actos que decreten,

pueden los tribunales requerir de las demás autoridades el concurso de la fuerza pública

que de ellas dependa, o los otros medios de coacción conducentes de que dispongan.

La autoridad requerida debe entonces prestar su concurso sin que le corresponda calificar

el fundamento con que se le pide, ni la justicia o legalidad de la sentencia, decreto u orden

que se trata de ejecutar”.


Esta norma se adecua a lo previsto en el artículo 1�8 Numeral 23 de la Constitución Na-

cional, que preceptúa que al Presidente de la República le corresponde, actuando con el

Ministro o Ministros respectivos, prestar a requerimiento del Poder Judicial, el concurso

de la fuerza pública.

Tenemos entonces una norma de rango constitucional, ya referida, que le impone la obli-

gación al órgano máximo de un Poder del Estado, de auxiliar con sus fuerzas de seguridad

a otro Poder del Estado, que carece de ellas.

11. A su vez, dos normas de rango legal, más recientes, refuerzan claramente lo que viene

de expresarse.

El nuevo Código del Proceso Penal, aprobado por la ley 19.293, de 19 de diciembre de

201�, en los artículos �9 y 50, es absolutamente claro respecto de la dependencia y aca-

tamiento referidos, que extiende respecto de los representantes del Ministerio Público

y que resulta indispensable atento a la oralidad consagrada respecto del nuevo sistema

procesal penal.

En tal sentido, el artículo �5, ordinal 1, dentro de la Sección II, atinente a la Policía Nacio-

nal y a la Prefectura Nacional Naval, establece entre las atribuciones del Ministerio Pú-

blico, en el literal a), la de dirigir la investigación de crímenes, delitos y faltas, así como

la actuación de la Policía Nacional y de la Prefectura Nacional Naval en sus respectivos

ámbitos de competencia, disponiendo por sí o solicitando al tribunal, según corresponda,

las medidas probatorias que considere pertinentes.

El artículo �9, se refiere a la función de la Policía Nacional y de la Prefectura Nacional

Naval en el proceso penal, estableciendo en el ordinal 1 que la Policía Nacional y la Pre-

fectura Nacional Naval, en sus respectivos ámbitos de competencia, serán auxiliares del

Ministerio Público en las tareas de investigación y deberán llevar a cabo las diligencias

necesarias para cumplir los fines previstos en este Código, de conformidad con las ins-

trucciones que les impartan los fiscales.

En el numeral 2 establece que les corresponderá ejecutar las medidas de coerción que

decreten los tribunales.

Cuadernos de Derecho : �9

En el numeral 3 se dispone que sin perjuicio de lo previsto en los incisos anteriores, el

Ministerio Público podrá impartir instrucciones a la autoridad encargada de los estable-

cimientos penales en la investigación de hechos cometidos en el interior de los mismos,

actuando de conformidad con las previsiones del Código.

El artículo 50, ya desde su propia denominación (Dirección del Ministerio Público),

destierra toda duda al respecto, pues en el ordinal 1 establece que los funcionarios

mencionados en el artículo anterior, ejecutarán sus tareas bajo la dirección y responsa-

bilidad de los fiscales y de acuerdo con las instrucciones que estos les impartan a los

efectos de la investigación, sin perjuicio de su dependencia natural de las jerarquías

respectivas.

En el numeral 2 establece (y reafirma) que también deberán cumplir las órdenes que les

impartan los jueces para la tramitación del procedimiento.

El ordinal 3, en consonancia con las normas ya mencionadas, establece que las autorida-

des administrativas no podrán calificar la procedencia, la conveniencia ni la oportunidad

de las órdenes que reciban de jueces y fiscales, pero cuando la ley exija la autorización

judicial para la realización de una diligencia, podrán requerir (como garantía de su accio-

nar) que se les exhiba antes de practicarla.

12. A mi juicio y por lo expresado, existe entonces una múltiple dependencia jerárquica

de la Policía Nacional. Por un lado, conforme a la línea de mando policial a que se refiere

el Capítulo II del Título I de la ley de Procedimiento 18.315, todo policía se haya someti-

do a la autoridad del Poder Ejecutivo, a través del Ministro del Interior, como se expresara

al comentar el artículo 9º de la nueva (o segunda) ley Orgánica 19.315, sin perjuicio del

acatamiento de las reglas y normas de la jerarquía.

También se encuentran sometidos, conforme el artículo 50 referido, a la autoridad de los

Fiscales Letrados en lo Penal, si bien estos Magistrados ya no dependen directamente del

Poder Ejecutivo.�0

�0. La ley 19.33�, de 1� de agosto de 2015, creó la Fiscalía General de la Nación, con la naturaleza jurídica de Servicio Descentralizado. otorgándole una mayor autonomía no sólo técnica, sino también funcional, respecto del Poder Ejecutivo, permaneciendo bajo su contralor “tutelar”, aunque con más amplios poderes de administración. De tal forma, se atenderían más adecuadamente los nuevos cometidos que le fueran asignados por el nuevo Código del Proceso Penal, aprobado por la referida ley 19.293.


Por otro lado, la Policía Nacional se encuentra sometida a la autoridad de los Jueces pues,

como ya se expresara, deben de inmediato ejecutar sus órdenes, comunicando luego a sus

superiores “sin perjuicio”.

Ello además de que los policías necesarios a fin de investigar y perseguir a los delincuen-

tes, serán puestos bajo las “inmediatas órdenes” del Juez, conforme la citada Ley 2.�35,

que debe ser interpretada de acuerdo a las disposiciones del nuevo Código del Proceso

Penal, ley 19.293, ya citado.

Se trata entonces de un órgano sometido a jerarquías diversas, a órganos de diversa natu-

raleza, respecto de su estructura y funcionamiento.

Siguiendo la definición de MENDEZ, puede definirse a la JERARQUÍA como “una rela-

ción técnica de carácter interno y naturaleza administrativa regulada jurídicamente para

asegurar la unidad estructural y funcional mediante subordinación.”.41

Por tanto, la Policía Nacional ya no sólo es auxiliar de la Justicia y así debe ser, como

se expresara, puesto que en Uruguay no existe la Policía Judicial, sino que además, en

las hipótesis delictivas referidas (o de comisión de faltas), depende jerárquicamente del

Magistrado actuante, ya sea del Fiscal Letrado en lo Penal (Nacional o Departamental),

o del Juez Letrado en lo Penal (o Juez de Paz con tal competencia), este como órgano del

Poder Judicial, o eventualmente, durante la investigación de un mismo hecho, de ambos.

Así se desprende claramente de las normas legales citadas.

V. ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA POLICÍA NACIONAL

1. La nueva (o segunda) ley Orgánica 19.315 modifica sustancialmente la estructura orgá-

nica del Ministerio del Interior, que ha quedado conformada de la siguiente forma:

El artículo 9º establece que el Poder Ejecutivo, a través del titular del Ministerio del Inte-

rior, es el superior jerárquico de la Policía Nacional, en cuya calidad le corresponde tanto

�1. MENDEZ, Aparicio, LA JERARQUÍA, Ediciones Jurídicas AMALIO M. FERNANDEZ, Montevi-deo, 1973, p. 23.


el mando de los servicios policiales, así como la planificación general de la gestión del

Ministerio.

En la sistemática constitucional,�2los Ministerios son órganos unipersonales, desconcen-

trados del Poder Ejecutivo, cuyos titulares son los Ministros de Estado.

Los Ministerios, si bien integran el sistema orgánico Poder Ejecutivo, se encuentran so-

metidos a la jerarquía de este, conforme se desprende del ordinal 2º del artículo 181 de la

Constitución Nacional, aunque en determinadas materias poseen competencias propias,

asignadas por la Constitución, la ley o el propio Poder Ejecutivo, actuando en Consejo

de Ministros.

Su titular integra (y así participa en el funcionamiento) del Poder Ejecutivo pero, a la vez,

es soporte único del órgano jerarquizado y desconcentrado Ministerio.��

El artículo 10 dispone que el Subsecretario del Ministerio del Interior, es el segundo en el

mando del Ministerio. Como tal, le corresponde en conjunto con el Ministro del Interior,

la determinación y la coordinación de las políticas del orden y la seguridad pública.

Respecto de los Subsecretarios de Estado, la Constitución de la República establece:

Artículo 182.- Las funciones de los Ministros y Subsecretarios serán reglamentadas por

el Poder Ejecutivo.

Artículo 183.- Cada Ministerio tendrá un Subsecretario que ingresará con el Ministro, a

su propuesta, y cesará con él, salvo nueva designación.

Artículo 184.- En caso de licencia de un Ministro, el Presidente de la República designa-

rá a quien lo sustituya interinamente, debiendo recaer la designación en otro Ministro o

en el Subsecretario de la respectiva Cartera.

El artículo 182 de la Constitución vigente establece que las funciones del Ministro y

del Subsecretario serán reglamentadas por el Poder Ejecutivo, sistema orgánico res-

pecto del cual se hallan sometidos a jerarquía, pues son órganos desconcentrados del

mismo.

�2. CORREA FREITAS, Rubén, DERECHO CONSTITUCIONAL CONTEMPORÁNEO, Tomo II, �ª edición actualizada, FCU, Montevideo, 201�, pp. 1�0 - 1�3.�3. ROTONDO, Felipe, MANUAL….,citado, pp. 13� - 139.


De la lectura del artículo 183 surge claramente que los Subsecretarios, son designados

por el Poder Ejecutivo, esto es, por el Presidente de la República y el respectivo Ministro,

actuando bajo la forma del Acuerdo, pero tal designación se encuentra condicionada por

la previa propuesta que el Ministro realice al Poder Ejecutivo.��

El artículo 18� deja claro que los Subsecretarios no son los sustitutos naturales del Mi-

nistro, pues es una decisión del Presidente de la República designar al Ministro interino,

resolución que podrá recaer en el Subsecretario o en otro Ministro.

El subsecretario es un colaborador de alto nivel de cada Ministro, con solidaridad necesa-

ria, como surge del artículo 183 constitucional.��

De dicha norma deriva, además, que se trata de un cargo de confianza y no de carrera y

que no puede haber más de un cargo de Subsecretario por Ministerio.

2. Continuando con el análisis de la ley 19.315, digamos que el artículo 11 dispone que

el Director General de Secretaría es el tercero en el mando en el Ministerio del Interior y

le asigna como cometido esencial la coordinación de las acciones entre las unidades del

Inciso. A su vez, le compete la administración y gerenciamiento de todos sus recursos

humanos, materiales y financieros.

El Director General de Secretaría será secundado por un Subdirector, quien actuará bajo

su mando.

El artículo 12 establece que el Director de la Policía Nacional es el cuarto en el mando

en el Ministerio del Interior y como cometido esencial le asigna el mando profesional

operativo de la Policía Nacional. Sus competencias serán las establecidas en el artículo

25 de la ley.

El Director de la Policía Nacional será secundado por un Subdirector, quien actuará bajo

su mando.

��. CORREA FREITAS, Rubén, DERECHO CONSTITUCIONAL citado, Tomo II, p.1�3.�5. ROTONDO, Felipe, MANUAL citado, p. 138.


*Respecto de las unidades dependientes del Ministerio del Interior, establece la ley

19.315:

En el artículo 13, hace referencia a la Dirección de Asuntos Internos, señalando que es el

órgano de control integral de la gestión funcional de las dependencias del Ministerio del

Interior.

Luego de enumerar sus cometidos, se establece que la Dirección dispondrá de todas las

facultades necesarias para el cumplimiento de sus cometidos, las que serán reglamentadas

por el Poder Ejecutivo.

Establece además el artículo, que al personal actuante de la Dirección de Asuntos Inter-

nos, para el ejercicio de sus funciones, no le será oponible la jerarquía policial, el grado, el

cargo o la función del investigado. No obstante se tomará en consideración la investidura

del instruido a los efectos de las indagatorias.

Dicha Dirección estará a cargo de un Director, designado con carácter de particular con-

fianza.

3. El artículo 1� es relativo a la Dirección General de Información e Inteligencia Policial,

a la que define como una unidad policial cuyos cometidos son la recolección, procesa-

miento, análisis y diseminación de la información necesaria para la prevención y eventual

represión de los hechos con apariencia de delito, coadyuvando a su vez a la toma de deci-

siones estratégicas en materia de seguridad pública.

Dicha Dirección estará a cargo de un Director, el cual será designado por el Poder Ejecu-

tivo como cargo de particular confianza.

La ley de Presupuesto Nacional 19.355, en el artículo 192, suprimió el cargo de Director

Nacional de Información e Inteligencia, creando en su lugar el cargo de Director General

de Información e Inteligencia, de particular confianza.

El artículo 15 refiere a la Guardia Republicana, a la cual define como un Cuerpo Especial

Profesional, con jurisdicción nacional, que constituye una fuerza de seguridad dependien-

te directamente del Ministro del Interior.


La ley le asigna la misión de garantizar, mantener y restablecer el orden interno, el com-

bate al delito dentro de todo el territorio nacional y otras actividades afines a sus capacida-

des de acuerdo con las disposiciones que establezca el Poder Ejecutivo. Asimismo, debe

apoyar y colaborar en el cumplimiento de sus cometidos a la Policía Nacional, al Instituto

Nacional de Rehabilitación y a otras instituciones públicas que lo soliciten.

Dicha Dirección estará a cargo de un Director nombrado por el Ministro del Interior que

posea, como mínimo, grado de Comisario Mayor del subescalafón ejecutivo en situación

de actividad.

Establece además el artículo, que a los efectos del cumplimiento de las finalidades ins-

titucionales y cometidos, la Guardia Republicana utilizará las armas regulares, armas

especiales necesarias, así como otros medios materiales previstos para el cumplimiento

de su misión.

Se refiere, además, a la doctrina de empleo de la fuerza y los criterios que deberán apli-

carse, los que ya fueran extensamente estudiados en el Capítulo anterior.

4. Continuando con la estructura orgánica del Ministerio del Interior consagrada en la Ley

(Orgánica)19.315, digamos que el artículo 1� define a la Dirección Nacional de Bombe-

ros como un organismo Técnico Profesional, con competencia en materia de riesgos de

incendios y siniestros en todo el territorio nacional. Enumera además sus cometidos.

Es concebida como una institución técnica especializada, que depende directamente del

Ministro del Interior.

Conforme la modificación al inciso 3º establecida por la ley de Presupuesto Nacional

19.355, artículo 191, dicha Dirección estará a cargo de un Director, el cual será designado

por el Ministro del Interior entre funcionarios con el grado de Comisario Mayor como

mínimo del subescalafón Ejecutivo, con especialización en la materia y en actividad. Se

elimina la referencia a que se trata de un cargo de particular confianza y la designación de

cargo del Poder Ejecutivo.

El artículo 17 de la ley 19.315 hace referencia a la Dirección Nacional de la Educación

Policial, definiéndola como una unidad ejecutora, de jurisdicción nacional, cuya función


es la capacitación permanente de la Policía Nacional, en los niveles básico, técnico y

académico, de grado y posgrado, de acuerdo con los cometidos que se mencionan en el

artículo 58 de la ley que son, entre otros, el diseño, implementación, evaluación, acredi-

tación y certificación de los procesos de formación y perfeccionamiento de la Policía Na-

cional, en los aspectos técnicos y académicos, de grado y postgrado (literal A), garantizar

la excelencia de dichos procesos (literal B) y C) realizar el seguimiento de los egresados,

asegurando la coherencia y unidad de la educación impartida (literal C).

Dicha Dirección estará a cargo de un Director, el cual será designado por el Poder Ejecu-

tivo, como cargo de particular confianza.

La ley de Presupuesto Nacional 19.355, en el artículo 17� inciso 2º, modificó la denomi-

nación del cargo, que pasará a ser Director Nacional de Educación Policial.

La denominación de Dirección Nacional de la Educación Policial referida en el inciso 1º

de dicho artículo, es coincidente con la establecida en el artículo que se comenta de la ley

19.315.

El artículo 18 se refiere a la Dirección Nacional de Asuntos Sociales como una unidad

ejecutora, de jurisdicción nacional, cuyos cometidos son la organización y gestión de la

salud y de la asistencia y seguridad social policial.

El artículo creaba, además, los cargos de Director Nacional de Sanidad Policial, de Subdi-

rector Nacional de Sanidad Policial y de Subdirector Nacional de Asistencia y Seguridad

Social Policial.

La ley de Presupuesto Nacional 19.355, en el artículo 182, suprimió el cargo de Director

Nacional de Sanidad Policial, en consonancia con la supresión de la Dirección Nacional

de Sanidad Policial como unidad ejecutora por el artículo 181 inciso 2º de dicha ley, en

tanto los cargo de Subdirector Nacional referidos fueron incorporados a la Dirección Na-

cional de Asuntos Sociales, conforme lo dispuesto en el artículo 183, inciso 2º, literal I.

El artículo 19 establece que el Ministro del Interior podrá, por vía de resolución, crear

organismos de conexión entre los distintos servicios policiales, determinando sus come-

tidos y atribuciones.


El artículo 20 regula lo atinente al Gabinete de Seguridad del Ministerio, cuya misión

principal será la coordinación y la articulación de las acciones vinculadas a la conserva-

ción del orden y la seguridad pública.

El artículo 21 se refiere a su integración. El Gabinete de Seguridad del Ministerio será

presidido por el Ministro del Interior y estará integrado, a su vez, por el Subsecretario, el

Director General de Secretaría, el Director de la Policía Nacional, el Director de la Guar-

dia Republicana, el Jefe de Policía de Montevideo, el Jefe de Policía de Canelones, el

Director General de Información e Inteligencia Policial, el Director General de Represión

al Tráfico Ilícito de Drogas y el Director General de Lucha contra el Crimen Organizado

e INTERPOL.

El Ministro del Interior, cuando así lo estime pertinente, podrá convocar a otros jerarcas

de las restantes unidades del Ministerio.

*La ley de Presupuesto Nacional 19.355, de 19 de diciembre de 2015, en el artículo 1�3,

creó la Dirección Nacional de Apoyo al Liberado, suprimiéndose el Patronato Nacional

de Encarcelados y Liberados.

El artículo 1�� creó el cargo de Director General de la referida Dirección, con carácter de

particular confianza.

Los artículos 22 a 2� hacen referencia a la Dirección de la Policía Nacional.

El artículo 22 dispone que el cargo de Director de la Policía Nacional será de particular

confianza y su titular será designado por el Poder Ejecutivo.

El artículo 23 señala los cometidos de la Dirección de la Policía Nacional, entre los que

pueden mencionarse la ejecución de las políticas del orden y seguridad establecidas por el

Ministro del Interior (literal A), la planificación de las actividades de la Policía Nacional

(literal B) y la dirección, coordinación, supervisión y contralor de las unidades policiales

que estén bajo su dependencia (literal C).

El artículo 2� establece que de la Dirección de la Policía Nacional dependerán las si-

guientes unidades policiales:


A) Jefaturas de Policía Departamentales.

B) Dirección de Planificación y Estrategia Policial.

C) Dirección General de Lucha contra el Crimen Organizado e INTERPOL.

D) Dirección General de Represión al Tráfico Ilícito de Drogas.

E) Dirección Nacional de Policía Científica.

F) Dirección Nacional de Policía de Tránsito (que viene a sustituir a la Dirección Nacio-

nal de Policía Caminera).

G) Dirección Nacional de Identificación Civil.

H) Dirección Nacional de Migración.

I) Dirección General de Fiscalización de Empresas, cuyo objeto sea la seguridad pri-

vada.

5. Respecto de la organización interna, en el artículo �7 se hace referencia a los Subesca-

lafones de que se compondrá la Policía Nacional.

La norma referida, establece que el escalafón “L” policial se compondrá de los siguientes

subescalafones:

A) Ejecutivo, cuyos integrantes son los que cumplen las tareas de orden público, preven-

ción y represión de los delitos y demás funciones policiales. Poseen todas las obligacio-

nes, prohibiciones y derechos del Estado Policial.

B) Administrativo, cuyos integrantes son los que cumplen las tareas de administración en

general del instituto policial.

C) Técnico-profesional, cuyos integrantes deben poseer título profesional habilitante para

el ejercicio de su función.

D) Especializado, cuyos integrantes deberán acreditar conocimientos o habilidades espe-

ciales, según la índole de sus cometidos.

*El artículo �8 de la ley 19.315 hacía referencia a las que denominaba Escalas y en las

que se distribuiría el personal policial de los subescalafones ejecutivo, administrativo, es-

pecializado y técnico-profesional, siendo tales la Escala de Oficiales y la Escala Básica.

En tal sentido, la ley de Presupuesto Nacional 19.355 estableció en su artículo 19�, susti-

tuyendo la redacción de la ley 19.315, que el personal policial (sin diferenciar ahora por

escalafones) se distribuirá en dos escalas: la Escala de Oficiales y la Escala Básica.


* El artículo 195 de la ley de Presupuesto Nacional citada, en consonancia con lo anterior,

suprime el inciso 2º del artículo �9 de la ley 19.315 y por tanto, la referencia relativa al

personal superior de la Policía, perteneciente al subescalafón ejecutivo, administrativo,

técnico-profesional y especializado y al personal ejecutivo de bomberos como integrantes

de las Escalas referidas.

*La ley de Presupuesto Nacional, en el artículo 19�, agregó un inciso al artículo �9 (no

se especifica en qué lugar del artículo), conforme al cual el personal del Subescalafón

Técnico Profesional pertenecerá a la Escala de Oficiales.

Por tanto, ahora el artículo �9, en la redacción dada al mismo y al artículo �8 por la ley

de Presupuesto Nacional 19.355, refiere a la Escala de Oficiales, que se dividirá en los

siguientes grados:

Oficiales Superiores:

A) Grado 10 - Comisario General

B) Grado 9 - Comisario Mayor

Oficiales Jefes:

C) Grado 8 - Comisario

D) Grado 7 - Subcomisario

Oficiales Subalternos:

E) Grado � - Oficial Principal

F) Grado 5 - Oficial Ayudante

Alumnos Policiales:

G) Cadete.

Se observa que en el Escalafón de Oficiales Subalternos se eliminó el grado de Oficial

Subayudante, en tanto el cargo de Oficial Principal paso a ser grado � (anteriormente era

grado 7), el de Subcomisario pasó a ser Oficial Jefe y grado 7 (anteriormente era grado


9), el de Comisario pasó a ser grado 8 (anteriormente era grado 10), suprimiéndose la

denominación de Inspector y por tanto, los cargos (en realidad, se transforman y adecúan

al nuevo régimen)�� de Comisario Inspector, Inspector Mayor, Inspector Principal e Ins-

pector General, creándose los cargos de Comisario Mayor y de Comisario General como

Oficiales Superiores de la Policía Nacional.

*El personal superior de la Guardia Republicana, perteneciente al subescalafón ejecutivo,

se dividirá en:

Oficiales Superiores:

A) Grado 10 - Comandante General

B) Grado 9 - Comandante Mayor

Categoría de Oficiales Jefes

C) Grado 8 - Capitán

D) Grado 7 - Teniente 1ro.

Categoría de Oficiales Subalternos.

E) Grado � - Teniente

F) Grado 5 - Alférez

6. El artículo 50 se refiere al personal integrante de la Escala Básica policial. La ley de

Presupuesto 19.355, en el artículo 197, sustituyó la redacción del inciso 1º, eliminando

la referencia “perteneciente al subescalafón ejecutivo”. Por tanto, se refiere ahora a todos

los escalafones, salvo al Subescalafón Técnico Profesional, que integrará la Escala de

Oficiales, conforme el artículo �9 y el inciso agregado al mismo por el artículo 19� de la

ley presupuestal.

��. En tal sentido, la ley de Presupuesto Nacional 19.335, en el artículo 188 transforma todos los cargos del sistema escalafonario vigente al nuevo escalafón creado por la ley 19.315 en los artículos �7 a 50. Por su parte, los artículos 200 a 202, establecen disposiciones relativas a ascensos, cursos y concursos de pasajes de grado del personal policial, en lo que podría suponerse con el fin de evitar dificultades derivadas de la implementación del nuevo régimen escalafonario.


La Escala Básica, se dividirá en:

Suboficiales:

A) Grado � - Suboficial Mayor

Clases:

B) Grado 3 - Sargento

C) Grado 2 - Cabo

Alistados:

D) Grado 1 – Agente.

Dentro del personal subalterno,�� 8 categoría de Alistados, se suprime el grado de agente

de 1ª clase y de agente de 2ª clase, que quedarán comprendidos dentro de un solo grado de

agente; se suprime el grado de Sargento Primero (actual grado 5) y el grado de Suboficial

Mayor se mantiene, pero con grado � (anteriormente era el grado �, al igual que el Oficial

Subayudante, ahora suprimido).

*El personal integrante de la Escala Básica de la Policía, perteneciente al subescalafón

ejecutivo y correspondiente a la Guardia Republicana, se dividirá en:

Suboficiales:

A) Grado � - Suboficial Mayor

Clases:


C) Grado 2 - Cabo

�7. Debe tenerse aquí presente lo referido en Nota al pie anterior.�8. El artículo �� de la (segunda) ley Orgánica Policial 19.315 establece los requisitos exigidos para el ingreso a la Policía Nacional, excepto para cadetes, conforme lo establecido en el literal B), que lo comete a la reglamentación (que deberá dictar el Poder Ejecutivo).El decreto 3�8/015, de 22 de diciembre de 2015, estableció los requisitos y formas de ingreso para el per-sonal subalterno al Escalafón L, excepto el régimen de ingreso de cadetes.


Alistados:

D) Grado 1 - Guardia Republicano.

*El personal integrante de la Escala Básica de la Policía, perteneciente al subescalafón

ejecutivo y correspondiente a la Dirección Nacional de Bomberos, se dividirá en:

Suboficiales:

A) Grado � - Suboficial

Clases:


C) Grado 2 - Cabo

Alistados:

D) Grado 1 – Bombero.

7. El artículo 3� aporta la definición de Estatuto y de Estado Policial. El Estatuto Policial

es el conjunto de normas que regulan los derechos, deberes y garantías que la Constitu-

ción Vigente de la República, las leyes, decretos y demás disposiciones vigentes, estable-

cen para el personal policial.

El Estado Policial es la situación jurídica creada por el conjunto de las normas menciona-

das en el inciso anterior.

El artículo 35 enumera en forma meramente enunciativa los derechos inherentes al Esta-

do Policial, pues establece que serán los referidos sin perjuicio de otros que se establecie-

ren en las disposiciones legales o reglamentarias.


Dispone que son derechos del personal policial en actividad:�9

A) El respeto de su honor, dignidad y las consideraciones debidas que su autoridad le otorgan;B) Carrera administrativa de acuerdo a las previsiones presupuestales;C) El uso del título, uniformes, distintivos, insignias, atribuciones y armamento del grado y cargo que correspondan;D) El destino adecuado al grado;E) Formación, capacitación, especialización y el perfeccionamiento permanente que ga-ranticen su desarrollo y promoción profesional;F) Asistencia médica y seguimiento permanente de la salud ocupacional; G) El ejercicio de las facultades disciplinarias previstas en esta ley y en la reglamentación que se dicte;H) El aporte de los conocimientos y de la experiencia que posea, a fin de contribuir al mejor desempeño de la función;I) La percepción del sueldo, aguinaldo, complementos, beneficios sociales y contrapresta-ciones especiales que correspondan de acuerdo con la función desempeñada;J) La asistencia prestada por el respectivo servicio de sanidad policial; K) La licencia anual reglamentaria y demás descansos que correspondan;L) La asistencia honoraria de la Defensoría en lo Penal de la Policía Nacional, cuando deba comparecer en sede judicial en razón de la función policial;M) El derecho a la sindicalización, estándole expresamente prohibido tanto el ejercicio de la huelga como la concentración y la manifestación con armas o uniformes, o la ocu-pación de los lugares de trabajo, así como impedir el libre acceso a los mismos y la obs-taculización del normal desarrollo de las actividades;N) No cumplir órdenes que constituyan violación de la Constitución Vigente de la Repú-blica, de las leyes o de los reglamentos; Ñ) El haber de retiro y la pensión para sus derecho-habientes de conformidad con la ley; O) Otros derechos que se establezcan por ley, decretos o reglamentos.

8. El artículo 36 establece como deberes inherentes al Estado Policial:A) Ejercer la función con respeto a la Constitución Vigente de la República y al ordena-miento jurídico vigente;B) Desempeñar la función con dedicación;50

�9. El artículo 157 de la ley de presupuesto nacional 19.355, establece que la aptitud psicofísica del per-sonal policial ejecutivo deberá ser evaluada cada veinticuatro meses y en todo caso previo a decretarse el ascenso en cualquiera de sus grados, siendo obligatorio poseer el carné de salud habilitante.Se dispone que el incumplimiento de esta disposición será considerada falta grave.50. El artículo 151 de la ley de Presupuesto Nacional 19.355, de 19 de diciembre de 2015, implementa el “Programa de Alta Dedicación Operativa”. Se establece en dicha norma: “Créase en el Inciso 0� “Ministe-


C) Actuar con probidad e integridad, abstenerse de todo acto de corrupción y oponerse

resueltamente a él;

D) Observar un trato correcto y servicial con los integrantes de la comunidad, a quienes

procurará auxiliar y proteger cuando las circunstancias lo aconsejen o fuere requerido

para ello;

E) Identificarse y proporcionar la máxima información sobre su actuación, motivo y fina-

lidad de la misma;

F) Actuar sin demora en el desempeño de la función, agotando los recursos disponibles

para el mejor cumplimiento de aquélla;

G) Defender los derechos inherentes a la persona humana, aún con riesgo de su propia

vida;

H) Mantener el orden y seguridad públicos, previniendo,�� disuadiendo y reprimiendo el

delito y la violencia en todas sus formas;

I) Obedecer la orden del superior, la cual debe ser legítima y emanar de autoridad compe-

tente. A igualdad de grado, el personal policial de menor antigüedad respetará lo ordenado

rio del Interior” el “Programa de Alta Dedicación Operativa”. El personal designado que se integrará voluntariamente para desempeñar funciones en el programa tendrá dedicación exclusiva y estará a disposición de las órdenes del jerarca para cumplir funciones exclusivamen-te operativas, en cualquier horario de la jornada y con la flexibilidad horaria que requiera la autoridad. Será responsabilidad del jerarca de la unidad el adecuado funcionamiento del programa, tanto en lo que refiere a la alta dedicación, los resultados obtenidos, como la capacitación actualizada en la gestión óptima de los recursos materiales y la disponibilidad de los recursos tecnológicos. A los efectos de la presente norma, se entiende por dedicación exclusiva aquella por la cual el funcionario no podrá realizar directa o indirectamente ninguna actividad pública o privada rentada u honoraria, excepto por: a) el ejercicio de la docencia en instituciones públicas o privadas; b) la producción y creación literaria, artística, científica y técnica, siempre que no se origine en una relación de dependencia; c) desarrollar ac-tividades deportivas y artísticas fuera de la relación de dependencia; d) las derivadas de la administración del patrimonio personal y familiar (padres, hijos, cónyuges), siempre que no tenga relación alguna con las actividades controladas por el Ministerio del Interior. Cuando se compruebe mediante el procedimiento administrativo correspondiente que un funcionario sujeto al régimen de exclusividad realiza actividades incompatibles con dicho régimen o no cumpliere con las condiciones establecidas en el inciso segundo de la presente norma, será excluido del mismo y trasladado a otros servicios por resolución fundada del jerarca del Inciso, sin perjuicio de las investigaciones y sanciones que correspondieren. Habilítase en el Inciso 0� “Ministerio del Interior”, programa ��0 “Prevención y Represión del Delito”, unidad ejecutora 001 “Secretaría del Ministerio del Interior”, Financiación 1.1 “Rentas Generales”, objeto del gasto 092.000 “Partidas globales a distribuir” una partida anual de $ 1�0.985.000 (ciento cuarenta mi-llones novecientos ochenta y cinco mil pesos uruguayos), incluido aguinaldo y cargas legales, con destino a abonar una compensación mensual a los funcionarios policiales del escalafón ejecutivo, que se afecten al programa, no pudiendo superar los mil funcionarios. El Poder Ejecutivo reglamentará la presente disposición en un plazo de ciento veinte días.” 51. En lo que puede considerarse actividad de prevención, el artículo 177 de la ley de Presupuesto Nacional 19.355, establece: “La cédula de identidad deberá exhibirse a la autoridad pública toda vez que lo requiera, en cumplimiento de sus atribuciones. En ningún caso la cédula de identidad podrá serle retenida a su titular, a excepción de aquellos procedimien-tos policiales en los que surjan motivos suficientes para dudar de su validez. Deróganse todas las disposiciones que se opongan a la presente norma.“


por el más antiguo pero, en ningún caso, la obediencia debida podrá amparar órdenes que

entrañen la ejecución de actos que constituyan delito o sean contrarios a la Constitución

Vigente de la República o las leyes;

J) Desempeñar las funciones inherentes a cada grado, cargo y destino, así como cumplir

con las comisiones de servicio;

K) Sujetarse al régimen disciplinario contenido en este estatuto y las disposiciones regla-

mentarias que se dicten; 52

L) Actuar con imparcialidad, respetar y proteger los derechos y dignidad humanos, sin

distinción de especie alguna;

M) Velar por la vida, integridad física, honor y dignidad de las personas detenidas o bajo

su custodia;

N) No divulgar la información de que tomare conocimiento en razón o en ocasión del

servicio, obligación que se mantendrá aun en situación de retiro del funcionario policial;

O) Abstenerse de toda actividad política, pública o privada, salvo el voto, de acuerdo

con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 77 de la Constitución Vigente de la

República.

La ley de Presupuesto Nacional 19.335, en el artículo 193, agrega un inciso 2º a este ar-

tículo 3�, especificando que los literales G), H) y M) serán de aplicación exclusivamente

para el personal del Subescalafón Ejecutivo.

Los deberes enunciados en este artículo son una reseña de principios o normas de actua-

ción establecidos en normas de diversa jerarquía, como la Constitución de la República,

la ley 18.315, de Procedimiento Policial (artículos 2º a �º), u obligaciones funcionales (de

origen legal) como las de reserva o confidencialidad, obediencia y mando, etc.

Finalmente, el artículo establece, con acierto, que sin perjuicio de los deberes enunciados

precedentemente, el personal policial será responsable penal, civil y administrativamente

por los actos que ejecute u omita, así como por las órdenes que imparta.

52. La ley de Presupuesto Nacional 19.355, en el artículo 199, sustituyó la redacción de los artículos 81 a 8�, 8� y 89, referentes a las sanciones disciplinarias, efectos de las sanciones, la graduación de las faltas, la causal de sumarios administrativos y a la prescripción de las faltas administrativas.


VI. LA ACTIVIDAD DE SEGURIDAD PRIVADA

1. La Seguridad Privada,�� puede definirse como aquella tarea que, debidamente auto-

rizada, desarrollan operadores privados y que se halla destinada a la protección de las

personas, de la propiedad (domicilios y empresas), del traslado de valores así como del

estudio y proyección de riesgos que puedan afectar al desarrollo de las actividades eco-

nómicas de los particulares.

Resulta necesario precisar, que las Empresas privadas de Seguridad, Vigilancia y Afines

no participan del ejercicio de potestades públicas, sino que desempeñan una actividad que

busca un fin lucrativo, bajo un estricto control estatal.��

Se trata, por tanto, de entidades privadas, constituidas en la forma y con los requisitos

establecidos legalmente, que requieren previa autorización administrativa para comenzar

a funcionar y se hallan sometidas, en lo que refiere al ejercicio de su actividad de “Policía

preventiva a priori”,�� al cumplimiento de una serie de requisitos (de conocimiento gene-

ral, de formación y capacitación para desempeñarse, de indumentaria y equipos, etc.) por

parte de su personal de seguridad.

Su tarea se desarrolla entonces, primordialmente, dentro del marco de la PREVENCIÓN,

como sinónimo de evitación de pérdidas y daños para las personas y la propiedad, de

impedir que se produzca un riesgo sobre los bienes y que se afecte no sólo lo relativo al

bienestar material, sino también las cuestiones relativas a la calidad de vida, entendida

como las condiciones adecuadas para que el ser humano desarrolle todas sus potencia-

lidades, disfrutando plenamente de la salud física y psicológica, así como de un medio

ambiente sano y en armonía.

2. En Uruguay, el desarrollo de esta actividad no confiere al personal de seguridad privada

otras atribuciones de orden público que las que las leyes acuerden para casos especiales

a cualquier habitante de la República y las que pudieren acordar, en cada caso y con fines

53. JAVIER, Juvenal M., “LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD DE SEGURIDAD PRI-VADA”, en REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD PRIVADA, (Coordinador Profesor Felipe ROTONDO), FCU, Montevideo, 2015, p. �13 y sgtes.5�. DELPIAZZO, Carlos, op. cit., pp. 305 - 30�.55. VILLAR PALASÍ, José Luis, La Intervención Administrativa en la Industria, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 19��, pp. 81 y ss.


de colaboración administrativa, las respectivas Jefaturas de Policía,��siendo consideradas

actividades complementarias y subordinadas respecto de las tareas de seguridad asigna-

das a las autoridades públicas.

La regulación y el control estatales de los servicios de seguridad prestados por particu-

lares, en nuestro país tuvieron un primer esbozo en 19�7, pasando luego por algunas

normas dictadas por el Estado Mayor Conjunto, a comienzos de los años 70, si bien las

normas que comienzan a regular más detalladamente la actividad se dictaron después de

la reinstauración democrática.

En tal sentido, la Ley 1�.170, de 28 de diciembre de 1990, en el artículo 150, creó el

RE.NA.EM.SE. (Registro Nacional de Empresas de Seguridad), donde deben inscribirse

las Empresas prestadoras de Servicios de Seguridad, Vigilancia y Afines.

Allí se estableció, en el inciso 1º, que el Registro dependería del Ministerio del Interior,

prohibiéndose expresamente, en el inciso 2º, el ejercicio de tales tareas sin la autorización

(previa) de dicho Ministerio.

Además, en el 3º y último inciso de dicho artículo, se cometió al Poder Ejecutivo la re-

glamentación de todo lo relacionado con las referidas Empresas, las condiciones de su

personal, equipos, sanciones a aplicar, revocaciones de permisos y condiciones de fun-

cionamiento.

En el artículo 151 se faculta al Ministerio del Interior a percibir tasas por los servicios que

se detallan, como la expedición de permisos de habilitación, su renovación anual, etc.

El artículo 152 le faculta a aplicar sanciones y el artículo 153 destina el producido de tasas

y multas al funcionamiento y equipamiento de los servicios.

5�. Más ampliamente: JAVIER, Juvenal M., RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS EMPRESAS Y DEMÁS PRESTADORES PRIVADOS DE SERVICIOS DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA. Decreto �88/99� – Decreto 289/997., en ANUARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, TOMO VII, (1999), FCU, Mon-tevideo, pp. 1�3 – 1�0; JAVIER, Juvenal M., EXAMEN DE LAS POTESTADES CONFERIDAS AL MINISTERIO DEL INTERIOR SOBRE LOS SERVICIOS PRIVADOS DE SEGURIDAD, VIGILANCIA Y AFINES, en ANUARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, TOMO VIII, (2000), FCU, Montevideo, pp. 2�3 - 282.


3. La nueva Ley Orgánica Policial 19.315, de 18 de febrero de 2015, modifica sustancial-

mente todo lo atinente a la habilitación, capacitación y formación del personal, asesora-

miento y fiscalización de las empresas prestadoras de servicios de seguridad y vigilancia

privadas, otorgándole competencia a tres nuevas Direcciones.

La ley referida, en el artículo 2�, literal I), dispone que de la Dirección de la Policía

Nacional dependerá la Dirección General de Fiscalización de Empresas que tengan por

objeto la seguridad privada.

La misma ley establece en el artículo �1 que la Dirección Nacional de la Educación Po-

licial otorgará la habilitación y brindará formación, capacitación y asesoramiento a las

instituciones de formación en seguridad privada, además supervisará e inspeccionará a

las mismas, siendo garante ante la sociedad, de la calidad y pertinencia de los contenidos

y metodologías educativas de los currículos implementados.

El artículo 58 de la ley referida, en el literal H), incluyó dentro de los cometidos de la Di-

rección Nacional la promoción de la formación y capacitación de la ciudadanía en general

en la temática de la seguridad pública.

El artículo 59, en el literal D) creó, dentro de la citada Dirección Nacional, entre otros, el

Instituto de Contralor de la Formación y Capacitación en Seguridad Privada.

El artículo �0, en el literal D), complementando el artículo y literal anterior, estableció

que dicho Instituto tendrá la facultad de celebrar convenios con instituciones públicas y

privadas nacionales o internacionales con el objeto de brindar capacitación en seguridad,

asignándole además competencia en forma exclusiva para el contralor de todos los proce-

sos educativos referidos a la temática de seguridad privada en todo el territorio nacional.

Surge de lo expuesto, que la Dirección Nacional, unidad ejecutora del Ministerio del In-

terior, dependiente directamente del Ministro, tiene competencia para habilitar, asesorar,

supervisar, fiscalizar e inspeccionar a las empresas privadas de seguridad y vigilancia, así

como a sus empleados.

Sin embargo, tratándose de empresas que tengan por objeto la seguridad privada, la com-

petencia para su fiscalización, por imperio legal, es compartida con la Dirección General


de Fiscalización de Empresas, unidad dependiente directamente del Director de la Policía

Nacional.

No obstante, el Instituto de Contralor, dependencia directa de la Dirección Nacional, tiene

amplias facultades, en todo el territorio nacional, para capacitar y controlar el proceso

educativo relativo a la seguridad privada.

4. A nivel reglamentario, el decreto 275/999, de 1� de setiembre de 1999, reglamentario

del referido artículo 150, reconoce a texto expreso, en el artículo 2º, que se trata de ser-

vicios de “índole privada”, cuyas atribuciones “están limitadas a aquellas que las leyes

acuerdan a los particulares para la detención sin orden judicial de una persona (casos

de flagrancia propia o impropia).”

Respecto del ámbito de aplicación del reglamento citado a las Empresas de Seguridad

Privada, el propio decreto 275/999, en el artículo 1º, en la redacción dada por el artículo

1º del decreto 237/00�, de 13 de julio de 200�, establece lo siguiente:

“Artículo 1ro. (Ámbito de aplicación). Las normas del presente decreto regularán los

servicios prestados por personas privadas, físicas y/o jurídicas, debidamente autorizadas

para el cumplimiento de actividades de vigilancia, protección, custodia, manejo, traslado

y seguridad de personas, bienes y valores; como así también aquella destinada a la fabri-

cación o importación de tecnología de seguridad aplicada en los sistemas a habilitar o

para la seguridad privada en general. Las mismas serán consideradas como actividades

complementarias y subordinadas respecto de las propias de la seguridad pública.”

Posteriormente, comienzan a regularse por decreto diversos aspectos relacionados con las

Empresas que nos ocupan.

Pueden mencionarse, entonces, entre otros:

- el decreto 275/999, de 1� de setiembre de 1999, ya referido.

Este fue sustituido en varias de sus disposiciones por el decreto 237/00�, de 13 de

julio de 200�, que amplía su ámbito de aplicación a las actividades referidas de

fabricación e importación de tecnología;

Cuadernos de Derecho : �9

- el decreto 181/000, de 20 de junio de 2000, que regula lo referente a guardias de

seguridad y atribuye competencias al RE.NA.EM.SE;

- el decreto 3�2/000, de 28 de noviembre de 2000, que aprueba el Reglamento so-

bre Centros de Formación y Capacitación del personal que cumple tareas dentro

del ámbito de la seguridad privada y su anexo, estableciendo los requisitos para su

habilitación;

- el decreto �01/002, de 29 de octubre de 2002, que faculta al RE.NA.EM.SE. a

habilitar polígonos de tiro policiales y civiles para la capacitación de guardias de

seguridad;

- el decreto 2�7/00�, de 29 de julio de 200�, reglamenta el funcionamiento de los

Polígonos de Tiro policiales y civiles y los requisitos que deben cumplir;

- el decreto 5��/009, de 07 de diciembre de 2009, que establece la competencia y

dependencia del RENAEMSE, sustituyendo el artículo 10 del Decreto 275/999;

- el decreto 211/010, de 1� de julio de 2010, que regulariza la normativa de seguri-

dad sobre transporte de valores;

- el decreto 213/011, de 23 de junio de 2011, que aprueba el Reglamento General

de Requisitos de Seguridad para Instituciones de Intermediación Financiera y su

anexo;

- el decreto 359/012, de 20 de noviembre de 2012, que deroga en el artículo 1º, la

exigencia establecida a las personas jurídicas en el decreto 275/999 (artículo �.3

literal j), de constituir una garantía a favor del Ministerio del Interior, para cum-

plir con sus actividades, mediante depósito, aval bancario o contratación de una

póliza de seguro de fianza, así como la misma garantía exigida para la habilitación

de Centros de Capacitación y Polígonos de Tiro (decreto 3�2/000, artículo 2º y

decreto 2�7/00�, artículo 1º literal j).

Como aspecto importante, cabe señalar que el decreto 359/012, artículo 2º, dispo-

ne ampliar a tres años el plazo de vigencia de las habilitaciones otorgadas por el


RENAEMSE a las empresas de seguridad y afines, así como el de las respectivas

renovaciones, que serán por el mismo término;

- el decreto 2�1/015, de 1� de setiembre de 2015, sustituye el artículo 12 del decreto

275/999, en lo relativo a la regulación del trámite de habilitación de los distintos

servicios de seguridad privada ante el RENAEMSE;

- el decreto 2�2/015, de 1� de setiembre de 2015, aprueba el Reglamento de Cen-

trales Electrónicas de Alarma, en contacto directo con Unidades Policiales.

5. Respecto de la realización de servicios de vigilancia y custodia por parte de funciona-

rios policiales, autorizados desde antigua data por el artículo 222 de la Ley 13.318, de

28 de diciembre de 19��, la Ley de Presupuesto Nacional 18.719, de 27 de diciembre de

2010, en el artículo 20�, ha establecido importantes modificaciones:

“ARTICULO 206.- El servicio de vigilancia especial a que refiere el Artículo 222 de la

Ley No. 13.318, de 28 de diciembre de 19��, Artículo 27 de la Ley No. 13.319, de 28 de

diciembre de 19��, Artículo 99 de la Ley No. 1�.22�, de 29 de octubre de 1991, tendrá un

tope horario máximo mensual individual a realizar por los funcionarios policiales según

el siguiente detalle:

- Año 2011 -150 horas

- Año 2012 -120 horas

- Año 2013 -100 horas

- Año 201� - 80 horas

- Año 2015 - 50 horas

Los funcionarios que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley podrán rea-

lizar hasta un máximo de cincuenta horas mensuales. Prohíbese a los funcionarios del

Inciso 0� la realización de tareas de seguridad, vigilancia o custodia fuera del ámbito del

Ministerio del Interior, considerándose su contravención falta grave pasible de destitu-

ción inmediata.”

Resulta claro que esta disposición señala límites al servicio de vigilancia policial al am-

paro del servicio 222, mediante la imposición de un tope horario mensual decreciente año


a año, para los funcionarios que ya los realizaban y con un tope de 50 horas mensuales

para los que comiencen a realizarlos desde que la ley referida fuera promulgada (esto es,

desde el 27 de diciembre de 2010).

El inciso 2º, prohíbe expresamente a los funcionarios del Ministerio del Interior trabajar

en servicios de vigilancia, seguridad o custodia que no sean en dicho Ministerio.

Conforme lo expresado, los funcionarios policiales pueden ahora realizar tales tareas al

amparo del servicio 222, por ejemplo, en oficinas públicas, pero no pueden sobrepasar el

tope horario referido y en ningún caso pueden realizar las tareas de vigilancia, seguridad

o custodia para una institución o persona privada, salvo las estrictamente policiales y al

servicio del Estado.

Por otra parte, la Ley de Presupuesto Nacional 18.719, de 27 de diciembre de 2010, en

el artículo 2�9, creó una tasa a ser abonada por la expedición del carné de habilitación

que efectúa el RE.NA.EM.SE. para los particulares que realicen tareas relacionadas a la

seguridad pública, cuyo producido será destinado a sufragar los gastos de funcionamiento

de la Unidad Ejecutora 001 del Ministerio del Interior, Dirección de Secretaría de dicho

Ministerio.

Finalmente, debe señalarse que el citado decreto 275/999 regula lo atinente al porte de

armas de fuego por parte de los empleados de las Empresas Privadas de Seguridad.

El artículo 1� del reglamento citado, dispone que el personal de seguridad, al ser habilita-

do, “implícitamente se considerará autorizado para portar el arma de la empresa”.�� 58

6. Como breve conclusión, cabe señalar que actualmente se percibe un incremento de

las actividades que desarrollan las empresas de Seguridad y Vigilancia privadas, en de-

trimento del cumplimiento de esas tareas por parte de los funcionarios de los cuerpos de

seguridad del Estado.

57. JAVIER, Juvenal M., ARMAS DE FUEGO. Su régimen jurídico vigente, Edit. AMF, Montevideo, 200�, p. 3�; JAVIER, Juvenal M., EXAMEN…..citado, en ANUARIO DE DERECHO ADMINISTRATI-VO, TOMO VIII citado, pp. 280 - 281.58. MIRABAL BENTOS, Gustavo A., VADEMÉCUM DE PRÁCTICA PENAL Y CIENCIAS AUXILIA-RES, Tomo I, A-D, Editorial AMF, Montevideo, 2001, pp. 158 y ss.


Ello no sólo por imposición de las circunstancias y no necesariamente ante la imposibili-

dad del Estado de brindar seguridad, lo cual debería ser analizado desde puntos de vista

diversos y a la luz de distintos factores, sino como una decisión gubernativa de que sus

funcionarios se dediquen específicamente al cumplimiento de sus fines, a la prevención

y represión de los delitos y a la protección de los derechos y libertades fundamentales de

los habitantes de la República lo cual, en definitiva, resulta el cometido fundamental que

legalmente les ha sido atribuido.

Por otra parte, la Dirección Nacional de la Educación Policial, tiene ahora injerencia en

casi todo lo atinente a las empresas de seguridad y vigilancia privadas, salvo específica-

mente en lo educativo, que dependerá exclusivamente del Instituto de la Capacitación y

Contralor en Seguridad Privada, dependencia que le está subordinada.

En tal sentido, la Dirección Nacional será entonces quien habilite, asesore, supervise e

inspeccione a tales entidades, entendiendo en aspectos prácticos como los relativos al

cumplimiento de las tareas de prevención y de seguridad, además de las referidas en los

decretos que viene de citarse; en tanto, el Instituto de Contralor formará al personal pri-

vado y controlará en forma exclusiva, por imperio legal, en todo el territorio nacional, el

proceso educativo referido a la temática sobre seguridad privada.

La ley le atribuye al Instituto amplias facultades en tal sentido, pues le faculta expresa-

mente a celebrar convenios con instituciones públicas y privadas nacionales o internacio-

nales con el objeto de brindar capacitación en seguridad.

Sin embargo, la competencia para la fiscalización de empresas resulta, por así haberlo

dispuesto el legislador, compartida entre la Dirección Nacional de la Educación Poli-

cial, unidad ejecutora dependiente del Ministro del Interior y la Dirección General de

Fiscalización de Empresas, unidad dependiente directamente del Director de la Policía

Nacional.

Conforme lo expuesto, a mi juicio, debe entenderse que todas las competencias atribui-

das al RE.NA.EM.SE. por el decreto 275/999, en el artículo 1º, en la redacción dada

por el artículo 1º del decreto 237/00�, de 13 de julio de 200�, así como por otras normas

reglamentarias que vienen de mencionarse, SON AHORA COMPETENCIA DE LA DI-

RECCIÓN NACIONAL DE LA EDUCACIÓN POLICIAL, (conforme lo establecido en


el artículo �1 de la ley 19.315), o de su dependencia, el INSTITUTO DE CONTRALOR

DE LA FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN EN SEGURIDAD PRIVADA (conforme lo

establecido en el artículo �0, literal D) de la citada norma).

Ello sin olvidarse de la competencia de fiscalización de empresas de seguridad atribuida

a la DIRECCIÓN GENERAL DE FISCALIZACIÓN DE EMPRESAS (conforme lo es-

tablecido en el artículo 2�, literal I) de la ley Orgánica 19.315).

Por tanto, la actuación del RE.NA.EM.SE. se limitará a llevar el Registro (obligatorio) de

las Empresas, conforme lo dispuesto en el artículo 150 de la referida ley 1�.170, sin per-

juicio de las facultades atribuidas al Ministerio del Interior, en los artículos 151 y 152 de

dicha ley (percepción de tasas, expedición de permisos, aplicación de sanciones, etc.).


PARTE II

SOBRE DEFENSA NACIONAL

LEY MARCO DE DEFENSA NACIONAL 18.650, DE 19 DE FEBRERO DE 2010

INTRODUCCIÓN

En el Uruguay, tradicionalmente se ha carecido de una política de Estado en materia de

defensa nacional,59 pues solamente se han adoptado disposiciones aisladas impuestas por

motivos coyunturales,�0 sin que se hubiera planteado seriamente la necesidad de dictar

lineamientos generales respecto de temas tales como la preservación de la soberanía, la

integridad territorial, la explotación de los recursos naturales o aún la participación del

sector civil, como elementos sustantivos para la formulación, eficacia en la gestión y di-

seño de una política de Defensa Nacional permanente, no vinculada a los avatares de la

política y a las decisiones circunstanciales de los sucesivos Gobiernos de la República.

Pero este panorama debió forzosamente ir cambiando, al influjo de los nuevos aconte-

cimientos regionales y mundiales,��que impusieron la necesidad de rediseñar el rol, la

estructura, el funcionamiento y la doctrina de las Fuerzas Armadas, enmarcado dentro de

un nuevo concepto de Defensa Nacional, bajo el imperio del Estado de Derecho.

59. Este tema ha sido abordado por este autor en “La política de defensa nacional en Uruguay”, en Revista de Derecho Público Número 47 (2015), pp. �9 y stes. Versión digital disponible en: www.revistaderecho-publico.com.uy/revistas/47/archivos/Juvenal47.pdf. Fecha de consulta: 02.10.2015.�0. Es el caso de la ley de Instrucción Militar nº 9.9�3, de 10 de julio de 19�0, sancionada ante los aconte-cimientos derivados del comienzo de la II Guerra Mundial.�1. Tales como el final de la II Guerra Mundial, la Guerra Fría, la caída de los gobiernos democráticos, la reinstauración posterior de la institucionalidad democrática, o el agrupamiento de los países en bloques y su expansión en función de intereses generales comunes, como parte de un desarrollo más amplio y ambicioso de los modelos de integración a nivel regional, en constante transformación.


Precisamente, la presencia del concepto de Estado de Derecho, a mi juicio, debe ser el

punto de partida del análisis de la política de Defensa Nacional, de la Política Militar y

en definitiva, de los lineamientos estratégicos establecidos en la llamada Ley “Marco” de

Defensa Nacional.

Para ello, debemos partir de un examen histórico-jurídico del concepto. El Estado de

Derecho aparece constitucionalmente consagrado ya en la Carta de 1830, en el artículo

�º, como principio, creado por la Nación Soberana y que será desarrollado por los modos

consagrados en la propia Constitución.�2

El principio teleológico del Estado de Derecho se halla formulado en la proclamación de

los derechos individuales, civiles y políticos, planteados en las primeras Constituciones,

con restricciones, para luego en las sucesivas Cartas, junto a los derechos económicos,

sociales y culturales, manifestarse con mayor firmeza y amplitud.��

Es entonces que al irse afirmando el concepto de Estado, sobre la base del concepto de

Estado de Derecho, se torna inevitable la necesidad de defender su existencia, su integri-

dad territorial, la independencia y asegurar la paz interna y la seguridad externa, lo cual

configura la noción de Defensa Nacional como un cometido esencial del Estado, que sirve

a la Nación y que sólo se concibe ejercido directamente por el propio Estado y consecuen-

temente, inherente a su calidad de tal.

Por tanto, los intereses fundamentales que la República debe defender, requieren que el

Estado discuta y decida al más alto nivel de Gobierno cuál será la orientación política que

seguirá para establecer, entre otros aspectos, su doctrina militar, la organización a darse a

las Fuerzas Armadas, el diseño de la Política Nacional y de la Política Militar de Defensa,

conforme el estado de situación imperante a nivel regional e internacional.

En Uruguay, ello ha quedado establecido a partir de la aprobación de la ley 18.�50, que

comenzará a analizarse en sus aspectos más importantes en los Capítulos siguientes.

�2. CAGNONI, José Aníbal y ONGAY, María del Carmen, “Fuero Militar en Uruguay: análisis jurídico. Estado de derecho. Justicia Militar. Organización de la justicia militar. Disciplina militar y recursos admi-nistrativos.” en Dr. José Aníbal Cagnoni – Mag. Julián González Guyer (compiladores), Justicia y disci-plina militar en la hora de la reforma. Deeme Producciones Gráficas, Montevideo, 2010, pp. 39 -70. �3. CAGNONI, José Aníbal y ONGAY, María del Carmen, op. cit., p. �0.


I. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES RELATIVAS A LA DEFENSA NACIONAL

1. La Defensa Nacional es un cometido esencial del Estado, pues es inherente a su calidad

de tal, que sólo se concibe ejercido directamente por el mismo Estado, que se halla dotado

de poderes jurídicos más intensos que cuando desempeña otros cometidos, pues puede

imponer prestaciones personales, como el servicio militar obligatorio, o limitar la liber-

tad personal, en tanto la violación de sus normas acarrea consecuencias más severas que

cuando se trata de los demás cometidos, como la aplicación de multas pecuniarias. ��

El cometido fundamental que la Constitución le asignaba al Presidente de la República,

en la Primera Carta de 1830, era la conservación del orden y la tranquilidad en lo interior

y la seguridad en lo exterior, cometido que desde la reforma constitucional de 193�, en

el artículo 1�8 numeral 1º de la Constitución, le corresponde ejercer actuando con el Mi-

nistro o Ministros respectivos o con el Consejo de Ministros.

Para su cumplimiento le asigna el mando superior de todas las fuerzas armadas (numeral

2º de dicho artículo), junto a la potestad de decretar la ruptura de relaciones o de declarar

la guerra, si para evitarla no diesen resultado los medios pacíficos y previa resolución de

la Asamblea General, o aún puede adoptar medidas prontas de seguridad en los casos gra-

ves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior (numeral 17 de la Carta).

Por lo expuesto, la noción de Defensa Nacional se encuentra estrechamente vinculada

a la noción de Seguridad, tanto dentro como fuera de fronteras y compete no sólo a las

Fuerzas Armadas sino también a todos quienes formamos la Nación, conforme consagra

la normativa vigente, como se verá más adelante.

Sin embargo, la Defensa Nacional no debe ser confundida con la Seguridad, aunque am-

bos conceptos están estrechamente relacionados. Y así lo deja en claro la Ley en estudio

cuando establece, en el artículo 18, que su cometido fundamental es la defensa de la sobe-

ranía, la independencia y la integridad territorial, la contribución a la paz de la República

y la salvaguarda de los de los recursos estratégicos del país.

��. SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 5ª Edición, FCU, Monte-video, 1987, pp. 5� - 57.


La Seguridad es la situación requerida para que exista un orden jurídico institucional den-

tro del territorio nacional, conforme a la Constitución y a las Leyes de la República, a lo

que las Fuerzas Armadas deben contribuir.��

Comprende además todos los actos destinados a asegurar la preservación de dicho orden,

abarcando el mantenimiento de la tranquilidad interior, la paz social, el nivel cultural,

las condiciones necesarias para el normal desarrollo de las actividades económicas y el

mantenimiento de la soberanía e independencia del Estado.

En este último aspecto es que aparece la Defensa, como un concepto más restringido que

la Seguridad, ya que sólo se refiere al mantenimiento de las condiciones que le permitan

al país asegurar sus intereses primarios o estratégicos ante posibles amenazas o acciones

del exterior.

La Defensa constituye la faceta externa de la Seguridad y por lo tanto, en este ámbito, ac-

túan interrelacionados los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional.

Sin perjuicio de lo anterior, en aquellas situaciones en que las autoridades nacionales

competentes lo dispongan, apoyarán a las fuerzas de seguridad internas, bajo el imperio

de la Constitución y la ley.��

2. La Ley de Defensa Nacional 18.�50, de 19 de febrero de 2010, en los artículos 1º y

2º, define la Defensa Nacional y aporta sus características, así como el marco estratégico

para la implementación de una Política en tal sentido y consecuentemente, de una Polí-

tica Militar de Defensa, que deberá establecer a su vez, siguiendo los lineamientos de la

Política de Defensa Nacional, la nueva doctrina del empleo de los medios militares por

parte de las Fuerzas Armadas.

Concretamente, el artículo 1º de la Ley señala las actividades que integran la Defensa Na-

cional y cuales son sus objetivos. Y el artículo 2º establece qué es la Defensa Nacional.

�5. Más ampliamente, sobre Defensa Nacional y cuadro organizativo de las Fuerzas Armadas, DELPIAZ-ZO, Carlos, DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL citado, pp. 257 - 287.��. República Oriental del Uruguay, Ministerio de Defensa Nacional, Bases para una Política de Defensa Nacional. Versión digital disponible en: http://www.oas.org/csh/spanish/doclibrdefurug.asp. Fecha de con-sulta: 07 /7/2015.


En suma, conforme se desprende de ambas disposiciones, la Defensa Nacional es un bien

público, una función esencial, permanente, indelegable e integral del Estado, para cuya

instrumentación deben confluir en forma coordinada las energías y los recursos del con-

junto de la sociedad.

Es además, un derecho y un deber del conjunto de los ciudadanos, conforme se establece

(“en la forma y en los términos”, dice la Ley) en la Constitución de la República y las

leyes (conforme artículo 2º de la Ley 18.�50).

El artículo �º de la Ley dispone que la determinación de la política de Defensa Nacional

le corresponde al que denomina Sistema de Defensa Nacional que se halla integrado, con-

forme dispone el artículo 7º, por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y por el Consejo

de Defensa Nacional (CODENA), órgano asesor y consultivo creado y regulado por los

artículos 10 a 13 de la Ley.

Cuando se hace referencia a la Defensa Nacional, se hace alusión al conjunto de activida-

des civiles y militares dirigidas a preservar la soberanía y la independencia del país, a la

conservación de la integridad de su territorio y de sus recursos estratégicos, además de la

paz de la República, dentro del marco de la Constitución y las leyes, a fin de contribuir a

generar las condiciones para el bienestar social, presente y futuro, de la población (artí-

culo 1º de la Ley referida).

Tales actividades conjuntas deben ser ejercidas bajo control civil, pues así lo imponen las

reglas de un Estado Democrático, además de que la competencia en la materia es típica-

mente administrativa, pues por mandato constitucional (artículo 1�8 numerales 1º y 2º)

el Poder Ejecutivo la cumple mediante actos jurídicos y operaciones materiales regulados

por una minuciosa legislación�� y con el límite infranqueable del Estado de Derecho.

3. Puede afirmarse entonces que el concepto de Defensa Nacional aportado en la Ley,

como concepto político, se halla estrechamente vinculado al de Seguridad, contenido en

los numerales 1º y 2º del artículo 1�8 de la Constitución de la República (en lo interior y

en lo exterior) y ella requiere la concurrencia de todos los habitantes de la República pues,

conforme nuestra Carta, esta es la asociación política de todos los habitantes comprendi-

dos dentro de su territorio, atento a lo preceptuado en el artículo 1º.

�7. DELPIAZZO, Carlos, COMETIDOS ESENCIALES DEL ESTADO citado, p. 10.


Es entonces y así lo deja en claro la Ley, una obligación y a la vez un derecho de todos

quienes viven en nuestro Estado, pues se configura como bien público, que en caso de

agresión externa toda la colectividad debe contribuir a defender.

Así lo han establecido en nuestro país dos leyes: por un lado, la ley 9.9�3, de 10 de julio

de 19�0, que dispone que todo uruguayo, inclusive los ciudadanos legales, podrían ser

sometidos a un régimen de instrucción militar, por niveles, entre los diez y los sesenta

años de edad, conforme lo establecido en los artículos �º a 10º.

Por otro lado, el decreto-ley 1�.157, en el Capítulo sobre Movilización, en el artículo 2�8,

dispone que la Seguridad Nacional en lo interior y exterior exige la contribución personal,

material moral e intelectual de todos los ciudadanos a los efectos de la Defensa Nacional,

para el mantenimiento de la soberanía y la independencia de la Nación en caso de ame-

naza de ataque exterior o de situaciones excepcionales de conmoción interna (militares,

económicas, político-sociales o de cualquier otro carácter).

El artículo 2�9 establece que la contribución a que hace referencia el artículo anterior

implica, en tiempo de paz, la planificación, preparación y desarrollo de los recursos na-

cionales en previsión de su posible utilización coordinada y racional, total o parcial.

El artículo 250 dispone que la Movilización Nacional, total o parcial, asegura la utili-

zación de los recursos del país y que será dispuesta por el Poder Ejecutivo en los casos

previstos por la Constitución (conforme el decreto-ley serían los casos previstos en los

artículos 31, 1�8 numeral 17 y 253) y las leyes respectivas.

Tales mecanismos sólo se accionarán en caso de agresión contra la integridad territorial,

con especial énfasis en sus recursos estratégicos, la paz de la República o su independen-

cia política, si los medios pacíficos para prevenirla no hubieren dado resultados.

En consonancia con lo anterior, el artículo 25 de la Ley 18.�50, dentro del Título IV,

“Contribución a la Defensa”, bajo el subtitulo “Preparación de Recursos para Contribuir a

la Defensa”, establece que el Poder Ejecutivo establecerá los criterios relativos a la prepa-

ración y la disponibilidad de los recursos humanos y materiales no propiamente militares,

para satisfacer las necesidades de la Defensa Nacional en situaciones de grave amenaza

o crisis, considerando para su aplicación lo dispuesto en el Artículo 35 de la Constitución


de la República y los mecanismos de cooperación y coordinación existentes entre los

diferentes Poderes Públicos, dando cuenta al Poder Legislativo.

Sobre este artículo 35 expresó Justino JIMENEZ DE ARECHAGA (refiriéndose al enton-

ces artículo 3�, que era el número que le correspondía en las Constituciones de 193� y de

19�2, cuando él escribiera): “Esta disposición, en la época de nuestras guerras civiles,

tenía, como es natural, frecuente aplicación. La requisa de bienes muebles y semovientes,

necesaria a los fines militares, daba lugar a innumerables pleitos. La verdad es que no

siempre, ni demasiado frecuentemente, la orden emanaba de magistrado civil. El tema

tiene ahora poco interés entre nosotros………”. 68

4. La remisión a la norma constitucional sólo se entiende como limitación a la disposición

por parte del Estado de bienes de particulares.

En tal sentido, el decreto-ley 1�.157 establece, en el artículo �1, que quedan gravadas con

servidumbre de estudio, paso, búsqueda, extracción y depósito de materiales, pastoreo,

ocupación temporaria y operaciones militares, todas las propiedades del país, en las con-

diciones establecidas en la Constitución así como en las leyes de defensa nacional.

Declara además de necesidad pública, los predios y bienes que las Fuerzas Armadas de-

ban ocupar y utilizar para la defensa nacional.

En el artículo �2 se establece que la propiedad raíz, de cualquier naturaleza, se halla gra-

vada con servidumbre de uso - non edificandi -, de altura y señalamiento en beneficio de

la defensa nacional.

El artículo �3 dispone que las servidumbres las declarará el Poder Ejecutivo, haciéndose

efectivas por el procedimiento de “entrega de la cosa” ante el Juez Letrado competente.

En caso grave y urgente, conforme el artículo ��, las servidumbres podrán ejercerse por

decisión del Comando responsable, poniéndolo en conocimiento del Mando Superior y

Juez Letrado competente en el término de cuarenta y ocho horas.

�8. JIMENEZ DE ARECHAGA, Justino, LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, TOMO I, Edición de la Cámara de Senadores, Montevideo, 1991, p. 3�3.


En las circunstancias extraordinarias a que se refiere el numeral 17 del artículo 1�8 de la

Constitución de la República, conforme el artículo �5, procede la requisa, para asegurar

los suministros necesarios para abastecer a las Fuerzas en servicio u operaciones.

En todos los casos, reza el artículo ��, los daños y perjuicios provocados por el ejercicio

de las servidumbres militares serán indemnizados.

Finalmente, el artículo �7 dispone que el ejercicio de las servidumbres se limitará a lo es-

trictamente necesario para el cumplimiento de la misión, siendo el Comando responsable

de todo exceso.

En suma, si bien los ciudadanos debemos contribuir a la defensa nacional y esta es com-

petencia del Poder Ejecutivo, con el contralor y anuencia (cuando corresponde) del Poder

Legislativo,�9 la ejecución y dirección técnica de los actos bélicos se encuentra a cargo de

profesionales que han abrazado la carrera militar, definida en el artículo 5� del decreto-

ley 1�.157 como una “profesión al servicio de la Nación”.

5. Respecto de la evolución normativa y reafirmando lo anterior, cabe señalar que la ley

del 07 de setiembre de 1825, declarada la Independencia e instalada la Junta o Sala de

Representantes, con función legislativa, permitía que el Gobernador y Capitán General

(que era al mismo tiempo titular del Poder Ejecutivo y Jefe Militar Supremo) delegara el

mando en caso de guerra para continuar desempeñando la función militar.70

A su vez, ya instaurado el Estado Oriental del Uruguay, la ley nº 1�1, de 05 de marzo de

1838, abolió todos los fueros personales, quedando subsistente el militar; la ley de 1�

de julio de 1858 creó la Guardia Nacional, para la defensa de la independencia e insti-

tuciones de la República, integrada por todos los ciudadanos de la República entre 17 y

�7 años de edad, que debían instruirse los domingos y días festivos durante los meses de

febrero, marzo y abril y que suplía al ejército de línea en el respectivo Departamento de

la República.��

�9. MARTINS, Daniel Hugo, “Las Fuerzas Armadas ante la Constitución y la Ley”, en CONSTITUCIÓN Y ADMINISTRACIÓN, Ingranusi Ltda., Montevideo, 1993, pp. 882 - 883.70. CAGNONI, José Aníbal y ONGAY, María del Carmen, op. cit., p. ��.71. MARTINS, Daniel Hugo, LA DEFENSA NACIONAL Y LAS FUERZAS ARMADAS. El Ministerio de Defensa Nacional, Ingranusi Ltda., Montevideo, 1995, p. 21.


En 188�, se sanciona el primer Código Militar, complementado en 1919 por la ley de 15

de enero de 1919, que organiza la jurisdicción militar, que fueran luego sustituidos por

el actualmente vigente, aprobado por el Decreto-Ley 10.32�, de 28 de enero de 19�3 y

que, en realidad, contiene el texto de los Códigos Penal Militar, de Organización de los

Tribunales Militares y de Procedimiento Penal Militar.

Durante la II Guerra Mundial y ante los acontecimientos bélicos, se sanciona la ley 9.9�3,

de 10 de julio de 19�0, de Instrucción Militar, ya citada.

Posteriormente, se dictaron las Leyes Orgánicas de las respectivas Fuerzas, siendo las

actualmente vigentes, con sucesivas modificaciones en la etapa democrática, en el caso

de la Armada Nacional, la ley 10.808, de 19 de octubre de 19��, en el caso de la Fuerza

Aérea Uruguaya, el decreto-ley 1�.7�7, de 28 de diciembre de 1977 y en el caso del Ejér-

cito Nacional, el decreto-ley 15.�88, de 30 de noviembre de 198�, en tanto el decreto-ley

orgánico militar nº 1�.157, de 21 de febrero de 197�, ya referido, estableció el Estatuto

Común para todas las fuerzas armadas, asignándoles como misión fundamental “dar la

seguridad nacional exterior e interior” (artículo 2º).

Como señala DELPIAZZO, el decreto-ley orgánico militar, redujo a la defensa nacio-

nal a ser uno de los medios para lograr la seguridad nacional,72 confundiendo ambos

conceptos.

La ley 15.808, de 07 de abril de 198�, sustituyó el artículo 2º del decreto-ley 1�.157, esta-

bleciéndose que las Fuerzas Armadas tienen por cometido fundamental defender el honor,

la independencia y la paz de la República, la integridad de su territorio, su constitución y

sus leyes, debiendo actuar siempre bajo el mando superior del Presidente de la República,

en acuerdo con el Ministro respectivo, de conformidad con lo que establece el artículo

1�8, inciso 2º de la Constitución.

Finalmente, en el año 2010 se aprueba la ya citada Ley de Defensa Nacional 18.�50, que

continuará siendo objeto de análisis en los Capítulos siguientes.

Este breve desarrollo de las disposiciones constitucionales y legales relativas al tema que

nos ocupa, permite advertir la observación que se realizara al comienzo de este trabajo,

72. DELPIAZZO, Carlos, op. cit., pp. 2�1 - 2�2.


pues pone de relevancia la ausencia de disposiciones legales relativas a la cuestión de la

Defensa Nacional, lo cual refleja la escasa importancia que se le ha dado históricamente

al tema.

II. LA LEY 18.650 Y LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL

1) El establecimiento de la Política de Defensa Nacional�� resulta de fundamental impor-

tancia, no sólo porque implica una toma de decisión a nivel de gobierno, sino también

porque una vez definida la misma se podrá elaborar la Política Militar de Defensa y esta-

blecer el rol que las Fuerzas Armadas deberán cumplir de ahora en adelante, conforme la

doctrina que la conducción política establezca.

En tal sentido, la Ley 18.�50 sólo aporta las líneas estratégicas, las orientaciones y pautas

a seguir para tal definición política, en los artículos 3º y �º.

El artículo 3º dispone que la política de Defensa Nacional, a la que define como una po-

lítica pública, debe propender a través de acuerdos amplios a políticas de Estado y debe

cumplir con los principios generales del derecho interno y del derecho internacional, en

coordinación con la política exterior del Estado.

Ello deberá hacerse respetando, especialmente, los principios de autodeterminación de

los pueblos, de preservación de la paz, de no intervención en los asuntos internos de otras

Naciones, de solución pacífica de las controversias y de cooperación entre los Estados.

El inciso 2º de este artículo establece la acción diplomática como primer instrumento de

solución de conflictos.

El artículo �º establece que en el ejercicio del derecho de legítima defensa consagrado en

la Carta de las Naciones Unidas, la República Oriental del Uruguay se reserva el recurso

del uso de la fuerza para los casos de agresión militar, sin perjuicio de ejercer todos los

medios disuasorios y preventivos que resulten adecuados.

73. JAVIER, Juvenal M., “La política de defensa nacional….citada, pp. �9 y ss. citadas.


Resulta fundamental la afirmación de que se trata de una política pública, lo cual pone de

manifiesto que se trata de una cuestión de interés público y por tanto, que involucra a to-

dos los uruguayos que, eventualmente, podrían ser llamados a prestar su concurso, como

se viera al analizarse la noción de Defensa Nacional.

Ello implica entonces que la Política de Defensa Nacional se halla estrechamente vincu-

lada con la Política de Defensa Militar, que dependerá de las formulaciones de la Política

(Nacional) de Defensa que establezca el Sistema de Defensa Nacional, de la actitud asu-

mida frente a los asuntos internacionales vinculados a ella y de las tareas de articulación

con otras instituciones nacionales o extranjeras, conforme la aplicación de los lineamien-

tos emanados de la Política Exterior de la República.

Precisamente, esa Política Exterior, debe ser ejecutada en estrecha coordinación con las

Políticas públicas referidas y conforme con los principios generales del derecho interno

y del derecho internacional, entre los que se establece en el artículo 3º de la Ley la obli-

gación de respetar los principios de autodeterminación de los Pueblos, de preservación

de la paz, de la solución pacífica de controversias, entre otros mencionados en el texto,

del total de siete enumerados en la Declaración 2�25/XXV, del año 1970, de la Asamblea

General de las Naciones Unidas.��

2) A nuestro juicio, con tales pautas directrices, se busca que las tres Políticas Públicas

referidas cumplan con los objetivos esenciales de la Defensa Nacional referidos en el

artículo 1º de la Ley, esto es, la preservación de la soberanía y de la independencia de

nuestro país, la conservación de la integridad territorial y de sus recursos estratégicos y

la paz de la República.

Si surgieren conflictos porque tales objetivos se vieren afectados, ya sea ante interven-

ciones de terceros Estados en nuestras decisiones políticas o no respetando los limites

territoriales, se consagra expresamente como herramienta de solución de controversias la

acción diplomática.

Debe recordarse, que en Uruguay el artículo 1�8 numeral 1� de la Constitución preceptúa

que el Poder Ejecutivo sólo puede declarar la guerra (previa resolución de la Asamblea

7�. Sobre el tema, JIMENEZ DE ARECHAGA, Eduardo, ARBUET-VIGNALI, Hebert y PUCEIRO RI-POLL, Roberto, DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO, TOMO I, FCU, Montevideo, 2005, pp. �33, ��3 - ��.


General) si para evitarla no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacíficos, cláusula

que debe ser propuesta en los tratados internacionales que celebre la República para resol-

ver las diferencias que surjan entre las partes contratantes, conforme establece el artículo

�º inciso 1º de la Carta.

Es entonces que, felizmente, nuestra Carta constitucional contiene la obligación para el

Estado de recurrir a la vía diplomática previamente a la realización de cualquier acto béli-

co, a fin de que mediante las gestiones diplomáticas pueda lograrse que los demás Estados

respeten, de hecho, la soberanía nacional (por ejemplo, no interviniendo en las decisiones

políticas) o, de derecho, suscribiendo tratados bilaterales de no agresión o de mutua de-

fensa, o convenciones internacionales (de la O.N.U. o de la O.E.A.) que aseguren la paz

y la seguridad internacional.��

El artículo �º de la Ley 18.�50, vinculado con el anterior, establece que nuestra Repú-

blica se reserva el uso de la fuerza como recurso para los casos de agresión militar, en el

ejercicio del derecho de legítima defensa que consagra la Carta de las Naciones Unidas,

ello sin perjuicio del ejercicio de todos los medios disuasorios y preventivos que resulten

adecuados.

3) Por tanto y conforme lo expuesto, el marco constitucional y legal que legitima el ac-

cionar de las Fuerzas Armadas, le asigna en lo externo (artículo 1�8 numerales 2º y 17 de

la Constitución) una función dirigida a la legítima defensa de la Nación, en la que radica

la soberanía (artículo �º de la Carta), que puede ser individual, esto es directa, o asumida

en forma colectiva o aún colaborando en la acción colectiva, si la acción fuese decidida

dentro del marco de la Carta de las Naciones Unidas por el Consejo de Seguridad de la

O.N.U.��

La prevención será fundamental como estrategia para evitar la concreción de cualquier

amenaza contra los intereses del país, para lo cual será necesario contar con una concep-

ción dinámica y flexible de la Defensa Nacional, que atienda a los cambios, se adapte

rápidamente a ellos y desestimule cualquier despliegue bélico contra nuestro país.

75. MARTINS, Daniel Hugo, op. cit., p. 13.7�. DELPIAZZO, Carlos, op. cit., p. 8.


Finalmente, sobre la disuasión, siendo esta un medio pacífico para hacer desistir a otro

Estado del propósito de agresión hacia algunos de nuestros intereses, debe ser un ele-

mento primordial de nuestra Política de Defensa Nacional, pues implica el empleo de

todos los medios jurídicamente lícitos para inducir a un eventual agresor a desistir de

su intención de atacar los intereses del país, haciéndole comprender que no es una so-

lución aceptable para hacer prevalecer su punto de vista respecto de una determinada

cuestión.��

En suma, surge con absoluta claridad que Uruguay ha elegido recorrer los caminos de la

negociación diplomática, adoptándose el concepto fundamental de que no recurrirá, sin

antes explorar una salida pacífica, al uso de la fuerza.

III. LA POLÍTICA MILITAR DE DEFENSA Y SU RELACIÓN CON LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO URUGUAYO.

1. La Política Militar de Defensa que ha de darse el país, debe respetar los lineamientos

generales que fueran trazados por la Política de Defensa Nacional, con la cual debe guar-

dar una estrecha relación y a cuyo servicio se encuentra. Sólo así puede concebirse una

Política Militar de Defensa que sea parte integral de la Defensa Nacional, como política

pública y que involucra a todos los sectores de la vida nacional y cuya responsabilidad en

el cumplimiento la Ley 18.�50, en el artículo 17, encomienda expresamente a la Fuerzas

Armadas, como institución militar de la Defensa.

Como ya se mencionara al comentar la Política de Defensa Nacional, esta es una política

pública y un derecho y un deber de los ciudadanos en su conjunto, aspectos que son tam-

bién aplicables a la Política de Defensa Militar.

Esta deberá tener como elemento medular a las Fuerzas Armadas que, inspiradas en el cri-

terio de eficiencia conjunta establecido en el artículo 19, serán el instrumento fundamen-

tal del Estado para atender a las necesidades que imponga la Defensa Nacional, ya sea

en tiempos de paz (por ejemplo, colaborando con el sistema Nacional de Emergencias),

o en caso de conflicto bélico, ya sea que intervenga el país directamente al ser agredido,

77. DELPIAZZO, Carlos, op. cit., p. 8.


o cumpliendo con directivas impartidas por Organismos Internacionales, que hubieren

solicitado su cooperación.

El artículo 5º de la Ley 18.�50 dispone que la política militar de defensa establecerá la

doctrina del empleo de los medios militares que aseguren la integridad territorial del país

y el libre ejercicio de los derechos de jurisdicción y de soberanía en los espacios terrestre,

marítimo y aéreo del Estado uruguayo. Asimismo, prosigue, determinará la adecuada y

eficaz preparación para enfrentar una agresión militar externa.

Cabe preguntarse cómo y quién establecerá la ”doctrina del empleo de los medios mili-

tares” a fin de proteger los objetivos que señala el artículo 5º y de determinar cuál será la

preparación adecuada y eficiente en caso de enfrentamiento bélico externo del país.

A mi juicio, ello será establecido por el Sistema de Defensa Nacional pues este, conforme

lo dispuesto en el artículo �º de la Ley, determinará la Política de Defensa Nacional y por

tanto, al ser quien dicta los lineamientos fundamentales y básicos a que debe atenerse la

Política Militar de Defensa, también sentará las bases de dicha doctrina.

Conforme lo edictado en el artículo 7º de la Ley 18.�50, tal Sistema se integrará con el

Poder Ejecutivo, con el Poder Legislativo y con el Consejo de Defensa Nacional, que crea

la propia Ley y regula en los artículos 10 a 13, a lo que deben sumarse las competencias

que la misma norma referida atribuye al Ministerio de Defensa Nacional, en los artículos

1� a 1� de la Ley.

Resulta de suma importancia, además, la creación del órgano Estado Mayor de la Defensa

(ESMADE), de la figura del Jefe del Estado Mayor de la Defensa, del Jefe de Operaciones

y del Mando General de las operaciones conjuntas o conjuntas combinadas.

2. Conforme la Constitución y la Ley, al Presidente de la República, actuando con

el Ministro de Defensa Nacional, con los Ministros respectivos o con el Consejo de

Ministros, le corresponde: determinar la Política de Defensa Nacional y sus objetivos,

dirigir la Defensa Nacional, ejercer el Mando Superior de las Fuerzas Armadas (artículo

1�8 numeral 2º de la Constitución), adoptar las medidas pertinentes para solucionar las

situaciones de crisis que afecten a la Defensa Nacional, ejercer la conducción político-


estratégica de la Defensa Nacional y establecer las directivas para las negociaciones

exteriores que contribuyan al logro de los objetivos establecidos en la Política de De-

fensa Nacional.

Al Poder Legislativo, conforme la Ley, le compete ejercer las funciones relativas a la De-

fensa Nacional que le asigna la Constitución de la República: decretar la guerra (artículo

85 numeral 7 de la Constitución), designar todos los años la Fuerza Armada necesaria

(artículo 85 numeral 8), permitir o prohibir que entren tropas extranjeras en el territorio

de la República (artículo 85 numeral 11), negar o conceder la salida de fuerzas naciona-

les fuera de la República (artículo 85 numeral 12), hacer los reglamentos de milicias y

determinar el tiempo y número en que deben reunirse (artículo 85 numeral 15), adoptar

resolución respecto a las medidas prontas de seguridad que decretare el Poder Ejecutivo

(artículo 1�8 numeral 17 de la Constitución), tomar conocimiento de los programas de

estudio de las escuelas e institutos de formación militar y conceder la venia para ascensos

militares (para grados superiores a los de Coronel, conforme artículo 1�8 numeral 11 de

la Constitución).

Por su parte, el Consejo de Defensa Nacional (CODENA),78 regulado en los artículos

10 a 13 de la Ley 18.�50, constituye un órgano asesor y consultivo del Presidente de la

República en materia de defensa, integrado por el propio Presidente de la República, que

lo preside, los Ministros de Defensa Nacional, del Interior, de Relaciones Exteriores y de

Economía y Finanzas, así como otras autoridades que se considere necesario lo integren

al tratarse un tema específico relativo a la Defensa Nacional.

Tiene como cometido primordial asesorar sobre la Defensa Nacional además de, entre

otros cometidos, analizar las amenazas que pudieran poner en riesgo la independencia

y soberanía de la República, o afectar gravemente los intereses nacionales, proponiendo

las acciones y/o medidas necesarias para su resolución, analizar y proponer las hipóte-

sis de conflicto, sugerir la adopción de estrategias, aprobar los planes y coordinar las

acciones necesarias para la defensa y realizar propuestas sobre asuntos relacionados

con la misma que, por afectar a varios organismos del Estado, exijan un tratamiento

conjunto.

78. No debe confundirse este órgano con el COSENA (Consejo de Seguridad Nacional), instituido en prin-cipio por decreto y luego por ley durante el régimen de facto que sufrió nuestro país entre los años 1973 y 1985. Su cometido principal era asesorar al Poder Ejecutivo en materia de seguridad nacional.


En el artículo 2� de la Ley, se le asigna además la competencia de coordinar el sistema

de disponibilidad permanente de recursos, en tiempo de conflicto armado y durante la

vigencia del estado de guerra.

Este órgano, de suma importancia en la Ley, no debe confundirse con el COSENA (Con-

sejo de Seguridad Nacional), creado durante el período de facto por el artículo �º del

citado decreto-ley 1�.157, de 21 de febrero de 197�, en principio como órgano asesor

para luego, al aprobarse los llamados Actos Institucionales nº 2, de 12 de junio de 197�

y nº 3, de 1º de setiembre de 197�, constituirse en una forma de actuación del Poder Eje-

cutivo.79

3. El decreto 1�7/013, de 1� de mayo de 2013, aprobó el Reglamento de organización y

funcionamiento del CODENA, reiterando lo que la Ley 18.�50 había dispuesto respecto

de su naturaleza y por lo general, de sus cometidos, así como de su integración y funcio-

namiento, con algunas modificaciones que se analizarán.

Destaca en la integración del CODENA, la contradicción que implica que sea integrado y

presidido por el Presidente de la República, cuando el principal cometido que le es asig-

nado se trata, precisamente, el de ser un órgano consultivo y de asesoramiento al propio

Presidente.

Ello podría llevar a plantear la cuestión de si el CODENA sería entonces un órgano de-

pendiente del órgano Presidencia de la República, como la Oficina Nacional del Servicio

Civil o la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y ello sin ingresar en el debate doctrina-

rio respecto de si la Presidencia de la República integra o no el Poder Ejecutivo o si sólo

encarna la Jefatura de Estado, fuera del ámbito de dicho Poder.80

Quizás más acertado hubiese sido haber establecido que el Presidente pudiere designar en

el mismo a un representante de alto nivel, o haberle dado otra integración al CODENA y

haber establecido que sería un órgano consultivo y de asesoramiento del Poder Ejecutivo,

atento a las atribuciones que le confiere la Constitución de la República en materia de orden

y seguridad, como las ya señaladas referidas a la conservación del orden y la tranquilidad en

lo interior y la seguridad en lo exterior, previstas en el numeral 1º del artículo 1�8.

79. DELPIAZZO, Carlos, op.cit., p. 2�3.80. Sobre el tema, CASSINELLI MUÑOZ, Horacio, “La Jefatura del Estado en la Constitución Urugua-ya”, en Temas de Derecho Constitucional 1, FCU, Montevideo, 1985, pp. 18 y sgtes.


El decreto 1�7/013 citado, en el artículo 2º, literal g), dentro del numeral 2 del Titulo I,

atinente a los Cometidos, establece que le corresponde asistir al Poder Ejecutivo, a través

del asesoramiento al Presidente de la República, en la formulación de la política de De-

fensa Nacional, la que deberá ser emitida en el primer año de cada gobierno.

Cabe interpretar que al comienzo de cada período de gobierno, el Poder Ejecutivo for-

mulará la Política de Defensa Nacional, emitiendo una Directiva que se elaborará con la

asistencia del CODENA, lo cual resulta conveniente si se tiene presente el dinamismo de

los factores que deben conjugarse y valorarse para la formulación de la Política de Defen-

sa, aunque este cometido no se halla recogido en la Ley marco en estudio.

Relacionado con el anterior, resulta el cometido establecido en el literal j), que le impone

colaborar en la determinación de la aplicación de los objetivos y lineamientos estratégi-

cos de actuación de las Fuerzas Armadas, definiendo sus misiones, tanto en lo nacional

como en lo internacional dentro del marco de la Política en tal sentido, determinando en

orden prioritario el esfuerzo exigible a las mismas.

Precisamente, por Decreto 105/01�, de 29 de abril de 201�, se aprobó la propuesta en

materia de Política de Defensa Nacional formulada por el CODENA.

El literal k) le impone al CODENA realizar todas aquellas funciones que le encomiende

el Presidente de la República, en relación con las diferentes situaciones emergentes (que

en los hechos vayan planteándose) vinculadas con la Defensa Nacional.

4. El decreto referido crea además la Comisión Interministerial de Defensa Nacional (o

CIDEN), en los artículos �º a 10º, dentro de los numerales 1 a �, comprendidos a su vez

dentro del Título II.

El artículo �º establece que se trata de un órgano colegado de trabajo permanente, de-

pendiente del CODENA, a través de la Secretaría Permanente, que adoptará sus deci-

siones por consenso (artículo 10 numeral c), que tiene entre sus cometidos, referidos en

el artículo 7º, ejecutar los acuerdos adoptados por el CODENA (literal b).

El decreto 1�7/013, en los artículos 11 a 1�, dentro del Título III, regula lo atinente a la

Secretaría Permanente del CODENA, la cual será responsable de la gestión de los asuntos


ordinarios y extraordinarios así definidos por este, además de ser el órgano de coordina-

ción del CODENA en los temas vinculados con la Defensa Nacional (artículos 11 y 12

del reglamento).

El Título IV del decreto referido, desde los artículos 15 a 18, regula lo relativo a la de-

signación y cometidos del Secretario del CODENA, quien le designa y le mantendrá en

tanto lo entienda pertinente, del cual depende en forma directa, dándole cuenta de su

actuación.

El Secretario es el jerarca de la Secretaría Permanente del CODENA y el responsable

de dirigirla, pudiendo contar con asesores encargados de asistirlo en asuntos específicos

vinculados a la Defensa Nacional.

El artículo 19 del decreto obliga a las “instituciones de la Administración Pública” a

suministrarle a la Secretaría del CODENA la información que le sea requerida para el

cumplimiento de sus funciones, la que será instruida en forma urgente.

Si en “el plazo considerado”, que el decreto no establece cuál es, dejándolo por tanto

librado a la discrecionalidad de la Secretaría, no se le proporciona la información, el Se-

cretario la solicitará a través del Poder Ejecutivo.

En principio, podría esta norma, eventualmente, ser aplicable a las dependencias de la

Administración Central, pero sería discutible su aplicación al resto de la Administración

Pública, pues podrían vulnerarse, por ejemplo, normas relativas al deber de reserva del

funcionario público.

La excepción sería el caso previsto en el ya citado decreto-ley orgánico 1�.157, en el ar-

tículo 257, que obliga a todas las dependencias del Poder Ejecutivo, Gobiernos Departa-

mentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, así como los establecimientos

particulares cualquiera sea su índole, a suministrar los informes y permitir los estudios

requeridos para la estructuración y actualización del Plan de Movilización Militar (y sólo

para esta hipótesis), que integra el Plan de Movilización Nacional.

Dicha información tendrá carácter reservado y será evacuada dentro del menor plazo,

para que su utilización sea oportuna.


5. Resulta importante referirse al concepto de “interoperabilidad”, que podría dar so-

lución al problema planteado, contenido en la Ley de Presupuesto Nacional 18.719, de

27 de diciembre de 2010, que ha sido definido como “la capacidad de los sistemas de

información, y por ende de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir

datos y posibilitar el intercambio de información entre ellos.”81

La ley citada establece en el artículo 157 que las entidades públicas, estatales o no, debe-

rán adoptar las medidas necesarias e incorporar las tecnologías requeridas para promover

el intercambio de información, pública o privada autorizada por su titular, disponible en

medios electrónicos.

En el artículo 158 precisa que las entidades deben cumplir con las obligaciones de secre-

to, reserva o confidencialidad, adoptando medidas para garantizar niveles adecuados de

seguridad, recabar el consentimiento según la ley 18.331 de protección de Datos Perso-

nales y Hábeas Data, etc.

El artículo 159, fija principios generales (cooperación e integralidad, finalidad, confianza

y seguridad, etc.), además de referirse al procedimiento a seguir entre organismo emisor

y receptor y a un eventual acuerdo sobre intercambio de información.

El artículo 1�0 le asigna importante papel a la AGESIC (Agencia para el Desarrollo del

Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimien-

to, Unidad ejecutora de la Presidencia de la República, pero que cuenta con autonomía

técnica), pues entre otras, le confiere las potestades de dictar y proponer las políticas,

normas, estándares y procedimientos que deberán ser tenidos en cuenta para garantizar la

interoperabilidad, de asesorar preceptivamente al Poder Ejecutivo sobre proyectos de ley

o reglamentos sobre esta temática, de apercibir a organismos incumplidores y de resolver

toda controversia entre el organismo emisor y el receptor, mediante resolución fundada

y vinculante.82

6. Por su parte, al Ministro de Defensa Nacional, jerarca del sistema orgánico Ministerio

de Defensa Nacional le corresponde, de acuerdo al artículo 1� de la Ley 18.�50 (a mi

juicio, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 181 de la Constitución), actuar con

81. ROTONDO TORNARÍA, Felipe, PRESUPUESTO NACIONAL 2010-201�. LEY Nº 18.719. LEC-TURA DESDE EL DERECHO ADMINISTRATIVO, FCU, Montevideo, 2011, pp. 21 - 2�.82. Autor y op. cit., p. 22.


el Presidente de la República en todo lo inherente a la Defensa Militar, integrar como

miembro permanente el Consejo de Defensa Nacional, la preparación, la dirección, el or-

denamiento y la ejecución de la Política de Defensa Nacional, así como la obtención y la

gestión de los recursos humanos y materiales para ello y finalmente, la dirección superior

y la administración de las Fuerzas Armadas, en aquello que no se reserve directamente el

Poder Ejecutivo.

El artículo 1� de la Ley 18.�50 establece cuatro áreas básicas de su competencia (literales

A hasta D), sin perjuicio de lo que establezca la Ley Orgánica del Ministerio, entre las que

se encuentra, en el literal C), el Estado Mayor de la Defensa.

Es concebido en la Ley como el órgano de asesoramiento ministerial de orden militar,

con el cometido de asesorar y coordinar las actividades de las Fuerzas Armadas, bajo las

directivas de la política militar, en materia de la elaboración doctrinaria y planificación

del concepto de operación conjunta de las Fuerzas Armadas.

Le corresponde además el análisis y la valoración de escenarios estratégicos, la planifica-

ción logística de las Fuerzas Armadas a nivel ministerial, particularmente en lo referido a

sistemas de armas, de comunicaciones, de equipamiento y de nuevas tecnologías; la doc-

trina y reglas de enfrentamiento del instrumento militar; la planificación y coordinación

de operaciones conjuntas y/o combinadas, centralizando en su organización los diferentes

asuntos vinculados con la inteligencia militar, así como la actuación de los Agregados de

Defensa de la República acreditados ante gobiernos extranjeros.

7. El Jefe del Estado Mayor de la Defensa, creado por el artículo 1�, literal C), subliteral

f) de la Ley 18.�50, en la redacción dada por el artículo Único de la Ley 18.89�, de 2�

de abril de 2012, es designado por el Poder Ejecutivo conforme la confianza que en él

se deposite y acorde a lo dispuesto en los artículos 1º de la ley 15.808, de 07 de abril de

198� y 1º de la ley 18.198, de 21 de noviembre de 2007, no estableciéndose la rotación

obligatoria de las Fuerzas. Tendrá la misma jerarquía y rango que los Comandantes en

Jefe de las Fuerzas Armadas.

Bajo la dependencia directa del Ministro de Defensa Nacional y las directivas del Mando

Superior de las Fuerzas Armadas, le compete el asesoramiento militar al Ministro, la co-

ordinación de las actividades de las Fuerzas Armadas, la dirección del Sistema Nacional


de Operaciones de la Paz (SINOMAPA) y el Mando General de las operaciones conjuntas

o conjuntas combinadas.

De tal forma, las Fuerzas Armadas, como responsables de la ejecución de las actividades

militares de la Defensa Nacional (conforme el artículo 17 de la Ley) actuarán, respecto

de las funciones, actividades y servicios cuya naturaleza no sea especifica de una sola

fuerza, inspiradas en el criterio de eficiencia conjunta (consagrado en el artículo 19 de la

Ley), que implica el empleo de fuerzas de distintas instituciones militares bajo un mando

único.

La Ley Marco de Defensa Nacional, además del Mando General de las operaciones, creó

el cargo de Jefe de Operaciones, este sí de carácter rotativo entre las Fuerzas Armadas,

representando el Nivel Estratégico Operacional junto con los Comandantes de Mandos

Conjuntos que se hayan creado para el cumplimiento de los Planes Militares de la Defen-

sa, que pueden ser con fines bélicos defensivos o, en tiempo de paz, relativos a asuntos

vinculados con la respuesta a darse a crisis o catástrofes naturales, o en apoyo del Sistema

Nacional de Emergencias, como señala el artículo 20 de la Ley.

El concepto de eficiencia conjunta implica, más allá de la naturaleza específica de las

funciones, actividades y servicios que cada fuerza debe cumplir conforme sus respectivas

leyes orgánicas, la formación, instrucción y preparación necesarias, de cargo de cada Co-

mando, para cumplir adecuadamente y con eficacia las misiones asignadas por el Mando

superior, a fin de emplear, como se señalara, fuerzas terrestres, navales y aéreas bajo un

mando único.

8. Respecto de la Política Exterior del país, se advierte una mayor participación en el

ámbito regional, por ejemplo, dentro de un proceso de integración como el desarrollado

en la UNASUR y basado en los principios en los que debe inspirarse la Política Militar

de Defensa Nacional, establecidos en el artículo 3º de la Ley Marco que se comenta y que

fueran ya referidos en el Capítulo II de este trabajo (principio de preservación de la paz,

de autodeterminación de los pueblos, etc.).

En la Ley Marco y dentro del contexto de cooperación y coordinación entre áreas del

Estado respecto de la Defensa Nacional, se da ahora mayor relevancia a las tareas de los

Agregados Militares o de Defensa, centralizándose su actuación en el Estado Mayor de


la Defensa (artículo 1�, literal C), subliteral e) de la Ley), pues a la vez que cumplen con

su misión militar, resultan un factor importante para reafirmar el compromiso de nuestro

país con el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, ratificado con la

presencia y el despliegue de contingentes de tropas uruguayas en misiones de paz en el

exterior, bajo la égida de la Organización de las Naciones Unidas.

Por otro lado, las Agregadurías militares, combinadas con las Misiones de Paz, basándose

en la concepción diplomática del Uruguay de no utilizar la fuerza sin recurrir previamente

a medios pacíficos, desempeñan un papel fundamental en la coordinación de acciones

diplomáticas, estrechando vínculos militares que permitan el intercambio de experiencias

y la pacífica cooperación con otras Fuerzas Armadas, constituyéndose en una herramienta

fundamental de apoyo a la Política Exterior del Estado Uruguayo.

Cabe aquí recordar los comentarios de JIMENEZ DE ARECHAGA, mencionados en

la Introducción de este trabajo, sobre el concepto de Seguridad Exterior: “Para la con-

servación de la seguridad exterior, el Poder Ejecutivo actúa en primer lugar, regulando

las relaciones diplomáticas del Estado; en segundo lugar, por medio de la organización

militar.

Se trata, en el primer caso, de un sistema de prevención genérica de los riesgos que

puedan llegar a comprometer la seguridad exterior del Estado; en el segundo caso, de

medidas de prevención o de represión concretas y materiales.

En cuanto a las relaciones diplomáticas, compete al Poder Ejecutivo la conducción de

los negocios exteriores……

En cuanto a la concreta defensa de la seguridad exterior, el Poder Ejecutivo tiene la jefa-

tura del ejército, al cual le está confiada la seguridad de las fronteras.”83

83. JIMENEZ DE ARECHAGA, Justino, op. cit., TOMO III, p. 103 - 10�.


IV. CONCLUSIONES SOBRE EL TEMA

En Uruguay, resultaba necesario crear una estructura de Defensa Nacional que el país

no tenía y que se tornaba imprescindible en función de las demandas que impone hoy la

globalización, a fin de atender adecuadamente a la defensa de los intereses nacionales (o

primarios), pues resultan de fundamental importancia para el país, como es el caso del

mantenimiento de la soberanía nacional o de la preservación de la integridad territorial.

Ello debe conjugarse con la Defensa de los intereses estratégicos, que si bien no siempre

afectan directamente a tales intereses, sí contribuyen claramente a su supervivencia y

son generalmente variables, como es el caso del mantenimiento de la paz y la seguridad

internacionales o de la preservación del medio ambiente.

La Ley Marco 18.�50 atiende a tales intereses primarios y estratégicos, pero también a los

intereses humanitarios, concretamente al disponer en el artículo 20 que las Fuerzas Arma-

das, en tiempo de paz, podrán prestar servicios o colaboración en actividades que, por su

especialidad, relevancia social o conveniencia pública les sean solicitadas, sin detrimento

del cumplimiento de su misión fundamental.

Por tanto, sin perjuicio de su misión predominantemente militar, las fuerzas podrán ser

utilizadas en caso de catástrofes o desastres naturales, si se dan los requisitos establecidos

en el artículo, relativos a la especialidad, interés público o importancia para la sociedad,

además de la orden expresa del Ministro de Defensa Nacional.

De tal forma, se afectan entonces recursos, en principio, con destino a la Defensa Nacio-

nal, a la realización de tareas no estrictamente militares, en salvaguarda de los derechos

de la comunidad.

Las novedades que incorpora la Ley, como es el caso del CODENA, del Estado Mayor de

la Defensa y de la figura del Jefe del Estado Mayor de la Defensa, resultarán fundamen-

tales en el momento de trazarse los lineamientos directrices de la Política de Defensa y

Militar de Defensa, dentro del Sistema de Defensa Nacional que consagra y su posterior

ejecución.


Una vez se defina la Política de Defensa Nacional y luego, en base a tales líneas directri-

ces, la Política Militar de Defensa, no debe soslayarse la importancia de otras disposicio-

nes legales que hemos citado en este trabajo, como la ley 9.9�3 y el decreto-ley 1�.157,

de aplicación en diversos aspectos tratados en la Ley Marco 18.�50.

En suma, como expresara el Profesor MARTINS,8�las Fuerzas Armadas, obedeciendo al

mando superior y respetando las normas constitucionales, ejercen una función esencial

del Estado: la de defender su existencia, su integridad territorial, la independencia, la paz

interna, la seguridad exterior y el ejercicio pleno de la soberanía por medio de sus poderes

representativos.

Esta misión es de la mayor importancia dentro del Estado y dado que a sus integrantes

se les confía las armas propiedad de la República, se les exige neutralidad política y que

estén al servicio de la Nación.

El mandato constitucional –que interpreta lo que el pueblo oriental ha querido desde el

nacimiento de la Patria-, conforme MARTINS, es absolutamente claro.85

8�. MARTINS, Daniel Hugo, “Las Fuerzas Armadas….” citado, p. 881.85. MARTINS, Daniel Hugo, “Las Fuerzas Armadas….” citado, p. 881 citada.


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Cuaderno 6 de Derecho

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