Documento 3/2016 La fiscalidad local en Galicia Situación...

Documento 3/2016

Red Localis

1Marzo 2016

Miguel Ángel Santirso FernándezAntonio López Díaz

www.redlocalis.com

La fiscalidad local en GaliciaSituación y retos

Documento 3/2016

Autores

2

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

Rede Local de Administración Pública

Red Localis

A Red Localis, Rede Local de Administración Pública, é unha rede sobre o municipalismo galego, da que forman parte profesores e investigadores das tres universidades galegas e profesionais do mundo local en Galicia. A Red Localis busca convertirse nun foro de re-flexión sobre a xestión do municipalismo galego. A Red Localis conta co apoio loxístico e material do grupo de investigación GEN (Governance and Economics research Network) da Universidade de Vigo.

Documento 3/2016

Red Localis

3Marzo 2016

ÍNDICE

I. Las haciendas locales en la crisis. 2007-2014

II. La situación financiera de los ayuntamientos de Galicia . Consideraciones generales . Gasto e ingreso local en galicia: Evolución

III. Algunas propuestas en relación a los tributación local . IBI . IAE . IVTM . IIVTNU . ICIO . Tasas y precios públicos . Revisión de los beneficios fiscales . Simplificación de la gestión y recaudación tributarias

IV. Conclusiones y recomendaciones

Bibliografía

4

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

El artículo 142 de la CE establece que Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desem-peño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nu-trirán fundamentalmente de tributos pro-pios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

La financiación local resulta en un asun-to de trascendencia fundamental cuyo sucesivo aplazamiento de su conside-ración como elemento estratégico de la financiación del conjunto de las Adminis-traciones Públicas ha afectado al acervo competencial y a la cartera de servicios de las entidades locales. Los postulados constitucionales sobre los que debe dis-currir son los de suficiencia y autonomía. Ni una ni otra se ha alcanzado plenamen-te en el sentir de los responsables públi-cos de estas organizaciones.

La crisis económica que se inició en 2007 derivó pronto en fuertes dificultades presupuestarias que demandaron nece-sidades urgentes de financiación: El défi-cit público superó el 10%; la deuda finan-ciera de las AAPP terminó por alcanzar cifras de enorme magnitud (del 35,5 % del PIB al 99,3); los ratios de convergen-cia europea se alejaron. Probablemente como consecuencia de todo ello, se ge-neró un pensamiento común en los res-

ponsables públicos en el sentido de con-siderar la sostenibilidad financiera como un elemento nuclear para que los entes locales puedan prestar, con la calidad adecuada, los servicios de sus compe-tencias. Esta sostenibilidad debe basar-se en tres pilares: Financiación suficiente y estable; racionalidad económica en la aplicación de los recursos (principios de eficiencia, eficacia y economía) y siste-mas de información económico-financie-ros que posibiliten el seguimiento y con-trol del cumplimiento de dichos servicios.

Siendo que la suficiencia financiera está directamente vinculada a los gastos que genera el ejercicio de las funciones y servicios encomendados, en los inicios de la crisis económica y fiscal, en la ad-ministración local, el diagnóstico era de una cierta indefinición y superposición de competencias, junto a un panorama de minifundismo local que le restaba eficacia y eficiencia, con una estructura de ingre-sos excesivamente dependiente de las transferencias de otras administraciones y cuyos ingresos propios procedían de una fiscalidad compuesta en su mayor parte por bases imponibles rígidas, de gestión compleja y costosa y desligadas de los ciclos económicos, salvo en los in-gresos derivados del urbanismo enorme-mente inflado por lo que se conoce como

I- Las haciendas locales en la crisis. 2007-2014

Documento 3/2016

Red Localis

5Marzo 2016

burbuja inmobiliaria.Además, la tributación local ha-

cía frente a lo que se podría defi-nir como infra-explotación del ren-dimiento de sus ingresos fiscales, donde las inspecciones tributarias eran escasas, los niveles de re-caudación ejecutiva deficientes, lo referido a sanciones prácticamente inexistente y los tipos de gravamen se situaban con tendencia general en los mínimos legalmente posible. Las tasas, por su parte, no costea-ban en el mejor de los casos más que el 50% del servicio.

En este contexto, las Corpora-ciones Locales llevaron a cabo un proceso de ajuste de sus cuentas públicas que las llevó a generar ca-pacidad de financiación a partir del ejercicio de 2012 y reducir sustan-cialmente su deuda, como se apre-cia en el gráfico 2.

Las EELL han sido el único sub-sector que ha logrado invertir los resultados en los últimos ejerci-cios. A pesar de que el objetivo de déficit asignado a las mismas en los tres últimos ejercicios ha sido del 0,0 %, han generado capacidad de financiación en los tres últimos ejercicios. Los datos de 2014 re-

Fuente: elaboración propia.


Gráfico 1: Necesidad/capacidad de financiación de EELL. % sobre PIB

Gráfico 2: Deuda de EELL según protocolo déficit excesivo. Millones de euros

flejan un superávit de 5.662 millones de euros, superior en un 3,4 por 100 al del año anterior.

Estos resultados han afectado también, y como resulta lógico, al nivel de endeu-damiento (gráfico 2). Debido, entre otras circunstancias, a la obligatoriedad esta-blecida por la normativa de estabilidad presupuestaria de destinar el superávit presupuestario a la reducción del endeu-damiento, el volumen total de la deuda pública local se ha reducido en los tres

últimos ejercicios, situándose en 2015 en 36.700 millones de euros, lo que re-presenta el 3,6 % del PIB, dentro de los límites fijados para tales ejercicios y muy cerca del objetivo definitivo del 3 % que deberá lograrse en 2020.

Todo ello parece consolidar una situa-ción financiera global estable y positiva desde el ejercicio 2011 Los ingresos de este subsector según los datos del Mi-nisterio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP) han crecido un 0,6%,

6

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

por encima del crecimiento de los gastos, que ha sido de un 0,4 por 100.

Quizá la notoriedad de estos datos de-rive del hecho de que su resultado se hay logrado con estructura de ingresos no financieros que disminuyó en su con-junto en 4.209 millones de euros, como consecuencia de la disminución de las transferencias corrientes de otras admi-nistraciones y de los ingresos proceden-tes del sector inmobiliario.

Y es todavía más destacable el hecho de que esta pérdida de ingreso, sin em-bargo, fuese compensada por los ingre-sos fiscales que, al contrario de lo ocu-rrido con los estatales en el período de

crisis 2007-2013, cuya caída se estimó en más de 57.000 millones de euros, no sólo no disminuyeron, sino que aumenta-ron globalmente un 15 %.

Efectivamente durante el período de crisis, la pérdida de los ingresos urba-nísticos, que se recaudaban a través del ICIO y de enajenaciones posteriores de inmuebles, resultaron compensados me-diante el traslado una gran parte de estos a los padrones fiscales del Impuesto de Bienes Inmuebles de naturaleza urbana y la tributación, no sin dificultades ,de los denominados inmuebles de caracterís-ticas especiales (BICES). Por otra parte la subida obligatoria de los tipos de gra-

Tabla 1 : Evolución de los ingresos locales (2007-2014). Miles de euros.

CONCEPTOS

IBIIVTMIIVTNUIAEResto Imp. DirectosICIOResto Imp. IndirectosTasasTOTAL INGRESOS TRIBUTARIOSPrecios públicosResto Capítulo 3, sanciones urban. y de tráfico, etc.Ingresos Patrimoniales (Cap. 5 y 6)INGRESOS PROPIOS NO TRIBUTARIOSTransferencias corrientes de la AGETransferencias corrientes de las CC. AA.Transferencias corrientes de las DiputacionesTransferencias corrientes otros sectoresTransferencias de capitalTOTAL TRANSFERENCIASINGRESOS NO FINANCIEROSIngresos Financieros (cap. 8 y 9)TOTAL INGRESOSIngresos fiscales/no financierosIngresos fiscales/ totales.

2007

8.048.3962.284.8581.533.8181.455.262

407.7342.394.402

420.8814.156.890

20.702.241580.694

4.189.3393.571.8368.341.8699.804.6023.235.2341.881.683

484.5093.978.866

19.384.89448.429.0043.030.366

51.459.37042,7540,23

2014

13.186.6022.238.6412.292.4371.477.733

413.241482.240561.544

5.223.93725.876.375

605.6242.053.6701.446.8554.106.149

10.233.0152.831.979

727.489315.517

1.639.73215.747.73245.730.256

2.879.11648.609.372

56,5853,23

DIF. 2014-2007

5.138.206-46.217758.61922.4715.507

-1.912.162140.663

1.067.0475.174.134

24.930-2.135.669-2.124.981-4.235.720

428.413-403.255

-1.154.194-168.992

-2.339.134-3.637.162-2.698.748

-151.250-2.849.998

13,8313,00

Fuente: Elaboración propia a partir de datos publicados (OV) MINHAP

Documento 3/2016

Red Localis

7Marzo 2016

vamen y la aplicación de coeficientes correctores de los valores catastrales que impuso el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgen-tes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, lograron un incremento verdade-ramente singular en la recaudación del Impuesto de Bienes inmuebles.

La tabla 1, que contiene la comparación del comportamiento de los ingresos fisca-les en el período (2007-2014), muestra el potencial de recaudación de la fiscalidad local, aún a pesar de las características de los tributos a que se hizo anteriormen-te mención, dentro del estrecho espacio tributario disponible, a que le ha ceñido la imposición estatal. Así los principales tributos de imposición obligatoria y potes-tativa, además del IBI que se constituye en pieza angular del sistema tributario local, han permanecido prácticamente in-alterables en su cuantificación. La excep-ción a esta regla es el comportamiento del ICIO que, por su relación directa con la construcción inmobiliaria, ha sufrido una caída vertiginosa en su recaudación. Puede concluirse que, si bien los tributos locales no tienen la capacidad recauda-dora de los estatales y autonómicos, sí garantizan una cierta estabilidad en los ingresos incluso en períodos de crisis, contando, además, con una amplia acep-tación por los contribuyentes, quizás por el hecho de conectarlos directamente a los bienes que posee y a los servicios bá-sicos que recibe.

Otra pieza esencial de la fiscalidad local son las numerosas tasas por los servicios prestados a los ciudadanos que, además, han sufrido un importante incremento du-rante los años de crisis. Esta importancia es fácilmente comprensible si tenemos en cuenta que las tasas representan para

el total de Ayuntamientos del Estado el 27,6 % de los ingresos fiscales, y 16,2 de los ingresos totales, frente al papel subsidiario (1 %) que representan en la Administración Central.

Por otra parte, también resulta obligado poner de manifiesto que dicho ajuste se ha llevado a cabo a través de la implanta-ción general de medidas, como regla de gasto, el destino del superávit financiero a la reducción del endeudamiento, planes de ajuste, de pagos a proveedores, etc., y sin tener en cuenta las distintas situacio-nes en las que podían encontrarse unas y otras entidades. Aunque el diagnóstico pudiera ser diferente, el tratamiento ha sido uniforme para todas ellas generando en muchos casos consecuencias no de-seadas, hasta el punto de considerarlas por algunos como un obstáculo para la superación de la crisis económica.

La gran cuestión en relación a las ha-ciendas locales es si el volumen de sus recursos, que ha tendido a equilibrarse con los gastos, resulta suficiente para atender todas las competencias y nece-sidades de los ciudadanos con el nivel de calidad requerido. Y en esta línea, re-sulta llamativo que, una vez encauzados los resultados de las cuentas públicas locales, y cuando ya generaban capaci-dad de financiación, se hayan aprobado normas como la Ley 27/2013 de 27 de diciembre, precisamente denominada de Racionalidad y Sostenibilidad de la Admi-nistración Local, (LRSAL), con la que se pretende reducir el gasto local hasta el año 2019 en 8.000 millones adicionales. Esa reducción solo se explica por el in-terés en compensar así las necesidades de financiación que siguen presentando tanto la Administración Central como las de las CCAA.

8

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

Consideraciones generales

Las consideraciones generales efectuadas en relación con las entidades locales de Es-paña resultan, también, aplicables a las en-tidades locales gallegas. De todas formas resulta procedente resaltar algunas peculia-ridades del sistema local gallego, que nos ayuden en el diagnóstico y la propuesta de alternativas para la financiación local.

a) Enorme disparidad en el tamaño según población.

Como es sabido el mapa municipal galle-go está integrado por 314 ayuntamientos, que presentan una media de población, según los datos de liquidación de 2014, de 8.754 habitantes. Si del análisis global se pasa al estudio de la situación por provin-cias, merece la pena resaltar las enormes diferencias de tamaño medio de ayunta-mientos entre Pontevedra (15. 337) y A Co-ruña (12.180) por un lado y Lugo (5.116) y Ourense (3.503) por el otro, lo cual sin duda tiene mucho que ver, además de por la con-formación de los términos municipales, con el desigual asentamiento poblacional en la franja costera y en el interior. Ello da lugar, como ejemplo, a que tanto la provincia de

Lugo como la de Ourense cuenten con un único Ayuntamiento cada una, su respectiva capital de provincia, con población superior a 20.000 habitantes, mientras que A Coruña y Pontevedra se reparten 20 municipios de estas características1.

Estas diferencias en tamaño, medido en término de habitantes, tiene también su repercusión desde el punto de vista de las potencialidades recaudatorias, como se re-fleja en la tabla 2 que recoge los datos agru-pados por provincias.

b) Una financiación por habitante inferior a la media del Estado.

Si comparamos los ingresos de los Ayun-tamientos gallegos con los del Estado resulta que, de acuerdo con los datos de liquidación del presupuesto de 2014, cuen-tan únicamente con 793,9 euros/habitante, frente a los 1.116,1 de que dispone el con-junto de ayuntamientos del Estado. Consi-derando como 100 la media del Estado, la financiación de los ayuntamientos gallegos se situaría en el 71,13. Con ese menor vo-lumen de recursos deben atenderse unos servicios que en Galicia, por el simple efec-to de la dispersión poblacional resultan es-pecialmente costosos.

1. Las provincias de Lugo y Ourense no cuentan con ningún ayuntamiento situado en el tramo de población entre 20.000 y 50.000 habitantes, repartiéndose los 15 existentes en Galicia entre Pontevedra y A Coruña

II- La situación financiera de los ayuntamientos de Galicia

A la hora de referirnos a la situación financiera de los ayuntamientos de Galicia aborda-remos en primer lugar algunas consideraciones generales, referidas especialmente a la gestión de sus ingresos, para, a continuación, incluir algunas referencias a sus datos eco-nómicos y su evolución.

Documento 3/2016

Red Localis

9Marzo 2016

c) Una muy baja presión fiscal.

La explicación para esos recursos globa-les especialmente bajos radica en la baja presión fiscal del sector local en Galicia, tanto si se mide en euros/habitante, como en porcentaje del PIB. La recaudación co-rrespondiente a los capítulos I, II y III re-presenta en Galicia 432 €/hab. (2,2 % del PIB) frente a os 628 (2,6 % del PIB) que

obtienen de media los ayuntamientos en el conjunto del Estado. Además de dispo-ner de menos recursos para atender a sus competencias, esa menor presión fiscal conlleva, con la excepción de los ayunta-mientos de más de 50.000 habitantes, una menor autonomía financiera al depender en mayor medida de transferencias y otras fuentes de ingresos sobre las que carecen de capacidad de decidir.

Fuente: Elaboración propia 2 .- Para el cálculo de la autonomía financiera se han tomado los ingresos no financieros sobre los que los ayuntamientos cuentan con capacidad de decisión: Impuestos directos, impuestos indirectos, tasas y otros ingresos, ingresos patrimoniales y enajenación de inversiones reales.

Tabla 1 : Evolución de los ingresos locales (2007-2014). Miles de euros.

CONCEPTOS

Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza UrbanaImpuesto sobre Bienes Inmuebles de características especialesImpuesto sobre Vehículos de Tracción MecánicaImpuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza UrbanaImpuesto sobre Actividades EconómicasImpuesto sobre construcciones, instala-ciones y obrasTOTAL

CORUÑA

208.226

17.502

52.347

14.099

32.3179.606

334.096

LUGO

57.749

2.015

17.058

2.696

12.9972.368

94.883

OURENSE

61.226

3.389

14.801

5.357

7.5171.590

93.879

PONTEVEDRA

157.393

5.190

44.606

11.717

29.4795.970

254.355

TOTAL

484.594

28.096

128.811

33.868

82.31019.534

777.213

Gráfico 3: Autonomía financiera por tramos de población(2014).

10

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

Como se puede apreciar en los gráficos 4 y 5, tanto en euros por habitante, como en porcen-taje sobre PIB, las mayores di-ferencias entre los ayuntamien-tos gallegos y los del Estado se sitúan en el IBI y en el IIVTNU, aunque también se aprecian diferencias en la categoría resi-dual de otros ingresos.

Inmediatamente es obligado precisar que la situación varía mucho de unos a otros ayunta-mientos, en función de su tama-ño poblacional. Y así, como se aprecia en el gráfico 6, mientras las ciudades se sitúan en una presión fiscal similar a la media del Estado, son muy inferiores los datos de los restantes mu-nicipios. Llama particularmente la atención la situación de los ayuntamientos de entre 20.000 y 50.000 habitantes, (15 en el caso de Galicia, y todos ellos ubicados en las provincias de A Coruña y Pontevedra), que pre-sentando ya unas estructuras de gasto que les aproximaría a las grandes ciudades, sin embargo, ofrecen unos datos de presión fiscal, tanto referida a impuestos (gráfico 6) como a tasas y otros ingresos (gráfico 7) incluso in-feriores a los ayuntamientos del tramo inferior (10.000 a 20.000 habitantes). Ello hace que estos ayuntamientos presenten una situación financiera preocupan-te, tal como ha puesto de mani-fiesto el Consello de Contas en sus informes. (Cuenta General de las corporaciones locales de Galicia. 2010).



Gráfico 4: Ingresos tributarios Euros/habitante (2014).

Gráfico 5: Derechos reconocidos (cap. I, II, III) /PIB (2014).

Documento 3/2016

Red Localis

11Marzo 2016

d) Bajo nivel de endeudamiento.

La deuda viva del total de ayun-tamientos gallegos ascendía a 31 de diciembre de 2014 a 583,6 millones de euros, lo que equiva-le a una media de 209 euros por habitante. Por provincias, el en-deudamiento medio por habitan-tes es de 253 euros en Ourense, 221 en Coruña, 212 en Lugo y 179 en Pontevedra.

Si lo comparamos con la media de los ayuntamientos españoles, podríamos decir que el endeuda-miento medio en Galicia equivale a 1/3 de la media del Estado, que en 2014 ascendía a 617 euros/habitantes (31.722 millones de euros).

e) Unos aceptables resultados de gestión recaudatoria.

Desde el punto de vista de la gestión recaudatoria los resul-tados obtenidos por los ayunta-mientos gallegos, medidos por la relación entre cantidades re-caudadas y derechos reconoci-dos por los distintos conceptos tributarios, presentan unos resul-tados que les sitúan claramente por encima de las medias de Es-paña. Tal como se aprecia en el gráfico 8, con la salvedad de las tasas donde los resultados están igualados, los porcentajes de re-caudación en todos los impues-tos locales superan las medias estatales con diferencias que varían entre los 9 y los 5 puntos.



Gráfico 6: Impuestos. Euros/habitante Galicia (2014).

Gráfico: 7 Tasas y otros ingresos. Euros/habitante Galicia (2014).

12

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016


Gráfico 8: Eficacia recaudatoria: Recaudación /derechos reconocidos. 2014

También merece la pena resal-tar que, de acuerdo con los da-tos analizados por el Consello de Contas, para los ayuntamientos entre 20.000 y 50.000 habitantes, presentan mejores resultados de gestión aquellos que la han enco-mendado a las Diputaciones Pro-vinciales que los que la asumen directamente. (Cuenta General de las corporaciones locales de Galicia. 2010)

f) Una gestión tributaria excesi-vamente compleja.

En los ayuntamientos galle-gos, incluso en los de menor tamaño, no es difícil encontrar hasta quince ordenanzas fiscales distintas con otros tantos tributos, que llega a sobre-pasar la cuarentena en los ayuntamientos de mayor población y servicios (tabla 3).Por otra parte, si bien los resultados de

gestión recaudatoria son satisfactorios, su manejo no resulta sencillo, para su optimi-zación razonable se necesitan de servicios dotados de un buen número de recursos per-

sonales, aplicaciones informáticas costosas, incurrir en costes administrativos continuos y la formalización de convenios interadminis-trativos o/y a contratos de servicios externos.

Buena muestra de ello es el resultado de un muestreo sobre quince Ayuntamientos1 de la provincia de Pontevedra que arroja las medias de importes unitarios de los recibos que se reflejan en la tabla 4.

Tabla 3: Ordenanzas fiscales (Año 2015) en Ayuntamientos de más de 50.000

habitantes (incluye en su caso las reguladoras de Precios Públicos)

CONCELLO

CORUÑAFERROLLUGOOURENSEPONTEVEDRASANTIAGOVIGO

NUM. DE ORDENANZAS

44473927272636


Resulta significativo, conforme a los datos anteriores, el elevado número de recibos que deben po-nerse en circulación para la obten-ción de los ingresos locales, dado que alcanzan casi el medio millón (477.316) de recibos en total, en el que casi el 40% no supera los 30 euros de importe unitario, lo que además de generar sobrecostes de gestión, hace difícilmente via-ble su ejecución en los casos de impago.

Los costes de la gestión y recau-dación de los tributos locales, pue-den superar con carácter general,

Documento 3/2016

Red Localis

13Marzo 2016


Fuente: elaboración propia.1- El muestreo se ha realizado tomando grupos de ayuntamientos con población similar y cuyos tributos y tasas están delegadas en la Diputación de Pontevedra.

el quince por ciento o más de los propios ingresos, si añadimos una estimación de 3 a 4 puntos del soportado también por otras

administraciones como el Catastro, La Di-rección General de Tráfico o el Ministerio de Hacienda.

Tabla 4: Importe medio de recibos en padrón. Muestreo de 15 ayuntamientos de Pontevedra.

Tabla 5: Evolución del gasto local en Galicia (2007-2014). Miles de euros.

MUESTREO 15 CONCELLOSAÑO 2015Valor medio (recibo)

menos 30 eurosmás de 30 menos 150más de 150 menos de 1000más de 1000 menos de 3000más de 3000

OBLIGACIONES RECONOCIDAS

GASTOS CORRIENTESINVERSIONESAMORTIZ PRESTAMOS

34.41533.6504.889

803

51.474106.19326.738

52276

91.023102.91324.714

53591

47,13%46,08%6,70%0,11%0,00%

26,12%59,35%14,23%0,27%0,04%

41,51%46,94%11,27%0,24%0,40%

< 5000 Hab.

57,70 €

2007

1.524.199,43497.908,9187.556,23

2014

1.725.837,47238.178,39139.063,45

Diferencia

201.638,04 - 259.730,52

51.507,22

Número de recibos / porcentaje en padrones IBI, IVTM, IAE y TASAS

de 5000 a 20.000 Hab.

90,43 €

más de 20.000 Hab.

74,98 €

El comportamiento de las obligaciones reconocidas de las entidades locales en Galicia durante el período 2007-2014 se caracterizó por el incremento del gasto co-

rriente, una considerable disminución de las inversiones y el aumento de las cuotas de amortización a pagar a las entidades fi-nancieras.

Gasto e ingreso local en Galicia: Evolución.

14

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

Durante este periodo el comportamiento de los ingresos de los ayuntamientos ga-llegos (gráfico 9) fue similar a la evolución de las entidades locales de todo el Estado caracterizada por la caída de transferen-cias de otras AAPP, con la excepción de los ejercicios 2009 y 2010 por el efecto del Plan E, y de los ingresos procedentes del boom

urbanístico que fue compensada con incre-mentos de otros tributos, esencialmente el IBI de naturaleza urbana, así como de un in-cremento de recaudación de las tasas (tabla 5) al intentar adecuarlas a los costes de los servicios. También es notable el manteni-miento recaudatorio de las otras figuras im-positivas, especialmente el IAE y el IIVTNU.

Gráfico 9: Evolución de los ingresos municipales (2006-20014).


Aunque la situación actual pueda reflejar una imagen de cierta estabilidad financie-ras en el conjunto de las CCLL, se debe tener en cuenta que en el año 2016, ter-mina el período de carencia de una bue-na parte de los créditos concertados para las operaciones especiales de pago a pro-veedores, que tuvieron lugar durante los ejercicios 2012 y 2013, cuyas condiciones establecían dos y tres años de carencias, debiendo a partir del año 2016 tener las entidades locales que reembolsar las cuo-tas debidas, incluyendo la parte correspon-

diente a la amortización, por lo que las ne-cesidades de ingresos en la tesorería van a ser grandes.

Sin embargo, el mercado inmobiliario apenas ha iniciado una tenue recuperación y no se aprecia por ahora capacidad de incremento de las transferencias de otras administraciones por cuanto, tanto la Admi-nistración del Estado como las CCAA están todavía inmersas en una fuerte crisis pre-supuestaria cuya solución definitiva resulta en todo caso a largo plazo y no sin grandes dificultades. Por otra parte, el sostenimien-

Documento 3/2016

Red Localis

15Marzo 2016


Tabla 6: Evolución de los tributos locales (2007-2014). Miles de euros.

EJERCICIOS

200720132014DIFERENCIA 07-14

IBI

317.389,00512.842,00522.419,00205.030,00

IVTM

118.247,00131.000,00128.811,0010.564,00

IIVTNU

31.688,0029.525,0033.868,002.180,00

IAE

73.352,0072.657,0082.310,008.958,00

TASAS

251.992,77378.106,00310.196,2558.203,48

TOTAL

792.668,771.124.130,001.077.604,25

284.935,48

to de los presupuestos locales aun imagi-nando el mantenimiento del gasto corriente actual, no ha recuperado la capacidad in-versora que reitere la utilidad y acredite la

eficiencia de las administraciones locales. Por todo ello, para la mejoría de los ingre-sos a corto y medio plazo va a requerir una gestión eficiente de los tributos locales.

16

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

Partiendo de los datos expuestos, se puede afirmar que las EELL de Galicia se enfrentan en los próximos ejercicios a los siguientes desafíos:

• Mantener e incrementar los niveles de recaudación tributaria, lo cual parece depender claramente de la gestión de los tributos propios. No se aprecia a cor-to plazo que exista intención de ampliar su espacio fiscal que necesitaría de una reforma integral del sistema tributario, considerando que todavía las CCAA y la Administración del Estado demandan correcciones fiscales. Más bien se vis-lumbra lo contrario, es decir la tendencia del Estado y las Comunidades Autóno-mas a participar de la recaudación de los ingresos locales, si se da lectura a las propuestas del informe de 2014 de la Comisión de Expertos del MHAP.

• Costear suficientemente los servicios que se retribuyen mediante tasas, espe-cialmente en Galicia el de pre-recogida, recogida, tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos a través de las tasas correspondientes.

• Reducir los costes de los servicios tributarios, modernizando y optimizan-do su gestión, lo que implica el desa-rrollo de la administración electrónica

tributara, conforme al mandato de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedi-miento Administrativo Común, que en este sentido reitera lo dispuesto en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Ser-vicios Públicos.

Para el logro de tales desafíos se enu-meran a continuación algunas propuestas en lo que se refiere los tributos locales y su gestión.

IBI

No cabe duda de que, en cuanto al mantenimiento de los niveles de recau-dación actuales, el instrumento clave del sistema impositivo local está constituido como ya se señaló, por el gravamen de la titularidad de los bienes inmuebles de naturaleza urbana.

En relación a esta figura, ya se vislum-bran algunas amenazas para sus resul-tados recaudatorios. De una parte, en el presente ejercicio 2016 finaliza la obli-gatoriedad de aplicar el incremento del tipo de gravamen impuesta por el Real Decreto-ley 20/2011, que afectó a más de 200 concellos en Galicia. Una gran mayo-ría de municipios ha rebajado ya el tipo a las cuantías anteriores al ejercicio 2011, lo que va a suponer en muchos de ellos

III- Algunas propuestas en relación a la tributación local

Documento 3/2016

Red Localis

17Marzo 2016

Tabla 7: Ponencias de valores. Antigüedad por provincias.

PROVINCIA

CORUÑALUGOORENSEPONTEVEDRATOTAL

MENOS DE 10 AÑOS

5112122398

TOTAL

92679362

314

% MENOS DE 10 AÑOS

55,417,912,9

37,0931,2


la pérdida del 33 por ciento de recauda-ción en este tributo. Medidas de esta na-turaleza pueden aumentar todavía más la brecha existente con el resto de mu-nicipios del Estado, y entre los ayunta-mientos de más de 50.000 habitantes y el resto.

También entre las circunstancias que pueden incidir negativamente en el man-tenimiento de recaudación por este im-puesto cabe citar la doctrina sentada por el TS (STS de 30 de mayo de 2014), que considera que los suelos urbanos sitos en suelos urbanizables sin desa-rrollar deben tributar como rústicos, te-niéndose noticia de que cuarenta ayun-tamientos han iniciado ya los trámites para su revisión.

Un elemento clave para la mejora del IBI es el mantenimiento y actualización

del Catastro. A corto plazo algo se está haciendo a través del denominado pro-cedimiento de regularización catastral, cuyo pe...... total de actuaciones se ce-rrará en el ejercicio 2018. Por este pro-cedimiento singular se está activando el alta de un 10-20 por ciento de nuevas unidades, que va a constituir un incre-mento en la recaudación pero insuficien-te para paliar la bajada de los tipos tri-butarios.

Sin embargo, la gran cuestión pendien-te es la actualización de las ponencias de valores que, tal como se recoge en la tabla 7, presentan en su gran mayoría antigüedades superiores a 10 años, lo que no hace sino alejar el valor catastral del valor del mercado, generando, ade-más de pérdidas de recaudación, situa-ciones injustas para los contribuyentes.

El hecho de que la crisis económica haya impactado seriamente sobre el va-lor de la propiedad inmobiliaria, reducien-

do sensiblemente la brecha preexistente entre el valor real y el catastral, no exime de la conveniencia de la revisión de los

18

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

valores para corregir tales discrepancias. Diríamos incluso que tales valoraciones se hacen más necesarias por cuanto, pre-cisamente por el efecto de la crisis, esas diferencias no son lineales en función del paso del tiempo, lo que dificulta su co-rrección a través del uso de coeficientes de actualización.

Adicionalmente debe tenerse en cuenta que, en la medida en que el valor catas-tral se acerque al valor real, además del incremento de la recaudación, podría ser utilizado a los efectos de otros impuestos que pudiesen requerir de la valoración de los bienes aportando una mayor seguri-dad jurídica.

En relación a esta cuestión debe tenerse en cuenta que este tributo ha sido objeto de una propuesta para su transformación que se contiene en el informe de 2014 de la Comisión de Expertos para la reforma tributaria que plantea determinar el valor catastral a partir del denominado “valor de referencia” que se asignarían a partir de las ponencias elaboradas con mapas de zonas de valor del suelo urbano, que permitan reconocer ámbitos homogéneos de valores de mercado de suelo en fun-ción de sus usos, cuya actualización sería inmediata.

Otro elemento a revisar debería ser el elevado número de exenciones, bonifica-ciones y beneficios fiscales en general, que no encajan bien con un impuesto real sobre la propiedad inmueble y que no permite tomar en consideración la capa-cidad económica global de las personas. Una mención especial, por su trascenden-cia para un buen número de ayuntamien-tos gallegos es la bonificación del 95% de que goza la autopista de peaje AP-9 como bien inmueble de características especiales. Dado que, además, compu-

ta negativamente en el factor inverso de la capacidad tributaria, ya que contabiliza como si pagase enteramente su cuota, lo que supone un doble perjuicio a los ayun-tamientos afectados.

Por último, en lo que la propiedad ur-bana se refiere, debería también variarse el concepto de inverso de la capacidad tributaria que en el reparto de la Partici-pación de Ingresos del Estado, (PIE) pe-naliza a los Ayuntamientos que abordan una revisión de la ponencia de valores o incrementan el número de unidades urba-nas que tributan.

En cuanto a los bienes inmuebles de naturaleza rústica y sin perjuicio de man-tener la función censal que debe hacer el catastro, cabría cuestionar en aras de la simplificación y reducción de costes, la conveniencia de mantener en Galicia como exacción el impuesto de bienes in-muebles de naturaleza rústica, reflejo del minifundismo del rural gallego, con la salvedad de aquellos terrenos que exis-ta algún tipo de construcción. Y ello por cuanto, a partir de la reforma operada en 2006, los inmuebles situados en suelo de naturaleza rústica a efectos del impuesto, así como las construcciones existentes sobre ellos cualquiera que sea la natu-raleza de éstas, tendrán la condición de inmuebles rústicos a efectos del IBI.

El comportamiento del IBI de rústica como ingreso local en Galicia ha sido el que se refleja en la tabla 8.

El minifundismo rural, característico de las fincas rústicas de la mayor parte de Galicia, deriva en que las cuotas a pagar por el IBI de naturaleza rústica sean de ínfimas cuantía en su mayoría, de forma que al hacer uso los Ayuntamientos de la facultad prevista en el art 62.4 del TRL-RHL consistente en fijar un mínimo de

Documento 3/2016

Red Localis

19Marzo 2016

importe en la cuota para exigir su pago, quedan exentos la mayoría de ellos. Todo ello sólo hace incurrir en gastos adminis-trativos, resultando dudoso su beneficio recaudatorio. Como prueba baste citar que, efectuado un desglose de este tribu-to en los Ayuntamientos con delegación en la Diputación de Pontevedra (tabla 9), más del 60 por ciento de los valores no superan los 10 euros de importe unitario.

Por otra parte, un número muy eleva-do de inmuebles del Catastro de rústica relativos a terrenos sin edificar (75-80% en algunos ayuntamientos) carece de los datos fiscales correctos, presenta titulari-dades erróneas o desconocidas, identifi-cadores fiscales inexistentes o incorrec-tos, lo que dificulta su gestión e invalida su recaudación suponiendo costes ele-vados.

Cabe concluir que, abstrayéndonos de la función censal que cumple, se debie-ran habilitar los mecanismos oportunos para limitar la gestión y cobro a aquellos recibos que, por su importe, aseguren una recaudación superior a su coste.

Por último hay que referirse también a los BICES por resultar un instrumento re-levante en la financiación local, ya que se trata de importantes unidades con-tributivas, que una vez determinado su valor catastral, resulta sencilla y econó-mica su recaudación, afectando además

Tabla 8: Número de recibos y cuota IBI rústica Galicia.

EJERCICIOS

200720132014

NÚMERO DE RECIBOS

1.275.6681.148.3341.568.565

Nº RECIBOS

27.6226.9292.0141.5901.9654.038

44.158

COTA LÍQUIDA

4.555.7399.455.201

10.943.156

MEDIA RECIBO

3,578,236,98



IMPORTES

Menos de 10 eurosentre 10 y 20entre 20 y 30entre 30 y 50entre 50 y 100más de 100Total

Tabla 9: Muestra de recibos IBI rústica

en su mayoría a los municipios de menor tamaño. En el año 2014 se liquidaron 28 millones de euros por este tributo, el triple que toda la rústica con menos del 10 por ciento de recibos en circulación

IAE

El impuesto de Actividades Económicas guarda, como hemos podido comprobar, todavía una considerable repercusión como instrumento financiero de las En-tidades Locales desde un punto de vista global. Al contrario que otras opiniones mayoritarias, creemos que su configura-ción actual, operada por la reforma de la Ley 51/2002, ha simplificado su exacción

20

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

sin pérdida de recaudación debido a las compensaciones recibidas. Si bien la matrícula es competencia del Ministerio de Hacienda, (para los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes es optativa) esta administración, al contario que el Catastro, tiende a facilitar su comproba-ción e inspección.

Resulta comparativamente sencilla su recaudación ya que los valores tienen importes unitarios importantes lo que facilita su exacción y reduce costes de gestión y recaudación. Además, el hecho de que sólo las unidades tributarias rele-vantes hayan permanecido sin exención, posibilita la aplicación de índices y coe-ficientes y por tanto el ejercicio real de autonomía fiscal de los municipios.

Para las actividades declaradas exen-tas se ha articulado un mecanismo de compensación estatal a través de las transferencias incondicionadas, que se suma al reparto de las cuotas naciona-les y provinciales que hace el propio Mi-nisterio de Hacienda. También resulta un instrumento relevante en la financiación de las Diputaciones a través del recargo provincial.

IVTM

El Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) es el segundo impues-to en importancia en el abanico tributario local. El informe de la Comisión de exper-tos para la reforma tributaria aboga por su refundación en un nuevo tributo, al contemplar la sustitución del Impuesto de medios de Transporte (IDMT), conocido popularmente como impuesto de matricu-lación y que es un tributo estatal cedido a las CCAA, y del actual IVTM ,por un nue-vo impuesto de carácter medioambiental, cuya cuota dependería de la emisión de dióxido de carbono de cada vehículo, pudiendo modificarse la misma cuando

el vehículo fuese objeto de modificacio-nes. La regulación sería exclusivamente estatal e igual para todos los municipios, y su gestión correspondería a estos que trasladarían parcialmente la recaudación a las CCAA respectivas.

En principio, aunque la fiscalidad medioambiental siempre da un plus de popularidad a los tributos, creemos que en el estado de situación de medios hu-manos y técnicos de una buena parte de las EELL, debería analizarse esta pro-puesta en profundidad, antes de hacerla recaer en las mismas.

EL IVTM actual en un tributo cuya es-tabilidad como recurso financiero es evidente aunque no está exento de pro-blemas de gestión, siendo el más signi-ficativo es, el de la deslocalización, que viene motivado por el excesivo formalis-mo del tributo. En efecto, la Ley atribuye su titularidad al municipio que correspon-da al domicilio que conste en el permiso de circulación, que puede no coincidir con el domicilio real del sujeto pasivo. Para solucionar este problema, se su-giere cambiar el citado domicilio por este último. Es decir, aquel en el que el suje-to pasivo tenga la residencia habitual, su domicilio social, la sede efectiva de sus negocios o la mayor parte de los activos, según prevé el art. 35.4 de la Ley Gene-ral Tributaria.

Otras medidas deben ir referidas a su gestión para evitar la recaudación anual de un tributo cuyo coste de exacción su-pera en muchos casos (motocicletas por ejemplo cuyas tarifas son de 7 euros) el propio coste de gestión y recaudación. Para ello caben diversas alternativas. Una primera solución podría consistir en gestionar el cobro del tributo a la par que la adquisición del vehículo con un cálcu-lo estimado del período de amortización. Una alternativa más modesta, pero posi-blemente más factible, podría pasar por

Documento 3/2016

Red Localis

21Marzo 2016

el cobro bienal del Impuesto, repartiendo el padrón en función de número de matrí-cula (pares – impares) u otros de forma que no se perjudicasen los flujos de teso-rería del Ayuntamiento.

IIVTNU

El impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Ur-bana (IIVTNU), presenta una recauda-ción resulta estable y que depende tanto de las operaciones inmobiliarias que se efectúen como de los valores catastrales sobre los que se aplica.

Seguramente existe coincidencia en que si hay en la actualidad un impuesto local con una clara justificación, al menos en su definición genérica, éste es sin duda el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Es de justicia y comúnmente aceptado que las Entidades Locales deben participar en las plusvalías, en la medida en que son decisiones administrativas quienes gene-ran buena parte de las mismas.

Sin embargo, su configuración actual incluye componentes de arbitrariedad, tanto en la sujeción de plusvalías que no se corresponden con la realidad, como en la determinación de la base imponible, o en la exclusión explícita de las plusvalías más claramente especulativas, como son las generadas en un período inferior al año.

Por tanto, de considerarse adecuado su mantenimiento como impuesto propio de los municipios, deben realizarse adapta-ciones tendentes a mejorar su acomodo a los principio de capacidad económica.

En este sentido, una primera sugeren-cia sería la ya realizada por la Federación de Municipios en su informe de 2008 con-sistente en modificar la forma de deter-minar la base imponible sustituyendo el

mecanismo actual de fijación de la misma por aplicación de un porcentaje del valor actual (catastral) del inmueble, por algo más parecido a la realidad, y que permi-tiese cuantificar la plusvalía efectivamen-te generada, y no se limitase exclusiva-mente al terreno. Una configuración del Impuesto de este tenor exigiría incorporar elementos de integración con otros tribu-tos (típicamente el IRPF o el impuesto de sucesiones) a efectos de evitar proble-mas de doble imposición.

La gestión y recaudación de este Im-puesto también plantea problemas con-siderables, por la casuística que plantea, además de su escaso rendimiento en aquellos municipios donde los valores del suelo no han sido actualizados a través de las ponencias de valores o los coefi-cientes de revisión.

ICIO

Como ya se ha señalado, el ICIO, es un impuesto directamente condicionado por la actividad urbanística y constructora, habiendo sido el que más ha acusado el impacto de la crisis.

Mirando hacia el futuro y de cara a me-jorar la recaudación por este impuesto, debieran intensificarse la comprobación sobre las construcciones efectivamente realizadas y su valoración una vez finali-zadas las mismas, tarea esta que puede resultar de difícil implantación, especial-mente en aquellos municipios de menor tamaño que no siempre dispondrán de los recursos (especialmente humanos) precisos para tales comprobaciones. Di-cha insuficiencia pudiera llenarse con la puesta en funcionamiento de entes de ámbito supramunicipal que, además de las funciones de policía urbanística, pu-dieran asumir la encomienda de estas comprobaciones.

22

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

Además de ello resultan recomendables algunas mejoras técnicas referidas tanto a la definición del hecho y de la base im-ponible, en particular el concepto de cos-te real y efectivo, o de su integración con la tasa de licencia urbanística, al tiempo que se prevén elementos objetivos para su valoración, lo que, a su vez, facilitaría las labores de comprobación.

Igualmente, resulta recomendable el establecimiento de tipos diferenciados en función de la distinta naturaleza de las construcciones, instalaciones y obras so-metidas a gravamen.

Tasas y precios públicos

El inconveniente general que plantean las tasas y los precios públicos, y cuya solución no parece atinarse por ahora, es la multiplicidad de figuras consecuencia del gran número de tasas en la que se basa la fiscalidad local, y que genera una enorme complejidad de gestión y costes excesivos, limitando así su eficiencia y eficacia.

Pues bien, ya se financien con tasas, ya con precios públicos, una medida que puede repercutir de forma importante en la obtención de recursos por los servicios locales es la correcta determinación del coste de los servicios o actividades a tra-vés de la memoria económica, que debe acompañar a la imposición de la tasa o del precio público de cara a la determi-nación de sus cuotas. Para ello resulta del máximo interés que dicha memoria recoja la totalidad de los gastos relacio-nados con la actividad o servicio, y una valoración ajustada de los mismos. Se trata, por otra parte, de dar cumplimien-to al mandato del artículo 24.2 del TR de la Ley Reguladora de las Haciendas Lo-cales, cuando dispone que “para la de-terminación de dicho importe se tomarán

en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter finan-ciero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya presta-ción o realización se exige...”

Solo a través de memorias económico financieras rigurosas, tanto en la previ-sión de los costes, como en su cuantifi-cación, se pueden fijar cuotas ajustadas que impidan la proliferación de servicios o actuaciones claramente deficitarios, salvo en aquellos casos, conscientemen-te decididos por el gobierno local, en que, por concurrir razones sociales, económi-cas, etc., se decida que la financiación de tales servicios mediante las aportaciones de los usuarios deba ser inferior al coste efectivo.

La tasa por servicios: La tasa de reco-gida de basura.

En Galicia las tasas representaban en 2014 un 26,1 % de toda la fiscalidad, lo que supone 7 puntos más que la media de todo el Estado (17,1 %).

Aunque en los últimos años algunos Ayuntamientos iniciaron comprobaciones con liquidaciones adicionales favorables de las tasa por ocupación del dominio público local por compañías explotado-ras de servicios, las tasas por servicios (agua, alcantarillado y basura) siguen siendo las que cuantitativamente supo-nen un impacto considerable en los esta-dos financieros.

En cuanto al ciclo del agua, la conce-sión del servicio suele ser una opción uti-lizada con frecuencia, que en cuanto a la financiación, tiende a reducir considera-blemente los déficits económicos del ser-vicio. Contribuye a ello que el consumo pueda individualizarse mediante un con-tador, y las facultades que se otorgan al concesionario para suspender el servicio

Documento 3/2016

Red Localis

23Marzo 2016

en caso de impago. No ocurre lo mismo con el servicio de

pre-recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, que es seguramente, el más costoso de todos los que prestan los Concellos. La gestión de residuos por parte de Concellos de mediano y peque-ño tamaño supuso siempre un problema organizativo y económico de primera magnitud, por una parte, por la necesidad de realizar inversiones y generar masas críticas que optimizasen los costes, pro-bando múltiples fórmula de gestión del servicio como concesiones, consorcios, mancomunidades, etc.

Económicamente constituye un proble-ma financiero de gran magnitud por el desfase existente entre los costes y los rendimientos de las tasas que retribuyen el servicio. Este problema se agudizó con la crisis económica al disminuir la necesa-ria capacidad inversora de los Concellos e incrementarse los costes del tratamien-to que hace la Sociedad Medioambiental Gallega (SOGAMA), y que repercute a los Concellos, siendo el precio del tratamien-to por TM actualmente 73,90 euros. Por tanto los residuos son, además de un pro-blema medioambiental una cuestión eco-nómica en Galicia de primera magnitud.

Estudios realizados por algunas entida-des pusieron de manifiesto que los défi-cits en este servicio alcanzaban hasta el 60 % de los costes en relación con el ren-dimiento de los ingresos de la tasa. Pos-teriores estudios confirmaron que la pro-ducción de residuos por habitante y año es de 450 Kg, de la que sólo un 10 por ciento, a lo sumo, se separa para la de-nominada: “bolsa amarilla”, lo que signifi-ca que el tratamiento sólo en SOGAMA, servicio que utilizan la gran mayoría de los Concellos, tiene un coste de 30 euros anuales por persona/año. De los estudios que han realizado del coste del servicio de recogida y transporte, podemos calcu-

lar en otros 30 euros persona/año inclu-yendo costes indirectos, lo que significa que, aun descontando los residuos pro-cedentes de actividades comerciales e industriales, una vivienda tipo habitada por tres personas, generamos costes por encima de 100 euros/año por el servicio de recogida y tratamiento de residuos ur-banos.

Sin embargo consultadas las Ordenan-zas Fiscales de la tasa de basura de 30 Concellos de la provincia de Pontevedra de menos de 20.000 habitantes resulta (tabla 10) que la mitad de los ayuntamien-tos tienen cuotas inferiores a 70 euros y solo un ayuntamiento se situaba por enci-ma de los 90 euros.

En Orense el servicio provincial para 50 municipios cobra una tasa por vivienda entre 58 y 72 euros. En las provincia de Lugo y Coruña con variantes como la del Consorcio de las Mariñas la situación es análoga. No obstante debe significarse que, con motivo de la crisis presupuesta-ria, los Concellos en general procedieron al incremento de este tributo, a pesar de que no resulte suficiente.

Revisión de los beneficios fiscales.

Los tributos locales, como ya se men-cionó al referirse al IBI, están plagados

Nº AYUNTAMIENTOS

676

101


CUOTA

menos de 51 €de 51 a 60de 61 a 70de 70 a 90más de 90

Tabla 10: Cuotas de tasa de recogida de basura.

24

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

de beneficios fiscales, algunos previstos directamente por la ley y otros atribuidos para su implantación a la decisión de la Corporación local, que sería pertinente revisar, tendiendo a su eliminación. En primer lugar, porque se trata de benefi-cios cuantitativamente muy relevantes, sin que se cuente con ningún instrumen-to objetivo que permita verificar en que medida contribuyen a alcanzar los fines de interés general que los justifican. Y, en segundo lugar, y en lo que se refiere a aquellos que se establecen en función de las condiciones subjetivas del obliga-do al pago, dado que en materia de tribu-tación local no estamos ante impuestos personales, sino reales o de producto, pensamos que no es el lugar adecuado para esa adaptación del tributo a las cir-cunstancias personales del sujeto. Ese papel debiera reservarse a los impuestos personales, IRPF, Impuesto sobre So-ciedades e Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones fundamentalmente, tapo-nando así esa fuga de recursos munici-pales.

Por todas estas razones consideramos necesario un análisis riguroso del siste-ma de beneficios fiscales existente, de la función de interés general que los justi-fica, de su eficacia para la consecución de los objetivos planteados y de su efi-ciencia y economía para, con base en él, decidir el mantenimiento, modificación o supresión de los existentes.

Por otro lado, para el caso de que se establezcan nuevos beneficios en los tri-butos locales a través de la legislación estatal, deben preverse expresamente, por las leyes que los creen, las adecua-das compensaciones a favor de las ha-ciendas locales para contrarrestar, de esta forma, la cicatera interpretación del art. 9.2 de la Ley 39/88, mantenida por el T.S, al considerar que dicho precepto no

contiene un mandato vinculante para el legislador, dependiendo la compensación de lo que expresamente dispongan las leyes futuras.

Simplificación de la gestión y recau-dación tributarias.

Los ayuntamientos gallegos, a la espe-ra de que se lleve a efecto una reforma integral del sistema de financiación, que garantice la necesaria suficiencia finan-ciera para hacer viables sus servicios con los niveles de calidad exigibles, de-ben mantener y mejorar el status actual de la gestión de los tributos propios.

Además de las medidas ya menciona-das sobre cada uno de los tributos, deben generar la confianza de los contribuyen-tes en su sistema de gestión, simplifican-do en lo posible el abanico tributario y ac-tuando de tal forma que el cumplimiento de los deberes tributarios y la realización de los correspondientes trámites y ges-tiones se lleven a cabo del modo más sencillo posible.

La ley 39/2015, reiterando lo estable-cido en la ley 11/2007, dispone que la relación con los ciudadanos se canalice a través de medios telemáticos, lo que supone poner en funcionamiento sedes electrónicas que posibiliten, no sólo el pago de tributos, sino la tramitación de expedientes electrónicos, recibiendo no-tificaciones y facultando a los contribu-yente para presentar alegaciones y obte-ner documentos, todo ello con la finalidad de resolver de una forma ágil y sencilla las diversas incidencias en el ámbito tri-butario local.

En el momento actual y consultadas las sedes electrónicas de las webs de las distintas administraciones locales, resulta que la situación de las Adminis-traciones Tributarias Locales resulta des-

Documento 3/2016

Red Localis

25Marzo 2016

igual: Los Concellos de Vigo; Santiago y Ferrol están ya en una fase avanzada de implantación de los servicios electrónicos tributarios para la ciudadanía, también los están las Diputaciones de la Coruña y Pontevedra que atienden más de 120 mu-nicipios entre ambas. Las Diputaciones de Orense y Lugo están en un proceso de implantación de servicios tributarios, habiendo implementado algunos de ellos, aunque con menor desarrollo actualmen-

te que las anteriores.Cabe señalar que los Concellos de me-

nor tamaño, que no están integrados en los servicios provinciales de recaudación, están más alejados de la administración electrónica que los que si han delegado sus competencias en los Servicios Tri-butarios provinciales. Los Concellos de Pontevedra y Vilagarcía, sobre todo este último, apenas han iniciado alguna actua-ción visible.

Tabla 11: Servicios electrónicos tributarios.

Municipio / Entidad

DIPUTACION LUGOLUGOMONFORTE DE LEMOSDIPUTACIÓN A CORUÑAA CORUÑASANTIAGOFERROLDIPUTACION OURENSEOURENSEVERÍNDIPUTACIÓN PONTEVEDRAVIGOPONTEVEDRAVILAGARCIA

Pago de Recibos

SiSi con LimitacionesSi con Limitaciones

SiSi

Si con LimitacionesSiSiSi

NoSiSíSI

No

Autoliquidaciones tributarias

SíSí

NoSíSíSíSíSiSí

NoSíSí

NoNo

Acceso a docu-mentos propios

SiNoNoSISi

NoSiSiSiSiSISí

En procesoNo

Expediente electrónico

En procesoNoNo

En procesoEn proceso

NoEn procesoEn procesoEn procesoEn procesoEn proceso

SíNoNo

26

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

1- La financiación de los ayuntamien-tos gallegos presenta una anemia tradi-cional que los sitúa en el 71,13% y que supone 323 euros por habitante menos que la media del Estado. Con ese menor volumen de recursos deben atenderse unos servicios que en Galicia, por el sim-ple efecto de la dispersión poblacional resultan especialmente costosos.

2- Con la excepción de las grandes ciudades, que se sitúan muy cerca de la media, la presión fiscal de los ayunta-mientos gallegos es la más baja del Esta-do: 432€/hab. (2,2% del PIB) frente a los 628 (2,6% del PIB) para la media nacio-nal. Esto, además de menores ingresos, genera también una menor autonomía fi-nanciera local en Galicia.

3- El endeudamiento medio de los ayuntamientos en Galicia (209€/hab.) equivale a 1/3 de la media del Estado, que en 2014 ascendía a 617 €/ habit. (31.722 millones de euros).

4- Desde el punto de vista de la ges-tión recaudatoria, y a pesar de su com-plejidad, los resultados obtenidos por los ayuntamientos gallegos, medidos por la relación entre cantidades recaudadas y derechos reconocidos por los distintos conceptos tributarios, presentan unos resultados que los sitúan claramente por

encima de la media de España en todos los impuestos.

5- El comportamiento de los ingresos de los ayuntamientos gallegos durante la crisis fue similar a la evolución de las en-tidades locales de todo el Estado, carac-terizándose por la caída de transferencia de otras AAPP y de los ingresos proce-dentes del boom urbanístico que fue compensado con otros tributos basados en la propiedad inmobiliaria (incremento del IBI de naturaleza urbana y manteni-miento del IIVTNU) y el aumento de la recaudación de las tasas.

6- En el caso del IBI el elemento bási-co para su mejora es la actualización de las ponencias de valores que presentan en su gran mayoría antigüedades supe-riores a 10 años. Al mismo tiempo deben corregirse los efectos no deseados que dichas actualizaciones producen en el cálculo de las participaciones de los in-gresos del Estado, como también ocurre con los bienes de características espe-ciales. Por otra parte, resulta necesario limitar la gestión, especialmente en el caso de bienes rústicos a aquellos reci-bos cuya cuantía exceda de los costes de gestión que generan.

7- En el IVTM resulta necesario re-visar el criterio de sujeción para evitar

IV - CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Documento 3/2016

Red Localis

27Marzo 2016

actuaciones claramente abusivas, fijan-do como tal el domicilio fiscal. Al mismo tiempo resultan necesarias otras medi-das para evitar los costes de su gestión anual y que podría pasar por el cobro en el momento de la adquisición del vehícu-lo, y en función de una estimación de la amortización, o establecer el pago bienal del Impuesto repartiendo el padrón en función de número de matrícula (pares – impares) u otros de forma que no se perjudicasen los flujos de tesorería del Ayuntamiento.

8- Para el IIVTNU debiera modificarse la forma de determinar la base imponible sustituyendo el mecanismo actual de fi-jación de la misma por aplicación de un porcentaje del valor actual (catastral) del inmueble, por una cuantificación de la plusvalía efectivamente generada, pre-viendo las necesarias fórmulas de inte-gración para evitar problemas de doble imposición en el IRPF o en el Impuesto sobre Sucesiones.

9- En relación al ICIO, además de al-gunas mejoras técnicas, debiera intensi-ficarse la comprobación sobre las cons-trucciones efectivamente realizadas y su valoración una vez finalizadas las mis-

mas. Igualmente resulta recomendable el establecimiento de tipos diferenciados en función de la distinta naturaleza de las construcciones, instalaciones u obras so-metidas a gravamen.

10- En lo que atañe a las tasas y pre-cios públicos y de cara a la adecuación de su recaudación a los costes de los servicios, resulta esencial la correcta for-mulación de las memorias económicas que deben acompañar a su imposición y que deben cuantificar los costes reales y efectivos de los servicios que las gene-ran.

11- Consideramos necesario un aná-lisis riguroso del sistema de beneficios fiscales existentes en los tributos locales, de la función de interés general que los justifica, de su eficacia para la consecu-ción de los objetivos planteados y de su eficiencia y económica para, con base en él decidir el mantenimiento, modificación o supresión de los mismos.

12- Debe simplificarse la gestión tribu-taria local incorporando las nuevas tecno-logías para, además de reducir los cos-tes, facilitar también a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones.

28

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

BIBLIOGRAFIA CITADA

ACIN FERRER, A.: “Algunas medidas de gestión coadyuvantes de la suficiencia finan-ciera”, en MEDINA GUERRERO/ARROYO GIL (coord.): Las haciendas locales: situación actual y líneas de reforma, Fundación Democracia y Gobierno Local, Diputación de Ba-dajoz, Madrid, 2005.

BARTOLE, MASTROGOSTINO, VANDELLI: Le autonomíe territoriali, I, Il mulino, Bolog-na, 1988, pág. 210.

BOSCH, N/ESPASA, M: La Hisenda Local a la Unió Europea (UE-15,), Diputació de Bar-celona. Barcelona, 2006. (http://www1.diba.cat/llibreria/pdf/36245.pdf ).

CASADO OLLERO, G. (coord): La financiación de los municipios. Experiencia compara-da, Dykinson, Madrid, 2005.

CORDERO FERRERA/MURILLO HUERTAS: “La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas”, Presupuesto y Gasto Público, nº 53, 2008,

FARFAN PEREZ, J.M.: “Las haciendas locales. Situación actual y perspectivas”, en en MEDINA GUERRERO/ARROYO GIL (coord.): Las haciendas locales: situación actual y líneas de reforma, Fundación Democracia y Gobierno Local, Diputación de Badajoz, Madrid, 2005.

FERNÁNDEZ MONTALVO, R.: “Financiación de los entes locales”, en MEDINA GUE-RRERO/ARROYO GIL (coord.): Las haciendas locales: situación actual y líneas de re-forma, Fundación Democracia y Gobierno Local, Diputación de Badajoz, Madrid, 2005.

FOLGADO BLANCO, J.: “Endeudamiento de las entidades locales y estabilidad presu-puestaria”, Revista española de control externo, nº 38, 2011, pág. 81 y ss

LOPEZ DIAZ, A. (coord.): Guía tributaria local, 2ª ed., El Derecho, Madrid, 2011.

MORENO FERNÁNDEZ, J.I.: “Tasas y precios públicos: algunas consideraciones a la luz de la doctrina constitucional” en MEDINA GUERRERO/ARROYO GIL (coord.): Las ha-ciendas locales: situación actual y líneas de reforma, Fundación Democracia y Gobierno Local, Diputación de Badajoz, Madrid, 2005.

PEDRAJA CHAPARRO, F.: “Análisis crítico de la participación municipal en los tributos del Estado”, en MEDINA GUERRERO/ARROYO GIL (coord.): Las haciendas locales: si-tuación actual y líneas de reforma, Fundación Democracia y Gobierno Local, Diputación de Badajoz, Madrid, 2005.

PORTILLO NAVARRO, M.J.: “La situación presupuestaria de los municipios españoles a través de sus indicadores (1992-2008). Especial referencia a la rigidez del gasto corrien-te”, Presupuesto y Gasto Público, nº 57, 2009,

Documento 3/2016

Red Localis

29Marzo 2016

POVEDA BLANCO, F./SANCHEZ SANCHEZ, A.: “La financiación impositiva municipal. Propuestas para su reforma”, en Informe para la reforma de las haciendas locales, IEF, Madrid, 2002.

REGO VEIGA, G. “Acerca de la hacienda local y su reforma: Una propuesta modesta”, Revista Galega de Economía, nº 12, 2003, pág. 2).

REQUEJO PAGES, J.L.: “El valor de la Carta Europea de la Autonomía Local en el ordenamiento español” La autonomía de los entes locales en positivo, Fundación Demo-cracia y gobierno local, Madrid, 2003, págs. 15 y ss.

RUBIO DE URQUÍA, J.I: “España fiscal 1963-2002: Lo que hubo y lo que hay”, Revista el Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, 2002.

RUBIO DE URQUÍA, J.I.: “La reforma del sistema tributario local: especial referencia a la supresión o reforma del IAE. El Consultor de los Ayuntamientos y los Juzgados, 2002.

SUAREZ PANDIELLO. “El papel de los ayuntamientos ante la crisis”, 10ª Escuela Inter-nacional de Verano, UGT, 2009, págs.. 113 y ss. http://fundacionasturias.org/escuela/pdflibro10/04javier_suarez.pdf.

SUAREZ PANDIELLO, J (coordinador): La financiación local en España: Radiografía del presente y propuestas de futuro, FEMP, Madrid, 2008,

SUAREZ PANDIELLO, J.: “La nueva financiación local: ¿un modelo permanente?”, en MEDINA GUERRERO/ARROYO GIL (coord.): Las haciendas locales: situación actual y líneas de reforma, Fundación Democracia y Gobierno Local, Diputación de Badajoz, Madrid, 2005.

SUAREZ PANDIELLO/PEDRAJA CHAPARRO: “Financiación municipal: equilibrios, es-pecialización e incentivos”, Revista Española de Control Externo, nº 38, 2011.

UTRILLA DE LA HOZ, A.: “Análisis del sistema de financiación local en España y pro-puestas de reforma”. Revista Fundación Democracia y Gobierno Local. 2013

30

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

OTROS DOCUMENTOS DE INTERÉS

• Informe para la reforma de las haciendas locales, IEF, Madrid, 2002.

• Informe de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema tributario español. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. 2014.

• Documento técnico de CGLU sobre finanzas locales, 2007. http://www.cities-lo-calgovernments.org/uclg/upload/template/templatedocs/local_finance_support_pa-per_es.pdf

• La situación de los Ayuntamientos en España, sus carencias económicas y pro-blemas de gestión: diagnóstico y propuestas en una perspectiva europea, FEMP, Madrid, 2006,

• Avance de la actuación económica y financiera de las Administraciones Públicas, elaborado por la IGAE y publicado por el Ministerio de Economía y Hacienda. Tam-bién disponible en http://www.igae.pap.meh.es.

• Programa de Estabilidad 2011-2014. http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nrp/sp_spain_es.pdf.

• Étude sur la répartition des pouvoirs entre l’Union européenne, les Étasts membres et les collectivités réginales et locales, Comité des régions, 2008. http://www.cor.europa.eu/pages/DocumentTemplate.aspx?view=detail&id=39fcd467-6076-413f-ae6b-004ac9520dce.

• Haciendas locales en cifras, informe anual Ministerio de Economía. http://www.minhap.gob.es/esES/Estadistica%20e%20Informes/Estadisticas%20territoriales/Paginas/Estadisticas%20Territoriales.aspx.

• Tribunal de Cuentas: Informe de Fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2013.

• AEAT Informe anual de recaudación tributaria. 2013.

• Consello de Contas de Galicia. Cuenta general de las Corporaciones locales de Galicia. 2010, 2011, 2012, 2013.

Documento 3/2016

Red Localis

31Marzo 2016

“O obxectivo da Red Localis é transferir coñecemento dende as universidades e a administración para mellorar o debate público sobre o municipalismo galego. O anterior se traduce na elaboración e divulgación de documentos de síntese nos que se combinan análise e propostas. A responsabilidade de cada docu-mento é das persoas que o asinan. A Red só asume a responsabilidade sobre os documentos consensuados e asinados polo colectivo. Dende os seus inicios, os editores dos documentos son os membros do Comité Executivo”.

Documento 1Claves para el gobierno local (2015-2019). Diez retos de futuro para la Administración Local.

Documento 2Abriendo puertas y ventanas de los ayuntamientos gallegos.Más transparencia para un mejor gobierno local.

Documento 3La fiscalidad local en GaliciaSituación y retos

Documentos Red Localis.

32

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

Facultade de Ciencias Empresariais e TurismoCampus Universitario As Lagoas, s/n. Ourense, 32004

Tel 988 36 87 25 - Fax 988 39 87 [email protected]

www.redlocalis.com

Documento 3/2016

Red Localis

33Marzo 2016

34

Documento 3/2016

Red Localis

Marzo 2016

Miguel Ángel Santirso FernándezAntonio López Díaz

www.redlocalis.com

La fiscalidad local en Galicia Situación y retos

Documento 3/2016

Autores

Documento 3/2016 La fiscalidad local en Galicia Situación...

Documents

Transcript of Documento 3/2016 La fiscalidad local en Galicia Situación...