De Las Reformas Liberales a La Gran Depresion

334 DE LAS REFORMAS LIBERALES A LA GRAN DEPRESIN, 1856-1929

con ellas aparecieron bancos locales, cuyo nmero se vio limitado por las restricciones impuestas por la ley bancaria de 1897. Aunque esta ley contem-pl el establecimiento de bancos especializados en el crdito de mediano y largo plazos, en los hechos muy pocos se fundaron, y los bancos de emisin, autorizados slo para proveer crditos de corto plazo, cumplieron imperfec-tamente esa funcin ampliando los plazos de los prstamos mediante prrro-gas y refrendos. Ello los llev a inmovilizar su cartera de crditos, lo cual tuvo serias consecuencias durante la crisis econmica de 1907. Aun con sus limitaciones, el sistema bancario contribuy a unificar el mercado financiero y a reducir las tasas de inters a entre 6 y 8% anual, y aunque estuvo lejos de crear una oferta suficiente de crdito, mejor notablemente las condiciones respecto a la situacin anterior. Segn los clculos de Randall, el crdito real per cpita casi se multiplic por 10, al aumentar de .35 pesos (de 1900) en 1882 a 31 pesos en 1910. No obstante, Maurer y Haber (2007) sostienen que el control del sistema por una pequea lite y la prctica del autoprstamo limitaban el acceso al crdito y el crecimiento econmico, propiciando una estructura industrial ms concentrada y menos competitiva. A falta de orga-nismos formales, las empresas industriales o la agricultura comercial satisfa-can medianamente sus necesidades de crdito en crculos informales, en tanto las actividades de exportacin complementaban estas fuentes internas con el recurso al crdito externo. En medio de este panorama general de escasez, el sector ms afectado era tambin el ms numeroso en la economa mexicana, es decir, el de los productores agrcolas orientados al mercado interno, para los cuales existan muy pocas opciones de financiamiento y tasas de inters elevadas. Como ha explicado Riguzzi (2002), la aguda escasez de crdito sobre todo en el mbito rural represent un constreimiento crucial para el desarrollo de la economa mexicana.

2. continuidadeS, perturbacioneS y rupturaS: 1900-1929

2.1. Una transicin incompleta: causas econmicas de la Revolucin?

La transicin que se produjo en los ltimos lustros del siglo xix tuvo lugar en el marco de una economa pobre y atrasada, que no super esos rasgos aun si hubo cierta convergencia con otros pases y pese a que los logros alcanzados contrastaban muy favorablemente con la trayectoria previa de la propia eco-noma mexicana. Adems, si en algunos mbitos se experimentaron rupturas importantes, en otros prevaleci la dependencia de la trayectoria: gran con-centracin de la propiedad y del ingreso, amplias franjas de economa de

HEGM Secretaria de Economia.indb 334 8/3/10 10:21:27 AM

DE LAS REFORMAS LIBERALES A LA GRAN DEPRESIN 335

subsistencia, una aguda escasez de capitales, as como profundas disparida-des regionales en trminos demogrficos, econmicos, sociales y culturales. La propia transicin no fue uniforme, y el gobierno, de conformidad con el horizonte liberal, omiti aplicar medidas redistributivas, entre individuos y entre regiones, que matizaran las diferencias provocadas por la dotacin de recursos o las condiciones preexistentes. Adems, aunque el Estado apareci como el agente ms importante de la modernizacin econmica, no pudo o no quiso llevar su propio programa liberal hasta las ltimas consecuencias. Por ejemplo, las polticas de privatizacin e individualizacin de la propiedad raz, supuestamente encaminadas a crear la pequea propiedad, fracasaron doblemente en su propsito: por un lado, no evitaron que la propiedad se concentrara; por el otro, no hicieron desaparecer la comunidad indgena tra-dicional. El resultado fue que la transicin en el campo fue incompleta y distorsionada, y permaneci como fuente de tensiones y raz de una inequi-dad imposible de superar.

A las tensiones propias de toda transicin, en Mxico se sum el proble-ma de la vulnerabilidad externa, caracterstica del crecimiento hacia fuera. En 1907, una crisis econmica originada en Estados Unidos se transmiti a la economa mexicana por medio de su sector externo y afect gravemente a la minera nortea (sobre todo del cobre), provocando el cierre de empresas y el despido de miles de trabajadores. La crisis se transmiti a la agricultura y a la industria, al consumo, al sistema bancario y a las finanzas pblicas. Ade-ms, coincidi con fenmenos climticos que produjeron escasez de alimen-tos en distintas partes del pas, lo cual oblig al gobierno a importar maz para distribuirlo entre las clases pobres. La crisis gener desazn entre varios sectores de la poblacin: por un lado, la fuerza de trabajo mvil del norte, que no encontr refugio en los restos de la economa tradicional, erosionada por la modernizacin y empobrecida por la prdida de cosechas; por el otro, propietarios rurales y otros empresarios medios endeudados e insolventes; comerciantes, empleados y clases medias ascendentes. El que la economa empezara a recuperarse dos aos ms tarde impide hablar de la crisis como una causa de la Revolucin, aunque no se puede descartar un impacto indi-recto por el descontento generado en algunos sectores de la poblacin.

2.2. El cambio institucional del Porfiriato tardo a la Revolucin

El marco institucional de la economa mexicana empez a modificarse en el sentido de una mayor intervencin estatal y hasta de un mayor nacionalismo en la ltima dcada del Porfiriato, lo cual tiende un puente de continuidad con el rgimen que lo sigui. Una explicacin plausible es que, en la estrategia



de desarrollo del grupo gobernante, la fase de apertura y atraccin de recursos externos indispensables para impulsar el crecimiento haba quedado atrs, y lo oportuno era transitar a un estadio de mayor control sobre el origen y la operacin de las empresas extranjeras, e incluso de una intervencin directa cuando se juzgara imprescindible. Aunque en un lugar secundario, tambin se empez a vislumbrar la necesidad de aligerar las tensiones sociales median-te ciertas medidas que, en el mediano plazo, produciran una lenta redistribu-cin del ingreso a favor del sector ms pobre de la poblacin. Despus de todo, la insuficiente atencin prestada a estos aspectos restaba viabilidad al modelo de crecimiento e intensificaba los contrastes que generaba el proceso de modernizacin. Veamos algunas dimensiones de esta transicin.

La crisis de 1907 revel la existencia de una pesada cartera vencida en los bancos de emisin que limit severamente su disponibilidad de fondos. En este contexto, en 1908 el gobierno reform la ley bancaria con el propsi-to de ampliar los alcances del crdito, cre la Caja de Prstamos para Obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura, con el fin de otorgar crditos a los productores agrcolas y refinanciar sus deudas, y dispuso de 25 millones de dlares en bonos para respaldar su plan de salvamento. A decir de Abdiel Oate (1991), la Caja de Prstamos abri el camino que habra de seguir el Banco Nacional de Crdito Agrcola, creado en 1926 como un banco de prs-tamos para el fomento de la modernizacin agrcola.

De diversas maneras se reforz la presencia regulatoria del Estado en los ltimos aos del Porfiriato. La ley minera de 1909 volvi a la definicin de dominio directo de la nacin para referirse a los criaderos y depsitos de minerales (excluyendo los combustibles, que se consideraban propiedad del dueo del suelo), y reintrodujo el mecanismo del denuncio como forma para adquirir propiedades mineras, aunque, a fin de ofrecer garantas a la propie-dad existente, restringi el uso de ese mecanismo a los terrenos libres; adems, al igual que en la ley de 1892, la propiedad caducaba solamente por la falta de pago del impuesto establecido. Para valorar el alcance de estas modificaciones, baste decir que el concepto de dominio directo fue retoma-do literalmente en el artculo 27 de la Constitucin de 1917, aunque en l se extendi su aplicacin a los combustibles y otras sustancias y se volvi a la condicin de mantener una explotacin regular para conservar las concesio-nes. La ley minera de 1926 fue an ms restrictiva: demandaba altos depsi-tos de garanta para otorgar concesiones de exploracin y pruebas de existen-cia de mineral para otorgar las de explotacin, las cuales deban renovarse cada 30 aos, y adems limitaba la proporcin de empleados extranjeros a 10% de la planta laboral.

Por otra parte, entre 1903 y 1907 el gobierno se aventur por primera vez a participar directamente en la actividad econmica, mediante la llamada mexicanizacin de los ferrocarriles. Esta consisti en la adquisicin de una



parte mayoritaria de las acciones de algunas de las principales compaas, que sumaban dos tercios de la red nacional, para formar la corporacin Ferro-carriles Nacionales de Mxico. La fusin permiti eliminar la duplicacin de lneas, reducir los costos de operacin y sanear las finanzas de la nueva empresa. A diferencia de posteriores intervenciones del gobierno, sta se realiz dentro de los parmetros de un orden liberal: por la va del mercado accionario, y no de la confiscacin o la expropiacin. Lo que es ms, en ese momento el gobierno respet la autonoma operativa y de gestin de la empresa, asumiendo slo la participacin que le corresponda en el Consejo de Administracin.

En fin, en la ltima dcada del Porfiriato se dictaron otras disposiciones que frenaban o revertan parcialmente la liberalizacin regresiva de las lti-mas dcadas del siglo anterior. En particular, cabe destacar el decreto de 1902 que suspendi las actividades de las compaas deslindadoras y desautoriz el denuncio de terrenos que se encontraran ocupados, ofreciendo en cambio la entrega de ttulos a quienes hubieran estado en posesin pacfica de aqu-llos por 30 aos o ms, lo cual significaba admitir que la propiedad poda tener origen en la posesin. En 1909 se consolid esta nueva orientacin poltica con la expedicin de una ley en la que el plazo exigido para legitimar la posesin se reduca a 10 aos, y se explicitaba el propsito de proteger a la clase indgena y evitar que sea vctima de los grandes propietarios. Estas medidas prefiguraban, aunque de manera tibia y tarda, algunas que se dic-taran en el curso de la Revolucin.

2.3. El impacto econmico de la Revolucin

Contra lo que a veces se piensa, el estallido de la Revolucin en noviembre de 1910 no provoc un colapso generalizado de la economa mexicana ni de las finanzas pblicas. La actividad econmica, que desde 1909 haba empeza-do a recuperarse de la crisis, para este momento haba reanudado su creci-miento, y prosigui con relativa normalidad hasta 1912, como lo sugiere la informacin disponible acerca de la produccin industrial, el comercio exte-rior, los depsitos bancarios y los ingresos pblicos. Durante el rgimen de Francisco I. Madero se produjeron numerosas huelgas y una creciente pre-sin sobre las finanzas gubernamentales (debido a la necesidad de dedicar mayores recursos a la pacificacin del pas), que lo oblig a elevar algunos impuestos. Adicionalmente, el trfico ferroviario padeci los asaltos y ata-ques de algunas fuerzas rebeldes, y en Morelos, la produccin azucarera empez a sentir los efectos de la actividad de los zapatistas. Sin embargo, estos hechos ejercieron an un efecto poco perceptible sobre los indicadores macroeconmicos.



El impacto sobre los distintos sectores econmicos fue desigual, y se concentr entre mediados de 1913 y 1916, cuando la guerra civil tuvo su mayor alcance geogrfico y demogrfico. An entonces, prcticamente no toc el sur del pas ni la pennsula de Baja California, y en muchos estados del centro tuvo una incidencia transitoria y menor. En el nivel macroecon-mico, los mbitos ms afectados fueron los sistemas monetario y ferroviario, lo que tuvo un efecto dramtico en el mercado interno, los precios y la cir-culacin de bienes. La industria padeci ms que las exportaciones, la agri-cultura de subsistencia ms que la comercial, y en trminos generales, el campo sufri ms que la ciudad. No obstante, en la medida en que el aparato productivo no fue destruido, tras la contienda armada las actividades econ-micas empezaron a recuperar a un ritmo desigual su nivel anterior. Menos inmediato, aunque ms duradero, fue el impacto de los cambios ins-titucionales impuestos por el nuevo rgimen, cristalizados en la Constitu-cin de 1917.

2.3.1. Los efectos directos

El estado de guerra civil generalizada entre 1913 y 1916 empuj a las facciones contendientes a hacer grandes emisiones de dinero sin respaldo metlico para financiarse, lo que, aunado a la fuga de capitales y al retiro de las monedas en circulacin, provoc el colapso del sistema monetario. La cotizacin del peso cay de 49.5 centavos de dlar en febrero de 1913, a 7 centavos en julio de 1915. La proliferacin de dinero fiduciario de escaso valor y vigencia geogrfi-camente limitada produjo, adems, una escalada inflacionaria. El precio de los alimentos en la ciudad de Mxico se multiplic por 15 entre mediados de 1914 y mediados de 1915, y fenmenos similares ocurrieron en otras partes del pas, con la consecuente cada en los salarios reales y en la capacidad de compra de la poblacin. Al mismo tiempo, el uso militar de los ferrocarriles y la destruccin estratgica de instalaciones y equipo ferroviario ocasionaron la dislocacin del sistema de transportes. La convergencia de ambos fenmenos tuvo como resultado la desarticulacin del mercado nacional e impuso serias dificultades para la circulacin de bienes en el interior del pas. Ello explica las caractersticas del impacto que la Revolucin tuvo sobre la economa: mayor en las actividades que dependan del abasto y de los mercados inter-nos; menor en aqullas que desembocaban directamente en el mercado exte-rior. Por ejemplo, las industrias productoras de bienes de consumo, que pade-can menos las dificultades de distribucin a larga distancia debido a que abastecan mercados regionales, fueron menos golpeados que las fabricantes de bienes intermedios, que surtan al mercado nacional y padecieron en mayor medida por la falta de medios de transporte. As, de acuerdo con Haber



(1992), la produccin de cemento, vidrio, hierro y acero cay mucho ms que la de productos alimenticios y textiles.

El sector exportador fue el menos afectado por la guerra, debido en parte al emplazamiento geogrfico de muchas actividades exportadoras en la peri-feria del territorio (henequn, petrleo, cobre, caf), y en parte a la parcial coincidencia temporal entre la Revolucin y la primera Guerra Mundial (agosto de 1914 a noviembre de 1918), pues esta ltima intensific la deman-da internacional de productos estratgicos (petrleo, fibras, minerales) durante los aos de mayor violencia revolucionaria y el inicio del nuevo rgimen. Los altos precios que esos productos alcanzaron en el mercado externo elevaron extraordinariamente las utilidades de las actividades de exportacin, y en algunos casos contrarrestaron los descensos en la produc-cin (como en la minera). Incluso en algunos escenarios de la guerra civil, la demanda externa constituy un poderoso incentivo para la continuidad de la produccin, aunque tambin foment la expoliacin de recursos, esta lti-ma causante de aumentos espectaculares en las exportaciones de ixtle, pieles y ganado. El valor real de las exportaciones de mercancas cay de 138 millo-nes de dlares en 1910 a 108 millones en 1914, pero luego experiment un ascenso continuo hasta alcanzar 219 millones de dlares en 1922 (Kuntz Fic-ker, 2007: 80). La gran novedad de la dcada de 1910 fue el primer boom de las exportaciones de petrleo en la historia nacional. Aunque la exploracin comenz desde fines del siglo xix, fue a partir de 1911 que se produjo la mayor oleada de inversiones en la actividad, en un escenario dominado por grandes consorcios extranjeros que controlaban 95% de la produccin. El auge productivo arranc en 1914, en plena guerra civil, y para 1919 Mxico se convirti en el segundo productor mundial. La produccin pas de 17 millones de barriles en 1912 a 87 millones en 1919 y a 193 millones en 1921, aunque empez a declinar a partir del siguiente ao.

La agricultura padeci tambin en forma desigual los efectos de la con-tienda armada. Muchas haciendas fueron abandonadas por sus dueos, que huyeron del pas, o por sus trabajadores, que se sumaron a la bola, lo que provoc la suspensin de los cultivos. Otras fueron temporalmente confisca-das por los revolucionarios, aunque esto no necesariamente implic el cese de la produccin. En general, la produccin de bsicos destinados al mercado interno (maz, frijol) padeci mucho ms que la de bienes orientados a la exportacin (henequn, caf). El movimiento zapatista prcticamente arras con la produccin azucarera de Morelos. Finalmente, como destaca Alan Knight (1996), fenmenos climticos afectaron las cosechas, y la falta de transporte obstaculiz la distribucin, lo que gener episodios de aguda esca-sez y caresta de productos de primera necesidad.

A los efectos ms visibles de la guerra deben sumarse los provocados por la movilizacin de grandes contingentes de personas en los distintos ejrci-



tos, por las huelgas y paros de trabajadores, por las epidemias y por la emi-gracin a Estados Unidos, que en conjunto debieron crear graves dificultades a la actividad productiva. Adems, las facciones en pugna imponan contri-buciones de guerra, ocupaban temporalmente fbricas y minas, incautaban la produccin y especulaban con los productos bsicos. Los recursos as obte-nidos servan para comprar armas en la frontera, para pagar a los ejrcitos o para enriquecer a los jefes militares, pero raras veces se reinvertan produc-tivamente. En suma, que si bien la produccin no se detuvo, sus frutos se disiparon en la vorgine revolucionaria, mientras que los de las empresas extranjeras buscaban refugio seguro en el exterior.

Las finanzas pblicas no reflejaron inmediatamente el estado de guerra que viva el pas, pero se deterioraron rpidamente a partir de 1913 debido al desorden administrativo, a la dificultad para cobrar los impuestos y a la ocu-pacin de aduanas y propiedades por parte de los ejrcitos revolucionarios. Con el fin de captar recursos para la guerra, desde mediados de 1914 Venus-tiano Carranza decret impuestos sobre la produccin petrolera y elev los de otros artculos, como el henequn, adems de las contribuciones extraor-dinarias que cobraban y administraban autnomamente los distintos grupos rebeldes. A la larga, el control de los carrancistas sobre las principales adua-nas y los productos de exportacin ms importantes les dieron una ventaja decisiva en el desenvolvimiento de la guerra.

Ms all de los daos materiales, la Revolucin mexicana conllev deci-siones que afectaron distintos mbitos de la vida econmica, como la rela-cin de Mxico con el exterior y el sector privado de la economa. En 1914 se suspendi el pago de la deuda externa, lo que margin al pas de la comuni-dad crediticia internacional. En 1915 se decret la confiscacin de las princi-pales empresas ferroviarias, y entre 1915 y 1916, la incautacin del sistema bancario. Aunque de duracin variable, estas medidas tuvieron un efecto profundo sobre el clima de inversin y el crdito del pas.

2.3.2. El impacto institucional

La promulgacin de la Constitucin de 1917 imprimi cambios en el marco institucional que habran de tener consecuencias de largo plazo para la actividad econmica y que de inmediato generaron fricciones con algunos sectores productivos. Ello ocurri en particular debido al contenido de los artculos 27 (segn el cual todos los recursos del subsuelo pertenecen ori-ginalmente a la nacin) y 123 (que estableci nuevas condiciones labora-les, como el salario mnimo y la duracin de la jornada laboral, entre otros). Las disputas ms serias se produjeron con las empresas extranjeras que explotaban el petrleo en Mxico, que vieron amenazadas sus propiedades



no slo por ese artculo, sino por sucesivas exigencias del gobierno y crecien-tes impuestos a la explotacin. Pese a fuertes tensiones iniciales y a amagos de detener la produccin para combatir nuevas contribuciones que juzgaban confiscatorias, las empresas petroleras y el gobierno revolucionario llegaron a un modus vivendi a mediados de los aos veinte: ste respetara las conce-siones y aqullas pagaran sus impuestos y mantendran la explotacin. No obstante, las inversiones y la produccin del sector cayeron continuamente a partir de 1922, debido fundamentalmente a dificultades tcnicas y a la apa-ricin de zonas petroleras ms prometedoras en Venezuela. Aun cuando el artculo 27 no tuvo mayores consecuencias durante este periodo, ofreci el instrumento legal que legitimara la expropiacin en 1938.

El artculo 123 afect sobre todo a las actividades industriales y de ser-vicios, sectores en los que haba madurado una fuerza de trabajo asalariada y con creciente capacidad de organizacin. Aunque la ley reglamentaria slo se expidi en 1931, las nuevas condiciones laborales se fueron impo-niendo al paso marcado por la movilizacin obrera, las condiciones econ-micas y la cambiante relacin entre los empresarios, los sindicatos y el gobierno. A la postre, la generalizacin del contrato colectivo y de las pre-rrogativas sindicales no slo elev los costos laborales, sino que obstaculiz la introduccin de innovaciones tcnicas en la produccin, que los obreros consideraban ahorradoras de trabajo, lo que afect la productividad y la competitividad de la industria nacional.

El mbito en el que la Revolucin produjo los cambios ms radicales, aunque no necesariamente inmediatos, fue el de la propiedad territorial. La legislacin en esta materia arranc en 1915, con la expedicin de una Ley Agraria que contemplaba el reparto de tierras por dotacin o por restitucin, y continu durante los siguientes aos con leyes que establecan la prioridad redistributiva pero admitan la existencia tanto de terratenientes como de minifundistas, sin privilegiar an la figura del ejido colectivo. En ello la legis-lacin no se apartaba del espritu liberal de crear un sector de pequeos propietarios, disolviendo las antiguas comunidades. Asimismo, entre 1915 y 1930 unas 5 000 haciendas fueron desmanteladas y repartidas a los minifun-distas, ya porque fueran confiscadas a los enemigos de la Revolucin, ya porque hubieran sido abandonadas por sus dueos. En conjunto, el ritmo de la reforma agraria fue lento y desigual: en algunos estados se aplicaron las nuevas leyes pero en otros se protegi a los antiguos propietarios; muchos se ampararon contra las demandas de restitucin y salvaron sus tierras o pro-longaron los juicios por largos aos; algunas grandes propiedades no fueron afectadas debido a consideraciones de racionalidad econmica o a influen-cias polticas. En conjunto, entre 1915 y 1929 se reparti algo menos de 6 millones de hectreas, equivalentes a 3% del territorio, beneficiando a 650 000 personas (18% de la pea en la agricultura). Aunque estas cifras no



son insignificantes, contrastan fuertemente con los 18 millones de hectreas que se repartiran tan slo durante los seis aos del cardenismo. En fin, las tierras que se distribuyeron eran de calidad muy desigual y requeran de inversiones antes de ser aptas para su explotacin.

2.3.3. La estabilizacin

Con xito desigual, el gobierno surgido de la Revolucin intent remediar algunos de los destrozos provocados por la guerra, y en ocasiones por la pro-pia faccin triunfante. El caos monetario empez a superarse a fines de 1916 gracias a nuevas acuaciones de plata (realizadas por el gobierno aprove-chando el aumento de su precio en el mercado internacional y el supervit comercial) que permitieron retirar los billetes devaluados y restablecer el sistema monetario. En los siguientes aos la situacin se estabiliz con base en un sistema en el que predomin la circulacin metlica (dada la compren-sible desconfianza en el papel moneda), y la plata sobre el oro. Asimismo, progresivamente el gobierno dio marcha atrs a las medidas ms radicales contra los bancos. A fines de 1918 devolvi Banamex a su Consejo de Admi-nistracin, a fin de que lo apoyara en las negociaciones con los acreedores internacionales, y tres aos ms tarde reintegr los otros bancos que sobre-vivieron a la Revolucin a la administracin privada, e incluso reconoci las deudas derivadas de los recursos incautados (unos 20 millones de pesos). A fin de sustentar el proyecto de crear un banco nico de emisin, en 1922 el gobierno negoci con el Comit Internacional de Banqueros la reanudacin del pago de la deuda externa, cuyo monto se fij en 507 millones de dlares (casi la mitad conformada por la deuda ferroviaria) y 207 millones de intere-ses, pero muy pronto incurri en una nueva suspensin. Gracias a los aho-rros que produjo el incumplimiento y a dos aos de supervit en las finanzas pblicas, en 1925 pudo financiar la fundacin del Banco de Mxico, banca de gobierno con amplias facultades para regular la circulacin monetaria, los cambios sobre el exterior y las tasas de inters. La nueva institucin contri-buy a aumentar los medios de pago no metlicos y la oferta de crdito en alrededor de 50% en los siguientes tres aos; no obstante, el sistema bancario del pas se encogi notablemente respecto a sus alcances porfirianos. En 1925 se lleg a un nuevo arreglo para el pago de la deuda externa, en el cual se modificaron sus componentes desvinculando la deuda ferroviaria, con el resultado de reducir casi a la mitad su monto total, que sin embargo alcanz los 890 millones de pesos con los intereses acumulados. Aunque tras el acuer-do vino la reanudacin de los pagos, stos se suspendieron de nuevo en 1927. Como ltimo remiendo, en 1925 el gobierno regres los Ferrocarriles Nacio-nales de Mxico a la gestin privada.



2.3.4. Las nuevas finanzas del Estado

En estas circunstancias, las finanzas pblicas se estabilizaron relativamente pronto, en buena medida gracias a la derrama fiscal del petrleo en los aos de su mayor auge. Sin embargo, la situacin del erario era muy precaria: el sistema fiscal era atrasado y mantena una severa dependencia de los ingresos provenientes del comercio exterior y la explotacin de recursos naturales, lo que acentuaba la vulnerabilidad externa; adems, la situacin de insolvencia del gobierno le cerraba casi cualquier fuente de crdito, interna o fornea. Del lado del gasto, brotes recurrentes de oposicin y compromisos adquiridos con el ejrcito triunfante le obligaban a dedicar un alto porcentaje de los recursos disponibles al presupuesto de guerra, dejando muy poco para las obras pbli-cas y sociales a las que se haba comprometido el nuevo rgimen.

Las primeras medidas que se adoptaron para estabilizar las finanzas pblicas siguieron las viejas rutas: se mantuvo el impuesto del timbre y se busc aumentar los ingresos procedentes del comercio exterior, aunque poniendo nfasis en las exportaciones y en las actividades controladas por el capital extranjero (particularmente el petrleo), para que ambas redituaran un mayor beneficio a la nacin. Adems, se reforz la poltica de incentivar una mayor elaboracin de las materias primas antes de exportarse. Tambin la poltica comercial mostr una notable continuidad: la altura de la barrera arancelaria, que haba promediado 23% sobre el valor de las importaciones entre 1892 y 1912, alcanz 21% por trmino medio entre 1922 y 1929. La innovacin ms importante fue la introduccin del impuesto sobre la renta a partir de 1924, aunque por el momento slo lleg a aportar 5% a la recauda-cin total. De mayor importancia fueron los gravmenes a la industria, que arrojaron 20% de lo recaudado en 1929. As, los impuestos relacionados con el comercio exterior redujeron progresivamente su participacin en los ingre-sos federales: de 60% entre 1870 y 1890 a 49% entre 1891 y 1912, y a 42% entre 1917 y 1929.

Las finanzas pblicas registraron supervit en 1924 y 1925, y luego a partir de 1928 (y hasta 1932), con una pausa en 1926 y 1927 en que se incu-rri en dficit, debido a una nueva cada en las exportaciones y a la contrac-cin econmica en Estados Unidos, que de hecho produjeron serios proble-mas en la balanza de pagos. Con todo, los excedentes permitieron comenzar un programa de inversin pblica en carreteras y obras hidrulicas que habra de profundizarse en las siguientes dcadas. Estas erogaciones produjeron un cambio en la orientacin del gasto pblico: entre 1921 y 1929 el gasto admi-nistrativo del gobierno se redujo de 77 a 64%, mientras que aumentaron tanto el gasto econmico (de 17 a 23%) como el gasto social (de 6 a 13%).

Krauze, Meyer y Reyes (1977) han destacado que la nueva orientacin del gasto formaba parte de la idea ms general de que el Estado deba regular



y complementar a la iniciativa privada en campos importantes de la activi-dad econmica. Con ese fin, se cre la Comisin Nacional de Energa y agen-cias gubernamentales especializadas en caminos y obras de irrigacin. La construccin de carreteras se impuls con una inversin de 28 millones de pesos, con los que se construyeron algunos caminos complementarios de la red ferroviaria y otros que representaban el principio de proyectos ms ambi-ciosos, como la Carretera Panamericana. Desafortunadamente, el arranque de la expansin carretera signific tambin el desplazamiento de los Ferroca-rriles Nacionales de las prioridades gubernamentales, y del transporte ferro-viario de la funcin que haba desempeado en la vida econmica del pas.

Las inversiones en irrigacin superaron los 45 millones de pesos en cua-tro aos. Estas obras representaban un aspecto importante del plan de moder-nizacin agrcola concebido por el gobierno, en el cual la dotacin y restitu-cin de tierras deban apuntar al desarrollo de la pequea propiedad parcelaria y deban ser acompaadas por el despliegue de actividades agroin-dustriales y de la agricultura comercial privada. Hacia finales de la dcada el proyecto haba tenido regulares resultados, sumando unas 190 000 hectreas a los 2.3 millones que contaban ya con sistema de regado. Tras la recesin de 1927, la mayor parte de las obras pblicas se suspendi, y una poltica contraccionista domin las finanzas pblicas durante el resto de la dcada, incluso cuando se dejaron sentir los primeros efectos de la Gran Depresin.

Otro aspecto que merece destacarse en las polticas pblicas favorables al desarrollo es el del gasto en educacin, es decir, la inversin en capital humano, que en esta etapa empez a aparecer como una prioridad guberna-mental y cuyo despliegue en las siguientes dcadas no es ajeno al auge indus-trializador. El presupuesto de educacin, que arranc este periodo con una asignacin de dos millones de pesos en 1920, alcanz un mximo de 15 millo-nes en 1923, incluso por encima del destinado a obras pblicas, y disminuy a entre 7 y 10 millones a partir de entonces. La mayor parte de esos recursos se destinaron a la educacin primaria y en segundo lugar a las escuelas tc-nicas, que naturalmente posean un impacto directo sobre la calificacin laboral.

2.3.5. Los claroscuros de la economa

Aun con su retrica nacionalista, la Revolucin mexicana no modific el modelo de desarrollo fundado en las exportaciones, no expuls al capital extranjero y, con la excepcin parcial de los latifundios, no amenaz a la propiedad privada. En el marco de esta continuidad, se revelaron enton-ces algunos de los rasgos ms negativos del modelo: las exportaciones se volvieron ms dependientes de un solo producto (el petrleo) y de un mer-



cado dominante (Estados Unidos), y nuevas inversiones extranjeras en la agricultura y el sector minero-metalrgico acentuaron la desnacionalizacin de la economa. Adems, la lotera de productos no fue especialmente favo-rable para Mxico en este decenio, por lo que el declive del sector exportador se adelant respecto a otras economas latinoamericanas debido a la cada en las ventas de petrleo y en el precio de los metales. El desempeo de los distintos sectores exhibe fielmente las debilidades internas y las cambiantes condiciones de la economa internacional.

La agricultura sigui siendo el sector ms atrasado y el que se recuper ms lentamente de los efectos de la contienda armada. Como se aprecia en el ya mencionado cuadro C4, los ndices de produccin de casi todos los art-culos consignados cayeron respecto al nivel de 1918. Las nicas excepciones en esa muestra fueron el trigo, la caa y el tabaco. La reforma agraria inicia-da en forma desigual desde 1915 empez a modificar la estructura de la pro-piedad en una direccin socialmente benfica, pero que pudo tener efectos negativos de corto plazo en la produccin. En un sentido ms amplio, la ret-rica agrarista y la incertidumbre acerca del curso que tomaran las polticas en este mbito representaban una amenaza para los grandes propietarios que probablemente desalent la inversin, como lo evidencia el caso de la pro-duccin henequenera en Yucatn. Por otra parte, los contrastes que caracte-rizaban al sector agrcola se vieron acentuados en estos aos por los avances en la agricultura comercial del noroccidente del pas (favorecida por inver-siones y obras de irrigacin), por la tecnificacin de la industria azucarera (que cambi radicalmente su emplazamiento geogrfico y experiment una mayor concentracin) y por la presencia de inversiones y financiamiento extranjero en la rama exportadora, frente a una agricultura de subsistencia carente de crditos y de inversin. En el mbito de las exportaciones, algunos artculos decayeron (como el henequn), mientras que otros cobraron impor-tancia (algodn, azcar, garbanzo y pltano) y algunos ms hicieron su apa-ricin (jitomate, frutas y leguminosas), favoreciendo el desarrollo de las zonas productoras e incluso creando eslabonamientos con nuevas fbricas de productos enlatados. Con todo, el atraso del sector agrcola en su conjunto persisti: la fuerza de trabajo agrcola, que representaba 69% del total, produ-jo slo 22% del pib en 1930 (Crdenas, 1987: 17).

Aunque la minera se mantuvo como una actividad crucial para la eco-noma mexicana, sufri una suerte desigual durante y despus de la Revolu-cin. La guerra civil afect severa aunque transitoriamente la produccin, que se desplom entre 1914 y 1916 para vivir una recuperacin alentada por la demanda externa a partir de entonces. A los altos precios de la Gran Gue-rra sigui una brusca depreciacin de todos los metales en 1921 (aunque el precio del cobre cay desde 1919), que en el caso de la plata se prolong en un declive continuo durante el decenio; el del plomo volvi a subir, pero



cay entre 1925 y 1928, y el del cobre se mantuvo generalmente bajo en toda la dcada. Adems, la guerra civil provoc el cierre de muchas empresas de pequeas y medianas dimensiones, lo cual alent una mayor concentracin del negocio minero. As, irnicamente, durante la dcada de 1920 unas cuan-tas grandes empresas de origen extranjero dominaban el panorama. No obs-tante, tal concentracin y una poltica fiscal favorable alentaron la introduc-cin de innovaciones tecnolgicas que contribuyeron a modernizar el sector y a dar un mayor valor agregado a los metales exportados.

El desempeo de la explotacin petrolera fue francamente decepcio-nante. Tras el tope alcanzado en 1921 se produjo un declive primero mode-rado, despus agudo, de la produccin, provocado por la salida de capitales del sector: cay de 150 millones de barriles en 1923 a 116 millones en 1925 y a tan solo 45 millones en 1929. En sus aos de mayor auge, el hidrocar-buro realiz una contribucin crucial al valor total de las exportaciones y a las finanzas pblicas (represent 48% del valor exportado en 1921 y 33% de los ingresos federales en 1922), que sin embargo fue efmera y cre una dependencia muy perjudicial para el desempeo de la economa. Dos datos positivos iluminan este panorama: uno es que el valor agregado de las exportaciones petroleras aument considerablemente (en 1929, 50% de las exportaciones era de productos refinados); el otro es que un porcentaje creciente de la produccin se orient al mercado interno (60% en 1929), indicando sus crecientes enlaces hacia delante para provecho de la econo-ma mexicana.

Mientras que el sector externo padeca una mayor volatilidad y los pro-pietarios de tierras y yacimientos petroleros enfrentaban un ambiente de incertidumbre en las reglas del juego que resultaba poco propicio para la inversin, el sector manufacturero era, probablemente, el ms beneficiado por las polticas pblicas y el ambiente de negocios: sus activos nunca fueron amenazados por la legislacin o la retrica revolucionaria, y en cambio las inversiones en infraestructura y la continuidad del proteccionismo le ofre-can condiciones favorables para la expansin. Ello no significa que no enfrentara an importantes obstculos y limitaciones para su desarrollo. Por un lado, la demanda interna creci menos de lo esperado, debido en parte a una limitada urbanizacin (en 1929, 67% de la poblacin segua habitando en el medio rural) y al incremento de la emigracin a Estados Unidos. Adems, como mencionamos, las nuevas exigencias impuestas por la presencia obrera y el marco legal desalentaban la modernizacin de la planta productiva, afec-tando negativamente su competitividad. No obstante, frente al declive de los ingresos externos y al desempeo desigual del sector exportador, los resulta-dos del sector manufacturero eran prometedores. Junto a la planta industrial heredada del Porfiriato, se establecieron nuevas fbricas de productos qumi-cos, de conservas alimenticias y otros bienes de consumo, y empez a operar



una planta ensambladora de automviles de capital extranjero. El producto industrial sigui creciendo y sustituyendo importaciones, y en esa medida impuls el cambio estructural de la economa mexicana. La grfica C3 per-mite apreciar aspectos interesantes de este fenmeno.

Esta imagen de largo plazo de la estructura de las importaciones mues-tra, en primer lugar, el trnsito desde una canasta mayoritariamente com-puesta por bienes de consumo (70% del total en 1870) a otra conformada en esa misma proporcin por bienes de produccin (casi 70% del total en el decenio de 1900). El cambio no slo refleja la mayor demanda de bienes de capital, insumos y combustibles empleados en la modernizacin de la eco-noma mexicana, sino tambin los avances en la industrializacin, que per-mitieron sustituir en medida creciente importaciones de textiles y otros artculos de consumo, as como algunos bienes de produccin. La grfica C3 muestra tambin la medida en que este trnsito fue afectado temporal-mente por las vicisitudes de la Revolucin, que aumentaron los requeri-mientos de artculos de consumo importados respecto a la dcada anterior, en detrimento de los bienes de produccin. Asimismo se aprecia en ella el carcter dinmico del proceso de industrializacin, pues a fines de los aos veinte empezaron a reducirse tambin, proporcionalmente, las importacio-nes de insumos y combustibles, un indicador de que la produccin petrole-ra y de bienes intermedios (como cemento y acero) dentro del pas abaste-cieron cada vez ms la demanda interna de esa clase de productos. En fin, el lugar destacado que entonces adquirieron las importaciones de maquina-ria, vehculos y motores confirma la percepcin de una economa en franco proceso de modernizacin.

Grfica C3. Estructura de las importaciones, 1870-1928

Fuente: elaborada con base en Kuntz Ficker (2007), captulo 5 y apndice A.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1870-1873 1880-1883 1890-1893 1900-1903 1910-1913 1920-1923 1928

Maquinaria, vehculos y motores

Insumos productivos y combustibles

Alimentos y otrosartculos de consumo

Textiles

Porc

enta

je s

obre

el v

alor



Una mirada a la composicin sectorial del pib nos da una idea aproxima-da del alcance de la transformacin econmica que tuvo lugar desde finales del siglo xix hasta 1929 (vase el cuadro C5).

La tendencia bsica es inequvoca: mientras que el producto agropecua-rio cay de 33 a 21% del total entre 1895 y 1929, el producto de los sectores modernos de la economa aument de 16 a 29 por ciento. En el registro des-agregado existe cierta subestimacin del avance de la industria, en la medida en que una parte del producto minero corresponde en realidad al valor agre-gado de la industria metalrgica, el cual debera sumarse a las manufacturas en una contabilidad precisa del producto industrial. En fin, llama la atencin la drstica cada del petrleo entre 1921 y 1929 (de 7 a 2% del total), que impact significativamente en el desempeo del comercio exterior, la balan-za de pagos y el sector pblico en la dcada de 1920.

Los problemas del sector externo, que lideraba la economa, no termina-ban all. Los precios de los metales estuvieron a la baja la mayor parte de los aos veinte, y la principal exportacin agrcola (el henequn), cay dramti-camente despus de 1916, recuperndose slo de forma parcial en esa dca-da. A partir de un valor real de 219 millones de dlares en 1922, las exporta-ciones de mercancas cayeron hasta 173 millones en 1927, para recuperarse levemente antes de alcanzar un nuevo suelo de 151 millones en 1930. Aun cuando la canasta de exportaciones sigui amplindose con la incorporacin de nuevos productos y el crecimiento de otros, como el zinc, el jitomate y el pltano, cada vez ms, barreras en los pases consumidores imponan lmi-tes a la expansin y anunciaban el fin de una era. Todo ello permite sugerir que el declive del modelo exportador estuvo determinado por causas exter-nas: primero, los altibajos en la demanda; luego, el golpe decisivo de la Gran Depresin.

Cuadro C5. Participacin por sectores en el producto total, 1895-1929(porcentajes)

1895 1910 1921 1929

Agricultura 23.8 19.9 17.9 13.9

Ganadera 9.6 7.5 7.4 6.7

Minera 4.9 7.5 4.2 9.5

Petrleo 0.1 6.9 2.0

Manufacturas 9.1 12.3 10.4 13.2

Transportes 2.3 2.2 2.8 4.3Otras (gobierno, comercio, otros servicios) 50.3 50.5 50.4 50.4

Fuente: Beltrn et al. (1960: 585).



eplogo

En general, la economa mexicana tuvo una suerte accidentada en los aos veinte. Pese a un desempeo desigual, en trminos del avance de las exporta-ciones Mxico convergi con otras economas latinoamericanas: de encontrar-se en los ltimos lugares al principio del periodo, el pas apareci como la tercera economa exportadora de la regin (por debajo de Argentina y Brasil) en 1926. Sin embargo, enfrent un entorno internacional ms adverso y cam-biante, con cadas en las ventas o en los precios que afectaron la balanza de pagos y las finanzas pblicas en 1921 y 1926-1927, para no hablar del colapso que se produjo tras la crisis de 1929. La inversin extranjera acus una crecien-te concentracin y su monto total disminuy. La industria progres, pero sigui constreida por las dimensiones de un mercado interno an estrecho y dependiente del proteccionismo estatal. La agricultura se benefici de inver-siones en infraestructura y de los efectos positivos del fraccionamiento de algunos grandes latifundios improductivos, pero no redujo la brecha de pro-ductividad entre sus ramas principales: de hecho, en 1929 la productividad del trabajo en el sector agrcola era ocho veces menor que en el resto de la econo-ma. Para bien o para mal, la Revolucin imprimi a la postre un giro definitivo en aspectos centrales de la economa, que marcaran su curso durante el siglo xx: la presencia ineludible del Estado como regulador y como participante directo, los derechos laborales y el movimiento obrero organizado, y la refor-ma agraria. No obstante, otros rasgos se originaron en las dcadas anteriores, en una poca que las periodizaciones polticas han hecho ajena y distante a la de la Revolucin. Me refiero a los cambios estructurales relacionados con la modernizacin econmica y el inicio de la industrializacin, es decir, al largo proceso que produjo el trnsito desde una economa de antiguo rgimen hasta una caracterizada por el crecimiento econmico moderno, fenmeno que en Mxico tuvo lugar en el marco de un modelo de crecimiento exportador. Estos son, en suma, los rasgos que conforman la unidad bsica de este periodo.

reFerenciaS y bibliograFa

Aboites, Luis, 2003. Excepciones y privilegios. Modernizacin tributaria y centralizacin en Mxico, 1922-1972, Mxico, El Colegio de Mxico.

Beatty, Edward, 2001. Institutions and Investment. The Political Basis of Industrialization in Mexico before 1911, Stanford, Stanford University Press.

Beltrn, Enrique, et al., 1960. Mxico, cincuenta aos de revolucin. Tomo i, La econo-ma, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.

Blanco, Mnica (ed.), 2008. La reforma bancaria de 1908. Una discusin entre Toribio Esquivel Obregn y Joaqun Casass, Mxico, Facultad de Economa/dgapa, unam.


De Las Reformas Liberales a La Gran Depresion

Documents

Transcript of De Las Reformas Liberales a La Gran Depresion