Diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición...

DIAGNÓSTICO DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA

EN MATERIA ADMINISTRATIVA A NIVEL NACIONAL

SERGIO LÓPEZ AYLLÓN ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ

ADRIANA GARCÍA GARCÍA DIRK ZAVALA RUBACH

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El presente Diagnóstico fue elaborado bajo la Coordinación general del Dr. Sergio López Ayllón por el siguiente equipo:

Ana Elena Fierro Ferráez Adriana García García Juanita Gómez Gerardo Medina Mario Sánchez de Aparicio I. Martha Trejo González Lorenia Trueba Almada Dirk Zavala Rubach

Asistentes de investigación:

Jesús Rogelio Alcántara Méndez Zayra Carbajal Rosa Ivonne Enríquez Romero Felipe García Cuevas Raquel López Hernández Paulina Madrigal Liliana Montiel Matamoros Xiao Recio Blanco Luis José Rivero Pérez Adriana Rosas Cerecer Ximena Santaolalla Abdó Jonathan Velázquez Flores

Coordinación administrativa:

Wendolyn Veana

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ÍNDICE GENERAL

1. Introducción ............................................................................................................................. 1

2. Objetivos del estudio ............................................................................................................... 4

3. Metodología ............................................................................................................................. 5

3.1 Marco teórico ................................................................................................................... 53.2 Dimensión normativa ....................................................................................................... 63.3 Dimensión del procedimiento .......................................................................................... 7

3.3.1 Ingeniería de procesos .............................................................................................. 73.3.2 Análisis empírico ....................................................................................................... 8

3.3.2.1 Cálculo de errores de estimación y de tamaño de muestra .............................. 93.3.2.2 Diseño de muestreo y de estimación y cálculo de estadísticos ....................... 113.3.2.3 Ficha metodológica – Datos nacionales ........................................................... 11

3.4 Dimensión organizacional .............................................................................................. 133.5 Recopilación de información .......................................................................................... 16

4. Marco teórico ......................................................................................................................... 17

4.1 Introducción ................................................................................................................... 174.2 Misión de la Justicia Administrativa ............................................................................... 184.3 Objetivos de los OJA ....................................................................................................... 20

4.3.1 Justicia pronta y de carácter expedito .................................................................... 224.3.2 Completitud ............................................................................................................ 244.3.3 Imparcialidad .......................................................................................................... 254.3.4 Acceso a la justicia .................................................................................................. 274.3.5 Independencia ........................................................................................................ 294.3.6 Autonomía .............................................................................................................. 31

4.4 Organización y competencias de los OJA ...................................................................... 344.4.1 Competencia de los OJA ......................................................................................... 394.4.2 Nuevas competencias de los OJA los Medios Alternativos de Solución de Controversias MASC ............................................................................................................ 40

5. Dimensión normativa ............................................................................................................. 43

5.1 Jurisdicción Contenciosa Administrativa en México ...................................................... 435.2 Indicadores ..................................................................................................................... 445.3 Análisis normativo .......................................................................................................... 46

5.3.1 Normas analizadas .................................................................................................. 475.3.2 Normatividad referida a la estructura y organización de los OJA .......................... 50

5.3.2.1 Ámbito poder del Estado. ................................................................................ 505.3.3 Ámbito institucional. .............................................................................................. 52

5.3.3.1 Gobierno judicial .............................................................................................. 525.3.3.2 Administración de recursos .............................................................................. 545.3.3.3 Función jurisdiccional administrativa ............................................................... 54

5.3.4 Proceso administrativo o juicio de nulidad ............................................................ 555.3.4.1 Objeto del juicio ............................................................................................... 55

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5.3.4.2 Partes ............................................................................................................... 555.3.4.3 Proceso ............................................................................................................. 56

6. Dimensión del procedimiento ................................................................................................ 61

6.1 Ingeniería de procesos ................................................................................................... 616.2 Análisis de expedientes y estadística descriptiva ........................................................... 67

6.2.1 Demanda de servicios judiciales en materia administrativa .................................. 676.2.1.1 Demanda de tutela judicial .............................................................................. 676.2.1.2 Materia ............................................................................................................. 696.2.1.3 Órganos a quien concierne la litigiosidad ........................................................ 706.2.1.4 Cuantía ............................................................................................................. 72

6.2.2 Oferta de servicios judiciales en materia administrativa ....................................... 746.2.2.1 Defensoría ........................................................................................................ 756.2.2.2 Suspensión ....................................................................................................... 766.2.2.3 Tiempos procesales .......................................................................................... 776.2.2.4 Fallos de primera o única instancia .................................................................. 806.2.2.5 Recurso de revisión .......................................................................................... 826.2.2.6 Amparo ............................................................................................................. 846.2.2.7 Notificaciones ................................................................................................... 85

6.2.3 Agregado estadístico para el año 2008 .................................................................. 856.2.4 Comparativo entre OJA .......................................................................................... 87

7. Dimensión organizacional ...................................................................................................... 90

7.1 Análisis de las estructuras orgánicas .............................................................................. 907.2 Análisis curricular del personal clave de los OJA .......................................................... 1037.3 Análisis de prácticas en materia de organización ........................................................ 110

7.3.1 Prácticas de Reclutamiento y Selección ............................................................... 1197.3.2 Prácticas de Compensaciones .............................................................................. 1197.3.3 Prácticas de Capacitación y Desarrollo ................................................................. 1197.3.4 Prácticas de Evaluación del desempeño y planes de carrera ............................... 120

7.4 Áreas de oportunidad de naturaleza organizacional ................................................... 120

8. Conclusiones y líneas de acción ........................................................................................... 124

9. Anexos .................................................................................................................................. 127

9.1 Anexos Dimensión procedimiento ............................................................................... 1279.1.1 Anexo 1 Relación de demandas ............................................................................ 1279.1.2 Anexo 2 Proporción de demandas por número de habitantes ............................ 1289.1.3 Anexo 3 Nota en relación a las cuantías ............................................................... 1299.1.4 Anexo 4 Duración promedio del proceso ............................................................. 1319.1.5 Anexo 5 Sentido de las sentencias pronunciadas ................................................. 1329.1.6 Anexo 6 Tablas de frecuencias – análisis de expedientes .................................... 133

9.2 Anexos Dimensión organizacional ................................................................................ 1349.2.1 Anexo A: Fuentes de información utilizadas ........................................................ 1359.2.2 Anexo B: Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por persona. ......... 1369.2.3 Anexo C: Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por Sala. ................ 1389.2.4 Anexo D: Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Magistrados de los OJA ..................................................................................................... 1409.2.5 Anexo E: Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Secretarios de los OJA ....................................................................................................... 1429.2.6 Anexo F: Tablas de género .................................................................................... 144

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9.2.7 Anexo G: Tabla y Distribución Nacional de Escolaridad de los Magistrados por OJA. 146

9.2.8 Anexo H: Tabla de escolaridad de los Magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio. .................................................................................................... 1489.2.9 Anexo I: Tabla de distribución de actualizaciones de Magistrados por cada OJA. 1499.2.10 Anexo J: Tabla y gráfica del costo promedio por juicio. ....................................... 1509.2.11 Anexo K: Tabla de mínimos y máximos en costo promedio por juicio. ................ 1529.2.12 Anexo L: Organigrama Aguascalientes ................................................................. 1539.2.13 Anexo M: Organigrama Baja California ................................................................ 1549.2.14 Anexo N: Organigrama Baja California Sur ........................................................... 1559.2.15 Anexo O: Organigrama Campeche ....................................................................... 1569.2.16 Anexo P: Organigrama Chiapas ............................................................................ 1579.2.17 Anexo Q: Organigrama Colima ............................................................................. 1589.2.18 Anexo R: Organigrama Distrito Federal ................................................................ 1599.2.19 Anexo S: Organigrama Durango ........................................................................... 1659.2.20 Anexo T: Organigrama Estado de México ............................................................ 1669.2.21 Anexo U: Organigrama Guanajuato ...................................................................... 1679.2.22 Anexo V: Organigrama Guerrero .......................................................................... 1689.2.23 Anexo W: Organigrama Hidalgo ........................................................................... 1719.2.24 Anexo X: Organigrama Jalisco ............................................................................... 1729.2.25 Anexo Y: Organigrama Michoacán ....................................................................... 1739.2.26 Anexo Z: Organigrama Morelos ............................................................................ 1749.2.27 Anexo 1: Organigrama Nayarit ............................................................................. 1759.2.28 Anexo 2: Organigrama Nuevo León ...................................................................... 1769.2.29 Anexo 3: Organigrama Oaxaca ............................................................................. 1779.2.30 Anexo 4: Organigrama Querétaro ........................................................................ 1789.2.31 Anexo 5: Organigrama Sinaloa ............................................................................. 1799.2.32 Anexo 6: Organigrama Tamaulipas ....................................................................... 1809.2.33 Anexo 7: Organigrama Yucatán ............................................................................ 1819.2.34 Anexo 8: Organigrama Zacatecas ......................................................................... 1829.2.35 Anexo 9: Distribución de OJA conforme a su naturaleza e instancias con las que cuenta, así como juicios recibidos y plantilla total ........................................................... 1839.2.36 Anexo 10: Distribución de uso de tecnología por OJA ......................................... 1849.2.37 Anexo 11: Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados ..................................................................................................................... 185

10. Bibliografía ........................................................................................................................... 186

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1. INTRODUCCIÓN

En 2006 la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicó el “Libro Blanco de la Reforma Judicial. Una agenda para la Justicia en México”. Este importante documento, resultado de una amplia consulta nacional, identificó los avances realizados en el sistema de impartición de justicia y estimó necesario consolidarlos. Más allá, reconoció que éstos eran insatisfactorios y que resultaba necesario prolongar el esfuerzo de una manera más articulada y profunda, para lograr una mejor justicia en el país. El mismo documento estimó que “carecemos de la información básica para elaborar un diagnóstico riguroso, basado en datos duros, sobre el estado que guarda el sistema de impartición de justicia en el país” (p. 387). Así, “de contar con esa información, la elaboración de una agenda para la reforma judicial tendría mejores cimientos que los de un mero análisis de opiniones y percepciones, por documentadas y certeras que puedan resultar” (idem). Una de las conclusiones centrales del Libro Blanco fue que resultaba urgente desarrollar estudios e investigaciones empíricos sobre el desempeño de las instituciones que intervienen en la impartición de justicia en el país.

A principios de 2009, la Asociación Mexicana de Tribunales Contenciosos Administrativos de los Estados Unidos Mexicanos A.C. (en adelante AMTCAEUM), adoptó la decisión de presentar al Fondo Jurídica un proyecto para realizar el diagnóstico nacional del estado que guarda la justicia administrativa en todo el país. Desde su concepción, este diagnóstico contó con el decidido apoyo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (en adelante AMIJ), quien en consonancia con las conclusiones del Libro Blanco consideró que su realización era una de las condiciones indispensables para poder plantear acciones que incidieran en una mejora sustantiva de la calidad de la justicia administrativa a nivel nacional.

En efecto, un estudio con las características que planteaba el proyecto de la AMTCAEUM no sólo permitiría conocer con certeza las características de la justicia administrativa en el país y las condiciones de operación de los órganos responsables de administrarla, sino también sentaría una línea de base para poder identificar acciones de mejora y poder medir su eficacia en el tiempo.

El proyecto, luego de ser cuidadosamente evaluado por el Comité Técnico del Fondo Juríca, fue aprobado por unanimidad y se le asignaron los fondos necesarios para su realización. La AMTCAEUM, tras considerar diversas opciones, encomendó al Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) la ejecución del estudio, pues estimó que esta institución le garantizaba las mejores condiciones para desarrollarlo, tanto desde el punto de vista financiero como del rigor científico que se requería.

La realización del estudio implicaba retos muy importantes, tanto desde el punto de vista metodológico como operativo. En efecto, a nivel nacional sólo existía como precedente un

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estudio equivalente con cobertura nacional que fue publicado en el año de 2001 por un equipo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.1

Este diagnóstico, pionero en la materia, tuvo como propósito presentar una visión general de los que ocurría en los Poderes Judiciales en todo el país, mediante una combinación de técnicas cuantitativas y cualitativas, para mostrar las tendencias o patrones de comportamiento en la estructura y funcionamiento de la justicia local. Desde su publicación no se había realizado en el país un esfuerzo semejante.

El diagnóstico propuesto inicialmente por la AMTCAEUM, y revisado después por el equipo de investigación interdisciplinario integrado por el CIDE, retomó algunos elementos metodológicos del trabajo de Concha y Caballero, pero tiene un planteamiento mucho más ambicioso. En efecto, al análisis estrictamente jurídico-institucional que necesariamente requiere un diagnóstico de la justicia administrativa, se suma una dimensión organizacional nunca antes aplicada de manera sistemática al estudio de los órganos de impartición de justicia en el país. Adicionalmente, se diseño una metodología empírica que permitió, mediante un trabajo de campo que implicó la revisión de 5,400 expediente efectivos a nivel nacional, generar una base de datos que permite conocer, con un nivel de confianza de 95%, el estado concreto que guarda la justicia administrativa del país. Esta es una experiencia inédita en México –incluso en el mundo- que genera una base de información de enorme utilidad como lo muestran los resultados del estudio.

Desde el punto de vista operativo, el estudio suponía un reto mayor tanto por su cobertura nacional, como por los tiempos que implicaba su realización. A pesar de diversas dificultades operativas el diagnóstico fue completado en un tiempo record de siete meses.

La AMTCAEUM, una asociación relativamente nueva y modesta, que agrupa a órganos de muy diferente naturaleza y tamaño pero con una vocación común, adoptó una decisión valiente, crítica y con una ambiciosa visión de largo plazo. En efecto, el ejercicio suponía sujetarse a un escrutinio profundo y detallado que identificara con toda claridad sus fortalezas y debilidades, sus problemas y su potencial. Por otro lado, suponía intentar responder a preguntas que hasta antes de su ejecución sólo admitían las respuestas intuitivas de quienes cotidianamente laboran en los tribunales administrativos. Así cuestiones tales como ¿qué cambios?, ¿con qué propósitos y recursos? ¿con qué objetivos y metas? pueden ahora tener mejores respuestas que permitan elaborar una agenda de reforma razonada y precisa, y que además podrá ser evaluada en el tiempo.

El estudio que ahora se presenta contiene, con la mejor información disponible, un diagnóstico amplio y documentado del estado que guarda la justicia administrativa del país. Los lectores juzgarán si se cumplieron los objetivos propuestos. 1 Véase Concha Cantú, Hugo Alejandro y José Antonio Caballero. Diagnóstico sobre la administración de justicia en las entidades federativas. Un estudio institucional sobre la justicia local en México, México, UNAM - National Center for State Courts, 2001.

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El estudio jamás hubiera podido realizarse sin la colaboración estrecha, decidida y comprometida de todos y cada uno de los tribunales administrativos que participaron en el esfuerzo. A pesar de sus escasos recursos, el equipo de investigación encontró siempre un espíritu de colaboración que debe ser ampliamente reconocido. Lamentablemente los breves tiempos fijados para completar el estudio impidieron por diversas razones que algunos órganos de justicia administrativa pudieran completar en tiempo la información que se les solicitó y por ello quedaron fuera de algunas dimensiones que plantea el estudio. A pesar de ello, el tamaño de la muestra garantiza que las conclusiones generales del diagnóstico son suficientemente robustas.

Este estudio no habría llegado a buen término sin el apoyo y compromiso de muchas personas. El equipo de investigación quiere agradecer especialmente la confianza y asistencia de la Magistrada Xochitl Raquel Pérez Cruz, Presidenta de la AMTCAEUM, así como a todo su consejo directivo, al Dr. Rolando de Lasse, Secretario Ejecutivo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, a la maestra María Novoa, a Alfredo Orellana, Secretario Técnico el Fondo Jurídica, y a todos los miembros del Comité Técnico del Fondo, en particular los Ministros Guillermo Ortiz Mayagoitia, José Ramón Cossio Díaz y José de Jesús Gudiño Pelayo. A todos muchas gracias.

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2. OBJETIVOS DEL ESTUDIO

El presente estudio empírico y multidisciplinario es un esfuerzo de diagnóstico de los aspectos centrales del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional, que tiene los siguientes objetivos.

• Identificar los problemas de primer orden como la dilación, la seguridad jurídica, el acceso a la justicia, la excesiva litigiosidad y la ineficacia de la ejecución.

• Identificar de los problemas de organización y gestión.

• Determinar la magnitud de los principales problemas, en consideración de los datos disponibles.

• Elaborar recomendaciones o líneas generales de acción para la mejora en la impartición de justicia administrativa a nivel nacional, considerando los puntos arriba enunciados.

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3. METODOLOGÍA

El diseño metodológico considera diferentes niveles de análisis, a los que correspondió el uso

de metodologías diferenciadas. A continuación se describe la metodología general que fue

aplicada en cada dimensión del Diagnóstico.

3.1 MARCO TEÓRICO

El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que guían el presente diagnóstico de la justicia administrativa. Al efecto, se determina cual es la misión y objetivos de los OJA, el modelo o modelos de organización de estas instituciones y su relación con los poderes del Estado, así como las características y efectos principales de los procesos contenciosos.

En esta sección se tomó en cuenta, como punto de partida los presupuestos y acciones establecidas en el Libro Blanco de la Reforma Judicial publicado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Así mismo, se llevó a cabo un análisis documental tanto de la doctrina mexicana, como de las experiencias de derecho comparado, con el objeto de definir los paradigmas medulares de la justicia administrativa, para ello se exploraron los siguientes aspectos:

• Fines de la justicia contenciosos administrativa o El estado de derecho y el principio de legalidad o Control de la actividad administrativa

• Principios que regulan la justicia administrativa o Principios del artículo 17 de la CPEUM o Principios del artículo 116 de la CPEUM

• Organización de los OJAS o Fundamentos, origen y organización

Tribunales autónomos Tribunales parte del Poder Judicial

o Competencia de los OJAS o Garantías del juzgador

En relación al marco de referencia se analizaron las dos principales tendencias en cuanto a la organización de la jurisdicción administrativa a saber:

• La tradición francesa, que propugna por un órgano y proceso especializados, y

• La tradición anglosajona, donde se opta por recurrir al juicio ordinario ante la autoridad jurisdiccional.

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Además se realizó un breve análisis de la evolución del contencioso administrativo en México. Con todo ello, se desarrollan los modelos de ubicación de los tribunales administrativos, tanto en el poder ejecutivo en su calidad de órganos autónomos, como en el poder judicial. Asimismo, se identificaron estas dos tendencias en la regulación de los tribunales contenciosos en el país, en la actualidad y se analizan tanto las fortalezas, como las áreas de oportunidad que cada uno de los modelos presenta.

En conjunción con la revisión de la doctrina y el derecho comparado se llevó a cabo un análisis de las normas mexicanas desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), la legislación local en la materia, tanto por lo que respecta al proceso jurisdiccional, como a la organización de los OJAS, hasta la jurisprudencia. A partir de este análisis teórico normativo se elaboró el marco conceptual que explica la función de la justicia administrativa, los diferentes modelos que existen en el país, así como las tendencias en cuanto a la modernización de la administración de justicia y los retos que enfrenta. Este marco, establece los parámetros teóricos que guiaron el análisis en las tres dimensiones: normativa, procedimental y organizacional.

3.2 DIMENSIÓN NORMATIVA

Tras un análisis exhaustivo de toda la legislación local que regula la justicia administrativa, tanto por lo que se refiere al juicio de nulidad como a la organización del OJA se elaboró un sistema de matrices organizacionales y procedimentales que permiten realizar un análisis comparativo del diseño normativo de los OJAS en México. Este sistema generó un cúmulo importante de información comparada que permite identificar los principales modelos en el diseño organizacional de los OJAS, así como sus virtudes y defectos. Los rubros que abordan cada una de las matrices son los siguientes:

• Normatividad referida a la estructura y organización de los OJA o Ámbito poder del Estado. o Ámbito institucional. o Gobierno judicial o Administración de recursos o Función jurisdiccional administrativa

• Proceso administrativo o juicio de nulidad o Objeto del juicio o Partes o Proceso o Demanda o Contestación

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o Suspensión o Audiencia o Sentencia o Recurso de revisión o apelación o Queja

El modelo utilizado para analizar la complejidad del sistema normativo que regula los tribunales contenciosos en México parte de la idea de un conjunto de normas jerarquizadas con diversos ámbitos de validez. En la cúspide de esta pirámide se encuentra la CPEUM y desde este vértice descienden, de acuerdo con su orden y jerarquía, las constituciones locales, las diversas leyes y reglamentos que se ocupan de regular a los OJAS. A partir de las matrices se generó el modelo para analizar la congruencia del sistema y la eficacia de la regulación, así como la posibilidad de llegar a la definición de los sujetos, competencias, facultades y derechos contenidos en dichas normas.

Una vez generado el modelo y con base en la misión y objetivos de la justicia contenciosa, así como en los principios constitucionales que deben regir la labor de los OJAS se desarrollaron los indicadores a partir de los cuales realizar el análisis individualizado de la regulación correspondiente a cada uno de los 29 OJAS. Para ello se creó una matriz a partir de la determinación de indicadores como una medida objetiva que permita el análisis de los distintos cuerpos normativos para compararlos entre si y contrastarlos con un modelo ideal. Las variables que forman parte de la matriz se agrupan de la siguiente forma:

• Análisis de constituciones locales.

• Análisis de las normas orgánicas y competenciales de los tribunales.

• Análisis de reglamentación adicional

• Análisis de regulación en materia de transparencia

• Análisis de servicio civil de carrera o carrera judicial

• Análisis de gobierno del tribunal

• Análisis de jurisprudencia

Del análisis normativo se desprendieron un conjunto de buenas prácticas dentro de los diferentes OJAS. Así mismo, se identificaron las áreas de oportunidad que requieren ser abordadas, ya sea desde la necesidad de reformas legislativas o reglamentarias, o bien de meras prácticas al interior de los órganos en lo individual que es recomendable modificar.

3.3 DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO

3.3.1 INGENIERÍA DE PROCESOS

Como parte del enfoque multidisciplinario e integral del presente estudio se abordo el quehacer de los OJA desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. De esta forma, distintas

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instituciones procesales fueron modeladas como procesos. Un proceso puede ser definido como:

“Una serie continua y repetible de actividades relacionadas que a través del uso de recursos convierte una o más entradas en una o más salidas, creando valor para el cliente” (Rummler y Brache).

De esta forma, y considerando únicamente el marco normativo vigente al momento de realizar el mapeo se logró identificar el suprasistema, la cadena de valor y los macroprocesos mediante los cuales los OJA desarrollan sus funciones.

3.3.2 ANÁLISIS EMPÍRICO

En lo que concierne al rubro de información cuantitativa, se hizo empleo de técnicas matemático-estadísticas denominadas Técnicas de Muestreo Probabilístico. Dichas técnicas tienen como principal objetivo la producción de inferencias sobre atributos específicos de un conjunto completo de elementos (población) a partir de información proveniente de un subconjunto de elementos (muestra).

El enfoque aleatorio de dicha selección permitió principalmente la obtención simultánea en términos probabilísticos de medidas de precisión (calidad) asociadas a cada estimación y la remoción total de lo que en términos estrictamente coloquiales conocemos como sesgos o subjetividades presentes en los resultados estadísticos obtenidos. Paralelamente, se logró que la muestra en cuestión replique, de nueva cuenta en términos probabilísticos, las características de interés de la población objetivo.

Es pertinente entonces establecer matemáticamente, aunque por la naturaleza empírica del estudio, de forma muy preliminar y teórica, los niveles máximos de error teórico esperados asociados a las estimaciones que estarán contenidas en el estudio de expedientes, o en su defecto, la determinación del tamaño de muestra necesario para los niveles de error de estimación preasignados como aceptables.

SalidaEntrada

PROVEEDOR CLIENTE

Actividad1

Actividad2

ActividadN

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3.3.2.1 CÁLCULO DE ERRORES DE ESTIMACIÓN Y DE TAMAÑO DE MUESTRA

Dadas las características del estudio, en donde el objetivo fundamental es cuantificar en proporción si está o no presente determinado atributo en un expediente las expresiones a utilizar serán las correspondientes para la estimación de proporciones. Ahora sea P la probabilidad de un expediente tenga el atributo de interés. Tenemos dos formas de aproximarnos al cálculo de errores de estimación o al cálculo de tamaño de muestra necesario.

Primero, para el cálculo de correspondencias entre los errores de estimación teóricos y los tamaños de muestra preasignados se utilizó la siguiente expresión derivada de una aproximación Normal mediante el Teorema Central del Límite:

(1)

donde: n es el tamaño de la muestra preasignado. N es el tamaño de la población de expedientes. k es percentil teórico correspondiente a una distribución Normal(0,1) acorde con

el nivel de confianza que se requiera (en nuestro caso se determinará un nivel del 95%, por lo que k = 1.96).

Z es la varianza P(1-P) de la variable dicotómica que determina si está o no presente determinado atributo en un expediente. Varianza que siendo conservadores en el estudio es pertinente tomarla como máxima. Esta tiene su valor máximo cuando la proporción que intentamos estimar es cercana a P=1/2, es decir Z = 1/4.

e es el error absoluto teórico que desconocemos.

Es posible realizar el cálculo para los Tribunales por separado:

DELIMITACIÓN GEOGRÁFICA O

DOMINIO DE ESTIMACIÓN EXPEDIENTES

ESTUDIADOS

ERROR ABSOLUTO

TEÓRICO MÁXIMO (95%

DE CONFIANZA)

Nacional 5,400 1.4%

Hay que recordar que en el presente no se hará un estudio del conjunto completo de expedientes debido a restricciones en tiempo y recursos, es por ello que es de nuestro interés aproximar nuestros niveles de error a partir de un tamaño de muestra especificado.

Equivalentemente, si lo que interesa es calcular un tamaño de muestra a partir de un error máximo aceptable preasignado, se utiliza la siguiente expresión matemática que es

nZ

NN

Nnke

11

−

−=

10

equivalente a la anterior (1) pero haciendo el álgebra correspondiente para cambiar la incógnita en la ecuación.

(2)

donde ahora: n es el tamaño de la muestra que desconocemos. e es el error absoluto teórico preasignado.

Tomando en cuenta que N varía en cada Tribunal, y si se establece un error absoluto teórico de 5% para las proporciones estimadas en cada OJA se obtiene un tamaño de muestra total de 5,400 expedientes a nivel nacional, con las siguientes características:

ID Entidad Federativa Tamaño

poblacional considerado

Muestra Fecha de levantamiento

1 Aguascalientes 2,713 340 17 al 20 de agosto

2 Baja California 732 263 3, 4, 7 y 8 de septiembre

3 Baja California Sur 58 39 21 y 23 de septiembre

4 Campeche 177 142 21 y 22 de septiembre

5 Colima 2,427 334 8 al 10 de julio

6 Chiapas 313 209 23 al 25 de septiembre

7 Distrito Federal 17,789 450 30 de junio

1,2,3 y 6 de julio

8 Durango 406 202 24 al 26 de agosto

9 Guanajuato 612 215 17 al 19 de septiembre

10 Hidalgo 295 171 12 al 14 de agosto

11 Estado de México 11,952 453 3 al 7 de agosto

21 de agosto

12 Michoacán 218 140 16 y 17 de julio

13 Morelos 1150 302 9 al 11 de septiembre

14 Nayarit 200 131 16 y 17 de julio

15 Nuevo León 2,421 344 14 al 16 de octubre

16 Oaxaca 391 195 6 y 7 de julio

17 Querétaro 322 175 2 y 3 de julio

18 Sinaloa 990 281 13 al 15 de julio

19 Tabasco 686 251 31 de agosto al

2 de septiembre

20 Tamaulipas 209 140 10 y 11 de agosto

21 Tlaxcala 3977 199 27 y 28 de agosto

ezk

N

eZk

NN

n

2

2

2

2

111

1

−+

−=

11

22 Yucatán 211 209 13 y 14 de agosto

23 Zacatecas 476 215 13 y 14 de julio

Finalmente, es importante señalar que hay una relación inversamente proporcional entre los niveles de errores de estimación y los tamaños de muestra a utilizar. Es decir, la precisión de las estimaciones (error de estimación) puede aumentarse (disminuirse) tanto como se pueda aumentar el número de expedientes estudiados, siguiendo las expresiones matemáticas anteriores.

3.3.2.2 DISEÑO DE MUESTREO Y DE ESTIMACIÓN Y CÁLCULO DE ESTADÍSTICOS

El diseño de muestreo que se empleará será un Muestreo Aleatorio Simple con Estratificación por OJA, el cual considera equi-probable la selección de cada expediente dentro de cada estrato (Tribunal).

Para la estimación y el cálculo de estadísticos se consideró el diseño de muestreo correspondiente al esquema real de selección de expedientes. Esto es que al momento de estimar se tomó en consideración el hecho de que no todo elemento de la población objetivo de expedientes tiene la misma probabilidad de ser seleccionado en muestra, debido al diferente número de expedientes en existencia en cada OJA y al tamaño de muestra preasignado de expedientes para éste.

Lo anterior se logó mediante el uso de teoría estadística conocida como “Estimadores de Horvitz-Thompson”, que asignan a cada elemento un peso equivalente al inverso de su probabilidad de ser incluido en muestra (peso comúnmente denominado factor de expansión).

3.3.2.3 FICHA METODOLÓGICA – DATOS NACIONALES

A continuación se presenta la ficha metodológica para los datos en el ámbito nacional.

• Población objetivo: Expedientes concluidos en materia administrativa durante el periodo 2006 – 2008.

• Cobertura del análisis: Nacional (23 Entidades Federativas participantes).

• Periodo de levantamiento: De junio a octubre del 2009.

• Instrumento de recolección de datos: Formulario de llenado en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas).

• Marco muestral: Listado de recursos de revisión (identificados por número de expediente) interpuestos en los años 2005, 2006, 2007, 2008. El total de expedientes considerados es de 45,145.

• Diseño muestral: Muestreo aleatorio simple estratificado. o Cada estrato representa un OJA y es en sí un dominio de estudio.

12

o La muestra es probabilística y permite hacer inferencia sobre la población objetivo, así como conocer la calidad de las estimaciones a nivel total y por dominio.

• Tamaño de muestra: En la determinación del tamaño de muestra para cada estrato y dominio de estudio (OJA), se consideró una discrepancia máxima tolerable o precisión del 5% para cada caso, con un nivel de confianza del 95%. Tomando en cuenta el tamaño del universo objeto de estudio en cada caso. Para el valor de la proporción que es de interés estimar se consideró el 0.5 que maximiza la varianza en la distribución del estimador bajo el supuesto de normalidad.

• Fórmula: confianzaZNpp

pNpn2/2)1()1(

)1(δ−+−−

=

donde p = proporción a estimar N = tamaño del universo de expedientes objeto de estudio δ = Precisión

Z2confianza = Cuantil de una distribución de probabilidad normal a un nivel de confianza deseado

• Total de expedientes en muestra: 5,400 expedientes efectivos.

• Estimadores: Para construir la representatividad de la muestra de forma analítica se utilizan los factores de expansión (estimadores de Horwitz-Thompson) para obtener los estimadores de promedios y proporciones de interés. En cada estimación se calcularon: el margen de error absoluto teórico, los errores de muestreo y los efectos de diseño.

• Calidad de las estimaciones: o El error de estimación absoluto teórico para cada Entidad Federativa es de 5%,

para el nivel global es de 1.4%, y ambos con un nivel de confianza del 95%. o El error estándar estimado obtenido, considerando el esquema de muestreo,

en cada proporción estimada del presente reporte es menor al 2.5%. o El efecto de diseño obtenido está contenido dentro del rango [1.0, 4.7].

La siguiente tabla resume la información obtenida para cada OJA.

Estado Lista de exp. Muestra Fecha Visita Captura Base de

datos

Aguascalientes 1 1 1 1 1 1

Baja California 1 1 1 1 1 1

Baja California Sur 1 1 1 1 1 1

Campeche 1 1 1 1 1 1

Chiapas 1 1 1 1 1 1

Colima 1 1 1 1 1 1

13

D.F. 1 1 1 1 1 1

Durango 1 1 1 1 1 1

Edo. de Méx. 1 1 1 1 1 1

Guanajuato 1 1 1 1 1 1

Guerrero 0 0 0 0 0 0

Hidalgo 1 1 1 1 1 1

Jalisco 1 1 0 0 0 0

Michoacán 1 1 1 1 1 1

Morelos 1 1 1 1 1 1

Nayarit 1 1 1 1 1 1

Nuevo León 1 1 1 1 1 1

Oaxaca 1 1 1 1 1 1

Querétaro 1 1 1 1 1 1

Quintana Roo 0 0 0 0 0 0

Sinaloa 1 1 1 1 1 1

San Luis Potosí 0 0 0 0 0 0

Sonora 0 0 0 0 0 0

Tabasco 1 1 1 1 1 1

Tamaulipas 1 1 1 1 1 1

Tlaxcala 1 1 1 1 1 1

Veracruz 0 0 0 0 0 0

Yucatán 1 1 1 1 1 1

Zacatecas 1 1 1 1 1 1

1 = Sí 0= No

3.4 DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL

Para la realización del presente diagnóstico se integró información de diversas fuentes, en especial de tipo referencial y documental, a través de cuestionarios, entrevistas telefónicas y referencias de información resultados del levantamiento en campo, realizando visitas a los OJA; obtenidos en entre los meses de junio a noviembre del año en curso.

La cobertura del análisis incluye 22 Órganos de Justicia Administrativa de las Entidades Federativas participantes, aunque alguna información de los 5 OJA faltantes pudo obtenerse en documentos publicados vía internet para acceso público. La información recabada abarcó el período de 2006 a 2008, para efectos de este estudio se consideraron únicamente los resultados del 2008 para tener un punto de comparación temporal único en los mismos.

Los instrumentos de recolección de datos utilizados para el análisis consistieron en:

14

• Formulario de llenado en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas), incluyendo las siguientes secciones como base para el análisis:

o Ficha curricular de cada Magistrado: nombre, fecha de nacimiento, cuenta de correo, teléfono, estado civil, formación y grado académico, universidad de procedencia, cargo actual, últimos 3 cargos, actualización y otros estudios; y publicaciones recientes.

o Datos generales: número de magistrados, secretarios, actuarios, salas regionales o auxiliares y número total del personal por Tribunal.

o Datos presupuestales: presupuesto total asignado en 2008, percepción mensual bruta de los magistrados (promedio en su caso), percepción mensual bruta de jueces y/o secretarios.

o Capacitación: actividades de capacitación durante 2008. o Evaluación: mecanismos utilizados para la evaluación del desempeño, criterios

utilizados y mecanismos para incentivos.

• Cuestionario de prácticas de Recursos Humanos, incluyendo aspectos como: o Existencia del área de Recursos Humanos en el Tribunal o Actividades y procesos de Recursos Humanos realizados en cuanto a:

Reclutamiento y Selección, Capacitación, Evaluación, Estructuras salariales, Desarrollo del personal y planes de carrera, políticas y procedimientos, entre otros.

o Evidencia o documentación de procesos existentes.

Los documentos de cada OJA que se obtuvieron en el levantamiento de campo realizado; o bien, a través de publicaciones electrónicas de dominio público, abarcaron:

• Organigramas, plantillas de personal y tabuladores vigentes en 2008 y/o 2009.

• Informes de labores de los últimos años, 2009 y 2008.

• Listados de juicios y reportes de estadística básica por Tribunal.

• Marco normativo como referencia, en especial Manuales de Organización existentes y actualizados.

• Reportes de presupuesto aprobado y ejercido en los años 2008 y 2009.

A partir de los documentos y cuestionarios obtenidos se realizó el análisis y organización de información integrando matrices de correlación entre indicadores que permiten identificar interrelaciones generales. Es importante mencionar que los cálculos realizados están sobre la información que fue factible recabar, pudiendo existir datos incompletos o parciales, o bien varias fuentes de referencia, que se detallan a continuación.

15

Partiendo de dicha información, fue posible contrastar los diferentes indicadores para obtener conclusiones en relación a la muestra de Órganos de Justicia Administrativa que participaron.

Fuentes de información utilizadas

Dat

os d

emog

ráfic

os: s

exo

y ed

ad p

or M

agis

trad

o

Núm

ero

de ju

icio

s re

cibi

dos

por

Trib

unal

Pres

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tota

l del

Tr

ibun

al

Cost

o to

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nóm

ina

de c

ada

Trib

unal

Plan

tilla

tota

l de

cada

Tr

ibun

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Núm

ero

de M

agis

trad

os

por

Trib

unal

Núm

ero

de S

ecre

tari

os p

or

Trib

unal

Núm

ero

de S

alas

por

Tr

ibun

al

Org

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ram

a po

r Tr

ibun

al

Proc

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de

Recu

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cola

rida

d de

los

Mag

istr

ados

Act

ualiz

ació

n de

los

Mag

istr

ados

Áre

as d

e ex

peri

enci

a de

los

Mag

istr

ados

Fichas curriculares de cada Magistrado por

TribunalX X X X X

Estadística básica de análisis de tipo de

juicios por Tribunal.X

Sección de datos generales del

Cuestionario solicitado a cada Tribunal.

X X X X X

Sección de datos presupuestales del

Cuestionario solicitado a cada Tribunal.

X X

Organigrama por Tribunal.

X X X X X

Plantil la total de empleados.

X X X

Sueldos integrados, tabulador o nómina de

cada Tribunal.X X X X

Informes de labores del Presidente

correspondientes a los años 2006, 2007 y

2008.

X X X

Presupuesto aprobado para el Tribunal

Contencioso de la entidad para los años

2006, 2007 y 2008 (desglosado).

X X

Presupuesto ejercido para el Tribunal

Contencioso de la entidad para los años

2006, 2007 y 2008 (desglosado).

X X

Cuestionario de prácticas de RH

X

Otros: página de internet, l lamadas

telefónicas.X X X X

16

3.5 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN

La siguiente tabla resume la información solicitada y la obtenida.

OJAMarco

NormativoJurisprudencia

Informes de labores

Presupuesto aprobado

Presupuesto ejercido

OrganigramaPlantil la de empleados

Sueldos Integrados

InventarioEstadística

básicaCuestionario y

ficha curricularCuestionario

RRHH

Aguascalientes 1 NA 1 1 NA 1 1 1 1 1 1 0

Baja California 1 1 NA 1 0 1 1 1 1 0 1 1

Baja California Sur 1 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 0

Campeche 1 NA 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0

Chiapas 1 NA 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0

Colima 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0

D.F. 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Durango 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Edo. de Mex. 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Guanajuato 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Guerrero 1 0 1 0 0 1 0 0 0 0 1 0

Hidalgo 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Jalisco 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Michoacán 1 NA 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0

Morelos 1 NA 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0

Nayarit 1 NA 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Nuevo León 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1

Oaxaca 1 NA 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Querétaro 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0

Quintana Roo 0 NA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Sinaloa 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0

Sn. Luis Potosí 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Sonora 0 NA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Tabasco 1 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0

Tamaulipas 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Tlaxcala 1 NA 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0

Veracruz 0 NA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Yucatán 1 NA 1 0 0 1 1 1 0 0 0 0

Zacatecas 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

17

4. MARCO TEÓRICO

4.1 INTRODUCCIÓN

El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que regirán el diagnóstico de la justicia administrativa. Al efecto se determina cual es la misión y objetivos de los OJA, el modelo o modelos de organización de estas instituciones y su relación con los poderes del Estado, así como las características y efectos principales de los procesos contenciosos.

Para ello se analizó el ordenamiento jurídico en la materia desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) hasta la jurisprudencia, con apoyo tanto en la doctrina, como en experiencias de derecho comparado. En particular, se toma en cuenta como punto de partida de este diagnóstico los presupuestos y acciones establecidas en el Libro Blanco de la Reforma Judicial, pues como en él se apunta todos los órganos jurisdiccionales del país están llamados a lograr el ideal constitucional de impartir justicia en forma imparcial, pronta, completa y gratuita, asimismo contiene ya los primeros pasos para lograrlo, siendo este diagnóstico especializado en jurisdicción administrativa un avance importante para lograr esa meta.

Es importante recalcar que este es un diagnóstico de los órganos jurisdiccionales como instituciones por lo que el marco teórico se centra precisamente en los órganos y no en las personas. Lo que se busca es sentar las bases para lograr que los OJA presten un servicio de calidad. En efecto, entender que los OJA constituyen instituciones implica que no basta considerar la actividad de cada juez o magistrado en lo particular, ni de cada uno de los OJA en forma aislada, sino debe pensarse en el conjunto de los órganos jurisdiccionales como instituciones encargadas de resolver controversias, es decir como una organización que debe también responder a parámetros de calidad y eficiencia2

2 Para efectos de este marco teórico se entenderá el término eficiencia referida al logro del mayor beneficio al menor costo. La determinación de un criterio de eficiencia que logre ser una herramienta útil para la toma de decisiones ha sido una preocupación constante de muchos economistas. Entre los criterios más utilizados encontramos los de Pareto y Kaldor-Hicks; sin embargo, estos criterios derivan en la imposibilidad de cuantificar los beneficios y los costos que deben tomarse en cuenta al momento de ponderarlos. Es por esta razón que optamos por el uso del criterio de eficiencia Kaldor- Hicks- Zerbe. El propósito del criterio es brindar información al tomador de decisiones y no establecer lo que debe hacerse. Se recalca que el criterio es una herramienta para la toma de decisión y no el objetivo o fin de la decisión. La información que se utilizará es la información que se encuentre al alcance del decisor y que sea susceptible de tomarse en cuenta en el análisis costo- beneficio. La utilidad no se toma en cuenta en atención a que la misma no es objetivamente susceptible de medirse. En cuanto a los costos a considerar se encuentran los costos de transacción y los costos del cambio de reglas. En cuanto a los beneficios, estos se fundamentalmente en el cumplimiento de lo mandato por el sistema normativo, en el caso de los OJA la impartición de justicia en términos del artículo 17 de la CPEUM. Para un desarrollo completo del concepto de eficiencia Véase: Richard O. Zerbe Jr. Economic Efficiency in Law and Economics. USA, Edgard Elgar, 2001, pp 4-6.

en la prestación de un servicio

18

público.3

“La impartición de justicia es un servicio público fundamental para la vida de los ciudadanos y la consolidación del Estado de derecho. Los jueces deben, por ello, evitar los formalismos excesivos, las ambigüedades y la evasión de responsabilidades para que su actividad se oriente por una auténtica vocación de servicio. Lo anterior requiere rediseñar la operación de los órganos jurisdiccionales para privilegiar las necesidades de los usuarios y no las de aparato burocrático. Además se requiere una transformación de la cultura judicial que implica una serie de acciones encaminadas a revalorar la imagen de los jueces implementar una auténtica política de comunicación social, mejorar la infraestructura judicial, y sensibilizar a todos los funcionarios judiciales sobre la trascendencia del servicio que prestan a la sociedad y de la que son responsables.”

Se reconoce que esto implica un cambio de paradigma importante; sin embargo responde a las acciones encomendadas por los resultados de la consulta del Libro Blanco para la reforma de justicia en el que se señala:

4

Para lograr lo anterior y estar en condiciones de realizar un diagnóstico veraz de la justicia administrativa es presupuesto necesario contar con información clara, oportuna y comparable que permita comprender el funcionamiento de los tribunales contenciosos y determinar indicadores comunes a fin de evaluar la calidad y la eficiencia del servicio público que prestan. Para ello es primordial identificar las tendencias y retos de la administración de justicia administrativa, con la finalidad de poder orientar las políticas públicas hacía ellos. Un punto de partida para determinar qué esperamos de la jurisdicción administrativa es atender a los principios y mandatos constitucionales que inspiran a la justicia (artículo 17 CPEUM) y a la organización de los tribunales contenciosos locales (art.116, IV 122, base quinta CPEUM). Así el gran reto es medir la calidad de la justicia administrativa a partir de los parámetros establecidos en la Constitución, teniendo cuidado de distinguir la calidad de las instituciones judiciales de las capacidades particulares de los juzgadores. (Boillat y Leyenberger 2008).

4.2 MISIÓN DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

Los OJA están llamados, como todos los demás órganos jurisdiccionales, a impartir justicia en forma imparcial, pronta, completa, independiente y gratuita. En el estado moderno la impartición de justicia está ligada al respeto a la legalidad y esta es la parte fundamental de la función de impartir justicia que corresponde a los OJA; pues cuando existe certeza sobre la aplicación del derecho hay confianza en el funcionamiento de las instituciones. Cuando la justicia es accesible, oportuna y las resoluciones respetadas es un claro indicador de que se vive un Estado de Derecho, ello resulta en garantía a la ciudadanía para acudir a los tribunales y obtener remedios efectivos en contra de abusos en el ejercicio del poder.5

3 Fix Fierro, Tribunales Justicia y eficiencia, Estudio socio económico sobre la racionalidad económica en la función judicial, México, IIJ-UNAM, 2006, 3 y ss.

Es aquí donde surge la misión primordial y trascendente de los OJA, pues están llamados a ser los guardianes

4 SCJN, Libro Blanco de la Reforma Judicial, México 2006, pp.36, 37 5 Libro Blanco, op.cit., p.409.

19

del principio de legalidad, del respeto a la ley y la protección del ciudadano de cualquier abuso de la autoridad.

En efecto, el principio de legalidad, resultado de la Revolución Francesa, establece que no se puede exigir obediencia sino en nombre de la ley. En consecuencia, todo acto de autoridad que no encuentre su fundamento en una norma válida, en la que se regule tanto su competencia como el acto mismo deviene en un acto arbitrario. Si esto es así, resulta necesario entonces que los particulares puedan combatir estos actos; de ahí surge una jurisdicción que recibe en Francia el nombre de contencioso administrativa, la que consiste en una acción judicial en la que la labor del juez es revisar si el acto emitido por la autoridad es conforme al Derecho.6

Así el principio de legalidad es el rector del actuar de los OJA, pues la salvaguarda del mismo constituye la misión primordial de estas instituciones. De ahí que resulte importante definir este principio a la luz de la creciente complejidad del Estado moderno y la enorme diversidad de actividades desempeñadas, hoy por hoy, por la administración pública. El principio de legalidad, entendido como el hecho de que los funcionarios sólo pueden actuar dentro del marco competencial que les otorga la ley es el punto de partida. Dicho de otra manera, que a diferencia de los particulares, un servidor público sólo puede hacer aquello que la ley expresamente le permite; no más, no menos. Esta formulación estricta del principio de legalidad (o regla de facultamiento tasado) tiene una aplicación indiscutible en las funciones de autoridad, es decir en aquellos momentos en que el Estado actúa con imperium respecto de los particulares, imponiéndoles obligaciones o restringiendo derechos, a través de actos de autoridad.7

5 Eduardo García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo II, Editorial Thomson, 10º ed., Thomson, España p.571.

7 La Jurisprudencia ha definido a los actos de molestia de la siguiente manera: De lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Federal se desprende que la emisión de todo acto de molestia precisa de la concurrencia indispensable de tres requisitos mínimos, a saber: 1) que se exprese por escrito y contenga la firma original o autógrafa del respectivo funcionario; 2) que provenga de autoridad competente; y, 3) que en los documentos escritos en los que se exprese, se funde y motive la causa legal del procedimiento. Cabe señalar que la primera de estas exigencias tiene como propósito evidente que pueda haber certeza sobre la existencia del acto de molestia y para que el afectado pueda conocer con precisión de cuál autoridad proviene, así como su contenido y sus consecuencias. Asimismo, que el acto de autoridad provenga de una autoridad competente significa que la emisora esté habilitada constitucional o legalmente y tenga dentro de sus atribuciones la facultad de emitirlo. Y la exigencia de fundamentación es entendida como el deber que tiene la autoridad de expresar, en el mandamiento escrito, los preceptos legales que regulen el hecho y las consecuencias jurídicas que pretenda imponer el acto de autoridad, presupuesto que tiene su origen en el principio de legalidad que en su aspecto imperativo consiste en que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite; mientras que la exigencia de motivación se traduce en la expresión de las razones por las cuales la autoridad considera que los hechos en que basa su proceder se encuentran probados y son precisamente los previstos en la disposición legal que afirma aplicar. Presupuestos, el de la fundamentación y el de la motivación, que deben coexistir y se suponen mutuamente, pues no es posible citar disposiciones legales sin relacionarlas con los hechos de que se trate, ni exponer razones sobre hechos que carezcan de relevancia para dichas disposiciones. Esta correlación entre los fundamentos jurídicos y los motivos de

20

Sin embargo, la actividad del Estado contemporáneo es mucho más amplia que el mero ejercicio de actos de autoridad. Es por ello que el principio estricto de legalidad se ha matizado respecto, por ejemplo, de las funciones de gestión y de las actividades de prestación de servicios o de mercado de la administración. En estas últimas, el desarrollo de las relaciones jurídicas que tiene el Estado requiere de marcos en los que opere la lógica de la eficiencia. En estos casos, el propio mandamiento legislativo se limita a declaraciones de objetivos genéricos, que no son disposiciones de ejecución. Ello obliga a matizar el principio de legalidad para introducir variables que atienden a otras lógicas de acción que no implican un control estricto de legalidad, aunque sí controles de otra naturaleza, que atienden a los fines que se proponen alcanzar dichos actos y evalúen los resultados obtenidos. Así, el principio de legalidad siempre rige la actuación del Estado, aunque no siempre bajo un control estricto de legalidad, propio de los actos de autoridad que implica necesariamente la fundamentación y motivación precisa de cada acto.

De ahí que los objetivos del OJA sea la prestación de un servicio de control de la legalidad de los actos de la autoridad administrativa ya sea en forma estricta cuando constituyan actos de imperio o bien evaluando las acciones de la administración, siempre teniendo como fin primordial la solución de los problemas que afronta el justiciable y el respecto a sus derechos. En efecto, como apunta el Libro Blanco el estado moderno ha dotado a los procesos jurisdiccionales de una creciente importancia como mecanismos que contribuyen a delimitar los alcances de las acciones de los órganos del Estado, objetivo que en particular cumplen los OJA respecto de la administración pública.8

Por tanto la misión de los OJA es ser los guardianes del principio de legalidad, mediante una impartición de justicia pronta, completa imparcial y gratuita.

4.3 OBJETIVOS DE LOS OJA

Si los OJA deben prestar un servicio público de manera pronta, completa, imparcial y gratuita vigilando el control de legalidad de los actos administrativos, resulta importante definir como debemos entender cada uno de estos principios a las luz de las particularidades propias de la justicia contencioso administrativa, pues ello constituye los objetivos a cumplir por los OJA, de tal forma que se pueda analizar las competencias y atribuciones asignadas, así como su organización en función de estos mandamientos constitucionales con el propósito de evaluar su adecuación a tales metas.

hecho supone necesariamente un razonamiento de la autoridad para demostrar la aplicabilidad de los preceptos legales invocados a los hechos de que se trate, lo que en realidad implica la fundamentación y motivación de la causa legal del procedimiento. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 10303/2002. Pemex Exploración y Producción. 22 de agosto de 2002. Unanimidad de votos. Ponente: Armando Cortés Galván. Secretario: José Álvaro Vargas Ornelas. 8 SCJN, Libro Blanco de la Reforma Judicial, México 2006, pp.36, 37

21

El artículo 133 de la CPEUM contiene el principio de la supremacía constitucional. Este principio supone que la Constitución es el parámetro conforme al cual deben emitirse las demás normas que componen todo el sistema jurídico. Dado que la Constitución vigente es la norma fundamental de nuestro sistema jurídico, todas las normas que lo conforman deben de poder ser rastreadas hasta ella.9 A la vez, las reglas de creación normativa contenidas en la Constitución establecen los ámbitos de validez de la legislación secundaria que básicamente son: validez material y subjetiva. En cuanto a la validez subjetiva, Ferrajoli considera que la legislación secundaria debe cumplir con los criterios de decisión que se contienen en los principios constitucionales pues con ellos se rige el actuar de la autoridad en cada una de las materias objeto de regulación constitucional10

.

Ahora bien, nuestra Constitución contiene varios principios generales, algunos expresos y otros que se deducen de una interpretación sistemática de ésta, que se toman como principios, guías o bases constitucionales en la solución de conflictos jurídicos, pues constituyen criterios de decisión. Los preceptos constitucionales entonces funcionan como parámetros de validez material de las normas inferiores y de los actos de autoridad, así como de las políticas públicas que se instrumentan, para hacer realidad los preceptos constitucionales. Los principios a su vez se convierten en instrumentos de interpretación que permiten evaluar el grado de adecuación de las normas inferiores o de los actos de autoridad a los fines establecidos por el constituyente. Por tanto, de tales principios es posible deducir los objetivos que el poder o institución regulada en el precepto deben cumplir en este caso cuales son los objetivos de los tribunales responsables de impartir justicia en materia administrativa.

Respecto de la jurisdicción contencioso administrativa local los principios que rigen su actuar están establecidos en forma específica en los artículos 116 y 122 de la CPEUM (respecto de la organización de los OJA) y de forma genérica en el artículo 17 constitucional, (respecto de su funciones) pues como señala Fix Fierro11

el concepto tribunales contenido en el precepto en comento debe ser entendido en forma genérica, para abarcar a todas las instituciones que administran justicia.

El artículo 17 de la CPEUM señala como una garantía del ciudadano contar con una justicia pronta, completa, imparcial, gratuita e independiente. Estos principios conforman los parámetros de la calidad del servicio público de justicia.12

9 Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho.

En consecuencia resulta necesario

10 (FERRAJOLI: 2000, 851-903). 11 Fix Fierro. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada. Tomo I. Págs. 191 a 201. Universidad Nacional Autónoma de México. 1997. 12 Dictamen de las Comisiones Unidas Primera de Gobernación, Puntos Constitucionales y Asuntos Relativos al pacto Federal Debate de las reformas en materia de justicia de 1988 México a través de sus constituciones Tomo VIII , p 441 y 442.

22

que los objetivos a cumplir en la prestación del servicio público de impartir justicia respondan a estos principios.

4.3.1 JUSTICIA PRONTA Y DE CARÁCTER EXPEDITO

Respecto de la condición de que la justicia sea pronta y expedita ello implica, de acuerdo con el constituyente permanente de la reforma de 2008, que los tiempos de impartición de justicia sean cortos desde el inicio del proceso hasta el final del mismo, de manera tal que el sistema responda con oportunidad a los problemas planteados por las partes, así como que el juzgador resuelva de forma oportuna, dentro de los plazos y términos legales teniendo presente que justicia que no es pronta no es justicia13. De tal expresión se desprende que el carácter expedito parece ser un término referido más bien al legislador cuya encomienda es normar los procesos y procedimientos de forma tal que no existan tiempos muertos y que los plazos y términos resulten razonables; mientras que la prontitud esta referida a que los casos se resuelvan sin dilaciones injustificadas siempre en el marco de la legalidad. Por su parte la Corte a través de la jurisprudencia en materia de OJA suele tomar en cuenta los criterios de prontitud y de carácter expedito al momento de calificar la constitucionalidad de las leyes de la materia en cuanto a los términos y plazos señalados, la forma de las notificaciones o las causales de sobreseimiento, siempre en el sentido de garantizar al justiciable una resolución oportuna del conflicto. 14

13 (Proceso Legislativo p. 368)

14 ALEGATOS EN EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA NOTIFICACIÓN DEL AUTO QUE OTORGA EL PLAZO DE CINCO DÍAS PARA FORMULARLOS POR ESCRITO DEBE HACERSE POR LISTA A LAS PARTES, INCLUIDAS LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS, EN TÉRMINOS DEL ART. 235, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. El citado precepto, al establecer que en el juicio contencioso administrativo debe notificarse por lista a las partes que tienen un plazo de 5 días para formular alegatos por escrito, constituye una norma de carácter especial, pues al ser el único precepto que integra el Capítulo VIII, "Del Cierre de la Instrucción", demuestra que fue creado para regular esa fase procesal, además de que conforme al procedimiento legislativo de donde proviene, su finalidad es dar celeridad al procedimiento para que la justicia fiscal sea pronta, completa e imparcial, en términos del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por su parte, el artículo 254, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación, prevé la regla general consistente en que las notificaciones que deban hacerse a las autoridades administrativas se harán siempre por oficio, pero que tratándose de casos urgentes aquéllas podrán hacerse por vía telegráfica. En esa tesitura, y en atención al principio de que la norma especial predomina sobre la general, se concluye que el artículo 235 citado debe prevalecer sobre el numeral 254, por lo que la notificación del auto que otorga el referido plazo debe hacerse por lista a las partes, incluso a las autoridades administrativas, por ser partes en el juicio en términos del artículo 198 del indicado ordenamiento. Además, si se tiene en cuenta que la regla general contenida en el referido artículo 254 se emitió en decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, y que la regla especial que prevé el numeral 235 se publicó en dicho órgano de difusión el 5 de enero de 1988, es evidente que ésta es sucesiva de aquélla, de manera que en atención al aludido criterio de especialidad y al principio cronológico, la norma especial limitó el campo de aplicación de la general, en virtud de que sustrajo de su ámbito de aplicación las notificaciones relativas al auto mediante el cual se otorga a las partes el plazo de 5 días para formular alegatos por escrito. No. Registro: 178,548, Jurisprudencia, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXI, Mayo de 2005, Tesis: 2a./J. 55/2005, Página: 477

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En esta misma línea resultan interesantes los criterios sustentados por la Corte Europea de Derechos Humanos que ha señalado que la celeridad de la justicia debe estar referida siempre a plazos razonables. La razonabilidad debe ser entendida como una medida subjetiva que atiende a las características particulares de cada proceso y por lo tanto supone la ponderación de las partes, la naturaleza y la complejidad del caso. De aquí que la prontitud y el carácter expedito de la justicia deba siempre tener dos componentes, uno cualitativo y el otro cuantitativo, de forma tal que se asegure un proceso de calidad (Amrani-Mekki 2008) siempre teniendo en cuenta que una justicia a destiempo es una injusticia.

En efecto, resulta interesante atender a los doctrinarios que señalan que este es un principio que debe depender siempre de la salvaguarda del debido proceso por lo que, en lugar de limitarse a ser un acicate del juzgador, debe comprenderse como la necesidad de contar con las herramientas normativas y materiales que le permitan un desempeño eficiente. La celeridad del juicio tiene como contrapeso una adecuada legislación y una buena

IMPROCEDENCIA DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ANÁLISIS DE LAS CAUSAS RELATIVAS ES DE ORDEN PÚBLICO Y, POR LO TANTO, SI EN EL RECURSO DE REVISIÓN EL JUZGADOR ADVIERTE LA ACTUALIZACIÓN DE ALGUNA, CUYO ESTUDIO ES PREFERENTE A LAS EXAMINADAS POR EL A QUO O A LAS HECHAS VALER POR LAS PARTES, DEBE PRONUNCIARSE DE OFICIO AL RESPECTO SIN ESTUDIAR LOS AGRAVIOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN). Las causas de improcedencia del juicio contencioso administrativo tienen el carácter de presupuestos procesales que deben ser atendidos previamente a la decisión de fondo, porque el análisis de las acciones sólo puede llevarse a efecto si aquél se ha tramitado conforme a los lineamientos establecidos en la ley, pues de no ser así, el juzgador estaría impedido para resolver sobre la controversia propuesta, ya que al impartir justicia en términos del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene el deber de ajustarse a los mecanismos jurídicos establecidos por el legislador para el ejercicio de la función jurisdiccional. Por ello, la improcedencia del juicio contencioso es una cuestión de orden público que debe estudiarse aun de oficio, sin que se permita a los particulares o al Juez su variación, pues no está sujeto a la voluntad de éstos, en tanto las normas de derecho procesal son obligatorias para todos los sujetos del proceso. Además, la preservación de los juicios no tiene una jerarquía superior a la seguridad jurídica, porque no es dable legalmente mantener uno que es improcedente en detrimento de una justicia pronta, completa e imparcial. Luego, el juzgador, en aras de garantizar la seguridad jurídica de las partes en el proceso, siempre debe asegurarse de que el juicio sea procedente, en cualquier momento de la contienda, y hasta el dictado de la sentencia definitiva, incluso en la segunda instancia. Dicho estudio oficioso se encuentra contenido implícitamente en el artículo 48 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, al prever el desechamiento de demandas notoriamente improcedentes, cuando las partes o terceros ni siquiera han podido proponer la improcedencia del juicio, por lo que con mayor razón el ad quem tiene esa posibilidad después de haberse sustanciado el procedimiento en primera instancia; lo cual también se advierte del artículo 57, fracción II, de la mencionada ley, que dispone que el sobreseimiento procede cuando aparezca o sobrevenga alguna causa de improcedencia de las establecidas en el artículo 56 del mismo ordenamiento. En esa tesitura, si se promueve el recurso de revisión previsto en el artículo 89 de la aludida ley contra la sentencia que decretó el sobreseimiento en el juicio, y el tribunal de alzada advierte un motivo de improcedencia que es de análisis preferente al examinado oficiosamente por el a quo o al hecho valer por alguna de las partes, no debe abordar el estudio del agravio propuesto para desestimar la causa de improcedencia, ya que de hacerlo implicaría una innecesaria dilación en la resolución del asunto, en detrimento de la garantía de prontitud en la administración de justicia, pues podría darse el caso de un acucioso análisis para desestimarla y abocarse entonces al estudio de la diversa causa advertida de oficio, siendo que será ésta la que, al final de cuentas, rija el sentido de la decisión. No. Registro: 172,017, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, Julio de 2007, Tesis: IV.2o.A.201 A, Página: 2515.

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administración del interna del tribunal, que resulte en la eliminación de tiempos muertos por trámites o formalidades excesivas, uso de la tecnología que haga más eficiente el proceso, estudios sobre tiempos óptimos de los procesos, transparencia sobre tiempos promedios (a fin de que las partes estén en condiciones de calcular sus costos de acudir a un juicio o usar medios alternativos) (Amrani-Mekki 2008) y en general la búsqueda de una administración eficiente que dote a los juzgadores de todas las herramientas necesarias para desempeñar su trabajo con calidad. Por tanto, que los órganos jurisdiccionales contencioso administrativos actúen de manera pronta y expedita es resultado por un lado de contar con leyes procesales con plazos razonables, pero sobretodo con una administración y gestión eficiente que dote a los juzgadores de las herramientas (informáticas, defensoría de oficio) y recursos tanto materiales como humanos (personal debidamente capacitado y suficiente, instalaciones adecuadas etc.) para desempeñar su labor en tiempo y forma. De tal manera que se garantice al justiciable que el proceso se llevará en tiempos razonables y se le dote de la información necesarias para que conozca los costos y beneficios de acudir a tal o cual procedimiento.

4.3.2 COMPLETITUD

Tradicionalmente se ha entendido a este principio como que los jueces deben resolver todas las cuestiones que hayan sido planteadas por las partes en el proceso sin dejar de analizar y decidir sobre alguna de ellas.15 En esta misma línea la jurisprudencia de la Corte señala “que dicha garantía constitucional tutela que el tribunal resuelva en su integridad la contienda puesta a su consideración, sin dejar de pronunciarse respecto de cada uno de los puntos debatidos en el juicio, esto es, que debe abordar el análisis de toda la controversia o resolución impugnada sin omitir algún punto determinante de la acción o de la excepción de las partes en conflicto.”16

15 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, UNAM-IJJ, quinta edición, México 1994, p. 80

16 JUSTICIA COMPLETA. LA RESOLUCIÓN QUE CONFIRMA EL SOBRESEIMIENTO DECRETADO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON FUNDAMENTO EN LOS ARTÍCULOS 203, FRACCIÓN IV, Y 215, AMBOS DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, ASÍ COMO EL DIVERSO 36, FRACCIÓN V, DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA INDIVIDUAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El derecho público subjetivo de acceso a la impartición de justicia consagrado a favor de los gobernados en la mencionada norma constitucional, prevé, entre otros aspectos, que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial; ahora bien, por lo que se refiere a la garantía de justicia completa, ésta consiste en que la autoridad que conoce del asunto se pronuncie respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario y garantice al gobernado la emisión de una resolución en la que mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no razón sobre lo solicitado; luego entonces, el hecho de que la Sala Fiscal confirme el sobreseimiento decretado por el Magistrado instructor, con fundamento en los preceptos mencionados al rubro, en virtud de que la autoridad fiscal al dar contestación a la demanda manifiesta revocar los créditos impugnados y dejar sin efecto cualquier procedimiento para hacerlos efectivos, en forma alguna transgrede la garantía constitucional de mérito; además no puede considerarse que la mencionada revocación únicamente es para que la Sala Fiscal no dicte sentencia definitiva, o sea, para dejar a salvo las facultades de la autoridad demandada para que de estimarlo conveniente, salvando los vicios que tenía, emita otro acto administrativo, cuenta habida que lo que

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De lo anterior se desprende que este principio permite estar en condiciones para evaluar la calidad de las sentencias, pues “dicha garantía comprende la exhaustividad, entendiéndose por tal la obligación de los órganos jurisdiccionales de resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, sin que les sea lícito dejar de pronunciarse sobre alguna.”17

. De ahí que la condición de la justicia como completa sea atribuible a la calidad de la función jurisdiccional propiamente dicha.

4.3.3 IMPARCIALIDAD

La imparcialidad se entiende como la obligación de actuar con sujeción a la ley, sin favorecer o perjudicar a nadie; de la misma manera, establece el derecho para los particulares de exigir de manera legal que el funcionario responda por el incorrecto ejercicio de su encargo en caso de que actúe con parcialidad.18 Respecto de la función jurisdiccional la Corte señala que “la característica fundamental de su función, conforme al artículo 17 constitucional, es la completa y absoluta imparcialidad y el total desapego al interés de las partes, sean privadas o públicas, pues sus resoluciones deben ser dictadas conforme a derecho y su actividad primordial se agota en el pronunciamiento de la sentencia.”19

dicha garantía constitucional tutela es que el tribunal resuelva en su integridad la contienda puesta a su consideración, sin dejar de pronunciarse respecto de cada uno de los puntos debatidos en el juicio, esto es, que debe abordar el análisis de toda la controversia o resolución impugnada sin omitir algún punto determinante de la acción o de la excepción de las partes en conflicto.

En efecto la propia forma del

No. Registro: 175,558, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Marzo de 2006, Tesis: XXI.2o.P.A.31 A, Página: 2033. 17. CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 17 constitucional consagra la garantía de acceso a la impartición de justicia, la cual se encuentra encaminada a asegurar que las autoridades -órganos judiciales o materialmente jurisdiccionales- lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, por lo que uno de los principios que consagra dicha garantía es el de exhaustividad, entendiéndose por tal la obligación de los tribunales de resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, sin que les sea lícito dejar de pronunciarse sobre alguna. Por su parte, los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, establecen la existencia de dos requisitos que deben observarse en el dictado de las resoluciones: el de congruencia y el de exhaustividad. Ahora, si bien es cierto que en la citada ley no existe una disposición expresa que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de anulación, también lo es que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado se encuentra constreñido a ocuparse de todos los motivos de impugnación en que descansa la pretensión anulatoria del actor, y preferentemente de los orientados a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, ya que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor, pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, con lo que se respeta la garantía de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que ésta encierra. No. Registro: 172,806, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, Abril de 2007, Tesis: XVI.1o.A.T.14 A, Página: 1675. 18 Nuestra Constitución. Historia de la libertad y soberanía del pueblo mexicano. Cuaderno no. 25. Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana y Secretaría de Gobernación, p. 100. 19 REVISIÓN EN AMPARO. LOS MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER DICHO RECURSO PORQUE

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litigio como adversarial hace esencial para el cumplimiento de sus objetivos que los juzgadores resuelvan con apego a las leyes y a los planteamientos de las partes sin preferencias o distinciones.20

Ahora bien, una verdadera imparcialidad, dentro de un Estado democrático de derecho no se agota con que el juez no tenga un interés particular en el asunto que esta conociendo, sino que la Institución impartidora de justicia debe garantizar la previsibilidad de las resoluciones es decir que a casos semejantes deben tener soluciones semejantes.21

ELLO TRASCENDERÍA EN BENEFICIO DE UNA DE LAS PARTES CONTENDIENTES Y DESNATURALIZARÍA SU FUNCIÓN COMO ÓRGANO IMPARCIAL DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

Para lograr lo anterior, los OJA como institución deben contar con una organización transparente que permita conocer con facilidad el sentido de las resoluciones, dando a la imparcialidad una dimensión mayor en cuanto garantiza el trato igualitario a los justiciables (Amrani-Mekki 2008). En efecto un tribunal imparcial es aquel que cuenta con políticas de transparencia que permiten por un lado garantizar la imparcialidad de los métodos de distribución de los asuntos en cada jurisdicción; y por el otro métodos sencillos y claros para acceder a los criterios emitidos por los juzgadores en cada caso, a fin de garantizar que a casos iguales les correspondan resoluciones iguales, dando sentido a la garantía de igualdad ante la ley (Amrani-Mekki 2008). Por tanto la imparcialidad debe ser una cualidad ante todo del gobierno del tribunal, a la vez que debe tener en cuenta al ciudadano como receptor del servicio de administración de justicia administrativa.

Conforme al análisis sistemático de los artículos 107, fracción I, constitucional y 4o. y 83, fracción IV, de la Ley de Amparo, el juicio de garantías únicamente puede promoverse por la parte a quien perjudique el acto o la ley que se reclame; lo que significa que tanto la promoción del juicio como sus recursos e instancias se siguen siempre por persona interesada, o sea, aquella a quien el acto reclamado o la actuación u omisión impugnados causen un agravio personal y directo. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 87 de la ley reglamentaria en cita, las autoridades responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión contra las sentencias que afecten directamente el acto que de ellas se reclama, cuya inconstitucionalidad se cuestiona; y que tratándose del amparo contra leyes, los titulares de los órganos del Estado a quienes se encomiende su promulgación, podrán interponerlo en todo caso, lo cual es particularmente notorio tratándose de autoridades administrativas que propugnan por el predominio de su pretensión en aras de la finalidad de orden público que persiguen; sin embargo, esto no sucede tratándose de las atribuciones que corresponden a las autoridades judiciales o jurisdiccionales, en virtud de que la característica fundamental de su función, conforme al artículo 17 constitucional, es la completa y absoluta imparcialidad y el total desapego al interés de las partes, sean privadas o públicas, pues sus resoluciones deben ser dictadas conforme a derecho y su actividad primordial se agota en el pronunciamiento de la sentencia. En congruencia con lo anterior, los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, ante quien acude un particular para dirimir una controversia con la administración pública, independientemente de que tenga el carácter de parte en el juicio de amparo, carecen de un interés real en que subsista la resolución que se consideró inconstitucional, ya que éste sólo lo tienen el actor y el demandado en el juicio contencioso para que la litis se resuelva en su favor, en el entendido de que de estimarlo de otra forma, esto es, legitimando al tribunal para interponer el recurso de revisión, insistiendo en la legalidad de su acto, trascendería en beneficio de una de las partes contendientes, lo cual desnaturalizaría su función como órgano imparcial de administración de justicia administrativa. No. Registro: 172,906, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales, Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, Marzo de 2007, Tesis: IV.2o.A.190 A, Página: 1782 20 Libro Blanco de la Reforma de Justicia p. 31. 21 Libro Blanco p. 38.

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Vale la pena enfatizar en este punto que la jurisdicción contenciosa se constituye como el medio de defensa inmediato del ciudadano contra actos de autoridad que afectan su esfera jurídica. Es por esta función primordial de la jurisdicción contenciosa que la imparcialidad del órgano jurisdiccional, en su conjunto, cobra vital importancia al ser el regulador de la actuación de la autoridad y el garante de la legalidad de su actuar. En efecto la transparencia ha cobrado tal importancia en el que hacer de los órganos jurisdiccionales que incluso en el Libro Blanco se plantea como una de las acciones preponderantes a tomar para la reforma judicial al señalar:22

“Los datos que se producen con motivo de los procesos jurisdiccionales no solamente tienen implicaciones para quiénes participan en el proceso, sino proporcionan a la sociedad en general parámetros claros sobre el derecho que la rige y las condiciones en las que el mismo es aplicado. Cuando los tribunales sin importar las razones producen resultados erráticos o incongruentes, se reduce el entorno de seguridad jurídica. Sucede lo mismo cuando se carece de la información suficiente sobre la acción de los tribunales, pues la falta de información incrementa la incertidumbre e impide a los actores sociales conocer las consecuencias jurídicas de los actos en los que participan.”

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4.3.4 ACCESO A LA JUSTICIA

Este principio se encuentra contenido en el artículo 17 de la CPEUM de manera implícita al determinar tanto la gratuidad de la justicia como la prestación de servicio de defensoría o el uso de medios alternos. En efecto, de la lectura de los dictámenes y de las exposiciones de motivos de las reformas recientes al artículo 17 constitucional se desprende que bajo el rubro de gratuidad se comprende la garantía de acceso a la justicia; al señalar que es un principio de la función jurisdiccional que se compatibiliza con la exigibilidad de costos mínimos respecto de aquellas actividades jurisdiccionales que demandan un servicio (sin que se contraponga necesariamente a la exigibilidad de tasas o aranceles judiciales, pues estos dotan al órgano jurisdiccional de contraprestaciones mínimas por los costos en los que incurre en la realización de determinados actos); así mismo, en el contexto de la defensa, se refleja en la existencia de defensores de oficio, asistencia de intérpretes para asegurar a todos el libre acceso a ella, y uso de medios alternos de solución de conflictos con lo que se afirma una vocación democrática de nuestras instituciones.24 De igual forma la Corte ha interpretado el principio de gratuidad en términos de acceso a la justicia, permitiendo su regulación de forma que se ordenen los procesos a fin de que tal garantía sea una realidad.25

22 Libro Blanco, op.cit., p.405

23 Libro Blanco, op.cit. p.34 24 Proceso Legislativo de la reforma del artículo 17 constitucional publicada en el DOF el 18 de junio de 2008. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_crono.htm 25 REVOCACIÓN. EL ARTÍCULO 126 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL ESTABLECER LA IMPROCEDENCIA DE ESE RECURSO ADMINISTRATIVO CONTRA LOS ACTOS TENDIENTES A HACER EFECTIVAS FIANZAS OTORGADAS PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES FISCALES A CARGO DE TERCEROS, NO VIOLA EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN.

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La garantía consagrada por el artículo 17 de la Constitución debe interpretarse en el sentido de que en las leyes se consignen los procedimientos administrativos, contenciosos o judiciales a través de los cuales los gobernados puedan obtener una administración de justicia expedita, pronta, completa, imparcial y gratuita. Sin embargo, esta garantía no es ilimitada en el sentido de que los gobernados puedan solicitar la impartición de justicia a través del procedimiento o juicio que deseen, ante la autoridad o tribunal que elijan y cuantas veces lo estimen pertinente, independientemente de la materia y del caso específico sobre el que se solicite se administre justicia. Tal interpretación tornaría nugatoria la garantía aludida pues provocaría un grave estado de inseguridad jurídica al impedir el acceso a la administración de justicia a través precisamente del procedimiento administrativo, contencioso o judicial y ante la autoridad o tribunal que garanticen una impartición expedita, pronta, completa e imparcial de justicia en el caso concreto y que culmine con una resolución o sentencia que adquiera la calidad de cosa juzgada o verdad legal. Por tanto, el artículo 126 del Código Fiscal de la Federación, al establecer que el recurso de revocación no procederá contra actos que tengan por objeto hacer efectivas fianzas otorgadas para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, no viola el artículo 17 constitucional pues aun cuando el gobernado no pueda defenderse contra los actos aludidos a través del recurso mencionado, ello no significa que se limite o suspenda su derecho para solicitar y obtener la administración de una justicia expedita, pronta, completa, imparcial y gratuita, en virtud de que en contra de los actos referidos procede el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación conforme a lo dispuesto por los artículos 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, 197 y 207 del Código Fiscal de la Federación y 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del citado tribunal. No. Registro: 192,747, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, Diciembre de 1999, Tesis: P. CI/99, Página: 27. CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION. SU ARTICULO 239, ULTIMO PARRAFO, NO ES VIOLATORIO DE LA GARANTIA CONSAGRADA EN EL ARTICULO 17 CONSTITUCIONAL. Al establecer el artículo 17 de la Constitución, entre otras garantías, que la justicia deberá ser expedita y gratuita no hace otra cosa que imponer la obligación a cargo de las autoridades judiciales para substanciar y resolver los juicios ante ellas ventilados dentro de los términos consignados por las leyes procesales respectivas, función jurisdiccional que además deberá ser gratuita, o sea, con prohibición a cobrar costas a las partes o remuneración alguna por el servicio prestado. Ahora bien, la garantía constitucional anteriormente transcrita en nada se ve violentada con lo dispuesto por el último párrafo del artículo 239 del Código Tributario Federal, el que para su correcta comprensión debe interpretarse conjuntamente con el artículo 238 que le antecede, los que si bien es cierto establecen un orden para proceder al estudio de las causas de anulación dentro del procedimiento contencioso administrativo que se sigue ante el Tribunal Fiscal de la Federación, también lo es que dicho orden obedece a principios técnicos jurídicos imbíbitos en el artículo 16 constitucional, prototipo de las garantías de seguridad y legalidad jurídicas, como son la fundamentación y motivación de los actos de autoridad las que, por lógica, las formales preceden a las materiales o de fondo; otra razón que justifica el estudio previo de las violaciones formales o de un procedimiento a las de fondo se encuentran en el hecho de que cuando se dan aquéllas impiden al juzgador resolver sobre el problema de fondo, como sucede, por ejemplo, cuando la autoridad emite un acto carente de fundamentación, pues al desconocerse en qué ordenamiento legal se apoya la autoridad, la parte afectada, no puede controvertir sus argumentos, o también cuando no se admiten pruebas que la parte quejosa estima puedan influir en el resultado del fallo; así tenemos que el artículo 239 del Código Fiscal de la Federación enumera las causas de anulación de una resolución fiscal o de un procedimiento administrativo, dentro de un orden lógico en tanto que la causa de anulación anterior excluye a las siguientes. Por tanto, declarada por la Sala Fiscal la incompetencia del funcionario o empleado que hubiese dictado el acuerdo o tramitado el procedimiento administrativo impugnado, no debe ya ocuparse de la omisión o incumplimiento de las formalidades que legalmente deben revestir la resolución o los procedimientos fiscales impugnados. De la misma manera, declarada la nulidad de la resolución combatida por cuanto fueron omitidas o no cumplidas tales formalidades, es innecesario considerar las violaciones alegadas en cuanto al fondo, o el desvío de poder cuando se trate de sanciones. Por otra parte, el artículo 239 del mismo ordenamiento establece, cuando así proceda, que las sentencias del Tribunal Fiscal indicarán los términos conforme a los cuales la autoridad demandada deberá dictar su nueva resolución fiscal por violaciones formales, no

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Ahora bien el acceso a la justicia se define como la posibilidad del justiciable de acudir a las instancias jurisdiccionales a que se resuelva su conflicto26; en contrapartida a hacerse justicia por mano propia, prohibido por el artículo 17 de la CPEUM. Así el acceso a la justicia contenciosa debe analizarse desde una perspectiva doble por un lado las condiciones y requisitos establecidos por las leyes para hacer uso del proceso y por el otro las políticas de los OJA, que deben orientarse a expandir la oferta del servicio que prestan y a mejorar la calidad del mismo.27

Finalmente deben tomarse en cuenta los obstáculos que enfrenta la sociedad para acceder a la justicia sean estos de tipo económico o cultural, en este sentido el mandato constitucional de contar con defensoría de oficio, así como la posibilidad de ampliar los servicios prestados mediante el uso de mecanismos alternativos cuando proceda, resultan esenciales. En línea con este criterio, resultan ilustrativas algunas decisiones de la Corte de Estrasburgo que ha interpretado que la fortaleza de las cortes está en función de garantizar un acceso a la justicia mediante procesos claros y simplificados, con tribunales que funcionan en forma eficiente (Boillant y Leyenberger 2008).

4.3.5 INDEPENDENCIA

El principio de independencia está conformado por dos caras de una misma moneda. Por un lado, se encuentra el aspecto institucional que significa dotar a los OJA de todas aquellas condiciones que eviten injerencias externas en su funcionamiento, tales como: el financiamiento de la institución y las políticas de gobierno judicial, a fin de que exista total certeza de que su actuación responde a un apego absoluto al principio de legalidad; y por el otro la actuación del juzgador y las garantías de las que se le dote para el desempeño de su labor. En general la independencia debe asegurar la prestación de un servicio de calidad.28 Esta doble perspectiva ha sido también reconocida por las tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al señalar por un lado las condiciones de las garantías del juzgador como elementos de la independencia y por el otro las características de la independencia de los OJA que evitan la injerencia en su actuar de toda autoridad administrativa.29

es procedente entrar al estudio de las violaciones de fondo, ya que éstas serán objeto del nuevo acto que emita la autoridad demandada a la que, evidentemente, no se le puede impedir que lo dicte, purgando los vicios formales del anterior. Consecuentemente, al ordenar el artículo 237 del multicitado ordenamiento fiscal, que las sentencias del tribunal examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos de la resolución, la demanda y la contestación, no debe entenderse que los primeros han de ser resueltos en su totalidad, pues basta, como se ha visto, invocar la causa de anulación que por su orden señala el artículo 238, para decretar, cuando sea procedente, la nulidad del acto o del procedimiento impugnado; lo que resulta lógico en razón de que si un acto autoritario carece de los mínimos requisitos de forma, esta es una circunstancia que desde luego impide el análisis de las cuestiones de fondo por desconocerse sus fundamentos y causas reales que le motivan.

No. Registro: 221,319, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Constitucional, Octava Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, VIII, Noviembre de 1991, Tesis:, Página: 174. 26 Capelleti y Garth , 1978 cit. Por Libro Blanco , 2006 27 Libro Blanco, op.cit. p 39. 28 Libro Blanco, op.cit. p. 37. 29 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL, SENTENCIAS DEL. Si bien es cierto que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal está dotado de autonomía para dictar sus fallos y gozar de independencia de cualquier autoridad administrativa; que tiene a su

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Desde esta perspectiva estrechamente ligada con la independencia está la rendición de cuentas; pues si bien es cierto que el principio de independencia tiene por objeto garantizar que los juicios se basen en la aplicación del principio de legalidad y no en intereses políticos o particulares, también lo es que el activismo judicial propio de las democracias modernas hace que no podamos obviar el trascendente papel que como evaluadores del quehacer de la administración pública juegan los órganos jurisdiccionales contenciosos administrativos, por lo que el principio de independencia no puede ser leído como una excepción del deber de rendir cuentas, por el contrario, ante el creciente peso de esta jurisdicción es imperioso que informe, explique y justifique su actuar. (Garoupa y Ginsburg, 2008).

cargo dirimir las controversias de carácter administrativo que se susciten entre las autoridades del Departamento del Distrito Federal y los particulares, con excepción de aquellos negocios que competen al Tribunal Fiscal de la Federación; que las sentencias no necesitan formulismo alguno, y podrá suplir la deficiencia de la demanda sujetándose a la litis planteada, que son características de un tribunal de no estricto derecho, sin embargo esas sentencias se fundarán en preceptos legales, en los términos de los artículos 1o. y 77 de la ley que rige dicho tribunal. No. Registro: 253,600, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Séptima Época, Instancia: Tribunales, Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, 91-96 Sexta Parte, Página: 256, Genealogía: Informe 1976, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis 144, página 235. MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. LA ESTABILIDAD EN EL EJERCICIO DEL CARGO LA OBTIENEN DESDE EL INICIO DE SU DESEMPEÑO Y NO HASTA QUE SE LOGRA LA INAMOVILIDAD JUDICIAL, AUNQUE CON LA CONDICIÓN DE QUE SE LLEGUEN A DISTINGUIR POR SU DILIGENCIA, EXCELENCIA PROFESIONAL Y HONESTIDAD. El principio de seguridad o estabilidad en el ejercicio del cargo de los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, como forma de garantizar la independencia y autonomía en la función judicial, se obtiene desde que se inicia su desempeño y no hasta que se logra la inamovilidad judicial mediante la ratificación, una vez que ha concluido el tiempo de duración del mismo, pues la disposición relativa al periodo de seis años en que los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargo, prevista en los artículos 9o. del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (vigente a partir de cinco de diciembre de mil novecientos noventa y siete) y 3o. de la ley que regula a dicho tribunal (vigente hasta antes de las reformas publicadas en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve), aunado a la posibilidad de ratificación, permite establecer que el ejercicio en el cargo de que se trata, no concluye con el solo transcurso del tiempo previsto para su duración, ante el derecho a la ratificación, puesto que si en un caso concreto el servidor judicial ha demostrado cumplir con su responsabilidad, actuando permanentemente con diligencia, excelencia profesional y honestidad invulnerable, debe ser ratificado no sólo porque desde su designación había adquirido ese derecho condicionado, sino por el interés de la sociedad de contar con Magistrados de experiencia, honorabilidad y competencia, así como independientes de la voluntad de los gobernantes y dependientes sólo de la ley, lo que de modo fundamental tiende a salvaguardar la autonomía que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como característica de estos tribunales. Además, considerar que la estabilidad en el cargo se obtiene hasta que se logra la inamovilidad judicial implicaría contradecir la garantía de independencia judicial consagrada en el artículo 17 de la propia Carta Magna como una de las principales garantías de jurisdicción, ya que se propiciaría el fenómeno contrario, pues se entendería, indebidamente, que la ratificación de Magistrados es una facultad discrecional de los órganos de gobierno previstos por la legislación local para ejercerla, provocando la actuación arbitraria de nunca reelegir o ratificar Magistrados, con lo que se burlaría lo dispuesto en la norma constitucional. No. Registro: 188,799, Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIV, Septiembre de 2001, Tesis: 2a., CLXVII/2001, Página: 706.

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Luego la independencia debe tener como propósito garantizar la preeminencia del derecho y la protección de quienes demandan justicia y para ello debe estar acompañada de políticas decididas de rendición de cuentas. Un órgano jurisdiccional independiente y que rinde cuentas, por un lado debe de contar con información clara, oportuna y comparable destinada a aportar a los creadores de política públicas, tanto internos como externos, las herramientas concretas que permitan el desarrollo de las políticas óptimas que garantizan la eficiencia de la institución. Es decir que aseguren que se cuenta con procesos y procedimientos claros, con responsables plenamente identificados que presten una impartición de justicia pronta, expedita, completa, imparcial. 30

Por el otro, el ejercicio de sus facultades debe ser del conocimiento de la ciudadanía de manera que esta pueda comprender el sentido de resoluciones y predecir su actuación, a fin de promover un ambiente de seguridad jurídica y trato igualitario al justiciable. Por tanto un tribunal transparente, que rinde cuentas claras es un tribunal independiente. En efecto, como señala el Libro Blanco, la rendición de cuentas constituye un arma fuerte para la protección de la independencia de los OJA, pues si su quehacer es transparente y conocido por la sociedad, ella será la primera en cuestionar cualquier intento por interferir en su funcionamiento.31

4.3.6 AUTONOMÍA

Íntimamente ligada con la independencia de la labor jurisdiccional se encuentra la autonomía. Este principio comprende el gobierno y la administración de los OJA. Así lo recalca la fracción V del Artículo 116 CPEUM que estipula que los órganos jurisdiccionales contenciosos administrativos deberán contar con plena autonomía para dictar sus fallos. En efecto las reformas al artículo 116 CPEUM de 1988 sentaron las bases de la organización de los poderes en las entidades federativas y señalaron como prerrogativas de los estados la de contar con tribunales contencioso administrativos. De igual forma la base quinta del artículo 122, resultado de la reforma de 1996 a la CPEUM, establece para el caso del Distrito Federal, la existencia de un tribunal contencioso con plena autonomía para dirimir las controversias entre los particulares y la administración pública local.32

Estas reformas resultan del hecho de que un estado democrático debe contar con órganos jurisdiccionales que dirimen las controversias entre la administración pública y los particulares con estricto apego a la legalidad. En este sentido la justicia contenciosa administrativa tiene una importancia trascendental, ya que es a través de este tipo de órganos jurisdiccionales que el ciudadano puede tener un verdadero control sobre los actos del Estado; para ello es indispensable que los órganos jurisdiccionales sean autónomos a fin de garantizar que el 30 Para efectos de este artículo entendemos a la eficiencia como un medio a través del cual se logran determinados fines a través del análisis costo- beneficio, entendido como el logro del mayor beneficio al menor costo. 31 Libro Blanco, op.cit., p. 37. 32 Reforma Constitucional al Artículo 122 publicada el 22 de agosto de 1996 DOF-

32

juzgador cuenta con el respaldo institucional y los elementos necesarios que le permitan resolver en forma independiente e imparcial.33 Así lo ha enfatizado la Corte en la jurisprudencia al afirmar que la función encomendada por la Constitución a los tribunales contencioso administrativos requiere que cuenten con autonomía por lo que no debe existir dependencia jerárquica alguna entre tales órganos jurisdiccionales y cualquier otro órgano del estado. 34

33 Debate de las reformas en materia de justicia de 1988 México a través de sus constituciones Tomo VIII , p 430 a 435 En las que se reestructura el artículo 116 constitucional a fin de sentar las bases de la organización de los Poderes en las entidades federativas.

De ahí que la autonomía deba ser considerada el principio rector en la organización y gobierno de la justicia administrativa.

34 Los artículos 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 63, fracción XLV, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León; 54 y 55 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 2o. de la Ley de Justicia Administrativa, los dos últimos ordenamientos también del Estado de Nuevo León, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de dicha entidad federativa goza de plena autonomía y jurisdicción para dictar sus resoluciones. En ese tenor, resulta evidente que el aludido Tribunal tiene legitimación pasiva en controversias constitucionales, pues aun cuando es un órgano integrante de la administración pública local, no depende jerárquicamente de los órganos originarios estatales. No. Registro: 170,153, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVII, Febrero de 2008, Tesis: P./J. 15/2008, Página: 1874. TRIBUNAL DE JUSTICIA MUNICIPAL DE TORREÓN, COAHUILA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS (COLEGIADAS O UNITARIAS) SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia P./J. 26/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, abril de 1998, página 20, determinó que de conformidad con los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y, c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. En congruencia con lo antes expuesto, y del análisis de las disposiciones relativas de la Constitución Política del Estado de Coahuila y Código Municipal de esa entidad federativa, así como del Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, se concluye que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por el Juzgado Colegiado Municipal y los Juzgados Unitarios Municipales), reviste la característica de autoridad para efectos del amparo, en virtud de que sus resoluciones gozan de unilateralidad, por las que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado, pero no tiene el carácter de "tribunal administrativo" para la procedencia del amparo directo en contra de sus resoluciones, pues si bien es cierto que su función es la de dirimir conflictos entre el Municipio o sus funcionarios y los particulares, también lo es que aun cuando su creación deriva del Código Municipal, su estructura y organización no están previstas en ley, sino en un reglamento expedido por el Ayuntamiento de Torreón en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, en correlación con el artículo 67, fracción XXX, de la Constitución Local y el Código Municipal aludido; en su integración y funcionamiento no es autónomo, pues el Juzgado Colegiado, que hace las veces de segunda instancia, está integrado por funcionarios del Ayuntamiento, que originariamente tienen asignadas funciones específicas dentro del gobierno, por las que reciben un salario, lo cual genera un nexo de dependencia con aquél, además de que el Presidente del Tribunal y los Jueces Unitarios son designados por el Ayuntamiento, a propuesta del Presidente Municipal; tampoco se encuentra garantizada la permanencia de los Jueces municipales, ya que durarán en el cargo el tiempo que constitucionalmente permanezca el Ayuntamiento que los nombró, aunque el Presidente

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Cabe enfatizar que si bien este diagnóstico está centrado en el funcionamiento de los OJA como instituciones y no la capacidad particular de los juzgadores. El buen funcionamiento de los órganos jurisdiccionales y por ende la calidad del servicio que prestan exige que los funcionarios se desempeñen con profesionalismo, por lo que las garantías del juzgador juegan un papel importante en alcanzar estos objetivos. Las garantías del juzgador, en realidad se consideran como presupuestos del buen funcionamiento de los órganos jurisdiccionales. Así la independencia e imparcialidad de los fallos presupone la designación de personas que presten sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras áreas de la profesión jurídica (artículo73, fracción VI, base 5° de la CPEUM) ello ha llevado a enfatizar la importancia de la preparación de los servidores que se desempeñan en la justicia contenciosa administrativa, a través de mecanismos de servicio civil de carrera o carrera judicial.

Así mismo la doctrina señala como garantías de los juzgadores la estabilidad y la adecuada remuneración de forma tal que el sentido o la ejecución de sus fallos en momento alguno puedan tener como consecuencia una pérdida del empleo o una disminución de su remuneración. La salvaguarda de estas garantías sólo puede resultar de una correcta del Tribunal pueda ser ratificado, ya que no existe garantía objetiva de ello. En consecuencia, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe reconocerse a los Juzgados Colegiados o Unitarios, que conforman el Tribunal de Justicia Municipal, el carácter de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedimientos que observan en los conflictos que dirimen por disposición legal -resueltos en forma definitiva-, se pueden reconocer como procedimientos seguidos en forma de juicio a que alude el dispositivo citado, pues los preceptos que los regulan prevén la presentación de una demanda, su contestación, la posibilidad de ofrecer pruebas y rendir alegatos, y el dictado de un fallo, los cuales constituyen elementos similares a los de un juicio; por tanto, sea que las violaciones se hayan cometido en el procedimiento o en la propia resolución, el amparo promovido contra los fallos definitivos dictados por dicho órgano municipal de manera colegiada o unitaria debe tramitarse en la vía indirecta ante el Juez de Distrito. No. Registro: 184,256, Jurisprudencia, Materia(s): Administrativa, Novena Época Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVII, Mayo de 2003, Tesis: 2a./J. 38/2003, Página: 258. TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. CUENTA CON LAS MÁS AMPLIAS FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA EMITIR SUS FALLOS, NO OBSTANTE LO QUE SEÑALEN LAS LEYES SECUNDARIAS, YA SEA QUE ACTÚE COMO TRIBUNAL DE MERA ANULACIÓN O DE PLENA JURISDICCIÓN. De la interpretación literal y teleológica del artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Federal se colige que los tribunales de lo contencioso administrativo están dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y tienen a su cargo dirimir cualquier controversia que se suscite entre la administración pública federal y los particulares, sin restringir, delimitar o acotar tal facultad. Es así que el alcance y contenido irrestricto de las facultades se extiende a las reglas competenciales concretas de su ley orgánica en razón del principio de supremacía constitucional, ya sea que actúen como órganos jurisdiccionales de mera anulación o de plena jurisdicción. Efectivamente, la competencia de dichos tribunales, entre ellos el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, debe ser entendida en la forma más amplia y genérica para no desproteger sino privilegiar la garantía de acceso a la justicia consagrada en el artículo 17 constitucional, de manera que se haga efectivo el derecho fundamental a la impartición de justicia de forma pronta, completa e imparcial, sin que sea óbice lo que las normas secundarias puedan señalar, pues son derrotadas por el mandato constitucional. No. Registro: 174,161, Jurisprudencia, Materia(s): Administrativa, Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario.

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regulación en primer término y en segundo de un adecuado gobierno judicial en dotado de autonomía.

Ahora resulta indispensable que la autonomía respecto del gobierno judicial no se confunda con independencia incondicional, ni aún menos con impunidad. A este respecto, la diferencia desarrollada por Stanley Fischer entre independencia del objetivo e independencia del instrumento es particularmente relevante. La primera sería la capacidad para establecer metas, mientras que la independencia del instrumento sería la capacidad para ejecutar de manera autónoma los instrumentos de política para alcanzar dichas metas. (Sandoval, 2008, 208) Ello implica lograr profesionalizar a los órganos del gobierno judicial, así como contar con los instrumentos necesarios para que el OJA se desempeñe con profesionalismo tales como: perfiles de juzgadores claramente definidos, reglas claras que doten a los juzgadores de garantías para el adecuado desarrollo de sus labores (procedimientos de nombramiento y ratificación transparentes que aseguren permanencia de los juzgadores, remuneraciones

adecuadas) un presupuesto del OJA garantizado35

además de mecanismos claros de rendición de cuentas y de responsabilidad tanto individual, como institucional. En efecto la autonomía trae aparejada, sobre todo en un estado de derecho, políticas de transparencia y rendición de cuentas, a través de las cuales tanto los órganos jurisdiccionales hacia el interior, como los usuarios del mismo puedan conocer de forma clara y oportuna, los planes y programas así como los resultados de las políticas y la administración de los OJA.

Del análisis de los principios aquí desarrollados se desprende que no pueden ser leídos en forma aislada, pues están íntimamente relacionados, no puede concebirse un tribunal imparcial sin independencia ni autonomía, ni un acceso a la justicia adecuado sin prontitud ni expedites. Así resulta claro que este diagnóstico debe evaluar el cumplimiento de los objetivos, contenidos en los principios constitucionales, para poder identificar las fortalezas y áreas de oportunidad que la prestación del servicio público de impartición de justicia, para el control de legalidad de los actos administrativos, responsabilidad de los OJA posee, tanto a nivel normativo e institucional, como en la labor jurisdiccional.

4.4 ORGANIZACIÓN Y COMPETENCIAS DE LOS OJA

Una vez establecidos los objetivos que deben cumplir los OJA resulta necesario analizar la organización y competencias de esta institución. Al efecto, se hará un revisión de la doctrina en la materia, tanto nacional, como comparada. Se analizarán aquellos modelos que han influido en el desarrollo de la justicia contencioso administrativa en el país. Se parte de la definición de contencioso administrativo como el proceso llevado ante un órgano jurisdiccional con el objeto de resolver en forma imparcial una controversia surgida entre la administración pública y los particulares en el que se combate la validez de un acto de la autoridad.36

35 Libro Blanco, op.cit., p.395.

36 José Luis Vázquez Alfaro, Órganos de Jurisdicción Administrativa, UNAM, 1991, p.31

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Habiéndose concebido el principio de legalidad como un derecho que los particulares puedan hacer valer en un procedimiento jurisdiccional, dos son las formas principales en las que tales órganos se han creado, dentro de las diversas tradiciones jurídicas. Por un lado, está el modelo francés en el que se trata de órganos jurisdiccionales administrativos; por el otro el anglosajón, que es netamente judicial.

Si la justicia contenciosa administrativa resulta de la consolidación del estado de derecho, teniendo como base el principio de legalidad y la división de poderes, podría resultar extraño que está se creara, en el caso francés, no como parte del Poder Judicial, sino al margen de la administración, a la que de hecho califica. Sin embargo, en este caso, como apunta el Maestro García de Enterría, tiene una razón histórica importante, pues los parlamentos regionales, que en la época ejercían el poder judicial, estaban conformados por el estamento nobiliario, quienes habían sometido, en el antiguo régimen, a una interferencia sistemática a la Administración del Rey sobre todo en la última fase de este sistema. De ahí que la nueva administración revolucionaria tuviese un gran interés en evitar estas intromisiones, por lo que señalan que la función del Poder Judicial es dirimir controversias entre los particulares y rescatan la figura del contencioso administrativo para el control de legalidad de los actos de autoridad. Esta figura evoluciona en la creación del Consejo de Estado en la Constitución Napoleónica del año VIII, y se le dota de la facultad para resolver dificultades que se susciten en materia administrativa, reclamaciones contra la administración sobre derechos patrimoniales y quejas de los ciudadanos que se consideren agraviados por cualquier acto de

la autoridad administrativa que estimen arbitrario.37

El buen desempeño del Consejo de Estado, que hasta hoy se ha cuidado de no interferir en el funcionamiento de la administración, sino que a través de un control abstracto de la legalidad (recurso de anulación/ exces de pouvoir) ha buscado depurar su actuar, hoy por hoy, conforma un sistema de jurisdicción delegada mediante un conjunto de órganos jurisdiccionales regionales de apelación dependientes del Consejo de Estado, pero con una garantía de independencia para su personal mediante un estatuto propio parajudicial. Si bien hoy en día en el estado francés no persiste la desconfianza o pugna entre la administración y los jueces, se ha considerado importante mantener a los órganos jurisdiccionales contenciosos separados del Poder Judicial en razón de la especialización que estos órganos han obtenido en la materia

administrativa38

.

Así, la jurisdicción administrativa en Francia gira entorno a tres elementos principales: el Consejo de Estado; los Tribunales Administrativos y Cortes Administrativas de Apelación; y la Jurisdicción especializada. El Consejo de Estado es, desde su creación una institución que cuenta con funciones tanto legislativas como contenciosas, pues es el órgano al que se otorgó la posibilidad de conocer de los litigios entre los particulares y la Administración. Dentro de su

37. García de Enterría, op.cit., p 573. 38. Fraga Gabino, Derecho Administrativo, Porrúa México 43ed. ,2003, p. 447.

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organización existen funcionarios encargados del asesoramiento al poder legislativo, y otros dedicados en exclusiva al ejercicio de la jurisdicción contenciosa. Estos últimos, si bien carecen de la categoría oficial de magistrados, gozan de un especial estatus de independencia. El Consejo de Estado es una Corte suprema especializada, formada por juristas que por lo general se han formado en la práctica en la Administración Pública.

Los Tribunales Administrativos y Cortes Administrativas de Apelación son los que se ocupan de la gran mayoría de asuntos, territorialmente se dividen en regiones en toda la República y su estructura organizativa copia la del Consejo de Estado. Existían en principio solamente los Tribunales, siendo creadas las Cortes de Apelación mediante una Ley de 1987, con el objeto de agilizar los tiempos en el procedimiento y liberar a los Tribunales de parte de su carga de trabajo.

Finalmente existen las Administraciones Especializadas, entre las cuales destaca la Corte de Cuentas; organismo de especial relevancia al estar encargado de efectuar la contabilidad de los gastos públicos. Todo el esquema contencioso-administrativo francés surge de la actividad propia del Consejo de Estado que de manera paulatina fue creando, dentro de la Ley, vías de protección para los administrados y medidas de control de la gestión administrativa. El Modelo francés es seguido por países como Bélgica, e Italia. En el caso de América es Colombia el país que más se apega a esta concepción.

En contraste, la concepción anglosajona de control a la actividad administrativa parte de la idea de que el gobernante debe ser juzgado en igualdad de condiciones con respecto a los particulares y, por tanto, debe verse sometido a la jurisdicción de los tribunales de derecho común. Así pues, el funcionario al que se le reclama por supuestas irregularidades en el ejercicio de sus funciones, es sometido al imperio de la ley que ejercen los tribunales ordinarios. Este esquema es manifestación de una concepción radical de la división de poderes. En efecto, dado que se concibe a la función jurisdiccional como un mecanismo de control de la legalidad por excelencia y por tanto la autoridad competente para resolver controversias entre el particular y la autoridad,39

en este modelo lo que se privilegia es la unidad de jurisdicción y no hay una tajante distinción entre el derecho público y el privado por lo que el procedimiento ordinario es el utilizado para la resolución de estos conflictos.

Tal modelo es seguido por los países de tradición del common law, aunque resulta importante recalcar que la complejidad de la administración pública, sobretodo en el caso de los EUA, ha provocado que se dote de facultades jurisdiccionales a diversos organismos administrativos en

39 Manuel Espinosa, Teoría y Práctica del Conteciosos Administrativo Federal, Porrúa, México 2006, p. 23.

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el nivel federal, a través del Federal Procedure Administrative Act y de regulaciones similares a

nivel local. Sin embargo, todas estas resoluciones están sujetas a revisión judicial. 40

Ahora bien, existen un conjunto de ordenamientos normativos en los que los modelos anteriores se combinan en diversos grados. Tal es el caso del sistema español donde a partir de la Constitución de 1978 se establece la unidad jurisdiccional en la que queda incluida la justicia contenciosa al señalar en el artículo 106.1 “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria

y la legalidad de la Administración”.41 Este precepto se inspira en sistemas de tradición anglosajona donde, como señala Bielsa, es la autoridad judicial quien tiene como función

primordial aplicar la ley y tutelar los derechos ciudadanos.42 En efecto, frente a otros

ordenamientos, como es el caso del francés, que marcan una línea divisoria clara entre poder ejecutivo y judicial el derecho administrativo español optó por un sistema que busca establecer un control de la actividad de los servidores públicos dividido en dos niveles, un primer nivel interno puramente administrativo y, de manera complementaria, un segundo nivel externo que se confía al poder judicial. En el plano interno tenemos el recurso administrativo, que es la primera vía que el administrado tiene de solicitar una fiscalización de la actividad de los servidores públicos, en defensa de sus derechos e intereses. Así pues, el recurso administrativo es recibido, estudiado y resuelto por los propios órganos de la Administración del Estado. Pero además, el ciudadano tiene siempre la oportunidad de acudir al poder judicial cada vez que sienta que sus derechos no han sido respetados. Para ello, existe la jurisdicción contencioso-administrativa, camino a través del cual el ciudadano puede someter a revisión por el poder judicial la actuación del poder ejecutivo. Ahora bien, la reclamación por vía judicial resulta procedente en el caso de que se haya agotado previamente la vía de reclamación administrativa (salvo algún caso excepcionalmente previsto en normas con rango de Ley) (art. 120 Ley 30/92 LRJPAC). La Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley Orgánica 6/1985) establece en sus artículos 90 y 91 la división organizativa de la jurisdicción

contencioso-administrativa.43

40 Para una explicación detallada Véase Vázquez Alfaro, op.cit., p. 83 ss

41 García de Enterria, op.cit. p.579. 42 Rafael Bielsa, Derecho administrativo, Legislación administrativa argentina, 3 ed. Buenos Aires, p. 130. 43 Artículo 90

1. En cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital, habrá uno o más Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. 2. Cuando el volumen de asuntos lo requiera, se podrán establecer uno o más Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en las poblaciones que por Ley se determine. Tomarán la denominación del municipio de su sede, y extenderán su jurisdicción al partido correspondiente. 3. También podrán crearse excepcionalmente juzgados de lo contencioso-administrativo que extiendan su jurisdicción a más de una Provincia dentro de la misma Comunidades Autónomas. 4. En la villa de Madrid, con jurisdicción en toda España, habrá Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo que conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra disposiciones y actos emanados de autoridades, organismos, órganos y entidades públicas con competencia en todo el territorio nacional, en los términos que la Ley establezca. Artículo 91

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El origen de la justicia contenciosa administrativa en México data de primer cuarto del siglo XVI, se da con las Audiencias Reales de Indias en la que se podían apelar “todas las cosas que los virreyes y gobernadores proveyeran a título de gobierno” y que agraviaran a una parte. Posteriormente se crearon juzgados de Hacienda Pública al interior de los Poderes Judiciales, los que las Cortes de Cádiz, 1812, retuvieron, mismos que ya en el México independiente sobrevivieron hasta la Constitución de 1824 que llevó la materia administrativa a la justicia ordinaria. Con el régimen centralista reaparecen los juzgados de hacienda. En 1853 surge la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo aunque la misma se encargaba sobretodo de la justicia fiscal; sin embargo fue de corta vida pues la Ley Juárez de 1855 lo suprimió por considerarlo un tribunal especial. La Constitución de 1857 incluyó la materia contenciosa dentro del Poder Judicial mediante el juicio de amparo y el juicio especial respecto a ciertas

leyes fiscales. La Constitución de 1917 mantuvo el esquema anterior.44

La disyuntiva sobre el asiento de los contenciosos también fue motivo de un debate doctrinario importante, en México desde principios del siglo XX, el Maestro Gabino Fraga señala que, tanto en el debate del Constituyente de 17 como en diversos votos del Ministro Vallarta se señalaba que sólo el Poder Judicial podría juzgar sobre la legalidad de los actos fueran estos de particulares o de las autoridades y que la figura del juicio del amparo bastaba para combatir actos de autoridad arbitrarios. Sin embargo para 1936 tras la creación del Tribunal Fiscal de la Federación y basados en un conjunto de precedentes de la Corte, se reconoce la posibilidad de crear mecanismos de defensa de los actos administrativos fuera del Poder Judicial, subsiguientes reformas a los artículos 103 y 104 constitucionales superaron el debate y dieron pie para la creación de los tribunales contenciosos administrativos, tanto

Federal como locales, con diversos grados de autonomía.45

La creciente complejidad de la administración y la necesidad de contar con tribunales con especialización en la materia resultaron en las reformas constitucionales a los artículos 116 y 122 de 1988 y 1996 respectivamente, que consolidaron la existencia de los OJA locales como entes autónomos y dotaron al legislador de competencia para su regulación. De lo anterior se desprende que tanto el modelo francés como el español han influenciado en el desarrollo de los OJA en nuestro país, respecto de la conformación de los órganos y de las competencias asignadas.

Por lo que hace al sistema anglosajón, si bien es cierto que dentro de los OJA locales del país encontramos algunos adscritos a los tribunales superiores de la entidad, la lógica de su funcionamiento y competencias responden más al modelo continental, puesto que hay una

1. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contencioso-administrativos contra actos que expresamente les atribuya la Ley. 2. Corresponde también a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo autorizar, mediante auto, la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración.

44 La evolución de los OJA puede ser consultada en: Margarita Lomeli Cerezo, Lo Contencioso Administrativo en la Reforma del Estado, INAP. México 2006. 45 Fraga Gabino, Derecho Administrativo,

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clara distinción entre derecho público y privado y la controversia de carácter administrativo es llevada mediante un procedimiento especial y no dentro de la justicia ordinaria. El análisis normativo de este diagnóstico profundiza respecto de la organización de los OJA.

4.4.1 COMPETENCIA DE LOS OJA

Dentro de los modelos arriba analizados existen de un país a otro diversos grados de autonomía, tanto respecto de sus funciones jurisdiccionales propiamente dichos, como del gobierno judicial. Así, por lo que hace a la función jurisdiccional existen tres opciones: la jurisdicción retenida, es decir la realizada por los propios órganos de la administración pública; la jurisdicción delegada en la que el órgano si bien depende del ejecutivo y tiene ciertas limitaciones para la ejecución de sus resoluciones posee una autonomía funcional y los de autonomía plena. Un tribunal posee autonomía plena, desde la perspectiva jurisdiccional, cuando posee plenas facultades para decidir una controversia mediante la emisión de una sentencia no susceptible de ser revisada por autoridades administrativas.

El análisis de experiencias comparadas muestra que el ámbito de competencias del quehacer de los OJA resulta diverso y de amplitud variada según las tradiciones de lo contencioso administrativo. En efecto, pueden tener una mera competencia restringida a la declaración de la nulidad del acto sin más, siendo la autoridad administrativa la que deba reponer el acto mediante otro tipo de providencias conforme a lo estipulado en la resolución; o bien, cuando el tribunal ejerce una plena jurisdicción y puede dictar una sentencia en la cual no sólo declare nulo el acto sino condene a la administración a realizar una serie de prestaciones al particular, a fin de reparar el daño causado por el acto declarado contrario a la legalidad.46

Adicionalmente, el ámbito de competencias por materias varía de un modelo a otro. Así, en el esquema francés existen cuatro procedimientos que pueden ser tramitados ante las diversas instancias del Consejo de Estado:

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• Contenciosos de anulación u objetivo que busca el respeto al principio de legalidad ello se lleva a cabo mediante el recurso de exceso de poder. Este recurso excluye a los actos de los poderes legislativo y judicial así como a los contratos administrativos.

• Contencioso de plena jurisdicción o de derechos en el que el juez deberá pronunciarse sobre la existencia, contenido y efectos del acto administrativo que ha vulnerado un derecho subjetivo y puede confirmarlo, anularlo, modificarlo y condenar a la administración a la restitución del derecho vulnerado, así como a daños y perjuicios. Dentro de este procedimiento se impugnan los contratos administrativos, la responsabilidad patrimonial y de funcionarios, y cualquier acto con consecuencias pecuniarias.

46 Para un mayor desarrollo de las competencias de los OJA véase Vázquez Alfaro, op. cit. P.36 y ss. y Juan Alfonso Santamaría Pastor, Principios del Derecho Administrativo, volumen II. 47 Ídem.

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• Contenciosos de interpretación consiste en solicitar al juez contencioso la interpretación de un acto administrativo o de una resolución emitida por una jurisdicción administrativa.

• Contenciosos de represión se refiere a actos realizados por los particulares en contravención con una norma administrativa y el juez está facultado para sancionarlo.

En el caso de los modelos de inspiración anglosajona, dado la unidad de jurisdicción, el juez conoce tanto del acto ilícito como del acto inválido bajo el mismo procedimiento y dentro de la noción del tort (daño), ello en virtud de que los sistemas del common law no tienen una distinción tajante entre el derecho público y el derecho privado. Existen tres tipos de acciones

para impugnar los actos de la autoridad:48

• Writ of mandamus orden girada a las autoridades para que realicen una actividad que han omitido. El juez tiene una amplia discrecionalidad para concederlo o no.

• Writ of prohibition orden a la autoridad para prohibirle el ejercicio de una

competencia que conforme a derecho no le corresponde.49

• Writ of certiorari orden a la autoridad a fin de que rinda un informe de sus actuaciones al tribunal supremo a fin de que se pronuncie sobre la legalidad del acto, pudiendo anularlo.

Ahora bien, una vez expuestos los modelos de inspiración francesa y anglosajona respecto de las competencias y características de los procedimientos resulta que si bien en el escenario de los OJA locales en México encontramos algunos adscritos a los Poderes Judiciales y otros con diversos grados de autonomía con respecto al Ejecutivo, lo cierto es que en estos aspectos responden más al esquema francés pues las impugnaciones se desahogan mediante un juicio de nulidad, sea restitutoria o conservativa. Sin embargo, no cuenta con el grado de especialidad en el juicio que permita distinguir los procedimientos según la materia del caso, como sucede en los modelos de inspiración francesa, a pesar que las materias de las que conocen los distintos OJA son diversas. Se ahondará a este respecto en el análisis normativo.

4.4.2 NUEVAS COMPETENCIAS DE LOS OJA LOS MEDIOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE

CONTROVERSIAS MASC

Conforme al decreto de reformas y adiciones a la CPEUM publicado en el D.O.F el 18 de junio de 2008 se adicionó al artículo 17 en su tercer párrafo, la obligación al legislador de prever mecanismos alternativos de solución de controversias como otra forma de garantizar el acceso a la justicia. Ello implicará nuevos retos para los OJA, quiénes podrán contar con estas

48 Para un desarrollo más extenso véase Rafael Bielsa, Ideas Generales sobre lo Contencioso Administrativo Lajoune & cia, Buenos Aires, 9 ed. Buenos Aires; Lawson, “La Jurisdicción administrativa en Inglaterra, Revista del Instituto de Derecho Administrativo Comparado, Barcelona , número 4, enero junio 1955. 49 Vázquez Alfaro, op. cit., p. 77.

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opciones para prestar el servicio al ciudadano. Ya algunas legislaciones los contemplan, como en el caso de las leyes en materia de justicia administrativa de los estados de Oaxaca, Estado de México, Nayarit, Sinaloa, Durango.

En la misma línea, se encuentran las recomendaciones del Libro Blanco. La acción 12 señala la necesidad de promover los MASC dado su importante potencial como complemento de los procesos tradicionales, a fin de dotar de eficiencia al servicio dado a través de la justicia tradicional. Del mismo modo resulta necesario generar los incentivos necesarios para que los

MASC sean un mecanismo eficaz para encontrar solución a los problemas que se le plantean.50

Ahora bien, resulta evidente que no todo acto administrativo puede ser objeto de un mecanismo conciliatorio u otro medio alternativo, puesto que el principio de legalidad exige que aquellos actos de imperium del estado sean calificados en forma estricta. Sin embargo, como quedó apuntado al inicio de este documento, la complejidad del que hacer de la administración pública actual hace necesario diferenciar sus actos y especializar la forma en la que se califican. En efecto, es normal que en un estado de derecho el control del ejercicio de la acción pública sea jurisdiccional; pero es igual de normal que en un estado democrático tengan cabida formas consensuales de resolución de controversias. Este segundo tipo de solución de conflictos lleva a una mayor capacidad de relación entre la Administración y los ciudadanos y además, a un más efectivo funcionamiento de la propia administración de justicia. Los modelos de mediación y arbitraje en el ámbito administrativo actúan como un marco complementario en la manera de generar puntos de encuentro entre la función pública y los administrados; algo perfectamente compatible con la filosofía que debe regir a un estado democrático. Este modelo de resolución de diferencias alternativo mejora la confianza que los ciudadanos tienen sobre sus poderes públicos.51

Además, estos métodos no podrán ser vistos nunca como un intento de desjudicializar la jurisdicción contenciosa, puesto que el ciudadano seguirá teniendo siempre la posibilidad de acudir a los órganos jurisdiccionales, incluso después de haber tratado de encontrar una solución a través del arbitraje o la conciliación.

Esos sistemas tampoco desjuridifican el control de la acción pública, puesto que simplemente posibilitan que los conflictos entre ciudadanos y Administración se resuelvan del modo idóneo a los distintos intereses en conflicto. Así, aspectos como las contrataciones públicas podrían ser objeto de medios alternativos de solución de conflictos. En este rubro la experiencia española resulta ilustrativa. La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, abre la posibilidad de utilizar diferentes medios de reclamación entre los cuales se incluye la mediación y el arbitraje. Esta iniciativa, si bien todavía tímidamente empleada, supone un paso fundamental para dejar atrás los tradicionales marasmos de burocracia y cerrazón de las autoridades públicas y acercar la administración a los administrados, con la vista puesta en lograr un sistema administrativo

50 Libro Blanco, op. cit., p. 397. 51 El Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo en una España en cambio. Conmemoración de los 25 años de la Institución. 2007.

42

cada vez mejor integrado, más asequible para el común de la ciudadanía y más compatible con los postulados fundamentales de un estado democrático como el que la Constitución Española de 1978 se comprometió a generar.52

Así en el caso de México la implementación de los MASC en la materia administrativa como un servicio adicional de los OJA a fin de aumentar la oferta de acceso a la justicia constituye un importante reto a afrontar.

Una vez definidos la misión y objetivos de los Órganos Jurisdiccionales en materia Administrativa (OJA), así como los rasgos principales de su organización y competencia es necesario realizar un análisis detallado de la normatividad que regula a estas instituciones a fin de poder evaluar su idoneidad para el cumplimiento de los principios constitucionales mandatos para la impartición de justicia en México, así como para identificar áreas de oportunidad y buenas prácticas.

52 José Manuel Bandrés. “La solución extrajudicial de los conflictos con las Administraciones Públicas”. Revista jueces para la democracia. 1995.

43

5. DIMENSIÓN NORMATIVA

5.1 JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO

En cuanto al surgimiento de estos tribunales se puede decir que el antecedente más lejano lo encontramos en el Tribunal Fiscal de Tamaulipas, sin embargo es el Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal el primero en surgir ya como especialista en la materia. A continuación se muestra el año en el que surgió cada uno de ellos:

La justicia contenciosa local en México se integra de distintas sedes jurisdiccionales a las que puede acudir el particular o la propia autoridad para impugnar actos de autoridad. Actualmente en la República Mexicana se encuentran funcionando los siguientes tribunales:

1. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes 2. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California 3. Sala Civil Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California 4. Sala Administrativa Electoral del Tribunal Superior del Estado de Campeche 5. Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado de Chiapas 6. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Colima 7. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal 8. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango 9. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato 10. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero 11. Tribunal Fiscal Administrativo para el Estado de Hidalgo 12. Tribunal de lo Administrativo. Poder Judicial del Estado de Jalisco 13. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México 14. Tribunal de Justicia Administrativa de Michoacán de Ocampo 15. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos

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1951

1971

1977

1982

1984

1985

1986

1987

1989

1991

1993

1996

1997

2000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

44

16. Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Nayarit 17. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León 18. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca 19. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro 20. Sala Constitucional y Administrativa del Poder Judicial de Quintana Roo 21. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí 22. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sinaloa 23. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sonora 24. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco 25. Tribunal Fiscal del Estado de Tamaulipas 26. Sala Electoral Administrativa del Tribunal Superior de Tlaxcala 27. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Veracruz 28. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán 29. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas

Como puede observarse la mayoría de las entidades federativas cuentan con algún mecanismo de justicia contenciosa local, salvo en los estados de Chihuahua, Coahuila y Puebla donde no existen. Así, en términos porcentuales, se observa que el 91% de las entidades federativas cuentan con un foro especializado en materia contenciosa administrativa, mientras que el 9% restante no cuentan con éste.

5.2 INDICADORES

De acuerdo con la metodología propuesta se procede a la determinación de indicadores para el análisis normativo como una medida objetiva que permita el análisis de distintos cuerpos normativos para compararlos entre si y contrastarlos con los objetivos de la justicia administrativa arriba expuestos. Los indicadores que a continuación se detallan derivan de los objetivos de la justicia administrativa arriba apuntados y responden a la necesidad de medir de forma objetiva los parámetros establecidos en la CPEUM para la jurisdicción contencioso administrativa.

Con OJA91%

Sin OJA9%

JUSTICIA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

45

Se generaron dos matrices con los indicadores propuestos; la primera referida a cuestiones orgánicas y la segunda referida al quehacer propio de los OJA.53

Respecto a las matrices en cuestión, consideramos oportuno apuntar que tienen el propósito de ser descriptivas y no pretenden de ningún modo calificar el contenido de la normatividad de los OJA. El objetivo de estas matrices es comparar las distintas formas de organización y regulación procesal que existe en la justicia administrativa a nivel nacional.

En cuanto a la parte orgánica se revisaron los siguientes indicadores:

1. Norma en las que se regula el funcionamiento de los OJA 2. Naturaleza del OJA 3. Servicio de carrera 4. Integración del tribunal 5. Selección de magistrados 6. Estabilidad en el cargo 7. Requisitos para ser magistrado 8. Remuneración de magistrados 9. Requisitos para ser secretario de acuerdos 10. Requisitos para ser actuario 11. Incompatibilidad para desempeñar otros cargos o empleos 12. Organización del pleno 13. Atribuciones del presidente 14. Composición de las salas 15. Facultades de magistrados 16. Facultades del secretario general de acuerdos 17. Facultades de secretarios de estudio y cuenta 18. Facultades de secretarios de acuerdos 19. Atribuciones de los actuarios 20. Vacaciones y guardias 21. Presupuesto 22. Órganos de control interno 23. Defensoría de oficio 24. Requisitos para ser defensor

En cuanto a la parte del proceso administrativo se revisaron los siguientes indicadores:

• Principios aplicables al proceso administrativo • Competencia material • Formalidades procesales generales • Días y horas hábiles para presentación y realización de promociones y actuaciones • Regularización del proceso • Caducidad por inactividad • Recusación • Impedimentos • Acumulación de expedientes • Medios de apremio y medidas disciplinarias

53 Ambas matrices son consultables bajo el título de “Base normativa orgánica” y “Base normativa del proceso” respectivamente.

46

• Consulta de expedientes y obtención de copias • Reposición de expedientes • Características de las resoluciones • Notificaciones • Surtimiento de efectos de notificaciones • Plazos supletorios • Vencimiento de plazos para el ejercicio de derechos • Pruebas • Partes en el juicio • Legitimación de particulares para intervenir en juicio • Gestión oficiosa • Manejo de expedientes • Presentación de la demanda • Requisitos formales de la demanda • Admisión de la demanda • Subsanación de la demanda • Desechamiento de la demanda • Contestación de la demanda • Admisión de la contestación de la demanda • Ampliación de la demanda • Contestación de la ampliación de la demanda • Allanamiento a la demanda • Intervención de tercero interesado o perjudicado • Suspensión del acto impugnado • Mecanismos alternativos de solución de conflictos • Audiencia de juicio • Sentencia • Aclaración o adición de sentencia • Improcedencia del juicio • Sobreseimiento del juicio • Cumplimiento de sentencia • Recursos e instancia de queja • Jurisprudencia • Mecanismos de monitoreo y sanción

5.3 ANÁLISIS NORMATIVO

Una vez identificados los indicadores se procede al análisis normativo correspondiente a los 29 órganos jurisdiccionales en materia administrativa en el país.

Dada la diversidad de normas que se analizarán y las distintas áreas que regulan optaremos por referirnos a tres ámbitos de actuar de los OJA. Cada uno de estos ámbitos se encuentra referido al tipo de facultad y obligación que dispone el ordenamiento jurídico respecto de las distintas actividades que realizan los OJA. El esquema se compone de las siguientes variables:

• Ámbito poder del Estado. Órganos jurisdiccionales como poder público en cuanto a la relación que guarda con los demás poderes e instituciones.

• Ámbito institucional. Órganos jurisdiccionales como instituciones que administran recursos tanto humanos como materiales, y que prestan el servicio encomendado en

47

el artículo 116 de la CPEUM. A la administración de recursos humanos optaremos por llamarla “Gobierno judicial” y a la de recursos materiales “Administración de recursos”. Por último denominaremos “Función jurisdiccional administrativa” a la prestación del servicio propio de los OJA. Es así que en este ámbito nos referiremos a los siguientes sub ámbitos:

o Gobierno judicial o Administración de recursos o Función jurisdiccional administrativa

• Ámbito social. Órganos jurisdiccionales administrativos como prestadores de servicios a la sociedad. Al analizar este ámbito nos centraremos en el análisis de la transparencia y acceso a la información.

5.3.1 NORMAS ANALIZADAS

A continuación se especifican los cuerpos normativos revisados en cada una de las entidades

analizadas:

• Aguascalientes Constitución Política del Estado de Aguascalientes Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo de Aguascalientes Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes Reglamento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Aguascalientes

• Baja California

Constitución Política del Estado de Baja California Ley del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Baja California Reglamento Interior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Baja California

• Baja California Sur

Constitución Política del Estado de Baja California Sur Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Baja California Sur Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Baja California Sur Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Baja California Sur

• Campeche

Constitución Política del Estado de Campeche Código de Procedimientos Contencioso-Administrativos del Estado de Campeche Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Campeche Reglamento Interior General del H. Tribunal de Justicia del Estado de Campeche

• Chiapas

Constitución Política del Estado de Chiapas Ley de Procedimientos Administrativos del Estado de Chiapas Reglamento Interior Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado de Chiapas Código de Organización del Poder Judicial de Chiapas

• Colima

Constitución Política del Estado de Colima Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Colima Reglamento Interior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Colima

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• Distrito Federal

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal

• Durango

Constitución Política del Estado de Durango Código de Justicia Administrativa del Estado de Durango Reglamento Interior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Durango

• Estado de México

Constitución Política del Estado de México Código Administrativo del Estado de México Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

• Guanajuato

Constitución Política del Estado de Guanajuato Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato. Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato.

• Guerrero

Constitución Política del Estado de Guerrero Código de Procedimientos Contenciosos Administrativos del Estado de Guerrero Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero

• Hidalgo

Constitución Política del Estado de Hidalgo Código Fiscal del Estado de Hidalgo Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Hidalgo Ley Orgánica del Tribunal Fiscal Administrativo del Estado de Hidalgo

• Jalisco

Constitución Política del Estado de Jalisco Ley Orgánica del Poder Judicial Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco Reglamento Interior del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco

• Michoacán

Constitución Política del Estado de Michoacán Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán

• Morelos

Constitución Política del Estado de Morelos Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Morelos

• Nayarit

Constitución Política del Estado de Nayarit Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos del Estado de Nayarit Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Nayarit

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• Nuevo León

Constitución Política del Estado de Nuevo León Ley de Justicia Administrativa del Estado de Nuevo León Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León

• Oaxaca

Constitución Política del Estado de Oaxaca Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca Reglamento Interno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

• Querétaro

Constitución Política del Estado de Querétaro Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro

• Quintana Roo

Constitución Política del Estado de Quintana Roo Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Quintana Roo Ley de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo

• San Luís Potosí

Constitución Política del Estado de San Luís Potosí Ley de Justicia Administrativa del Estado de San Luís Potosí Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luís Potosí

• Sinaloa

Constitución Política del Estado de Sinaloa Ley de Justicia Administrativa del Estado de Sinaloa Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

• Sonora

Constitución Política del Estado de Sonora Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sonora Reglamento Interior de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sonora Código Fiscal del Estado de Sonora

• Tabasco

Constitución Política del Estado de Tabasco Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Tabasco Reglamento Interior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco

• Tamaulipas

Constitución Política del Estado de Tamaulipas Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Tamaulipas. Código Fiscal para el Estado de Tamaulipas. Procedimiento Contencioso del Código Fiscal para el Estado de Tamaulipas

• Tlaxcala

Constitución Política del Estado de Tlaxcala Ley Orgánica del Poder Judicial de Tlaxcala Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Tlaxcala

• Veracruz

Constitución Política del Estado de Veracruz

50

Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Veracruz Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Veracruz Código de Procedimientos Administrativos del Estado de Veracruz

• Yucatán

Constitución Política del Estado de Yucatán Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán

• Zacatecas

Constitución Política del Estado de Zacatecas Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Zacatecas Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Zacatecas

5.3.2 NORMATIVIDAD REFERIDA A LA ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LOS OJA

5.3.2.1 ÁMBITO PODER DEL ESTADO.

Por ámbito de poder del estado nos referimos al actuar hacia otras instituciones por parte de los OJA. En este sentido, el indicador más representativo resulta el de la naturaleza del OJA, ya que es este indicador es el que ubica al OJA en la interacción con otras organizaciones del estado.

En cuanto a su naturaleza se identifican básicamente tres tipos de OJA. El primer tipo corresponde a aquellos OJA que se constituyen como tribunales autónomos, en esta categoría podemos encontrar a la mayoría de ellos. Como subcategoría de estos tribunales encontramos aquellos que se constituyen como tribunales unitarios, otros que se constituyen como tribunales colegiados con una sola instancia, aquellos que se constituyen como tribunales colegiados con dos instancias y aquellos que se constituyen como tribunales colegiados con dos instancias y salas regionales.

El segundo tipo se refiere a los OJA que sin dejar de ser tribunales forman parte de los poderes judiciales estatales. Dentro de esta categoría podemos encontrar subtipos como tribunales unitarios o tribunales colegiados de dos instancias.

Por último, la tercer categoría corresponde a OJA que sin ser tribunales forman parte de los poderes judiciales como salas. Ahora bien, respecto de esta última categoría podemos decir que se encuentran subcategorías de salas puras y mixtas, ya que en algunos tribunales judiciales se integran como salas administrativas puras, en otros como salas administrativas y electorales y en otro tribunal como sala administrativa y civil.

Así, en relación al universo correspondiente al de entidades que cuentan con mecanismos de

justicia contenciosa local existen, en el ámbito local, dos tendencias en cuanto a la naturaleza

51

de estas sedes, la primera aquella que ubica a la jurisdicción contenciosa dentro del ámbito del

Poder Judicial y la segunda que la ubica en el Poder Ejecutivo como órganos autónomos

dotados de plena jurisdicción. A continuación se enuncia su distribución:

En términos porcentuales la naturaleza de los OJA se distribuye de la siguiente manera:

BAJA CALIFORNIA

19 OJA

AUTÓNOMOS ≠ 10 OJA PODER JUDICIAL

COLIMA

DISTRITO FEDERAL DURANGO

GUANAJUATO AGUASCALIENTES

GUERRERO BAJA CALIFORNIA SUR

MÉXICO CAMPECHE

MICHOACÁN CHIAPAS

NAYARIT HIDALGO

NUEVO LEÓN JALISCO

OAXACA MORELOS

QUERÉTARO QUINTANA ROO

SAN LUIS POTOSÍ TLAXCALA

SINALOA VERACRUZ

SONORA TABASCO

TAMAULIPAS YUCATÁN

ZACATECAS

Autónomo66%

Poder Judicial34%

NATURALEZA JURISDICCIONAL

52

5.3.3 ÁMBITO INSTITUCIONAL.

5.3.3.1 GOBIERNO JUDICIAL

Como arriba se anunció el gobierno judicial de los OJA se refiere a las actividades que realizan los OJA para lograr la administración de los recursos humanos que lo integran. En este apartado se buscó la identificación de normas que regularan la administración de los OJA respecto al personal tanto jurisdiccional como no jurisdiccional.

La categoría de gobierno judicial comprendió los indicadores correspondientes a la organización general del tribunal en cuanto al personal jurisdiccional y en cuanto a su selección.

En general se observa que pocas son las leyes que requieren el servicio de carrera para el ascenso del personal jurisdiccional, aunque de hecho pueda hacerse. En cuanto a los requisitos para ocupar cargos de magistrados o jueces se observa que los mismos se encuentran previstos en la mayor parte de los casos analizados. Sin embargo, en cuanto a los cargos, por ejemplo, de defensores, se observa poca regulación de los mismos. Por último, como uno de los indicadores del gobierno judicial encontramos el de monitoreo del cumplimiento de las disposiciones normativas por parte del personal y su consiguiente sanción en caso de incumplimiento.

Al respecto se identificó que el indicador relativo a mecanismos de monitoreo y sanción se encuentra previsto solamente en 2 OJA. La observación general es que en las leyes que regulan el funcionamiento y organización de los OJA no se prevén mecanismo de monitoreo y sanción del incumplimiento normativo por parte del personal jurisdiccional y no jurisdiccional de los OJA.

La estructura orgánica de cada uno de los OJA difiere de una entidad a otra. Del análisis

realizado se desprende que la naturaleza del OJA no determina el hecho de contar con una

estructura interna similar. Al respecto se identificaron las siguientes estructuras:

OJA ESTRUCTURA

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Aguascalientes

1 magistrado

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Baja California

Salas y pleno

Sala Civil Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California

Sala Civil y Administrativa.

Sala Administrativa Electoral del Tribunal 3 magistrados numerarios (1 de ellos el

53

Superior del Estado de Campeche presidente) y 1 suplente.

Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado de Chiapas

Pleno de siete magistrados y dos salas (A y B).

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Colima

2 magistrados supernuemerarios y 1 magistrado presidente.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal

Salas ordinarias y superior.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango

Pleno, sala superior, presidente y salas ordinarias.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato

Pleno y salas unitarias.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero

Sala superior (5 magistrados) y 8 salas regionales.

Tribunal Fiscal Administrativo para el Estado de Hidalgo

2 salas unipersonales (una fiscal y otra administrativa), el pleno y el presidente.

Tribunal de lo Administrativo. Poder Judicial del Estado de Jalisco

6 salas unitarias y presidente del tribunal.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México

7 salas regionales y 3 salas superiores.

Tribunal de Justicia Administrativa de Michoacán de Ocampo

3 ponencias y un presidente.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos

Pleno que se integra por los 3 magistrados de las salas, presidente y salas de 1 magistrado.

Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Nayarit

1 sala colegiada de 3 magistrados y su presidente.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León

3 salas unitarias, 1 de ellas será la sala superior a cargo del presidente.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca

Juzgados de instrucción y salas unitarias.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro

Sala unitaria y juzgados de lo contencioso administrativo.

Sala Constitucional y Administrativa del Poder Judicial de Quintana Roo

1 magistrado.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luis Potosí

Sala colegiada compuesta de 3 magistrados.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sinaloa

3 salas regionales de 1 magistrado y una sala superior con 3 magistrados.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sonora

1 magistrado presidente y magistrados supernumerarios.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco

Pleno, presidencia y 4 salas unitarias.

Tribunal Fiscal del Estado de Tamaulipas 1 magistrado.

Sala Electoral Administrativa del Tribunal Superior de Tlaxcala

Sala Electoral Administrativa.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Sala superior integrada por 3 magistrados,

54

Estado de Veracruz presidente del Tribunal y salas regionales (norte, sur y centro) integradas por 1 magistrado.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán

1 magistrado (4 años con ratificación).

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas

1 magistrado.

5.3.3.2 ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS

En cuanto a la administración de recursos, en general no se identificaron disposiciones normativas que establecieran la forma de administrar los recursos materiales. En algunos OJA se identificó la previsión de la existencia de administradores generales, sin embargo en otros tantos no se menciona nada al respecto. Es importante mencionar en este apartado que los OJA integrantes de poderes judiciales sí cuentan con este tipo de normatividad al referirnos de forma subsidiaria a las normas que rigen a los poderes judiciales.

En cuanto a la remuneración de magistrados se puede observar que en general se regula que serán las mismas que las de los magistrados de los tribunales de justicia ordinaria.

En cuanto al presupuesto, si bien se identifican normas en que se faculta al OJA para la realización de este, también lo es que los procesos no son claros para conocer la forma a través de la cual se solicita el presupuesto.

5.3.3.3 FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA

De forma similar los distintos OJA regulan su quehacer en artículos que especifican sus competencias, observándose en términos generales que la principal actividad de los OJA lo es la tramitación y resolución de procesos administrativos o juicios de nulidad. Si bien es cierto en algunos estados pueden identificarse competencias referidas a procesos distintos al juicio de nulidad, también lo es que la mayor parte de las fracciones que determinan sus competencias se encuentran referidas al proceso administrativo.

Es importante mencionar que dentro del quehacer de los OJA se identifican funciones tales como la de recibir consignaciones de pagos a las tesorerías como el caso del Distrito Federal, tramitar y resolver recursos en materia de transparencia y acceso a la información y resolver cuestiones relativas a responsabilidad patrimonial del estado.

Otra de las funciones jurisdiccionales identificadas corresponde a la de creación de jurisprudencia propia del OJA. En cuanto a esta función encontramos que no todos los OJA cuentan con esta facultad.

55

5.3.4 PROCESO ADMINISTRATIVO O JUICIO DE NULIDAD

A continuación expondremos los hallazgos referidos al proceso administrativo o juicio de nulidad. El proceso administrativo o juicio de nulidad es un juicio que permite a los particulares combatir en sede jurisdiccional actos de autoridad que consideran les causan alguna afectación. A través del juicio de nulidad los particulares acuden a una instancia jurisdiccional (no necesariamente judicial) a que se determine la legalidad o ilegalidad de un acto de autoridad que les hubiere causado alguna afectación.

De acuerdo con las distintas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) existen actos administrativos de carácter federal y actos administrativos de carácter local. Para efectos del presente diagnóstico nos referiremos a los actos de autoridad de carácter local en atención a que se analizan las jurisdicciones administrativas de carácter local.

En cuanto a la regulación del proceso administrativo o juicio de nulidad se observa una tendencia a regular de forma específica distintos aspectos que se describen a continuación.

5.3.4.1 OBJETO DEL JUICIO

En cuanto al objeto del proceso administrativo puede decirse que en términos generales procede en contra de actos administrativos que las autoridades de la Administración Pública local dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar, en agravio de personas físicas o morales. El contenido específico de los actos de autoridad impugnables se divide en dos grandes rubros: la materia fiscal y la materia administrativa. En cuanto a los juicios de carácter fiscal en realidad se regula lo concerniente a qué tipo de actos fiscales resultan impugnables. Al respecto se observa la regulación genérica en la normatividad analizada y se encuentra referida a las características con que debe contar una resolución fiscal para ser impugnable ante el OJA. En cuanto a la materia administrativa se identifican mayores especificaciones por materia. Se distinguen así materias como servidores públicos o responsabilidad patrimonial del Estado, sin embargo se observa que en realidad se establecen las líneas generales de qué requisitos debe contener un acto de autoridad para ser impugnable ante los OJA, sin entrar en detalle de la materia que es susceptible de ser combatida.

5.3.4.2 PARTES

Como partes del proceso se identifican en todos los casos las siguientes:

• El actor que puede ser un particular o la propia autoridad administrativa tratándose de juicios de lesividad.

56

• El demandado que generalmente lo es la autoridad local que intervino directamente en la emisión o ejecución del acto de autoridad que causó agravio al particular.

• El tercero perjudicado o sea cualquier persona cuyos intereses puedan verse afectados por las resoluciones del OJA o que tenga un interés legítimo contrapuesto a las pretensiones del demandante.

5.3.4.3 PROCESO

Se observan en todas las normas analizadas la previsión de las siguientes etapas en el proceso:

• Demanda

• Contestación

• Suspensión

• Audiencia

• Sentencia y sus efectos

• Recurso de revisión o apelación en aquellos OJA que cuentan con segunda instancia.

• Queja

5.3.4.3.1 DEMANDA

Las resoluciones que pueden impugnarse deben agraviar los intereses del particular y cada OJA establece de forma específica su competencia. Se observa que la mayor parte de los OJA solamente exigen interés legítimo para presentar la demanda, sin embargo existen casos en los que se exige además el acreditar el interés jurídico. Por lo general se observa que el interés legítimo puede acreditarse con cualquier documento legal o cualquier elemento idóneo que compruebe fehacientemente que se trata de la agraviada. En cuanto al interés jurídico se observan distintas regulaciones y definiciones del mismo.

Una vez interpuesta la demanda, cumpliendo con los requisitos establecidos los OJA pueden admitir la demanda, prevenir al actor en el caso de que este pueda subsanar algún defecto en la demanda o desechar si se actualiza alguno de los supuestos establecidos en el ordenamiento.

5.3.4.3.2 CONTESTACIÓN

En todos los casos una vez admitida la demanda se notifica a las autoridades demandadas de la demanda interpuesta en su contra para que contesten lo que a su derecho convenga. En el caso de contestar deben acompañar las pruebas que ofrezcan al escrito de contestación de demanda. Generalmente a la decisión de no contestar la demanda le sigue la presunción de veracidad del dicho de la parte actora, salvo prueba en contrario.

57

En el caso de ofrecimiento de pruebas por parte de la autoridad los OJA deben dar vista a la

parte actora para que se manifieste respecto de estas pruebas. Una vez desahogadas todas las

vistas y en su caso las ampliaciones tanto de demanda como de contestación, las partes deben

acudir a una audiencia en la que se desahogan las pruebas ofrecidas y se manifiestan los

alegatos si los hubiere.

5.3.4.3.3 SUSPENSIÓN

La figura de la suspensión se observa en todos los casos analizados. Igualmente se observa que existen dos tipos de suspensiones: aquella que se concede con efectos restitutorios y aquella que se otorga para el efecto de mantener las cosas en el estado que guardan.

Destacan en el análisis casos como el del Distrito Federal que requiere de una consulta ciudadana para el otorgamiento de la medida preventiva. Si bien del análisis normativo se desprende que el sentido de la consulta no es vinculante también lo es que es un requisito su realización para decidir otorgarla o no.

En general el particular puede optar por solicitar la suspensión del acto impugnado en cualquier momento del juicio. La suspensión de la ejecución de los actos que se impugnan, puede ser acordada por el magistrado que conozca del asunto y debe hacerlo del conocimiento inmediato de las autoridades demandadas para su cumplimiento.

5.3.4.3.4 AUDIENCIA

En todos los casos se observa la previsión de una audiencia en el proceso que tiene por objeto desahogar las pruebas ofrecidas y oír los alegatos correspondientes. En general la falta de asistencia de las partes, no impide la celebración de la audiencia. Sin embargo se observa que existen casos en los que en caso de allanamiento de la demanda por parte de las autoridades demandadas genera que el asunto pase directamente a la etapa de sentencia sin que tenga que celebrarse la audiencia, tal es el caso de Zacatecas por ejemplo.

5.3.4.3.5 SENTENCIA

Celebrada la audiencia se dicta sentencia en la que se puede sobreseer el juicio por alguno de los supuestos previstos en ley, declarar la nulidad del acto combatido o reconocer la validez del mismo.

Los efectos de las sentencias de nulidad pueden dividirse en dos tipos. El primer tipo es aquél a través del cual subsiste el acto de autoridad impugnado y el segundo tipo aquél a través del

58

cual se anula el acto impugnado por haberse detectado algún vicio. En cuanto al primer tipo de efecto (subsistencia del acto impugnado) se pueden distinguir, a su vez, dos tipos de sentencias; aquellas a través de las cuales se estudia el fondo del asunto y se reconoce la validez del acto impugnado y aquellas que, por no haberse podido entrar al fondo del asunto, se deja subsistente el acto. Este último tipo de resolución se refiere a los sobreseimientos de juicios. En relación al segundo tipo de efecto (anulación del acto impugnado) las nulidades pueden decretarse de forma lisa y llana o para efectos.

Tratándose de sentencias de juicios de nulidad la diferencia entre las nulidades lisas y llanas y las nulidades para efectos puede, en la mayor parte de los casos, corresponderse con los conceptos de nulidad y anulabilidad. Mientras que en el caso de las nulidades lisas y llanas los vicios del acto resultan insubsanables, en los casos de nulidades para efectos los vicios pueden ser subsanados.

Por último, en cuanto a los efectos del acto impugnado, es conveniente apuntar que en todos los casos se observa que por disposición expresa no puede obligarse a las partes a la compensación de los gastos del juicio a la parte ganadora. Asimismo, en términos generales no existe la relación directa entre una sentencia a través de la cual se declara la nulidad y la reparación de los daños y perjuicios a la parte ganadora.

5.3.4.3.6 RECURSO DE REVISIÓN O APELACIÓN

Como ya se mencionó dentro de los 29 OJA analizados existen algunos que cuentan con una sola instancia y otros que cuentan con dos instancias. La siguiente tabla ilustra la clasificación de los OJA como uninstanciales y binstanciales:

59

En términos porcentuales la distribución de los OJA en función de sus instancias es la siguiente:

Aquellos OJA que cuentan con un recurso vertical en contra de la sentencia de primera instancia llaman por lo general a este recurso de revisión, sin embargo encontramos algunos otros como el Distrito Federal, por ejemplo, que lo llaman recurso de apelación.

En general se observa que contra la sentencia procede el recurso de revisión o apelación ante la Sala Superior del OJA. Dentro de los requisitos se observa en todos los casos el de presentarse por escrito y tiene por efectos confirmar, revocar o modificar el fallo recurrido.

5.3.4.3.7 QUEJA

El presente indicador identifica los mecanismos previstos en los ordenamientos jurídicos analizados a través de los cuales los usuarios de la justicia administrativa se pudieran

BAJA CALIFORNIA

15 OJA

BINSTANCIALES ≠ 14 OJA

UNISTANCIALES

AGUASCALIENTES CAMPECHE BAJA CALIFORNIA SUR CHIAPAS COLIMA DISTRITO FEDERAL JALISCO DURANGO MICHOACÁN GUANAJUATO MORELOS GUERRERO QUINTANA ROO HIDALGO SAN LUIS POTOSÍ MÉXICO SONORA NAYARIT TABASCO NUEVO LEÓN TAMAULIPAS OAXACA TLAXCALA QUERÉTARO YUCATÁN SINALOA ZACATECAS VERACRUZ

Binstancial52%

Unistancial48%

DISTRIBUCIÓN DE OJA EN FUNCIÓN DE SUS

INSTANCIAS

60

inconformar respecto del no cumplimiento de las resoluciones de los OJA. En general se identifica que una vez emitida la sentencia definitiva el actor puede acudir en queja ante la Sala respectiva, en caso de incumplimiento de la sentencia. Substanciado el proceso, la Sala correspondiente resuelve si la autoridad ha cumplido con los términos de la sentencia. En caso de no haberlo hecho se sanciona a la autoridad correspondiente para efectos de que cumpla.

Datos relevantes:

• 12 OJA hacen referencia en su normatividad a principios aplicables al proceso administrativo.

• 18 OJA cuentan con competencia para conocer de juicios de lesividad.

• 13 OJA conocen de asuntos de responsabilidad patrimonial del estado.

• 2 OJA conocen de recursos contra resoluciones en materia de transparencia y acceso a la información.

• 21 OJA exigen sólo interés legitimo para interponer la demanda.

• 2 OJA exigen la consulta ciudadana para el otorgamiento de la suspensión en casos específicos.

• 5 OJA prevén la posibilidad de que las partes en el juicio lleguen a un acuerdo.

• 9 OJA prevén el cumplimiento sustituto de las resoluciones.

• 9 OJA cuentan con facultades de sanción por incumplimiento de sus resoluciones.

• 14 OJA cuentan con competencia para emitir jurisprudencia.

• 2 OJA cuentan con facultades de monitoreo y sanción de los funcionarios jurisdiccionales.

61

6. DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO

6.1 INGENIERÍA DE PROCESOS

Una vez que se analizó a los OJA desde la perspectiva jurídica (análisis formal) en este apartado se analiza a estas instituciones desde otra perspectiva, la ingeniería de procesos. Para lograr lo anterior se empleó un análisis en tres niveles, que se describe a continuación.

El primer paso, consistió en analizar el súper sistema que todo OJA debe tener.54

Como se advierte, para la realización de sus funciones un OJA requiere una serie mínima de insumos, que incluyen por una parte un sistema normativo que lo dote del andamiaje jurídico necesario; y por la otra, recursos humanos, materiales, distintos servicios e infraestructura y presupuesto para su financiamiento. Con lo anterior se estará en condiciones de ofrecer un foro para la resolución de controversias. Una vez que el foro exista dependerá de los particulares (juicio de nulidad) o de otras autoridades (juicio de lesividad) accionar los mecanismos jurisdiccionales establecidos y una vez que se accionen dichos procedimientos se podrán generar salidas, idealmente sentencias que resuelvan controversias.

Del análisis realizado a los 29 súper sistemas (uno por cada OJA), se desprende que las características mínimas arriba descritas están presentes en todos ellos55

54 Un súper sistema puede entenderse como una representación en donde se muestra a la Organización, en nuestro caso un OJA, como un sistema único que interactúa con su entorno. Es la representación de la organización con los insumos, productos, la competencia, el entorno político, social y cultura.

. Sin embargo, se identifican marcadas diferencias en el andamiaje jurídico con el que cada uno debe funcionar. Lo anterior impacta en, por ejemplo, la legitimidad procesal para acudir al OJA, las materias sujetas a revisión, los procedimientos para dicha revisión o el tipo de informe que el titular de éste debe rendir.

55 Todos los diagramas específicos de cada OJA se encuentran incluidos en los diagnósticos específicos.

62

El siguiente nivel de análisis consiste en la definición de la cadena de valor deseable para los OJA56

. En ella se observan macroprocesos primarios que abarcan las tareas jurisdiccionales, por ejemplo: el Trámite de Primera Instancia, Trámite de Segunda Instancia (para el caso de OJA binstanciales), Cumplimiento de Sentencia, Trámite de Suspensión, Trámite de Amparo, Notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados: Asesoría y Defensa Jurídica (para los OJA con un área de asistencia legal gratuita), Planeación, Archivo, Ejercicio del Presupuesto, Administración de Materiales y Servicios Generales, Administración de Recursos Materiales y Servicios Generales, Administración de Recursos Humanos, Administración de Tecnologías de Información y Administración de Acceso a la Información (Transparencia).

56 La Cadena de Valor es el medio por la cual la Organización genera, intercambia y entrega productos y/o servicios al mercado. Así, se trata de una representación de las actividades primarias y de soporte que requiere la organización.

Demandas

Demandas

Autoridad

Demandante

Ley Orgánica del

Tribunal

Constitución Pol. EUM

Constituyente Permanente Congreso Local y/o Congreso de la Unión

Código de Procedimientos Civiles

Código Financiero

Mercado Laboral

Proveedores

Personal

Recursos materiales y

serv.

Gobierno Presupuesto

Fallos

Autoridades

Demandantes

Terceros perjudicados

Criterios de Interpretación

Autoridades y Sociedad

Terceros Perjudicados

Partes Implicadas

Poder Judicial Federal

Criterios de InterpretaciónPruebasPruebas

Órgano de Justicia Contenciosa Administrativa

InformesPoder Ejecutivo

y/oLegislativo

Ley de Transparencia y acceso a la información

Constitución Local

63

En el diagrama anterior se señalan en verde los procesos primarios para un OJA, que constituyen las actividades principales para la realización de su misión.57 Por su parte, los macro procesos de soporte identifican actividades deseables para mejorar las funciones primarias. Del análisis realizado se identifica que gran cantidad de OJA no cuentan con maro procesos de soporte suficientemente desarrollados para generar los resultados óptimos.58

Finalmente, y después de crear los diagramas de flujo normativo de los macro procesos primarios identificados en la cadena de valor de cada OJA se elaboraron dos diagramas de flujo que sintetiza las características principales del juicio de nulidad y del recurso de revisión o apelación a nivel nacional. Es importante resaltar que los flujos aquí mostrados no representan el procedimiento específico de cada OJA, sino un modelo general elaborado a partir de los principales puntos comunes que se encuentran en las legislaciones locales, cuyo único fin es el delinear los comunes denominadores a efecto de establecer un marco general que sirva para dimensionar los procedimientos mapeados.

Del análisis de los mapas elaborados se puede mencionar lo siguiente:

• Los procesos son diferentes en cuanto a su definición, pero no en cuanto a su esencia. Si bien es cierto que la legislación aplicable presenta características específicas en cada jurisdicción, esto no parece ser la causa principal de las diferencias identificadas en distintos indicadores. Los procesos analizados varían de un OJA a otro principalmente

57 La línea puntuada en el macro proceso de Trámite de segunda instancia ilustra que no le es aplicable a todos los OJA. 58 Para el análisis de fondo véase infra la sección Dimensión organizacional.

N3.1 Trámite de primera instancia

N3.2 Trámite de segunda instancia

N3.4 Trámite de Reclamación

N3.3 Cumplimiento de sentencia

N3.8 Planeación

N3.11 Ejercicio del Presupuesto

N3.12 Administración de Materiales y Servicios Generales

N3.13 Administración de Recursos Humanos

N3.10 Archivo

N3.14 Administración de Tecnología de Información

N3.15 Administración de acceso a la información (Transparencia)

N3.9 Asesoría y Defensa Jurídica

N3.5 Trámite de Suspensión

N3.6 Trámite de Amparo

N3.7 Notificación

64

por las marcadas diferencias en los mecanismos, formas y estilos de organizar el trabajo.

• Si bien en la legislación aplicable se establecen los marcos de tiempo para el cumplimiento y desarrollo de las actividades, no se perciben controles definidos en los procesos para asegurar el cumplimiento de dichos plazos.

• Los procesos tienden a presentar una gran dependencia a la respuesta de los diferentes actores externos (demandado, demandante, tercero perjudicado).

• Los procesos para el seguimiento al cumplimiento de sentencia son muy bajos e incluso en algunos OJA están ausentes. Después del fallo no hay claridad en el seguimiento al cumplimiento de la sentencia. Los mecanismos existentes no crean los incentivos necesarios para asegurar que la sentencia sea acatada por la autoridad responsable.

66

Segunda instancia

Trib

unal

Col

egia

do

PJF

OJA

Aut

orid

ad

dem

anda

da/

Par

ticul

ar

Terc

ero

perju

dica

doA

grav

iado

Se notifica

Se recibe notificación


Se admiteEs admisible


Demanda de nulidad

Se recibe y turna el recurso

Se integran escrito al expediente

Se elabora y dicta fallo

Sí

Sí

Se notifica




Se desiste

No

No

Sí/No

Amparo

Amparo

Revisión

Recurso de revisión Amparo directo

Sí

Sí

Sí

Regresa el asunto al órgano de 1a

instancia

No

No

No

Se recurre

Amparo directoSí

No

Fin

Archivo

Sí

O/Y

Se integra expediente

Se integra expediente

Se presenta escrito

Se presenta oficio

Se desecha No Se notifica


67

6.2 ANÁLISIS DE EXPEDIENTES Y ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA

La presente sección tiene como objetivo cuantificar algunas de las variables más relevantes de la justicia contenciosa administrativa, con la intención de dimensionar su magnitud o tamaño. Así, se incorporan una serie de datos estadísticos con el propósito de explicar el comportamiento de la oferta y la demanda de servicios judiciales en materia administrativa.

La información aquí reportada fue obtenida de la revisión de 5,400 expedientes en 23 jurisdicciones, así como de la estadística en materia de justicia administrativa que fue proporcionada por los OJA mediante archivo electrónico.59

La presente sección, que reporta y sistematiza la información recabada en materia de análisis de expedientes y estadística descriptiva, se encuentra dividida en cuatro secciones: demanda de tutela judicial, oferta de servicios judiciales, agregado estadístico y comparativo entre OJA. En la primera se describe los datos relacionados con el número de demandas que se presentan ante el OJA, la naturaleza del actor, la materia del acto impugnado, la autoridad responsable y la cuantía de los asuntos que se presentan.

La sección sobre oferta incorpora las principales variables relacionadas con la actuación del OJA. Así, se incorporan datos sobre duración promedio de los asuntos, el número y sentido de los fallos emitidos, la tasa de amparo que se interpone, el número y tipo de notificaciones que se realizan, así como los recursos presupuestarios y de personal con los cuales el OJA enfrenta sus cargas de trabajo.

Por su parte, la tercera sección integra en un diagrama de procesos general los principales datos estadísticos obtenidos. Finalmente, la cuarta sección realiza una breve comparación de los resultados obtenidos atendiendo a las características de los OJA.

6.2.1 DEMANDA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

6.2.1.1 DEMANDA DE TUTELA JUDICIAL

59 La metodología correspondiente a la revisión de expedientes puede ser consultada en la sección Metodología supra. Por su parte, la estadística incorpora datos de los siguientes 16 OJA: Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.

68

El primer indicador identificado se refiere al número de asuntos que ingresan al OJA, es decir, las demandas que son presentas por la parte actora. El número de éstas, en términos absolutos, presenta un incremento considerable en los últimos tres años. La siguiente tabla resume lo anterior, al mismo tiempo que incorpora los datos sobre admisiones, desechamientos y desistimientos60

.

Estado Año Demandas recibidas

Demandas admitidas

Demandas desechadas

Prevenciones Incompetencia Desistimientos

Agregado

2006 27,502 24,492 2,271 4,694 273 418

2007 30,095 27,706 2,076 3,644 235 386

2008 33,263 29,797 2,977 5,779 254 416

Así, para el año pasado (2008) se recibieron 33,263 demandas, de las cuales 29,797 fueron admitidas. Estos asuntos, sumados a los expedientes en trámite ingresados en años anteriores menos los desistimientos conforma la carga de trabajo que enfrenta los OJA enfrentaron en ese año.

Por otro lado, el nivel de litigiosidad61

, tal como se ilustra en la siguiente tabla, nos indica que por cada cien mil habitantes se presentan 53.49 demandas.

En relación a la naturaleza del actor, persona física o moral, los datos obtenidos del análisis de expedientes indican que las personas físicas son los principales usurarios del foro. Los datos se reportan en la siguiente gráfica tanto para el caso de OJA unistanciales como para los binstanciales.

60 Los datos desagregados por OJA se encuentran en el Anexo estadístico. 61 Para fines del presente el nivel de litigiosidad es igual al cociente del número de demandas ingresadas entre la población total del Estado. El mismo cálculo se hizo considerando la población económicamente activa (PEA) y para ambos casos se presenta la proporción por cada cien mil. Los datos desagregados por OJA se encuentran en el Anexo estadístico.

Entidad AñoDemandas recibidas

Población (Censo 2005)

PEA (INEGI,2009)

Demandas/Pob

Demandas/PEA

Por cada 100,000

habitantes (Censo)

Por cada 100,000

habitantes (PEA)

Agregado* 2008 33,263 62,187,296 27,669,529 0.0005349 0.0012022 53.49 120.22

*Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.

69

6.2.1.2 MATERIA

En relación a las materias sobre las que versa la litigiosidad o las características de las reclamaciones el análisis de los expedientes arrojan los siguientes resultados:

La desagregación de las principales categorías establecidas de acto impugnado señalan los siguientes resultados:

Unistancial Binstancial

90%79%

10%21%

Distribución de expedientes por tipo de actor

Persona moral Persona física

10%

2%

2%

4%

4%

18%

19%

19%

23%

Otros

Falta de contestación

Negativa ficta

Concesiones / licitaciones / taxis

Desarrollo urbano

Crédito fiscal

Visitas de verificación / clausura

Responsabilidad de servidores públicos

Boletas de sanción / tránsito

Porcentaje del acto impugnado del total de expedientes en la primera menciónEl 5% de los expedientes presenta un segundo acto impugnado

Acto impugnado

La categoría “Otros” contiene diversos conceptos: resolución de recurso de revocación, responsabilidad resarcitoria, multas nofiscales, atención médica, etc., cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos

70

Por su parte, la distribución de actos impugnados por entidad federativa muestra las grandes asimetrías entre los OJA.

6.2.1.3 ÓRGANOS A QUIEN CONCIERNE LA LITIGIOSIDAD

En relación a la naturaleza de la autoridad demandada los datos del análisis de expedientes señalan que distribución simétrica entre autoridades estatales o del Gobierno del Distrito Federal y autoridades municipales o delegacionales. Adicionalmente, resulta pertinente señalar que en promedio, el número de autoridades demandas por expediente es de 2.

Acto impugnado

9%

10%


Seguridad pública/ policía

Servidores públicos

3%

2%

6%

7%

Otro

Multas

Predial

Agua

Crédito fiscal

2%

3%

14%

Anuncios

Mercados

Visitas de verificación/ clausura

Visitas de verificación

Porcentaje del acto impugnado del total de expedientes en la primera menciónEl 5% de los expedientes presenta un segundo acto impugnado

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Distribución de actos impugnados por EntidadFederativa

Boletas de sanción / tránsito Responsabilidad de servidores públicos

Visitas de verificación / clausura Crédito fiscal

Actos impugnados que se mencionan en el 79% de los expedientes analizados

71

Al profundizar el análisis de los datos obtenidos se desprende la siguiente mención de autoridades en primera y segunda mención respectivamente:

50%50%

Tipo de autoridad demandada

Estatal / D.F Municipal / Delegacional

3% 3%5% 5%

8%

12%

14%

5% 5%

9% 9%

12%

4% 3% 3%

PGJ Servicios de agua

Oficina del gobernador

Tránsito y vialidad /

Transporte

Finanzas Seguridad pública

Otra Ayuntamiento Desarrollo urbano

Gobierno delegacional

Jurídico

Autoridad demandada(Primera mención)

Estatal / D.F. Municipal / Delegacional

La categoría “Otra” contiene diversos conceptos: servicios públicos, seguridad social, registro público, medio ambiente, educación,administración, economía, etc., cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos

6%

10%

15%16%

6% 6%

13% 12%

9%

5%3%

Seguridad pública

Tránsito y vialidad

Finanzas Otra Ayuntamiento Jurídico Desarrollo urbano

Autoridad demandada(Segunda mención)

Estatal / D.F. Municipal / DelegacionalEl 62% de los expedientes presenta una segunda mención.La categoría “Otra” contiene diversos conceptos: servicios públicos, seguridad social, registro público, medio ambiente,educación, administración, economía, etc., cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimaciónsignificativos

72

Por último, se presenta las proporciones de tipo de autoridad por entidad federativa.

6.2.1.4 CUANTÍA62

En relación a la cuantía de los actos impugnados se debe establecer que ésta presenta en general valores bajos. El 43.3% de los expedientes analizados presentó una cuantía determinada o directamente determinable.

En cuanto a los montos, como se desprende de la siguiente gráfica el 75% de los asuntos analizados presenten cuantías que oscilan entre los $33 y $50,000 pesos. Por su parte, un asunto de $90,000,000 fue el asunto de mayor cuantía identificado en muestra.

62 En relación a los valores reportados en esta apartado es importante considerar la nota en el Anexo 3 de la presente sección, infra.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Tipo de autoridad demandada por Entidad Federativa(primera mención)

Estatal / Distrito Federal Municipal / Delegacional

73

A continuación se muestra los OJA con las cuantías promedio más bajas (izquierda) y más altas (derecha).

Adicionalmente, al calcular cuantías promedio atendiendo al tipo de procedimiento (unistancial o binstancial) se identificó que en promedio los OJA binstancial resuelven asuntos con mayores cuantías.

75%

6%11%

8%

Distribución de la cuantía en los expedientes

[$33, $50,000]

[$50,001, $100,000]

[$100,001, $500,000]

[$500,001, $90 mill.]43%

7% 7%18%

18,466

15,869

9,959

2,301

1,062

- 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 20,000

Sinaloa

Oaxaca

Aguascalientes

Colima

Hidalgo

Órganos Jurídicos Administrativos con menor cuantía promedio

428,641

321,979

261,858

153,275

126,125

- 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 450,000 500,000

Nuevo León

Zacatecas

Nayarit

Distrito Federal

Morelos

Órganos Jurídicos Administrativos con mayor cuantía promedio

74

Por último, se cruzó la materia (acto impugnado) con la cuantía del asunto. Como se desprende de la siguiente gráfica la categoría “Boletas de sanción/tránsito” reporta las cuantías más bajas, mientras que la categoría “Crédito fiscal” presenta los mayores montos pecuniarios en litigio.

6.2.2 OFERTA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA

La oferta de servicios judiciales abarca todos los servicios que un órgano de impartición de justicia debe realizar en respuesta a la demanda de tutela judicial. De esta forma, y para fines

Unistancial Binstancial Nacional

136,414

336,481 298,139

Cuantía promedio por instancia

El 43.3% de los expedientes presenta cuantía en los actos impugnados.

Crédito fiscal Predial

Crédito fiscal Agua

Crédito fiscal Otro

Responsabilidad de servidores

públicos

Seguridad pública / policía

Visitas de verificación/

clausura


Otros

933,193

645,044

308,664

377,913

64,901 36,053 1,309

370,087

Cuantía promedio por acto impugnado

Cuantía promedio de crédito fiscal624,575

75

del presente Diagnóstico, la oferta de servicios judiciales comprende toda actuación, interna o externa, que los OJA deben realizar a efecto de resolver las controversias que los justiciables les presentan.

6.2.2.1 DEFENSORÍA

Las áreas de los OJA encargadas de brindar servicios de asesoría jurídica de forma gratuita reporta los siguientes datos estadísticos63

.

Por su parte, del análisis de expedientes se desprende que el 12% de los asuntos revisados, donde el actor fue persona física, fueron beneficiarios de los servicios de esta área del Tribunal.

En relación al tipo de asuntos que se presentan a través de la defensoría de oficio, los datos del análisis de expedientes indican lo siguiente:

63 Los datos desagregados por OJA se encuentran en el Anexo estadístico.

Estado Año Personas atendidas

Consultas telefónicas

Asuntos turnados a

la defensoría

jurídica

Demandas presentadas en la oficialía de partes del

tribunal

Demandas admitidas

Material fiscal

Materia administrativa

PrevencionesDemandas

desechadas

2006 22,485 9,770 5,981 6,147 6,231 4,497 3,720 211 4402007 34,769 8,883 6,760 10,522 5,123 1,323 6,531 236 4142008 55,493 15,427 27,902 11,538 6,256 1,347 7,236 237 288

Agregado

Persona física Persona moral

88%100%

12%

La demanda se presentó por la defensoría de oficio(Tipo de actor)

Sí

No

76

Como se desprende de la gráfica anterior la mayoría de los asuntos atendidos por la defensoría de oficio corresponden a las categorías de “Boletas de tránsito” y “Responsabilidad de servidores públicos”.

6.2.2.2 SUSPENSIÓN

En lo relacionado a la suspensión del acto impugnado los datos obtenidos del análisis de expedientes señalan los siguientes resultados:

Por su parte, el cruce entre la solicitud y resultado de la suspensión arroja los siguientes datos.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Desarrollo urbano Concesiones /licitaciones

Visitas de verificación

/clausura

Crédito fiscal Responsabilidad de servidores

públicos


Otros

3% 4%

18% 18% 17%19%

10%

2%

4%

3%

Tipo de acto impugnado

La demanda no se presentó por la defensoría de oficio

La demanda se presentó por la defensoría de oficio

2%

3%

55%

29%

8%

13%

35%

56%

Unistancial

Binstancial

Se concedió la suspensión

Sí. Con efectos restitutorios

Sí. Mantener las cosas en estado que guardan

No

No se solicitó

77

6.2.2.3 TIEMPOS PROCESALES

La duración promedio de los asuntos analizados en muestra fue de 145 días hábiles para notificar la sentencia de primera instancia y de 206 días hábiles para resolver el recurso de revisión, segunda instancia. La siguiente gráfica compara los tiempos observados en la muestra nacional segmentados en las siguientes etapas:

• Admisión: Periodo entre la presentación y la admisión de la demanda.

• Audiencia: Periodo entre la fecha de admisión y la fecha de celebración de la audiencia.

• Sentencia: Periodo entre la celebración de la audiencia y la fecha de emisión de la sentencia.

• Notificación: Periodo entre la emisión y la notificación de la sentencia.

• Recurso de revisión: Periodo entre la presentación y resolución del recurso.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Crédito fiscal Responsabilidad de servidores

públicos

Visitas de verificación /

clausura


Otros

8%4%

8%11%

4%

3%

4%

6%

9% 12%6%

11% 12%

Distribución del acto impugnado por el tipo de concesión en la suspensión

Sí. Mantener las cosas en estado que guardan No No se solicitó

La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficientepara calcular cifras estimadas significativas.

78

Por su parte, la distribución de la duración total promedio de los asuntos tiene la siguiente distribución:

14

125

145

206

Admisión Audicencia Sentencia Notificación Rec de revisión

Duración promedio - Binstancial(Días hábiles)

Promedio nacional

14

88

125

145

Admisión Audicencia Sentencia Notificación

Duración promedio - Unistancial(Días hábiles)

Promedio nacional

Estado 2 a 120 121 a 240 241 a 360 361 a 480 481 a 600 601 a 1287 Otros Suma

Aguascalientes 97.89 2.11 100Baja California 6.02 13.86 19.88 14.46 42.17 3.61 100

Baja California Sur 18.75 25 18.75 12.5 6.25 18.75 100Campeche 5.72 48.57 31.43 5.71 8.57 100

Chiapas 27.91 67.44 4.65 100Colima 71.34 23.36 5.3 100

Distrito Federal 13.53 62.32 12.8 11.35 100Durango 38.07 27.27 21.59 11.93 1.14 100

Esatdo de México 57.76 39.38 2.86 100Guanajuato 18.82 41.94 27.42 5.91 5.91 100

Hidalgo 65.24 17.07 10.37 7.32 100Michoacán 55.23 43.28 1.49 100

Morelos 7.05 44.31 26.17 11.74 5.7 5.03 100Nayarit 33.74 30.12 13.25 14.46 8.43 100

Nuevo León 8.47 32.57 31.6 17.26 7.17 2.93 100Oaxaca 61.99 19.88 9.36 8.77 100

Querétaro 8.33 58.34 20.83 8.33 4.17 100Sinaloa 15.02 39.55 23.08 11.72 6.23 4.4 100Tabasco 27.88 35.58 18.75 13.94 3.85 100

Tamaulipas 24.07 16.67 9.26 7.41 38.89 3.7 100Tlaxcala 37.84 43.24 12.61 6.31 100Yucatán 57.14 38.1 4.76 100

Zacatecas 54.99 24.64 11.37 9 100Agregado nacional 34.95 44.78 10.76 9.51 100

El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,

Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.

Duración total del proceso (días hábiles)

79

Adicionalmente, se cruzó la duración de los procesos con el tipo de acto impugnado y los resultados son los siguientes:

Continuando con los datos sobre tiempo de resolución resulta relevante mencionar que en promedio los asuntos atendidos por la defensoría lograron una resolución más pronta que aquellos asuntos que fueron presentados directamente por el justiciable, para el caso de los OJA binstanciales, pero no así para el caso de los OJA unistanciales.

Falta de contestación

Desarrollo urbano

Concesiones/ licitaciones

Negativa ficta Boletas de sanción/ tránsito

Responsabilidad de servidores

públicos

Crédito fiscal Visitas de verificación/

clausura

Otros

136

233 238 276

118

203 209 219 200

Duración del proceso por acto impugnado(promedio en días hábiles)

Tipos de actos que representan el 12% del total

La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular cifras estimadassignificativas

Binstancial Unistancial

207146

121 163

Duración total del proceso(promedio en días hábiles)

La demanda se presentó por defensoría de oficio

La demanda no se presentó por defensoría de oficio

80

En relación a la duración promedio por entidad federativa analizada, los datos indican que Aguascalientes es el OJA con menor tiempo p, mientras que Baja California es el OJA que presenta la mayor duración promedio64

.

6.2.2.4 FALLOS DE PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA

En relación al número fallos que se emiten, los datos estadísticos proporcionados señalan que se dictaron 26,767 sentencias a nivel nacional en el 2008, contra las 23,126 dictadas en 2006. En relación al sentido de las sentencias pronunciadas en el periodo se observa una muy alta tasa de nulidad y una baja tasa de validez del acto impugnado. La siguiente tabla reporta los datos reportados65

.

Finalmente, se presentan los datos obtenidos del análisis de expedientes y nuevamente es destacable la muy alta tasa de nulidad del acto impugnado.

64 Vid. Anexo, infra. 65 Los datos desagregados por OJA se encuentran en el Anexo estadístico.

-

100

200

300

400

500

600

700

47

118

129

129

129

145

155

157

182

199

221

223

234

235

241

246

267

292

296

316 37

5 506 61

3

Duración total del proceso por Entidad Federativa(promedio en días hábiles)

Promedio nacional: 189 días hábiles

Estado Año Total Sentencias

pronunciadas Nulidad Validez Sobreseimientos Nulidad % Validez % Sobreseimientos %

2006 23,126 17,572 2,640 2,783 81% 12% 13%2007 24,357 18,264 3,175 3,195 77% 13% 13%2008 26,767 21,302 2,542 3,320 79% 9% 12%

Sentido de sentencias pronunciadas

Agregado

81

Por su parte, al distinguir los asuntos presentados a través de las áreas de consultoría jurídica gratuita de los OJA, se observa una alta tasa de éxito para éstas.

Por último, resulta pertinente señalar que los datos del análisis de expedienten señalan la falta de interés del actor es la principal causal para el sobreseimiento.

Validez Sobreseimiento total

Sobreseimiento parcial

Nulidad para efectos

Nulidad lisa y llana

9%13% 14% 15%

49%

Sentido del fallo de primera instancia

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Validez Sobreseimiento total

Sobreseimiento parcial



8%12% 13% 13%

44%

3%

5%


La demanda no se presentó por la defensoría de oficio

La demanda se presentó por la defensoría de oficio

82

6.2.2.5 RECURSO DE REVISIÓN

En relación con la impugnación de fallos emitidos, los datos del análisis de los expedientes indican que es la autoridad demandada quien más presenta el recurso.

Por su parte en relación al sentido del recurso los datos obtenidos marcan una alta tasa de confirmación de los fallos de primera instancia.

18%

3%

4%

5%

6%

8%

21%

35%

Otro caso

Materia de un recurso o juicio pendiente de resolver

No se hacen valer conceptos de impugnación

Desistimiento del actor

Incompetencia del Tribunal

Actos consentidos

No existe la resolución o acto impugnados

Falta de interés del actor

Causa de sobreseimiento total en el fallo de primera instancia

La categoría “Otro caso” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcularcifras estimadas significativas

31%

69%

Parte que recurre

Actor Autoridad demandada

83

Al cruzar los datos del sentido del recurso con el acto impugnado obtenemos los siguientes resultados.

Finalmente, se cruzaron los datos del sentido del fallo con la duración del proceso y se obtuvieron los siguientes resultados.

Confirma Modifica Revoca

74%

6%

20%

Sentido del fallo del recurso de apelación

0% 5% 10% 15% 20% 25%

Otros

Concesiones /licitaciones



Visitas de verificación /clausura

Crédito fiscal

11%

3%

15%

13%

16%

16%

6% 5%

5%

4%

5%

Sentido del fallo del recurso de apelación por acto reclamado


La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente paracalcular cifras estimadas significativas

84

6.2.2.6 AMPARO

Los datos de los expedientes revisados arrojan que sólo el 9% de los fallos emitidos por OJA unistanciales y sólo 10% para el caso de binstanciales fueron impugnados mediante el amparo.

En relación al sentido de los amparos interpuestos los datos indican que la Justicia Federal ampara al quejoso en el 30% para el caso de OJA unistanciales y 30% para los binstanciales.

126

97

144

61

50

61

0 50 100 150 200 250

Confirma

Modifica

Revoca

Duración del proceso de acuerdo al sentido del fallo del recurso de apelación

(promedio en días hábiles)

Periodo entre la presentación de la demanda y la fecha de notificación de la sentencia

Periodo entre la fecha de presentación del recurso de apelación y la fecha de su resolución


91% 90%

9% 10%

Se presentó amparo contra la sentencia definitiva

Sí

No

85

6.2.2.7 NOTIFICACIONES

Hoy en día una cantidad importante de recursos de los OJA se destina a la tarea de notificar. Como se desprende del siguiente diagrama la labor de notificar es una de gran proporción.

6.2.3 AGREGADO ESTADÍSTICO PARA EL AÑO 2008

El panorama general de la carga de trabajo que enfrenta la justicia contenciosa administrativa se muestra mediante un diagrama de nivel 3 que ilustra los procesos de dicha justicia e incorpora cuantías de acuerdo a los datos proporcionados por distintos OJA. El siguiente diagrama sólo es una representación de tipo general. Es importante señalar que las cantidades reportadas no constituyen el total nacional, ya que no todos los OJA reportaron sus datos, pero ejemplifican el tamaño de las cargas generales de trabajo, así como su distribución a lo largo del procedimiento.


30% 29%

58% 62%

12% 9%

Sentido en la sentencia de amparo

Se concede el amparo Se niega el amparo Sobreseimiento total

87

6.2.4 COMPARATIVO ENTRE OJA

En esta sección se comparan distintas variables atendiendo a la naturaleza de los OJA y/o al tipo de procedimiento (unistancial o binstancial).

Los datos reportados en esta sección son el resultado del análisis de expedientes descrito y la nota metodológica (supra), y de los 23 OJA incluidos se obtienen las siguientes distribuciones:

En relación al sentido del fallo en primera instancia los datos indican que los OJA pertenecientes al Poder Judicial reportan mayores frecuencia de declaración de nulidad lisa y llana, pero menor tratándose de para efectos. Igualmente, presenta una diferencia importante en relación a los sobreseimientos totales.

Uninstancial Binstancial

51%

98%

49%

2%

Naturaleza de los OJA y tipo de procedimiento

Autónomo Poder judicial

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Validez Sobreseimiento parcial


Sobreseimiento total


4% 5% 7%

23%

61%

10%13%

17%12%

48%


Poder judicial Autónomo

88

En relación a la segunda instancia, los OJA del Poder Judicial tienen nivel sumamente alto de confirmación, ya que de cada 100 recursos resueltos sólo en dos casos se modifica y sólo en 3 se revoca la sentencia de primera instancia.

En relación a la cuantía resulta interesante señalar que la mayoría de asunto de menor cuantía se encuentra dentro de los OJA del Poder Judicial, mientras que la mayoría de asuntos de mayor cuantía lo está dentro de los OJA autónomos.

0%

20%

40%

60%

80%

100%


95%

2% 3%

74%

6%

20%

Sentido del fallo del recurso de apelación


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

[$33, $2,500]

[$2,501, $5,000]

[$5,001, $10,000]

[$10,001, $50,000]

[$50,001, $100,000]

[$100,001, $500,000]

[$500,001, $90mill.]

76%

8% 6% 4% 3%

38%

7% 8%

20%

7%12%

8%

Cuantía por rango de valores


89

Por otro lado, en relación a demandas admitidas, sentencias pronunciadas y amparos interpuestos, la estadística señala lo siguiente:66

66 El comparativo por instancias se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Colima, Jalisco, Michoacán, Tamaulipas, y Zacatecas en el caso uninstancial y Campeche, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, México, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca y Sinaloa en el caso binstancial. Por su parte, el comparativo por naturaleza del OJA se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Campeche, Chiapas y Jalisco en el caso de los OJA dependientes del Poder Judicial y Colima, Distrito Federal, Durango, México, Guanajuato, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y zacatecas en el caso de los OJA dependientes del Poder Ejecutivo.

4967

2525498

28296

22830728

Demandas Admitidas

SentenciasAmparos

Uninstanciales Binstanciales

3696

1253

311

29567

24102

915

Demandas Admitidas

SentenciasAmparos

Poder Judicial Poder Ejecutivo

90

7. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL

El presente documento contiene los resultados del análisis organizacional realizado a partir de la información documental recabada con representantes de los OJA a través de los cuestionarios diseñados, así como hallazgos de las visitas de campo realizados. Incluyendo los siguientes rubros:

• Estructura organizacional: abarcando el análisis de las estructuras actuales y una alternativa de organización conforme a la cadena de valor propuesta a partir del Modelo de Procesos de la Cadena de Valor realizado para los OJA en función de las generalidades de su Legislación vigente.

• Perfil del personal clave: identificando los requisitos legales generales para ocupar el cargo y el estatus actual conforme a las fichas curriculares recabadas de los Magistrados, análisis del perfil educativo de los Magistrados y su relación con indicadores clave de desempeño de los OJA.

• Análisis de prácticas de organización: abarcando el análisis de la relación entre la estructura actual y el tamaño de los OJA en función a presupuesto asignado y número de juicios recibidos, análisis de la estructura salarial actual conforme a tamaño y/o alcance de cada OJA, así como lo referente a las prácticas ejecutadas en los OJA respectos a los diferentes procesos de Recursos Humanos.

• Análisis de oportunidades de mejora e institucionalización: identificando mejoras en términos de institucionalización de procesos organizacionales, considerando fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades entre los Órganos de Justicia Administrativa.

7.1 ANÁLISIS DE LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS

El análisis de las estructuras actuales considera las diferentes formas de organización entre los Órganos de Justicia Administrativa, describiendo la muestra de OJA en función a su naturaleza y al número de instancias con las que cuentan; de igual forma se plantea en lo general una clasificación en tres estructuras organizacionales genéricas que dimensionan a las estructuras de los OJA conforme a los organigramas vigentes proporcionados para este análisis; y por otro lado, la relación entre dichos modelos de organización y diferentes indicadores de desempeño entre los OJA como son su tamaño en términos de personal y en términos de juicios que reciben.

Los 29 Órganos de Justicia Administrativa que existen a Nivel Nacional están distribuidos en dos tendencias conforme a su naturaleza, pudiendo ser órganos autónomos; o bien, órganos del Poder Judicial. Actualmente, 19 OJA son órganos autónomos y 10 están integrados al Poder Judicial. En lo que respecta a las instancias con las que cuenta cada OJA se identifica que la

91

distribución es casi equitativa. Actualmente, 15 OJA son de índole binstancial y representan el 52%, mientras que el 48% restante, 14 OJA, es de tipo uninstancial67

.

Conforme a la división de OJA en función a su naturaleza se observa que el mayor número de juicios se recibe en los que se ubican en el Poder Ejecutivo, siendo de un 88%; mientras que sólo el 12% del total de los juicios recibidos se ubica en los OJA cuya naturaleza es de índole Judicial. Esta cifra es importante porque permite sugerir que los OJA que reciben más juicios son órganos autónomos, vinculados al Poder Ejecutivo.

Por su parte, conforme a la división de OJA en función a las instancias con las que cuenta, se puede identificar que los Órganos de tipo uninstancial reciben un 15% de los juicios a nivel nacional; es decir, al agrupar los 14 OJA que son de tipo uninstancial se completa 6,129 del total de juicios recibidos por los OJA a nivel nacional (cifra representada por 41,513 juicios). Por su parte, los OJA de carácter binstancial reciben 35,384 juicios, lo que representa un 85%. Esto podría sugerir una relación estrecha entre las Instancias de cada OJA y el número de juicios que recibe, lo interesante es notar que a nivel nacional existen mayor número de juicios en los OJA de tipo binstancial pudiendo sugerir que la mayoría de los juicios tienden a llegar a más de una instancia puesto que no necesariamente son satisfechos en la primera.

67 El Anexo 9 permite identificar la ubicación de cada OJA conforme a su naturaleza y el número de instancias con las que cuenta, así como la distribución de juicios que recibe y su plantilla total para mayor referencia en relación a los siguientes análisis a presentar.

92

El análisis de la relación entre la naturaleza de los OJA y la plantilla total reportada por cada Órgano permite identificar que, aún cuando existe un número similar de OJA con ubicación en el Poder Ejecutivo que en el Poder Judicial, el mayor porcentaje de gente operando en esta materia se encuentra en el Poder Ejecutivo. Esto puede se natural debido a que los Tribunales ubicados en el Poder Ejecutivo tienden a tener estructuras más complejas en términos de procesos que atienden al diversificar sus funciones con la finalidad de satisfacer sus necesidades integralmente; a diferencia de las Salas o Tribunales que forman parte del Poder Judicial, que usualmente pueden compartir estructuras o funciones con otras Salas o con el mismo Tribunal Superior. La siguiente gráfica muestra a detalle la distribución de la plantilla a nivel nacional.

A partir de los organigramas obtenidos en el levantamiento documental realizado, presentados a partir del Anexo L, se pudieron identificar características genéricas respecto a la estructura organizacional de los diferentes OJA. Dichas características genéricas, que permiten agrupar los diferentes tipos de estructuras de los OJA en 3 tipos genéricos, parten de los elementos que integran la estructura, entre dichos elementos se encuentran: la centralización de su operación, la especialización de funciones y la organización en unidades segmentadas.

Para fines comparativos en función a su estructura orgánica, los OJA se pueden clasificar bajo tres esquemas genéricos de estructura. A partir del alcance en la variedad de sus puestos para cubrir las funciones organizacionales y operativas que requieren, se nombraron como Estructura Simple, Mediana y Compleja, con algunas variaciones y a partir de las siguientes características:

93

Cabe mencionar que estas estructuras tipo son sólo una forma genérica propuesta de clasificación, no son idénticas a las estructuras actuales de cada OJA ni buscan ser limitativas, simplemente sirven de parámetro común para establecer comparaciones dentro del presente análisis. La siguiente tabla presenta la clasificación genérica de cada Entidad conforme a las características de la estructura de cada OJA presentados en los organigramas que se encuentran a partir del Anexo L.

OJA NATURALEZA ESTRUCTURA TIPO

Aguascalientes TCA Simple Concentrada en puestos ligados a los procesos sustantivos al Tribunal. Cuentan con 1 Magistrado y 1 sola Sala.

Baja California TCA Compleja Además de contar con varias salas, cuenta con una unidad administrativa que realiza las funciones de soporte o apoyo en el Tribunal.

SIMPLE MEDIANA COMPLEJA

La coordinación del OJA ocurre a partir de su representante máximo, ya sea el Magistrado Presidente o el Pleno.

Generalmente son estructuras con línea de reporte directo hacia el Magistrado.

Cuentan con pocos empleados administrativos y de nivel medio.

Su personal se concentra en funciones directamente ligadas con la operación de la materia del OJA, aunque pueden combinar realizando también funciones de soporte o apoyo (RH, Contraloría, Informática, entre otros).

Tanto la supervisión de actividades, como las autorizaciones y órdenes de operación son directamente realizadas por el Magistrado Presidente o Pleno.


El OJA se organiza de forma segmentada, es decir, cuenta con unidades paralelas de operación: las Salas auxiliares o Regionales.

Cuentan con pocos empleados administrativos, pero aumenta el número de empleados en nivel medio, e.g. al ser más salas aumenta el número de Magistrados y/o Secretarios.

Su personal sigue concentrándose en funciones directamente ligadas con la operación de la materia del OJA, aunque puede combinar realizando también funciones de soporte o apoyo (RH, Contraloría, Informática, entre otros).

En este caso el reporte puede ser directo a un Magistrado, el responsable de cada sala, pero indirecto hacia el Magistrado Presidente o el Pleno.

Cada Magistrado de Sala tiene cierta autonomía, aunque se espera estandarice sus resultados y su operación conforme a la línea del Magistrado Presidente o Pleno.


El OJA puede o no organizarse de forma segmentada, aunque en su mayoría cuenta con unidades paralelas de operación: las Salas auxiliares o Regionales.

Este tipo de estructuras cuentan con empleados administrativos al igual que con mayor número de empleados en nivel medio.

Cuenta con personal especializado, sobre todo distinguiendo a su personal conforme a las funciones de procesos sustantivos, de su personal de soporte o apoyo (RH, Contraloría, Informática, entre otros).

El reporte puede ser directo a un Magistrado, el responsable de cada sala, pero indirecto hacia el Magistrado Presidente o el Pleno, puesto que existen mayor número de niveles jerárquicos de reporte y áreas funcionales.

94

Baja California Sur

Sala Civil Administrativa del Tribunal Superior

de Justicia

Simple

Al ser una Sala Civil Administrativa se concentran en las funciones de tipo operativo, no cuentan con funciones de soporte o apoyo (aunque no se descarta que el Tribunal Superior de Justicia al que pertenecen si cuente con dichas funciones).

Campeche

Sala Administrativa Electoral del

Tribunal Superior de Justicia

Simple

Es una Sala Administrativa Electoral, por lo tanto se concentran en las funciones de tipo operativo, no cuentan con funciones de soporte o apoyo (aunque no se descarta que el Tribunal Superior de Justicia al que pertenecen si cuente con dichas funciones).

Chiapas

Tribunal de Justicia Electoral y

Administrativa del PJ

Compleja

Considerando a Chiapas como Tribunal y no únicamente su sala en matera Contencioso Administrativa, es de tipo compleja puesto que cuenta con funciones de soporte o apoyo como son el área de contraloría, unidad de informática y comisión de administración.

Colima TCA Simple Concentrada en puestos ligados a los procesos sustantivos al Tribunal. Cuentan con una sola Sala.

DF TCA Compleja

Cuenta con diferentes salas operativas, ya sean auxiliares u ordinarias, su personal en mandos medios es extenso, su organigrama sugiere la existencia de funciones de soporte o apoyo a través de los puestos: técnico en informática, bibliotecario y, compilación y difusión.

Durango TCA Compleja Está formado por varias salas y un área administrativa que sugiere funciones tanto técnicas como administrativas y de soporte.

Estado de México

TCA Compleja Además de estar organizado en varias salas, cuenta con funciones de soporte y apoyo realizadas en sus áreas de informática, administración, formación profesional, entre otras.

Guanajuato TCA Compleja Organizado en diferentes salas, su organigrama sugiere que contempla funciones de soporte o apoyo en su dirección administrativa.

Guerrero Tribunal Fiscal Administrativo

Mediana Cuenta con diferentes salas regionales, sin embargo, su estructura no muestra evidencia de funciones de soporte o apoyo.

Hidalgo Tribunal de lo

Administrativo del PJ

Mediana

Como Tribunal está organizado en dos Salas aunque con diferente materia (una Administrativa y una Fiscal), esta división le hace tener unidades paralelas de operación, característica de las estructuras Medianas. No muestra evidencia en su organigrama de contar con funciones de apoyo o soporte.

Jalisco TCA Compleja Cuenta con diferentes salas, al igual que con áreas que realizan funciones de soporte o apoyo como la Dirección de administración, RH y Contabilidad.

Michoacán Tribunal de Justicia

Administrativa Compleja

Cuenta con diferentes unidades paralelas de operación, que serían las ponencias; aunado a ello su organigrama muestra un contralor interno y procesos administrativos, lo que sugiere la especialización de su personal conforme a procesos de soporte o apoyo.

Morelos TCA del PJ Compleja Cuenta con diferentes salas y áreas de soporte o apoyo como el departamento administrativo.

Nayarit Tribunal de Justicia

Administrativa Compleja

Cuenta con diferentes salas y áreas de soporte o apoyo como la unidad administrativa.

Nuevo León TCA Compleja Cuenta con diferentes salas y áreas de soporte o apoyo como la de administración y sistemas.

95

Oaxaca TCA Compleja

Cuenta con diferentes unidades paralelas de operación, representadas por las Salas; su organigrama sugiere la especialización de su personal conforme a procesos de soporte o apoyo al existir dirección administrativa y área de capacitación.

Querétaro TCA Mediana Cuenta con varios jueces pero en su organigrama no se presentan actividades relacionadas con procesos de soporte o apoyo.

Quintana Roo Sala Constitucional y Administrativa del

PJ ND No se puede determinar por falta de organigrama.

San Luis Potosí TCA ND No se puede determinar por falta de organigrama.

Sinaloa TCA Compleja Cuenta con diferentes salas, y también cuenta con áreas de soporte como son el área de capacitación y apoyo administrativo.

Sonora TCA ND No se puede determinar por falta de organigrama.

Tabasco TCA ND No se puede determinar por falta de organigrama.

Tamaulipas Tribunal Fiscal Compleja Aunque es de índole Fiscal y cuenta con únicamente una Sala, tiene funciones de apoyo en su organigrama como el departamento informático.

Tlaxcala Sala Electoral

Administrativa del Tribunal Superior

ND No se puede determinar por falta de organigrama.

Veracruz TCA ND No se puede determinar por falta de organigrama.

Yucatán TCA Simple Están organizados en una sola Sala, no cuentan con funciones de soporte o apoyo en su organigrama.

Zacatecas TCA Compleja

Cuentan con mesas de atención, lo cual sugiere una organización en unidades paralelas de operación, de igual forma cuentan con una coordinación administrativa que sugiere el enfoque de sus funciones en el tipo de soporte o apoyo.

La estructura de tipo Simple, generalmente, tiene en esencia una Sala y por ende está compuesto por un Magistrado a la cabeza, dos o más Secretarios, Actuarios y personal de apoyo o asistentes. Tribunales como el de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima y Yucatán están estructurados de esta forma. La siguiente imagen muestra dicha estructura.

Estructura Simple

96

Por su parte la estructura de tipo Mediana contempla como base la Estructura Simple pero aumenta el número de Salas, lo cual no necesariamente diversifica las funciones que cubren sino que fortalece el alcance geográfico o de cobertura del Tribunal. En este tipo de Estructura se encuentran ubicados Tribunales como Guerrero, Hidalgo y Querétaro. La siguiente imagen muestra los puestos tipo que caracterizan esta estructura.

Estructura Mediana

La estructura de tipo Compleja, además de incrementar el alcance geográfico o de cobertura, comprende también puestos específicos para cubrir las funciones de soporte o apoyo. Tal es el caso de la mayoría de los Tribunales como el Baja California, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. La imagen siguiente brinda una imagen genérica de este tipo de estructura.

Estructura Compleja

97

Considerando el análisis estructural en función a esta clasificación de estructuras tipo se puede sugerir profundizar en la identificación de si existe una relación estrecha entre la forma de organización y los resultados o indicadores de desempeño de cada OJA. La estructura tipo o diseño organizacional que elige cada OJA al organizarse lo va determinando la evolución y complejidad que va teniendo, así como a las necesidades de descentralizar su operación y especializar sus funciones ya sea en procesos sustantivos o de soporte; por ende existen Órganos productivos en los tres tipos de estructuras.

Lo anterior puede ser indicio de que cobra mayor importancia el análisis de la relación existente entre la plantilla de cada OJA o su personal operando68 y el número de juicios69 que se atienden en cada OJA para determinar su productividad en términos de promedio de juicios atendidos por personas70

que laboran en el mismo.

Por citar algunos ejemplos: la estructura organizacional de Aguascalientes es de tipo Simple pero parece ser más productiva que la de Colima y Yucatán en términos de la relación plantilla de personal y número de juicios: Aguascalientes recibió 1346 casos en el 2008, con una plantilla de 8 personas, atendiendo en promedio 168 juicios por persona. En el caso de Colima se observa que reciben 102 juicios con casi el doble de personal que Aguascalientes, 15 personas, atendiendo en promedio 67 juicios por persona, lo que representa un promedio inferior al recibido por Aguascalientes. Por su parte, Yucatán cuenta con la misma cantidad de personal que Aguascalientes, 8 personas, pero sólo recibieron 178 juicios en 2008.

Existen sólo 3 estructuras del tipo Mediana con diferentes cantidades de personal operando. Se identificó que Tribunales como Guerrero, Hidalgo y Querétaro, ubicados en esta clasificación, resuelven en promedio 29, 32 y 28 juicios por persona, respectivamente; lo cual podría sugerir, en el caso de estos 3 OJA, una relación estrecha entre el personal y el número de juicios que reciben. Cabe mencionar que tanto Guerrero como Hidalgo son Tribunales Fiscal Administrativo y Administrativo del PJ, respectivamente, mientras que Querétaro es Tribunal enfocado a la materia Contencioso Administrativa.

Estructuras Complejas como la de Baja California, Chiapas, Distrito Federal, Estado de México, entre otros, han planteado la necesidad de establecer puestos funcionales para las áreas de soporte y con ello aumentan su plantilla generalmente. En el caso de dichas estructuras el

68 Personal operando: Se refiere al número total de personal que labora en cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), incluyendo personal jurisdiccional y administrativo, reportado en la Sección de Datos Generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 69 Número de juicios: Se refiere al número de demandas recibidas en el 2008, cifra reportada en el Resumen Anual de actividades de cada OJA conforme a la Estadística Básica solicitada. 70 Promedio de juicios atendidos por personas: Se refiere al indicador calculado entre el número de juicios y el personal operando en cada OJA.

98

promedio de juicios atendidos por su personal total oscila entre los 3 y los 58 juicios por persona, tratándose de Chiapas y Sinaloa respectivamente. Esta variación puede deberse a que Chiapas es un Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial con 95 personas que recibieron 313 juicios en 2008, mientras que Sinaloa es un Tribunal enfocado a lo Contencioso Administrativo con 72 personas y mayor número de juicios recibidos en el mismo año, 4,183.

Ahora bien, si se compara a Sinaloa con otros Tribunales de lo Contencioso Administrativo se puede notar existen diferencias entre el promedio de juicios atendidos en función a su personal con Tribunales como el de Guanajuato, que recibió 596 juicios en el 2008 (alrededor de 7 veces menos juicios que Sinaloa) contando con 73 personas (casi las mismas que Sinaloa) y alcanzando un promedio de 8 juicios por persona. Por otro lado, si se compara la proporción de juicios por persona con el Estado de México se observa que podría existir una relación directamente proporcional entre el incremento de personal y el número de juicios atendidos; es decir, el Estado de México atiende en promedio 57 juicios por persona (similar promedio al de Sinaloa que son 58 juicios), considerando que recibió 10,026 juicios en 2008 (más del doble de los de Sinaloa) y cuenta con una plantilla de 177 (igualmente más del doble de la de Sinaloa).

Las cifras anteriores permiten identificar que algunos OJA aumentan su plantilla pero no necesariamente diversifican sus funciones o dan énfasis a las áreas de soporte; en algunos casos mejoran su nivel de productividad, en términos de promedio de atención a juicios por persona, pero en otros casos la productividad no necesariamente mejora. Podría sugerirse que esto se debe a su desempeño particular, o bien, a la distribución no proporcional del personal en funciones relacionadas con procesos sustantivos y de soporte.

En lo general, considerando el Promedio Nacional de productividad71

en términos del promedio de casos que se atienden por persona se observa que los OJA con mayor productividad son Aguascalientes, Colima, Estado de México, Guerrero, Hidalgo (Tribunal Fiscal Administrativo) y Sinaloa, al superar dicho Promedio Nacional en su atención a juicios por persona.

Para profundizar en el análisis de la relación entre el personal y los juicios recibidos por Órgano de Justicia Administrativa se puede consultar el Anexo B72

71 Promedio Nacional de productividad: Se refiere a la cifra representada por el Promedio de los promedios de juicios atendidos por personal total operando en cada OJA.

, así como la siguiente gráfica, que muestra la distribución de productividad en función a los juicios atendidos entre el número de personas por OJA, dando un Promedio Nacional (PN) de 28, con un 61% de los OJA bajo este nivel de atención.

72 Anexo B: Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por persona.

99

Otro análisis realizado en función a las estructuras orgánicas de los Tribunales fue el de la relación entre el número de Salas73 con las que cuenta cada Tribunal y el promedio de juicios atendidos por Sala74. Obteniendo un Promedio Nacional de 632 juicios atendidos por Sala al año75, el detalle de las relaciones específicas en cuanto a la atención de juicios por Sala de cada Tribunal se puede encontrar en el Anexo C76

. Para este análisis se consideró como Salas unitarias a los OJA que son parte de algún Tribunal de Justicia Superior e.g. Baja California Sur, Campeche y Tlaxcala.

La siguiente gráfica muestra la Productividad Nacional en términos de juicios atendidos en promedio por sala de cada OJA, identificando que 69% de los OJA se observa con atención de número de juicios inferior al Promedio Nacional.

73 Número de Salas: Se refiere al número de salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la Sección de Datos Generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir del documento sobre la Naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. 74 Promedio de juicios atendidos por Sala: Cifra calculada a partir del número de juicios entre el número de salas reportados por cada OJA. 75 Promedio Nacional de juicios atendidos por Sala: Se refiere a la cifra representada por el Promedio de los promedios de juicios atendidos por Sala de cada OJA. 76 Anexo C: Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por Sala.

100

En este sentido un análisis a realizar podría consistir en identificar alternativas para el manejo de las Salas regionales o auxiliares no sólo en función a las necesidades de cobertura del Estado en el que se ubica el OJA sino a los juicios reales que se reciben en ellos.

Entre los resultados encontrados se observa que el número de Magistrados por OJA no es proporcional a los juicios recibidos. Un ejemplo es el caso de Aguascalientes y Baja California, ambos tienen similar número de juicios recibidos (una diferencia de 100 juicios) pero el primero cuenta con 1 Magistrado y el segundo con 3. De igual forma si contrastamos este indicador con otros OJA, la diferencia se hace más evidente: la Sala Administrativa Electoral de Campeche cuenta con 3 Magistrados y únicamente recibió 55 juicios en el 2008; mientras que Yucatán y Zacatecas atienden 178 y 224 juicios al año con un solo Magistrado.

Ahora bien si se analiza los resultados a nivel nacional se observa que únicamente un 34% superó el Promedio Nacional en cuanto al número de juicios atendidos en promedio por Magistrado77

. La siguiente gráfica muestra estas distribuciones, resaltando el hecho de que la mayoría de los Magistrados atienden en promedio menos juicios que el Promedio Nacional.

El Anexo D78

muestra evidencias entre la relación promedio de juicios recibidos y Magistrados por OJA, así como la dispersión existente entre unos y otros OJA con un rango entre 18 juicios promedio en Baja California Sur y 1346 en Aguascalientes.

Este mismo caso se replica en la relación existente entre Secretarios por OJA79

77 Promedio Nacional de juicios atendidos por Magistrado: Se refiere a la cifra representada por el Promedio de los promedios de juicios atendidos por Magistrado de cada OJA.

y Juicios recibidos. Es importante resaltar que las diferencias son considerables y en este caso se puede

78 Anexo D: Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Magistrados de los Tribunales.

101

notar que la asignación de Secretarios a los OJA y Salas posiblemente no está en función a las cargas de trabajo. Para ejemplificar los puntos anteriores se observa en los casos de Aguascalientes, que procesa 1346 juicios al año con 2 Secretarios, o bien, Colima, que procesa una cantidad similar 1002 juicios con 2 Secretarios; mientras que Guanajuato con sólo 596 juicios cuenta con 22 Secretarios o Querétaro con 1217 juicios cuenta con 10 Secretarios.

Uno de los argumentos para la cantidad de Magistrados y Secretarios podrían ser las necesidades de cobertura geográfica de cada Órgano de Justicia Administrativa; sin embargo, esto no está relacionado del todo ya que existen OJA con cobertura amplia (Estado de México) que aún con un mayor número de salas conservan el Promedio Nacional entre juicios recibidos y Magistrados – Secretarios, excediendo el Promedio Nacional de atención de juicios por Secretarios80, 163 juicios, con la atención de 323 juicios por Secretario en el caso del Estado de México, lo cual representa casi el doble del Promedio Nacional. Por su parte, Zacatecas mantiene un promedio de 224 juicios por Secretario; mientras que los más bajos son las Salas de Campeche, Tamaulipas y Tlaxcala, seguidos de Morelos, Guanajuato y Baja California Sur. El Anexo E81

permite consultar la distribución de juicios promedio atendidos por Secretario.

En lo que respecta a la estructura de los Órganos de Justicia Administrativa, y su plantilla de actores clave, es importante evaluar la relación de incremento de plantilla por razones del número de juicios que se atienden, identificando si aquéllos OJA con mayor cantidad de personal pero menor número de juicios tienden a recibir casos de mayor o menor complejidad. De igual forma podría trabajarse en la unificación de los criterios que cada OJA utiliza para determinar el número de Salas, Magistrados, Secretarios; identificando la relación entre Salas, Magistrados, Secretarios que componen un OJA en función al número de juicios recibidos y/o su complejidad.

Otro elemento clave del análisis de las estructuras orgánicas fue el diseñar una estructura tipo propuesta a partir del Modelo de Procesos de la Cadena de Valor realizado para los Órganos de Justicia Administrativa en función de las generalidades de su Legislación vigente; y a partir de dicho diseño plantear beneficios y/o limitantes en la eficiencia y/o productividad de los procesos a partir de las estructuras tipo identificadas.

La siguiente imagen muestra los procesos de la Cadena de valor identificados a partir del mapeo de procesos realizado conforme a la Legislación vigente. En ella se observan siete

79 Secretarios por OJA: Se refiere al número total de secretarios de las salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la Sección de Datos Generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 80 Promedio Nacional de juicios atendidos por Secretarios: Se refiere a la cifra representada por el Promedio de los promedios de juicios atendidos por Secretario de cada OJA. 81 Anexo E: Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Secretarios de los Tribunales.

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macroprocesos primarios que abarcan el Trámite de Primera Instancia, Trámite de Segunda Instancia, Cumplimiento de Sentencia, Trámite de Reclamación, Trámite de Suspensión, Trámite de Amparo, y Notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados Planeación, Asesoría y Defensa Jurídica, Archivo, Ejecución del Presupuesto, Administración de Materiales y Servicios Generales, Administración de Recursos Materiales y Servicios Generales, Administración de Recursos Humanos, Administración de Tecnologías de Información y Administración de Acceso a la Información (Transparencia).

N3.1 Trámite de primera instancia

N3.2 Trámite de segunda instancia

N3.4 Trámite de Reclamación

N3.3 Cumplimiento de sentencia

N3.8 Planeación

N3.11 Ejercicio del Presupuesto

N3.12 Administración de Materiales y Servicios Generales

N3.13 Administración de Recursos Humanos

N3.10 Archivo

N3.14 Administración de Tecnología de Información

N3.15 Administración de acceso a la información (Transparencia)

N3.9 Asesoría y Defensa Jurídica

N3.5 Trámite de Suspensión

N3.6 Trámite de Amparo

N3.7 Notificación

A partir de dichos procesos se estructuró una propuesta de estructura general que considera tanto la operación actual como la proyección a futuro de acuerdo a un Modelo de operación basado en procesos.

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Esta estructura genérica propuesta contempla respetar el tamaño de cada OJA en el sentido de incluir Secretarios y/o Salas conforme a criterios de juicios recibidos, alcance geográfico, entre otros; incluyendo Staff de soporte para atender sus necesidades administrativas.

A partir de esta propuesta y bajo el contexto del análisis realizado, se pueden identificar ciertos parámetros bajo los cuáles se puede estandarizar la estructura de los Órganos de Justicia Administrativa, entre dichos parámetros se encuentran:

• Considerar el modelo de procesos y la cadena de valor diseñada para la operación de los OJA.

• Evaluar el número de juicios recibidos por cada Órgano.

• Identificar si la cobertura geográfica requiere una Sala o pueden buscarse estrategias como oficinas de recepción de casos en las localidad de las Entidades que así lo requieran.

• Compartir servicios o procesos, algunos de los procesos de soporte como son Recursos Humanos, Tecnologías de información, entre otros; pueden centralizarse y aprovecharse en conjunto.

• Aprovechar y desarrollar las estructuras y procesos actualmente compartidos entre Salas u Órganos de Justicia Administrativa que dependen del Poder Judicial.

7.2 ANÁLISIS CURRICULAR DEL PERSONAL CLAVE DE LOS OJA

El análisis realizado al perfil del personal de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA) se enfoca al puesto de los Magistrados. Este análisis aborda los requisitos legales para ocupar el cargo de Magistrado82. Partiendo del análisis legal se realizó también un análisis de los perfiles actuales conforme a la currícula de los Magistrados en funciones83, especialmente abarcando nivel de escolaridad, actualización y características generales de experiencia y su relación con el número de juicios atendidos por OJA y por Magistrado, así como con el tamaño del OJA en cuanto cobertura geográfica (en términos de salas si se trata de un Tribunal) y presupuesto asignado por cada Órgano de Justicia Administrativa84

82 Requisitos legales para ocupar el cargo de Magistrado: Determinados conforme a los Requisitos para ser Magistrado del Tribunal, tomando como fuente la Matriz de Perfiles y Funciones.

.

83 Currícula de los Magistrados en funciones: Información obtenida a partir de la Ficha Curricular de Funcionarios Judiciales, en el caso del género de cada Magistrado se obtuvo de la sección de Datos Generales, entregada por cada OJA como parte del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional. 84 Presupuesto asignado: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al Tribunal en el 2008 reportado en la Sección de Datos Presupuestales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir los Informes de Labores de 2008 reportados por los OJA, o publicados en el portal de Internet.

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En cuanto a la descripción demográfica de la muestra de Magistrados se consideraron las distribuciones en cuanto a género y edad a partir de una muestra de 23 Órganos de Justicia Administrativa que entregaron los cuestionarios y fichas curriculares de sus Magistrados. Partiendo de dicha información, se identificó que la edad promedio de los Magistrados a Nivel Nacional es de 53 años, con un rango que oscila entre 38 y 67 años. La siguiente gráfica muestra la distribución de edad por OJA.

Por su parte, la distribución de género de los Magistrados a Nivel Nacional es representada por 80% masculino y 20% restante femenino. Sólo existen dos Tribunales, Nuevo León y Oaxaca con mayoría de Magistrados mujeres y; 11 del total de OJA cuenta únicamente con Magistrados hombres. La siguiente gráfica muestra la distribución nacional y en el Anexo F85

se incluye la Tabla con la distribución por OJA.

Adicionalmente, se encontraron los siguientes indicadores en materia de género.86

85 Anexo F: Tabla de género de Magistrados por Tribunal.

86 Esta sumatoria se hizo tomando cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito federal, Durango, Estado de México,

105

Como parte de los requisitos legales para obtener el título de Magistrado, la Legislación actual de los Órganos de Justicia Administrativa establece mínimos y máximos en relación a los requisitos para el puesto, en lo general dichos requisitos abarcan:

• Ciudadanía mexicana por nacimiento, en pleno ejercicio de derechos políticos y civiles.

• Residencia en el Estado por término mínimo anterior al nombramiento.

• Edad mínima y/o máxima el día de la designación como Magistrado de la Sala Superior.

• No padecer enfermedad física o mental, que lo inhabilite para el desempeño del encargo.

• Ser licenciado en derecho con título profesional, con término mínimo de antigüedad, al día de la designación.

• Manifestar notoria buena conducta y honorabilidad.

• Experiencia profesional en derecho administrativa y/o tributario.

• No ser ministro de algún culto religioso, a menos que se separe formal y definitivamente de su ministerio, cuando menos con término mínimo anterior al día de la designación

• No haber sido condenado en sentencia ejecutoria por delito intencional.

• No estar inhabilitado para ejercer un cargo público

En relación a estos requisitos legales y conforme al análisis realizado a partir de las fichas curriculares de los Magistrados, existen dos puntos importantes a resaltar para identificar las características de los Magistrados en funciones a nivel nacional. Por un lado, el nivel académico requerido y por otro, la experiencia profesional.

Las fichas curriculares obtenidas durante el levantamiento de información señalan que únicamente un Magistrado reportó ser abogado litigante sin título de Licenciatura en Derecho; en cuanto a la distribución del nivel académico de la muestra de Magistrados considerados para este análisis se podrá revisar a detalle en los siguientes puntos de esta sección.

Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo león, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.

Género del titularNúmero total de

magistrados y/o jueces que integran el OJA

Número total de secretarios en el OJA

(incluye proyectistas y de acuerdos)

Número total de actuarios o notificadores

en el tribunal

Número total de personal que labora en el OJA

(incluye personal jurisdiccional y administrativo)

Masculino Femenino Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Porcentaje 78 22 75 25 47 53 57 43 49 51

Total 18 5 88 29 148 168 69 52 791 827

106

Por su parte, el análisis de la experiencia profesional permite visualizar una gama amplia de diversidad de cargos previos entre los Magistrados, la siguiente tabla muestra la dispersión de dicha experiencia conforme a los tres últimos cargos reportados por cada Magistrado en su ficha curricular.

ÁREA DE EXPERIENCIA REPORTADA POR LOS MAGISTRADOS

EN SUS ÚLTIMOS TRES CARGOS CANTIDAD

(MAGISTRADOS)

Familiar 2

Civil 5

Contencioso Administrativo 24

Electoral 11

Penal 8

Fiscal y/o Administrativa 6

Laboral 2

Judicial 12

Jurídico 11

Poder Ejecutivo (Gobernadores, presidentes locales, asesores, etc.)

8

Poder Legislativo (Senadores, Diputados) 5

Instituciones de Gobierno (DIF, Registro Civil, Profeco, SAT, ISSSTE, SHCP)

14

Procuraduría General de Justicia 3

Capacitación / Investigación / Docencia 11

Sector Privado 6

Fundaciones / Partidos / Sindicatos / Asociaciones 5

Seguridad Pública 1

En la tabla anterior se observa que existe un alto índice de experiencia en temas Contencioso Administrativos, reportando una frecuencia de 24 menciones de puestos o cargos anteriores a los Magistrados en materia Contencioso Administrativa, así como en aspectos jurídicos, judiciales, de instituciones de gobierno y electorales; como muestra de que varias Salas de las Entidades comparten funciones de lo Contencioso Administrativo con otros rubros legales. Sin embargo, es importante notar que la experiencia de los Magistrados es tan variada, abarcando

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desde posiciones en instituciones de gobierno, sector privado, áreas penales hasta capacitación y/o docencia; que podría sugerir poca especialización en la materia específica de los OJA.

A partir de la currícula recibida por parte de los Magistrados, se realizó un análisis para identificar la relación existente entre el perfil educativo, nivel de escolaridad y actualizaciones, de estos actores clave de los OJA y su relación con el desempeño de cada Órgano.

Para identificar las posibles relaciones entre el nivel de escolaridad de los actores clave de los OJA, en este caso los Magistrados, y el desempeño de los OJA; se analizó en primera instancia la distribución nacional de Magistrados de acuerdo a su nivel de escolaridad. Los hallazgos, expresados en la gráfica de Distribución de Escolaridad por OJA87, permiten observar que el mayor porcentaje de los Magistrados tiene nivel Licenciatura, representando un 56% de los 23 Órganos de Justicia Administrativa considerados en esta muestra a partir de los reportes de los Cuestionarios y Fichas Curriculares de los OJA entregados. Un 35%, 8 OJA de la muestra, tienen en su mayoría Magistrados con nivel de escolaridad de Maestría, y únicamente un 9% de los OJA tiene Magistrados con nivel Doctorado. El Anexo G88

permite observar la distribución del nivel de escolaridad de los Magistrados detallado por cada Órgano de Justicia Administrativa.

En cuanto a la relación existente entre la clasificación de los niveles de escolaridad de los Magistrados89

87 Distribución de Escolaridad por OJA: Representa el número de Magistrados a nivel Nacional por grado académico (licenciatura, maestría o doctorado). Distribución considerada a partir de la escolaridad reportada por cada Magistrado que entregó su Ficha Curricular como parte del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.

y los juicios promedio que atienden, se puede observar una relación de atención

88 Anexo G: Tabla y Distribución Nacional de Escolaridad de los Magistrados por Tribunales. 89 Clasificación de los niveles de escolaridad de los Magistrados: Se refiere a la clasificación realizada para cada Órgano de Justicia Administrativa conforme a la escolaridad reportada por la mayoría de sus Magistrados, asignando 1 en el caso de mayor número de Magistrados con Licenciatura, 2 en el caso de mayor número de Magistrados con Maestría y 3 en el de mayor número de Magistrados con Doctorado.

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de juicios similar entre aquellos OJA cuyos Magistrados tienen en su mayoría niveles de Licenciatura y Doctorados, con 236 y 238 juicios atendidos en promedio respectivamente. Se observa una diferencia entre el promedio de juicios atendidos por Magistrado en el caso de los OJA cuyo nivel de escolaridad es de Maestría, siendo de 365 juicios. Este hecho sugiere que existe mayor efectividad en los OJA que cuentan con Magistrados de nivel Maestría; sin embargo, no existe evidencia de que dicha relación sea necesariamente estandarizada o deliberada. La siguiente gráfica muestra la distribución descrita y en el Anexo H90 se pueden identificar las relaciones detalladas entre los niveles de escolaridad de los Magistrados por Órgano y los juicios promedio atendidos por Magistrado91

.

Para profundizar en estas relaciones se analizó el número de juicios mínimos y máximos que recibe cada OJA92

, identificando que aquéllos con mayor número de Magistrados con Maestría suelen tener mejor desempeño puesto que su rango abarca de 42 a 1346 juicios atendidos. La siguiente gráfica detalla esta distribución.

En caso de no contar con las Fichas Curriculares de cada OJA se asumió que al menos el nivel de escolaridad es Licenciatura dado que la legislación en términos de perfiles así lo indica. 90 Anexo H: Tabla de escolaridad de los Magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio. 91 Juicios promedio atendidos por Magistrado: Indicador calculado dividiendo el número de juicios que recibe cada OJA entre el número de Magistrados reportado en cada OJA. 92 Juicios mínimos y máximos que recibe cada OJA: Datos calculados a partir de clasificar a los Órganos de Justicia Administrativa de acuerdo a los niveles de escolaridad de los Magistrados (1 = Licenciatura, 2 = Maestría, 3 = Doctorado), tomando en cuenta conforme a dicha clasificación el OJA con menor y mayor número de juicios promedio atendidos por Magistrado.

109

Por otra parte, conforme a los cuestionarios y fichas curriculares recabadas en el levantamiento de información, sólo el 37% del total de Magistrados registrados, manifestó mantenerse actualizado a través de Diplomados, Cursos, Talleres, Conferencias de diversas índoles jurídicas.

El Anexo I93 permite observar la distribución de las actualizaciones de los diferentes Magistrados en cada OJA94

, permitiendo observar que 8 de los 29 OJA mantienen a su personal actualizado al 100%, tal es el caso de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Durango, Hidalgo, Michoacán y Morelos; siendo de impacto para dichos OJA pero poco significativo en términos del alcance nacional necesario para una alta profesionalización de los Magistrados.

93 Anexo I: Tabla de distribución de actualizaciones de Magistrados por cada Tribunal. 94 Distribución de actualizaciones de Magistrados: Se refiere al número de Magistrados que reportaron algún tipo de actualización, pudiendo ser desde la asistencia a cursos, diplomados, conferencias, seminarios o talleres, hasta la actualización a través de grados académicos como maestrías y/o doctorados; reportados en la Ficha Curricular del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.

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Por otro lado, cabe mencionar que no existe evidencia de actualizaciones en relación a competencias de gestión, lo cual es importante dadas las responsabilidades de índole administrativa de los Magistrados.

7.3 ANÁLISIS DE PRÁCTICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN

Este análisis abarca el análisis de las prácticas de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA) en cuanto a los procesos de Recursos Humanos y al uso de Tecnología como práctica organizacional. Por una parte se identifican las características generales en cuanto al uso de tecnología95 (PC’s, redes, programas y sistemas) por OJA; así como las relaciones existentes entre procesos de desempeño individual (remuneración, evaluación e incentivos) de los Magistrados96 con respecto al desempeño del OJA a su cargo y las características o alcances del resto de los procesos de Recursos Humanos97

en la operación del día a día en cada OJA.

Iniciando con el análisis de características tecnológicas de los OJA se calculó la proporción de PC’s utilizadas por persona98

, lo cual permite identificar que el 45% de los mismos cuenta con al menos una PC por persona, mientras que el 31% de todos los OJA cuenta con menos de una PC por persona. La siguiente gráfica muestra dicha distribución.

95 Características generales en cuanto al uso de tecnología: se refiere a la información respecto al número de PC’s, uso de redes, sistemas o programas, digitalización de expedientes, entre otros datos, obtenidos de la Sección de Infraestructura y Tecnologías de la Información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 96 Procesos de desempeño individual de los Magistrados: Se refiere a los mecanismos y criterios utilizados para evaluar el desempeño de los magistrados y/o jueces del Tribunal, así como los mecanismos institucionales de incentivos, reportados en la Sección de Evaluación del Desempeño del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. 97 Procesos de Recursos Humanos: Información obtenida a partir del Cuestionario de Prácticas de Recursos Humanos entregado por diferentes Órganos de Justicia Administrativa. 98 Proporción de PC’s utilizadas por persona: Se refiere a la división del número de PC’s entre la plantilla total reportadas por cada OJA en la Sección de Infraestructura y Tecnologías de la Información y en la Sección de Datos Generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.

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Por su parte, el uso de redes internas prevalece en los OJA, representado por un 76% de los mismos. Cabe destacar que a nivel nacional solamente 3 de los 16 Órganos con redes internas, cuentan con interconecciones a otras redes de información, ya sean estatales o nacionales. Este hecho puede sugerir una baja relación e interacción entre estos Órganos y otras instancias relacionadas en materia jurídica a nivel nacional.

Se puede sugerir que dada la naturaleza de las funciones de los Órganos de Justicia Administrativa se observa una tendencia a desarrollar sistemas y programas específicos para las necesidades de cada OJA, la siguiente gráfica muestra que un 45% de los Tribunales desarrolla sistemas y programas para su uso específico, un 31% utiliza otro tipo de sistemas (pudiendo ser los usados comercialmente) y el resto no proporcionó información al respecto.

Cabe resaltar que en la mayoría de los casos los sistemas y programas específicos son utilizados para fines estadísticos, de gestión de asuntos y para comunicación interna. Por su parte el menor uso de sistemas y programas se encuentra en actividades de ayuda a la elaboración de sentencias y/o coordinación con Oficialía de Partes, incluso ninguno de los OJA manifestó digitalizar sus expedientes. Los resultados de la siguiente gráfica pueden sugerir que los OJA aún no han visualizado el desarrollo de sistemas y programas enfocados a facilitar la operación de dichos Órganos en materia jurídica, pudiendo significar una desventaja para el Sistema de impartición justicia mexicano, o bien, una diferencia en productividad con relación a otras instancias nacionales o internacionales.

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El detalle por Tribunal respecto al uso de tecnología se puede revisar en el Anexo 10 y 11 del presente documento.

En cuanto a los procesos de desempeño individual y por OJA, se identificó que la remuneración de los Magistrados está regulada en términos de Ley en cuanto a no poder ser disminuida durante el lapso que se ocupe el cargo; sin embargo, en lo general no existe regulación en cuanto a qué parámetros considerar para designar la proporción de la retribución, o incrementos de la misma, en relación a variables como el presupuesto total del OJA, tamaño o alcance geográficos de los mismos o algún otro factor ligado a la productividad del Órgano.

La siguiente gráfica muestra la distribución de los sueldos promedio por Magistrado99, permitiendo observar que el máximo sueldo registrado es de $143,162.80 en el DF, y el sueldo mínimo registrado es de $17,584.66 en Tabasco; por su parte el Promedio Nacional de sueldo por Magistrado100

es de $75,552.45.

99 Sueldos promedio por Magistrado: Indicador calculado a partir de la percepción mensual bruta de los Magistrados (en su caso, el promedio) reportado en la Sección de Datos Presupuestales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir de la nómina 2008 reportada por los OJA, o publicados en el portal de Internet. 100 Promedio Nacional de sueldo por Magistrado: Cifra que representa el promedio de los sueldos promedio por Magistrado de los Órganos de Justicia Administrativa que fungieron como muestra para este cálculo puesto que reportaron el sueldo promedio de sus Magistrados.

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Respecto al análisis de costos de la estructura en relación a la productividad del OJA se identificó en primer lugar la relación entre el Presupuesto asignado al Órgano de Justicia Administrativam y el Costo de la Nómina total101; determinando el porcentaje que representa la nómina total por Órgano entre el presupuesto asignado. A partir de este cálculo se identificó que el Promedio Nacional de representación de la nómina en función al presupuesto102

es de 47%. Identificando que el 44% de los Órganos de Justicia Administrativa de la muestra considerada en este análisis supera el promedio Nacional de nómina de personal en relación a su presupuesto asignado; mientras que un 50% es inferior al promedio y sólo un OJA igual al porcentaje promedio de representación.

La siguiente gráfica muestra la distribución en porcentajes de uso de presupuesto.

Una de las labores importantes en la gestión de los Órganos de Justicia Administrativa es incrementar la productividad, ya sea del Tribunal o de la Sala, desde el punto de vista

101 Costo de la nómina total: Cifra estimada a partir de las cifras presentadas en las Plantillas y Tabuladores de sueldos, o bien, en los Presupuestos Aprobados y/o Ejercidos reportados por los diferentes Órganos de Justicia Administrativa. 102 Promedio Nacional de representación de la nómina en función al presupuesto: Promedio de los porcentajes de representación de la nómina total de cada OJA entre el presupuesto total asignado.

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financiero, en estos términos un indicador importante para el desempeño individual de los Magistrados, sería vincular el costo promedio por juicio103 en función al presupuesto asignado. En el caso de Estados como Chiapas, Guanajuato, Michoacán, Morelos, Tamaulipas y Oaxaca su costo promedio por juicio supera al Promedio Nacional de costo por juicio104 que es de $25,076.72 por juicio al año105. En el Anexo J106

, se puede encontrar detalle al respecto de la distribución de los costos promedio por juicos de cada OJA.

Considerando que el número de juicios que recibe un OJA representa su carga de trabajo y por ende su impacto jurídico en términos de servicio a la ciudadanía, es importante hacer notar que la asignación de presupuesto no está relacionada con el número de juicios que se atienden en cada OJA, esto ha generado que algunos Órganos de Justicia Administrativa tengan un costo promedio por juicio inferior a los 3,000 pesos como el caso del Tribunal de Aguascalientes (atendiendo 1,346 juicios) y otros con costos promedio de más de 60,000 pesos como Morelos con únicamente 199 juicios. En el Anexo K107

pueden identificarse los cinco Órganos con menor y mayor costo promedio por juicio.

La siguiente gráfica muestra la distribución nacional del costo promedio por juicio, permitiendo observar que aún cuando un 52% de los OJA tiene un costo promedio por juicio inferior al Promedio Nacional, existe un 21% que lo supera, dado que no se cuenta con información de un 27% de los OJA sería importante contemplar que quizá existe un mayor número de excedentes sobre el Promedio Nacional.

103 Costo promedio por juicio: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al Tribunal en el 2008, reportado en la Sección de Datos Presupuestales, entre al número de demandas recibidas en el 2008, reportada en el Resumen Anual de actividades de cada OJA. 104 Promedio Nacional de costo por juicio: Cifra que representa el promedio de los costos promedio por juicio de los diferentes Órganos de Justicia Administrativa que participaron en la muestra. 105 Para este cálculo se dejó fuera al Estado de Campeche puesto que su presupuesto asignado no está desglosado en función a la sala específica sino a todo el Tribunal del Estado. 106 Anexo J: Tabla y gráfica del costo promedio por juicio. 107 Anexo K: Tabla de los Órganos con menor y mayor costo promedio por juicio.

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A partir del análisis, se observa que existe una relación directamente proporcional entre los sueldos promedio percibidos por Magistrado y su nivel de escolaridad, en la que a mayor nivel de escolaridad mayor nivel de sueldo promedio. Sin embargo, es importante notar que no existe información que sugiera que dicha relación esté determinada formalmente de manera deliberada por cada Órgano de Justicia Administrativa.

Por otro lado, si se contrasta con la información anterior puede percibirse que dicho promedio de sueldo no coincide necesariamente con el número de juicios atendidos en promedio. Para profundizar en este tema puede consultarse la información referente al análisis de presupuesto asignado en función al número de juicios recibidos por OJA.

De igual forma para profundizar en este análisis, se observan en lo general diferencias en los niveles de sueldo proporcionales a los niveles de escolaridad, excepto en los niveles de Licenciatura y Maestría, dónde existen sueldos más altos a nivel Licenciatura que en el de Maestría; sin que esto esté ligado precisamente al número de juicios atendidos por Magistrado.

Recordando que parte de las responsabilidades fundamentales de los Magistrados es administrar productivamente los recursos del OJA a su cargo un indicador importante para profundizar sería la relación entre los mecanismos actuales para evaluar el desempeño de los Magistradoss, así como los criterios para asignar incentivos. La siguiente tabla muestra dicha

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distribución en relación a una muestra de 22 OJA que proporcionaron información relativa a los criterios mencionados. En ella puede observarse que un 68% de los OJA cuenta con mecanismos para evaluar el desempeño de los Magistrados, prefiriendo reportes estadísticos sobre informes, quejas, visitas de supervisión o sistemas de información en línea.

Por otra parte, sólo un 50% de los OJA de la muestra cuenta con criterios específicos para evaluar el desempeño, en términos cuantitativos, cualitativos, de eficacia y, puntualidad y asistencia. Ahora bien, sólo un 36% de los Órganos cuenta con mecanismos formales de incentivos institucionales con lo cual se percibe una desvinculación entre el desempeño individual y el desempeño del OJA como práctica organizacional.

Es importante resaltar que es posible establecer criterios para estandarizar los sueldos, indicadores de desempeño e incentivos de los Magistrados, buscando establecer prácticas organizacionales comunes que permitan no sólo una mayor equidad inter OJA sino también la posibilidad de comparar el desempeño de uno y otro en los mismos términos.

Sugerencias de criterios para estandarizar los sueldos de los Magistrados:

• Número de juicios atendidos por el Órgano de Justicia Administrativa y por cada Magistrado.

• Productividad en costo promedio por juicio.

• Cobertura geográfica o alcance en número de salas que dependen del Magistrado, considerando que dicho número también debe estar relacionado a los juicios recibidos por Entidad.

CANTIDAD PORCENTAJE

Mecanismos para evaluar el desempeño en los Magistrados

15 68%

Reportes estadísticos 16 73%

Informes 13 59%

Quejas de usuarios 11 50% Sistemas de información en línea 10 45% Visitas periódicas 10 45% Criterios para evaluar el desempeño 11 50% Cuantitativos (número de asuntos resueltos) 10 45% Eficacia (número de sentencias confirmadas, impugnadas, revocadas)

11 50%

Cualitativos (nivel argumentativo de las sentencias, su estructura y economía)

7 32%

Puntualidad y asistencia 9 41% Mecanismos institucionales de incentivos 8 36%

117

• Complejidad de los juicios recibidos; estableciendo previamente criterios para determinar dicha complejidad.

• Experiencia y nivel de escolaridad de los Magistrados.

• Otras variables como: costo de vida conforme a la Entidad en la que se ubica el OJA, presupuesto en materia jurídica que invierte cada Entidad, entre otros.

Sugerencias para estandarizar los criterios de desempeño de los Magistrados:

• Indicadores alineados al modelo de procesos propuesto en cuanto a tiempos de cumplimiento conforme a lo marcado en la Ley.

• Productividad en costo promedio por juicio.

• Nivel de servicio y/o satisfacción de los demandantes.

• Nivel de complejidad de los juicios recibidos por Órgano de Justicia Administrativa.

• Productividad en el desempeño de las Salas regionales o auxiliares a su cargo.

En cuanto al análisis del resto de los procesos de Recursos Humanos se recopiló información, a través del Cuestionario de Prácticas de RH, para identificar las funciones y procesos que los OJA realizan identificando algunos aspectos que podrían incorporarse como prácticas comunes. La muestra que abarcó este análisis abarca 20 Órganos de Justicia Administrativa.

Se pudo identificar que alrededor del 40% de los OJA de la muestra cuenta un área de Recursos Humanos que atiende los procesos del OJA o que le brinda soporte dado que algunos de ellos debido a que son Salas que atienden asuntos en materia Contencioso Administrativa cuentan con áreas de Recursos Humanos vinculadas a los Tribunales de Justicia y únicamente les prestan algunos servicios.

En términos generales estas las funciones o sub áreas de recursos humanos están ubicadas en la Unidad o Dirección Administrativa y se percibe que en su mayoría se enfocan en funciones básicas de los procesos de Recursos Humanos e.g. reclutamiento y selección, administración de nómina, capacitación técnica; sin abarcar funciones con mayor carácter estratégico como son el desarrollo y formación de competencias de gestión, modelos de competencias, planes de sucesión y carrera, entre otros.

La siguiente gráfica muestra la distribución de la ejecución de los procesos de recursos humanos en los Órganos de Justicia Administrativa, pudiendo notar que 60% de ellos (12 de 20 contemplados en la muestra) realiza actividades de Reclutamiento y selección de personal; y en menor medida planes de sucesión y carrera, políticas de procesos, evaluación de desempeño del personal.

118

Por otra parte, sólo un 35% de los OJA contempla entre sus funciones el diseño de la estructura salarial de su plantilla, entre ellos el DF, Zacatecas, Nayarit, Jalisco, Durango, Estado de México y Michoacán, abarcando políticas de administración de sueldos, prestaciones, bonos e incentivos; el diseño de modelo de competencias técnicas y no técnicas se realiza en un 5% de los OJA, representado por Jalisco, mientras que la evaluación del desempeño formal en un 25%, incluyendo Órganos como el del Distrito Federal, Oaxaca, Guanajuato, Nuevo León y Estado de México; en cuanto a los planes de sucesión y estrategias de clima organizacional (Guanajuato), valores (Distrito Federal, Nuevo León, Guanajuato) y comunicación (Hidalgo y Michoacán) sólo alcanza entre un 5 y un 20%.

Es importante resaltar esta tendencia puesto hasta el momento no se ha identificado evidencia que nos permita establecer un juicio sobre la forma en que las áreas de Recursos Humanos de los OJA apoyan con sus procesos de soporte a que la operación de los mismos sea más productiva.

Aunado a lo anterior sólo un aproximado del 15% de los OJA muestra evidencia en materia de documentación de las políticas y procedimientos que regulan las actividades y funciones de recursos humanos, entre ellos Baja California, Baja California Sur, Estado de México, Guanajuato y Oaxaca.

PROCESO DE RECURSOS HUMANOS OJA QUE LO

REALIZAN PORCENTAJE DE

REPRESENTATIVIDAD

Reclutamiento y Selección de Personal del Tribunal. 12 60% Publicación de las vacantes del Tribunal. 3 15% Entrevistas y exámenes psicométricos para selección del personal.

12 60%

Contratación del personal que forma parte del Tribunal. 9 45% Diseño de la estructura salarial del Tribunal. 7 35% Pago de sueldos y/o salarios del Personal. 8 40% Definición de perfiles de puesto. 8 40% Detección de Necesidades de Capacitación. 6 30% Diseño del Modelo de competencias de los puestos del Tribunal.

1 5%

Evaluaciones del desempeño del Personal. 5 25% Planes de capacitación y desarrollo del personal. 6 30% Planes de sucesión y carrera del Personal. Escalafón. 3 15% Elaboración de políticas y procedimientos de Recursos Humanos.

3 15%

Estrategias de comunicación organizacional. 1 5% Código de conducta, ética y/o valores. 4 20% Encuestas de clima y/o satisfacción laboral. 1 5%

119

7.3.1 PRÁCTICAS DE RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN

Hallazgos

• Existen similitudes en los procesos de Reclutamiento y Selección en los Órganos que realizan esta función.

• Algunas de las actividades y decisiones del proceso se realizan fuera del OJA, por entidades gubernamentales diferentes.

• Aproximadamente 5% de los OJA cuenta con Servicio administrativo de carrera para realizar este proceso, representado por el Estado de México.

• Un aproximado del 50% de los OJA hacen uso de herramientas de soporte para el reclutamiento y selección, e.g. publicación de las vacantes, entrevistas y pruebas psicométricas; predominando estos dos últimos; entre ellos Campeche, Baja California Sur, Michoacán, Oaxaca, Tamaulipas, Distrito Federal, Nuevo León, Nayarit, Durango y Yucatán.

• 40% de los OJA, Distrito Federal, Zacatecas, Oaxaca, Jalisco, Guanajuato, Durango, Yucatán y Estado de México, manifiesta contar con perfiles de sus puestos; sin embargo, no se observó evidencia del tipo de diseño que contienen más allá de la enlistada en la Ley.

• Existen Órganos que no diferencian las competencias técnicas entre los principales puestos e.g. Magistrados y Secretarios.

7.3.2 PRÁCTICAS DE COMPENSACIONES

Hallazgos

• Alrededor del 35% de los Tribunales, entre ellos el DF, Zacatecas, Nayarit, Jalisco, Durango, Estado de México y Michoacán, manifiesta realizar el diseño de sus estructuras salariales.

• En el resto están determinados por organismos gubernamentales externos a los OJA e.g. Secretaría de Administración y/o Finanzas del Gobierno y/o Tribunales Judiciales en el caso de Salas.

• No existen criterios claros para determinar las estructuras salariales, algunos consideran niveles jerárquicos pero no hay evidencia de otros criterios.

• Únicamente el 30% de los OJA manifiesta realizar entre sus funciones de Recursos Humanos la determinación de sueldos y prestaciones de su personal, así como los bonos e incentivos de su personal por cuestiones de desempeño, entre ellos Distrito Federal, Zacatecas, Guanajuato, Durango, Sinaloa y Estado de México.

7.3.3 PRÁCTICAS DE CAPACITACIÓN Y DESARROLLO

Hallazgos

120

• 45% de los Órganos de Justicia Administrativa manifestó realizar Detecciones de necesidades de capacitación, entre ellos el Distrito Federal, Zacatecas, Durango, Sinaloa, Estado de México, Oaxaca, Tamaulipas, Jalisco y Guanajuato, pero únicamente dos Tribunales (Distrito Federal y Guanajuato) manifestaron evidencia de formatos y/o procedimientos formales.

• Sólo un 30% de los Órganos realiza internamente planes de capacitación y desarrollo.

• 25% brinda capacitación o entrenamiento en aspectos técnicos, tales como Baja California Sur, Distrito Federal, Guanajuato, Oaxaca y Zacatecas.

• 15% brinda capacitación y formación en competencias no técnicas o de gestión Baja California Sur y Guanajuato.

• Se determinan los cursos de capacitación en función a necesidades y presupuesto, algunos cursos son de tipo genérico e.g. el Gobierno del Estado, las Casas de Cultura o Institutos de Estudios Jurídicos los promueven.

• Algunos OJA, entre ellos Yucatán, Hidalgo y Baja California Sur, se han vinculado con Instituciones de índole técnica en términos jurídicos para programar capacitación de su personal.

• Sólo 10% de los OJA manifestó contar con un modelo de competencias para los puestos que lo componen.

o 1 OJA manifestó manejar competencias técnicas, Oaxaca. o 1 OJA manifestó manejar competencias no técnicas o de gestión, Guanajuato.

7.3.4 PRÁCTICAS DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Y PLANES DE CARRERA

Hallazgos

• El 25% de los OJA manifestó realizar evaluaciones de desempeño de su personal, entre las estrategias o procedimientos utilizados son:

o La evaluación del Magistrado. o Sólo dos Tribunales (Oaxaca y Guanajuato) manifestaron contar con un

procedimiento diferenciando puestos administrativos de los técnicos e incluso formatos de evaluación del desempeño.

o Un 20% de los OJA mencionó estar diseñando el proceso de evaluación para incluirlo en sus manuales de organización.

• 20% de los OJA manifestó realizar planes de sucesión y carrera para su personal, tales como Baja California Sur, Yucatán, Guanajuato y Zacatecas.

7.4 ÁREAS DE OPORTUNIDAD DE NATURALEZA ORGANIZACIONAL

A partir de la información analizada se identifican algunas mejoras en términos de institucionalización de procesos organizacionales, considerando fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades entre los Órganos de Justicia Administrativa.

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FORTALEZAS OPORTUNIDADES

• Interés y participación por parte de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA), considerando que las muestras de información obtenidas oscilaron entre 20 y 22 OJA, representando 69 a 76% de todas las Entidades Federativas.

• En lo general los OJA documentan información referente al cumplimiento de sus procesos, estadística básica, lo cual puede servir de base para análisis y comparativos futuros a partir de mejoras implementadas.

• Cuentan con el soporte de la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos como medio integrador para formalizar prácticas y realizar mejoras a nivel nacional respetando la autonomía de cada Tribunal.

• Diseñar y estandarizar mecanismos de evaluación del desempeño del personal clave de los OJA.

• Diseñar e implementar programas de desarrollo y formación técnica y no técnica para los actores clave de los OJA.

• Generar un modelo de servicios compartidos para aprovechar la experiencia de los OJA e intercambiar procesos, prácticas e incluso talento.

• Acordar la conveniencia de institucionalizar el Servicio administrativo de carrera a nivel Nacional en los OJA.

• Estandarizar perfiles técnicos y no técnicos de los puestos clave de los OJA, diferenciando niveles de competencias y especificando la trayectoria o plan de carrera viable para dichos puestos.

• Desarrollar sistemas y programas que faciliten la operación de los OJA e incrementen su productividad.

DEBILIDADES AMENAZAS

• No se han establecido indicadores y parámetros de desempeño organizacional ligadas a incentivos conforme a la productividad de los OJA.

• No existe disciplina en la medición del desempeño en la totalidad de los OJA.

• No existen estándares y documentación de procesos y prácticas de recursos humanos con un enfoque de soporte al modelo de

• Vulnerabilidad ante presiones de ajustes en los presupuestos por falta de elementos de justificación y al existir inconsistencias entre el presupuesto y el gasto en función al número de juicios recibidos.

• Fuerte impacto en recortes presupuestales del Gobierno Federal, al no tener indicadores que permitan identificar las funciones en las que se puedan aplicar

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procesos y a los indicadores de desempeño de los OJA.

• Hacen falta indicadores comunes que permitan comparar el desempeño entre OJA e incluso otros Organismos nacionales e internacionales con materia común.

• La mayoría de los Magistrados cuenta con experiencia en diferentes ámbitos, se percibe poca especialización por parte de estos actores clave en materia Contencioso Administrativa.

dichos recortes presupuestales y optimizar las funciones.

• Incremento en la demanda de juicios que provoquen saturación de los Órganos de Justicia Administrativa y por consiguiente inconformidad generalizada en los ciudadanos afectando la imagen de productividad y eficiencia de los mismos.

A partir del análisis realizado, y de las relaciones establecidas entre los diferentes rubros identificados, se puede destacar la importancia de generar sinergias que permitan definir e institucionalizar inicialmente criterios de desempeño en los Órganos de Justicia Administrativa (OJA). El diseño de dichos criterios permitirá generar parámetros comunes de medición para medir su desempeño e identificar no sólo sus áreas de mejora, sino las prioridades a las cuáles pueden enfocarse como grupo a nivel Nacional.

En términos de estructura es importante que los Órganos de Justicia Administrativa consideren el modelo de procesos como una alternativa base para el diseño de sus estructuras organizacionales con la finalidad de incrementar la productividad de sus recursos y enfocarlos en los procesos de mayor importancia para los OJA.

El modelo de procesos contempla una organización orientada a procesos que permitan enfocarse en los clientes finales del servicio de los OJA, así como las relaciones y dependencias entre los procesos. De igual forma al establecer un modelo basado en procesos se pueden determinar indicadores de medición para los mismos, bajo un enfoque de resultados y creación de valor, permitiendo a los OJA alcanzar una estandarización operativa, lograr sinergias y bajos costos, así como mejorar su servicio al cliente dándoles una mayor velocidad de respuesta y asegurando sus metas de crecimiento y control. El enfoque de procesos permite mejorar aspectos críticos como duplicidad de tareas, ineficiencias, redundancias e indefiniciones; de igual forma permite reaccionar de forma más ágil a las necesidades del entorno, transparentando las obligaciones y derechos de los integrantes de las organizaciones.

En este mismo sentido es necesario hacer un ejercicio de medición de cargas de trabajo que permita, a partir de procesos estándares, establecer criterios para conocer el número ideal de

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la plantilla que debe tener cada sala y así mismo, establecer el número de salas ideal para cada OJA.

De igual forma, es importante homologar o establecer criterios para determinar la retribución (sueldos e incentivos) de los Magistrados, y del personal en general, en función a escolaridad, experiencia, número de juicios recibidos por Órganos de Justicia Administrativa y productividad general de la administración de los mismos. Este elemento es de suma importancia para vincular el desempeño del OJA con la retribución para los Magistrados.

Otro aspecto relevante es homologar los alcances en las funciones y actividades de los principales puestos de los Órganos de Justicia Administrativa para aprovechar al máximo el perfil de la gente, identificando si existen recursos subutilizados. En relación a este aspecto, y dado que la mayoría de los Magistrados cuentan con experiencia en diferentes ámbitos, y en lo general, poca experiencia en materia Contencioso Administrativa, sería importante establecer criterios para la especialización y continua actualización por parte de estos actores clave, en materia Contencioso Administrativa.

Por otra parte también se recomienda evaluar el establecimiento potencial de una red de servicios compartidos, por ejemplo en TI (sistemas o programas que faciliten la ejecución de sus procesos sustantivos, de digitalización de expedientes, entre otros) o en RH, en la que los costos se compartan y las mismas estructuras cubran los servicios de uno o más Órganos de Justicia Administrativa. Esto es recomendable dado que algunos OJA son Salas que comparten servicios con organismos Gubernamentales; sin embargo, no se observa un enfoque de los procesos de Recursos Humanos en función a las necesidades particulares de los Órganos de Justicia Administrativa.

Finalmente, es importante fortalecer las relaciones de sinergia que se han generado, sin duda alguna respetando el ámbito de autonomía de cada OJA, pero construyendo criterios comunes de desempeño para obtener mejores resultados, reflejados en la productividad en términos jurídicos y presupuestales, no sólo por Entidad Federativa sino a nivel Nacional.

124

8. CONCLUSIONES Y LÍNEAS DE ACCIÓN

El diagnóstico nacional de la justicia administrativa tiene como propósito, como quedó apuntado al inicio del presente documento, conocer cuál es el estado que guarda la justicia administrativa en el país. Para ello, a partir de la información proporcionada por cada uno de los tribunales administrativos que participaron en el proyecto, se elaboró un análisis de la institución en su conjunto a fin de identificar las fortalezas y debilidades de la justicia administrativa en el país. A continuación sintetizamos algunas de las principales conclusiones y recomendaciones en los tres ámbitos en las que se encuentra dividido el estudio. El desarrollo puntual de cada una de estas conclusiones forma parte del cuerpo del diagnóstico.

• Independencia y Autonomía

Tanto el diagnóstico organizacional como normativo arroja asimetrías importantes en la organización de los OJA y su relación con los demás Poderes. Ello impacta en el alcance de su autonomía real, así como en la percepción que la ciudadanía tiene de estos órganos. Si bien tanto la CPEUM como muchas de las constituciones de las entidades federativas prevén la creación de la justicia administrativa, carecemos de un modelo institucional a nivel nacional.

El estudio muestra claramente que es urgente una modificación constitucional que establezca el mandato y diseño institucional básico para la justicia administrativa. El diseño de esta reforma está ya muy avanzado, pero podría ser enriquecido con los resultados del diagnóstico, a fin de asegurar que esta reforma constitucional tenga todos los elementos necesarios para que pueda generase un sistema nacional de justicia administrativa.

El análisis del número y tipo de controversias que se resuelven en el conjunto de los OJAS permite suponer que existe aún muy poco conocimiento entre los ciudadanos de su existencia y competencia. También muestra que en el país existe en general poca especialización en el foro que permita maximizar el potencial que existe en el uso generalizado de la justicia administrativa. Por otro lado, los datos muestran que los OJAS tienen una razonable independencia en sus decisiones.

• Acceso a la justicia (Procedimientos)

Los análisis normativo y organizacional muestran que aunque existe un procedimiento administrativo básico que plasman la mayor parte de las leyes procesales del país, existen varianzas muy importantes en el desarrollo de sus diferentes etapas e instancias. Esto genera en muchos casos procedimientos complejos que requieren mayor inversión de recursos y tiempos, sin que parezca existir una justificación sustantiva o material. En el mismo sentido, no parece

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haber una racionalidad única que justifique la necesidad de un procedimiento uni o binstancial. Por otro lado, el análisis de las cargas de trabajo sugiere que convendría establecer un procedimiento simplificado para los asuntos de menor cuantía e importancia, y uno más complejo para resolver los asuntos que requieren de una mayor inversión de tiempo y recursos jurídicos. En otras palabras, recomendamos generar un modelo procesal que permita resolver en forma eficiente los casos según su complejidad –por ejemplo un procedimiento simplificado uninstancial para cuantías pequeñas- reservando la doble instancias para juicios de mayor importancia (por ejemplo negativa ficta o algunas cuestiones fiscales).

Adicionalmente el juicio de nulidad no parece ser el procedimiento idóneo para todos los casos que se presentan ante los OJAS, por lo que valdría la pena explorar aquellos donde se requiera un juicio especializado (por ejemplo en materia de responsabilidad patrimonial). Igualmente pueden considerarse la posibilidad de establecer mecanismos alternativos de solución de controversias (como conciliación o arbitraje) en ciertas materias.

• Justicia pronta, completa imparcial

Los resultados del diagnóstico muestran que se requiere una política general de especialización y profesionalización en materia de justicia administrativa para el personal jurisdiccional del conjunto de los OJAS. Convendría extender además esta política a los abogados postulantes de los foros locales. Recomendamos considerar un sistema integral de capacitación y profesionalización que, junto con las instituciones de educación superior, pueda aprovechar las capacidades ya generadas en los OJAS así como en otros órganos de impartición de justicia tanto de nivel federal, como local. También recomendamos establecer perfiles de puestos, reglas de ingreso, promoción y evaluación de los funcionarios jurisdiccionales, así como el desarrollo de indicadores de desempeño que permitan evaluar la profesionalización y especialización de los integrantes de los OJAS.

El estudio muestra que existe una varianza notable en el desempeño de los OJAS. Ello significa que la mayor parte de ellos carecen de modelos básicos de organización judicial pues se identificaron procedimientos ineficientes con actividades reiteradas, indefinición de funciones con cargas de trabajo poco claras o procesos redundantes que no añaden valor. Esto explica en parte la varianza en el desempeño, pues el modo de organización específico depende en gran medida de las personas que lo operan, aún dentro de un mismo tribunal.

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Otra consecuencia de lo anterior es que no existen parámetros que permitan definir criterios de desempeño para identificar prioridades y áreas de mejora. Recomendamos entonces generar modelos de procesos como alternativa base para el diseño de estructuras organizacionales adecuadas a las circunstancias específicas de los OJAS. Estos modelos pueden integrar un modelo de buenas prácticas que permita a cada uno de los OJAS adaptarlo a sus necesidades específicas. Es también recomendable evaluar el establecimiento de redes de servicios compartidos entre OJAS sobretodo por lo que hace a tecnologías de la información (sistemas y programas que faciliten la ejecución de procesos sustantivos, automatización de procesos manejo de archivos) o en materia de recursos humanos.

Los OJAS carecen de políticas e instrumentos para la gestión, tanto de los documentos como de la información que generan en su quehacer cotidiano. Ello tiene un impacto directo en su capacidad institucional para generar la estadística básica necesaria para la gestión y planeación de su actividad. Ello genera también una percepción de falta de transparencia, que se debe menos a una “voluntad de opacidad” y más a las condiciones institucionales y organizacionales que no les permiten generar la información que se requiere, o bien hacerlo con un alto costo desproporcionado a sus recursos. Recomendamos la adopción de un modelo de estadística básica y la inversión en recursos humanos, materiales y tecnológicos para incrementar de manera rápida y significativa la capacidad institucional para la gestión documental y de información en todos los tribunales. Aquí conviene la adopción de políticas e instrumentos concertados a nivel nacional para facilitar este tránsito de manera ordenada y eficiente

El Diagnóstico Nacional de los OJAS ha permitido identificar las áreas de oportunidad y fortalezas de la institución , así como las mejores prácticas dentro del país y sugerir los elementos que deben reforzarse, a fin de lograr procedimientos administrativos internos eficientes y simplificar los procesos jurisdiccionales. A la vez el Diagnóstico Nacional permite uniformar la información respecto de la justicia administrativa de forma tal que sea comparable y aprovechable por todos los tribunales, con lo que el trabajo de todos, no sólo se facilita y eficiente, sino asegura el trato igualitario a todos los mexicanos que accedan a ellos sin importar la entidad en la que se encuentren. Así los OJAS cuentan con herramientas que les permiten tomar las medidas necesarias para afrontar los retos que como árbitros de las disputas entre particulares y la autoridad, la democracia impone. A la vez constituye un paso firme hacia el cambio de paradigma para entenderse como un prestador de servicios a la ciudadanía, con una política de transparencia, con procesos claros y responsables plenamente identificados que le permite un eficiente uso de los recursos redundando en una impartición de justicia de calidad.

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9. ANEXOS

9.1 ANEXOS DIMENSIÓN PROCEDIMIENTO

9.1.1 ANEXO 1 RELACIÓN DE DEMANDAS

Estado AñoDemandas recibidas

Demandas admitidas

Demandas desechadas

Prevenciones Incompetencia Desistimientos

2006 340 308 32 35 0 42007 1,049 888 161 178 0 72008 1,346 1,174 172 201 0 112006 51 44 7 0 0 02007 54 51 3 0 2 02008 55 52 3 0 1 1

Chiapas 2008 313 169 120 130 13 82006 950 924 26 29 0 192007 1,066 1,035 31 37 1 122008 1,002 964 38 23 2 92006 9,507 8,051 965 1,755 35 1132007 9,474 8,702 787 1,439 31 972008 10,519 9,147 906 1,468 44 852006 443 428 22 1,504 0 212007 504 504 23 756 1 392008 514 449 56 1,788 0 562006 8,690 7,980 510 200 197 1932007 10,460 9,846 369 169 121 1582008 10,026 9,488 696 528 127 1612006 550 412 63 188 14 422007 602 462 60 101 25 452008 596 403 153 152 25 242006 1,495 1,204 315 430 0 02007 1,622 1,211 342 477 0 02008 1,982 1,605 394 481 0 0

Michoacán 2008 326 192 134 285 17 222006 509 452 53 58 9 142007 718 656 57 52 25 102008 630 593 46 99 5 82006 619 569 50 0 4 62007 840 782 58 0 8 132008 879 868 44 0 6 112007 131 94 37 0 0 02008 581 493 88 0 0 02006 4,025 3,876 149 460 2 32007 3,315 3,258 105 415 3 02008 4,183 3,926 90 605 11 152006 146 78 68 26 2 12007 84 56 28 12 8 22008 85 67 18 7 0 12006 177 166 11 9 10 22007 176 161 15 8 10 32008 226 207 19 12 3 4

2006 27,502 24,492 2,271 4,694 273 4182007 30,095 27,706 2,076 3,644 235 3862008 33,263 29,797 2,977 5,779 254 416

Aguasca l ientes

Campeche

Col ima

Ja l i sco

Nayari t

Dis tri to Federa l

Durango

Edomex

Guanajuato

Zacatecas

Agregado

Sina loa

Tamaul ipas

Nuevo León

Oaxaca

128

9.1.2 ANEXO 2 PROPORCIÓN DE DEMANDAS POR NÚMERO DE HABITANTES

Entidad AñoDemandas recibidas

Población (Censo 2005)

PEA (INEGI,2009)

Demandas/Pob

Demandas/PEA

Por cada 100,000

habitantes (Censo)

Por cada 100,000

habitantes (PEA)

Por cada 10,000

habitantes (Censo)

Por cada 10,000

habitantes (PEA)

Por cada 1,000

habitantes (Censo)

Por cada 1,000

habitantes (PEA)

Aguascalientes 2008 1,346 1,065,416 455,934 0.0012634 0.0029522 126.34 295.22 13 30 1.26 2.95Campeche 2008 55 754,730 350,324 0.0000729 0.0001570 7.29 15.70 0.73 1.57 0.07 0.16

Chiapas 2008 313 4,293,459 1,684,487 0.0000729 0.0001858 7.29 18.58 0.73 1.86 0.07 0.19Colima 2008 1,002 567,996 290,103 0.0017641 0.0034539 176.41 345.39 17.64 34.54 1.76 3.45

Distrito Federal 2008 10,519 8,720,916 4,167,196 0.0012062 0.0025242 120.62 252.42 12.06 25.24 1.21 2.52Durango 2008 514 1,509,117 597,076 0.0003406 0.0008609 34.06 86.09 3.41 8.61 0.34 0.86Edomex 2008 10,026 14,007,495 6,376,247 0.0007158 0.0015724 71.58 157.24 7.16 15.72 0.72 1.57

Guanajuato 2008 596 4,893,812 1,986,640 0.0001218 0.0003000 12.18 30.00 1.22 3.00 0.12 0.30Jalisco 2008 1,982 6,752,113 3,088,598 0.0002935 0.0006417 29.35 64.17 2.94 6.42 0.29 0.64

Michoacán 2008 326 3,966,073 1,604,494 0.0000822 0.0002032 8.22 20.32 0.82 2.03 0.08 0.20Nayarit 2008 630 949,684 439,274 0.0006634 0.0014342 66.34 143.42 6.63 14.34 0.66 1.43

Nuevo León 2008 879 4,199,292 2,078,386 0.0002093 0.0004229 20.93 42.29 2.09 4.23 0.21 0.42Oaxaca 2008 581 3,506,821 1,463,113 0.0001657 0.0003971 16.57 39.71 1.66 3.97 0.17 0.40Sinaloa 2008 4,183 2,608,442 1,141,643 0.0016036 0.0036640 160.36 366.40 16.04 36.64 1.60 3.66

Tamaulipas 2008 85 3,024,238 1,408,626 0.0000281 0.0000603 2.81 6.03 0.28 0.60 0.03 0.06Zacatecas 2008 226 1,367,692 537,388 0.0001652 0.0004206 16.52 42.06 1.65 4.21 0.17 0.42

Agregado* 2008 33,263 62,187,296 27,669,529 0.0005349 0.0012022 53.49 120.22 5.35 12.02 0.53 1.20

*Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.

129

9.1.3 ANEXO 3 NOTA EN RELACIÓN A LAS CUANTÍAS

El análisis comparativo de promedios entre los OJA, requiere de realizar inferencias sobre un mismo atributo o característica de interés dentro de cada domino de estudio. Con el objetivo de detectar valores atípicos o extremos en dos niveles: nacional y por dominio, es necesario realizar un análisis univariado y multivariado sobre la distribución de los datos en cuanto a su dispersión y/o variabilidad.

En primer lugar se transforman los datos de la variable de interés en valores estándar. En general, para estandarizar o normalizar una variable se utiliza la siguiente expresión:

donde,

Z = variable estandarizada Xi = variable observada X = media σX = desviación estándar

De acuerdo con el tamaño de la muestra y considerando los factores de expansión en ambos niveles, nacional y por dominio, en el presente estudio se identifican a los valores atípicos aquellos casos con valores estándar superiores a 4. Una vez detectados, es necesario analizar la unicidad de cada valor en comparación con el resto de la población, para ello se realizan nuevamente las estimaciones o inferencias sobre el atributo de interés excluyendo cada valor designado como atípico.

Para el caso de la cuantía a nivel nacional, se identificaron 17 valores atípicos potenciales (ver gráfica A1), 41% de los cuales se localizan en Baja California. Al realizar los cálculos de los estimadores sin tomar en cuenta cada valor extremo, se observa que las diferencias no son relevantes, por lo que se concluye que a nivel nacional no es necesario excluir ningún valor extremo. Es importante señalar que el hecho de excluir totalmente los 17 valores atípicos del análisis a nivel nacional, se perdería la representatividad de la muestra para al menos una Entidad Federativa.

Al realizar el mismo análisis para cada órgano jurídico, se identificaron entre 1 y 3 valores atípicos en cada Entidad cuya suma es igual a 51 casos, mismos que representan un porcentaje significativo del 2% dentro del total de la población.

Por lo anterior, en el análisis comparativo entre Entidades se lleva a cabo la exclusión de casos atípicos por OJA, mas no a nivel nacional.

x

XXiZσ−

=

130

Gráfica A1. Distribución de la variable cuantía por OJA

Univariate Statistics

9,959 3,639 2,823 17,096

2,233,943 701,980 857,204 3,610,681

84,295 39,234 7,349 161,241

48,504 8,345 32,138 64,870

2,301 429 1,459 3,142

59,637 13,357 33,440 85,834

153,275 34,019 86,556 219,995

44,178 11,060 22,488 65,869

65,855 31,192 4,681 127,029

1,062 116 834 1,290

69,935 15,065 40,389 99,482

22,580 5,537 11,720 33,440

126,125 41,337 45,054 207,196

261,858 63,788 136,756 386,961

428,641 102,637 227,348 629,934

15,869 4,823 6,411 25,327

42,103 12,810 16,981 67,226

18,466 5,228 8,213 28,719

46,353 12,679 21,487 71,220

99,307 26,584 47,170 151,445

104,989 36,204 33,985 175,994

22,672 10,672 1,740 43,603

321,979 83,926 157,380 486,577

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

Cuantía promedio

EstadoAGUASCALIENTES

BAJA CALIFORNIA

BAJA CALIFORNIA SUR

CAMPECHE

COLIMA

CHIAPAS

DISTRITO FEDERAL

DURANGO

GUANAJUATO

HIDALGO

MEXICO

MICHOACAN

MORELOS

NAYARIT

NUEVO LEON

OAXACA

QUERETARO

SINALOA

TABASCO

TAMAULIPAS

TLAXCALA

YUCATAN

ZACATECAS

Estimate Standard Error Lower Upper

95% ConfidenceInterval

Tabla A1. Distribución de la variable cuantía por OJA

131

9.1.4 ANEXO 4 DURACIÓN PROMEDIO DEL PROCESO

Tabla A2. Duración promedio del proceso en días hábiles por OJA

Univariate Statistics

46.6449 1.90657 42.9070 50.3827 .853

613.2143 22.43567 569.2287 657.1999 .258

315.7589 25.08392 266.5814 364.9365 .082

375.4490 21.83279 332.6454 418.2526 .122

128.7873 5.95966 117.1032 140.4713 .753

155.3322 8.04863 139.5527 171.1117 .157

222.6449 7.57247 207.7989 237.4909 4.605

199.1883 7.20863 185.0556 213.3210 .136

235.1037 8.76498 217.9198 252.2876 .237

241.3589 5.41618 230.7403 251.9774 .092

118.3459 2.61289 113.2232 123.4685 3.037

128.5821 11.48956 106.0566 151.1076 .130

295.5339 11.97181 272.0629 319.0049 .337

245.5077 16.37995 213.3945 277.6210 .108

292.3453 7.56817 277.5077 307.1828 .734

145.9315 6.10105 133.9703 157.8927 .135

233.5491 10.37105 213.2165 253.8818 .155

266.6745 8.88839 249.2486 284.1004 .305

221.2878 8.07338 205.4597 237.1158 .228

506.2434 34.20590 439.1820 573.3048 .134

182.1042 10.79375 160.9429 203.2656 .173

129.0051 2.04263 125.0005 133.0097 .025

157.1903 7.52533 142.4367 171.9438 .147

Duración total del proceso























EstadoAGUASCALIENTES

BAJA CALIFORNIA

BAJA CALIFORNIA SUR

CAMPECHE

COLIMA

CHIAPAS

DISTRITO FEDERAL

DURANGO

GUANAJUATO

HIDALGO

MEXICO

MICHOACAN

MORELOS

NAYARIT

NUEVO LEON

OAXACA

QUERETARO

SINALOA

TABASCO

TAMAULIPAS

TLAXCALA

YUCATAN

ZACATECAS

Estimate Standard Error Lower Upper

95% ConfidenceInterval

Design Effect

132

9.1.5 ANEXO 5 SENTIDO DE LAS SENTENCIAS PRONUNCIADAS

Estado Año Total Sentencias

pronunciadas Nulidad Validez Sobreseimientos Nulidad % Validez % Sobreseimientos %

2006 352 249 46 57 71% 13% 16%

2007 767 658 38 71 86% 5% 9%

2008 1,149 1,042 24 83 91% 2% 7%2006 27 0 0 0 0% 0% 0%2007 31 0 0 0 0% 0% 0%2008 30 0 0 0 0% 0% 0%

Chiapas 2008 74 24 28 22 32% 38% 30%2006 930 815 67 48 88% 7% 5%2007 1,019 932 77 10 91% 8% 1%2008 1,008 935 50 23 93% 5% 2%2006 9,624 8,005 775 844 83% 8% 9%2007 9,224 7,697 696 831 83% 8% 9%2008 10,235 8,727 593 915 85% 6% 9%2006 183 179 4 41 98% 2% 22%2007 474 273 240 28 58% 51% 6%2008 373 343 14 19 92% 4% 5%2006 5,063 3,138 945 651 62% 19% 13%2007 6,940 4,521 1,465 1,001 65% 21% 14%2008 7,036 4,751 1,070 1,210 68% 15% 17%2006 496 316 160 46 64% 32% 9%2007 450 237 134 82 53% 30% 18%2008 485 211 161 60 44% 33% 12%2006 1,173 613 291 269 52% 25% 23%2007 1,199 647 255 297 54% 21% 25%2008 1,317 754 228 335 57% 17% 25%

Michoacán 2008 88 34 28 26 39% 32% 30%2006 523 486 37 102 93% 7% 20%2007 465 442 23 36 95% 5% 8%2008 783 744 39 47 95% 5% 6%2006 414 185 155 74 45% 37% 18%2007 376 202 107 67 54% 28% 18%2008 685 406 193 86 59% 28% 13%2007 53 34 13 6 64% 25% 11%2008 273 118 21 30 43% 8% 11%2006 105 27 10 5 26% 10% 5%2007 90 35 7 3 39% 8% 3%2008 125 39 6 3 31% 5% 2%2006 4,030 3,465 107 577 86% 3% 14%2007 3,076 2,466 93 704 80% 3% 23%2008 2,856 3,009 61 396 105% 2% 14%2006 50 16 26 8 32% 52% 16%2007 35 20 10 5 57% 29% 14%2008 31 11 12 8 35% 39% 26%2006 183 78 17 61 43% 9% 33%2007 189 100 17 54 53% 9% 29%2008 249 154 14 57 62% 6% 23%

2006 23,126 17,572 2,640 2,783 81% 12% 13%2007 24,357 18,264 3,175 3,195 77% 13% 13%2008 26,767 21,302 2,542 3,320 79% 9% 12%

Zacatecas

Agregado

Nuevo León

Oaxaca

Querétaro

Sinaloa

Tamaulipas

Durango

Edomex

Guanajuato

Jalisco

Nayarit

Aguascalientes

Campeche

Colima

Distrito Federal

133

9.1.6 ANEXO 6 TABLAS DE FRECUENCIAS – ANÁLISIS DE EXPEDIENTES

NOTA: La forma de acceso a las tablas de frecuencias-análisis de expedientes es a través de la siguiente liga, ya que el mencionado archivo se encuentra en formato Excel.

Tabla de frecuencias nacional.xlsx

134

9.2 ANEXOS DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL

Relación de anexos

ID DESCRIPCIÓN

A Fuentes de información utilizadas. B Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por persona. C Tabla y distribución Nacional de Juicios atendidos por Sala.

D Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Magistrados de los OJA.

E Tabla y Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los Secretarios de los OJA.

F Tabla de género de Magistrados por OJA.

G Tabla y Distribución Nacional de Escolaridad de los Magistrados por OJA. H Tabla de escolaridad de los Magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio. I Tabla de distribución de actualizaciones de Magistrados por cada OJA. J Tabla y Gráfica de Costo promedio por Juicio. K Tabla de los Órganos con menor y mayor costo promedio por juicio

L Organigrama Aguascalientes M Organigrama Baja California N Organigrama Baja California Sur O Organigrama Campeche P Organigrama Chiapas Q Organigrama Colima

R Organigrama Distrito Federal S Organigrama Durango T Organigrama Estado de México U Organigrama Guanajuato V Organigrama Guerrero W Organigrama Hidalgo

X Organigrama Jalisco Y Organigrama Michoacán Z Organigrama Morelos 1 Organigrama Nayarit 2 Organigrama Nuevo León 3 Organigrama Oaxaca

4 Organigrama Querétaro 5 Organigrama Sinaloa 6 Organigrama Tamaulipas 7 Organigrama Yucatán 8 Organigrama Zacatecas

9 Distribución de OJA conforme a su naturaleza e instancias con las que cuenta, así como juicios recibidos y plantilla total.

10 Distribución de uso de tecnología por OJA. 11 Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados.

135

9.2.1 ANEXO A: FUENTES DE INFORMACIÓN UTILIZADAS

Fuentes de información utilizadas

Dat

os d

emog

ráfic

os: g

éner

o y

edad

por

Mag

istr

ado

Núm

ero

de ju

icio

s re

cibi

dos

por

Trib

unal

Pres

upue

sto

tota

l del

Tri

buna

l

Cost

o to

tal d

e la

nóm

ina

de c

ada

Trib

unal

Plan

tilla

tota

l de

cada

Tri

buna

l

Núm

ero

de M

agis

trad

os p

or T

ribu

nal

Núm

ero

de S

ecre

tari

os p

or T

ribu

nal

Núm

ero

de S

alas

por

Tri

buna

l

Org

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ram

a po

r Tr

ibun

al

Proc

esos

de

Recu

rsos

Hum

anos

Niv

el d

e es

cola

rida

d de

los

Mag

istr

ados

Act

ualiz

ació

n de

los

Mag

istr

ados

Áre

as d

e ex

perie

ncia

de

los

Mag

istr

ados

Fichas curriculares de cada Magistrado por Tribunal

x x x x x

Estadística básica de análisis de tipo de juicios por Tribunal.

x

Sección de datos generales del Cuestionario solicitado a cada Tribunal.

x x x x x

Sección de datos presupuestales del Cuestionario solicitado a cada Tribunal.

x x

Organigrama por Tribunal. x x x x x Plantilla total de empleados. x x x Sueldos integrados, tabulador o nómina de cada Tribunal.

x x x x

Informes de labores del Presidente correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008.

x x x

Presupuesto aprobado para el Tribunal Contencioso de la entidad para los años 2006, 2007 y 2008 (desglosado).

x x

Presupuesto ejercido para el Tribunal Contencioso de la entidad para los años 2006, 2007 y 2008 (desglosado).

x x

Cuestionario de prácticas de RH x Otros: página de internet, llamadas telefónicas.

x x x x

136

9.2.2 ANEXO B: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE JUICIOS ATENDIDOS POR PERSONA.

Plantilla Total Juicios recibidos Juicios por

persona

Aguascalientes 8 1346 168

Baja California 51 1225 24

Baja California Sur 6 42 7

Campeche 23 55 2

Chiapas 95 313 3

Colima 15 1002 67

DF 546 10519 19

Durango 25 514 21

Estado de México 177 10026 57

Guanajuato 73 596 8

Guerrero 137 4015 29

Hidalgo 20 631 32

Jalisco 74 1982 27

Michoacán 58 326 6

Morelos 42 199 5

Nayarit 25 630 25

Nuevo León 61 879 14

Oaxaca 34 581 17

Querétaro 44 1217 28

Quintana Roo ND

San Luis Potosí ND

Sinaloa 72 4183 58

Sonora 12 ND

Tabasco 24 529 22

Tamaulipas 17 85 5

Tlaxcala 17 216 13

Veracruz 33 ND

Yucatán 8 178 22

Zacatecas 12 224 19

Promedio Nacional 28

137

Nomenclatura:

ND No se puede determinar por falta de información

PN Promedio Nacional

Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Informes de Labores de los años 2008 y 2009.

138

9.2.3 ANEXO C: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE JUICIOS ATENDIDOS POR SALA.

Salas (Regionales, Superiores,

Supernumerarias). Juicios recibidos Juicios atendidos por Sala




Campeche 1 55 55

Chiapas 2 313 157

Colima 1 1002 1002

DF 2 10519 5260

Durango 1 514 514


Guanajuato 1 596 596

Guerrero 9 4015 446

Hidalgo 1 631 631

Jalisco 6 1982 330

Michoacán 1 326 326

Morelos 3 199 66

Nayarit 1 630 630


Oaxaca 3 581 194


Quintana Roo 1 ND

San Luis Potosí 1 ND

Sinaloa 4 4183 1046

Sonora 1 ND

Tabasco 4 529 132

Tamaulipas 1 85 85

Tlaxcala 1 216 216

Veracruz 4 ND

Yucatán 1 178 178

Zacatecas 1 224 224


139

Nomenclatura:



Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Reporte Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. respecto a la Naturaleza de los OJA.

17%

69%

14%

Productividad Nacional: número de juicios atendidos en promedio

por Sala de los OJASuperior al PN Inferior al PN Sin información

140

9.2.4 ANEXO D: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE JUICIOS PROMEDIO ATENDIDOS POR LOS

MAGISTRADOS DE LOS OJA

Magistrados por OJA Juicios recibidos Juicios atendidos por

Magistrado




Campeche 3 55 18

Chiapas 7 313 45

Colima 3 1002 334

DF 27 10519 390

Durango 3 514 171




Hidalgo 3 631 210

Jalisco 7 1982 283

Michoacán 3 326 109

Morelos 3 199 66

Nayarit 3 630 210


Oaxaca 3 581 194


Quintana Roo 1 ND


Sinaloa 7 4183 598

Sonora 1 ND

Tabasco 5 529 106

Tamaulipas 1 85 85

Tlaxcala 3 216 72

Veracruz 6 ND

Yucatán 1 178 178

Zacatecas 1 224 224


141

Nomenclatura:



Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Organigramas de los Tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009.

34%

52%

14%

Productividad Nacional: número de juicios atendidos en promedio por

Magistrado.Superior al PN Inferior al PN Sin información

142

9.2.5 ANEXO E: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE JUICIOS PROMEDIO ATENDIDOS POR LOS

SECRETARIOS DE LOS OJA

Secretarios por OJA Juicios recibidos Juicios atendidos por

Secretario




Campeche 7 55 8

Chiapas 17 313 18

Colima 2 1002 501

DF 108 10519 97

Durango 3 514 171




Hidalgo 3 631 210

Jalisco 16 1982 124

Michoacán 9 326 36

Morelos 12 199 17

Nayarit 13 630 48


Oaxaca 4 581 145


Quintana Roo ND

San Luis Potosí ND

Sinaloa 14 4183 299

Sonora 5 ND

Tabasco 1 529 529

Tamaulipas 4 85 21

Tlaxcala 7 216 31

Veracruz 19 ND

Yucatán 1 178 178

Zacatecas 1 224 224


143

Nomenclatura:



Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Organigramas de los Tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009.

31%

55%

14%

Productividad Nacional: número de juicios atendidos en promedio por

Secretario.Superior al PN Inferior al PN Sin información

144

9.2.6 ANEXO F: TABLAS DE GÉNERO

F M Total

Aguascalientes 1 1

Baja California 1 1

Baja California Sur 1 1

Campeche 3 3

Chiapas 1 6 7

Colima 2 2

DF 2 14 16

Durango 1 2 3


Guanajuato 1 3 4

Guerrero 1 1

Hidalgo 1 2 3

Jalisco 1 5 6

Michoacán 1 2 3

Morelos 4 4

Nayarit 1 1

Nuevo León 2 1 3

Oaxaca 4 2 6

Querétaro ND

Quintana Roo ND

San Luis Potosí ND

Sinaloa 2 5 7

Sonora ND

Tabasco ND

Tamaulipas 1 1

Tlaxcala 3 3

Veracruz ND

Yucatán 1 1

Zacatecas 1 1

Totales 19 76 95

Nomenclatura:


Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados.

145

Estado H M Total H M Total H M Total H M Total H M Total H M Total M H Total

Aguascalientes 1 0 1 1 1 2 1 0 1 4 4 8Porcentaje 100 0 100 50 50 100 100 0 100 50 50 100

Baja California 2 2 4 2 2 4 1 0 1 1 1 2 2 8 10 2 3 5 40 19 59Porcentaje 50 50 100 50 50 100 100 0 100 50 50 100 20 80 100 40 60 100 68 32 100

Baja California Sur 1 1 1 1 2 1 1 3 3 6Porcentaje 100 0 100 50 50 100 0 100 100 50 50 100Campeche 3 0 3 4 3 7 0 1 1 11 12 23Porcentaje 100 0 100 57 43 100 0 100 100 48 52 100

Colima 2 2 2 2 4 2 2Porcentaje 100 0 100 50 50 100 0 100 100

Distrito federal 14 7 21 35 53 88 22 11 33 2 3 3 6 7 13 20 5 25 216 330 546Porcentaje 67 33 100 40 60 100 67 33 100 67 100 167 46 54 100 80 20 100 40 60 100Guanajuato 3 1 4 6 6 12 1 1 2 3 1 4 38 33 71Porcentaje 75 25 100 50 50 100 50 50 100 75 25 100 54 46 100Guerrero 7 4 11 7 15 22 5 4 9 4 2 6 5 10 15 4 4 8 92 45 137

Porcentaje 64 36 100 32 68 100 56 44 100 67 33 100 33 67 100 50 50 100 67 33 100Hidalgo 2 1 3 4 2 6 1 1 2 2 1 3 10 9 19

Porcentaje 67 33 100 67 33 100 50 50 100 67 33 100 53 47 100Jalisco 5 1 6 17 8 25 9 5 14 9 6 15 51 51 102

Porcentaje 83 17 100 68 32 100 64 36 100 60 40 100 50 50 100Michoacán 2 1 3 6 3 9 1 2 3 0 0 0 35 23 58Porcentaje 67 33 100 67 33 100 33 67 100 60 40 100

Morelos 3 0 3 3 6 9 4 0 4 3 0 3 3 6 9 4 0 4 23 17 40Porcentaje 100 0 100 33 67 100 100 0 100 100 0 100 33 67 100 100 0 100 58 43 100

Nayarit 3 3 8 5 13 1 1 2 2 4Porcentaje 100 0 100 62 38 100 0 100 100 50 50 100

Nuevo León 1 2 3 3 11 14 4 1 5 1 2 3 41 20 61Porcentaje 33 67 100 21 79 100 80 20 100 33 67 100 67 33 100

Oaxaca 2 4 6 2 2 4 1 2 3 1 2 3 25 21 45Porcentaje 33 67 100 50 50 100 33 67 100 33 67 100 56 47 102Querétaro 2 2 4 6 10 2 4 6 0 2 2 2 2 4 1 1 28 16 44

Porcentaje 100 0 100 40 60 100 33 67 100 0 100 100 50 50 100 0 100 100 64 36 100Sinaloa 5 7 3 11 14 3 3 6 3 0 3 2 8 10 3 3 6 51 21 72

Porcentaje 71 0 71 21 79 100 50 50 100 100 0 100 20 80 100 50 50 100 71 29 100Tamaulipas 1 0 1 4 0 4 1 0 1 1 0 1 4 13 17Porcentaje 100 0 100 100 0 100 100 0 100 100 0 100 24 76 100

Tlaxcala 3 0 3 4 3 7 1 2 3 4 3 7Porcentaje 100 0 100 57 43 100 33 67 100 57 43 100Veracruz 4 3 7

Porcentaje 57 43 100Yucatán 1 0 1 1 1 2 1 1 2 6 8

Porcentaje 100 0 100 50 50 100 0 100 100 25 75 100Zacatecas 1 1 3 3 1 1 1 0 1 6 6 12Porcentaje 100 0 100 100 0 100 0 100 100 100 0 100 50 50 100

Agregado Nacional 64 23 89 120 141 261 57 43 100 37 25 62 24 44 68 33 16 49 680 649 1328Porcentaje 72 26 98 46 54 100 57 43 100 60 40 100 35 65 100 67 33 100 51 49 100

El agregado nacional fue compuesto por los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala,

Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

Número total de personal que

labora en el Tribunal (incluir

personal jurisdiccional y administrativo)

Número total de magistrados y/o jueces que

integran el tribunal

Número total de secretarios en el tribunal (incluye proyectistas y de

acuerdos)

Número total de actuarios o

notificadores en el tribunal

Total de magistrados y/o

jueces de las salas regionales

o auxiliares

Total de secretarios de las salas regionales o

auxiliares (incluye

proyectistas y de

acuerdos)

Total de actuarios o

notificadores de las salas

regionales o auxiliares

Nomeclatura: Hombre (H); Mujer (M)

146

9.2.7 ANEXO G: TABLA Y DISTRIBUCIÓN NACIONAL DE ESCOLARIDAD DE LOS MAGISTRADOS POR

OJA.

Escolaridad

Magistrados por OJA

Licenciatura Maestría Doctorado

Aguascalientes 1 1


Baja California Sur 1 1

Campeche 3 3

Chiapas 7 7

Colima 3 1

DF 27 8 7 1

Durango 3 2 1

Estado de México 18 7 7 2

Guanajuato 4

Guerrero 17 1

Hidalgo 3 1

Jalisco 7 1 2 3

Michoacán 3 2 1

Morelos 3 3

Nayarit 3 1 2

Nuevo León 3 1 2

Oaxaca 3 1 2

Querétaro 2 2

Quintana Roo 1

San Luis Potosí 3

Sinaloa 7

Sonora 1 1

Tabasco 5

Tamaulipas 1 1

Tlaxcala 3 2 1

Veracruz 6

Yucatán 1 1

Zacatecas 1 1

147

Nomenclatura:

Los campos vacios se deben a información no proporcionada.


50%

39%

11%

Distribución Nacional del nivel educativo de los Magistrados

Licenciatura Maestría Doctorado

148

9.2.8 ANEXO H: TABLA DE ESCOLARIDAD DE LOS MAGISTRADOS Y RELACIÓN CON LOS JUICIOS

ATENDIDOS EN PROMEDIO.

Escolaridad

Licenciatura Maestría Doctorado Clasificación de

Escolaridad Juicios atendidos por

Magistrado


Baja California 2 1 1 408


Campeche 3

1 18

Chiapas 7 1 45

Colima 1 2 334

DF ND 390

Durango 2 1 1 171

Estado de México 7 7 2 2 557

Guanajuato ND 149

Guerrero 1 1 236

Hidalgo 1 1 210

Jalisco 1 2 3 3 283

Michoacán 2 1 1 109

Morelos 3 2 66

Nayarit 1 2 2 210

Nuevo León 1 2 2 293

Oaxaca 1 2 3 194

Querétaro 2 1 609

Quintana Roo ND ND

San Luis Potosí ND ND

Sinaloa ND 598

Sonora 1 1 ND

Tabasco ND 106

Tamaulipas 1 1 85

Tlaxcala 2 1 2 72

Veracruz ND ND

Yucatán 1 1 178

Zacatecas 1 1 224

Totales 34 26 8

277

Nomenclatura:


En lo que respecta al rubro de Clasificación de Escolaridad, 1 se refiere a nivel Licenciatura, 2 a nivel Maestría y 3 a nivel Doctorado, asignados conforme a la mayoría de Magistrados registrados con el nivel de escolaridad.


149

9.2.9 ANEXO I: TABLA DE DISTRIBUCIÓN DE ACTUALIZACIONES DE MAGISTRADOS POR CADA OJA.

Magistrados por OJA Cursos / Diplomados /

Conferencias / Etc. Porcentaje de Magistrados

que se actualizan

Aguascalientes 1 1 100%

Baja California 3 1 33%

Baja California Sur 1 1 100%

Campeche 3 3 100%

Chiapas 7 6 86%

Colima 2 2 100%

DF 27 ND

Durango 2 2 100%

Estado de México 16 12 75%

Guanajuato 4 ND

Guerrero 17 ND

Hidalgo 3 3 100%

Jalisco 6 3 50%

Michoacán 3 3 100%

Morelos 4 4 100%

Nayarit 3 1 33%

Nuevo León 3 0 0%

Oaxaca 3 2 67%

Querétaro 2 ND

Quintana Roo 1 ND


Sinaloa 7 5 71%

Sonora 1 ND

Tabasco 5 ND

Tamaulipas 1 0 0%

Tlaxcala 3 2 67%

Veracruz 6 ND

Yucatán 1 ND

Zacatecas 1 0 0%

Nomenclatura:

ND No se puede determinar.

Los campos vacios se deben a información no proporcionada.

El indicador de Actualizaciones se refiere al número de Magistrados por Tribunal que manifestó mantenerse actualizado a través de cursos, diplomados, talleres, conferencias, etc.


150

9.2.10 ANEXO J: TABLA Y GRÁFICA DEL COSTO PROMEDIO POR JUICIO.

Presupuesto Juicios

recibidos Costo por juicio

Aguascalientes $ 3,606,380.00 1346 $ 2,679.33

Baja California $ 24,600,000.00 1225 $ 20,081.63

Baja California Sur 42 ND

Campeche $ 16,614,282.00 55 SC

Chiapas $ 22,835,702.45 313 $ 72,957.52

Colima $ 5,575,396.00 1002 $ 5,564.27

DF $ 257,073,219.00 10519 $ 24,438.94

Durango $ 4,452,931.00 514 $ 8,663.29

Estado de México $ 63,458,763.40 10026 $ 6,329.42

Guanajuato $ 30,293,414.66 596 $ 50,827.88

Guerrero 4015 ND

Hidalgo $ 4,196,034.00 631 $ 6,649.82

Jalisco $ 44,561,670.00 1982 $ 22,483.18

Michoacán $ 20,000,000.00 326 $ 61,349.69

Morelos $ 12,000,000.00 199 $ 60,301.51

Nayarit $ 8,078,713.21 630 $ 12,823.35

Nuevo León $ 21,363,166.89 879 $ 24,303.94

Oaxaca $ 15,050,823.74 581 $ 25,905.03

Querétaro $ 16,705,193.00 1217 $ 13,726.53

Quintana Roo ND

San Luis Potosí ND

Sinaloa $ 19,139,945.11 4183 $ 4,575.65

Sonora ND

Tabasco $ 13,196,471.00 529 $ 24,946.07

Tamaulipas $ 4,368,000.00 85 $ 51,388.24

Tlaxcala 216 ND

Veracruz ND

Yucatán $ 1,885,814.00 178 $ 10,594.46

Zacatecas $ 3,588,778.00 224 $ 16,021.33

Promedio Nacional $ 25,076.72

151

Nomenclatura:


SC Sin cálculo considerado puesto que la cifra presentada por la Sala de Campeche abarca el presupuesto asignado a todo el Tribunal del Estado sin diferencia lo relativo a la materia Contencioso Administrativa.

Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Informes de Labores de los años 2008 y 2009, Reportes de Presupuesto asignado y ejercido a los Tribunales en los años 2008 y 2009.

21%

52%

27%

Distribución Nacional del costo promedio por juicio

Superior al PN Inferior al PN Sin Cálculo o información

152

9.2.11 ANEXO K: TABLA DE MÍNIMOS Y MÁXIMOS EN COSTO PROMEDIO POR JUICIO.

Presupuesto Juicios recibidos Costo por juicio

Aguascalientes $ 3,606,380.00 1346 $ 2,679.33

Sinaloa $ 19,139,945.11 4183 $ 4,575.65

Colima $ 5,575,396.00 1002 $ 5,564.27

Estado de México $ 63,458,763.40 10026 $ 6,329.42

Hidalgo $ 4,196,034.00 631 $ 6,649.82

Presupuesto Juicios recibidos Costo por juicio

Guanajuato $ 30,293,414.66 596 $ 50,827.88

Tamaulipas $ 4,368,000.00 85 $ 51,388.24

Morelos $ 12,000,000.00 199 $ 60,301.51

Michoacán $ 20,000,000.00 326 $ 61,349.69

Chiapas $ 22,835,702.45 313 $ 72,957.52

Nomenclatura:


SC Sin cálculo

Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados, Informes de Labores de los años 2008 y 2009, Reportes de Presupuesto asignado y ejercido a los Tribunales en los años 2008 y 2009.

153

9.2.12 Anexo L: ORGANIGRAMA AGUASCALIENTES

Fuente: Información proporcionada por el Tribunal.

154

9.2.13 ANEXO M: ORGANIGRAMA BAJA CALIFORNIA


155

9.2.14 ANEXO N: ORGANIGRAMA BAJA CALIFORNIA SUR

Fuente: Información proporcionada por la Sala Civil Administrativa.

156

9.2.15 ANEXO O: ORGANIGRAMA CAMPECHE

Fuente: Información proporcionada por la Sala Administrativa Electoral.

157

9.2.16 ANEXO P: ORGANIGRAMA CHIAPAS

Fuente: Información obtenida del sitio de internet del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado de Chiapas, http://www.tjeachiapas.gob.mx/documentos/organigrama.pdf.

http://www.tjeachiapas.gob.mx/documentos/organigrama.pdf�

158

9.2.17 ANEXO Q: ORGANIGRAMA COLIMA


159

9.2.18 ANEXO R: ORGANIGRAMA DISTRITO FEDERAL

Área Jurídica

160

Ponencia de Sala Superior

161

Ponencia de Sala Ordinaria y Auxiliar

162

Secretaría General de Acuerdos

163

Secretaría General de Compilación y Difusión

164

Secretaría General de Asesoría y Defensoría Jurídica


165

9.2.19 Anexo S: ORGANIGRAMA DURANGO


166

9.2.20 Anexo T: ORGANIGRAMA ESTADO DE MÉXICO


167

9.2.21 Anexo U: ORGANIGRAMA GUANAJUATO


168

9.2.22 ANEXO V: ORGANIGRAMA GUERRERO

170


171

9.2.23 ANEXO W: ORGANIGRAMA HIDALGO


172

9.2.24 ANEXO X: ORGANIGRAMA JALISCO


173

9.2.25 ANEXO Y: ORGANIGRAMA MICHOACÁN


174

9.2.26 ANEXO Z: ORGANIGRAMA MORELOS


175

9.2.27 ANEXO 1: ORGANIGRAMA NAYARIT


176

9.2.28 ANEXO 2: ORGANIGRAMA NUEVO LEÓN


177

9.2.29 ANEXO 3: ORGANIGRAMA OAXACA

Nota: El presente organigrama representa la estructura existente al momento de realizar el presente Diagnóstico y no incorpora las recientes reformas del Tribunal.


178

9.2.30 ANEXO 4: ORGANIGRAMA QUERÉTARO


179

9.2.31 ANEXO 5: ORGANIGRAMA SINALOA


180

9.2.32 ANEXO 6: ORGANIGRAMA TAMAULIPAS


181

9.2.33 ANEXO 7: ORGANIGRAMA YUCATÁN


182

9.2.34 ANEXO 8: ORGANIGRAMA ZACATECAS


183

9.2.35 ANEXO 9: DISTRIBUCIÓN DE OJA CONFORME A SU NATURALEZA E INSTANCIAS CON LAS QUE

CUENTA, ASÍ COMO JUICIOS RECIBIDOS Y PLANTILLA TOTAL

OJA Instancias Naturaleza Juicios recibidos Plantilla Total

Aguascalientes 1 2 1346 8

Baja California 2 1 1225 51

Baja California Sur 1 2 42 6

Campeche 2 2 55 23

Chiapas 2 2 313 95

Colima 1 1 1002 15

DF 2 1 10519 546

Durango 2 1 514 25

Estado de México 2 1 10026 177

Guanajuato 2 1 596 73

Guerrero 2 1 4015 137

Hidalgo 2 2 631 20

Jalisco 1 2 1982 74

Michoacán 1 1 326 58

Morelos 1 2 199 42

Nayarit 2 1 630 25

Nuevo León 2 1 879 61

Oaxaca 2 1 581 34

Querétaro 2 1 1217 44

Quintana Roo 1 2

San Luis Potosí 1 1

Sinaloa 2 1 4183 72

Sonora 1 1 12

Tabasco 1 1 529 24

Tamaulipas 1 1 85 17

Tlaxcala 1 2 216 17

Veracruz 2 2 33

Yucatán 1 1 178 8

Zacatecas 1 1 224 12

Totales 41513 1709

Nomenclatura: ND, No se puede determinar por falta de información

Fuentes: Documento sobre la Naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C., Plantilla base; número de demandas recibidas en el 2008 por OJA (Estadística Básica) y número total de personal.

184

9.2.36 ANEXO 10: DISTRIBUCIÓN DE USO DE TECNOLOGÍA POR OJA

OJA Plantilla

Total PC's por Tribunal

Promedio PC's por persona

Red interna

Red interna relacionada con otras redes estatales o nacionales

Aguascalientes 8 11 1.38 1 2

Baja California 51 62 1.22 2 2

Baja California Sur 6 5 0.83 1 2

Campeche 23 44 1.91 2 2

Chiapas 95 75 0.79 1 2

Colima 15 10 0.67 2

DF 546 550 1.01 1 2

Durango 25 24 0.96 2 2

Estado de México 177 105 0.59 1 2

Guanajuato 73 62 0.85 1 2

Guerrero 137

ND

Hidalgo 20 16 0.80 1 1

Jalisco 74 91 1.23 1 2

Michoacán 58 65 1.12 1 2

Morelos 42 54 1.29 1 2

Nayarit 25 27 1.08 2

Nuevo León 61 78 1.28

1

Oaxaca 34 37 1.09 1 2

Querétaro 44 50 1.14 1 2

Quintana Roo

ND

San Luis Potosí

ND

Sinaloa 72 64 0.89 1 1

Sonora 12

ND

Tabasco 24

ND

Tamaulipas 17 9 0.53 1 2

Tlaxcala 17 20 1.18 1 2

Veracruz 33

ND

Yucatán 8

ND

Zacatecas 12 14 1.17 1 2

Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No.

Fuentes: Sección de Infraestructura y Tecnologías de la Información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.

185

9.2.37 ANEXO 11: SISTEMAS O PROGRAMAS DISEÑADOS PARA LOS OJA Y ACTIVIDADES PARA LAS

QUE SON UTILIZADOS

OJA

Sistemas o programas diseñados

para el TCA

Gestión de

asuntos Estadística

Comunicación interna

Comunicación con los

usuarios

Consulta de

legislación

Consulta de decisiones judiciales

Ayuda a la elaboración de

sentencias Otros

Aguascalientes 1 X X X X X

Baja California 2

Baja California Sur 1 X X X

Campeche 2

Chiapas 2

Colima 1

DF 1 X X A

Durango 2

Estado de México 1 X

Guanajuato 1 X X OP

Guerrero

Hidalgo 1 X X X X X

Jalisco 1 X X X X X X

Michoacán 1 X X OP

Morelos 2

Nayarit 2 X X

Nuevo León 2 X X X X X X

Oaxaca 1 X

Querétaro 1 X X

Quintana Roo

San Luis Potosí

Sinaloa 1 X X X X X X X

Sonora

Tabasco

Tamaulipas 2

Tlaxcala 2

Veracruz

Yucatán

Zacatecas 1 X X X X X

Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No; OP = Oficialía de Partes; A = Administrativos.

Fuentes: Sección de Infraestructura y Tecnologías de la Información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.

186

10. BIBLIOGRAFÍA

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