Cuaderno Consejos de Desarrollo y Participacion Ciudadana

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)Belinda Ramos Muoz y Mario Sosa Velsquez

Cuaderno de Desarrollo Humano2009/2010 - 5

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo5a. avenida 5-55 zona 14, Europlaza, torre IV, nivel 10.Tel 2384-3100www.undp.org.gt

Edicin: Eva Sazo de Mndez, Ineditasa, con la colaboracin de Mara Luisa de GmezDiagramacin: Roco Acevedo, Estudio PrpuraDiseo de portada: Roco Acevedo, con elementos del INDH 2009/2010 Impreso por: ServiprensaNmero de ejemplares: 1,000Guatemala, 2010

La realizacin de este documento fue posible gracias al apoyo financiero de la Agencia de los Estados Uni-dos para el Desarrollo Internacional, USAID; Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Aecid; Agencia Noruega para Cooperacin al Desarrollo, Norad; Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Asdi.

El contenido aqu expresado es responsabilidad de sus autores y el mismo no necesariamente refleja las opiniones de las agencias y gobiernos cooperantes.

Se permite la reproduccin parcial o total de este documento, citando la fuente bibliogrfica como corres-ponde. Se estimula el uso de este documento con fines de estudio, investigacin o implementacin de pol-ticas pblicas.

321RAMcon

Ramos Muoz, Belinda y Mario Sosa Velsquez Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009). Guatemala. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010.

45 p. (Cuadernos de Desarrollo Humano; 2009/2010-5).

ISBN 978-9929-8025-6-8

1. Descentralizacin - Guatemala. 2. Gobierno - Guatemala. 3. Sociedad. 4. Participacin poltica.

Contenido

Presentacin

Introduccin

1. Antecedentes (1985-2002)

1.1 Bases jurdicas: Constitucin de 1985 y Decreto 52-87 1.2 Nivel de implementacin (1987-2002)1.3 Hacia un modelo participativo de la gestin pblica: los Acuerdos de paz (1996) 1.4 Reformas a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

2. Conformacin y presencia territorial del SCDUR (2002-2009)

2.1 Presencia territorial y conformacin durante el primer ao de vigencia de las reformas (2002-2003) 2.2 Evolucin de la conformacin y presencia territorial (2003-2009) 2.3 Dificultades en la integracin del SCDUR

3. Articulacin y funcionamiento del SCDUR (2002-2009)

3.1 Los niveles superiores: el Conadur y los Corede 3.2 El nivel intermedio: los Codede 3.3 La base del sistema: los Comude y Cocode

4. Asignacin presupuestaria e inversin pblica mediante el SCDUR

4.1 Evolucin de la asignacin y ejecucin presupuestaria (1993-2009)4.2 Inversin pblica y extrema pobreza 4.3 La participacin ciudadana en la elaboracin del presupuesto 4.4 Balance de la asignacin, inversin pblica y ejecucin presupuestaria mediante el SCDUR

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5. La participacin ciudadana en el SCDUR 5.1 La participacin de la sociedad civil en los distintos niveles 5.2 La participacin de las mujeres 5.3 La participacin indgena

6. Consideraciones finales

Referencias bibliogrficas

Siglas y acrnimos

Anexo

Estudio de caso El Codede de Totonicapn Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en San Cristbal Acasaguastln

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5Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Presentacin

El enfoque de desarrollo humano ha sido flexible y dinmi-co. El Informe sobre desarrollo humano 2010, La verdade-ra riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, celebra el vigsimo aniversario del lanzamiento del primer informe mundial, con una revisin de los conceptos e instru-mentos de medicin del enfoque y un anlisis comparativo de las tendencias del desarrollo humano desde los aos 70 del siglo XX. Define desarrollo humano como la expresin de la libertad de las personas para vivir una vida prolongada, saluda-ble y creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten (PNUD 2010). Refina la forma de medir el ndice de desarrollo humano. Muestra que la relacin entre crecimiento econmico y desarrollo hu-mano es compleja y todava requiere ms estudio. Asimismo plantea una reflexin sobre los roles de agentes estratgicos para el desarrollo humano, entre ellos, el Estado a travs de sus polticas pblicas.

El INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el de-sarrollo humano, analiza el papel que ha jugado el Estado gua-temalteco en la promocin del desarrollo humano durante los ltimos 25 aos. Se encuentra organizado en cuatro partes. La primera est dedicada a los aspectos conceptuales e histricos: el surgimiento del Estado moderno, la formacin del Estado nacional guatemalteco (1821-1985) y las relaciones entre Es-tado y desarrollo humano. La segunda parte est orientada al anlisis de la estructura, la burocracia y la poltica fiscal del Estado, as como a la medicin de la densidad estatal en el terri-torio. La tercera parte enfoca el papel que el Estado ha desem-peado en la prestacin de servicios de salud y de educacin, en la garanta de los derechos a la seguridad y la justicia, en la promocin de la democracia, en la reduccin de la pobreza y de las desigualdades que afectan a los pueblos indgenas y a las mujeres. Finalmente, en la cuarta se plantea una propuesta para la transformacin del Estado guatemalteco hacia un Esta-do plural que promueve el desarrollo humano.

Los Cuadernos de Desarrollo Humano son una lnea editorial dedicada a ampliar y profundizar los temas tratados en cada Informe nacional de desarrollo humano (INDH). Se generan como subproductos del proceso de elaboracin de un Informe,

ya que son trabajos de consultora que, despus de una revi-sin tcnica con especialistas, se utilizan como insumos en su redaccin, y, por una serie de caractersticas, son selecciona-dos para publicacin en la serie de Cuadernos que acompaan al INDH. Su autora corresponde a investigadores que contri-buyen con perspectivas conceptuales y resultados empricos al debate sobre temas de relevancia para al avance del desarrollo humano.

En esta oportunidad, Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009), quinto nmero de la serie Cuadernos de Desarrollo Humano 2009/2010, ampla el anlisis presentado en el INDH 2009/2010 sobre el papel que el Estado guatemalteco ha desempeado en la promocin de la democracia a travs del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (SCDUR). El estudio realizado por Belinda Ra-mos Muoz, sociloga, y Mario Sosa Velsquez, antroplogo, est organizado de acuerdo a criterios temticos y temporales. Parte de la revisin de antecedentes del Sistema, entre los cua-les se encuentran las bases jurdicas iniciales en la Constitucin Poltica de la Repblica y el Decreto 52-87, los tropiezos de su puesta en marcha entre fines de los aos 80 y principios de los 90, el papel de los Acuerdos de paz en el replanteamiento de los consejos de desarrollo y la reforma de la Ley de los Conse-jos de Desarrollo Urbano y Rural en 2002. Aborda el perodo 2002-2009 en dos secciones: una dedicada a la conformacin y presencia territorial del SCDUR y otra a su funcionamiento y articulacin entre sus diferentes niveles (comunitario, munici-pal, departamental, regional y nacional).

Con esta base el estudio procede al anlisis de la asignacin presupuestaria e inversin pblica por medio del SCDUR. Lue-go examina la participacin ciudadana en los diferentes niveles del SCDUR y destaca las desigualdades de gnero que afectan la participacin de las mujeres. Enfoca, asimismo, las relacio-nes entre el SCDUR y los pueblos indgenas, usando criterios de anlisis como simetra y pertinencia culturales.1

Adems de las conclusiones, el estudio incluye como anexo dos estudios de caso que muestran el funcionamiento del Codede de Totonicapn y del Comude de San Cristbal Acasaguastln, en contextos geogrficos y etnoculturales muy distintos. Uno,

1 Algunos de los datos incluidos en estas secciones corresponden a 2010.

Linda Asturias de BarriosCoordinadora del Programa de Informes Nacionalesde Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio

en el occidente del pas, en la comunidad lingstica kiche y otro, en el oriente, en una zona ladina (mestiza, no indgena).

Agradecemos a los especialistas que participaron en el taller de revisin tcnica de la versin preliminar del trabajo que dio origen a este Cuaderno, en febrero de 2010, y a quienes contri-buyeron con insumos especficos, as como a sus instituciones: Amlcar Burgos, Funcede; Mercedes Asturias de Castaeda; Jorge Escoto, PEL/Usaid; Miriam Chavajay, Oacnudh; Fernando Espinoza, PGL; Mauricio Benard, SCEP; Antonio de Len, URL; Waleska Aldana, Segeplan.

Nos complace poner a disposicin del pblico la presente publicacin, la cual constituye un aporte substantivo para la

comprensin del papel que el Sistema de Consejos de Desa-rrollo Urbano y Rural ha jugado como mecanismo de participa-cin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas, desde su concepcin en la Constitucin Poltica de la Repblica de 1985 hasta su operacin a finales de la primera dcada del si-glo XX. Se expone como un valioso documento de consulta y debate para instituciones del Estado, el SCDUR, universidades y centros de investigacin, medios de comunicacin, partidos polticos, organizaciones sociales, el sector privado y personas interesadas en los mecanismos de participacin ciudadana con que cuenta el Estado guatemalteco. Se espera que el documen-to contribuya a un proceso de reflexin-accin que contribuya al fortalecimiento del SCDUR como espacio de participacin ciudadana orientado al desarrollo humano.


Introduccin

La dcada de los 80 estuvo marcada por el impulso a los pro-cesos de democratizacin, privatizacin y modernizacin del Estado, a travs de propuestas que incluyeron procesos de des-centralizacin y participacin ciudadana. Se cambi el modelo que tena al Estado como principal promotor del desarrollo por otro en el que los agentes privados, la empresa y la iniciati-va individual la sociedad civil entendida en sentido liberal se convierten en los principales protagonistas del desarrollo. En este entorno, los problemas y desafos de la pobreza, la des-igualdad y la gobernabilidad, acrecentados por las polticas de ajuste estructural, propiciaron el cambio del modelo de Estado desarrollista al de Estado subsidiario (PNUD, 2008: 414-418).

En Guatemala, la Constitucin Poltica de 1985 y la Ley de Con-sejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto Nmero 52-87) sentaron las bases para la creacin de uno de los sistemas lati-noamericanos ms avanzados y democrticos de planificacin del desarrollo, mediante la participacin ciudadana en la for-mulacin de las polticas pblicas. No obstante, hubo que espe-rar una dcada para que el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (SCDUR) fuese impulsado, con la firma de la paz (1996); y una dcada y media para que la participacin ciudadana empezara a constituirse en horizonte posible como poltica pblica, con la promulgacin de las tres nuevas leyes de descentralizacin y participacin ciudadana por parte del Congreso de la Repblica (2002).2

El presente estudio tiene como objetivo general hacer un ba-lance de los avances, limitaciones y alcances que ha tenido la poltica pblica de participacin ciudadana directa en la toma de decisiones en el SCDUR (niveles comunitario, municipal, departamental, regional y nacional), a partir de su primera ins-tauracin en 1987. En especfico se persigui:

1. Describir los antecedentes y los factores internacionales que dieron origen a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

2. Identificar y comparar la presencia y conformacin de los consejos de desarrollo durante los perodos de con-formacin (2002/3) y actual (2008/9); establecer las di-ficultades en la integracin del SCDUR y la forma como se ha comportado la asignacin de los recursos financie-ros.

3. Efectuar un anlisis cualitativo sobre el funcionamiento del SCDUR, que permita establecer:

la coherencia del funcionamiento real en relacin con las funciones descritas en la Ley y las necesida-des a las que responde;

los niveles del sistema en los que se promueve mayor participacin ciudadana y que permiten el empoderamiento y la toma de decisiones de la ciu-dadana; y

los factores limitantes y facilitadores del funciona-miento de los consejos de desarrollo.

4. Establecer las dinmicas de poder en la participacin ciudadana al interno de los consejos de desarrollo.

La recopilacin, anlisis e interpretacin de los datos princi-pales del estudio se realiz durante los meses de noviembre y diciembre de 2009, para lo cual se utilizaron mtodos cuantita-tivos y cualitativos de investigacin. Las fuentes de informacin principales fueron: documentos de entidades acadmicas, or-ganismos internacionales, ONG e instituciones pblicas; y esta-dsticas oficiales de la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), Ministerio de Finanzas Pblicas (Minfin), Instituto Nacional de Estadstica (INE) y Secretara de Planifica-cin y Programacin de la Presidencia (Segeplan). Adems, se realizaron entrevistas semiestructuradas y abiertas a informan-tes clave y estudios de caso.3

Para efectos de este estudio, la participacin ciudadana se re-fiere al conjunto de prcticas, acciones y procesos mediante los cuales individuos y grupos sociales, polticos, econmicos y

2 stas son: Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (D.o 11-2002), Cdigo Municipal (D.o 12-2002) y Ley General de Descentralizacin (D.o 14-2002).3 Para el efecto se hizo una revisin bibliogrfica de diversos estudios de caso y se realiz trabajo de campo para documentar la experiencia del Consejo de Desarrollo Departamental de Totonicapn y del funcionamiento del sistema en el municipio de San Cristbal Acasaguastln, Departamento de El Progreso.

8 Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

tnicos, intervienen en el proceso de formulacin de polticas con el propsito de incidir en el control y distribucin de los recursos, decisiones o beneficios para el logro de sus aspira-ciones, necesidades y demandas. Es una relacin de poder, a travs de la cual una pluralidad de actores se encuentran y con-frontan, ejerciendo su capacidad de decisin para orientar los recursos en funcin de sus aspiraciones.

Como marco de referencia para el anlisis se utiliz el enfoque metodolgico para el proceso de formulacin de polticas pro-puesto por Stein, E., et l (2006), y el informe Barmetro de la Profesionalizacin de los Servicios Civiles de Centroamrica y Repblica Dominicana (2009). Se parte de las premisas me-todolgicas siguientes: a) la complejidad de los procesos de formulacin y ejecucin de polticas pblicas; b) el nfasis en el funcionamiento real del SCDUR, ms que en la norma que lo rige; c) la importancia de los procesos, estructuras y relaciones de poder; y d) el predominio del anlisis cualitativo.4 El enfo-que se centra en el funcionamiento real del SCDUR, los proce-sos, factores, caractersticas, actores y relaciones de poder que

intervienen; as como en la importancia que tiene la participa-cin ciudadana en el proceso de formulacin de polticas para el logro del desarrollo.

El cuaderno est organizado en seis apartados. Se inicia con una recuperacin de los antecedentes del SCDUR durante el perodo 1985-2002, resaltando sus bases jurdicas y polticas y su nivel de implementacin. El segundo apartado se enfoca en la conformacin y presencia territorial de los consejos a partir de la vigencia de las reformas a la Ley de Consejos de Desarro-llo Urbano y Rural (LCDUR, 2002), destacando las dificultados de integracin del sistema. El apartado tercero trata del funcio-namiento del sistema en sus niveles, identificando sus debilida-des y fortalezas, y las relaciones de poder que intervienen en el mismo. En el cuarto apartado se realiza un breve anlisis de la asignacin, ejecucin e inversin pblica mediante el siste-ma. El numeral cinco se enfoca en la participacin ciudadana a travs del sistema, sus alcances y limitaciones como poltica pblica para el logro del desarrollo. Finalmente, el estudio in-corpora un conjunto de conclusiones.

4 La mayora de los datos cuantitativos usados en tablas provienen de fuentes de informacin de Segeplan y la SCEP.


1. Antecedentes (1985-2002)

1.1 Bases jurdicas: Constitucin de 1985 y decreto 52-87

Los consejos de desarrollo constituyen un sistema de coordina-cin entre las instituciones pblicas y privadas para la formula-cin de polticas orientadas al desarrollo, en todos los niveles de la organizacin poltica administrativa del pas. Se funda-mentan en la Constitucin Poltica de la Repblica 1985, en donde est contenido el mandato que obliga al Estado a pro-mover el desarrollo nacional y regional, la descentralizacin poltica, administrativa, financiera y econmica, y la participa-cin de las comunidades en la ejecucin de los programas de salud.

Lo referido a la descentralizacin se encuentra en los artcu-los 119, 224 y 257 de la Constitucin. Los artculos 225, 226, 228 y 231 hacen referencia directamente a la instauracin de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (CDUR), en los niveles nacional (para la organizacin y coordinacin de la administra-cin pblica, la formulacin de polticas de desarrollo urbano y rural, y el ordenamiento territorial), regional, departamental y en la regin metropolitana; y el artculo 229 se relaciona con el aporte financiero del gobierno central a los departamentos para su funcionamiento.

El desarrollo del marco jurdico del SCDUR y de la participa-cin ciudadana como poltica pblica, se produce dos aos ms tarde con la promulgacin por el Congreso de la Repblica de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (LCDUR).5 En el decreto de creacin se estipula que de conformidad a la concepcin del Estado es indispensable crear un sistema nacio-nal para asegurar, promover y garantizar la participacin de la poblacin en la identificacin de problemas y soluciones y la ejecucin de programas y proyectos de desarrollo, y que estos esfuerzos deben ser orientados a superar las desigualdades sociales y econmicas existentes entre las diferentes regiones del pas y entre el rea urbana y el rea rural. Tambin seala como funcin del sistema, la promocin de la organizacin y participacin efectiva de la poblacin en el desarrollo integral del pas, mediante la identificacin de necesidades, la formu-

lacin de propuestas de solucin y su priorizacin en la ejecu-cin. Adems, ampla los niveles de conformacin del SCDUR de tres a cinco, contemplndose la instauracin de consejos municipales y locales.

1.2 Nivel de implementacin (1987-2002)

Desde el inicio, el nuevo modelo de administracin pblica plasmado en la Constitucin, con sus posteriores desarrollos legislativos, tuvo demasiados detractores. El ataque al SCDUR provino de diversos frentes. Para los sectores opuestos al gobierno de entonces, los consejos de desarrollo aparecan como un instrumento del partido gobernante, la Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG), para perpetuarse en el poder a partir de las elecciones municipales de 1988 y presidenciales de 1990. El rechazo de la izquierda vino por su parecido con las Coordinadoras Interinstitucionales, expresin de la poltica contrainsurgente. Por otro lado, la poltica de organizacin de la poblacin y la constitucin de los consejos locales de de-sarrollo desplegada en el territorio nacional por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural, cre una disputa fuerte por el control de la poblacin rural entre el poder civil y el militar; y aument el temor de la derecha a que los consejos de desa-rrollo pudieran transformarse en focos de movilizacin social o base de apoyo a la guerrilla (Arancibia, 1999:151; Alcntara y Carrillo, 2005:111; Dardn y Chvez, 2003:4).

En mayo de 1988, los consejos locales de desarrollo fueron suspendidos por la Corte de Constitucionalidad, a raz de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Jorge Serrano Elas. El argumento se sustentaba en que los artculos relativos a los consejos locales violaban la autonoma municipal. El Mi-nisterio de Desarrollo fue perdiendo funcionalidad durante los siguientes gobiernos, hasta ser finalmente suprimido en 1995, durante el gobierno interino de Ramiro de Len Carpio, y sus-tituido por la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presi-dencia (SCEP), a la que se trasladan las funciones de direccin del sistema6 (Dardn y Chvez, 2003: 5-6).

5 D.o 52-87. 6 Entrevista realizada el 17 de diciembre de 2009 a Jos A. De Len Escribano, Subsecretario Ejecutivo para la Descentralizacin (2004-2005), Director General para la

Descentralizacin en el ao 2004.


Su reactivacin parcial en el nivel intermedio se dio con la crea-cin del Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC) en 1993, que le inyect recursos estatales para la in-versin en obras de infraestructura. Esto estimul el inters de gobernadores, alcaldes y coordinadores regionales para su funcionamiento. Sin embargo, la reactivacin no fue uniforme ni integral, sino slo de algunos consejos departamentales estratgicos en funcin productiva y relacionada con las zo-nas de conflicto. Los consejos no llegaron a funcionar como instancias de deliberacin y decisin, sino que habitualmente se limitaron a recibir gestiones de las autoridades locales, de-partamentales y nacionales, segn fuera su mbito. Por otro lado, los representantes de los consejos provenientes de insti-tuciones pblicas y de la sociedad civil no se vieron motivados a participar en las reuniones, pues no tenan posibilidad de intervenir en la aprobacin de proyectos del FSDC (Alcntara y Carrillo, 2005:111).

1.3 Hacia un modelo participativo de la gestin pblica: los Acuerdos de paz (1996)

La participacin ciudadana como poltica pblica tuvo un im-pulso importante con los Acuerdos de paz, los cuales aportaron un marco poltico general de respaldo al proceso de descentra-lizacin y la participacin ciudadana en materia de planifica-cin del desarrollo. En particular, el Acuerdo de Quertaro (1991) estipula que para el fortalecimiento de la democracia funcional y participativa es necesario garantizar y promover la participacin de la sociedad civil en la formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas del gobierno en los diferentes niveles administrativos.

El Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indge-nas (Aidpi, 1995) plantea el derecho de los pueblos indgenas, en el marco de la autonoma municipal, a decidir sus priorida-des en lo que atae al proceso de desarrollo, en particular con relacin a la educacin, salud, cultura e infraestructura; y les


reconoce el derecho a la creacin y direccin de sus propias instituciones, y al ejercicio libre de sus derechos polticos. Para esto se plante la institucionalizacin de la representacin de los pueblos indgenas en los distintos niveles.

Por su parte, el Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y si-tuacin agraria (Asesa, 1996), establece un modelo de desa-rrollo participativo de la gestin pblica, en el que todos los sectores de la sociedad deben involucrarse en la definicin de polticas para el logro de mayor justicia social y el desarrollo. En su captulo 1, relativo a la democratizacin y el desarrollo participativo, estipula que: para profundizar una democracia real, funcional y participativa, el proceso de desarrollo econ-mico y social debe ser democrtico y participativo y abarcar: (a) la concertacin y el dilogo entre los agentes del desarrollo socioeconmico, (b) la concertacin entre estos agentes y las instancias del Estado en la formulacin y la aplicacin de las es-trategias y acciones de desarrollo, y (c) la participacin efectiva de los ciudadanos en la identificacin, priorizacin y solucin de sus necesidades.

Los Acuerdos de paz le dieron un papel fundamental a los CDUR: para asegurar, promover y garantizar la participacin de la poblacin en la identificacin de las prioridades locales, la definicin de los proyectos y programas pblicos y la inte-gracin de la poltica nacional de desarrollo urbano y rural; esto es: como un instrumento fundamental para la gobernabi-lidad democrtica (Asesa, 1996). El Asesa estipula adems la necesidad de restablecer los Consejos Locales de Desarrollo, promover una reforma de la LCDUR para ampliar el espectro de sectores participantes y asegurar el debido financiamiento del sistema. Se reconoce igualmente la importancia de la par-ticipacin activa de las mujeres en el desarrollo econmico y social, y el gobierno se compromete a tener en cuenta la situa-cin especfica de las mujeres y a incorporar este enfoque en las polticas pblicas. Otro aspecto importante es el compro-miso adquirido por el gobierno para mejorar la administracin de los recursos e inversiones pblicas mediante su descentrali-zacin, desconcentracin y desburocratizacin, as como pro-piciar que el sistema contribuya a la definicin y seguimiento de la poltica fiscal, en el marco de su mandato de formulacin, y de las polticas de desarrollo.

1.4 Reformas a la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural 7 A pesar de los compromisos adquiridos por el gobierno en los Acuerdos de paz, las reformas legislativas requeridas para via-bilizar la participacin ciudadana en el proceso de formulacin

de polticas no se concretaron hasta el ao 2002, cuando el Congreso de la Repblica aprob reformas al Cdigo Munici-pal, elabor la Ley General de Descentralizacin y reform la LCDUR. Ello como resultado de fuertes presiones internas y externas, mediando los prstamos aprobados por la reunin del Grupo Consultivo en Washington (febrero, 2002), que ori-llaron al gobierno y fuerzas polticas legislativas a dar paso a una dinmica de planificacin y administracin pblica nove-dosa (Dardn y Chvez, 2003:8).

En su artculo 17, la Ley General de Descentralizacin define la participacin ciudadana como el proceso por medio del cual una comunidad organizada, con fines econmicos, sociales y culturales, participa en la planificacin, ejecucin y control in-tegral de las gestiones del gobierno nacional, departamental y municipal, para facilitar el proceso de descentralizacin. Por su parte, el Cdigo Municipal establece un conjunto de derechos ciudadanos de los vecinos, entre los que se encuentran la par-ticipacin activa y voluntaria en la formulacin, planificacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas municipales y comunitarias, la auditoria social y las consultas a vecinos.

En cuanto al SCDUR, la nueva legislacin lo define como el espacio de relacin y encuentro ciudadano multitnico, mul-tilinge y pluricultural, que permite a todos los habitantes del pas su participacin propositiva en la toma de decisiones para la organizacin, coordinacin y planificacin del desarrollo integral de sus comunidades, municipios, departamentos, re-giones y la nacin (Art. 2, Reglamento de la LCDUR, Acuerdo Gubernativo No. 461-2002). Su naturaleza es la de ser el medio principal de participacin de la poblacin maya, xinca y garfu-na y la no indgena, en la gestin pblica para llevar a cabo el proceso de planificacin democrtica del desarrollo, tomando en cuenta principios de unidad nacional, multitnica, pluricul-tural y multilinge de la nacin guatemalteca (Art. 1, LCDUR). Su objetivo es organizar y coordinar la administracin pblica mediante la formulacin de polticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinacin in-terinstitucional, pblica y privada (Art. 3, LCDUR).

A diferencia del enfoque de la Ley de 1987, orientado a cons-tituir a los consejos de desarrollo como instrumento de las polticas pblicas emanadas del Estado, la Ley de 2002 pone nfasis en la participacin ciudadana en el proceso de formu-lacin de polticas pblicas en concordancia con el proceso de descentralizacin y la nueva corriente municipalista y de for-talecimiento del poder local. De igual manera, establece cinco niveles de funcionamiento: nacional, regional, departamental, municipal y comunitario, y ampla el nmero de sectores par-ticipantes.

7 D.o 11-2002.


En contraste con las dcadas de los 80 y 90, cuando no se die-ron las condiciones polticas necesarias, a partir del 2002 una mayor voluntad poltica por organizar el sistema desde sus ba-ses, aunado al apoyo de la cooperacin internacional, propi-ciaron que el SCDUR se empezara a articular en sus distintos niveles desde que el 24 de abril de 2002 entrara en vigencia la nueva Ley. El principal impulso para la organizacin de las comunidades devino no obstante, de la experiencia organiza-tiva y el liderazgo comunitario, articulado a la incidencia de mltiples ONG nacionales e internacionales, y a una sociedad civil fortalecida por su participacin en procesos anteriores, como en las negociaciones de los Acuerdos de paz a travs de la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC).

2.1 Presencia territorial y conforma-cin durante el primer ao de vigencia de las reformas (2002-2003)

Las principales dificultades en la conformacin del SCDUR se dieron sobre todo en los niveles comunitarios, debido a que ste era inexistente. Aunque en algunas comunidades hubo apertura al nuevo sistema, en otras se generaron procesos de resistencia, especialmente en las comunidades indgenas, dado el choque con formas de organizacin preexistentes, como los comits pro mejoramiento y las alcaldas indgenas. Otros fac-tores que limitaron la implementacin del SCDUR en los niveles locales durante los primeros aos fueron el desconocimiento de las leyes, la falta de informacin sobre su funcionamiento, la desconfianza de la poblacin en las instituciones y autorida-des municipales, la ausencia de dinmicas de participacin en muchas comunidades, el miedo a la participacin debido a la represin de los perodos anteriores, y la indecisin y actitud reacia de los gobiernos municipales; ello, en un contexto de conclusin de gestiones municipales, que no apostaron a estas instancias como forma de fortalecerse polticamente, ante las elecciones 2003 (Thillet, 2004; CONGECOOP, 2009).

A pesar de los factores anotados anteriormente, en el primer ao (de abril 2002 a mayo 2003) se haban conformado 2,802 Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural (Coco-de) y 126 Consejos Municipales de Desarrollo Urbano y Rural (Comude), esto es el 38% de los consejos municipales para un total de 331 municipios, conforme a los datos de la Unidad de Evaluacin, Anlisis y Seguimiento de Proyectos de la SCEP (2003).

La presencia territorial de los Cocode fue bastante variable por regin..8 Las de mayor peso porcentual fueron la nororiental (III), mayoritariamente ladina, y la noroccidental (VII), mayo-ritariamente indgena, pues en su conjunto contenan el 42% del total de los Cocode para mayo de 2003.9 No obstante, la que mayor nivel de conformacin presentaba era la regin VIII (Petn), pues tena conformados el 39% de sus Cocode. Por el contrario, fueron las regiones VI y I, las que menores nive-les de conformacin de Cocode tuvieron, pues en la primera solamente se organiz el 6.9% de las comunidades, y en el de-partamento de Guatemala no se conform ningn Cocode ni Comude. Siguiendo con los datos de la la SCEP (2003), para mayo de 2003, en la regin II se haba constituido el 18% de los Cocode; en la Regin III, el 17.3%; en la IV, el 14.5%; en la V, el 16%; en la VI, el 6.9%; en la VII el 16.3%; y en la VIII el 39.1%.

2. Conformacin y presencia territorial del SCDUR (2002-2009)

8 La presencia territorial se refiere a la forma cmo se distribuyen los Consejos de desarrollo en el territorio; mientras que el nivel de conformacin se relaciona con el nmero de Cocode y Comude que hay en cada unidad poltico-administrativa (departamento, regin).

9 El pas se divide en ocho regiones: I. Metropolitana, corresponde al departamento de Guatemala; II. Norte, integrada por Alta y Baja Verapaz; III. Nororiente, incluye Izabal, Chiquimula, Zacapa y El Progreso; IV. Suroriente, compuesta por Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa; V. Central, integrada por Chimaltenango, Sacatepquez y Es-cuintla; VI. Suroccidente, incluye San Marcos, Quetzaltenango, Totonicapn, Solol, Retalhuleu y Suchitepquez; VII. Noroccidente que abarca Huehuetenango y El Quich; y VIII. Petn que corresponde a dicho departamento.

Grfica 1 Evolucin del nivel de conformacin de los Comude por regin ( en porcentaje)

Fuente: SCEP (mayo 2003), Segeplan (noviembre 2009).

2003 2009

0.0

82.4 82.480.0

89.0 88.7

100.0 100.097.4

58.3 58.8

52.6

37.834.3

28.825.0

Porce

ntaje

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0Regin I Regin II Regin III Regin IV Regin V Regin VI Regin VII Regin VIII


10 En mayo de 2010 se aprobaron las reformas del Cdigo Municipal que establecen que las OMP se convierten en Direcciones Municipales de Planificacin con carcter obligatorio.

Los mayores niveles de conformacin de los Comude (grfica 1) se produjeron en las regiones orientales del pas (III y IV ), con poblacin mayoritariamente ladina, y Norte (II), mayorita-riamente indgena, en las que ms de la mitad de sus Comude estaba conformados en mayo del 2003.

2.2 Evolucin de la conformacin y presencia territorial (2003-2009)

El cambio de gobierno en el 2004 trajo consigo un contexto po-ltico ms favorable para el avance en la conformacin y presen-cia territorial del SCDUR. En el mbito normativo, le da nuevo impulso la Poltica Nacional de Descentralizacin (2005). En la misma, se reitera la importancia de la participacin ciudadana, con nfasis en los pueblos indgenas, las mujeres y los jvenes, en la planificacin democrtica del desarrollo; el compromiso del gobierno de continuar impulsando acciones coordinadas para fortalecer los consejos y dotarlos de capacidades tcni-cas y polticas; y entre sus cinco ejes estratgicos, el fortaleci-miento de las capacidades de la sociedad civil y de los CDUR mediante acciones especficas. Estas acciones son: 1) asesorar y capacitar a sus integrantes, y 2) proporcionar recursos para su funcionamiento en los niveles nacional, regional y departa-mental (SCEP, 2005: Poltica nacional de descentralizacin).

Para finales del 2006, los niveles superiores del SCDUR estaban constituidos en su totalidad, esto es: el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (Conadur), conforme al marco legal, los ocho Consejos Regionales de Desarrollo (Corede) y los 22 Consejos Departamentales (Codede) estaban integrados, con acreditacin de representantes gubernamentales y no guber-namentales. Tambin se haban conformado 286 Comude, lo que representaba un grado de conformacin del 86%, tenien-do en cuenta la existencia de 332 municipios; y 12,819 Cocode, lo que representaba aproximadamente el 56% de las comuni-dades urbanas y rurales organizadas, teniendo como referencia un nmero aproximado de 23,000 comunidades existentes en el pas (Castillo, 2006).

Para noviembre del 2009, segn datos manejados por la Sege-plan y la SCEP, haba conformados en el pas 14,689 Cocode, lo que representa el 53.70% de las comunidades urbanas y rurales organizadas, tenindose en cuenta la existencia de 27,356 luga-res poblados en el pas (vase tabla 2). Aunque el crecimiento ha sido importante con relacin al ao 2003, la cifra de Co-code legalmente constituidos (con personalidad jurdica), es

de aproximadamente 10,000, conforme a la informacin pro-porcionada por la SCEP para el Informe Presidencial (SCEP, 2009). Esto es, el 36.55% de los lugares poblados contaban con Cocode legamente constituidos a finales de 2009.

Con relacin a los Comude, para noviembre del 2009 se ha-ba conformado el 88.88% del total de 333 municipios en el pas. Como se puede observar en la grfica 1, seis de las ocho regiones del pas no tenan conformados todos los Comude. Los mayores niveles se presentan en la regin II (Alta y Baja Verapaz), IV ( Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa), y VIII (El Petn).

La conformacin de nuevos Comude y su funcionamiento pue-de variar a lo largo del tiempo. As, por ejemplo, la regin de Nororiente (III), que mostraba el nivel de conformacin ms alto en el ao 2003, fue superada o igualada por el avance de las dems regiones, con la excepcin de la regin V. Esta ltima regin, conformada por los departamento de Chimal-tenango, Sacatepquez y Escuintla, detenta el menor nivel de conformacin de Comude a finales de 2009, de acuerdo con los datos proporcionados por la SCEP y Segeplan.

La tabla 2 presenta una relacin ms detallada de las Oficinas Municipales de Planificacin (OMP), Comude y Cocode con-formados por departamento a noviembre de 2009. 10 Conforme a los datos disponibles, los departamentos con menores niveles de conformacin de Comude son El Progreso, Chimaltenango y Quetzaltenango. Existen tambin municipios cuyos Comude se conformaron, pero no estaban funcionando. Los departa-mentos con menor nivel de conformacin y funcionamiento de los Comude para finales de 2009 son Chimaltenango, Quet-zaltenango, El Progreso, Escuintla y Zacapa, como se puede apreciar en la grfica 2. Solamente seis departamentos tenan todos los Comude organizados y funcionando: Alta Verapaz, Baja Verapaz, Jalapa, Totonicapn, Suchitepquez y Retalhuleu.

Entre los departamentos de menor conformacin de Cocode destaca Totonicapn, pues solamente tiene el 16.75% de sus comunidades organizadas en Cocode. El caso de Solol, con un nivel de conformacin que supera el 100% de las comunida-des, posiblemente est reflejando un mayor nmero de lugares poblados existentes con relacin a los computados por el INE, o bien la conformacin de varios Cocode en un mismo lugar poblado. En trminos generales, aproximadamente la mitad de las comunidades urbanas y rurales del pas estn organizadas en Cocode a finales de 2009, conforme a los datos de la Sege-plan, la SCEP y el INE, sistematizados en la tabla 2.


Dep

arta

men

to

OM

P co

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ero

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unic

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09

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(%) 2

009

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ero

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tam

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(200

2)

Niv

el c

onfo

rmac

in

de C

ocod

e (%

) 200

9

Guatemala 17 14 760 14 3 17 82.35 2,119 35.87

Alta Verapaz 16 17 2015 17 0 17 100.00 2,313 87.12

Baja Verapaz 8 8 504 8 0 8 100.00 722 69.81

El Progreso 8 5 218 5 3 8 62.50 764 28.53

Zacapa 10 7 354 7 3 10 70.00 697 50.79

Chiquimula 11 11 490 10 1 11 90.90 1,015 48.28

Izabal 5 5 781 4 0 5 100.00 1,430 54.62

Jutiapa 17 17 761 16 0 17 100.00 1,321 57.61

Jalapa 7 7 443 7 0 7 100.00 605 73.22

Santa Rosa 14 13 494 13 1 14 92.86 1,692 29.20

Sacatepquez 15 13 197 13 3 16 86.67 408 48.28

Escuintla 12 13 495 9 0 13 100.00 1,496 33.09

Chimaltenango 15 10 360 9 6 16 62.50 1,001 35.96

Quetzaltenango 24 15 660 14 9 24 62.50 1,042 63.34

San Marcos 29 27 1224 24 2 29 93.10 2,131 57.44

Totonicapn 6 8 118 8 0 8 100.00 705 16.74

Suchitepquez 20 20 425 20 0 20 100.00 1,337 31.79

Retalhuleu 9 9 269 9 0 9 100.00 612 43.95

Solol 18 18 511 18 1 19 94.73 480 106.46

Quich 21 19 1096 18 2 21 90.47 1,600 68.50

Huehuetenango 32 28 1701 27 4 32 87.50 2,064 82.41

Petn 12 12 813 11 0 12 100.00 1,802 45.12

TOTAL 326 296 14,689 281 38 333 88.88 27,356 53.70

Fuente: SCEP y Segeplan (noviembre, 2009), INE (2002) para lugares poblados.

Tabla 2 Conformacin y funcionamiento de OMP, Comudes y Cocode por departamento (2009)


2.3 Dificultades en la integracin del SCDUR

La integracin y el funcionamiento de los consejos han tenido diversas dificultades desde su primer ao de instalacin. De acuerdo a la tabla 2, el 88.88% de los Comude se encontraba constituido a finales del 2009. De esos Comude, el 94.93 % estaba funcionando, aunque conforme a entrevista a tcnicos de la SCEP, aproximadamente el 65% operaba adecuadamente.

Entre las principales dificultades identificadas en el proceso de integracin de los consejos se encuentran: la discrecionalidad en la convocatoria a los distintos sectores por parte de las au-toridades responsables, lo que implica que algunos consejos, sobre todo municipales, no se lleguen a conformar; y la no incorporacin y acreditacin de los diversos actores que la ley establece, en los distintos niveles del sistema. Especialmente, en el nivel comunitario se identifica la integracin producto de procesos antidemocrticos, como el nombramiento de repre-sentantes por los presidentes de los consejos municipales los alcaldes-, y no por procesos participativos y de asamblea, como estipula la ley.

A partir de los datos del Sistema Nacional de Consejos de De-sarrollo (Siscode) de Segeplan, de finales del 2009, se puede determinar que ninguno de los Corede y Codede tenan inte-grados todos los sectores estipulados en la ley, especialmente los de la sociedad civil. Algunos Codede no cuentan con repre-sentantes o todos los representantes de los pueblos indgenas, de las asociaciones de la micro, pequea y mediana empresa, de los trabajadores y de las mujeres, entre otros sectores. Aque-llos menos acreditados son los que corresponden a la Coor-dinadora de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif ), las organizaciones guatemaltecas no gubernamentales, y las universidades, tanto la pblica como las privadas. Destaca adems la baja presencia, y en varios ca-sos la ausencia de los secretarios generales departamentales de los partidos polticos en los Corede y los Codede, lo que est asociado a que formalmente estas organizaciones pueden par-ticipar con voz, pero sin voto.11

La situacin de no acreditacin y participacin de los distin-tos sectores en los consejos es ms crtica en el nivel regional debido, segn entrevistas a tcnicos de la Segeplan, a la falta de recursos humanos y financieros que impiden que el sec-tor pblico designe representantes. Segn la misma fuente,

11 Conforme a los datos reportados por el Siscode el 21 de diciembre de 2009, el total de los representantes integrados a los Codede asciende a 969, de los cuales 22 corresponden a los gobernadores, 21 a Segeplan, 408 a entidades pblicas designadas por el gobierno, 323 a alcaldes municipales, 33 a los pueblos indgenas, 14 a la micro, mediana y pequea empresa, 24 a las organizaciones campesinas, 11 al Cacif, 18 representantes de las organizaciones de los trabajadores, 20 de las cooperativas, 11 de las ONG, 18 representantes de las mujeres, 13 representantes de la Universidad de San Carlos de Guatemala (Usac), 11 de la universidades privadas, y 22 representantes de los partidos polticos. El Codede con el mayor nmero de miembros es el de Huehuetenango, que cuenta con 76 miembros, y el de menor nmero el de Guatemala, que cuenta con 25 representantes. (Portal del Siscode/Segeplan, Disponible en: http://sistemas.segeplan.gob.gt/siscodew/ddpgpl$modulo.indice. Fecha de consulta: 21 de diciembre de 2009).

Grfica 2 Comudes conformados y funcionando a finales de 2009 (en porcentaje)

Fuente: Segeplan (noviembre, 2009)

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.094.7 94.1 92.9 91.7 90.9

85.7 84.4 82.8 82.4 81.3 80.070.0

69.262.5

58.356.3

En po

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Alta

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Baja

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la situacin financiera afecta a todo el SCDUR, ya que no se cuenta con partidas presupuestarias para el funcionamiento de los consejos de desarrollo. De acuerdo con la LCDUR, de conformidad con el artculo 229 de la Constitucin Poltica de la Repblica, cada Corede y Codede debe presentar al Minfin los requerimientos financieros para su funcionamiento, en el marco de la poltica financiera del Estado. Para el financiamien-to del funcionamiento de los Comude, la Ley estipula que su forma ser decidida por cada corporacin municipal, tomando en cuenta la disponibilidad de sus recursos (Art. 21 LCDUR).

Los datos muestran tambin asimetras en el nmero de repre-sentantes de cada sector. En el nivel departamental destacan las diferencias en el nmero de representantes de las entida-des pblicas designadas por el organismo ejecutivo, contando en promedio con 19 representantes; sin embargo existe una variabilidad de 41 representantes entre el Codede que menor nmero tiene (Guatemala), y el que mayor nmero cuenta (Pe-tn), teniendo designados respectivamente 2 y 43 representan-tes del sector pblico, conforme a la informacin que al 21 de diciembre de 2009 aparece en el portal del Siscode/Segeplan. Aunque esta situacin no contraviene la legislacin vigente en la materia, pues la Ley no establece ni un mximo ni un mni-mo de entidades pblicas pese a tipificar aquellas que pueden tener presencia ,12 lo que s muestra es cierta arbitrariedad en el nmero de las designaciones de entidades gubernamentales en este nivel del sistema, situacin que se repite en el nivel de los Corede. A esta situacin se le agrega una alta rotacin del personal designado por el Ejecutivo, lo que hace ms variable e inestable la participacin gubernamental en los consejos de desarrollo. Aunque existe variabilidad en la acreditacin y parti-cipacin de la sociedad civil, sta no suele ser tan grande como la del sector gubernamental, en cuanto que la Ley establece con claridad el nmero de representantes para cada sector u organizacin.

La tendencia general observada en los consejos de desarrollo es una mayor representacin del sector pblico en el nivel intermedio, en comparacin con la sociedad civil. Aunque el fenmeno de la presencia de entidades gubernamentales es congruente con procesos de desconcentracin del Estado, es-pecialmente en las cabeceras departamentales, hay que recor-dar que el sistema nace para fortalecer la descentralizacin eco-

nmica, poltica y administrativa y la planificacin democrtica del desarrollo. Por ende, para fortalecer el Sistema es necesario tambin fortalecer la participacin ciudadana.

Como ejemplo puede tomarse al Codede de Sacatepquez. ste cuenta para diciembre de 2009 con 34 miembros titulares gu-bernamentales y nueve miembros de la sociedad civil, lo que implica una relacin de un miembro de la sociedad civil por cada cuatro del sector gubernamental. En este nivel se invitan como miembros de apoyo, con voz pero sin voto a: diputados representantes de las distintas bancadas, el Sistema Nacional de Prevencin y Control de Incendios Forestales (Sipecif ), la Secre-tara de Comunicacin de la Presidencia (SCSPR), la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesn), el Consejo Nacional para la Proteccin de la Antigua (CNPAG), el Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural (Corede), el Instituto Nacional de Estadstica (INE), la Procuradura de Derechos Humanos (PDH), el Ministerio Pblico (MP), el Registro de Informacin Catastral (RIC), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), el Viceministe-rio de Apoyo Comunitario del Ministerio de Gobernacin (VAC), el Comit Nacional de Alfabetizacin (Conalfa), la Procuradura General de la Nacin (PGN) y la PNC (Segeplan, 2009b).

La situacin de presencia de entidades no debidamente acredi-tadas y no contempladas en la Ley, no es especfica de los casos anteriores, sino que parece constituirse en una generalidad del sistema en su nivel intermedio. Adems, esta dinmica se ha observado y documentado en el nivel municipal.

La situacin de los Comude y Cocode, es de gran variabilidad. En general la integracin de los Cocode ha tenido restricciones por la cultura autoritaria y patriarcal predominante, las divi-siones internas de las comunidades, la ausencia de experien-cia de participacin ciudadana, el miedo a la participacin y la desconfianza hacia las instituciones, entre otros factores. Pese a que se da una evolucin positiva, no ha sido constante, y muestra alteraciones de un gobierno a otro, dependiendo de su convocatoria, integracin y funcionamiento, en gran medi-da del liderazgo de los alcaldes municipales. Sobre todo en los primeros aos, hubo una auto-organizacin importante de Cocode, promovida o apoyada por ONG, instancias del go-bierno central, y la cooperacin internacional, la que an sigue apostando fuerte por este nivel del sistema.13 Sin embargo, en

12 Conforme al inciso d, del artculo 9 de la LCDUR, los Codede se integran por un representante de cada una de las entidades pblicas que designe el Organismo ejecu-tivo. Por su parte, el artculo 8 del Reglamento de la LCDUR, relativo a la designacin de representantes del sector pblico en los consejos de desarrollo, indica que en los niveles regional y departamental, donde haya capacidad instalada, adems de los representantes titular y suplente de los Ministerios de Estado, se pueden designar representantes de las siguientes entidades pblicas: Instituto de Fomento Municipal, Consejo Nacional de reas Protegidas, Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres, Instituto Nacional de Bosques, Fondo de Inversin Social, Fondo Nacional para la Paz, Secretara Presidencial de la Mujer, Fondo de Tierras, Fondo de Desa-rrollo Indgena e Instituto Guatemalteco de Turismo.

13 A finales de 2009 se encuentran apoyando el sistema: el Programa Alianza con la Sociedad Civil (PASOC- PNUD), Plan Internacional, Japan International Cooperation Agency-Jica, Intervida, Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (Asdi), la Secretara Presidencial de la Mujer (Seprem), la Fundacin Soros, el Foro Nacional de la Mu-jer, la Fundacin Centroamericana para el Desarrollo (Funcede), la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica (Fundemuca), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Aecid), la Cooperacin Canadiense, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), la Segeplan, la SCEP, Merck Corps, la Agencia de Cooperacin Internacional de Corea (KOICA), y la Fun-dacin DEMUCA. (SCEP, 2009: Instituciones gubernamentales y no gubernamentales que apoyan el sistema de consejos de desarrollo).


muchos casos la conformacin de los Cocode no ha surgido de procesos democrticos, sino que se heredaron prcticas y figuras autoritarias de periodos anteriores.

Existen casos en los que no se han conformado los rganos de coordinacin, en los que el presidente de los Cocode no es el alcalde comunitario, elegido por la comunidad, as como gran variabilidad de los miembros que forman parte de este rgano. En algunos lugares, los Cocode hacen referencia simplemente a la persona designada por el alcalde, en otros casos al rgano de coordinacin, en otros se les llama comits. En algunas co-munidades existe una dualidad de autoridades: los presidentes de los Cocode y los alcaldes comunitarios. Excepcionalmente los Cocode hacen referencia a la comunidad organizada, como estipula la ley.

As por ejemplo, en el caso de San Cristbal Acasaguastln, do-cumentado en este estudio (vase anexo 1), los presidentes de los Cocode suelen ser lderes locales, pues la figura de los al-caldes comunitarios o auxiliares fue suplantada hace algunos aos por stos. Los Cocode de este municipio se conforman por representantes de distintos sectores o reas, siendo variable tanto el nmero como los sectores organizados. Otros casos que documenta el desplazamiento de autoridades comunitarias, son los de los municipios de la regin Norte (San Juan Ixcoy, San Pedro Soloma, Santa Eulalia, San Miguel Acatn, San Rafael La Independencia y Santa Cruz Barillas) y de la regin Huista (Concepcin Huista, Jacaltenango, Nentn, San Antonio Huista y Santa Ana Huista), en el departamento de Huehuetenango. Conforme a la encuesta realizada por el Centro de Estudios y Documentacin de la Frontera Occidental de Guatemala (Ce-

dfog) en el ao 2008 a los consejos comunitarios de estos mu-nicipios, el 71% no cuenta con la presencia o participacin de alcaldes comunitarios. En el resto de los Cocode entrevistados (o sea en el 29% de los consejos), el alcalde comunitario cumple la funcin de presidente en el 43% de los Cocode, en el 12% cumple la funcin de vicepresidente, en el 11% de tesorero, en el 19% de secretario y en 24% de vocala. Esto es: en la mayora de las comunidades de los municipios mencionados los alcaldes comunitarios no participan ni tampoco presiden los Cocode, sino que se han ido imponiendo otras figuras o liderazgos (Ra-mos y Sosa, 2010:62).

Igualmente hay una gran variabilidad en el nmero de inte-grantes y sectores incorporados a los Comude. As, mientras que a finales del 2009 no se haban conformado Comude en 38 municipios del pas, como indican los datos estadsticos, tambin se pueden encontrar experiencias de conformacin y funcionamiento con amplia participacin de las comunidades a travs de sus representantes, de las entidades estatales con presencia en los municipios y de la sociedad civil organizada, como igualmente se documenta para el caso del municipio de San Cristbal Acasaguastln, El Progreso.

Para sintetizar, en trminos generales se puede decir que a ocho aos de implantacin del SCDUR en sus cinco niveles, cuantitativamente su evolucin ha sido positiva, sobre todo en los niveles comunitarios, donde anteriormente no haba expe-riencia organizativa de participacin en la institucionalidad del Estado. No obstante, la conformacin, integracin y presencia territorial de los consejos no ha sido un proceso continuo, sino fluctuante y variable a lo largo del tiempo y territorio del pas.


14 Ver funciones en la LCDUR y su reglamento. 15 stas fueron: de Descentralizacin y Gestin Territorial, de la Mujer, de la Niez y la Adolescencia, de Anlisis Presupuestario, de Multiculturalidad, y de Seguridad

(Castillo, 2006).

Formalmente, el SCDUR constituye un espacio de coordina-cin interinstitucional, integrado y articulado en sus diferentes niveles para la planificacin coordinada (entre el sector pbli-co y la sociedad civil) de la administracin pblica, a partir del diagnstico, priorizacin y diseo de polticas de desarrollo y programas presupuestarios, desde las comunidades hasta el nivel nacional; de tal forma que el Organismo Ejecutivo pue-da formular una mejor y ms adecuada poltica de desarrollo, teniendo en cuenta las prioridades y necesidades priorizadas en los distintos mbitos de la organizacin del sistema (Art. 6 inciso e, LCDUR).

Para que el SCDUR funcione, se d la planificacin democrtica y se formulen polticas de desarrollo concertadas, es necesario que coexistan varias condiciones, que al mismo tiempo el sis-tema debe promover en sus niveles. 14 Entre las ms relevantes cabe destacar: a) la organizacin y efectiva participacin ciuda-dana en todos los niveles, lo que implica una cultura poltica de participacin democrtica, confianza en las instituciones, as como ciertos niveles de cooperacin y articulacin entre las or-ganizaciones civiles y movimientos sociales; b) la existencia de competencias tcnicas y gerenciales del recurso humano que participa directamente en el sistema, tanto de la sociedad civil como de las entidades gubernamentales, para la formulacin de programas y polticas de desarrollo, elaboracin de presu-puestos, y el ejercicio de la auditora social; c) la dotacin de recursos del Estado en sus niveles para el funcionamiento y la inversin pblica, lo que implica tambin transparencia de los procesos, la existencia de criterios tcnicos y polticos definidos para la inversin, y de programas y polticas pblicas de media-no y largo plazo; as como d) grados de descentralizacin de la administracin pblica y de coordinacin interinstitucional, esto es: que efectivamente haya un traspaso de competencias, funciones, recursos y poder de decisin, del gobierno central a las entidades descentralizadas, y un trabajo coordinado entre las distintas entidades del sector pblico para el logro del de-sarrollo en todos los niveles. Sin embargo, la mayora de estas condiciones no se han logrado establecer, o se dan parcialmen-te, de tal forma que el SCDUR ha tenido muchas limitaciones para cumplir con su funcionalidad y objetivos contemplados

en la Ley, y por tanto para constituirse en un instrumento que potencie la gobernabilidad democrtica.

En todos los niveles del sistema se debe fomentar y concienciar sobre la equidad de gnero y la identidad y derechos de los pueblos indgenas, considerando sus cosmovisiones, formas de organizacin, herencia cultural y experiencia administrativa. Estos principios, que suponen acciones y polticas especficas en el marco del SCDUR, tampoco se estn cumpliendo plena-mente, como se aborda en el epgrafe 5.

Desde que el nuevo SCDUR se empieza a constituir en el ao 2002, los niveles que han tenido un mayor funcionamiento son los locales (Cocode y Comude), y el intermedio (Code-de), mientras que el nivel regional ha tenido dificultades, y el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (Conadur) no empez a funcionar sino hasta 2006. Ello ha restado integra-lidad al sistema, y ha limitado en gran medida su finalidad de planificacin del desarrollo desde la base al nivel nacional.

3.1 Los niveles superiores: el Conadur y los Corede

El Conadur reactiv su funcionamiento en 2006, durante el gobierno de Oscar Berger, tras varios aos sin operar. En ese ao el nivel superior del SCDUR llev a cabo tres reuniones or-dinarias y una extraordinaria, producto de las cuales se aprob un reglamento interno y se constituyeron varias comisiones de trabajo15, las que en gran medida por el inicio del ao electoral 2007, nunca llegaron a funcionar. Una nueva reactivacin del Conadur se produjo en 2008, durante el gobierno de lvaro Colom (2008-2011), de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE). En este perodo, la primera reunin del Conadur se produjo a finales de 2008, y bsicamente se orient a la infor-macin sobre la integracin del rgano. En 2009 el Conadur normaliz su funcionamiento, reunindose en cuatro ocasio-nes, una de ellas de carcter extraordinario para la aprobacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral, y otra

3. Articulacin y funcionamiento del SCDUR (2002-2009)


16 stas son: de Agenda Estratgica, de Presupuesto, de tica y Transparencia, de Fortalecimiento Institucional (conformadas y activas); de Auditora Social, de Evaluacin de Gobernadores, de Desarrollo Productivo Urbano y Rural, Indgena y Campesino, de Estrategia de Seguridad Ambiental, de la Mujer (conformadas) (SCEP, 2009, Informe presidencial).

para la aprobacin del presupuesto 2010. De la misma forma, se crean nueve comisiones de trabajo, aunque a finales de 2009 solamente estaban activas cuatro.16

Entonces, uno de los mayores avances del sistema es que el Conadur ha empezado a funcionar, lo que constituye sin duda un paso positivo. No obstante, el Conadur no ha sido un es-pacio mediante el cual se den insumos para la generacin de polticas pblicas de largo plazo, a partir de los insumos de los niveles inmediatos, como tipifica la Ley, sino ms bien un instrumento para informar y validar polticas ya formuladas en otros espacios, como la poltica de reduccin de la pobreza auspiciada por el Banco Mundial, la poltica de desarrollo ru-ral de la Mesa de Dilogo, o las polticas econmicas de los consecutivos gobiernos. Este foro se ha caracterizado tambin por adolecer de una visin compartida de desarrollo nacional, con dificultades para definir una agenda consensuada para el desarrollo, y por la escasa presencia e incidencia de los niveles base del sistema y la sociedad civil en la toma de decisiones. El nivel con ms dificultades del SCDUR ha sido el regional, especialmente a partir de 2002, que se le quita la potestad ad-ministrativa del fondo financiero, el que pasa directamente a ser administrado por los Codede. Aunque todos los Corede se han constituido, en la prctica no han tenido funcionalidad, como tampoco recursos para funcionar. En trminos generales su actividad ha sido muy limitada, y por tanto, no cumplen con los objetivos, funciones y atribuciones que estipula la ley y su reglamento.

3.2 El nivel intermedio: los Codede

El nivel que mayor funcionamiento ha presentado es el depar-tamental, debido principalmente a que en el mismo se elabora el Listado Geogrfico de Obras, que pasa a formar parte del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP/Segeplan), y del Programa de Inversin Fsica y Financiera, incluido en el Presu-puesto General del Estado; y especialmente porque conforme al Decreto 66-2002 del Congreso de la Repblica, es el nico que recibe y administra los fondos para la inversin pblica mediante el SCDUR. Es as que este nivel adquiere un gran dinamismo, con un alto perfil poltico, en especial cuando se discute, elabora y aprueba el plan de inversiones anuales del departamento, en los primeros meses de cada ao. Tambin es el nivel de mayor articulacin de las redes en el proceso de formulacin de polticas en el que convergen distintos actores

con diferentes intereses y recursos: gobiernos locales a travs de los alcaldes; gobierno central representado por los gober-nadores presidentes de los Codede-; sector pblico a cargo de las Unidades Tcnicas Departamentales (UTD/Segeplan) y la SCEP; el Congreso mediante los diputados distritales; el sector privado de las empresas constructoras y las ONG; la sociedad civil organizada; entre otros.

En este marco, los Codede han tenido debilidades en el cumpli-miento de sus funciones establecidas en la ley, especialmente aquellas relativas al apoyo del funcionamiento de los Comude y los Cocode, la organizacin y promocin de la participacin ciudadana, la planificacin del desarrollo, el ordenamiento te-rritorial y la promocin de la descentralizacin y desconcen-tracin de la administracin pblica. Sus mayores esfuerzos se han centrado en torno a la ejecucin de los fondos. Carecen del seguimiento de planes de desarrollo departamentales de mediano y largo plazo, como estipula la ley; as como de ca-pacidades tcnicas y gerenciales, situacin agravada por una alta rotacin del recurso humano, lo que ha incidido en que las diferentes comisiones de trabajo constituidas hayan tenido resultados limitados en sus propsitos.

Los Codede se han caracterizado por una alta politizacin e instrumentalizacin por parte de los partidos polticos. Ello ha implicado -entre otros aspectos- negociaciones con algunos

Figura 1

Presupuestosntesis PFP


partidos y diputados de la oposicin -principalmente en torno al presupuesto- para un mayor control de este espacio por el Organismo Ejecutivo. 17

Igualmente, el funcionamiento del SCDUR se ha visto limitado por una dbil articulacin entre la entidad poltica (SCEP) y la tcnica (Segeplan), cuando ambas deberan trabajar de for-ma coordinada. En el nivel departamental, esta situacin se da entre las Secretaras y Unidades Tcnicas Departamentales (UTD), dirigidas stas ltimas por funcionarios de la Segeplan, que aplican los criterios tcnicos en el proceso de priorizacin de los proyectos y obras, y los gobernadores y directores eje-cutivos, sobre los que la SCEP tiene cierta incidencia poltica.18 Dependiendo de los liderazgos, en esta relacin de poder se impone uno u otro criterio.

Existe tambin un desequilibrio entre la representacin gu-bernamental y la de la sociedad civil. As, segn el monitoreo realizado por la SCEP a la participacin ciudadana en nueve consejos (Alta Verapaz, Jalapa, El Progreso, Jutiapa, Santa Rosa, Suchitepquez, Baja Verapaz, Retalhuleu y Petn), durante el segundo semestre del 2009, el nivel de participacin en los Codede de las instituciones del gobierno es del 65%, y de la sociedad civil del 35%.19 Del mismo modo, los factores ante-riormente mencionados, junto a los rechazos de proyectos priorizados por las comunidades y los Comude, que no pasan los criterios tcnicos y polticos de los Codede, ha conllevado el desestmulo de la participacin de algunos alcaldes en este nivel. Otras irregularidades identificadas por el monitoreo de la SCEP a mediados del 2009, fueron: la participacin de enti-dades y actores no contemplados en la Ley y no debidamente acreditados, la elaboracin de reglamentos propios para la eje-

cucin de fondos y el establecimiento de estructuras informa-les de funcionamiento.

Para revisar el funcionamiento de los Codede, la SCEP tom durante los aos 2008 y 2009 diversas medidas, como: la ela-boracin de manuales de funciones, la institucionalizacin de procesos de seleccin y contratacin de los equipos territoria-les de apoyo, mediante procesos de evaluacin para garantizar las competencias requeridas en cada puesto, la creacin de la Coordinacin de Delegaciones Territoriales y las Comisiones Multidisciplinarias.20 De la misma manera la Segeplan estable-ci la Direccin de Enlace con Delegaciones (departamentales y municipales) como unidad del Despacho Superior y la Dele-gacin Tipo.

Adems, se han realizado algunas acciones positivas en materia de fortalecimiento del SCDUR, en dicho nivel, como el inicio en el ao 2009 del Diplomado en Fortalecimiento a los Consejos de Desarrollo, impulsado por la Comisin de Fortalecimiento Institucional del Conadur, cuya responsabilidad es del Institu-to Nacional de Administracin Pblica (INAP) en coordinacin con Segeplan y la SCEP, y dems instituciones que integran la Comisin, cumpliendo as una de las funciones estipuladas en la legislacin, relativas a la capacitacin del recurso humano. Del mismo modo, a partir de 2010 la Segeplan emprende un ambicioso programa de elaboracin de planes de desarrollo en los niveles municipal y departamental, con actores de estos m-bitos, con la finalidad de dar mayor coherencia e integralidad entre el plan y la inversin pblica.21

Por su parte, la SCEP como ente rector del SCDUR ,22 no ha te-nido continuidad en su poltica, estructura y recursos humanos

17 Es as, por ejemplo, que para el ejercicio fiscal 2009 la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado contempla un aporte extraordinario a los Codede de Q 320 millones, para la realizacin de inversiones en los departamentos. Otras iniciativas, como la creacin de los Foros de Gobernadores para el traslado de linea-mientos de poltica presidencial (Insumos de la SCEP para el Informe presidencial, Segeplan 2009), o la utilizacin de los mismos para la implementacin de la Poltica de Cohesin Social, han sido algunas de las acciones del gobierno de la UNE para la reapropiacin de este espacio.

18 Entrevistas a Mauricio Benard, Director de la Direccin de Consejos de Desarrollo de la SCEP, 4 diciembre del 2009; y a Jos A. De Len Escribano, Director General para la Descentralizacin (2004), 17 de diciembre de 2009.

19 Sin embargo, conforme a dicho monitoreo, existen diferencias significativas entre los datos arrojados por los departamentos; por ejemplo en El Progreso la participacin de la sociedad civil fue del 89%, y en Retalhuleu fue del 80%, mientras en los departamentos como Santa Rosa y Suchitepquez fue del 11%, respectivamente. Ello sugiere que la alta participacin ciudadana en los primeros consejos se debi a la celebracin de reuniones del consejo en el marco Gobernando con la Gente, lo que represent mayor afluencia de la sociedad civil para solicitar proyectos directamente al gobierno central, mediante el espacio de los Codede. Conforme al anlisis realizado a partir de los datos aportados por el Siscode/ Segeplan, el 17% de la integracin de los Codede corresponde a miembros de la sociedad civil al momento de este estudio (Visita realizada el 21 de diciembre de 2009 al portal del Siscode/ Segeplan: http://sistemas.segeplan.gob.gt/siscodew/ddpgpl$modulo.indice).

20 La Coordinacin de Delegaciones Territoriales se cre con el fin de desarrollar y promover, bajo el principio de participacin activa y corresponsable, con los Directores Ejecutivos de los Consejos de Desarrollo planes, programas y proyectos adecuados para el funcionamiento de sus respectivos departamentos o regiones. As como, velar por el fortalecimiento y equipamiento de las Delegaciones Territoriales. Durante 2008 y 2009 se crearon 19 Comisiones Multidisciplinarias, con el propsito de conocer la situacin real de las obras de arrastre del perodo 2004-2008, y proponer soluciones para concluirlas en el corto plazo; y brindar asesora in situ a los equipos depar-tamentales de los Consejos de Desarrollo y fortalecerlos en materia de planificacin, evaluacin y capacitacin, brindando apoyo y asesora tcnica, jurdica, financiera y de supervisin de los proyectos en ejecucin. (Insumos de la SCEP para el Informe Presidencial, Segeplan 2009).

21 Consulte planes de desarrollo en http://www.segeplan.gob.gt/2.0/index.php?option=com_content&view=article&id=79&Itemid=149.22 Conforme a la Ley del Organismo Ejecutivo son funciones de la SCEP: a) Colaborar con el Presidente de la Repblica en la coordinacin del Sistema Nacional de Consejos

de Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de Consejos Regionales y Departamentales, as como en la formulacin de polticas de desarrollo urbano y rural; b) Dar segui-miento, para garantizar su ejecucin, a proyectos prioritarios que le encomiende el Presidente de la Repblica; c) Ejercer la direccin ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de Consejos Regionales y Departamentales, a efecto de coordinar la ejecucin de proyectos y polticas aprobados por ste. (Artculo 11 de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97).


23 Un mayor desarrollo del funcionamiento del sistema poltico y de los consejos de desarrollo se puede encontrar en Ramos y Sosa (2010).

y financieros, para impulsar el proceso de descentralizacin y el fortalecimiento de los consejos de desarrollo. Su fortaleza institucional ha dependido en gran medida de los recursos de la cooperacin internacional. La finalizacin de programas como los de Tinamit y Municipios Democrticos de la Unin Europea (UE), y la falta de voluntad poltica para impulsar el sistema y la poltica de descentralizacin del Estado, ha ocasio-nado que la SCEP haya ido perdiendo liderazgo para el cum-plimiento con su mandato de impulsar y fortalecer el SCDUR, lo que se expresa en aspectos tales como: alta fluctuacin de los cargos del ente coordinador, especialmente en el nivel de Secretario y de las direcciones, ausencia de una poltica clara de fortalecimiento de los consejos y de la participacin ciuda-dana, as como la carencia de recursos humanos y financieros destinados a este fin.

3.3 La base del sistema: Comude y Cocode

Los niveles del SCDUR que mayor diversidad presentan en su funcionamiento son los locales. En primer lugar un porcentaje importante de Comude y otro an ms alto de Cocode no han llegado a constituirse; de ah que el funcionamiento del SCDUR se ve limitado por el mismo hecho que la mitad de las comunidades del pas no est organizada y participando en este espacio. Por otro lado, muchos Comude simplemente se han ido conformando para solventar requisitos de la ley para acceder a los fondos departamentales, pero en la prctica no se ha reunido peridicamente. Mientras, la dinmica de trabajo de los Cocode ha dependido en gran medida de la existencia de proyectos aprobados y en ejecucin para las comunidades.

Como en el nivel intermedio (pero con la diferencia que el municipio es una entidad con gobierno propio, regido por la autonoma) los niveles base del SCDUR han sido un espacio de politizacin e instrumentalizacin por los diferentes partidos polticos, tanto durante el perodo electoral, como posterior a ste, cuando hacen gobierno. Dada la baja presencia de los partidos polticos en los territorios, su xito electoral radica en gran medida de las capacidades que los intermediarios/opera-dores polticos -generalmente los diputados distritales- tengan para establecer redes y alianzas con los lderes locales, a travs de la negociacin y consecucin de recursos para los muni-cipios y las comunidades, siendo los recursos y proyectos de los consejos de desarrollo, que finalmente se aprueban en el Congreso, un eje central en torno al cual se articula el funcio-namiento del SCDUR desde la base hasta el nivel nacional. 23

El funcionamiento de los niveles inferiores del sistema ha esta-do muy marcado por el tipo de liderazgo de las comunidades locales. Ha habido liderazgos que han fomentado la participa-cin ciudadana como un mecanismo para el fortalecimiento del poder local, la autonoma y la planificacin del desarro-llo, mientras que otros han tenido un perfil ms autoritario y personalista. Desde 2002, se han dado diversas experiencias positivas tanto de municipios en los que gobierna el partido oficialista, como en municipios gobernados por la oposicin de funcionamiento democrtico de los niveles base del siste-ma; en donde los gobiernos locales han promovido la partici-pacin ciudadana. Estas experiencias han articulado: voluntad poltica del gobierno municipal, niveles de organizacin social importantes, y apoyo externo de instituciones estatales o de la cooperacin internacional. Son los casos por ejemplo de San Juan Sacatepquez y San Cristbal Acasaguastln (El Progreso) del partido oficial, o los casos de Colotenango (Huehuetenan-go) e Ixcn (El Quich), de partidos de oposicin.

Sin embargo, muchas de estas experiencias y dinmicas no han logrado perdurar o ser sostenibles con los cambios de go-bierno. En algunos casos, porque no ha habido continuidad en el funcionamiento de estos niveles del sistema, mientras que, cuando la ha habido, la mayora de los nuevos represen-tantes ediles han hecho tachn y cuenta nueva de procesos emprendidos anteriormente. En ocasiones se eligen nuevos coordinadores de los Cocode, imponindose figuras afines al alcalde municipal, como estrategia propia de las comunidades para abrirse posibilidades de gestin, y/o bien como extensin del poder y autoridad del gobierno municipal en las comunida-des. A veces, se ha dado duplicidad de Cocode en una misma comunidad: el del alcalde en funciones y el de otros lderes comunitarios no afines.

Esto ha dado como resultado la divisin poltica de las comu-nidades, el cambio de la correlacin de fuerzas y el beneficio con proyectos a comunidades afines al gobierno municipal, en detrimento de otras. Ha exacerbado conflictos histricos de las comunidades, acrecentando en ocasiones procesos de ingo-bernabilidad en los mbitos locales, en poblaciones con altos niveles de pobreza y exclusin. Son los casos, por ejemplo, de Nebaj (El Quich), San Antonio Huista y Nentn (Huehuete-nango).

En este contexto, no es extrao que gran parte de los Cocode y Comude no se renan peridicamente, conforme a la Ley, y que sus reuniones no obedezcan a una agenda de trabajo ni a un plan de desarrollo elaborado participativamente, con insu-


mos de todos los actores del municipio, y tomando en cuenta las necesidades priorizadas en las comunidades. Esto al menos hasta finales de 2009. El funcionamiento de consejos, confor-me a las entrevistas realizadas, ha estado en parte mediado por relaciones de poder en cada mbito local, as como por la di-nmica que impone el SCDUR a la formulacin de proyectos anuales; y no por la meta de construir un plan de desarrollo municipal, que contribuya al desarrollo local y la formulacin de la poltica departamental, regional y nacional de desarrollo a mediano y largo plazo.

Tanto los Cocode como los Comude han tenido dificultades para cumplir las funciones asignadas en la Ley. En muchos ca-sos, la alta rotacin del recurso humano, en ocasiones debido al prebendarismo, ha requerido la necesidad permanente de capacitacin, pese a los esfuerzos habidos. Del mismo modo, el proceso de planificacin municipal se ha enfrentado a difi-cultades debido a las limitadas capacidades gerenciales para la participacin en la toma de decisiones en procesos de plani-

ficacin participativa. Existen no obstante excepciones, como San Cristbal Acasaguastln (El Progreso) o Ixcn (Quich), donde a partir de los apoyos de ONG, organismos internacio-nales o entidades gubernamentales, han construido planes es-tratgicos, a los que se les ha dado cierta continuidad. Muchas otras experiencias de elaboracin de planes de desarrollo han quedado engavetadas. Quedan por verse la continuidad por los sucesivos gobiernos, de los esfuerzos de planificacin estrat-gica participativa en los niveles municipal y departamental que desde el 2009 desarrolla la Segeplan.

As, los niveles locales, pese a las diversas experiencias positi-vas, han presentado debilidades. Estas estn relacionadas con el funcionamiento general del sistema poltico guatemalteco, en especial la centralizacin y burocratizacin de procesos po-lticos y administrativos, la escasa institucionalizacin de los partidos polticos, los pocos avances en la descentralizacin poltica, econmica y administrativa y la ausencia de una carre-ra de servicio civil municipal, entre otros factores.

Generales Niveles regional y departamental Niveles municipal y comunitario

Faltadecomunicacinycoordinacinentrelosniveles.

Permeabilidaddelosinteresesparticularesyprivados.

Faltadearticulacinentrelaspolticasnacionalesylosobjetivosdelosconsejosanivelterritorial.

DbilcoordinacinentrelaSCEPylaSegeplan.

Ausenciadecriteriosparaladistribucindelaportealosconsejosdedesarrollo.

Faltadepresupuestoparaelfuncionamientodelsistema.

Dificultadesenlatransparenciadelaejecucindelosproyectos.

Desproporcionalidadenlarepresentacinyacreditacindelosmiembrosacreditadosdegobiernoysociedadcivil.

Asistenciairregularyaltarotacindemiembrosacreditadosdegobierno.

Limitadavisinintermunicipal,microregional,yregionaldeldesarrollo.

Ausenciadeincentivosparalaparticipacin.

Dbilformacintcnicaypolticadelosintegrantes.

Faltadeculturadeconcertacin,ydedebateyderespetoalaparticipacinplural.

Ausenciaderecursohumanocualificadoparaarticularelplan-presupuesto.

Faltadeinformacinyformacinparaquelasociedadcivilrealiceauditorasocial

Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin documental y entrevistas a informantes clave.

Tabla 3 Principales debilidades del funcionamiento y articulacin del SCDUR


El financiamiento del SCDUR es un eje central en torno al cual ha girado en gran medida la dinmica y caractersticas de su funcionamiento. Constituye un importante porcentaje de la inversin pblica para el desarrollo: en 2007 represent el 10% de la inversin programada; el 11% para 2008; y el 13% para el el 2009 y el 2010 (Segeplan, 2008 y 2009a). Su importancia est relacionada tambin con que permite la elaboracin de pre-supuestos participativos: tomando en cuenta las necesidades priorizadas de las comunidades rurales y urbanas para la orien-tacin de la inversin pblica, y la participacin de la sociedad civil organizada en todos los niveles del sistema.

4.1 Evolucin de la asignacin y ejecu-cin presupuestaria (1993-2009)

De 1993 a 2002, el financiamiento del SCDUR se realiz me-diante el Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC). El 10 de abril de 2003, el FSDC fue sustituido por el Fondo Departamental para el Desarrollo y la Paz (Fodepaz). Sin embargo, el Acuerdo Gubernativo 234-2003 que dio vida al Fodepaz, fue derogado el 30 de abril de ese mismo ao. Desde esa fecha se carece de una normativa que regule el destino y el procedimiento para la distribucin de los recursos que cada ao se asignan a los Codede (Vera y Linares, 2007:110). El aporte que reciben los Codede se establece en el Decreto 66-2002 del Congreso de la Repblica, que reforma el artculo 10

de la Ley del IVA (D.o 27-92). En l se estipula que 3.5 puntos porcentuales del 12% del IVA deben asignarse ntegramente al financiamiento de la paz y el desarrollo, mediante la ejecucin de programas y proyectos de educacin, salud, infraestruc-tura, introduccin de servicios de agua potable, electricidad, drenajes, manejo de desechos, o a la mejora de los servicios establecidos. Adems, se fija que el 1% de ese porcentaje debe destinarse a los programas y proyectos de infraestructura de los Codede, y se les da la responsabilidad de administrar los re-cursos, por lo que el Minfin debe trasladrselos directamente a travs del Banco de Guatemala, cada ao. Adems, el financia-miento de los Codede cuenta con el 20% de las regalas gene-radas por la explotacin y venta de petrleo nacional y la par-ticipacin de los hidrocarburos, administrados por la SCEP.24

Segn el art. 6 de la Ley del Fondo para el Desarrollo Econ-mico de la Nacin (Fonpetrol), los Codede, en coordinacin y cooperacin con los gobiernos locales, deben destinar estos fondos al desarrollo del interior del pas y el estudio y desarro-llo de fuentes nuevas y renovables de energa, a infraestructu-ra, desarrollo rural, energas renovables, turismo sostenible e inversin social. Para el funcionamiento de los Consejos se cuenta tambin con fondos propios de los municipios y con las transferencias del gobierno central, destinados al funciona-miento de las municipalidades y la inversin pblica, como se puede apreciar en la tabla 4.

4. Asignacin presupuestaria e inversin pblica mediante el SCDUR

24 Art 5, Reglamento de la Ley del Fondo para el Desarrollo Econmico de la Nacin (Acuerdo Gubernativo No. 195-2009).


Para el ejercicio fiscal 2010, la asignacin presupuestaria a los Codede asciende a Q. 1,877.9 millones, misma cantidad presu-puestada para el ao 2009, conforme a la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil nueve (Decreto 72-2008). La asignacin a los CDUR ha tenido un comportamiento positivo, triplicndose en el 2009 la cantidad que se presupuest para el 2003, que corresponde a Q 536.8 millones. No obstante, segn la grfica 3, con relacin al PIB, los mayores aportes se dieron a finales de la dcada de los 90 y en los primeros aos del presente siglo, desde 1998 al 2001, o sea antes de las reformas de 2002. Tuvo una cada brusca en el 2003, y no recuper los niveles de estos aos sino hasta el 2008.

Tanto la asignacin como la ejecucin presupuestaria de los fondos de los Codede ha encontrado diferentes escollos, rela-

cionados con el nivel de recaudacin tributaria, que ha implica-do ajustes al presupuesto y recortes para los Codede; as como la normativa del Minfin de la entrega de recursos con base en el avance fsico de las obras, lo que produce atrasos en la en-trega de los aportes. En esta lnea, para diciembre del 2008, la ejecucin financiera de los CDUR era de Q384 millones, lo que supone un 28% de su asignacin presupuestaria. Del total de obras programadas, el 85% tena convenios firmados, pero solamente el 68% contaba con recursos para su ejecucin. Ade-ms, la ejecucin presupuestaria fue muy desigual por depar-tamento. Alta Verapaz y Baja Verapaz no haban ejecutado ni el 10% de su asignacin presupuestaria, y solamente Jutiapa y Santa Rosa, tenan un nivel de ejecucin mayor al 50%, como se puede apreciar en la tabla 5.

2 Grfica 3 Porcentaje de la asignacin presupuestaria de los Cocode con relacin al Producto Interno Bruto (PIB)

1993-2008

0.60

0.50

0.40

0.30

0.20

0.10

0.00

0.03

0.23

0.11

0.21

0.420.44

0.530.51

0.310.39 0.370.40

0.42 0.430.420.44

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: Con base a cifras del Banguat y Minfin.


Departamento

Nmero de obras

programa-das

Costo obras programa-

das (millones

de quetzales)

Convenios firmados

Convenios con recur-

sos

Ejecucin financiera

(millones de quetzales)

Ejecucin financiera

(%)

Guatemala 150 184 138 134 84 46

Alta Verapaz 156 74 146 83 7 9

Baja Verapaz 86 39 78 31 2 6

Izabal 89 43 84 53 15 35

Zacapa 168 71 163 138 28 40

Chiquimula 124 39 97 55 5 13

El Progreso 77 32 76 52 11 36

Jalapa 72 36 66 60 10 28

Jutiapa 71 44 68 54 24 54

Santa Rosa 81 44 78 75 25 57

Sacatepquez 55 43 45 35 9 20

Chimaltenango 110 46 71 34 6 13

Escuintla 71 55 67 67 19 35

Solol 102 50 102 102 22 44

Totonicapn 148 39 125 99 5 12

Quetzaltenango 140 59 129 112 21 35

Suchitepquez 84 46 79 50 6 13

Retalhuleu 154 44 47 47 5 12

San Marcos 137 69 112 80 15 21

Huehuetenango 107 64 98 90 19 29

Quich 182 74 154 135 13 18

Petn 101 70 84 83 33 48

TOTAL 2465 1265 2107 1669 384

PORCENTAJE 85.48 67.71 28.36

Fuente: Elaboracin propia con base a datos de la SCEP (2008). Situacin de obras Codede, diciembre 2008.

Tabla 5 Obras programadas, convenios firmados y con recursos, y ejecucin financiera de los Codede, noviembre de 2008


El desconocimiento de la legislacin relacionada con la inver-sin pblica y la falta o deficiencia de procesos de evaluacin y seguimiento de contratos y ejecucin de obras representan otras carencias en el proceso de ejecucin presupuestaria e inversin pblica a cargo de los Codede. El monitoreo a los proyectos de arrastre del perodo 2004-2008, realizado por la Comisin Multidisciplinaria de los Consejos de Desarrollo de la SCEP, identifica los problemas siguientes: a) convenios y contratos con plazos de ejecucin vencidos; b) fianzas vencidas y falta de resolucin de ambiente; c) carencia de constancia de publicacin en Guatecompras; d) nombre de proyectos que no coinciden en diferentes documentos; e) ausencia de supervi-sin y seguimiento de proyectos; y f ) incumplimiento en el pago de los aportes de las unidades responsables de la ejecu-cin. Adems, dicha Comisin detecta diversos problemas en proyectos especficos de los Codede, como destruccin, aban-dono y falta de denuncia ante el MP. 25

Los problemas anotados son similares a los detectados a fi-nales del 2003, por un monitoreo realizado por el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (Cien) y el Programa de Sociedad Civil de la USAID a la ejecucin de obras

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