Documento: Informe de coyuntura legal e institucional segundo semestre de 2015

Informe de coyuntura legal

e institucional

EstudiosLegales

Semestre de 20152º

La preparación de este informe concluyó el28 de Enero de 2016

ISSN 2218-6859

Key title: Informe de Coyuntura legal e institucionalAbbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES

Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL

Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

EstudiosLegales

Informe de coyuntura legal

e institucional

Semestre de 20152º

Índice general

SIGLAS UTILIZADAS

RESUMEN EJECUTIVO

EJE ESTADO DE DERECHO1. INDICADORES

1.1. Índice de Estados Frágiles 2015

2. RELACIONES INTERORGÁNICAS

2.1. Incumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad al cierre de 2015

2.2. Vetos y observaciones

2.3. Amenazas a la Sala de lo Constitucional

3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN

4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS

4.1. Elección de magistrados de la CSJ 2015

4.2. Elección del Fiscal General de la República

4.3. Proceso de elección de miembros del CNJ

4.4. Elección para la Procuraduría General de la República

5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

5.1. Actividad jurisprudencial de las salas

5.2. Sentencias de inconstitucionalidad

5.3. Sentencias destacadas en temas constitucionales: Ley contra Actos de

Terrorismo y su aplicación a las pandillas

5.4. Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho

6. SISTEMA ELECTORAL

6.1. Ciudadanización de los organismos electorales temporales

7. CONCLUSIONES

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Índice general • Segundo semestre 2015 Estudios

Legales

EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA1. INDICADORES Y ENCUESTAS

1.1 Indicadores Internacionales

1.1.1 Doing Business, Banco Mundial

1.1.2 Ranking de Competitividad, Foro Económico Mundial

1.2 Encuestas nacionales

1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES

1.2.2 Encuesta IUDOP

2. APUESTAS DE PAÍS

2.1 Fomilenio II

2.2 Asocio para el Crecimiento (APC)

2.3 Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia

2.4 Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte

3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS

3.1 Asocios Público Privados (APP)

3.2 Profesionalización de los servidores públicos

3.3 Seguridad jurídica en el sistema de pensiones

3.2 Nueva legislación en el ámbito del clima de negocios

4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

4.1 Evolución de los homicidios

4.2 Evolución de las extorsiones

4.3 Costos por la inseguridad en El Salvador

4.4 Nueva legislación en el ámbito de seguridad ciudadana

5. CONCLUSIONES

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Índice general• Segundo semestre 2015

Informe de coyuntura legal e

institucional

EJE TRANSPARENCIA1. INTRODUCCIÓN

2. INDICADORES E INFORMES

2.1. Encuesta Dinámica Empresarial

2.2. Informes de Transparencia Internacional

2.2.1. Índice de Percepción de la Corrupción

2.2.2. Séptimo Informe ALAC-FUNDE

2.3. Índice de Presupuesto Abierto

3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA

3.1. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)

4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA

4.1. Estado del acceso a la información pública

4.1.1. Ejercicio del derecho

4.1.2. Evaluación de la información oficiosa publicada

4.1.3. Resoluciones sobre acceso a la información pública

4.1.4. Acceso a información de partidos políticos

4.1.5. Regulación complementaria al acceso a la información

4.2. Integridad de los servidores públicos

4.2.1. Sección de Probidad y las declaraciones patrimoniales

4.2.2. Primeros juicios civiles por enriquecimiento ilícito

4.2.3. Nueva Ley de Probidad

4.2.4. Ética gubernamental

4.2.5. Persecución penal de la corrupción

5. LIBERTAD DE ExPRESIÓN

5.1. Concesión de frecuencias para la radiodifusión

5.2. Amenazas

6. CONCLUSIONES

NOTAS FINALES

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SIGLAS UTILIZADAS• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto

• APC: Asocio para el Crecimiento

• APP: Asocios Público Privados

• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública

• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político

• ATN: Alianza para el Triángulo Norte

• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos

de América

• CCR: Corte de Cuentas de la República

• CE: Código Electoral

• CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa

• Cn.: Constitución de la República

• CSJ: Corte Suprema de Justicia

• DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES

• D.L.: Decreto Legislativo

• D.O.: Diario Oficial

• FGR: Fiscalía General de la República

• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político

• FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador

• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

• GOES: Gobierno de El Salvador

• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública

• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública

• LT: Ley de Telecomunicaciones

• MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública

• PNC: Policía Nacional Civil

• SC: Superintendencia de Competencia

• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones

• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción

• STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción

• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental

• TSE: Tribunal Supremo Electoral

• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública

• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*

*Por sus siglas en inglés

Siglas utilizadas • Segundo semestre de 2016

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RESUMEN EJECUTIVO

Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2015

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EstudiosLegales

El tema más destacado en materia de Estado de derecho e institucionalidad en el segundo semestre de 2015 fue la

necesidad de que la Asamblea Legislativa eligiera a los titulares de instituciones fundamentales del Estado, como la

Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía General de la República, el Consejo Nacional de la Judicatura e iniciara el proceso

para el titular de la Procuraduría General de la República. En esto ha habido altibajos, desde atrasos con respecto a los

plazos legales, pasando sobre la calidad del cumplimiento de sentencias que establecen los estándares del proceso,

hasta el hecho de que muchas de las discusiones sobre los candidatos no recaigan tanto sobre el mérito de los

candidatos como sobre sus vinculaciones políticas.

Un señalamiento en cuanto a respeto al orden jurídico, es que al cierre de 2015 la Asamblea Legislativa está

incumpliendo cuatro sentencias de inconstitucionalidad en las que se le impuso el deber de legislar. En dos de

ellas había plazo, y en las otras dos, ya ha transcurrido un lapso razonable sin que se hayan cumplido. Se trata de

la inconstitucionalidad sobre la transparencia del financiamiento de los partidos políticos, la que se refiere a la

implementación del voto cruzado en las elecciones legislativas, la que trata sobre la rentabilidad de los Certificados

de Inversión Previsionales, y la inconstitucionalidad sobre la inexistencia de mecanismos alternativos a la subasta para

asignar frecuencias para transmitir por radio y televisión, así como la prórroga automática de estas.

En materia de tratados internacionales, destaca la ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional,

un tema sobre el que FUSADES se ha pronunciado, señalando que antes de ratificarse debía aprobarse una reforma

constitucional en lo relativo a las penas perpetuas.

En cuanto al sistema de justicia, es alentador observar que las Salas de la Corte Suprema de Justicia tuvieron buen

desempeño. Tres de las cuatro salas resolvieron un número de casos mayor al que ingresó, lo cual les permitió reducir,

en lugar de aumentar, el número de casos activos en los que deben trabajar. En materia de facultades disciplinarias de

la CSJ, hubo algún progreso en la resolución de casos relacionados con la depuración judicial, pero no en investigación

profesional. Finalmente, no puede dejar de mencionarse dos casos de inconstitucionalidad cuyas sentencias no

parecen totalmente atinadas. Por un lado, la que declaró que la pertenencia a pandillas es pertenecer a organizaciones

terroristas, aplicando una ley a una realidad concreta en lugar de hacer un contraste entre la Constitución y la ley, que

es lo pertinente; por otro lado, la sentencia que declaró la ciudadanización de los organismos electorales temporales, a

pesar de que ni el objeto ni el parámetro de control se plantearon por los demandantes en ese proceso.

Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2015

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Con respecto al clima de negocios y la seguridad ciudadana, la inseguridad continúa afectando directamente el

ejercicio de los derechos fundamentales de los salvadoreños, especialmente el derecho a la vida. El año cierra con

un aumento del 70% en la cifra de homicidios, en comparación con 2014, por lo que atender este tema debe ser la

prioridad principal del Estado. Se elevó el promedio de 10.7 homicidios diarios en 2014, a 18 homicidios diarios en

2015. Ante esta realidad, un medio internacional –USA Today- catalogó a El Salvador como la nueva “capital mundial del

homicidio”, debido a su tasa de 104 víctimas por cada 100,000 habitantes.

Las consecuencias de esta situación se pueden ver reflejadas en el clima de negocios del país, que se ha deteriorado por

la inseguridad que se vive a diario. Asimismo, la aprobación de más impuestos durante el segundo semestre de 2015, sin

mediar el diálogo y con una base legal cuestionable, minan aún más el delicado estado del clima de negocios. Un factor

que no permite que el país dé un viraje hacia el crecimiento y hacia la generación de mayores oportunidades de inversión y

empleo, es este deteriorado clima de inversión, y es por ello que se requiere fortalecer la confianza en el mismo y generar las

condiciones que lo hagan atractivo. Asimismo, deben mejorarse y volverse más efectivos los espacios de diálogo que existen

actualmente. El reto es encontrar las apuestas estratégicas que permitan a actores públicos y privados trabajar de la mano

bajo una misma agenda en pro de la seguridad, el desarrollo, la inversión y el empleo.

En un aspecto positivo, se destaca la creación del Sistema de Mejora Regulatoria, un proyecto de país que podría

mejorar el clima de negocios y disminuir la excesiva burocracia, lo cual es una meta compartida del Asocio para el

Crecimiento y de Fomilenio II. Su creación representa también una oportunidad para retomar la necesaria aprobación

de una Ley de Procedimientos Administrativos. Hay otras leyes que continúan pendientes de aprobación, que son

necesarias para avanzar en el posicionamiento del país como un destino para la inversión. Se necesita una Ley de

la Función Pública que permita mejorar la Administración Pública, mediante el establecimiento de una carrera

administrativa basada en la meritocracia.

En este semestre, la transparencia, la corrupción, la probidad de los servidores públicos y los conflictos de interés,

han ocupado un lugar central en la agenda nacional. El Índice de Percepción de la Corrupción 2015, de Transparencia

Internacional muestra un estancamiento en la lucha contra la corrupción, al mantenerse el puntaje de 39 sobre 100

por segundo año consecutivo. Los avances en materia de probidad, especialmente, se han debido a la apertura de las

declaraciones patrimoniales de servidores públicos, gracias a una resolución del IAIP, a la anuencia de la CSJ de cumplir,

en la mayor parte de los casos, con la entrega de la información solicitada por ciudadanos y periodistas y a la nueva

integración de la Corte Plena, a partir de la elección de 5 nuevos magistrados en septiembre de 2015. Esta coyuntura,

junto con la presión social, ha permitido que por primera vez en 56 años de vigencia, se iniciaran juicios civiles por

enriquecimiento ilícito, previstos en la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos

(LEIFEP) de 1959. Sin embargo, en lo que parece un intento por frenar el alcance de estos juicios civiles, con 47 votos, la

Asamblea Legislativa aprobó en diciembre de 2015, la Ley de Probidad, para sustituir la LEIFEP. Lo preocupante, y que

organizaciones de la sociedad civil han pedido se modifique, es que la Ley de Probidad aprobada no incluye el juicio

civil por enriquecimiento ilícito para restituir los bienes a favor del Estado, el cual tiene base en el art. 240 Cn. Esto llevó

al Equipo Gestor de la Ley de Probidad Pública, del cual Fusades es parte, a presentar en enero de 2016, una demanda

de inconstitucionalidad contra esta nueva normativa, la cual al cierre de este informe, ya había sido admitida.


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EstudiosLegales

Por otra parte, durante el semestre se observó que algunas instituciones públicas siguen haciendo un uso abusivo de

las causales de excepción previstas en la Ley de Accesos a la Información Pública, a la hora de contestar solicitudes de

información pública. Esto frena los avances en materia de acceso a la información pública, ya que vulnera los principios

medulares de la LAIP y el derecho fundamental de acceso a la información de los ciudadanos.

Durante el segundo semestre de 2015, también se observaron algunas iniciativas legislativas para aprobar normas

que implican la limitación del derecho de libertad de expresión e información. En julio, la Comisión de Seguridad

Pública y Combate a la Narcoactividad acordó un dictamen para aprobar la Ley Especial contra los Delitos Informáticos

y Conexos, el cual pretende establecer una tipificación demasiada amplia y contraría los principios que rigen

actualmente los delitos contra el honor. Además, pretende volver a incluir las penas de prisión, que hace varios

años han sido sustituidas por penas pecuniarias para garantizar su mayor proporcionalidad y conformidad con los

estándares internacionales en la materia. Al cierre del año, el proyecto continúa en discusión, la versión actual del art.

24 hace alguna referencia a las garantías del Código Penal en cuanto a la no penalización de la crítica periodística, entre

otras, pero conserva la pena de prisión. Además, en octubre de 2015, surgió una propuesta para reformar el Código

Penal para revertir las reformas de 2011 y sancionar los delitos contra el honor con pena de prisión, la cual se intentó

aprobar por medio de dispensa de trámites. Esta iniciativa también fue frenada por las críticas de organizaciones de la

sociedad civil y medios. FUSADES ha sido muy enfática en manifestar que la aprobación de la propuesta significaría un

grave retroceso en la legislación nacional.

EJE ESTADO DE DERECHO

EstudiosLegales

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ESTADO DE DERECHO

1. INDICADORES

1.1. Índice de Estados Frágiles 2015

El Índice de Estados Frágiles 20151 es elaborado por la

ONG The Fund for Peace desde 2005 y es una reconocida

medición de la sostenibilidad de los Estados. Analiza

los niveles de estabilidad y las presiones que enfrentan

178 países alrededor del mundo en cuanto a 12 factores

socioeconómicos, políticos y militares. La información que

se incluye fue recopilada entre el 1 de enero y el 31 de

diciembre de 2014. Como lo que se mide es la fragilidad, el

número 1 es el más frágil y el 178, el más sostenible.

El Salvador se encuentra en la posición 102 de 178

y ha mejorado 2 posiciones desde el año pasado. La

posición 102 significa estar junto al grupo de países

de la medianía del informe, los cuales se encuentran

en una situación de advertencia para mejorar en

las áreas evaluadas. Los países más próximos a

El Salvador son Arabia Saudita (posición 101) y

Paraguay (posición 103).

El cuadro 1 muestra el Estado más frágil, a El Salvador y a los

países de la región centroamericana con los que se le podría

comparar y, finalmente, el Estado más sólido. El Salvador se

ubica en una mejor posición que Guatemala, Nicaragua y

Honduras, pero muy lejos de Panamá y Costa Rica.


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Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2015

Fuente: Elaboración propia con información de El índice de Estados Frágiles 2015

Cuadro 1. El Salvador en el Índice de Estados frágiles 2015

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1 Sudán del Sur 114.5 9.8 10.0 10.0 6.9 8.8 9.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0

64 Guatemala 80.4 7.3 5.5 7.9 6.7 8.0 6.0 6.6 7.4 6.6 7.0 6.0 5.4

72 Nicaragua 79.0 6.2 4.6 6.5 8.1 7.9 6.2 7.3 7.2 5.3 5.6 6.8 7.3

76 Honduras 78.2 6.8 3.7 6.4 6.9 7.7 6.3 6.7 6.7 6.3 6.7 6.6 7.4

102 El Salvador 71.4 6.9 5.1 6.3 6.9 6.6 5.9 4.8 6.7 6.1 6.5 4.3 5.3

131 Panamá 54.6 5.7 3.5 5.6 4.0 7.3 3.4 4.0 5.5 4.8 5.1 2.5 3.2

142 Costa Rica 46.7 4.1 3.9 4.7 3.5 5.5 4.3 2.9 4.5 2.1 3.1 3.8 4.3 178 Finlandia 17.8 1.5 1.5 1.6 2.3 1.0 3.8 0.5 1.2 0.9 1.4 1.1 1.0

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EstudiosLegales

La gráfica 1 indica la posición de El Salvador en los últimos

5 años y se observa que el país ha avanzado algunas

posiciones, lo cual es positivo. Este comportamiento

se puede explicar, por ejemplo, porque otros Estado

empeoran; pero en el caso de El Salvador, también porque

ha mejorado algunas décimas en la calificación de 10 de

los 12 indicadores (Se otorga una nota de 0 a 10, donde 0

es lo mejor y 10 lo peor). Los dos indicadores en los que ha

retrocedido en los últimos 5 años son tensión y violencia

entre grupos e intervención extranjera.

Fuente: Elaboración propia con información del Índice de Estados Frágiles 2015

Gráfica 1. Ubicación de El Salvador 2011-2015. (Posición 1 es la peor)

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2. RELACIONES INTERORGÁNICAS

2.1. Incumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad al cierre de 2015

La Asamblea Legislativa cerró 2015 incumpliendo cuatro

sentencias de inconstitucionalidad en las que se le

impuso el deber de legislar.

En primer lugar, la sentencia de inconstitucionalidad

43-2013 estableció que los arts. 24, 37 inc.1º, 52 inc. 1º

y 63-68 de la Ley de Partidos Políticos habían omitido

cumplir ciertos mandatos constitucionales en relación

con la transparencia del financiamiento de los partidos

y con la regulación de la democracia interna de estos.

La Asamblea Legislativa aprobó una reforma a la Ley

de Partidos Políticos para regular la transparencia, pero

lo hizo de un modo que no se apegaba a los mandatos

constitucionales, y así fue declarado por la Sala de

lo Constitucional en una resolución de seguimiento,

en la que se dejaron sin efecto las restricciones a la

información que contempló la reforma2. Así, fue la

Sala la que solventó la afectación al derecho de acceso

a la información que la Asamblea realizaba con el

incumplimiento de la sentencia, y todos los partidos

están obligados a brindar información sobre su

financiamiento, sin las restricciones dejadas sin efecto.

Esta sentencia también contenía un mandato relativo a

la democracia interna, el cual fue atendido por el decreto

4


institucional


legislativo 159, del 29 de octubre de 2015, sobre el cual

no hay un pronunciamiento judicial sobre si cumple o no

con el mandato de la sentencia 43-2013.

En segundo lugar, la sentencia de inconstitucionalidad

48-2014 del 5 de noviembre de 2014 estableció a

la Asamblea Legislativa el deber de legislar sobre la

implementación del voto cruzado en las elecciones

legislativas de marzo de 2015. Tras no lograr un

acuerdo, en la sesión plenaria del 4 de diciembre de

2014, la Asamblea emitió el decreto legislativo No. 884,

denominado: “Decreto Transitorio que faculta al TSE la

implementación del voto cruzado”, por medio del cual

estableció que para dar cumplimiento a la sentencia

48-2014, el TSE emitiera las disposiciones necesarias para

la nueva forma de votación3. A pesar que esa delegación

de facultades es contraria a la Constitución, al final el TSE

reguló en aplicación directa de la Constitución, y respetó

los criterios emitidos por la Sala de lo Constitucional en

cuanto a la igualdad y unidad del voto; sin embargo,

debe entenderse que una legislación definitiva sobre el

tema permanece pendiente desde marzo de 2015.

En tercer lugar, la inconstitucionalidad 42-2012 y

acumuladas del 23 de diciembre de 2014 estableció que la

rentabilidad de los Certificados de Inversión Previsionales

es inconstitucional. Estos certificados los emite el Estado y

deben ser adquiridos obligatoriamente por las AFP con los

fondos de los trabajadores que administran y gestionan.

La Sala consideró que la tasa que el Estado había decidido

pagar (0.75 por encima de la tasa LIBOR) no respondía al

mercado salvadoreño y vulneraba la seguridad jurídica en

relación con la seguridad social, en su manifestación del

derecho a pensión por vejez, establecidas en los arts. 2 inc.

1° y 50 de la Constitución.

Por ello, ordenó que “[…] el Órgano Legislativo debe

hacer las adecuaciones necesarias a la Ley del Sistema de

Ahorro para Pensiones, así como a la Ley del Fideicomiso

de Obligaciones Previsionales para lograr la inversión

de dichos fondos de pensiones en condiciones de

seguridad, liquidez y diversificación de riesgo, evitando

la supeditación del bienestar futuro de los actuales

afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones por la no

optimización de los niveles de rentabilidad de ahorros

previsionales, sin descuidar el bienestar de los actuales

cotizantes y jubilados en el Sistema de Pensiones

Público “. Si bien la sentencia no tenía un plazo expreso,

ha pasado más de un año desde que la sentencia fue

emitida, y al cierre de 2015, la Asamblea no había

establecido un mecanismo definitivo que atendiera el

mandato de la resolución judicial. Mientras tanto, el

Gobierno ha establecido 3% como tasa para las nuevas

emisiones.

En cuarto lugar, la sentencia de inconstitucionalidad

65-2012/36-2014 del 29 de julio de 2015 declaró que

era inconstitucional la inexistencia de mecanismos

alternativos a la subasta para asignar frecuencias

para transmitir por radio y televisión. Por ello, mandó

a la Asamblea Legislativa que “a más tardar el 31 de

diciembre del presente año [2015], emita la normativa

en la que se regule de manera clara, precisa, organizada

y sistemática los mecanismos alternativos para la

adjudicación de la concesión para la explotación del

espectro radioeléctrico, que operarán de forma adicional

al de la subasta pública […].”

La sentencia también establece que “la Asamblea

Legislativa deberá aprobar, a más tardar el 31 de

diciembre del presente año [2015], la normativa

respecto de las condiciones en que se llevarán a cabo

las prórrogas sobre dichos servicios, [la concesión de las

frecuencias] regulación que deberá contener, al menos,

la obligación estatal de evaluar el cumplimiento de

5

EstudiosLegales

las condiciones establecidas, la gestión de los bienes

y recursos involucrados, y la responsabilidad de los

concesionarios.” Al final de 2015 ninguno de los aspectos

había sido legislado, por lo que la Asamblea Legislativa

pidió una prórroga y la Sala le otorgó 3 meses.

Un Estado de derecho sólido requiere el respeto de

las decisiones judiciales y la Asamblea Legislativa está

jurídicamente obligada a ello. Esto impone la necesidad

de incluir cuanto antes en la agenda legislativa los

temas a que se refieren estas sentencias, con la finalidad

de llenar los vacíos que generan en el ordenamiento

jurídico, sobre todo porque pueden generar

afectaciones a derechos constitucionales, como sucede

en el caso de las pensiones.

2.2. Vetos y observaciones

El ejercicio de la facultad presidencial de vetar u observar

decretos legislativos es de suma importancia desde la

perspectiva de los frenos y contrapesos. En ediciones

anteriores de este informe se ha sostenido que desde el

punto de vista jurídico, interesa la corrección del uso de

estos poderes; y desde el político, la relación entre Ejecutivo

y Legislativo, por ejemplo, en términos de gobernabilidad.

El segundo semestre de 2015 no fue especialmente

relevante en este tema, salvo por un veto que debió

haber sido y no fue. Se trata de la Ley de Probidad,

la cual suprimió el juicio civil por medio del cual el

Estado puede exigir la restitución de los bienes que

un funcionario hubiere obtenido ilícitamente de la

Hacienda Pública o Municipal, y lo cual es un mandato

del art. 240, inc. 1° y 4° Cn. Al ser esto contrario a la

Constitución, el Presidente de la República debió vetar

por razones de inconstitucionalidad.

En números, no hubo ningún veto (el semestre anterior

hubo 1), aunque hubo 6 observaciones (3 más que el

semestre anterior). Esto significa que desde su toma

de posesión, el Presidente ha realizado 2 vetos y 11

observaciones. Si se hace una proyección, suponiendo

que el Presidente mantuviera este ritmo, en sus 5 años

alcanzaría 7 vetos y 37 observaciones. El cuadro 2

muestra la información de las observaciones.

Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública

Cuadro 2. Observaciones del segundo semestre de 2015 Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto 1 Plenaria 15, del 3 de

septiembre de 2015 Observación del 31-8-2015 al D. L. 82, del 13-8-2015, relativo a la invocación de orden público como justi cación para autorizar el uso del FODES para la recolección de basura en los municipios.

2 Plenaria 13, del 20 de agosto de 2015

Observación del 13-8-2015 al D.L. 56, del 23-7-2015, sobre las reformas a los arbitrios municipales de Santiago de María.

3 Plenaria 12, del 13 de agosto de 2015

Observación del 10-8-2015 al D.L 48, del 16-7-2015, sobre las reformas a la Ley Especial de Loti caciones y Parcelaciones para Uso Habitacional.

4 Plenaria 9, del 16 de julio de 2015

Observación del 22-07-2015 al D.L. 43, del 9-7-2015, sobre asentamiento de partidas de nacimiento de adultos mayores.


Observación del 6-07-2015 al D.L. 26, del 25-6-2015, sobre el uso de terrenos en el tramo ferroviario entre La Unión y Conchagua.


Observación del 29-06-2015 al D.L. 14, del 11-6-2015, sobre el uso de terrenos en el tramo ferroviario en Santa Ana.

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institucional


2.3. Amenazas a la Sala de lo Constitucional

Este es un tema que se monitorea constantemente en

las ediciones de este informe, por ser uno de los que más

ha afectado el Estado de derecho en los últimos años.

Durante este semestre, los ataques a nivel institucional

no han sido especialmente graves. A pesar de ello, no

puede dejar de mencionarse que en los “Lineamientos

para el Trabajo del Partido” del FMLN, divulgados en su

primer congreso celebrado en noviembre de 2015, se

incluye en el número 62: “Crear la correlación social para

detener, revertir e impedir el uso, abuso y manipulación

de las facultades de la Sala de lo Constitucional de la

Corte Suprema de Justicia como instrumento de la

oligarquía y de su partido ARENA, a través del cual

busca revertir los avances democráticos alcanzados a

raíz de los Acuerdos de Paz. Esto incluye identificar

y contrarrestar las iniciativas jurídicas destinadas

a coartar la libertad de las y los militantes de los

partidos políticos de desempeñarse como miembros

de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo

Electoral, la Corte de Cuentas de la República y el

Consejo Nacional de la Judicatura”4.

Este lineamiento de trabajo parte de una premisa falsa:

que la Sala de lo Constitucional sirve a un partido en

particular. El documento pretende hacer creer que la

jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional que ha

interpretado que en las instituciones de justicia no

debe haber miembros de partidos, es motivada por

las preferencias partidarias de la Sala. Eso es falso. La

jurisprudencia trata a todos los partidos por igual, pues

en esas instituciones no puede haber miembros de

ningún partido, y el único objetivo buscado es que las

instituciones de justicia sean imparciales. Esta línea

de trabajo pone de manifiesto las intenciones de

afectar la independencia judicial controlando

partidariamente las instituciones que deben

ser imparciales.

3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN

La Asamblea Legislativa emitió durante este

semestre, 201 decretos que van desde el No. 34 hasta

el 234. Esto significa que hubo 62 decretos más que

en el semestre anterior, cuando el total fue de 139.

De estos, 29 fueron mediante dispensa de trámites

y 5 en sesión simultánea, lo que significa que el 17%

de los decretos se emitieron por medio de estos dos

mecanismos5 que a veces son usados para sorprender

a la población con decisiones inconsultas. La mayoría

de las dispensas de trámite no se refieren a temas

prioritarios, mientras que en los dictámenes en sesión

simultánea a la plenaria, se observan decretos relativos a

la aprobación de créditos.

Este semestre, se emitieron decretos importantes,

pero también hubo deudas legislativas. En elección

de funcionarios, se destaca la elección de magistrados

de la CSJ, pero hubo atrasos en la elección de miembros

del CNJ y del FGR que debieron ser en 2015; en derecho

privado se emitió la Ley de Firma Electrónica y la Ley

de Reparación por Daño Moral; en materia tributaria,

destaca la emisión de la Ley de Contribución Especial a

los Grandes Contribuyentes para el Plan de Seguridad

Ciudadana y la Ley de Contribución Especial para la

Seguridad Ciudadana y Convivencia. Finalmente, merece

una mención especial la aprobación de la nueva Ley de

Probidad, en la cual se perdió una valiosa oportunidad

de emitir una normativa apropiada para combatir

el enriquecimiento ilícito, pues la ley fue pronto

7

EstudiosLegales

impugnada por inconstitucional y se suspendió su

entrada en vigencia. En materia de tratados, destaca

la ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal

Internacional, un tema sobre el que FUSADES se ha

pronunciado, señalando que antes de ratificarse

debía aprobarse una reforma constitucional en lo

relativo a las penas perpetuas6.

Al analizar el listado de decretos legislativos, queda

la sensación de que hay muchos decretos con valor

protocolario, como las distinciones y días especiales,

numerosas reformas al presupuesto y exoneraciones

particulares de impuestos, delimitaciones municipales,

y otro tipo de decretos que si bien pueden tener

alguna utilidad, no transforman significativamente la

realidad jurídica.

4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS

Si algo ha caracterizado la realidad institucional del

segundo semestre de 2015 es, sin duda, los procesos

de elección de funcionarios que deben desempeñar un

rol fundamental en un Estado de derecho. En estos ha

habido altibajos, desde atrasos con respecto a los plazos

legales, pasando sobre la calidad del cumplimiento de

sentencias que establecen los estándares del proceso,

hasta el hecho de que muchas de las discusiones sobre

los candidatos no recaigan tanto sobre su mérito, como

sobre sus vinculaciones políticas.

4.1. Elección de magistrados de la CSJ 2015

El 24 de septiembre de 2015 se eligieron y juramentaron

los nuevos magistrados de la CSJ. Para esta fecha había

un retraso de la Asamblea Legislativa de casi tres meses,

respecto de lo que mandan la ley y la Constitución,

pues los nuevos magistrados debieron haber tomado

posesión el 1 de julio de 2015. Este es el retraso más

grande desde los Acuerdos de Paz, cuando se inició con

la modalidad de elección vigente.

La nueva generación de magistrados fue elegida para

el período comprendido entre el 24 de septiembre de

2015 y el 23 de septiembre de 2024. Los magistrados

titulares son los abogados Sergio Luis Rivera Márquez,

Paula Patricia Velásquez Centeno, Dafne Yanira Sánchez

de Muñoz, Leonardo Ramírez Murcia y Oscar Alberto

López Jerez. Como magistrados suplentes de la Corte

fueron elegidos Sandra Luz Chicas de Fuentes, Ramón

Narciso Granados Zelaya, Raúl Ernesto Melara Morán,

Carlos Ernesto Sánchez Escobar. Martín Rogel Zepeda fue

designado como magistrado suplente específicamente

de la Sala de lo Constitucional por un período de 9 años.

El proceso tuvo algunos progresos comparado con

ediciones anteriores, impulsadas principalmente desde

la jurisprudencia constitucional con respecto a la etapa

correspondiente al CNJ7. El proceso de entrevistas y

votación en el CNJ fueron públicos por primera vez por

mandato reiterado de la jurisprudencia de la Sala de lo

Constitucional y se permitió la observación ciudadana

de estas. La documentación del proceso se cumplió

solo parcialmente, pues aunque hubo un expediente

para cada uno, no todos los candidatos presentaron

información completa; las entrevistas, aunque se

realizaron, no fueron profundas ni personalizadas;

la deliberación fue pública, pero no consistió en un

ejercicio de comparación entre candidatos para elegir

a los mejores; finalmente, la motivación de por qué se

elegía unos candidatos y no otros para ser propuestos a

la Asamblea Legislativa fue prácticamente inexistente.

8


institucional


En la etapa de la elección correspondiente a la

Asamblea Legislativa, la calidad de las entrevistas que

se les realizaron a los aspirantes fueron más amplias que

otros años y hubo lugar para algunas repreguntas; sin

embargo, la fundamentación de por qué un candidato

se prefiere a otro es todavía débil también en esa sede

y es preocupante que el retraso haya sido motivado

por discusiones sobre las preferencias partidarias de

algunos aspirantes. La elección de la CSJ debe siempre

consistir en encontrar las mejores personas para

garantizar los derechos de los ciudadanos y el buen

funcionamiento institucional.

La nueva integración de la CSJ ha permitido que se tenga

correlación para avanzar en algunos temas importantes

de la Corte Plena. Por ejemplo, se ha observado el

inicio de procesos civiles restitutorios en contra de

funcionarios, cuyas declaraciones patrimoniales tienen

indicios de la existencia de enriquecimiento ilícito.

La expectativa es que la Corte Plena trabaje con más

armonía y celeridad en temas importantes, como la

depuración judicial y la investigación en probidad.

Al final, el proceso deja la experiencia de que aunque

se ha avanzado algunos pasos en la elección de

magistrados, todavía queda mucho trabajo por hacer.

FUSADES ha realizado algunas propuestas que se

consideran necesarias en la serie de investigación

“Incidencia de la jurisprudencia en la elección de

magistrados de la CSJ 2015 por el CNJ”8.

4.2. Elección del Fiscal General de la República

El 3 de diciembre de 2015 finalizó el periodo de

funciones el Fiscal General de la República. La Asamblea

Legislativa nombró a su sucesor, Douglas Arquímides

Meléndez Ruiz, el 6 de enero de 2016, más de un mes

después de la fecha legal, incumpliendo de ese modo su

obligación jurídica de nombrarlo a tiempo.

El proceso inició con un llamado a presentar interés, el

cual aprobó la Asamblea Legislativa el 10 de septiembre

y el periodo para presentar las hojas de vida concluyó el 2

de octubre, ambas fechas de 2015. En total, 73 abogados

presentaron interés, pero uno declinó posteriormente.

Antes de ello, aparecían 75 abogados en la lista, pues

dos candidatos presentaron su candidatura fuera del

plazo establecido, pero fueron retirados de la lista

posteriormente9. La subcomisión de la Comisión Política

formada para estudiar los perfiles realizó 72 entrevistas

que concluyeron el 10 de noviembre. El Fiscal General de

la República buscó ser reelegido, pero algunos diputados

cuyo voto era necesario para la elección, se opusieron

firmemente10, luego de algunas investigaciones

periodísticas11.

La Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República no

contempla un proceso especial para la elección, por lo

que se aplican las normas supletorias para elecciones de

funcionarios establecidas en el Reglamento Interior de

la Asamblea Legislativa. Por ello, quien crea que cumple

los requisitos se presenta directamente a la Asamblea

Legislativa y esta tiene el deber de estudiar su perfil a

través de la Comisión Política.

Las entrevistas fueron, en general, breves. Se realizaron

10 preguntas que fueron las mismas para todos los

candidatos, más algunas preguntas particularizadas. En

general, no parece que se dé a la entrevistas un peso

decisivo para elegir el Fiscal, al igual que tampoco se

hace con las hojas de vida. Esto dos elementos debieran

ser fundamentales para conocer la opinión del candidato

sobre aspectos trascendentales, como su posición

9

EstudiosLegales

imparcial y valiente frente al combate de la corrupción,

las habilidades técnicas en la dirección de la persecución

del delito y sus habilidades gerenciales para estar frente a

una institución tan grande como la Fiscalía General de la

República.

El desafío del nuevo Fiscal General de la República

es inmenso, tanto en cuanto a la persecución del

delito común como en crimen organizado y los

delitos de corrupción. El papel del Fiscal no puede ser

simplemente mediático, o regular, incluso no basta

que sea bueno. Es necesario que el Fiscal revolucione

la forma en la que se vela por la legalidad y el Estado

de derecho, desmantelando desde la cabeza las

estructuras de corrupción, mejorando la calidad de la

investigación del crimen organizado y fortaleciendo la

persecución del delito.

4.3. Proceso de elección de miembros del CNJ

El 22 de septiembre de 2015 concluyó el periodo de

funciones de cinco miembros del CNJ. Sus sucesores

deben ser nombrados de ternas propuestas así: tres por

el gremio de abogados, una por el Ministerio Público y

una por los jueces y magistrados de cámara de segunda

instancia. El CNJ está integrado por siete miembros,

pero los otros dos se renovarán en 2016. Esta elección

y la de 2016 son especialmente relevantes, pues a

quienes se elijan serán los encargados de postular

15 candidatos a la CSJ en 2018, cuatro de los cuales

integrarán la Sala de lo Constitucional.

El proceso de elección que se estaba llevando a cabo fue

suspendido por una medida cautelar emitida por la Sala

de lo Constitucional en el proceso de amparo 299-2015.

Este proceso fue incoado contra dos resoluciones: a) la

decisión tomada por el Comité Central Electoral de la

Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador

(FEDAES) el 2 de marzo de 2015, mediante la cual declaró

improcedente la solicitud de “desinscribir” a los abogados

Salvador Alcides Funes Teos y Manuel Francisco Martínez

de la lista de candidatos a miembros del CNJ; b) la

decisión del 6 de marzo de 2015, mediante la cual la

Junta Directiva de la FEDAES avaló la resolución tomada

en primera instancia por el Comité Central Electoral.

La solicitud que denegaron sostenía que el artículo 13,

literal a) de la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura

expresamente prohíbe la inscripción de candidatos

al CNJ que estén ejerciendo un cargo público, y los

profesionales mencionados eran actualmente miembros

del CNJ. Se trataba, por lo tanto, de determinar si la ley

solo prohíbe que participen los funcionarios que no sean

consejeros del CNJ, o si también estos están impedidos,

lo que equivaldría a una prohibición de reelección.

La Sala de lo Constitucional resolvió el 12 de octubre

de 2015 que no tiene facultades jurídicas para

dirimir el caso, pues este no tenía como objeto

ningún derecho constitucional, sino asuntos de mera

legalidad. En consecuencia, ordenó cesar los efectos

de la medida cautelar adoptada en la admisión del

amparo antes referido.

La decisión de la Sala, al terminar el proceso por falta

de competencia, dejó sin resolver la pregunta de fondo

sobre si está prohibida la reelección de los miembros del

CNJ, pero al no haber una interpretación definitiva, se

mantiene como lícita la participación en la reelección.

Si el asunto se aborda desde cómo debiera ser la

interpretación del art. 13 de la Ley del CNJ, debe tenerse

en cuenta que las anteriores leyes del CNJ habían

establecido un período de tres años para la duración

en el cargo de los miembros del Consejo y prohibían

10


institucional


su reelección; pero en 2006 se reformó el art. 10 de la

ley12, estableciendo que el período de funciones de los

miembros del Consejo sería de cinco años, y eliminado

la prohibición de reelección de los consejeros13. Así,

la interpretación correcta de la ley parece ser que la

reelección está permitida.

A pesar de lo anterior, la constitucionalidad de ese

contenido puede ser cuestionable pero por otra razón. La

regulación inicial tenía como finalidad que el periodo de

funciones de los miembros del CNJ coincidiera con una

sola renovación de los magistrados de la CSJ, de manera

que cada consejero solo pudiera participar en el proceso

de elección de un tercio de dichos magistrados, para que

con la selección de personas con distintos criterios, se

garantizara el cumplimiento de la norma constitucional

que exige la representación de distintas corrientes del

pensamiento jurídico en la CSJ, algo que se puede ver

vulnerado cuando el periodo de 5 años permite que

miembros del CNJ puedan participar en la propuesta de

candidatos a la CSJ en más de una ocasión14, por ejemplo,

los consejeros que se elijan en 2016 podrían participar en

la selección de candidatos a la CSJ en 2018 y 2021.

Cuando la medida cautelar fue levantada, la Asamblea

Legislativa retomó el proceso, y la subcomisión

de la Comisión Política creada para estudiar las

candidaturas inició el proceso de entrevistas a

los aspirantes a dicho cargo el 18 de noviembre,

quienes tuvieron hasta 20 minutos para contestar

un cuestionario de 5 preguntas. Las entrevistas

terminaron el 4 de diciembre, pero al cierre de este

informe, la Asamblea Legislativa seguía incumpliendo

la ley, pues no había realizado una elección que debió

hacerse antes del 22 de septiembre de 2015.

4.4. Elección para la Procuraduría General de la República

La Procuraduría General de la República (PGR) es una

institución a la cual le compete velar por la defensa de

la familia y de las personas e intereses de los menores

y demás incapaces, dar asistencia legal a las personas

de escasos recursos económicos, y representarlas

judicialmente en la defensa de su libertad individual

y de sus derechos laborales. Al frente de la PGR

debe estar el Procurador General de la República, un

funcionario independiente de cualquier otra autoridad

pública y solo sometido al derecho. Según el art. 192

Cn., el Procurador debe ser elegido por la Asamblea

Legislativa por mayoría calificada de los dos tercios de

los diputados electos, durará tres años en el ejercicio de

su cargo y podrá ser reelegido.

Al frente de la institución se encontraba la Procuradora

Sonia Elizabeth Cortez de Madriz, elegida en 2010 y

reelegida en el año 2013. Su periodo de funciones

concluyó el 13 de enero de 2016. La Asamblea Legislativa

abrió el proceso el 22 de octubre de 2015, dando plazo

hasta el 13 de noviembre para que se presentaran

candidatos. En total se presentaron 30 candidatos y el

14 de diciembre se instaló la subcomisión que estudiará

el perfil de los aspirantes15. Sin embargo, concluyó

el periodo de funciones de la Procuradora sin que la

Asamblea Legislativa nombrara su sucesor. Se trata de un

incumplimiento de los deberes legales y constitucionales

de la Asamblea Legislativa.

11

EstudiosLegales

5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

5.1. Actividad jurisprudencial de las salas

En esta sección se presentan indicadores del desempeño

de las salas de la CSJ en la resolución de procesos,

tanto en relación con los iniciados durante el semestre,

como al total de procesos que tenían activos al inicio

del semestre. Los procesos se entienden del siguiente

modo: en la Sala de lo Constitucional se trata de los casos

de hábeas corpus, amparos e inconstitucionalidades;

en la Sala de lo Contencioso Administrativo, del juicio

contencioso administrativo; en la Sala de lo Penal, de

las casaciones (este semestre solo hubo casaciones)

en todos los procesos para los que es competente, y

en la Sala de lo Civil, de las apelaciones y casaciones

de todas las materias que le corresponde conocer. La

aclaración es necesaria porque en las salas también

se realizan otras actividades o diligencias, algunas por

delegación de Corte Plena, que no están consideradas

aquí16. La información ha sido obtenida mediante

solicitudes presentadas conforme con la Ley de Acceso

a la Información Pública. El indicador es numérico, y se

orienta a ilustrar el flujo de casos en cada sala, pero no

tiene el alcance de evaluar la calidad de las resoluciones

o el cumplimiento de los plazos procesales.

Entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015, la Sala

de lo Constitucional finalizó 787 procesos y recibió 573.

Al 30 de noviembre tenía 898 procesos activos. Mediante

una operación matemática17 encontramos que el número

de procesos activos al inicio del semestre, el 1 de julio

de 2015, era de 1,112. A partir de estos datos, se puede

obtener lo siguiente:

a) La Sala resolvió 214 procesos más que los que

le ingresaron en el periodo, es decir, tanto como

137% de la cantidad que recibió en el semestre.

b) En el periodo considerado, la Sala de lo

constitucional redujo su cantidad de procesos

activos en 214, es decir, 19% de los 1,112

iniciales.

Resolver más casos de los que entran en un periodo

le permitió a la Sala reducir sus procesos pendientes,

manteniéndose con una carga manejable, pues en un

solo semestre resolvió 787 casos, mientras que el total

de expedientes activos es 898. Ha sido usual observar

que esta Sala disminuya sus procesos activos. La gráfica 2

ilustra este flujo de casos.

Entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2015, la

Sala de lo Contencioso Administrativo finalizó 534

procesos y recibió 207. Al 15 de diciembre tenía 2,267

procesos activos. Mediante una operación matemática18

encontramos que el número de procesos activos al inicio

del semestre, el 1 de julio de 2015, era de 2,594. A partir

de esto se puede obtener lo siguiente:


le ingresaron en el periodo, es decir, tanto como

258% de la cantidad que recibió en el semestre.

b) En el periodo considerado, la Sala de lo

Contencioso Administrativo redujo su cantidad

de procesos activos en 327, es decir, 13% de los

2,594 iniciales.

Como la Sala terminó un número de casos mayor al que

le ingresó, redujo su número de casos activos. Esto no

se había observado en la Sala de lo Contencioso en los

10 semestres que se ha observado su trabajo, en los

cuales había estado aumentando la cantidad de casos

pendientes. Ese hecho explica que sea la sala con más

12


institucional


trabajo por hacer. La reducción es todavía tímida, pero es

una señal positiva que se espera que se convierta en una

tendencia para el futuro. La gráfica 3 ilustra el flujo de

casos en esta sala en el periodo señalado.

Entre el 1 de julio y el 23 de diciembre de 2015, la Sala

de lo Penal finalizó 203 procesos y recibió 225. Al 23 de

diciembre, tenía 202 procesos activos. Mediante una

operación matemática19 encontramos que el número


de 2015, era de 180. A partir de estos datos se puede


a) La Sala resolvió 22 procesos menos que los que

le ingresaron, es decir, tanto como 90% de la

cantidad que recibió durante el semestre.

b) En el periodo considerado, la Sala de lo Penal

aumentó su cantidad de procesos activos en 22,

es decir, 12% en relación con los 180 iniciales.

A pesar que en el semestre la Sala no resolvió tantos

casos como le ingresaron y eso la hizo aumentar sus

pendientes, no se observa numéricamente una situación

crítica, pues en el semestre se resolvió una cantidad

de casos similar al total de casos activos. En los últimos

Fuente: Elaboración propia con base en respuesta a solicitud de acceso a la información pública

Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015

49 colaboradores

semestres esta Sala ha manejado una cantidad de juicios

razonable en relación con lo que resuelve. La gráfica 4

ilustra el flujo de casos en el periodo señalado.

Finalmente, la Sala de lo Civil, entre el 1 de julio y el 15

de diciembre de 2015, finalizó 276 procesos y recibió 256.

Al 15 de diciembre tenía 605 procesos activos. Mediante

una operación matemática20 encontramos que el número


de 2015, era de 625. A partir de estos datos se puede



le ingresaron, es decir, tanto como 108% de la

cantidad que recibió durante el semestre.

b) En el periodo considerado, la Sala de lo Civil

disminuyó su cantidad de procesos activos en

20, 3% en relación con los 625 iniciales.

No ha sido usual observar que la Sala de lo Civil

disminuya, aunque sea mínimamente, su cúmulo de

procesos activos. Así, la buena noticia es que redujo en

20 procesos su trabajo pendiente, pero la mala es que

esto ha sido excepcional y que la reducción es mínima. La

gráfica 5 ilustra el flujo de casos en el periodo señalado.




Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2015

Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de julio y el 23 de diciembre de 2015

Gráfica 5. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2015

13

EstudiosLegales

36 colaboradores

26 colaboradores

27 colaboradores

14


institucional


5.2. Sentencias de inconstitucionalidad

Entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015, hubo 25

procesos finalizados por sentencias definitivas, si bien

hay sentencias que acumulan varios de ellos. El cuadro 3

muestra el resumen de estos.

5.3. Sentencias destacadas en temas constitucionales: Ley contra Actos de Terrorismo y su aplicación a las pandillas

La sentencia en los procesos acumulados 22-2007/42-

2007/89-2007/96-2007, del 24 de agosto de 2015,

responde a 4 demandas ciudadanas realizadas en 2007

contra disposiciones de 34 de los 53 artículos de la Ley

contra Actos de Terrorismo. Esta normativa emitida en

2006, es una ley penal especial, enfocada en combatir

un tipo particular de criminalidad, empleando penas

severas y tipificaciones específicas y que consideraba

algunos elementos probatorios adicionales al C. Pr. Pn.

vigente en ese momento.

El principal cuestionamiento a la Ley contra Actos de

Terrorismo era que la amplitud de sus disposiciones

afectaba el principio de legalidad en cuando al mandato

de certeza y taxatividad penal, la desproporcionalidad de

algunas penas y las violaciones al principio de lesividad

y de culpabilidad en cuanto a los delitos de pertenencia

a organizaciones terroristas. Estos cuestionamientos

están asociados al mal uso que se puede dar a una

legislación penal como esta para reprimir conductas

lícitas, como el derecho de manifestarse públicamente.

Fuente: solicitud de acceso a la información a la CSJ

Número Número de Referencia Fecha de sentencia

1 100-2013 3-7-2015

2 108-2012 8-7-2015

3 105-2012 8-7-2015

4 84-2011 15-7-2015

5 62-2012 17-7-2015

6 139-2013 22-7-2015

7 45-2012 22-7-2015

8 65-2012 29-7-2015

9 36-2014

10 112-2012 10-8-2015

11 38-2013 12-8-2015

12 53-2013 24-8-2015

13 54-2013

14 55-2013

15 60-2013

16 123-2012 26-8-2015

17 22-2007 24-8-2015

18 115-2012 31-8-2015

19 65-2013 21-9-2015

20 128-2012 28-9-2015

21 64-2013 28-9-2015

22 94-2013 16-10-2015

23 110-2013 26-10-2015

24 28-2013 4-11-2015

25 34-2012 18-9-2015

Cuadro 3. Sentencias de inconstitucionalidad finalizadas por sentencia definitiva entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015

15

EstudiosLegales

Desde entonces la ley se había usado poco y no había

un pronunciamiento que unificara el criterio sobre un

asunto concreto de gran preocupación en El Salvador:

si las pandillas eran organizaciones terroristas y si por lo

tanto, debía procesarse conforme con esta herramienta

legal de especiales características punitivas.

Más importante que lo que la sentencia declara

inconstitucional es lo que confirma como apegado a

la norma fundamental. Lo que declara inconstitucional

son algunas penas que deben adecuarse al principio

constitucional de proporcionalidad y al de resocialización.

Los aspectos que confirma son muchos, pero destacan los

que se analizan en los párrafos siguientes.

La sentencia confirma que la definición de actos de

terrorismo establecida en la ley no violenta el principio de

legalidad en cuanto a la taxatividad penal, porque puede

ser interpretada conforme con el sistema de valores y

principios constitucionales. Como efecto de esto, estableció

que las pandillas identificadas en el país y las que realicen

actividades similares, encajan en esa definición. Que las

maras sean calificadas como grupos terroristas tiene el

efecto de que a sus miembros debe aplicárseles esta ley,

unificando el criterio judicial al respecto. No es que no debe

seguirse un debido proceso, sino que los delitos de los que

se les acusará son los de la LECAT.

El riesgo de ambigüedad de que esta ley sea mal

utilizada para perseguir actividades políticas de

protestas, se supera con la sentencia, pues aun las

actuaciones que impliquen violencia político social de

carácter espontáneo, quedan fuera de ella, de modo

que si en esto se comete un delito, aplica el Código

Penal. Uno de los elementos que la Sala considera que

deben entenderse en la definición de terrorismo es el

uso de violencia para obligar a las autoridades a negociar

concesiones penitenciarias o de otro tipo. Al respecto,

debe tenerse en cuenta que el derecho penal busca

proteger los valores de la Constitución aplicando la pena

cuando se cometa un delito. En ese sentido, retoma lo

que expuso en la sentencia 6-2009 sobre la Ley Contra el

Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja:

no cabe en un estado constitucional de derecho el uso

de mecanismos parajurídicos para dar beneficios que no

están en la ley o suspender la aplicación de la ley penal a

cambio de reducir los índices delincuenciales.

Un comentario general es que la Sala, al confirmar

la ley, si bien sigue exigiendo el respeto al marco

constitucional y al debido proceso, adopta una

postura favorable a una respuesta normativa más

fuerte a la realidad de violencia que vive el país.

Finalmente, es necesario una observación procesal

de cómo la Sala de lo Constitucional llega a calificar

a las maras como terroristas. La Sala va más allá de

simplemente contrastar una norma legal con una

constitucional, pues luego de reelaborar la definición

legal de terrorismo, la aplica a una situación de

hecho: dice que las maras encajan en esa definición.

La aplicación de la definición de terrorismo, que es

legal, debía hacerla el juez correspondiente, caso por

caso, y no la Sala de manera general. Sin embargo,

debe matizarse que la Sala no crea una situación

nueva, pues la LECAT existe desde 2006. El único

efecto inmediato que debería tener la calificación

de las pandillas como grupos terroristas es que la

pertenencia a estas se debería juzgar conforme

con el art. 13 LECAT que se refiere a la pertenencia

a organizaciones terroristas, y no conforme con

el delito de agrupaciones ilícitas (art. 345 Código

Penal). Cualquier otro hecho para que sea terrorista

debe encajar en los delitos específicos de la LECAT

y declarase así en un juicio particular.

16


institucional


5. 4. Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho

De acuerdo con el Departamento de Investigación

Judicial, entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de

2015, se finalizaron 293 procesos disciplinarios

contra miembros de la carrera judicial, 180 más que

el semestre anterior. Entre los procesos finalizados

en Corte Plena, hubo 6 procesos terminados por

exoneraciones, 12 procesos por sanciones de

suspensión y 2 por sanciones de remoción. Al

15 de diciembre se encontraban en trámite 930

expedientes, 224 menos que los 1,154 que tenía

al final del semestre anterior. Se trata de una

disminución del 19% en sus expedientes activos.

Por su parte, la Sección de Investigación Profesional

de la CSJ respondió a una solicitud de información

indicando que entre el 1 de julio y el 15 de junio de

2015, se finalizaron 114 procesos disciplinarios contra

abogados y notarios (35 más que los 79 del semestre

anterior), de los cuales 7 fueron sancionando a

profesionales del derecho. Al 15 de diciembre de

2015, había 1,729 expedientes activos, 53 menos que

al cierre del semestre anterior.

En enero de 2015 se clasificaron los expedientes de estos

temas y se propuso contratar colaboradores temporales

para atender la carga en este tema en un plazo de 18

meses21. Un año después, observando los resultados,

se ven algunos progresos significativos en depuración

judicial, pero no en investigación profesional.

6. SISTEMA ELECTORAL

6.1. Ciudadanización de los organismos electorales temporales

La sentencia emitida en el proceso de

inconstitucionalidad 139-2013 del 21 de agosto de 2015

ha ordenado la ciudadanización de los Organismos

Electorales Temporales (OET), es decir, que aunque los

partidos políticos proponen a los integrantes de las Juntas

Electorales Departamentales (JED), las Juntas Electorales

Municipales (JEM) y las Juntas Receptoras de Votos (JRV),

tienen la limitante de que no pueden presentar personas

vinculadas formal o materialmente a ellos.

Las JED tienen varias funciones administrativas reguladas

en los arts. 94, 98 y 108 del Código Electoral, las cuales

están orientas a lograr el correcto desenvolvimiento

del proceso electoral. Estos entes se integraban por 4

miembros a propuesta de los partidos políticos con

más votos en la elección inmediata anterior del mismo

tipo, y el quinto era elegido por sorteo de entre el resto

de partidos o coaliciones que habiendo participado en

esa misma elección, hubieran obtenido representación

legislativa (artículos 91, 95 y 99 CE).

El demandante consideró que la forma de nombrar el

quinto miembro de los OET era inconstitucional, porque

transgrede el principio de igualdad, contenido en el

artículo 3 de la Constitución, debido a que no permiten

a los partidos políticos que carecen de representatividad

en la Asamblea Legislativa ejercer el derecho a conformar

los organismos electorales, lo que produce una

17

EstudiosLegales

desventaja ante el resto de candidatos. La Sala sumó al

proceso, mediante la figura de la inconstitucionalidad

por conexión, el inciso 2° del art. 13 de las Disposiciones

para la Postulación de Candidaturas No Partidarias en las

Elecciones Legislativas por estimar que ellos tampoco

podían participar del nombramiento del quinto miembro

de los OET.

Antes de entrar a ese asunto, la Sala analizó el art. 209

Cn., que es el que establece la existencia de los OET,

aunque no había sido alegado como parámetro de

control. Según la Sala, esta disposición impone a la

Asamblea Legislativa el deber de configurar la estructura

electoral, pero al hacerlo, debe respetar el equilibrio

político y los principios constitucionales. La primera

obligación la cumple con solo emitir la normativa

sobre los OET, la segunda la incumple al permitir que

miembros de partidos integren estos organismos. La Sala

distingue la función de vigilancia del proceso electoral,

de la facultad de proponer miembros a los OET. La

vigilancia es indiscutiblemente partidaria, mientras que

no lo son los OET, debido al rol que desempeñan en el

desenvolvimiento transparente, ordenado y eficiente

del proceso electoral. Así, debe respetarse que ningún

partido predomine al proponer, pero eso no significa que

se deban integrar con personas que se vinculen formal o

materialmente con los partidos políticos.

Este aspecto que la Sala incluye en la sentencia se vuelve

el más importante, pues establece una obligación de

adecuar la legislación electoral para la ciudadanización

(despartidización) de los OET, así como para su

institucionalización y profesionalización para el mejor

cumplimiento de sus funciones. Además, implícitamente,

la sentencia impone la obligación de que la Asamblea

Legislativa regule lo que se entiende por vinculación

formal y material a los partidos, y al TSE, el de verificar

que las propuestas de los partidos cumplan con

esos requisitos, lo cual, especialmente en cuanto a la

vinculación material, es difícil.

Solo una vez que esto ha sido dicho, la Sala aborda el

problema jurídico planteado en la demanda, declarando

la inconstitucionalidad por violación a la igualdad. Esto

significa que aun los partidos políticos que no hayan

obtenido representación legislativa en la elección

anterior y también los candidatos no partidarios

pueden proponer personas para el sorteo del

quinto miembro de los OET. El magistrado presidente

emitió un voto disidente, pues si bien coincidía con

la inconstitucionalidad sobre el problema jurídico

planteado por el demandante, consideraba que la

ciudadanización de las OET debía ser objeto de otro

proceso autónomo de inconstitucionalidad.

Jurídicamente, lo más relevante y cuestionable de

la sentencia es que la ciudadanización de las urnas

no se planteó en el proceso por los demandantes.

Ni el contenido normativo (permisión de miembros

de partidos en los OET) ni el parámetro de control

empleado (art. 209 Cn.) fueron alegados en la

demanda, de modo que la Sala resuelve sobre algo no

solicitado, es decir, sin petición ciudadana, afectando

el principio de congruencia. Debe recordarse que

el artículo 183 Cn. establece que la Sala puede

conocer de los procesos de inconstitucionalidad

a petición de cualquier ciudadano, es decir, se

establece una legitimación activa en el proceso de

inconstitucionalidad muy amplia, pero esa amplitud

no alcanza para sostener que puede hacerlo a

iniciativa propia.

18


institucional


7. CONCLUSIONES

Uno de los factores más importantes para la institucionalidad democrática es la elección de los funcionarios

que deben dirigirlas. Este semestre ha estado caracterizado porque existían vacantes en varias de estas

instituciones y, por lo tanto, por la obligación de la Asamblea Legislativa de elegir conforme con sus mandatos

jurídicos y los intereses del país. En términos generales, las elecciones no han sido todo lo satisfactorias

que debieran, iniciando porque no han sido realizadas en tiempo y porque las discusiones alrededor de los

candidatos, en gran medida, siguen refiriéndose a las vinculaciones políticas partidarias y no sobre sus

aptitudes para desempeñar los cargos a los que aspiran.

Las relaciones entre la Sala de lo Constitucional y los demás órganos del Estado no fueron especialmente

confrontativas, si bien es cierto que se emitieron sentencias polémicas como las que se refieren a la

ciudadanización de los organismos electorales temporales y la declaratoria de las pandillas como grupos

terroristas. Esto, desde luego, no necesariamente significa que el Estado de derecho ha mejorado en

este aspecto. Por ejemplo, debilita la sujeción de las autoridades al derecho, el hecho que la Asamblea

Legislativa no ha cumplido sentencias de inconstitucionalidad importantes, y que debe acatar cuanto

antes. Igualmente, se vislumbran siempre amenazas contra la Sala de lo Constitucionales en la medida que

en los lineamientos de trabajo del FMLN se busca lograr la correlación de poder necesaria para revertir

los progresos en materia de imparcialidad de las instituciones de justicia y de control, en las que no debe

haber control partidario.

Una nota positiva es que las salas de la Corte Suprema de Justicia tuvieron un buen desempeño este

semestre, lo que le permitió a tres de ellas reducir, en lugar de aumentar, su cantidad de casos pendientes

en los que deben trabajar en el futuro. Cabe destacar que la Sala de lo Contencioso Administrativo, por

primera vez en 10 semestres, redujo su número de procesos activos, aunque todavía tiene mucho trabajo

por delante para mermar significativamente su mora judicial.

19

EstudiosLegales

EJE CLIMA DE NEGOCIOS YSEGURIDAD CIUDADANA

20


institucional

Eje clima de negocios y seguridad ciudadana • Segundo semestre 2015

Como parte del esfuerzo por mostrar la estrecha

relación entre el clima de negocios y la situación de

inseguridad ciudadana por la que atraviesa El Salvador,

se presenta a continuación lo que ha acontecido

durante el segundo semestre de 2015, que explica

precisamente el deterioro en el clima de inversión

y los retos que continúan en el tema de seguridad

ciudadana. Asimismo, se analizará el tema de la

propuesta de reforma al sistema de pensiones, algunos

nuevos tributos aprobados y los avances existentes en

las alianzas estratégicas con los Estados Unidos.

1. INDICADORES Y ENCUESTAS1.1 Indicadores internacionales1.1.1 Doing Business, Banco Mundial

De acuerdo con el Informe Doing Business 2016,

El Salvador ha mejorado 11 posiciones, pasando

de la posición 97 a la 86. Al analizar las cifras

desagregadas, se observa que la mejora se debe al

componente financiero, especialmente en cuanto al

acceso al crédito. Según el informe, esto es gracias a

la implementación de la Ley de Garantías Mobiliarias,

que estableció “un moderno y centralizado registro

de garantías mobiliarias”. Dicha ley se aprobó en

septiembre de 2013 y entró en vigencia hasta en abril

de 2014. Además, el nuevo registro que se creó al efecto,

se inauguró hasta en octubre de 2014, por lo que todos

estos cambios escaparon de la medición del Doing

Business 2015, que se publicó a finales de 2014, y se

percibe ahora en el Doing Business 2016. En otro aspecto

positivo, el informe destaca que El Salvador aprobó una

nueva ley que permite que los acreedores con garantía,

puedan hacer cumplir su interés fuera de los tribunales, a

través de una subasta pública o privada1.

El resto de componentes se mantuvieron

estancados, e incluso algunos retrocedieron. Por

ejemplo, persisten grandes retos en temas tales

como la obtención de permisos de construcción,

iniciar una empresa, la protección a inversionistas

minoritarios y el pago de impuestos. El informe

también señala que El Salvador ha incrementado

los tiempos de trámites de exportaciones e

importaciones en aduanas, al agregar un requisito

extra, que consiste en una inspección no intrusiva

Fuente: Elaboración propia, con base en datos de Doing Business 2016

Diagrama 1. Posición de El Salvador en el Doing Business 2016, en comparación con el resto de Centroamérica

CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA

Nicaragua

Belice

Honduras

El Salvador

Guatemala

Panamá

Costa RIca

125

120

110

86

81

69

58

21

EstudiosLegales

que se implementa en algunas fronteras2. Lo

anterior deja en evidencia que el país no tiene una

agenda estructurada de mejora continua.

En el ámbito centroamericano, El Salvador se ubica

en el cuarto lugar, diagrama 1. El Director para

Centroamérica del Banco Mundial aseguró, en

diciembre de 2015, que El Salvador se mantiene en

la línea de bajo crecimiento económico debido a

los altos niveles de crimen y violencia que “afectan

negativamente al clima de inversiones” y que

aumentan “la tentación” de los jóvenes de caer en

una pandilla o en el narcotráfico3, ante la falta de

oportunidades y de empleo.

En noviembre de 2015, el Banco Mundial presentó un

diagnóstico sistemático de la economía salvadoreña,

en el cual se determina que tres círculos viciosos

impiden el crecimiento económico en el país, siendo

estos: la violencia, las remesas y el bajo nivel de

ahorro e inversión4.

1.1.2 Ranking de Competitividad, Foro Económico Mundial

El Foro Económico Mundial divulgó los resultados del

Ranking de Competitividad 2015-2016, que abarca 144

economías en el mundo. El Salvador cae a la posición

95, respecto al lugar 84 del año pasado (descendió

11 posiciones), y pasó a ocupar el penúltimo lugar en

Centroamérica, superando únicamente a Nicaragua,

en la posición 1085. Con estos resultados, El Salvador

se ha ubicado entre los lugares 95 a 100, en los últimos

cuatro años.

En estabilidad macroeconómica, se mantiene la

posición 100. El informe ubica a El Salvador en la

posición número 1 -la mejor- en el tema de inflación. La

infraestructura, con la posición 60, retrocede tres puestos.

La eficiencia de mercado de bienes bajó a la posición 86,

de la 55. La innovación retrocede al lugar 99, comparado

con el atípico lugar del año anterior, 51; igualmente, la

sofisticación de negocios cae a la posición 64, de la 37.

1.2 Encuestas nacionales

1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de

FUSADES

La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, al

cuarto trimestre de 2015, señala que la delincuencia

continúa siendo el principal factor que hace que el clima

de inversión se perciba como desfavorable: el 48% de

los 457 empresarios encuestados así lo señalaron (línea

clara, gráfica 1). Durante el mismo período, el 33% de

los encuestados reportaron haber sido víctimas de

alguna acción delincuencial, en los últimos tres meses

(línea punteada, gráfica 1); este indicador muestra un

incremento de 7 puntos porcentuales, en comparación

con el tercer trimestre de 2015. Además, la mención de la

delincuencia como el factor más importante que afectó

la actividad de la empresa, fue señalado por el 35% de los

empresarios (línea oscura, gráfica 1).

22


institucional


Grá�ca 1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre 2015

0

25

50

75

0

25

50

75

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Principal factor que afecta actividad de la empresa Afecta clima de inversión

Víctimas últimos tres meses

48%

35%

Gráfica 1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre 2015

Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre 2015

1.2.2 Encuesta IUDOP

En enero de 2016, el Instituto Universitario de Opinión

Pública (IUDOP) presentó su más reciente encuesta de

opinión de la percepción de los salvadoreños sobre

la situación general del país en 2015. Los puntos más

relevantes son la seguridad pública y la economía, que

recibieron una mala evaluación por parte de la población.

El ámbito que salió como el más desfavorable, es

el de la seguridad pública. Según el IUDOP “ el

82.5% de los entrevistados cree que la delincuencia

aumentó respecto del año anterior (2014), el 14%

dijo que se mantuvo igual y solo el 3.6% piensa que la

criminalidad disminuyó en 2015”. En la misma línea, el

IUDOP registró que un 24.5% de los ciudadanos admitió

haber sido víctima de un hecho delincuencial durante

2015, convirtiéndose en el porcentaje más alto desde que

se elabora esta encuesta (año 2000)6.

Según la encuesta, el 66.7% de los entrevistados

opina que los planes de seguridad del Gobierno

están dando “poco o ningún resultado”, mientras

que un 69.4% de la población considera que el Plan

El Salvador Seguro reducirá “en poco o nada” la

criminalidad en el país. Mientras tanto, el 69.9% de la

ciudadanía cree que el trabajo del Consejo Nacional de

Seguridad Ciudadana y Convivencia ha contribuido “en

poco o nada” a mejorar la seguridad en el país, y el 72.5%

no cree que tenga un resultado positivo en la reducción

de la delincuencia el hecho de que a las pandillas se les

haya declarado grupos terroristas.

En el ámbito económico, las percepciones de la

población tampoco son positivas. La encuesta

refleja que el 48.9% de los salvadoreños dice que la

situación económica del país siguió igual en 2015,

mientras que un 46.1% considera que la economía

“empeoró”. Solo un 5% de los entrevistados aseguró

que, a su juicio, la economía mejoró durante 2015,

gráfica 2. “Las percepciones sobre este ámbito giran

alrededor de la continuidad y el pesimismo”, asegura

el IUDOP. En cuanto a las perspectivas económicas

para 2016, un 60% cree que habrá un deterioro en la

economía, un 25.4% cree que se mantendrá igual y

solo un 11.7% pronostica que habrá una mejoría.

23

EstudiosLegales

2. APUESTAS DE PAÍS

2.1 Fomilenio II

Según el Director Ejecutivo de Fomilenio II, la propuesta

de inversión en el primer año de implementación es por

US$25.5 millones, mientras que la inversión más fuerte se

concentrará en el tercer y cuarto año de implementación,

cuando las obras de infraestructura ya estén en marcha.

Para 2018, por ejemplo, el equipo de ejecución calcula

que la inversión sumará US$138 millones y para 2019

serían US$83 millones. Para 2020, año en que se tiene

previsto cerrar el programa, esperan completar el ciclo

con US$16 millones7.

Las mejoras regulatorias son un conjunto de acciones

que realiza el Gobierno, en el marco de Fomilenio II,

para hacer eficientes los procesos con los que norma las

actividades del sector de inversiones. En consecuencia,

la mejora regulatoria no se limita a desregular procesos

burocráticos, también construye y actualiza el marco

jurídico para subsanar vacíos, mejorar procesos y

reformar la regulación vigente, sin que la intervención

del Gobierno sea excesiva, ineficiente o responda a

intereses particulares.

El 10 de noviembre de 2015, se publicó el Decreto

Ejecutivo de Creación del Organismo de Mejora

Regulatoria8, como uno de los compromisos que

tenía El Salvador dentro del componente del Clima de

Negocios de Fomilenio II. Este es un paso importante,

ya que la mejora regulatoria es una política

pública que está orientada a propiciar el óptimo

funcionamiento de las actividades económicas y de la

sociedad en su conjunto, mediante la formulación de

regulaciones claras e instituciones eficaces encargadas

de su creación y aplicación.

En este sentido, se creó el Organismo de Mejora

Regulatoria (OMR) como la unidad dependiente de la

Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia

de la República, encargada de ejecutar una estrategia

Fuente: elaboración propia con base en encuesta IUDOP

Gráfica 2. Encuesta IUDOP

82.5%

14%

3.6%

La delincuencia aumentó

La delincuencia se mantuvo igual

La delincuencia disminuyó

82.5% 46%

5%

La situación económica siguió igual

La situación económica empeoró

La situación económico mejoró

¿Cómo evalúa a la economía en 2015?¿Cómo evalúa a la seguridad pública en 2015?

24


institucional

para impulsar el clima de inversión por medio de la

implementación de un sistema de mejora regulatoria,

encaminado a generar propuestas para perfeccionar

las leyes y disposiciones económicas que inciden

directamente en las actividades de inversión, así como

identificar las barreras que afectan el clima de negocios,

tales como la excesiva burocracia.

Durante el semestre, se constituyó el Consejo de

Mejora Regulatoria, órgano colegiado rector del

Sistema de Mejora Regulatoria, que se basará en un

marco de consulta y diálogo con actores y sectores

relevantes. Dicho Consejo está constituido por el

Secretario Técnico y de Planificación de la Presidencia, el

Comisionado Presidencial para la Inversión, el Ministro de

Economía, el Ministro de Hacienda, y tres representantes

del sector privado nombrados por el Presidente de la

República, de una lista de candidatos provenientes de

las entidades gremiales relacionadas con la construcción,

producción agropecuaria, exportaciones, comercio e

industria, incluyendo la mediana y pequeña empresa.

Adicionalmente, el Director Ejecutivo de Fomilenio

II, el Director Ejecutivo del OMR, el Ministro de Obras

Públicas, Transporte y Vivienda y Desarrollo Urbano y

el Comisionado Presidencial para Asuntos Fronterizos,

quienes participan con voz pero sin voto. Sus

integrantes tomaron juramento el 11 de diciembre

de 2015, y se espera que hacia el primer trimestre

de 2016, tengan la primera estrategia del OMR, los

instrumentos para medir el impacto y el análisis que

compara costos y beneficios9.

El reto de este organismo será hacer un cambio cultural

en el país a favor de la simplificación de trámites y una

nueva forma de hacer las leyes. En diciembre de 2015,

el Comité Consultivo del Sistema de Integración

Centroamericana (CC-SICA), señaló que la burocracia,

especialmente la que ocurre en las aduanas, junto con

la violencia e inseguridad, son los problemas que le

restan competitividad a Centroamérica respecto de

otras regiones y afecta a las economías de sus países10.

Adicionalmente, es importante reiterar que esto

no es suficiente, ya que se requiere de una Ley

de Procedimientos Administrativos que asegure

procedimientos homogéneos en toda la Administración

Pública y que permita elaborar reglas claras y armónicas

para todo el quehacer del Estado. Por otra parte, también

se requiere contar con una nueva Ley de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa y una Ley de la Función

Pública, diagrama 2.

Otro de los componentes importantes dentro de

Fomilenio II, es el fortalecimiento de PROESA, ya

que es clave para el clima de negocios del país, por

ser el organismo encargado de la promoción de la

inversión, así como del fomento de las exportaciones.

Según información proporcionada el 4 de diciembre

de 2015, por la Unidad de Acceso a la Información

Pública (UAIP) de PROESA, este organismo atrajo, en

2014, US$326.42 millones en inversión, con lo que se

generaron 6,066 empleos. En 2015, según datos hasta

agosto, se reporta únicamente US$182.2 millones en

inversión y 4,493 empleos generados11.


25

EstudiosLegales

2.2 Asocio para el Crecimiento (APC)

En septiembre de 2015, se presentó el Séptimo

Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento.

En la restricción de crimen e inseguridad, el país

está bajo la meta en 3 de las 14 metas, siendo estas:

eliminar los activos de las organizaciones criminales,

fortalecer la Administración Pública de El Salvador,

y reducir el hacinamiento en las prisiones, cuadro

1. Estas son las mismas metas que aparecieron

reprobadas en el informe anterior, con excepción de

la meta de “mejorar la seguridad en las prisiones”,

que en el Séptimo Informe aparece “en la meta”.

En cuanto a la meta de eliminar los activos de las

organizaciones criminales, se destacan los avances en

materia de extinción de dominio, como la instalación

formal del Consejo Nacional de Administración de

Bienes (CONAB). Durante aproximadamente año

y medio desde que entró en vigencia la Ley de

Extinción de Dominio, se ha conocido de al menos 15

sentencias estimatorias, a través de las cuales se han

podido pasar al Estado más de US$522 mil,

22 inmuebles y 3 vehículos automotores12.

Fuente: elaboración propia

Diagrama 2. Legislación mínima en materia de mejora regulatoria

Ley de Mejora Regulatoria: Mejora la calidad de la regulación existente, mediante la incorporación de planes administrativos, registros

de trámites, fechas comunes, plazos de actuación, entre otras medidas.

Ley de Procedimientos Administrativos: Simpli ca y uniforma los procesos de la

Administración Pública mediante la regulación de los principios que dirigen su actuación, el uso de la

tecnología, plazos y recursos comunes, entre otros.

Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa : Acerca la justicia contencioso administrativa a la

ciudadanía y brinda seguridad jurídica a la sociedad, mediante la creación de nuevos tribunales en

la materia.

Ley de la Función Pública: Establece una carrera administrativa de funcionarios e cientes e idóneos, elegidos con base en el mérito y

no por clientelismos.

26


institucional

En el tema de fortalecimiento de la Administración

Pública, se señala que el anteproyecto de Ley de la

Función Pública, que había cumplido ya 18 meses

de haber sido finalizado al cierre del referido

informe, aún no ha sido enviado por el GOES a la

Asamblea Legislativa para su revisión y aprobación.

Finalmente, la insostenibilidad del sistema penitenciario

continúa evidenciándose. No obstante, el informe señala

como positivo que existe un pequeño avance, con la

disminución del 38% en el hacinamiento, esto después de

haberse habilitado 1,502 nuevos espacios. En agosto de

2015, la DGCP anunció que, después de cuatro años de

permanecer paralizada la construcción de un sector del

centro penal de Izalco, se reanudarían los trabajos13.

Según cifras obtenidas de la DGCP, el 3 de diciembre

de 2015, en el sistema penitenciario salvadoreño

había un total de 21,619 hombres condenados y

7,291 hombres siendo procesados. En una cantidad

mucho menor, había 2,080 mujeres condenadas y

1,057 mujeres siendo procesadas14. Es decir, del total

de 32,047 personas que están recluidas en el sistema

penitenciario, el 90% son hombres y solo el 10% son

mujeres, gráfica 3.


Fuente: Séptimo Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento

Cuadro 1. Séptimo Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, Restricción 1.

El crimen y la inseguridad Estado al cierre de mayo de 2015

Fortalecer las instituciones del sector de justicia En la meta Mejorar los procedimientos de justicia penal En la meta Reducir el impacto del crimen en las empresas En la meta Reducir el impacto del crimen en los pasajeros/ transporte público

En la meta

Eliminar los activos de las organizaciones criminales Bajo la meta Fortalecer la Administración Pública de El Salvador Bajo la meta Promover un diálogo nacional para mejorar la seguridad En la meta Ayuda a jóvenes en riesgo por medio de oportunidades económicas

En la meta

Fortalecer la PNC En la meta Mejorar las oportunidades educativas para los jóvenes en municipios de alto riesgo

En la meta

Prevenir la delincuencia y la violencia en los municipios claves y apoyar reformas

En la meta

Reducir el hacinamiento en las prisiones Bajo la meta Mejorar la seguridad de las prisiones En la meta Promover el uso de la extradición para combatir la delincuencia

En la meta

27

EstudiosLegales

Según se advierte de las mismas cifras obtenidas de

la DGCP, el hacinamiento continúa siendo grave, pero

con mejoras sustanciales, sobre todo en las cárceles

de mujeres. Todo el sistema penitenciario tiene una

capacidad total para 8,490 reos del sexo masculino,

por lo que hay una ocupación equivalente al 341%

de la capacidad. Por otro lado, la infraestructura

existente para reos del sexo femenino, tiene una

capacidad para 820 personas, por lo que hay una

ocupación equivalente al 383%15, gráfica 4.

Gráfica 4. Hacinamiento carcelario en El Salvador, hombres y mujeres

8,490

28,910

0 5,000

10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000

Capacidad instalada para reos del sexo masculino

Reos del sexo masculino

820

3,137

0 500

1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500

Capacidad instalada para reos del sexo femenino

Reos del sexo femenino

Fuente: elaboración propia, con base en cifras oficiales de la DGCP, al 3 de diciembre de 2015. Cifras de capacidad instalada para reos del sexo masculino, al 29 de junio de 2015.

Fuente: elaboración propia con base en cifras obtenidas de la DGCP, el 3 de diciembre de 2015

Gráfica 3. Total de hombres y mujeres en el sistema penitenciario

28,910

3,137 Hombres

Mujeres

90%

10%

28


institucional

Anteriormente, el centro penitenciario para mujeres

de Ilopango, que es el que tiene la mayor capacidad,

llegó a albergar un número de reclusas equivalente

al 900% de su capacidad16. Sin embargo, actualmente

alberga a una población equivalente al 385%17.

Según informó el Director General de Centros Penales,

lo anterior se debe a la construcción de dos nuevos

módulos para recluir a un mayor número de reclusas18.

Además del problema del hacinamiento, la gran cantidad

de reos ha generado problemas de sobrecarga laboral

en los juzgados de vigilancia penitenciaria, que llevan un

expediente de seguimiento del cumplimiento de todas

las penas. Esto provocó una huelga en noviembre

de 2015, luego de que empleados judiciales

denunciaran que dos de los cuatro juzgados de

vigilancia penitenciaria del país, acumulaban 17,000

expedientes penitenciarios19.

En la restricción de baja productividad en el

sector transable, el país continúa bajo la meta en

2 de 6 metas, siendo estas: reducir el costo de las

compañías para mejorar su competitividad, y apoyar

una estrategia para atraer y promover la inversión

extranjera directa, cuadro 2.

En temas de competitividad, el informe señala que

aún no existe una decisión comunicada sobre la

ejecución y financiamiento del Plan Maestro del

Aeropuerto Internacional de El Salvador, lo cual

permitirá expandir el aeropuerto. Además, que no se

concesionó el puerto de La Unión.

Baja productividad en el sector transable Estado al cierre de mayo de

2015 Facilitar el establecimiento de un Consejo para promover un ambiente de con�anza y mejorar el clima de negocios e inversiones en actividades o sectores considerados como estratégicos

En la meta

Reducir los costos de las empresas debido a la infraestructura para mejorar su competitividad

Bajo la meta

Mejorar la calidad del sistema educativo con el �n de crear una fuerza laboral que sea más altamente cali�cada y preparada tecnológicamente

En la meta

Elevar los ingresos �scales (netos) al 16 por ciento del PIB para el 2015 y utilizar los recursos públicos de manera e�ciente y transparente

En la meta

Apoyar una estrategia para atraer y promover la inversión extranjera directa y convertir a El Salvador en un lugar más atractivo para la inversión extranjera

Bajo la meta

Superar la baja productividad mediante la transformación de los factores de producción del sector de transables

En la meta

Fuente: Séptimo Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento

Cuadro 2. Séptimo Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el Crecimiento, Restricción 2.


29

EstudiosLegales

En el tema de promoción de la inversión extranjera

directa, el informe señala que aunque el trabajo

institucional en PROESA presenta avances, aún no está

vigente el reglamento de la Ley de Creación de PROESA

y el de la Ley Especial de Asocios Público Privados (APP),

aunque actualmente, este último ya se aprobó. Además,

destaca que el programa de “ventanilla única” para

los inversionistas aún no ha progresado.

Si bien el compromiso adquirido por el Gobierno

de El Salvador mediante la firma del Asocio para

el Crecimiento (APC) con Estados Unidos fue algo

positivo, y la mayoría de los indicadores están “en

la meta”, no hay ninguno que esté clasificado como

“sobre la meta” o “completado”, y debe tomarse en

cuenta el hecho de que el APC terminará en 2016, por

lo que el Gobierno deberá darle continuidad a todas

las metas que no se completen.

Con esa finalidad, ambos gobiernos están evaluando la

posibilidad de que el Grupo Consultivo, constituido en el

marco del Plan para la Prosperidad del Triángulo Norte,

sea el espacio de diálogo público-privado que retome

estas metas y pueda continuar con los esfuerzos que se

han hecho en materia de seguridad ciudadana y en el

clima de inversión. Esto sería algo positivo para el país, ya

que permitiría la continuidad de las metas.

2.3 Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia

En julio de 2015, se implementó por primera vez el

Plan El Salvador Seguro, en Ciudad Delgado, el décimo

municipio más violento del país, según cifras del

Instituto de Medicina Legal (IML). La aplicación del

Plan en el municipio implica, según ha adelantado el

Ejecutivo, el pago de $100 mensuales para cada uno

de los participantes del Programa de Apoyo Temporal

al Ingreso (PATI), a cargo del Fondo de Inversión Social

para el Desarrollo Local (FISDL)20.

Durante el segundo semestre de 2015, se aprobaron

dos nuevos impuestos para financiar el Plan. Sin

embargo, estas iniciativas no se discutieron al interior

del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y

Convivencia, antes de presentarse a la Asamblea

Legislativa, a pesar de que este cuenta con una Mesa

Técnica de Articulación Financiera, que ha sido creada

precisamente para analizar medidas de financiamiento

del Plan. Además, el Presidente de la República había

dicho, en junio de 2015, que el Consejo sería el que

analizaría esta posibilidad de financiamiento21.

2.4 Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte

En la primera reunión del Grupo Consultivo, celebrada en

junio de 2015, se hizo hincapié en los desafíos comunes

que enfrentan los países del denominado Triángulo

Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y

Honduras), siendo estos: migración, violencia, desastres

naturales y crecimiento económico. En el tema de la

delincuencia, se resaltó que la tasa de homicidios en el

Triángulo Norte es tres veces más alta que en el resto

de Centroamérica, que el crecimiento económico no es

suficiente, y que la región ocupa las primeras posiciones

en términos de riesgo de desastres naturales22.

En el transcurso de 2015, los tres países han trabajado

para sentar las bases del plan, denominado “Alianza

para la Prosperidad del Triángulo Norte”. En una reunión

en Guatemala en marzo de 2015, los presidentes

acordaron avanzar y acelerar su implementación en el

corto plazo. Como parte de esa reunión, se definieron

30


institucional

compromisos específicos para avanzar en las cuatro

áreas estratégicas del Plan en 2015 y 2016. Al cierre del

presente informe, se había elaborado el documento

denominado “Avances 2015 y el Plan en 2016”, en el que

se señalan algunos avances alcanzados en el corriente

año y se establecen los proyecto prioritarios que

reflejan los temas estratégicos de cada país dentro del

Plan, así como los recursos que cada país va a destinar

para la ejecución de los mismos.

Para 2016, primer año del Plan, se han asignado en

los presupuestos recursos por US$2,857 millones para

proyectos que están alineados con las prioridades

definidas en el Plan y se ha solicitado a los respectivos

congresos el trámite de su aprobación. Asimismo, se

presentan las principales acciones que se desarrollarán

durante 2016 con estos recursos. De ese monto total, El

Salvador ha destinado US$1,014 millones en su proyecto

de presupuesto, así como Guatemala y Honduras

asignaron recursos por US$875 millones y US$968

millones, respectivamente.

Para dinamizar el sector productivo, se proponen

proyectos enfocados en: promover sectores

estratégicos y atraer inversiones; reducir los costos de

energía; mejorar y expandir la conectividad logística

regional; y fortalecer el proceso de integración

regional. Para mejorar la seguridad ciudadana

y el acceso a la justicia, se propone: ampliar los

programas de seguridad comunitaria; fortalecer

los operadores de seguridad y justicia; fortalecer

el sistema penitenciario; y ampliar y fortalecer la

provisión de servicios integrados de atención a

víctimas y testigos.

Sin embargo, se ha identificado un déficit de recursos

en el mediano plazo, lo cual se espera poder cerrar con

recursos adicionales provenientes de otros donantes,

cooperación internacional y países amigos. La posibilidad

de escalar estos proyectos y lograr un mayor impacto

en el corto plazo dependerá de la consecución y

coordinación de estos recursos adicionales. Dentro de

las cuatro líneas estratégicas se identificaron un total

de 12 proyectos prioritarios en el ámbito nacional y un

proyecto regional, diagrama 3.

En El Salvador, se dará prioridad en la implementación

del Plan a 44 municipios ubicados en los departamentos

de Cabañas, Morazán, La Libertad, La Paz, La Unión,

Sonsonate y Usulután. Algunos de estos coinciden con

otros municipios destacados como prioritarios en el Plan

El Salvador Seguro y Fomilenio II.

Al cierre de este informe, el Congreso de los Estados

Unidos había aprobado un monto de US$750 millones

para la implementación del Plan. El Ministro de

Relaciones Exteriores informó al Grupo Consultivo de

esta Alianza, que para El Salvador, se han destinado

$67.9 millones para el primer año, sin perjuicio de que se

pueda acceder a otros fondos que han sido otorgados a

nivel de los tres países. En una primera fase, será USAID

la institución encargada del manejo de los fondos; en

una segunda fase, se espera que sea un ente similar a la

Corporación Reto del Milenio la que los administre.

Dentro de los grandes retos de esta nueva iniciativa,

está responder a las siguientes preguntas: ¿Cuál

será el mecanismo de coordinación con Honduras

y Guatemala para definir prioridades, planes, y

temas de interés, ya que este es un proyecto regional


31

EstudiosLegales

que busca incidir regionalmente en el TN? ¿Cuáles

indicadores se van a utilizar para medir los avances

del Plan? ¿Quién definirá los indicadores? ¿Cuál

será el rol del Grupo Consultivo en la determinación

de prioridades del Plan, en su implementación y en

su seguimiento? ¿Cómo se va a articular el trabajo

del Grupo Consultivo con el Consejo Nacional para

la Seguridad Ciudadana y Convivencia, ya que

en ambos casos se traslapan temas de seguridad

ciudadana? ¿Si el Grupo Consultivo es un Consejo

Asesor, qué mecanismos habrá para dar seguimiento

a puntos discutidos a fin de que el diálogo sea

fructífero y productivo?

3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS

3.1 Asocios Público Privados (APP)

El Director de Fomilenio II destacó que ya comenzaron

las solicitudes de parte del sector público para explorar

la posibilidad de ejecutar proyectos de asocios público

privados (APP). Parte de los compromisos adquiridos

en Fomilenio II es iniciar con la ejecución de dos APP. A

la luz de este compromiso, las autoridades evalúan

ES: El Salvador; GU: Guatemala; HO: Honduras. Fuente: Documento “Avances 2015 y el Plan en 2016”. Plan Regional de El Salvador, Guatemala y Honduras.

Diagrama 3. Plan 2016 de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte

El Plan 2016

Sector productivo ES: revitalización de la ca cultura y apoyo a PYMES

GU: apoyo integral a la familia campesina HO: cadenas productivas estratégicas

Capital humano

ES: recuperando esperanzas (jóvenes) GU: acceso a la educación pre-primaria y primaria

HO: Proyecto Joven Regional: protección y acogida a

migrantes retornados

Seguridad y justicia ES: e ciencia en la investigación criminal

GU: fortalecimiento del Ministerio Público HO: convivencia y seguridad ciudadana

Fortalecimiento institucional

ES: recaudación y e ciencia del gasto público GU: reforma a la Superintendencia de la

Administración Tributaria (SAT) HO: fortalecimeinto de la Administración Tributaria

32


institucional

posibles APP, entre los que está el desarrollo de la

terminal de carga del aeropuerto internacional en La

Paz, una zona económica especial en los alrededores

de este aeropuerto y el desarrollo del aeropuerto

en Ilopango, San Salvador. La primera y la tercera son

propuestas que debe impulsar la Comisión Ejecutiva

Portuaria Autónoma (CEPA), porque administra los dos

aeropuertos. El Director de Fomilenio II mencionó que

CEPA ya envió una solicitud al Organismo Promotor de

Exportaciones e Inversiones (PROESA) para comenzar con

los estudios. La ley faculta a PROESA para que tome un rol

protagónico en asesorar y dar luz verde a estos asocios23.

Según la página web de PROESA, hay siete proyectos

de APP en evaluación, que son: un corredor norte

metropolitano, el suministro de las licencias de conducir

y de las tarjetas de circulación de vehículos automotores,

una segunda etapa de SITRAMSS, un corredor elevado

desde Soyapango hasta el bulevar Moseñor Romero, un

corredor perimetral de San Salvador, un nuevo centro de

Gobierno en Antiguo Cuscatlán, y un parque tecnológico

en Zacatecoluca24.

3.2 Profesionalización de los servidores públicos

En El Salvador, la legislación que regula la carrera

administrativa, que persigue como fin la eficiente

realización de las funciones estatales, es la Ley de Servicio

Civil de 1961, que no solo está obsoleta, sino que no

ha funcionado adecuadamente, dando resultados muy

limitados en cuanto a la profesionalización de la función

pública. A pesar de que existe un proyecto de Ley de la

Función Pública, el cual se elaboró tomando en cuenta

los mejores estándares internacionales, principalmente

la Carta Iberoamericana de la Función Pública, durante el

semestre no hubo ninguna discusión real al respecto en

la Asamblea Legislativa.

En un evento sobre el proyecto de Ley de la Función

Pública, sostenido en septiembre de 2015, la

Embajadora de los Estados Unidos en El Salvador

recordó precisamente que la aprobación de esta ley es

uno de los compromisos del Asocio para el Crecimiento.

Además, cabe recordar que el Plan Quinquenal de

Desarrollo 2014-2019, contempla como uno de sus

elementos, la profesionalización de los funcionarios.

En la medida en que el Estado tenga mejores

recursos humanos, se brindaría un servicio público

menos burocrático, respetuoso de los derechos

de los ciudadanos y con menos espacios para la

discrecionalidad o la corrupción. Por ejemplo, en

la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES,

se solicitó a los empresarios que requieren de

permisos o licencias de instituciones públicas para

operar, que en una escala de 0 a 10, donde 0 es

“sumamente engorroso” y 10 es “sumamente ágil”,

calificaran el tiempo que tardan los procedimientos

administrativos para la obtención de esos permisos

o licencias que su empresa necesita, cuadro 3.


33

EstudiosLegales

3.3 Seguridad jurídica en el sistema de pensiones

Durante el semestre, el Gobierno trasladó algunos

lineamientos del enfoque que tendría una eventual

reforma al sistema de pensiones, para establecer

nuevamente un sistema de reparto, en sustitución del

sistema actual de ahorro individual. Esto se hizo por

medio de presentaciones de PowerPoint, y no a través

de un documento formal. Según los lineamientos, se

pretende establecer un sistema mixto, lo que implicaría

introducir un pilar de reparto -semejante al que existía

antes de la reforma de 1996- y un pilar de capitalización

individual. Además, se ampliaría la cobertura de las

pensiones no contributivas que entrega el Gobierno a los

adultos mayores que no tienen pensión.

Esta es una iniciativa preocupante, puesto que ante

un tema de transcendencia nacional, la propuesta no

ha sido el producto de un diálogo constructivo entre

los actores sociales claves, sino más bien una iniciativa

unilateral del Gobierno. Este tipo de propuestas

generan incertidumbre jurídica, ya que cambiarían

las reglas del juego y afectarían la confianza en el

país. Las pensiones son un tema de vital importancia

que requiere que exista un diálogo donde la

confianza sea el pilar angular y que toda decisión se

tome con base en criterios técnicos, en un proceso

Fuente: elaboración propia, con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre de 2015

Cuadro 3. Índice de los permisos o licencias ágiles, cuarto trimestre 2015

Instituciones mejor evaluadas PuntajeDirección General de Estadística y Censos 7.6

Ministerio de Agricultura y Ganadería 6.9Ministerio de Economía 6.8Ministerio de Hacienda 6.8

Instituto Salvadoreño del Seguro Social 6.8Centro Nacional de Registros 6.7

Municipalidades 6.6Instituciones peor evaluadas Puntaje

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

5.4

Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados

5.4

Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano 5.9Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social 6.0

Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador

6.0

Dirección General de Aduanas 6.4Ministerio de Trabajo y Previsión Social 6.4

Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones

6.4

34


institucional

transparente y tomando en cuenta el interés de

los cotizantes y la calidad de vida de los jubilados,

como primera prioridad.

Por otra parte, con base en lo planteado por el Gobierno

en las referidas presentaciones, se considera que

se estaría vulnerando el derecho constitucional de

propiedad que tienen los pensionados sobre su ahorro

individual, al pasar una parte de este, o su totalidad

–dependiendo de cada caso individual y según el umbral

mencionado de dos salarios mínimos– a un fondo

común, para pagar las pensiones de otros pensionados.

Sin embargo, se estará a la espera de cuando se

presente una propuesta formal de reforma al sistema de

pensiones.

Fuente: elaboración propia con base en los respectivos diarios oficiales

Cuadro 4. Nueva legislación en el ámbito del clima de negocios, segundo semestre de 2015

Nombre de la ley o reforma Estado actual Comentarios Ley para Facilitar la Inclusión Financiera

Fecha de aprobación: 13 de agosto de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 11 de septiembre de 2015

Con esta ley, se pretende aumentar el número de salvadoreños que tendrán la posibilidad de acceder al sistema nanciero formal, a través de medidas tales como la

exibilización de los requisitos para la apertura de cuentas de ahorro y la disminución de la cantidad mínima para acceder a estos servicios.

Ley de Firma Electrónica Fecha de aprobación: 1 de octubre de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 23 de abril de 2016

La Ley de Firma Electrónica aprobada por la Asamblea Legislativa otorga validez legal a los documentos electrónicos suscritos con rma electrónica. Esto abona a mejorar los niveles de competitividad y el desarrollo económico del país, al dotar de seguridad jurídica a las transacciones y actividades realizadas en el marco del comercio electrónico. Además, el Estado cuenta ahora con una herramienta e caz para potenciar un mayor desarrollo del gobierno electrónico.

Ley Especial para la Defensa Comercial

Fecha de aprobación: 10 de diciembre de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 30 días después de su publicación en D.O. (pendiente)

Esta ley contempla mecanismos de defensa ante situaciones que puedan amenazar o causar daño directo a alguna de las ramas de la producción nacional, por medio del aumento excesivo de importaciones de determinados servicios o productos, y que pudieran ser ofertados a un precio por debajo de los costos de producción. La ley contempla las normativas de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y los Reglamentos Técnicos Centroamericanos.


35

EstudiosLegales

Cabe destacar que una sentencia de la Sala de lo

Constitucional acumulada con ref. 42-2012/61-

2013/62-2013, del 27 de mayo de 2015, estableció

que las pensiones deben ser rentables, de tal

manera que no se vulnere la seguridad social, en su

manifestación del derecho a pensión por vejez. Por

ende, si son de muy bajo retorno, la Sala manifestó

que tienen un impacto negativo en la rentabilidad de

los fondos (arts. 2 inc. 1º y 50 Cn.).

3.4 Nueva legislación en el ámbito del clima de negocios

Durante el segundo semestre de 2015, algunas de las

leyes más relevantes aprobadas en el tema de clima

de negocios fueron la Ley para Facilitar la Inclusión

Financiera, la Ley de Firma Electrónica y la Ley Especial

para la Defensa Comercial, tal y como se muestra en el

cuadro 4. Por otra parte otras leyes muy importantes

para mejorar el clima de negocios como la Ley de

Mejora Regulatoria continúan pendientes de estudio y

aprobación.

4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

En este apartado, se hará un desarrollo de la evolución

de la cifra de homicidios y extorsiones durante el 2015,

en comparación con los dos años anteriores. Además, se

mostrarán cifras que permiten conocer la cantidad de

casos llevados ante los tribunales por la FGR, durante el

2015, y el número de condenas que por estos mismos

delitos emitieron los respectivos tribunales del país.

4.1 Evolución de los homicidios

La cifra de homicidios continúa al alza y muestra

números cada vez más alarmantes e insostenibles. A

finales de diciembre de 2015, el Director del IML

calificó a 2015 como “al año más violento e histórico

con mayor número de muertos en El Salvador”,

según los registros que el IML comenzó a llevar

desde 199925.

Según las cifras oficiales de la PNC, el 2015 cerró

con un total de 6,643 homicidios, lo cual representa

un aumento del 70% en comparación con los

3,912 homicidios cometidos en 2014. Asimismo,

se elevó el promedio de 10.7 homicidios diarios

en 2014, a 18 homicidios diarios en 2015. Además,

un medio internacional –USA Today- catalogó

a El Salvador como la nueva “capital mundial

del homicidio”, debido a su tasa de 104 víctimas

por cada 100,000 habitantes26. Esta tasa fue

posteriormente confirmada por el Director de la PNC,

en una entrevista televisiva27.

Solo en el primer semestre de 2015, se cometieron un

total de 2,851 homicidios, siendo el mes más violento

el de junio, con 671 muertes violentas. El segundo

semestre del año fue aún más violento, con 3,972

homicidios, lo cual indica que hubo más homicidios

en el segundo semestre de 2015, que en todo el año

2014. Agosto fue el mes más violento del año, con

907 homicidios; el mes que menos homicidios reportó

fue febrero, con 307 homicidios, gráfica 5.

36


institucional

En cuanto a las víctimas, en el segundo semestre

de 2015, se identificaron a 3,443 hombres y 344

mujeres. En efecto, según una publicación de agosto

de 2015 de la Fundación Dr. Guillermo Manuel

Ungo (FUNDAUNGO), las principales víctimas de los

homicidios son los jóvenes del sexo masculino, y el

grupo más victimizado es el que se encuentra entre

los 15 y 29 años. Señala el mismo informe que para

el período comprendido entre enero de 2012 y junio

de 2015, el 52.1% de los homicidios corresponden a

jóvenes entre estas edades28.

Sin prejuicio de lo anterior, el Observatorio de

Igualdad de Género de la Comisión Económica

para América Latina y el Caribe (CEPAL), utilizando

cifras de 2014, informó que, entre 14 países de

América Latina y 3 del Caribe, El Salvador tiene

la cuarta tasa más alta de feminicidios -crímenes

contra mujeres, por su condición de tal- con 183

casos registrados. Esto ubica al país solo detrás

de Honduras (531 casos), Guatemala (217 casos),

y República Dominicana (188 casos). En la región

centroamericana, Nicaragua presenta únicamente

36 feminicidios, y Costa Rica 14. Con base en estos

resultados, CEPAL recomienda que se impulsen

programas de prevención de todas las formas de

violencia contra la mujer, y que se destinen recursos para

la reparación de las víctimas29.

Asimismo, una investigación que realizó la Universidad

Tecnológica de El Salvador, en conjunto con el Centro de

Investigación de la Opinión Pública Salvadoreña (CIOPS),

la Universidad de Granada, España, la Organización

Panamericana de la Salud (OPS), y la Organización

Mundial de la Salud (OMS)30, muestra que un 54.4% de

las mujeres salvadoreñas han sufrido algún tipo de

violencia en su vida y que el 26% han sido víctimas de

violencia física y sexual31.


Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales obtenidas de la UAIP de la PNC al 31 de diciembre de 2015.

Gráfica 5. Cifras de homicidios, 2013, 2014 y 2015Grá�ca 5. Cifras de homicidios: 2013, 2014 y 2015

336 307

484 418

635 671

470

918

685 684

449

586

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

enero feb. marzo abril mayo junio julio ago. sept. oct. nov. dic.

2013 2014 2015

37

EstudiosLegales

Los miembros de la PNC tampoco han escapado de ser

víctimas de homicidio, ya que el año cerró con al menos

63 miembros de la PNC víctimas de este delito32, en

comparación con los 39 que se registraron en 2014.

En cuanto al combate de este delito, cifras obtenidas

de la FGR, al cierre de 2015, muestran que durante el

año la FGR presentó requerimiento fiscal y llevó ante

los tribunales a un total de 3,713 imputados por este

delito. En el mismo año, los tribunales de sentencia

condenaron a un total de 717 imputados por el delito

de homicidio, y absolvieron a 351. Si bien no siempre

se obtiene una sentencia definitiva en el mismo año

en que un imputado es llevado a juicio, esto permite

hacer una radiografía sobre lo ocurrido durante el

año, y compararlo con el 2014, gráfica 6.

Fuente: elaboración propia con base en cifras obtenidas de la UAIP de la FGR, al 31 de diciembre de 2015.

Gráfica 6. Combate al delito de homicidio, comparativo 2014-2015

Grá�ca 6. Combate al delito de homicidio, comparativo 2014 y 2015

6,055

792 459

3,713

717 351

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

Imputados judicializados Condenados Absueltos

2014

2015

*Los datos de imputados judicializados, condenados y absueltos, incluyen casos iniciados en otros años y que fueron judicializados o sentenciados en 2015.

4.2 Evolución de las extorsiones

Otro de los delitos que más afecta a la población

salvadoreña, es la extorsión. La PNC reportó en 2015

un total de 2,121 denuncias por este delito, contra las

2,438 denuncias reportadas en 2014. Esto representa una

reducción del 13% en las denuncias de extorsión durante

el 2015. Esta tendencia a la baja se ha identificado, al

menos, desde el 201333. Sin embargo, de septiembre a

diciembre de 2015, la cifra de extorsiones, por mes, ha

sido mayor a la del mismo mes del año anterior.

En cuanto al combate de este delito, cifras obtenidas

de la FGR, al cierre de 2015, muestran que durante el

año se llevaron ante los tribunales a un total de 3,190

imputados. En el mismo año 2015, los tribunales de

sentencia condenaron a un total de 1,214 imputados

por el delito de extorsión, y absolvieron a 283. Si bien

no siempre se obtiene una sentencia definitiva en el

mismo año en que un imputado es llevado a juicio,

esto permite hacer una radiografía sobre lo ocurrido

durante el año, y compararlo con el 2014, gráfica 8.

38


institucional


Fuente: elaboración propia con base en cifras obtenidas de la UAIP de la FGR, al 31 de diciembre de 2015.

Gráfica 8. Combate al delito de extorsión, comparativo 2014-2015

Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales obtenidas de la UAIP de la PNC al 31 de diciembre de 2015.

Gráfica 7. Cifras de extorsiones 2013, 2014 y 2015Grá�ca 7. Cifras de extorsiones: 2013, 2014 y 2015

185 178 182 179

207

74

214 196

188 200

165 153

0

50

100

150

200

250

300

enero feb. marzo abril mayo junio julio ago. sept. oct. nov. dic.

2013 2014 2015

Grá�ca 8. Combate al delito de extorsión, comparativo 2014 y 2015

5,692

1,299

496

3,190

1,214

283

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

Imputados llevados a juicio Condenados Absueltos

2014

2015

*Los datos de imputados judicializados, condenados y absueltos, incluyen casos iniciados en otros años y que fueron judicializados o sentenciados en 2015.

39

EstudiosLegales

4.3 Costos por la inseguridad en El Salvador

El Presidente del Banco Central de Reserva (BCR)

informó, en diciembre de 2015, que los costos

asociados a la violencia e inseguridad en todo el

año fueron de alrededor de US$2,800 millones, lo

que incluye: costos en atención de salud, pérdida

de producción, pérdida por homicidios, gastos en

servicios de seguridad privada, gastos realizados

por extorsiones a empresas, y pérdidas por robo

en viviendas y a personas, entre otros aspectos34.

Asimismo, los costos durante 2014 representaron

un monto de US$2,768 millones, equivalente a un

11% del Producto Interno Bruto (PIB) del país35. Al

respecto, el Presidente del BCR manifestó que “si

destináramos ese dinero, para inversión pública, para

educación, el crecimiento (económico) sería mayor”36.

Por su parte, el Ministerio de Salud informó que había

gastado más de US$9 millones, entre enero y julio

de 2015, para atender a víctimas en distintos hechos

de violencia y en accidentes de tránsito. De los casos,

destacaban heridas con objetos punzantes, golpizas,

lesiones con arma de fuego, intentos de suicidio,

agresiones sexuales y casos de violencia intrafamiliar37.

Al 25 de octubre de 2015, el Ministerio de Salud

señaló que 6,824 casos de violencia fueron atendidos

durante el año, de los cuales 4,686 correspondieron

a mujeres y 2,156 a hombres. Esto significa que por

cada 10 víctimas de violencia en el país, 7 son mujeres

y solo 3 son hombres, gráfica 9. Esto ha conllevado a

que el Ministerio tenga la iniciativa de instalar Unidades

de Atención Especializada para las Mujeres en 14

hospitales de la red pública de El Salvador38.

La inseguridad ha afectado también el trabajo de

promoción de inversiones que realiza el Ministerio de

Economía (MINEC). En agosto de 2015, la Viceministra

de Economía reconoció que debido a los altos niveles

de violencia e inseguridad que vive el país, es más

difícil convencer a los inversionistas extranjeros

que visiten El Salvador. “El tema de la inseguridad y

el manejo de la situación del país a nivel internacional

impacta. Inclusive algunas delegaciones están evaluando

venir o no venir al país”, manifestó39. Es importante

destacar que el MINEC creó una Dirección Nacional para

el Inversionista Establecido.

Fuente: elaboración propia con base en cifras del Ministerio de Salud, al 25 de octubre de 2015

Gráfica 9. Víctimas de violencia atendidas por el Ministerio de Salud en 2015, por género 2,156

4,686

Hombres Mujeres

69% 31%

2,156 4,686

Hombres Mujeres

69% 31%

40


institucional

Por otro lado, el Ministro de Justicia y Seguridad

Pública aseguró que entre 2014 y lo que había

transcurrido hasta agosto de 2015, el Estado había

gastado más de US$2 millones en trasladar a reos

hacia distintas audiencias judiciales40. Ante esta

situación, la Asamblea Legislativa aprobó una reforma

al Código Procesal Penal, que ahora permite desarrollar

audiencias en los centros penales, o a través de videos de

vigilancia, tal como se muestra en la imagen 1.

US$8 millones en gastos de transporte y seguridad para los

empleados, dando una cifra de US$20 millones por día41.

Toda esta situación ha conllevado a que El Salvador

sea uno de los países que tienen los costos económicos

más altos de Latinoamérica y el Caribe, por violencia

y crimen, según un informe del Banco Interamericano

de Desarrollo (BID), divulgado en octubre de 201542.

El informe clasifica a los países según los gastos que

tienen en relación con la atención de la criminalidad y

las pérdidas económicas por el accionar delictivo. Según

el estudio del BID, El Salvador, Guatemala, Honduras,

Nicaragua, Venezuela, Brasil, México y Paraguay

tienen altos gastos asociados con la violencia. Entre los

países que tienen gastos moderados por la violencia, se

encuentran Costa Rica, Chile, Uruguay y Perú.

4.4 Nueva legislación en el ámbito de la seguridad ciudadana

A continuación, se muestra un cuadro con alguna de

la legislación más relevante aprobada durante el 2015,

relativa a la seguridad ciudadana. Hay otras propuestas

nuevas, como el proyecto de Ley de Reinserción de

Pandillas, presentado en octubre de 2015, que continúa

en estudio.

Hay otros proyectos de ley que continúan

pendientes desde períodos anteriores; por

ejemplo, una propuesta de reforma para reforzar

los requisitos de ingreso a la PNC (pendiente desde

el segundo semestre de 2014), y una propuesta

de Ley Especial para el Descongestionamiento de

los Centros Penales (pendiente desde el segundo

semestre de 2013).


Fuente: El Diario de Hoy

Imagen 1. Audiencias por videoconferencia en El Salvador

No solo el sector público ha sido afectado por nuevos

hechos de delincuencia durante este semestre. Según

estimaciones de la Cámara de Comercio e Industria

de El Salvador, el paro de transporte ocurrido en julio

de 2015, como consecuencia de las amenazas de las

pandillas, generó pérdidas de al menos $60 millones en

los 3 días de paro del transporte público. El presidente

de la Cámara de Comercio, lo llamó “un golpe fuerte a

la economía”, y explicó que esto se compone de US$12

millones diarios que los comercios perdieron en ventas, y

Fuente: elaboración propia con base en los respectivos diarios oficiales

41

EstudiosLegales

Cuadro 5. Nueva legislación en el ámbito de la seguridad ciudadana, 2015Nombre de la ley o reforma Estado actual Comentarios

Ley de Contribución Especial para la Seguridad Ciudadana y Convivencia

Fecha de aprobación: 29 de octubre de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 13 de noviembre de 2015

FUSADES señaló en una Posición Institucional43 que ninguno de los hechos generadores establecidos en esta nueva ley provienen de bene cios por una actividad especial del Estado, tal como exige la Constitución y la jurisprudencia constitucional, sino del pago realizado a empresas privadas por servicios como la telefonía y la televisión, y por la compra de aparatos y accesorios tecnológicos. Por lo tanto, no estamos ante una contribución especial, sino ante un impuesto que adolece de varios vicios de inconstitucionalidad, y así se ha solicitado en al menos 6 demandas presentadas ante la Sala de lo Constitucional.

Ley de Contribución Especial a los Grandes Contribuyentes para el Plan de Seguridad Ciudadana


Otro impuesto aprobado en el segundo semestre de 2015, es una “contribución especial” para grandes contribuyentes con ganancias netas iguales o mayores a $500,000. Sobre las ganancias, se aplicará una tasa del 5%, cuyos recursos serán destinados al combate de la inseguridad. No obstante, padece de los mismos vicios de inconstitucionalidad que los señalados con respecto a la Ley de Contribución Especial para la Seguridad Ciudadana y Convivencia. Se sabe de al menos 1 demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de esta ley.

Reformas al Código Procesal Penal


A partir del 8 de noviembre de 201544, en el país pueden celebrarse audiencias judiciales dentro de los centros penales y de detención, o a través de videoconferencias. La primera audiencia en un penal se iba a celebrar el 23 de septiembre de 2015, en el penal de máxima seguridad de Zacatecoluca. Sin embargo, la FGR informó a último momento que no se presentaría, “por motivos de seguridad”45. En cuanto a audiencias realizadas por videoconferencia, la CSJ informó, a través de su UAIP, que al 11 de diciembre de 2015, se habían realizado dos audiencias bajo esta modalidad, una en el Centro Judicial de San Miguel y otra en el Centro Judicial de Santa Ana46.

Reformas a la Ley Penitenciaria

Fecha de aprobación: 13 de agosto de 2015 Fecha de entrada en vigencia: 25 de agosto de 2015

Se hicieron reformas a la Ley Penitenciaria para, entre otras cosas, establecer un mayor control sobre las visitas que ingresan a los centros penales. Se estableció así que solo pueden so a�nidad con los reclusos, o una pareja estable o con un hijo encomún. Asimismo, los internos no podrán cambiar de visita íntima,sino hasta un año después. Además, ahora se exige a las visitas quepresenten una solvencia de antecedentes penales y policiales.

er personas con un vínculo del segundo grado de consanguinidad

42


institucional

5. CONCLUSIONES

La inseguridad ciudadana continúa afectando directamente el ejercicio de los derechos fundamentales

de los salvadoreños, especialmente el derecho a la vida. El año cierra con un aumento del 70% en la

cifra de homicidios, en comparación con 2014, por lo que atender este tema es la prioridad principal del

Estado. Asimismo, se elevó el promedio de 10.7 homicidios diarios en 2014, a 18 homicidios diarios en

2015.

Las consecuencias de esta situación se pueden ver reflejadas en el clima de negocios, que se ha

deteriorado por la inseguridad que se vive a diario. Asimismo, la aprobación de más impuestos sin

mediar el diálogo y con bases legales cuestionables, y la propuesta de una posible reforma al sistema

de pensiones que podría afectar los derechos de propiedad de las personas afiliadas a las AFP´s,

minan aún más el delicado estado del clima de negocios.

En un aspecto positivo, se destaca la creación del Sistema de Mejora Regulatoria, un proyecto de país

que podría mejorar el clima de negocios y disminuir la excesiva burocracia, que se ha convertido en

un elemento que desincentiva la invesión en el país. Esta es una meta compartida del Asocio para

el Crecimiento y de Fomilenio II. Su creación representa también una oportunidad para retomar la

necesaria aprobación de una Ley de Procedimientos Administrativos. El próximo paso importante es

que este Sistema sea implementado como una práctica en toda la Administración Pública y que se

convierta en una nueva política de Estado.

Hay otras leyes que continúan pendientes de aprobación, que son necesarias para avanzar en el

posicionamiento del país como un destino para la inversión. Se necesita una Ley de la Función

Pública que permita mejorar la Administración Pública, mediante el establecimiento de una carrera

administrativa basada en la meritocracia.

Un factor que no permite que el país dé un viraje hacia el crecimiento y hacia la generación de mayores

oportunidades de inversión y empleo, es el deteriorado clima de inversión, y es por ello que se requiere

fortalecer la confianza en el mismo y generar las condiciones que hagan atractivo el clima de negocios.

Asimismo, deben mejorarse y volverse más efectivos los espacios de diálogo que existen actualmente.

El reto es encontrar las apuestas estratégicas que permitan a actores públicos y privados trabajar de la

mano bajo una misma agenda en pro de la seguridad, el desarrollo, la inversión y el empleo.


43

EstudiosLegales

EJE DE TRANSPARENCIA

44


institucional

Eje de Transparencia • Segundo Semestre 2015

1. INTRODUCCIÓN

En este semestre la transparencia, la corrupción, la

probidad de los servidores públicos y los conflictos

de interés han ocupado un lugar central en la agenda

nacional. En parte, el enfoque en esta temática se ha

debido a la apertura de las declaraciones patrimoniales

de servidores públicos gracias a una resolución del

IAIP y a la anuencia de la CSJ de cumplir, en la mayor

parte de los casos, con la entrega de la información

solicitada por ciudadanos y periodistas. Esta apertura de

información, la presión social y una nueva conformación

de la CSJ permitió que, por primera vez en 56 años de

vigencia, se activaran los mecanismos de la Ley sobre

el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados

Públicos (LEIFEP). Asimismo, se aprobó la Ley de Probidad

Pública, que vendría a sustituir dicha ley obsoleta; sin

embargo, la Asamblea Legislativa omitió incluir el juicio

civil para recuperar los bienes sustraídos de las arcas del

Estado mediante el enriquecimiento ilícito, razón por

la que en enero de 2016 se presentó y se admitió una

demanda de inconstitucionalidad contra esta nueva

legislación.

El Salvador también ha sido impactado al atestiguar

las manifestaciones masivas en los países vecinos en

contra de la corrupción, lo cual tuvo como resultado

en Guatemala que el presidente y la vicepresidenta

de turno tuvieran que renunciar y que actualmente se

encuentran en prisión mientras se sigue un proceso por

su involucramiento en una red de corrupción. Esto ha

llevado a muchos a pensar en si El Salvador se dirige

por el mismo rumbo, y si se requiere de la conformación

de una entidad como la Comisión Internacional contra

la Impunidad de Guatemala (CICIG) para descubrir la

realidad de la corrupción, sobre todo considerando que

en Honduras ya se ha presentado una propuesta formal

al respecto1. El 17 de septiembre de 2015 FUSADES

sostuvo el debate” ¿Está El Salvador listo para una

Comisión Internacional Contra la Impunidad?”, con lo que

inauguró su Centro de Debate, una plataforma que busca

crear un espacio permanente de discusión.

2. INDICADORES E INFORMES

2.1 Encuesta Dinámica Empresarial

La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en una de

sus preguntas, pide a los empresarios que valoren en una

escala del 1-10 la actuación de diversas instituciones. En la

gráfica 1 se muestran los resultados para las instituciones

encargadas de velar por la transparencia en el país hasta el

tercer trimestre de 2015. La FGR, es la mejor evaluada con

5.1 y la Asamblea la peor evaluada con 4.0.

Asimismo, se pide a los empresarios valorar 16

obstáculos para la operación y crecimiento de

las empresas en una escala de 0 – 10, según su

importancia, pregunta que se plantea en los

cuestionarios del primer y tercer trimestre de cada año.

Dentro de dichos obstáculos se incluye la “corrupción

de instituciones públicas”. Como se puede apreciar en

la gráfica 2, en el tercer trimestre de 2015, la percepción

de que la corrupción es un obstáculo para la operación

y crecimiento subió a 5.1 siendo la valoración de mayor

gravedad que ha recibido desde 2007, pero ubicándose

como el tercer obstáculo, superado en gravedad por la

delincuencia (7.6) y las bajas ventas (5.2).

Los procesos de compras del Gobierno también fueron

valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10,

donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa

transparencia en la tramitación de los mismos. En el

tercer trimestre de 2015 se evaluó en un 6.1, bajando de

un alza a 7.4 en el trimestre anterior. Ver gráfica 3.

45

EstudiosLegales

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.


Gráfica 1. Valoración de las instituciones de transparencia

Gráfica 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de la empresa

5.1

4.9

4.7

4.5

4.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

2013-2 2013-3 2013-4 2014-1 2014-2 2014-3 2014-4 2015-1 2015-2 2015-3

Trimestre

FGR

TEG

IAIP

CCR

SPCTA

Asamblea Legislativa

4.3

3.3 3.4 3.2 3.6

3.1 2.9 3.5

5.0 4.7 4.2

4.6 4.8 5.0

4.0

4.9 4.5 5.1

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

Trimestre

Valoración de la corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de las empresas en una escala de 0-10, donde 0 signi ca que no es un problema y 10 que es un problema muy grave.

46


institucional


2.2 Informes de Transparencia Internacional

2.2.1 Índice de Percepción de la Corrupción

Para el 2015, Transparencia Internacional (TI)

evaluó 168 países en su Índice de Percepción de la

Corrupción (IPC). El Salvador obtuvo 39 puntos en

una escala de 0 (muy corrupto) a 100 (nada corrupto),

la misma puntuación obtenida para 20142. A nivel

de posicionamiento global, El Salvador se ubica en

la posición 72, si bien esto lo coloca 8 posiciones

arriba con respecto a la posición 80 que ocupó en

2014, también debe considerarse que el año anterior

se evaluaron 175 países, es decir 7 países más, por

tanto el ascenso en posiciones no corresponde a

una mejora comparativa del país. Por ello, el capítulo

nacional de TI, la Fundación Nacional para el Desarrollo

(FUNDE), concluyó que los resultados del IPC para

2015 muestran que el país se encuentra estancado

en cuanto a lucha contra la corrupción3. El Gobierno,

en cambio, ha interpretado los resultados de manera

positiva, como un avance, y ha criticado la manera

en que se ha divulgado la noticia en los medios4.

Esta actitud también se vio ante los resultados del

año anterior, lo que muestra una actitud de no

querer reconocer que en El Salvador se tiene una alta

percepción de la corrupción5.

El Salvador tiene el mismo puntaje que Mongolia,

Trinidad y Tobago y Panamá. Nuevamente se obtuvo

una calificación 4 puntos debajo del promedio global

que es de 43 puntos y un punto debajo del promedio

del continente americano, que es de 40. El Salvador

se encuentra en sexto lugar en América Latina de

19 países evaluados por el IPC6. En la gráfica 4, se

comparan los resultados del país con el resto de

Centroamérica.


Gráfica 3. Transparencia en compras del Gobierno Sustituir grá ca 3.

5.0 5.5 6.0 6.5 7.0 7.5 8.0

Trimestre

Valoración de la transparencia en los procesos de compra del Gobierno, en una escala de 0 a 10, donde 0 significa falta total de transparencia y 10 completa transparencia

47

EstudiosLegales

2.2.2 Séptimo Informe ALAC-FUNDE

El Centro de Asesoría Legal Anticorrupción (ALAC), de

la FUNDE, presentó su Séptimo Informe, que cubre el

período de mayo a diciembre de 2015, el 27 de enero

de 2016. Se identificaron como instituciones que

facilitaron el acceso a la información al Ministerio de

Salud, Ministerio de Relaciones Exteriores, CSJ e IAIP;

mientras que se resaltan como instituciones que lo

limitaron a: la Presidencia de la República, Comisión

Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA), Ministerio de

la Defensa Nacional (MDN). Asimismo, se reconoce

la mejoría en la materia de la Comisión Ejecutiva

Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) y la Asamblea

Legislativa.

Entre las limitaciones al ejercicio del derecho a saber,

se señaló que la Presidencia de la República, el

MDN y la Superintendencia del Sistema Financiero,

han dilatado las respuestas, por observaciones del

oficial de información, incidentes procesales o ante

la necesidad de presentar recursos de apelación.

También se reporta que, ante algunas peticiones

como por ejemplo, sobre viajes de la Presidencia,

información interna del IPSFA y asuntos legislativos,

han sido objeto de críticas y señalamientos de

funcionarios y exfuncionarios. Asimismo, se evidencia

que los oficiales de información no están brindando la

asesoría que mandata el art. 50 literal c, de la LAIP.

Se identifican cuatro hallazgos principales en el

informe. En primer lugar, los índices de información

reservada de diversas instituciones públicas muestran

que se ha incrementado el número de documentos

que se mantendrán fuera del alcance de la ciudadanía,

pero no existen a la fecha procesos de desclasificación

de información. En segundo lugar, se recomienda

revisar el marco regulatorio para reforzar la estabilidad

de los oficiales de información y que se reconozca

mediante incentivos el logro de sus metas. En tercer

lugar, ALAC ha identificado “respuestas diferenciadas”

Fuente: Elaboración propia con datos del IPC de TI, 2015.

Gráfica 4. Índice de Percepción de la Corrupción de países centroamericanos, 2015

Grá�ca 4. Índice de Percepción de la Corrupción de países centroamericanos, 2015

0

10

20

30

40

50

60

Costa Rica El Salvador Panamá Guatemala Honduras Nicaragua

IPC

2015

48


institucional


por parte de instituciones que varían la calidad de su

respuesta, en función de los efectos que esta pueda

tener ante la opinión pública o ante el nivel de asesoría

legal con el que cuenta el solicitante. Finalmente, no

existe uniformidad para interpretar los alcances del

“proceso deliberativo de los servidores públicos” que la

LAIP establece como causal de reserva.

2.3 Índice de Presupuesto Abierto

El Salvador mejoró en transparencia presupuestaria

según los resultados del índice que publicó la Alianza

Internacional por el Presupuesto (IBP, por sus siglas en

inglés), pasando de 43 puntos en 2012, a 53 puntos

en 20157. De acuerdo con la escala de este índice,

cero es para el presupuesto menos transparente y

100 es para el más abierto. El Salvador se ubica unos

puntos por encima del promedio global de 45 y en el

segundo lugar de Centroamérica, tras los retrocesos

en Honduras y Guatemala en este último período. Ver

gráfica 5.

Si bien El Salvador ha sido mejor evaluado en este

año, y que está disponible un mayor número de

documentos, este puntaje coloca al país en el grupo

clasificado con información limitada. El IBP evalúa

la cantidad y utilidad de información disponible

durante el ciclo presupuestario, calificándola como:

no elaborada, publicada demasiado tarde, elaborada

para uso interno, poca, mínima, limitada, considerable

o amplia. En la etapa de formulación del mismo, en El

Salvador es mínima la información disponible sobre el

documento preliminar del presupuesto y limitada en

cuanto al proyecto de presupuesto que es presentado

por el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. En la etapa

de aprobación, es amplia la información sobre el

presupuesto aprobado pero es mínima la accesible a

Fuente: elaboración propia a partir de datos de IBP.

Gráfica 5. Resultado del Índice de Presupuesto Abierto en los países de Centroamérica 2006-2015

0

10

20

30

40

50

60

2006 2008 2010 2012 2015

Honduras Guatemala Nicaragua El Salvador Costa Rica

49

EstudiosLegales

través de un presupuesto en una versión ciudadana. En la

etapa de ejecución, El Salvador no produce una revisión

de medio año, indicador que es parte de la medición,

pero es considerable la información contenida en otros

informes presentados durante el año. Finalmente, en la

etapa de vigilancia, el informe de fin de año contiene

información considerable pero es mínima la información

disponible sobre informes de auditoría.

Para 2015, el índice además incluye una evaluación sobre

la participación del público en el proceso presupuestario,

en la cual se obtuvo 17 puntos sobre 100, por debajo del

promedio global de 25 y tercer lugar en Centroamérica,

luego de Honduras (31), y Costa Rica (27) y seguido por

Guatemala (10) y Nicaragua (6). El IBP toma en cuenta

las oportunidades de participación ante el Ejecutivo, el

Legislativo y la CCR, encontrando que en las tres instancias

estas son débiles. También como innovación del Índice

se incluye una evaluación de la vigilancia del presupuesto

por parte de la legislatura y el ente fiscalizador. La

Asamblea Legislativa, según el IBP, realiza una vigilancia

adecuada durante la planificación e implementación del

presupuesto. Pero se observa que “no lleva a cabo un

debate previo al presupuesto, el Ejecutivo y la legislatura

no llevan a cabo consultas regulares sobre cuestiones

presupuestarias y la legislatura no mantiene reuniones

públicas para revisar los informes de auditoría”8. También

se evalúa como adecuada la vigilancia por parte de la

CCR, observándose que “implementa un sistema de

aseguramiento de la calidad limitado y no publica los

resultados de estas evaluaciones”9.

3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA

3.1 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)

El Plan de Acción 2014-2016 de El Salvador ante la AGA

se encuentra en fase de ejecución. Este está compuesto

por 20 compromisos, 19 compromisos agrupados en los

5 desafíos del AGA y uno transversal. En cuanto a este

último compromiso, consiste en habilitar un espacio

para que la sociedad civil pueda conocer los avances y

evaluar el cumplimiento del plan. Sobre ello ha habido

controversia entre la SPCTA, la entidad encargada de

supervisar su ejecución, y de las organizaciones FUNDE,

Fundación DTJ y FUSADES, quienes consideran que

debía ser una tarea de las organizaciones de sociedad

civil crear un observatorio. El centro del debate es que

la SPCTA ha instaurado un observatorio que tendrá

como una de sus funciones evaluar el cumplimiento del

plan, labor que requiere no solo contar con criterios de

objetividad e independencia, lo cual se dificulta cuando

la SPCTA no solo es parte sino que también gestiona

el espacio. Si bien estas instituciones participaron en

la creación de una adenda al acta de instalación, al

no haber consenso con las organizaciones miembros

del Observatorio y la SPCTA para modificar el espacio,

optaron nuevamente no firmar el documento. El 17 de

septiembre, en acto público, se firmó la adenda al acta

de instalación del Observatorio AGA. Actualmente, lo

integran 20 asociaciones10.

50


institucional


DES

AFÍ

O

ADMINISTRACIÓNDE LOS

RECURSOS PÚBLICOS

COMUNIDADES MÁS SEGURAS

MEJORA DE SERVICIOS PÚBLICOS

RESPONSABILIDADSOCIAL

EMPRESARIAL

COM

PRO

MIS

OS

1.Participación ciudadana en los procesos de plani cación

0%

7.Programa de educación técnica integral

63%

10.Fortalecer los temas de ética y transparencia en los programas de estudio para básica y bachillerato

25%

14.

trámites

25%

18.Incentivoa la responsa-

bilidad social

0%

2.

independiente de

seguimientoal Plan Quinquenalde Desarrollo 2014-2019

0% 15.Estrategiapara promover la inversión privada en el sistema de educación

20%

3.Despachosabiertos 0%

8.Transpa-rentar la implementa-ción del plan policía comunitaria

11.Fortalecer la probidad pública

0%

4.

ejercicio de rendición de cuentas

12.Transparenciaen la contratación de recursos humanos

100%

16.Promocióndel software libre de utilidad pública y social

0% 19.Adhesiónal pacto global de la Organizaciónde las Naciones Unidas

0%

5.Observatorio

de compras públicas

33%

9.Programa de

y reinserción

6.

13.

0%

17.Política datos

abiertos

20. Observatorio de Gobierno Abierto 100%

5.4.2.

1.

INTEGRIDAD Y PROBIDAD

PÚBLICA

3.

33%

40%

60%

68%rehabilitación

Mecanismo

Publicación del

abastecimientode

medicamentos

Reglamentar el

25%

COMPROMISO TRANSVERSAL:

Transparenciaen la obra

pública

Fuente: elaboración propia a partir de información del Observatorio del Gobierno Abierto, consultado el 11 de enero de 2016.

Cuadro 1. Avances en compromisos AGA según Observatorio AGA.

51

EstudiosLegales

En octubre de 2015, la SPCTA lanzó la plataforma

alianza.gobiernoabierto.gob.sv la cual lleva un

seguimiento de los avances de los compromisos

AGA, administrado por la SPCTA. Por cada uno de los

compromisos se han subido documentos que dan

cuenta de su calendarización y grado de cumplimiento.

El mismo sistema arroja un porcentaje de cumplimiento

de acuerdo al plan en concreto. A continuación, se

resume en un cuadro el nivel de avances de acuerdo

a esta plataforma. Debe decirse que estos criterios

de calificación fueron elaborados por las mismas

entidades responsables y la SPCTA sin consultar con

organizaciones de la sociedad civil.

En noviembre de 2015, se publicó la evaluación del Plan

de Acción 2013-2014 del Mecanismo Independiente de

Evaluación (IRM por sus siglas en inglés), elaborado por

el consultor José Marinero Cortés. Fue denominado un

informe especial, puesto que es un plan que El Salvador

realizó fuera del calendario de AGA. Por lo tanto, es

encomiable que la AGA gestionara la evaluación del

mismo. En el cuadro 2, se presenta un resumen de la

evaluación sobre el grado de cumplimiento y calidad

de los compromisos que se adoptaron en dicho plan.

Como se puede ver, solo se completó íntegramente

un compromiso y 6 tuvieron avances sustantivos,

mientras que 15 compromisos no fueron iniciados.

Se calificó como compromiso estelar la reforma del

sistema de declaraciones patrimoniales a través de la

aprobación de una Ley de Probidad Pública. Sin duda

sería transformador para El Salvador; sin embargo,

llama la atención que sea calificado como tal, cuando

los avances en la materia realmente no responden a un

cumplimiento del Plan de Acción por parte del SPCTA,

sino al actuar de la Sección de Probidad y otros actores

de la sociedad civil, con el apoyo de la cooperación

internacional. Como bien se señala en el informe, la

participación de la SPCTA fue esporádica.

Deben resaltarse las recomendaciones del Informe IRM,

en las que se hace un llamado al Gobierno a documentar

el proceso de desarrollo de los planes de acción,

Número de compromisos 35

Número de hitos 0

Grado de cumplimiento

Completos: 1

Sustantivos: 6

Limitados: 12

No iniciados: 15

Número de compromisos que eran:

Claramente relevantes a un valor de la OGP: 31

De impacto potencial moderado o transformador: 12

Sustantivo o completamente implementados 7

Compromisos estelares 1

Fuente: Informe especial de rendición de cuentas 2014, Mecanismo de Revisión Independiente AGA

Cuadro 2. Resumen de la evaluación del IRM de la AGA

52


institucional


involucrar más a otras entidades públicas, procurar

mejores compromisos según las orientaciones de AGA de

que sean concretos y medibles y promover la integración

de más actores de la sociedad civil. Por otra parte, a estas

organizaciones, el Informe les recomienda proponer

mejores compromisos y equilibrar la ambición y

efectividad de los compromisos. En particular, se observa

en el reporte la práctica de que ante compromisos poco

específicos, la SPCTA redefiniera los alcances del mismo,

lo cual es retomado por el IRM y en algunos casos sirve

como parámetro. Ello denota la necesidad de hacer

una mejor labor a futuro, de definir los alcances de los

compromisos, definir responsables, establecer hitos

intermedios y definir indicadores.

A inicios de 2016, se dará a conocer la evaluación IRM del

plan de acción vigente, para someterlo a comentarios de la

sociedad civil. Se prevé que en marzo el Gobierno iniciará

un proceso de consultas para el nuevo Plan de Acción

2016-2018. Para este nuevo proceso será importante

considerar las recomendaciones de ambas evaluaciones.

4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA

4.1 Estado del acceso a la información pública

4.1.1 Ejercicio del derecho

En el informe de la Secretaría de Participación Ciudadana,

Transparencia y Anticorrupción, SPCTA, “Acceso a la

Información. 3 años y medio de la LAIP” se reportan las

estadísticas de la gestión de solicitudes de información

hechas al Órgano Ejecutivo, incluyendo 83 instituciones:

Presidencia, 13 ministerios y 69 instituciones

autónomas11. En la gráfica 6 se muestran las solicitudes

y requerimientos presentados ante el Ejecutivo desde

la entrada en vigencia de la LAIP, hasta noviembre de

2015, período durante el cual este órgano recibió un

total de 36,349 solicitudes que contenían un total de

73,310 requerimientos; es decir, las diversas consultas

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SPCTA.

Gráfica 6. Solicitudes y requerimientos de información al Órgano Ejecutivo Sustituir grá ca 5.

3,706 3,624

6,388 5,343 6,095

4,802 6,391

5,526 6,203

12,118 10,443

12,657

10,419

15,944

8 Nov. 2012 26 Abr. 2013 8 Nov. 2013 8 May. 2014 8 Nov. 2014 25 Abr. 2015 8 Nov. 2015

Solicitudes Requerimientos

53

EstudiosLegales

planteadas en las solicitudes. En el último semestre, se

presentaron el mayor número de solicitudes desde la

vigencia de la LAIP.

Según este reporte, en los 3 años y medio de vigencia

de la LAIP, se ha entregado la información solicitada de

manera completa para un 90.73% de los requerimientos

y se entregó de manera parcial en 1.59% de ellos. Se

ha declarado la información reservada 1.03% de los

requerimientos y confidencial en 1.26%. Llama la

atención que se ha declarado inexistente un 4% de

los requerimientos, lo que supera lo declarado como

reservado o confidencial. Se reporta que un 1.03%

fue desestimado, lo cual sucede cuando una persona

no subsana una prevención, se redireccionaron 2,315

dado que la información solicitada corresponde a otra

institución, no se tramitaron 194 porque contenían

peticiones ofensivas, sin sentido, o lo solicitado estaba

publicado en la web, y 1,747 estaban en proceso. El

tiempo promedio de respuesta es de 7.07 días para este

último semestre, mostrándose un incremento desde el

semestre pasado cuando se promediaban 6.2 días, con lo

cual se sigue una tendencia de aumento del tiempo, que

a la entrada en vigencia era de 3.4 días. El promedio se

encuentra dentro del plazo legal.

Para promover el ejercicio del derecho de acceso a

la información es importante la función educativa y

divulgativa del IAIP. Durante el segundo semestre, este

desarrolló 44 actividades de capacitación dirigidas a

servidores públicos, sobre aspectos generales de la LAIP,

gestión de archivos, gestión documental, clasificación

documental, entre otros. Estas actividades alcanzaron

a 1,778 personas, 852 hombres y 926 mujeres de

ministerios, instituciones autónomas, alcaldías y otras

entidades públicas.

4.1.2 Evaluación de la información oficiosa publicada

En noviembre del 2015, el IAIP dio a conocer los

resultados preliminares de un diagnóstico de la

información publicada por las entidades obligadas12.

En la primera edición, se trabajó con una muestra de

tan solo 21 instituciones que incluía a los 3 órganos

fundamentales, 14 ministerios, 2 autónomas y 2 alcaldías.

En esta evaluación solo una entidad obtuvo 10.0, el

Ministerio de Agricultura y Ganadería. La nota promedio

es de 7.9 y se observa una gran disparidad entre los

ministerios que son evaluados con un promedio de 8.6 y

las alcaldías con un promedio de 4.2.

La SPCTA también realizó una evaluación de la

información oficiosa publicada en los sitios web del

Órgano Ejecutivo, para lo cual se califican 30 estándares,

divididos en cuatro rubros de información: marco

normativo, gestión estratégica, marco presupuestario,

información de la OIR13. Para el ranking de noviembre

de 2015 se incluyeron 80 instituciones cuya nota

promedio fue de 9.33. Obtuvieron una nota de 10.00,

36 instituciones; 28 instituciones obtuvieron entre

un 9.00 y un 9.99, 9 instituciones obtuvieron una

nota entre 8.00 y 8.99, 2 obtuvieron una nota de 7.00

a 7.99, 3 instituciones obtuvieron de 6.00 a 6.99 y 2

obtuvieron notas menores de 6.00: Fondo Salvadoreño

para Estudios de Preinversión, FOSEP, y la PNC. Se da un

mejor cumplimiento en la publicación de información

referida al marco normativo obteniendo un promedio

de 9.58, seguido por el marco presupuestario con 9.38,

información de la OIR con 9.31 y gestión estratégica con

un 9.30. Los estándares mejor evaluados son: contacto

de la unidad de acceso a la información (10.00), ley

principal (9.96) y otros documentos normativos (10.00).

54


institucional


Los peores evaluados son: actas del Consejo (7.96),

guía de organización de archivos (8.31) y el registro de

ofertantes (8.40).

Dado que se toman a consideración otros 4 estándares

distintos a los de otras entidades (índice de acuerdos

ejecutivos, índice de decretos ejecutivos, presupuesto

general del Gobierno y vetos y observaciones a la

Asamblea Legislativa) la Presidencia de la República se

evalúa por separado. Para el ranking de noviembre de

2015 la Presidencia obtuvo una nota de 9.93. El estándar

peor evaluado es el del plan operativo anual (8.00), en los

demás, se califica con 10.00.

Asimismo, se evalúa la publicación de información

oficiosa de 12 entidades externas al Órgano Ejecutivo,

entre las que se encuentran la Asamblea Legislativa,

el Órgano Judicial, CNJ, TSE y CCR, entidades a las que

también se verifica el cumplimiento de sus obligaciones

especiales de información oficiosa de acuerdo con los

artículos 11, 13, 14, 15 y 16 de la LAIP. El promedio de

estas entidades es 7.31. Las mejores evaluadas son la

CCR y la Unidad Técnica Ejecutiva del sector Justicia

que obtuvieron 10.00. Las peores evaluadas son la

Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos

con 2.57 y el Tribunal del Servicio Civil con 2.54.

En el Análisis Legal e Institucional No. 174 de junio de

2015, se evaluó la calidad de los índices de información

reservada, tomando una muestra de 16 índices de

información pública (Presidencia, 13 ministerios,

Asamblea Legislativa y Órgano Judicial). Dos entidades

no habían publicado su índice: MJSP y MARN. Los índices

revisados contienen 1,318 entradas; sin embargo, estas

varían enormemente en la información que ofrecen, en

algunos casos, las entradas se refieren a categorías de

información, como las “auditorías en curso” mientras que

en otros, cada documento genera una nueva reserva. Los

resultados revelaron que un 95% de la información está

reservada totalmente, por tanto en muy pocas ocasiones

se producen versiones públicas de los documentos que

permitan una mayor apertura. El 55% de la información

está reservada por el plazo máximo de 7 años. En

muchos casos, falta incluir la motivación para reservar,

únicamente citando la causal. La causal más utilizada

es la del art. 19 lit. e., “La que contenga opiniones o

recomendaciones que formen parte del proceso deliberativo

de los servidores públicos, en tanto no sea adoptada la

decisión definitiva”.

4.1.3 Resoluciones sobre acceso a la información pública

Una de las resoluciones del IAIP con mayor impacto en

este semestre fue la dictada en el caso NUE 69-A-2015

en julio de 2015, en la cual ordenó a la CSJ entregar

una versión pública de declaraciones patrimoniales

en poder de la Sección de Probidad. Un ciudadano

solicitó la declaración de patrimonio presentada

por uno de los magistrados de la CSJ. Para llegar a

la apertura de esta información, el IAIP parte de una

interpretación sistemática de la Constitución, que incluye

la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional sobre

el derecho fundamental de acceso a la información

pública establecido en el art. 6 Cn. y cómo este tiene

limitaciones en la información reservada y confidencial.

El IAIP interpretó que tanto el art. 240 Cn. como la LEIFEP,

se refieren a la protección de la información confidencial

que contienen las declaraciones, pues “solo se puede

reservar aquella información pública que es excluida

temporalmente del acceso público; mientras que la

confidencialidad se atribuye a información de naturaleza

55

EstudiosLegales

privada”. El IAIP concluye que la mención en el art. 240

Cn. a la reserva no puede entenderse de forma aislada

y absoluta, por lo que es posible entregar una versión

pública de las mismas, siempre y cuando se resguarde la

información confidencial que puedan contener.

En un caso vinculado al anterior, se solicitó al oficial de

información de la CSJ acceso a los exámenes que hace

la Sección de Probidad a partir de las declaraciones

presentadas por tres expresidentes. La CSJ continuó

argumentando la reserva a partir de la Constitución y

a entender que esta se extendía hasta los exámenes

practicados por la Sección de Probidad, sin considerar el

precedente establecido en el caso NUE 69-A-2015. El IAIP

fue consistente con aquella resolución y ordenó a la CSJ a

entregar lo solicitado a más tardar el 22 de diciembre de

201514. Ese día se celebró una audiencia de cumplimiento

en la que el IAIP concedió una prórroga hasta febrero de

2016 para la entrega de la información15.

La Sala de lo Contencioso Administrativo resolvió el

caso sobre una solicitud de información referente a los

asesores legislativos del período 2012-2015, incluyendo

su salario y el partido político al que asesoran. La

resolución, dada a conocer el 10 de septiembre de 2015,

confirmó la resolución del IAIP en cuanto a la entrega

de la información solicitada por el ciudadano, y que la

misma debe ser publicada para su acceso por toda la

ciudadanía. El cumplimiento de la Asamblea Legislativa

de esta orden no estuvo libre de conflictos, ya que el 18

de septiembre únicamente se hizo público un listado

que omitía los asesores de los diputados miembros

de la Junta Directiva del período, y que totalizaba 133

nombres, cuando previamente la Asamblea Legislativa

había publicado en su página web que contaba con 209

asesores16. El IAIP presentó un escrito solicitando a la

presidenta de la Asamblea Legislativa el listado completo.

Ella justificó su actuar diciendo que la resolución del

IAIP no se refería a los asesores de la Junta Directiva, si

bien era claro que el IAIP en su resolución se refería a los

asesores de todos los diputados17. Finalmente, el mismo

día de dicha notificación, la Asamblea dio a conocer una

lista de 50 asesores adicionales, contratados para apoyar

a los 14 directivos del período anterior18.

Sin embargo, la Sala de lo Contencioso revirtió la multa

impuesta por el IAIP a la Junta Directiva de la Asamblea

Legislativa con base al art. 76, inciso c) del inciso segundo

de la LAIP, por no haber entregado la información

solicitada por el ciudadano, incumpliendo una medida

cautelar dictada en el proceso de apelación. A juicio de

la Sala de lo Contencioso, en el otorgamiento de esta

medida cautelar, el IAIP no sustentó adecuadamente que

había un peligro en la demora, pues este debió referirse a

hechos o elementos concretos que dieran la certeza que

de no aplicar una medida cautelar, se podría causar un

daño irreparable o de difícil reparación. Además, la Sala

consideró que el IAIP no había respetado el principio

de proporcionalidad al decretar la medida cautelar,

pues podría haber dictado la medida cautelar de que el

Presidente de la Asamblea adoptara medidas especiales

de resguardo de la información, lo cual implicaría un

menor grado de intervención en las atribuciones de dicho

órgano, logrando la misma finalidad. Por lo tanto, al haber

sido la medida cautelar dictada “erróneamente” por el IAIP

al “no pronunciarse conforme a los parámetros de la ley”,

por lo que la infracción atribuida a la Asamblea Legislativa

“es un error inducido por el Instituto demandado, y por

ende, la sanción impuesta no tiene causa legal”. Por tanto,

como medida para reestablecer el derecho violado, se

establece que el IAIP no podrá cobrar la multa.

56


institucional


Otro caso de interés, puesto que fija una nueva línea

jurisprudencial del IAIP, es el relacionado a una solicitud

a CEL para que entregara información sobre la presa “El

Chaparral”, la cual fue denegada por existir un proceso

judicial en curso. La decisión fue apelada ante el IAIP

y durante el proceso, el juez presentó escritos sobre la

reserva de la información por estar en curso un juicio.

El IAIP evaluó dichos escritos y estableció que estos no

cumplían con manifestar el fundamento legal, el cual

debía incluir las disposiciones de la LAIP19. Por tanto,

también cuando dentro de un proceso se declara

información reservada, se debe atender a las causales y

principios del IAIP.

A diciembre de 2015, estaban pendientes 8 casos ante

la Sala de lo Contencioso: el de información solicitada

al Ministerio de Economía sobre el mercado de los

hidrocarburos y de la empresa Albapetróleos, el caso

71-A-2013 contra el Ministerio de Defensa Nacional

sobre información en tiempos de la Guerra Civil, otro

sobre la imposición de multas a los miembros del

Concejo Municipal de Ilobasco (período 2012-2015),

entre otros, algunos de ellos fueron presentados al IAIP

en el año 2013, por lo que llevan cerca de 2 años sin

culminarse.

En diciembre de 2015, la Sala de lo Constitucional

admitió la primera demanda de amparo contra una

decisión del IAIP. Se trata de la resolución del 19 de

agosto de 2015, en la cual el IAIP, confirmó plenamente

su resolución emitida en diciembre de 2014, la cual

mantuvo la reserva de información de la Presidencia de la

Procesos iniciados en 2015

Acceso a datos personales 7 Por falta de respuesta 77

Denuncias 26 Apelaciones 283

Total 393

Estado de los procesos de 2015

Abiertos

En trámite 169 En cumplimiento 62

Sin asignar 5

Total 236

Cerrados

Improcedente 28 Improponible 17

Improponible/improcedente 1 Inadmisible 17

Sobreseído 72 Finalizado 23

Total 158

Fuente: elaboración propia en base a información del IAIP.

Cuadro 3. Estadísticas de casos procesados por el IAIP en 2015

57

EstudiosLegales

República con respecto a gastos de viajes presidenciales,

servicios de publicidad contratados en 2010 y detalles

sobre la atención a funcionarios internacionales. Para

el Grupo Promotor de la LAIP, esta resolución fue un

grave retroceso puesto que “interpreta restrictivamente

los alcances de la LAIP y establece un precedente de

secretismo por parte del ente cuya misión es garantizar

la transparencia y la máxima publicidad”20. La Sala de lo

Constitucional admitió la demanda de amparo y ordenó

a la Presidencia de la República remitir una copia de la

información solicitada21. Al cierre de este semestre la

autoridad demandada había incumplido.

El cumplimiento de las resoluciones del IAIP y el pago

de las multas que impone, es un tema que requiere

atención. Cuando una resolución es contra la Fiscalía,

resultará más complicado lograr un cumplimiento

forzoso, pues es ésta la que debe apoyar al IAIP para

ejecutar sus resoluciones. Ante la finalización del período

del exfiscal Luis Martínez, en diciembre de 2015, el

IAIP notificó al fiscal en funciones una resolución que

ratificaba la orden de entregar información sobre los

viajes de 2013-2014 de su antecesor, lo cual había

ordenado en una resolución de enero de este año22.

Si bien en su momento la FGR acudió a la Sala de

lo Contencioso Administrativo, al IAIP únicamente

presentó una boleta de recibo de la demanda, pero

no ha sido notificado por la Sala que exista un proceso

o una medida cautelar en curso; por lo que existió un

incumplimiento injustificado de parte del ex FGR.

A continuación se presenta un cuadro con las estadísticas

de los casos que ha conocido el IAIP en el año 2015. De

los 393 casos iniciados, 158 fueron finalizados, incluso

por causas anormales de terminación, otros 236 siguen

abiertos, incluyendo los 62 que se encuentran en

etapa de cumplimiento, es decir habiéndose dictado

resolución, se está a la espera de confirmación del

acatamiento de la misma. El objeto más recurrido en

las apelaciones es que se ha denegado la información

(79) y por clasificarse como información reservada (66),

seguida por la entrega parcial de lo solicitado (61). En el

caso de las denuncias, la razón más socorrida ha sido la

entrega de la información fuera del plazo.

4.1.4 Acceso a información de partidos políticos

La Sala de lo Constitucional, en el proceso de Inc. 43-

2013, en sentencia emitida en agosto de 2014, ordenó a

la Asamblea Legislativa dictar normas que garantizaran

el derecho de acceso a la información, los principios de

transparencia y de democracia interna de los partidos

políticos. En una reforma a la Ley de Partidos Políticos,

se estableció el art. 24-A que establece que los partidos

tienen el deber de entregar a los solicitantes información

sobre el nombre de las personas, naturales y jurídicas,

que hagan aportes al partido y los montos, pero previa

autorización de los donantes, así como información

sobre el uso de los fondos obtenidos mediante la deuda

pública. Además, ordenó a cada partido contar con una

Unidad de Acceso a la Información o de Transparencia.

Sin embargo, en resolución de seguimiento de febrero de

2015, la Sala de lo Constitucional dio por no cumplida la

referida sentencia, por parte de la Asamblea Legislativa,

puesto que supeditar la entrega de la información a la

autorización de los donantes privados, volvía nugatoria la

posibilidad real de obtenerla.

Al cierre de 2015, se pudo constatar que el nivel de

cumplimiento por parte de los partidos políticos

mayoritarios variaba entre unos y otros, y entre lo

que aparecía en el sitio web y lo que los partidos

58


institucional


habían realmente cumplido. En el cuadro siguiente, se

presentan las obligaciones de transparencia disponibles

en el sitio web de cada instituto político, lo cual

denota que todavía existen algunos incumplimientos

a los mandatos establecidos en la sentencia y mucha

disparidad en el grado de cumplimiento.

No obstante, el TSE informó que aun cuando ARENA

y el PDC no tienen en su sitio web el nombre de su

oficial de información, al 24 de diciembre de 2015, ya

lo habían nombrado y hasta habían proporcionado el

nombre de dicho oficial23. Por otra, parte, el PCN no

ha actualizado su sitio web con las obligaciones de

transparencia, pero en notas de prensa de noviembre

de 2015, se tuvo conocimiento que había divulgado

los nombres y montos de sus financistas privados24,

dándole cumplimiento a la sentencia de la Sala de lo

Constitucional. Otros, como Gana, manifestaron que

no habían publicado los listados de donantes privados,

pero que dicha información estaba lista en caso el TSE

la requiriera. Por su parte, algunos magistrados del TSE

consideran que mientras no se reforme la Ley de Partidos

Políticos en este aspecto, el Tribunal no está facultado

para solicitar dicha información. Por otra, también

expresaron que habrá que verificar el funcionamiento

real de las oficinas de información de los partidos25.

PARTIDO POLÍTICO

SITIO WEB RUBRO DE

TRANSPARENCIA

INFORMACIÓN SOBRE MONTOS DE

FINANCIAMIENTO

NOMBRE DEL OFICIAL DE

INFORMACIÓN

ARENA www.arena.org.sv SI SI NO

FMLN www.fmln.org.sv NO NO NO

GANA www.gana.org.sv SI SI SI

PDC www.pdcelsalvador.org NO NO NO

PCN www.pcn.org.sv NO NO NO

Fuente: elaboración propia con base en verificación realizada el 8 de enero de 2016

Cuadro 4. Obligaciones de transparencia disponibles en sitio web

4.1.5 Regulación complementaria al acceso a la información

La Comisión Financiera aprobó, en noviembre de 2015,

un dictamen para reformar la Ley de Regulación de los

Servicios de Información sobre el Historial de Crédito

de las Personas. Las reformas propuestas incluyen el

reconocimiento en el art. 14 de la mencionada ley de que

“los consumidores o clientes tienen derecho a conocer

toda la información que de ellos mantengan o manejen

los agentes económicos y las agencias de información

de datos”. Para ello prevé que se cuente con centros de

atención al cliente en cada región, para que se puedan

hacer consultas sin costo y expedir certificaciones.

Entre la información que podrán conocer se incluye

además del historial crediticio, información sobre cuáles

entidades acreedoras tuvieron acceso a su historial de

crédito, y el uso para el que fue requerida.

59

EstudiosLegales

4.2 Integridad de los servidores públicos

4.2.1 Sección de Probidad y las declaraciones patrimoniales

Por primera vez en 56 años desde que entró en vigencia

de la LEIFEP, se han iniciado los primeros dos juicios

civiles por enriquecimiento ilícito, los cuales ordena el

art. 240 de la Constitución, para restituir al Estado de los

bienes que hayan podido obtenerse por medios ilícitos, a

costa de la Hacienda Pública o Municipal. Además, se ha

podido conocer, por primera vez, una versión pública de

la declaración patrimonial que los funcionarios presentan

a la Sección de Probidad de la CSJ, luego de que el IAIP

emitiera una resolución en ese sentido.

En todos los años anteriores, la CSJ había sido reacia a

entregar información de las declaraciones patrimoniales

y de los exámenes de verificación que se realizan a estas,

alegando que el art. 240 de la Constitución las declara

como “reservadas”. Sin embargo, el IAIP determinó

que esa reserva solo puede aplicarse a la información

personal de los funcionarios, sin que ello afecte el resto

del contenido de la declaración patrimonial. La CSJ en

pleno, en una decisión administrativa, decidió acatar

la resolución del IAIP y ahora da acceso, a cualquier

ciudadano que lo solicite, a una versión pública de las

declaraciones patrimoniales.

Esto ha provocado que en el último semestre de

2015, haya una gran cantidad de notas periodísticas

sobre las declaraciones patrimoniales, en versión

pública, que han sido obtenidas mediante solicitudes

de información, incluyendo las presentadas por

expresidentes, diputados y otros funcionarios26.

En una audiencia ante el IAIP, el Jefe de la Sección

de Probidad se quejó que estas solicitudes han

incrementado el volumen de trabajo de la Sección, pues

para finales de octubre de 2015 tenían 5,982 solicitudes

de información en trámite. En la misma audiencia, el

Jefe de la Sección de Probidad señaló que tenía 10,102

expedientes de funcionarios por analizar y solo 13

exámenes en curso, entre los que se encuentran las

declaraciones de tres expresidentes27. Sin embargo, la

Fuente: elaboración propia con base en información de la CSJ.

Gráfica 7. Declaraciones patrimoniales a la toma de posesión presentadas y pendientes

191

15 10

152

20

48

3 3

134

20 0

50

100

150

200

250

Ministerios Hospitales Alcaldías Instituciones autónomas

Otras instituciones

Presentadas Pendientes

60


institucional


Constitución establece un plazo de prescripción de la

acción por enriquecimiento ilícito de 10 años, por lo

que para algunos casos, la Sección de Probidad llegará

a realizar los exámenes demasiado tarde. Por ello,

FUSADES ha señalado que debe discutirse una reforma a

la Constitución para ampliar este plazo.

Además, durante el semestre ha quedado en evidencia

que la Sección de Probidad, desde que en 2006 se le

removiera la autonomía para verificar el contenido

de las declaraciones, había dejado de realizar esta

comprobación, convirtiéndose en un mero recabador

de documentos que no servían realmente para

controlar el enriquecimiento ilícito. El mismo presidente

de la CSJ declaró que “lo que ha sucedido es que la

dependencia (Sección de Probidad) pasó más de 10

años inactiva, es decir, por una resolución de Corte el

año pasado fue habilitada nuevamente para poder

hacer las investigaciones”28. En el memorando del Jefe

de la Sección de Probidad presentado en el caso en que

solicitaba los exámenes practicados a las declaraciones

patrimoniales de tres expresidentes de la República,

el mismo Jefe de la Sección de Probidad señaló que

la Sección se convirtió “en una oficina receptora

de declaraciones de patrimonio, la cual se limitó al

cumplimiento de los requisitos formales establecidos

por la ley”29. No obstante, respondiendo a una solicitud

de información, la CSJ manifestó que durante el año

2015, la Sección de Probidad recibió 115 requerimientos

solicitando declaraciones patrimoniales en versión

pública30.

En las gráficas 7 y 8 se muestran las estadísticas de las

declaraciones patrimoniales que la Sección de Probidad

debía recibir en el segundo semestre de 2015. Un total

de 596 funcionarios debían presentar su declaración de

toma de posesión en el período, 388 cumplieron mientras

que 208 quedaron pendientes. Los funcionarios de los

ministerios mostraron un mayor nivel de cumplimiento.

Para el caso de cese de funciones, 527 servidores

Fuente: elaboración propia con base en información de la CSJ.

Gráfica 8. Declaraciones patrimoniales al cese de funciones, presentadas y pendientes

172

5 3

89

10

53

6 6

168

15

0

50

100

150

200

Ministerios Hospitales Alcaldías Instituciones autónomas

Otras instituciones

Presentadas Pendientes

61

EstudiosLegales

públicos debieron remitir una declaración patrimonial,

279 cumplieron con la obligación, un menor nivel de

cumplimento que para la toma de posesión, donde las

instituciones autónomas presentan el mayor número

de pendientes. Durante el segundo semestre de 2015, la

Sección de Probidad impuso un total de 77 multas.

4.2.2 Primeros juicios civiles por enriquecimiento ilícito

Al habilitarse el acceso a las versiones públicas de las

declaraciones de patrimonio de los funcionarios, en

agosto de 2015, llamó la atención el caso de un diputado

que al comparar sus declaraciones patrimoniales

presentadas a su toma de posesión en 2009, y al cese

de su cargo en 2015, parece haber multiplicado su

patrimonio y el de su grupo familiar en 7 veces31. El

6 de octubre de 2015, la CSJ ordenó, mediante una

decisión votada por 14 de los 15 magistrados, que se

iniciara un juicio civil por enriquecimiento ilícito contra

el diputado, teniendo por base una investigación de la

Sección de Probidad que señalaba estas irregularidades.

La CSJ también ordenó el secuestro preventivo de varias

propiedades e inmuebles del diputado, con fundamento

en la LEIFEP.

El 11 de diciembre de 2015, la FGR presentó la demanda

contra dicho diputado ante la Cámara Segunda de lo

Civil, tras concluir que, en efecto, hay indicios de un

posible delito, acusando también a la esposa del político

y solicitó su inhabilitación para ejercer cualquier cargo

público, por los siguientes 10 años32.

Mientras se tramita el caso, el diputado se continúa

desempeñando en su cargo e incluso como miembro

de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa. Se

ha defendido manifestando que el aumento en su

patrimonio tiene origen legal y su partido político ha

insistido en que se respete la presunción de inocencia33.

En este caso no procede el antejuicio, puesto que no se

trata de la imputación de un delito, sino de una acción de

naturaleza civil.

El 26 de noviembre de 2015, la CSJ ordenó un segundo

juicio civil por enriquecimiento ilícito contra el exdirector

del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) que

ocupó el cargo de 2011 a 201434. De acuerdo con la

Sección de Probidad, se detectaron irregularidades e

indicios que le llevan a presumir un enriquecimiento

ilícito del exfuncionario hasta por una cantidad de

$608,387.2835. La Sala también notificó a la FGR para el

inicio de un proceso penal. El 7 de diciembre de 2015, la

Cámara Segunda de lo Civil admitió la documentación de

la Sección de Probidad, pero fue hasta en enero de 2016

que la FGR presentó la demanda ante esta sede judicial,

tras el nombramiento de un nuevo Fiscal General36.

En ambos casos, en la resolución de la Cámara se

podrá dictar la restitución al Estado, de comprobarse el

enriquecimiento ilícito y también dictarse la inhabilitación

para ejercer cargos públicos. Por su parte, la FGR no ha

expresado si pretende llevar acciones penales, que, para el

caso del diputado, requeriría un antejuicio.

4.2.3 Nueva Ley de Probidad

El 26 de octubre de 2015, FUSADES y los demás

miembros del Equipo Gestor de la Ley de Probidad

Pública asistieron como invitados a la Comisión de

Legislación y Puntos Constitucionales de la Asamblea

Legislativa, la cual discutía el articulado de la nueva Ley

de Probidad37. En dicha ocasión, se llevó un cuadro en

62


institucional


el que se comparan tres documentos: la LEIFEP vigente,

el proyecto de Ley de Probidad que el Equipo Gestor

presentó en octubre de 2014, y otro proyecto de ley que

fue elaborado por técnicos de la referida Comisión. Se

reiteró a los diputados el llamado a aprobar una buena

ley, por lo que el Equipo Gestor hizo un llamado para que

se retomara lo mejor de cada uno de los proyectos.

Así, por ejemplo, aunque el art. 29 de la propuesta

impulsada por el Equipo Gestor, establecía que las

declaraciones patrimoniales debían mantenerse en

reserva, se señaló que ante la sentencia del IAIP del 25

de julio de 2015, que determinó que deben entregarse

versiones públicas de las mismas, debía desecharse el

mencionado artículo38. Asimismo, se señaló que el juicio

civil por enriquecimiento ilícito que ordena el art. 240 de

la Constitución, debía estar incluido dentro de la Ley de

Probidad, con el fin de que se restituyan los bienes del

Estado. Por lo tanto, se manifestó que este punto debía

“corregirse”, ya que “la nueva ley debe dar cumplimiento

al art. 240 Cn.”39.

Cabe destacar que la omisión del juicio civil por

enriquecimiento ilícito fue recalcada reiteradamente a

través de diversos comunicados en prensa y a través de

las redes sociales. Por ejemplo, en un comunicado del 15

de diciembre de 2015, el Equipo Gestor señaló que “el

mencionado juicio por enriquecimiento ilícito al que se

refiere el art. 240 de la Constitución, no es el que surge

como consecuencia del ejercicio de la acción penal, ni

de la acción de extinción de dominio, que tienen su

investigación a cargo de la FGR, sino que se trata de un

juicio civil especial, a través del cual se busca restituir al

Estado los bienes obtenidos ilícitamente (…)”40.

Además, diputados de al menos tres distintos partidos

políticos advirtieron, durante la sesión plenaria en

la que se discutió y aprobó la Ley de Probidad, que

estaban por aprobar una normativa con claros vicios de

inconstitucionalidad, debido a la omisión de este juicio

de naturaleza civil41.

Este punto, sin embargo, no fue corregido por la

Comisión de Legislación ni reparado por el pleno de la

Asamblea Legislativa que, el 16 de diciembre de 2015,

aprobó con 47 votos el Decreto Legislativo No. 225, con la

nueva Ley de Probidad. Sin embargo, esta ley omite por

completo la regulación del juicio civil por enriquecimiento

ilícito; al contrario, el art. 49 de la ley aprobada lo elimina

de forma expresa, alestablecer lo siguiente:

“Art. 49 Ley de Probidad:

Los procesos pendientes se continuarán tramitando conforme a la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos hasta su finalización, siempre que se haya iniciado el juicio sobre enriquecimiento ilícito ante la Cámara de lo Civil competente”.

En otras palabras, se pretende que solo puedan continuar

los dos juicios civiles por enriquecimiento ilícito que ya han

sido iniciados, pero que la CSJ no pueda abrir otros, a pesar

de que esta es una facultad que le otorga la Constitución.

La excusa que algunos diputados han sostenido

públicamente, es que ahora han facultado a la Sala de lo

Civil, para que cuando así lo estime, pueda dar un “aviso” a

la Fiscalía General de la República, para que esta decida si

inicia o no una acción penal o una acción de extinción de

dominio42. Al respecto, cabe aclarar que la acción penal y

63

EstudiosLegales

la acción de extinción de dominio son distintas a la acción

civil de restitución que regula el art. 240 Cn., y además,

están a cargo del Fiscal General de la República y no de la

CSJ, que es lo que ordena el art. 240 de la Constitución.

El referido decreto con la Ley de Probidad fue sancionado

por el Presidente de la República el 23 de diciembre de

2015, el último día hábil del año, y enviado a la Imprenta

Nacional para su publicación en el Diario Oficial No. 237,

tomo No. 409, de la misma fecha. No se comunicó esta

decisión a la sociedad civil, que aun a principios de 2016

seguía pidiendo el veto presidencial.

Por este motivo, el 7 de enero de 2016, el Equipo Gestor

de la Ley de Probidad Pública presentó una demanda de

inconstitucionalidad ante la Sala de lo Constitucional de

la CSJ. La demanda de inconstitucionalidad fue suscrita

por representantes de FUSADES, ISD, la Fundación DTJ,

FUNDE, ANEP y el CEJ. El 11 de enero de 2016, la Sala

de lo Constitucional dio por admitida la demanda y

ordenó, temporalmente, la suspensión de la entrada en

vigencia de la nueva Ley de Probidad, y manteniendo

en vigencia la LEIFEP. Esto permite que la Sección de

Probidad pueda continuar recibiendo y verificando las

declaraciones patrimoniales, y que la CSJ en Pleno pueda

iniciar, en aquellos casos donde existan sospechas de

enriquecimiento ilícito, los respectivos juicios civiles que

ordena la Constitución.

Luego del respectivo análisis constitucional, la Sala podría

determinar que en efecto existe la omisión inconstitucional

planteada. Ante este esperado escenario, la Asamblea

Legislativa tendría que incorporar en la Ley de Probidad lo

relativo al juicio civil a cargo de la CSJ, supliendo así su más

grave vacío jurídico. Se dará seguimiento a este tema en

futuras entregas de este informe.

Fuente: elaboración propia a partir de datos del TEG.

Gráfica 9. Casos iniciados en el segundo semestre de 2015

8 10

18

26

10

7

16 14

29

19

14

23

2 0 0 1 0 2

0

5

10

15

20

25

30

35

Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre

Denuncias Avisos O cio

4.2.4 Ética Gubernamental

64


institucional


0

2

4

6

8

10

12

14

Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre

Inadmisibilidad Improcedencia No apertura Sobreseimiento Sanción

En 2016 se cumplirán 10 años desde la aprobación de

la primera Ley de Ética Gubernamental, pero a la fecha

no son satisfactorios los resultados del Tribunal creado,

siendo pocos casos los que tramita y todavía menos

los que sanciona. En 8 años, el TEG ha sancionado a

117 servidores públicos, según lo dio a conocer con la

publicación del registro público de personas sancionados

en diciembre de 201543.

En casos donde la opinión pública espera la intervención

del TEG, este no actúa. Por ejemplo, ante las acusaciones

de nepotismo contra un alto funcionario, al día siguiente,

el presidente del TEG manifestó que la institución no

investigará de oficio dicho caso44. A pesar de que se ha

conocido por medio de investigaciones periodísticas

que el exfiscal viajó haciendo uso de jets privados que

podrían implicar un conflicto de interés, a la fecha no se

conoce que el TEG haya investigado el hecho45.

Se conoció que el TEG investiga un posible caso de

nepotismo contra un exdiputado por haber instado la

contratación de parientes como asesores legislativos. El

caso surge de un aviso de ciudadanos. Sin embargo, no

se ha conocido de investigaciones de oficio surgidas de

la revelación por la Asamblea Legislativa de listados de

asesores para los períodos 2012-2015 y 2015-2018, no

obstante que según investigaciones periodísticas en ellos

figuraban parientes de algunos diputados46.

A más de 6 meses de iniciarse un proceso contra el

alcalde capitalino, por haber contratado a su hermano,

primo y cuñada, lo que el funcionario ha justificado

aseverando que son cargos ad honorem, el TEG aún no

resuelve, si bien en julio se estaba por iniciar la etapa

probatoria del proceso47. Ante diversos señalamientos,

el presidente del TEG dijo que se requiere de una

nueva reforma a la Ley de Ética Gubernamental, la cual

presentaría en diciembre, sin embargo, eso no sucedió.

Gráfica 10. Procesos finalizados en segundo semestre de 2015

Fuente: elaboración propia a partir de datos del TEG.

65

EstudiosLegales

En este semestre, de julio a octubre de 2015, se

reportan 79 casos iniciados por denuncia, 115 iniciados

por aviso y 5 de oficio, lo cual se puede ver segregado

por mes en la gráfica 9. Según el TEG, muchas veces si

bien se inicia una investigación preliminar de oficio,

luego se presenta una denuncia o aviso con respecto al

mismo hecho, en cuyo caso se prefiere dar el mérito al

ciudadano y se abstiene de seguirlo de manera oficiosa.

De julio a diciembre de 2015, el TEG concluyó 88

procesos. En el período se dieron un total de 12

resoluciones finales sancionatorias, ascendiendo las

multas impuestas a $7,614.90. De los 11 sancionados,

4 son mujeres y 7 hombres, uno de ellos recibió dos

sanciones; las instituciones más sancionadas han sido

las municipalidades (5) y el Órgano Judicial (3). Se dieron

un total de 76 terminaciones anormales, 33 de las cuales

fueron por improcedencia. Ver gráfica 10.

Otra función del TEG es la impartición de capacitaciones

sobre ética pública. En el período analizado, el TEG

organizó 41 eventos con un total de 1,326 asistentes,

una Semana Ética con 1,574 asistentes, 27 jornadas de

capacitación para las comisiones de ética con 3,334

asistentes. Además, las comisiones de ética, las cuales se

instituyen en las distintas entidades gubernamentales,

capacitaron a 7,220 servidores públicos. También, a través

de convenios con otras instituciones, se organizaron 56

jornadas de capacitación para 3,245 personas.

4.2.5 Persecución penal de la corrupción

El caso penal por delitos de corrupción contra el

expresidente Francisco Flores continuó su tramitación.

El 5 de noviembre de 2015, se realizó la audiencia

preliminar y en la resolución del 3 de diciembre de 2015,

el Juez 7º de Instrucción de San Salvador resolvió que

se pasara a la etapa de sentencia para que se le enjuicie

por los delitos de peculado, enriquecimiento ilícito,

desobediencia a particulares y lavado de dinero. Además,

decretó que debía transferirse a bartolinas, cesando su

arresto domiciliar48. El Tribunal 5º de Sentencia será el

que tramitará la fase final del proceso. El 18 de diciembre

de 2015, la Cámara 1ª de lo Penal de San Salvador

revocó la detención provisional y ordenó al Juez 7º de

Instrucción de San Salvador eliminar los cargos de lavado

de dinero que este había añadido en su resolución49.

Los querellantes del caso han presentado un recurso de

casación ante la Sala de lo Penal por esta decisión50. Si

bien inicialmente se señaló el 18 de enero de 2016 para

la realización de la vista pública, esta fue suspendida el 8

de enero, puesto que la FGR argumentó que se requería

más tiempo para realizar diligencias51.

5. LIBERTAD DE ExPRESIÓN

5.1 Concesión de frecuencias para la radiodifusión

El 29 de julio de 2015, la Sala de lo Constitucional

emitió una sentencia definitiva que puso fin a dos

procesos de inconstitucionalidad en contra de la Ley de

Telecomunicaciones (LT), relacionados con el mecanismo

de concesión de frecuencias para la radiodifusión por

radio y televisión. La Sala declaró inconstitucional la

omisión de regular mecanismos alternos a la subasta,

para la adjudicación de concesiones de frecuencias del

espectro radioeléctrico. También declaró inconstitucional

las prórrogas automáticas de las concesiones otorgadas

para la explotación de frecuencias para la prestación

de servicios de radiodifusión sonora y de televisión

de libre recepción, puesto que ello constituye una

limitación irrazonable del derecho a la libre competencia,

66


institucional


en la medida que obstaculiza la participación de

otros ofertantes que estén capacitados técnica y

financieramente en la prestación de dichos servicios.

La Sala estableció a la Asamblea Legislativa un plazo

hasta el 31 de diciembre de 2015 para regular los

mecanismos que funcionarían de manera adicional

a la subasta, en los que se consideren otros criterios

cuantitativos y cualitativos relevantes para adjudicar

concesiones de los servicios mencionados y las

condiciones en que se llevarán a cabo las prórrogas

sobre dichos servicios, regulación que deberá

contener al menos, la obligación estatal de evaluar

el cumplimiento de las condiciones establecidas, la

gestión de los bienes y recursos involucrados y la

responsabilidad de los concesionarios.

Por otra parte, la sentencia conservó los efectos de la

medida cautelar dictada durante la tramitación del

proceso, por lo que la Superintendencia General de

Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET), debe abstenerse

de modificar la asignación del espectro a través de nuevas

concesiones o modificaciones a las mismas. Tales efectos

continuarán vigentes, hasta que la SIGET: (i) reubique

las nuevas frecuencias a los operadores de televisión

afectados por la Televisión Digital Terrestre52; (ii) asegure,

en la reubicación aludida, el respeto a los derechos de los

concesionarios afectados que deban migrar hacia otras

frecuencias, el ancho de banda originalmente otorgado

y los derechos de explotación que de ella se derivan; y

(iii) asegure a los concesionarios afectados que deban

migrar hacia otras frecuencias, el goce de preferencia en la

reasignación de mismo ancho de frecuencia e inscripción

en el Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias,

respecto de aquellos concesionarios cuyas frecuencias

no sufrirán alteración alguna con la implementación de la

Televisión Digital Terrestre.

En respuesta a una aclaración solicitada sobre algunos

puntos de la sentencia, la Sala reiteró que en el proceso

de implementación de la televisión digital, la SIGET

deberá respetar el ancho de banda asignado, que implica

la seguridad jurídica de mantener iguales o similares

condiciones, pero ello no implica que tengan un derecho

a disponer de más canales completos o los autorizados.

También reitera que los concesionarios actuales

conservarán el beneficio de la prórroga, pero que ella

no es automática, puesto que requiere la verificación

de la SIGET del cumplimiento de la LT. Asimismo, aclara

que de la sentencia pronunciada no se desprende la

obligación de reformar la Ley de Competencia ni la LT

para establecer facultades legales a la Superintendencia

de Competencia. No obstante, la Asamblea Legislativa

no tiene obstáculo para considerar la opinión SC-

028-O/OV/R-2015 emitida por Consejo Directivo de

la Superintendencia de Competencia. La Sala no se

pronuncia en un punto solicitado por los demandantes

que tenía que ver con considerar criterios para adjudicar

las concesiones, lo cual dicho tribunal consideró que

excede el alcance de la aclaratoria, siendo un aspecto no

discutido en la sentencia.

A finales de agosto de 2015, se conocieron dos proyectos de

reformas a la LT en la Asamblea Legislativa: uno presentado

por REDCO, respaldado por el FMLN, y el segundo,

impulsado por el PCN, el cual cuenta con el respaldo

de ARENA. Sin embargo, el primero va más allá de los

alcances de lo mandatado por la Sala de lo Constitucional,

incluso reservando un tercio del espectro para las radios

de naturaleza comunitaria, y conteniendo aspectos de los

67

EstudiosLegales

que FUSADES ha sido crítico en el pasado53. El segundo

incluiría criterios para la realización de un concurso y

para la evaluación de los interesados en una frecuencia,

como eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico,

sostenibilidad del proyecto, rentabilidad social del mismo,

así como el historial del solicitante en el manejo del tema

objeto del proyecto de difusión. Los solicitantes que no

persigan fines de lucro de una concesión para servicios de

radiodifusión sonora o televisión por libre recepción con

cobertura local, serían los que accederían vía un concurso.

Al cierre del año, la sentencia no se había cumplido puesto

que las reformas no habían sido aprobadas54. Puesto que

tal como se mencionó en el Eje de Estado de Derecho,

en enero de 2016, la Sala de lo Constitucional otorgó a la

Asamblea Legislativa una prórroga de 3 meses.

5.2 Amenazas

En el segundo semestre de 2015, preocupa que se sigue

observando la intención de los legisladores de aprobar

normas que implican la limitación del derecho de

libertad de expresión e información. En julio, la Comisión

de Seguridad Pública y Combate a la Narcoactividad

acordó un dictamen para aprobar la Ley Especial contra

los Delitos Informáticos y Conexos, pero el rechazo de

un artículo en particular, la “Difusión de información

perjudicial” (art. 24), impidió su aprobación, puesto

que medios de comunicaciones como otros actores,

vieron la propuesta como una amenaza a la libertad

de expresión. FUSADES publicó una posición en la que

manifestó que el art. 24 del proyecto de ley constituía

una amenaza a las libertades de expresión e información,

por establecer una tipificación demasiado amplia y

que contraría los principios que rigen actualmente

los delitos contra el honor. Además, se criticó que se

incluyera una pena de prisión, cuando el Código Penal

ya la sustituyó por una pena pecuniaria, asegurando su

mayor proporcionalidad55. Al cierre del año, el proyecto

continúa en discusión, la versión actual del art. 24 hace

alguna referencia a las garantías del Código Penal en

cuanto a la no penalización de la crítica periodística,

entre otras, pero conserva la pena de prisión.

Por otra parte, en octubre de 2015, surgió una propuesta

para reformar el Código Penal para revertir las reformas

de 2011 y sancionar los delitos contra el honor con

pena de prisión, la cual se intentó aprobar por medio de

dispensa de trámites. Esta iniciativa también fue frenada

por las críticas de organizaciones de sociedad civil y

medios. FUSADES ha sido muy enfática en manifestar

que la aprobación de la propuesta significaría un grave

retroceso en la legislación nacional. La reforma de

2011 al Código Penal cambió la sanción para los delitos

relativos al honor y a la intimidad, de prisión a días

multa, obedeciendo a tendencias y mejores prácticas

internacionales en la materia, con el propósito de reducir

el efecto inhibitorio que produce la amenaza de prisión

ante el ejercicio de la libertad de expresión.

68


institucional


6. CONCLUSIONES

El combate a la corrupción se vio fortalecido con el inicio de los primeros juicios por enriquecimiento

ilícito por parte de la CSJ en más de 56 años. Sin embargo, la nueva Ley de Probidad, aprobada en

diciembre de 2015 por la Asamblea Legislativa y sancionada de forma expedita por el Presidente de la

República, constituye un obstáculo para contribuir con dicho combate, puesto que elimina algunas de

las facultades más importantes para la eficacia del combate a la corrupción.

El Índice de Percepción de la Corrupción 2015 de Transparencia Internacional muestra un

estancamiento en la lucha contra la corrupción, al mantenerse el puntaje de 39 sobre 100 por

segundo año consecutivo.

Ha sido positivo que la Ley de Acceso a la Información Pública haya permitido conocer las

declaraciones de probidad de algunos funcionarios y los listados de asesores legislativos. Sin

embargo, continúan evidenciándose abusos en las declaratorias de reserva, poca entrega de

versiones públicas de documentos, reservas por el plazo máximo, todo lo cual obstaculiza el ejercicio

del derecho humano de acceso a la información pública.

El proyecto de Ley de Delitos Informáticos, aún en discusión, contiene aspectos que pueden amenazar

la libertad de expresión, ya que propone volver a penalizar los delitos contra el honor.

Notas finales • Segundo Semestre 2015

NOTAS FINALES EJE DE ESTADO DE DERECHO

1 The Fund for Peace, (2015). “Fragile State Index 2015. [En línea]. Disponible en: http://fsi.fundforpeace.org/rankings-2015. Consultado el 27 de octubre de 2015.

2 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. (6 de febrero de 2014). Resolución de cumplimiento en el proceso 43-2013. [En línea]. Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/sesion-plenaria/seguimiento/legislatura-2012-2015/2015/no.-135-del-11-feb-2015/correspondencia/piezas-a/8a/archivo_pdf_utilsAL Consultado el 15 de enero de 2016.

3 Un análisis de los problemas que causó la falta de regulación, se encuentra en: FUSADES (2015), El Salvador, Año Político, pp. 3 y ss.

4 FMLN. (Noviembre de 2015). Lineamientos para el Trabajo del Partido. Plenario Final, Primer Congreso del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, Pp.16-17.

5 La información sobre las dispensas de trámites y los dictámenes en sesión simultánea fue obtenida a través del Observatorio Legislativo de FUSADES.

6 FUSADES. (2010). Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Posición Institucional No. 31, junio de 2010. [En línea]. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/estatuto_de_roma_de_la_corte_penal_internacional_posicion_institucional_n_31_junio_2010.pdf Consultado el 12 de enero de 2016.

7 FUSADES. (2015). Incidencia de la jurisprudencia en la elección de magistrados de la CSJ 2015 por el CNJ. Serie de Investigación del Departamento de Estudios Legales 1-2015, p. 47-48. [En línea]. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Incidencia%20de%20la%20jurisprudencia%20en%20la%20elecci%C3%B3n%20de%20magistrados%20de%20la%20CSJ%202015%20por%20el%20CNJ.pdf . Consultado el 15 de diciembre de 2015.

8 Ídem., p. 47.

9 Reyes, Magdalena y Letona, Yeny. (6 de octubre de 2015). Asamblea saca de la lista a dos candidatos a Fiscal. El Diario de Hoy. [En línea]. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/asamblea-saca-lista-dos-candidatos-fiscal-89438 Consultado el q3 Consultado el 13 de enero de 2016.

10 Labrador, Gabriel. (3 de diciembre de 2015). Quiero verle la cara a cualquier colega mío dispuesto a reelegir a Luis Martínez. El Faro. [En línea]. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201512/el_salvador/17627/Quiero-verle-la-cara-a-cualquier-colega-m%C3%ADo-dispuesto-a-reelegir-a-Luis-Mart%C3%ADnez.htm. Consultado el 15 de diciembre de 2015.

11 Rauda Zablah, Nelson. (30 de noviembre de 2015). El Fiscal que quiere embestir tres años más. El Faro. [En línea]. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201511/noticias/17564/El-Fiscal-que-quiere-embestir-tres-a%C3%B1os-m%C3%A1s.htm. Consultado el 15 de diciembre de 2015.

12 D.L. N°. 1042, del 30 de abril de 2006, publicado en el D.O. N°. 90, Tomo 371, de 18 de mayo de 2006.

13 FUSADES. (2014). Estudios sobre el fortalecimiento de la justicia 2014. Parte IV: Fortalecimiento del Consejo Nacional de la Judicatura. Análisis Legal e Institucional No. 168, noviembre de 2014, p. 6. [En línea]. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/anlisis_legal_no._168._dic._2014_fortalec._del_cnj_ok_0.pdf. Consultado en 17 de noviembre de 2015.

14 Ídem.

15 Asamblea Legislativa. (2016). Inicia proceso de elección de Procuradora o Procurador General de la República — Asamblea Legislativa. [En línea] Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/noticias/archivo-de-noticias/inicia-proceso-de-eleccion-de-procuradora-o-procurador-general-de-la-republica Consultado el 13 de enero de 2016.

16 Por ejemplo, la Sala de lo Constitucional hace revisiones de los procesos de hábeas corpus; la Sala de lo Penal tramita indultos y conmutaciones, excusas y recusaciones y la Sala de lo Civil, tramita diligencias de autorización, rehabilitación y sanción de jueces ejecutores de embargo, así como también excusas o recusaciones.

17 Si x es el número de casos activos al 1 de julio de 2015, tenemos que: X + los casos iniciados durante el periodo = casos activos al final del periodo + los casos finalizados durante el periodo. Es decir: x+573=898+787, es decir x+573=1,685, es decir, x=1,685-573, es decir, x=1,112.

18 Si x es el número de casos activos al 1 de julio de 2015, tenemos que: X + los casos iniciados durante el periodo = casos activos al final del periodo + los casos finalizados durante el periodo. Es decir: x+207=2,267+534, es decir x+207=2,801, es decir, x=2,801-207, es decir, x=2,594.

19 Si x es el número de casos activos al 1 de julio de 2015, tenemos que: X + los casos iniciados durante el periodo = casos activos al final del periodo + los casos finalizados durante el periodo. Es decir: x+225=202+203, es decir x+225=405, es decir, x=405-225, es decir, x=180.

20 Si x es el número de casos activos al 1 de julio de 2015, tenemos que: X + los casos ingresados durante el periodo = casos activos al final del periodo + los casos finalizados durante el periodo. Es decir: x+256=605+276, es decir x+256=881, es decir, x=881-256, es decir, x=625.

21 Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia. Acta de la sesión del 8 de enero de 2015. Consultada el 25 de junio de 2015 en: http://observatoriojudicial.org.sv/

images/doc/actas/actas2015/ene/080115.pdf

69

EstudiosLegales

NOTAS FINALES EJE DE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA

1 Banco Mundial, Doing Business 2016, p. 52. Disponible en: http://www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB16-Full-Report.pdf

2 Ibíd., P. 172

3 El Diario de Hoy, “Índices de criminalidad afectan inversión en El Salvador”, 10 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/negocios/indices-crimen-afectan-inversion-salvador-95708

4 La Prensa Gráfica, “BM identifica tres círculos viciosos que impiden crecer a El Salvador, entre estos las remesas”, 5 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/05/bm-identifica-tres-circulos-viciosos-que-impiden-crecer-a-el-salvador-entre-estos-las-remesas

5 Foro Económico Mundial, The Global Competitiveness Report 2015-2016. Disponible en: http://www3.weforum.org/docs/gcr/2015-2016/Global_Competitiveness_Report_2015-2016.pdf

6 La Prensa Gráfica, “Encuesta del IUDOP refleja reprobación para el Gobierno”, 7 de enero de 2016. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/01/07/encuesta-del-iudop-refleja-reprobacion-para-el-gobierno

7 La Prensa Gráfica, “Fomilenio II prepara el plan de inversión para cinco años”, 1 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/01/fomilenio-ii-prepara-el-plan-de-inversion-para-cinco-aos

8 Decreto Ejecutivo no. 90, publicado en el Diario Oficial no. 207, tomo 409, del 11 de noviembre de 2015.

9 La Prensa Gráfica, “Inicia el trabajo de entidad que ayudará a reducir la burocracia”, 11 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/11/inicia-el-trabajo-de-entidad-que-ayudara-a-reducir-la-burocracia

10 La Prensa Gráfica, “Inseguridad y burocracia le restan competitividad a C.A.”, 11 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/11/inseguridad-y-burocracia-le-restan-competitividad-a-c-a

11 Cifras brindadas por la UAIP de PROESA, el 4 de diciembre de 2015, en respuesta a una solicitud de información realizada el 23 de noviembre de 2015.

12 Diario El Mundo, “El país registra 15 sentencias de extinción de dominio”, 19 de noviembre de 2015. Disponible en: http://elmundo.sv/el-pais-registra-15-sentencias-de-extincion-de-dominio/

13 El Diario de Hoy, “Después de 4 años inician las obras en penal de Izalco”, 20 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/elsalvador/despues-anos-inician-las-obras-penal-izalco-85107

14 Cifras brindadas por la UAIP de la DGCP, el 3 de diciembre de 2015, en respuesta a una solicitud de información realizada el 23 de noviembre de 2015.

15 Ibíd.

16 Diario El Mundo, “Más de 32 mil reos hacinados en cárceles”, 18 de marzo de 2015. Disponible en: http://elmundo.com.sv/mas-de-32-mil-reos-hacinados-en-carceles/

17 Cifras brindadas por la UAIP de la DGCP, el 3 de diciembre de 2015, en respuesta a una solicitud de información realizada el 23 de noviembre de 2015.

18 Según informó el 4 de diciembre de 2015 el Director General de Centros Penales, a través de su cuenta de Twitter.

19 La Prensa Gráfica, “Mora de 17,000 procesos penitenciarios”, 24 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/24/mora-de-17000-procesos-penitenciarios

20 La Prensa Gráfica, “Ciudad Delgado estrena el plan de seguridad”, 16 de julio de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/07/16/ciudad-delgado-estrena-el-plan-de-seguridad

21 El Diario de Hoy, “Consejo analiza nuevo impuesto para financiar seguridad”, 21 de junio de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/consejo-analiza-nuevo-impuesto-para-financiar-seguridad-77460

22 Según consta en una presentación de Power Point de la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia.

23 La Prensa Gráfica, “Fomilenio II prepara el plan de inversión para cinco años”, 1 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/01/fomilenio-ii-prepara-el-plan-de-inversion-para-cinco-aos

24 PROESA, Proyectos de Asocios Público Privados. Disponible en: http://app.proesa.gob.sv/evaluacion/

25 La Prensa Gráfica, “6,480 homicidios cometidos en el año”, 23 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/23/6480-homicidios-cometidos-en-el-ao

26 USA Today, “El Salvador: World´s new murder capital”, 8 de enero de 2016. Disponible en: http://www.usatoday.com/story/news/world/2016/01/07/el-salvador-homicide-rate-honduras-guatemala-illegal-immigration-to-united-states/78358042/

27 Entrevista “Frente a Frente” de Telecorporación Salvadoreña, el 19 de enero de 2016, con el Director y el Subdirector de la PNC.

28 FUNDAUNGO, “Evolución de los homicidios en El Salvador, 2009-2015”, (agosto de 2015).

70


institucional


29 Diario La Página, “El Salvador, entre los países de Latinoamérica con más feminicidios”, 16 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/112078/2015/11/16/El-Salvador-entre-los-paises-de-Latinoamerica-con-mas-feminicidios

30 Universidad Tecnológica, “La UTEC presentó resultado de estudio sobre violencia de género”, 27 de noviembre de 2015. Disponible en: http://lapalabra.utec.edu.sv/?p=2401

31 La Prensa Gráfica, “Más de la cuarta parte de salvadoreñas han sufrido violencia física y sexual”, 23 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/23/mas-de-la-cuarta-parte-de-salvadoreas-han-sufrido-violencia-fisica-y-sexual

32 La Prensa Gráfica, “Asesinan a policía en Rosario de Mora”, 29 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/29/asesinan-a-policia-en-rosario-de-mora

33 FUSADES. Informe de Coyuntura Legal e Institucional, segundo semestre de 2013. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/documento_coyuntura_legal_e_institucional_2ndo_semestre_2013_final_0.pdf

34 Diario El Mundo, “Presidente del BCR: Respecto a 2011 se está elevando (el costo de la violencia), 29 de diciembre de 2015. Disponible en: http://elmundo.sv/presidente-del-bcr-respecto-a-2011-se-esta-elevando-el-costo-de-la-violencia/

35 La Prensa Gráfica, “BCR: Violencia cuesta millones a El Salvador”, 4 de noviembre de 2015, disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/04/bcr-violencia-cuesta-millones-a-el-salvador.

36 Ibíd.

37 La Prensa Gráfica, “Salud gastó más de $9 mill por violencia y accidentes”, 2 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2013/09/02/salud-gasto-mas-de-9-mill-por-violencia-y-accidentes

38 La Prensa Gráfica, “Salud: 68% de atenciones por violencia son a mujeres”, 25 de noviembre de 2015.

39 El Diario de Hoy, “MINEC: nos cuesta más atraer inversionistas”, 29 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/negocios/minec-nos-cuesta-mas-atraer-inversionistas-85857

40 La Prensa Gráfica, “Gobierno calcula que traslado de reos en dos años ha costado $2 mill”, 21 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/08/21/gobierno-calcula-que-traslado-de-reos-en-dos-aos-ha-costado-2-mill#sthash.8Hq7WMvQ.dpuf

41 El Diario de Hoy, “Comercios pierden $60 millones por boicot al transporte”, 30 de julio de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/comercios-pierden-millones-por-boicot-transporte-83190

42 El Diario de Hoy, “El Salvador con costos más altos por la violencia”, 2 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/salvador-con-costos-mas-altos-por-violencia-91965

43 FUSADES. “¿Estamos ante una contribución especial para la seguridad ciudadana, o ante un impuesto?”, octubre de 2015. Disponible en: http://fusades.org/areas-de-investigacion/%C2%BFestamos-frente-una-contribuci%C3%B3n-especial-para-la-seguridad-ciudadana-o-ante

44 Decreto legislativo no. 146, publicado en el D.O. no. 200, tomo no. 409, del 30 de octubre de 2015.

45 Diario El Mundo, “Fiscalía bloquea primera audiencia dentro de penal”, 23 de septiembre de 2015. Disponible en: http://elmundo.sv/fiscalia-bloquea-primera-audiencia-dentro-de-penal/

46 Cifras brindadas por la UAIP de la CSJ, el 11 de diciembre de 2015, en respuesta a una solicitud de información realizada el 4 de diciembre de 2015.

NOTAS FINALES EJE DE TRANSPARENCIA

1 La Tribuna, “Pac propone ley para la instalación de CICIH”, 25 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.latribuna.hn/2015/09/25/pac-propone-ley-para-la-instalacion-de-cicih/

2 Transparencia Internacional, Índice de Percepción de la Corrupción 2015. Disponible en http://www.transparency.org/cpi2015.

3 El Diario de Hoy, “El Salvador se mantiene estancado en el Índice de Percepción de la Corrupción”, 27 de enero de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/salvador-mantiene-estancado-indice-percepcion-corrupcion-99888.

4 Transparencia Activa, ““Si estuviéramos 5tos en fútbol como estamos en transparencia escribirían titulares”: Marcos Rodríguez”, 28 de enero de 2016. Disponible en: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/si-estuvieramos-5tos-en-futbol-como-estamos-en-transparencia-escribirian-titulares-marcos-rodriguez.

5 Transparencia Activa, “El Salvador sube 3 posiciones en IPC”, 3 de diciembre de 2014. Disponible en http://www.transparenciaactiva.gob.sv/el-salvador-sube-tres-posiciones-en-indice-de-percepcion-de-la-corrupcion.

6 Transparencia Internacional, Índice de Percepción de la Corrupción 2014, en http://www.transparency.org/cpi2014 consultado el 3.12.2014.

7 International Budget Partnership (2015). Open Budget 2015. Disponible en: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-CS-ElSalvador-Spanish.pdf

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EstudiosLegales

8 Ibídem

9 Ibídem.

10 SPCTA, “Observatorio de Gobierno Abierto”, consultado el 7 de enero de 2015 en: http://alianza.gobiernoabierto.gob.sv/aga_challenges/information#organizations

11 SPCTA, “Acceso a la Información. 3 años y medio de la LAIP”, diciembre de 2015. Descargado el 7 de enero de 2016 en: http://www.gobiernoabierto.gob.sv.

12 IAIP (27 de noviembre de 2015). IAIP presenta primer diagnóstico de publicación de información oficiosa por parte de instituciones públicas. Consultado el 9 de enero de 2016 en: http://www.iaip.gob.sv/?q=press-release/iaip-presenta-primer-diagn%C3%B3stico-de-publicaci%C3%B3n-de-informaci%C3%B3n-oficiosa-por-parte-de


14 La Prensa Gráfica, “Corte tiene dos meses para entregar exámenes a declaraciones de espresidentes”, 22 de octubre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/10/22/corte-tiene-dos-meses-para-entregar-examenes-a-declaraciones-expresidentes

15 La Prensa Gráfica, “IAIP-aprueba prorroga a CSJ para auditar a expresidentes”, 23 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/23/iaip-aprueba-prorroga-a-csj-para-auditar-a-expresidentes

16 La Prensa Gráfica, “IAIP analizará cumplimiento de fallo en caso asesores”, 20 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/09/20/iaip-analizara-cumplimiento-de-fallo-en-caso-asesores

17 La Prensa Gráfica, “IAIP da a Peña tres días para publicar lista todos asesores”, 23 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/09/23/iaip-da-a-pea-tres-dias-para-publicar-lista-todos-asesores

18 La Prensa Gráfica, “Asamblea revela lista de 50 asesores adicionales”, 23 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/asamblea-revela-lista-asesores-adicionales-88271


20 Grupo Promotor LAIP (21 de agosto de 2015). Comunicado: IAIP confirma precedente negativo para el acceso a la información pública. Consultado en: www.transparencia elsalvador.org.sv

21 Diario Colatino, “Sala admite demanda contra IAIP por reservar información del ex presidente Funes”, 10 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.diariocolatino.com/sala-admite-demanda-contra-iaip-por-reservar-informacion-del-ex-presidente-funes/

22 La Prensa Gráfica, “IAIP ordena a fiscal revelar información de viajes”, 19 de Diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/19/iaip-ordena-a-fiscal-revelar-informacion-de-viajes

23 La Prensa Gráfica, “Partidos nombran a sus oficiales de información”, 24 de diciembre de 2015, pp. 40 y 42.

24 El Mundo, “Molsa, Gumarsal, ILC y azucareras entre principales donantes”, 9 de noviembre de 2015. Disponible en http://elmundo.sv/molsa-gumarsal-ilc-y-azucareros-entre-donantes/

25 La Prensa Gráfica, “Partidos nombran a sus oficiales de información”, 24 de diciembre de 2015, pp. 40 y 42.

26 El Faro, “Los $1.4 millones en herencias del diputado de Gana por Usulután”, 7 de septiembre de 2015. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201509/noticias/17337/Los-$14-millones-en-herencias-del-diputado-de-Gana-por-Usulut%C3%A1n.htm

27 El Diario de Hoy, “Ultimátum a Probidad para que de auditorías sobre expresidentes”, 21 de octubre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/ultimatum-probidad-para-que-auditorias-sobre-expresidentes-90852

28 La Prensa Gráfica, “Corte tiene dos meses para entregar exámenes a declaraciones expresidentes”, 22 de Octubre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/10/22/corte-tiene-dos-meses-para-entregar-examenes-a-declaraciones-expresidentes

29 El Faro, “Probidad no auditó el patrimonio de los expresidentes Flores, Saca y Funes”, 12 de octubre de 2015. Disponible en: https://www.elfaro.net/es/201510/noticias/17430/Probidad-no-audit%C3%B3-el-patrimonio-de-los-expresidentes-Flores-Saca-y-Funes.htm?st-full_text=all&tpl=11

30 Respuesta a solicitud de información Ref-10-2016-SP, del 15 de enero de 2016.

31 El Faro, “El patrimonio líquido del diputado Reynaldo Cardoza superó el millón de dólares”, 31 de agosto de 2015. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201508/noticias/17317/

32 La Página, “Fiscalía presenta acusación por enriquecimiento ilícito contra diputado Cardoza”, 10 de noviembre de 2015. Disponible en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/111854/2015/11/10/Fiscalia-presenta-acusacion-por-enriquecimiento-ilicito-contra-diputado-Cardoza

33 La Prensa Gráfica, “Fracciones divididas ante caso de diputado Cardoza”, 11 de Noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/11/fracciones-divididas-ante-caso-de-diputado-cardoza

34 La Prensa Gráfica, “Corte ordena juicio por enriquecimiento ilícito de exdirector del ISSS”, 26 de Noviembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/11/26/corte-ordena-juicio-por-enriquecimiento-ilicito-de-exdirector-del-isss#sthash.c1PwiY7i.dpuf

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institucional


35 CSJ, “Corte Plena ordena juicio por enriquecimiento ilícito en contra de ex director del Instituto Salvadores del Seguro Social (ISSS)”, comunicado informativo publicado el 26 de noviembre de 2015.

36 La Prensa Gráfica, “FGR demanda por enriquecimiento ilícito a exdirector ISSS”, 13 de Enero de 2016. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/01/13/fgr-demanda-por-enriquecimiento-ilicito-a-exdirector-isss

37 Además de FUSADES, forman parte del Equipo Gestor: La Iniciativa Social para la Democracia (ISD), Fundación Democracia-Transparencia- Justicia (Fundación DTJ), la Fundación Nacional para el Desarrollo –Capítulo Nacional de Transparencia Internacional (FUNDE-TI), la Universidad Francisco Gavidia (UFG), la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), y el Centro de Estudios Jurídicos (CEJ).

38 Sentencia NUE69-A-2015 del 25 de julio de 2015.

39 En la filmina no. 15 de la presentación que se dio a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, el 26 de octubre de 2015, se lee lo siguiente: “Ambos proyectos omiten el juicio por enriquecimiento ilícito que contempla la LEIFEP ante la Cámara de lo Civil, lo cual debe corregirse. Debe existir un mecanismo efectivo para iniciar, independientemente de cualquier juicio penal, un proceso para que se determine si el Estado debe ser restituido. La nueva ley debe dar cumplimiento al art. 240 Cn., que establece que el Estado debe ser restituido”.

40 Comunicado del Equipo Gestor, publicado el 15 de diciembre de 2015, en una página completa de La Prensa Gráfica, El Diario de Hoy y Diario El Mundo.

41 Diputados del Partido de Concertación Nacional (PCN), de Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), y del Partido Demócrata Cristiano (PDC), advirtieron durante la plenaria del 16 de diciembre de 2015, que la Ley de Probidad que estaba por aprobarse contenía vicios de inconstitucionalidad, al suprimir el juicio civil por enriquecimiento ilícito. ARENA votó en contra y el PDC se abstuvo; el PCN sí dio sus votos a favor de la ley.

42 La Asamblea Legislativa retomó la propuesta de trasladar la facultad de imponer multas a la Sala de lo Civil, a partir de un proyecto de Ley de Probidad que fue presentado por un grupo de magistrados de la CSJ en 2006, liderados por el Dr. René Fortín Magaña. Sin embargo, al consultarle al respecto, el 9 de octubre de 2015, el Dr. Fortín Magaña manifestó: “En el 2006, había una coyuntura que nos impulsaba a esa tesis, de trasladar las facultades a la Sala de lo Civil. Pero estoy de acuerdo con que hoy se cambie la Sala de lo Civil por una Dirección de Probidad que tenga amplias facultades”.

43 La Prensa Gráfica, “117 servidores públicos han sido sancionados por el TEG en 8 años”, 4 de Diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/04/117-servidores-publicos-han-sido-sancionados-por-el-teg-en-8-aos

44 La Prensa Gráfica, “TEG sobre caso Rodríguez: No vamos a investigar”, 21 de Octubre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/10/21/teg-sobre-caso-rodriguez-no-vamos-a-investigar

45 El Faro, “Fiscal Luis Martínez despegó en “Rais Airlines”, 19 de octubre de 2015. Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201510/video/17441/Fiscal-Luis-Mart%C3%ADnez-despeg%C3%B3-en-Rais-Airlines.htm

46 El Blog, “PDC gasta más de $11 mil en 10 asesores para un solo diputado”, 1 de junio de 2015. Disponible en: http://elblog.com/notas/?p=19329

47 La Prensa Gráfica, “TEG por iniciar recepción de pruebas por caso Bukele”, 21 de Julio de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/07/21/teg-por-iniciar-recepcion-de-pruebas-por-caso-bukele

48 El Diario de Hoy, “Sucesos 2015: Expresidente Francisco Flores será enjuiciado por tres delitos”, enero de 2016. Disponible en: http://especiales.elsalvador.com/2015/sucesos2015/caso-flores.asp

49 El Diario de Hoy, “Cámara anula detención de Francisco Flores en bartolinas”, 18 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/camara-anula-detencion-francisco-flores-bartolinas-96536

50 El Diario de Hoy, “Querella caso Flores presenta recurso de casación ante Sala de lo Penal”, 11 de enero de 2015. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/querella-caso-flores-presenta-recurso-casacion-ante-sala-penal-98328

51 La Página, “Posponen fecha de juicio contra Francisco Flores”, 8 de enero de 2016. Disponible en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/113528/2016/01/07/Posponen-fecha-de-audiencia-para-juicio-contra-Francisco-Flores

52 El Salvador debe realizar su “apagón analógico” y migrar hacia tecnología digital el 31 de Diciembre del 2018 según información publicada por SIGET. A raíz de la aprobación de la Resolución No. T-1043-2012, El Salvador, debe preparar el Plan de Migración en referencia, considerando los elementos que en dicha resolución se establecen para tal fin. (http://www.siget.gob.sv/index.php/tv-digital-en-el-salvador)

53 Ver: el Análisis Legal e Institucional 159 de marzo de 2014.

54 La Prensa Gráfica, “Retiran dictamen para reformar Ley de Telecomunicaciones”, 17 de diciembre de 2015. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/17/retiran-dictamen-para-reformar-ley-de-telecomunicaciones

55 FUSADES, “Posición Institucional: una ley contra los delitos informáticos que respete la libertad de expresión”, septiembre 2015. Disponible en: http://fusades.org/areas-de-investigacion/una-ley-contra-los-delitos-inform%C3%A1ticos-que-respete-la-libertad-de-expresi%C3%B3n

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EstudiosLegales

Coordinador

COMISIÓN

Coordinadora Alterna

Miembros

Director

Investigadores

DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS LEGALES

Pedro Alejandro Mendoza Calderón

Claudia Beatriz Umaña Araujo

Pedro Luis Apóstolo

Guillermo Ávila Qüehl

Ricardo Cevallos

Fidel Chávez Mena

Helga Cuéllar Marchelli

Giancarlo de la Gasca

Rafael Gómez

Carlos Mauricio Guzmán Segovia

René Hernández González

René Hernández Valiente

José Ángel Quirós

Luis Mario Rodríguez

Mario Enrique Sáenz

Álvaro Trigueros

Mauricio Ungo Bustamante

Javier Castro De León

José Miguel Arévalo Rengifo

Lilliam Arrieta de Carsana

Carmina Castro de Villamariona

Marjorie Chorro de Trigueros

Oscar Alfredo Pineda

Roberto Vidales

Departamento de Estudios Legales • DELFundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,FUSADES

Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica, Apartado Postal 01-278,Tels.: (503) 2248-5600, (503) 2248-5671Fax: (503) 2248-5603

www.FUSADES.orgwww.observatoriolegislativo.org.sv • www.observatoriojudicial.org.sv

Documento: Informe de coyuntura legal e institucional segundo semestre de 2015

Law

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