Informe de coyuntura del comercio minorista de Vitoria-Gasteiz 2º semestre 2012
Documento: Informe de Coyuntura Social primer semestre 2014
60
Primer semestre de 2014 Estudios Sociales DES Informe de coyuntura social
description
Transcript of Documento: Informe de Coyuntura Social primer semestre 2014
Primer semestre de 2014
EstudiosSociales
DES
Informe de coyuntura social
La preparación de este informe concluyó el3 de septiembre de 2014
Departamento de Estudios Sociales - DES
Primer semestre de 2014
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
ISSN 2220-3966
Informe de coyuntura social
Primer semestre de 2014
EstudiosSociales
DES
Índice general
Presentación i
Resumen ejecutivo iii
Pobreza Los desafíos de la política de atención a la pobreza
Evolución reciente de la política pública de atención a la pobreza 1
Situación de los indicadores y de la inversión social 4
Reflexiones en torno a la política de atención a la pobreza 6
EducaciónProtección de las escuelas y prevención de la violencia: ¿cuál es la tarea pendiente?
La situación de violencia en el país 10
La inseguridad en las escuelas más allá de la percepción 12
Las estrategias para prevenir la violencia dentro y fuera de la escuela 16
Conclusiones y recomendaciones 19
SaludLas enfermedades infecciosas reemergentes: un creciente desafío para la salud pública
El caso del dengue en El Salvador 21
Breve antecedente de la reemergencia del dengue 22
Situación del dengue en la región 22
Situación del dengue en El Salvador 24
Factores determinantes que influyen en la prevalencia del dengue 26
La actual política pública para el control del dengue 29
Reflexiones acerca de la situación del dengue y las políticas para su atención 30
Sostenibilidad ambientalLa problemática del agua en El Salvador
El problema de la gestión de recursos hídricos en El Salvador 33
Degradación de suelos y escasez física del recurso 34
Contaminación hídrica 35
El evento climático “El Niño Oscilación Sur” (ENOS) 36
Institucionalidad para la gestión del recurso hídrico, agua potable
y saneamiento 38
Ley Especial de Asocio Público Privado 40
Pág
Rectoría en la gestión de los recursos hídricos 42
Políticas, estrategias y planes 42
Conclusiones y recomendaciones 44
Índice de cuadros
1 Los 25 municipios más violentos, del 1 de enero al 29 de julio de 2014 11
2 La violencia escolar de 2009 a julio de 2014, según PNC y MINED 13
3 Características de la prevención primaria, secundaria y terciaria 17
4 Inversión requerida para saneamiento ambiental 40
Índice de gráficas
1 Población en situación de pobreza 4
2 Porcentaje de hogares con acceso a agua por cañería, por área geográfica 5
3 Porcentaje de hogares con acceso a energía eléctrica 5
4 Presupuesto Ejecutado en Desarrollo Social sin pensiones, en términos nominales y reales 6
5 Homicidios por grupo de edad, 2010-2014 11
6 Delitos contra estudiantes y docentes, 2009-2014 14
7 Casos de dengue y dengue grave en América: tasa de incidencia y número de muertes, 2010 23
8 Tendencia de casos confirmados de dengue. El Salvador, 1990-2012 24
9 Casos sospechosos y confirmados hasta la semana epidemiológica 30, 2010-2014 25
10 Casos de Chikungunya 26
11 Calidad de aguas superficiales, 2007-2011 35
12 Índice de Oportunidades Humanas, 2012 39
13 Inversión pública en agua potable y alcantarillado 40
Diagrama Estructura del abordaje intersectorial del dengue 30
i
Presentación
El Informe de Coyuntura Social, del Departamento de Estudios Sociales
(DES), permite conocer, durante el semestre, cuáles son los temas
sociales y ambientales que muestran mayor presencia en la opinión
pública en las áreas de: pobreza, educación, salud y sostenibilidad
ambiental. Asimismo, permite conocer la evidencia (indicadores)
existente para dar cuenta de la problemática social o ambiental que
estos temas reflejan, cómo han evolucionado las políticas y programas
públicos, y cuáles son las valoraciones de diferentes actores acerca de la
dinámica social y ambiental.
El informe está basado en el seguimiento de la coyuntura mensual de las
áreas de interés (pobreza, educación, salud y sostenibilidad ambiental)
mediante una metodología diseñada para registrar y clasificar, dentro
de categorías de análisis para cada área, las noticias de los medios de
comunicación y fuentes de información nacionales e internacionales.
Se diseñó un Manual de Seguimiento y un formato de seguimiento de
coyuntura. La selección de temas dominantes se realiza de acuerdo con
la frecuencia de las noticias, y su respectivo análisis en función de una
estructura determinada.
iii
EstudiosSociales
DES
Resumen ejecutivo
¿Cómo se entiende la problemática y los desafíos de la pobreza, violencia escolar, enfermedades infecciosas
reemergentes y la escasez de agua en el contexto salvadoreño?
Durante el primer semestre de 2014, han ocurrido diferentes hechos que ponen al descubierto una serie de desafíos
vinculados con la creación y puesta en marcha de la política social y ambiental.
Sobre lo anterior, a través del presente informe, el lector conocerá la evolución institucional de la política de atención
contra la pobreza, los desafíos en términos de la eficiencia del sector público, el financiamiento y las necesidades de
información para la prevención de shocks que minan los esfuerzos para superar la pobreza en el país.
Asimismo, conocerá cómo el problema de inseguridad ciudadana afecta a las escuelas y la importancia de contar con la
información adecuada para implementar acciones de prevención de la violencia escolar y su tipología; este fenómeno
no solo ocurre afuera de los centros educativos, sino también en su interior.
Le interesará saber que la enfermedad del dengue es cíclica; y, que a pesar de su naturaleza, el sistema sanitario aún
no logra poner en práctica cabalmente las medidas de prevención y control existentes. Podrá informarse acerca de los
vínculos entre salud, pobreza y el medio ambiente, y también sobre los problemas de financiamiento del sector salud.
Finalmente, el lector advertirá que a pesar de que el agua representa el recurso natural más importante para la calidad
de vida y crecimiento económico, es el más degradado del país. Y, por consiguiente, comprenderá por qué es tan
importante contar con una legislación adecuada para proteger el recurso hídrico y estimular la inversión en agua
potable y saneamiento y tratamientos de aguas residuales.
Para tener una idea más clara acerca del contenido del Informe de Coyuntura Social, a continuación se presenta una
síntesis de las ideas y hallazgos principales que encontrará en cada uno de sus capítulos.
PobrezaLos desafíos de la política de atención a la pobreza
En 2012, aproximadamente cuatro de cada diez salvadoreños eran pobres. La pobreza es una condición que
abarca múltiples dimensiones como: ingresos insuficientes, vivienda precaria, baja escolaridad, falta de acceso a
servicios de salud, entre otras.
Reconocerlo ha transformado las políticas de atención a la pobreza para abordar este fenómeno desde una
perspectiva intersectorial (servicios básicos, salud, educación, etc.). En este capítulo se explora brevemente
Resumen ejecutivo • Primer semestre de 2014
iv
Resumen ejecutivo • Primer semestre de 2014
la evolución reciente desde el programa de transferencias monetarias condicionadas, Red Solidaria, hasta
la aprobación –durante el primer trimestre de este año- de la Ley de Desarrollo y Protección Social, que
engloba los programas de combate a la pobreza. Si bien este es un paso positivo hacia el fortalecimiento de la
institucionalidad, aún hay retos que deben superarse; entre ellos, crear y poner a funcionar la institucionalidad
encargada de velar por el combate de la pobreza, mejorar la coordinación interinstitucional y la capacidad de
respuesta ante la ocurrencia de shocks, así como asegurar el financiamiento.
Contar con una política de atención a la pobreza es indispensable en un país donde estos índices son altos y
persisten brechas en el acceso a servicios sociales básicos. Sin embargo, superar esta condición requiere ir más
allá, promover la creación de empleos, la generación de ingresos, la productividad y el crecimiento económico y
social de los salvadoreños.
EducaciónProtección de las escuelas y prevención de la violencia: ¿cuál es la tarea pendiente?
Las agresiones físicas y otros delitos contra estudiantes y maestros han continuado reportándose durante el
primer semestre de 2014 y las estadísticas –aunque distintas entre las de la Policía Nacional Civil (PNC) y las del
Ministerio de Educación (MINED)– lo confirman. Según la PNC, de 2009 a julio de 2014 se cuentan 1,571 casos
de violencia escolar, siendo 2011 y 2012 los años más violentos. En contraste, el MINED apenas ha registrado un
tercio de los casos presentados por la policía, lo cual pone en evidencia la existencia de problemas de medición.
Los delitos más comunes contra estudiantes son los homicidios, las amenazas y extorsiones, siendo estos dos
últimos los que más afectan a los docentes. De acuerdo con los datos de la policía, de enero a julio de 2014, ya se
cuentan diecinueve estudiantes y un docente asesinados, veintinueve extorsiones y cuarenta y siete amenazas.
Aunque las estadísticas muestran que menos del 1% de las escuelas y miembros de la comunidad educativa han
sido víctimas, la percepción de inseguridad en el sistema se presume alta. La ausencia de indicadores estándar y
estadísticas confiables vuelve difícil saber cuál es el alcance real de la violencia escolar. Y, si bien es cierto que no
existe información suficiente para determinar la incidencia de la violencia dentro de las escuelas, hay indicios de
que este fenómeno también ocurre.
En los últimos años se han implementado diferentes acciones para promover escuelas seguras, las cuales se han
concentrado en brindar protección a aquellas amenazadas por factores externos. Esto coincide con la apreciación
de que la violencia ocurre mayormente extramuros. El centro escolar no puede controlar lo que sucede a su
alrededor, pero puede hacer valer su misión. Para lograrlo hay varias tareas pendientes.
Es necesario contar con una estrategia integral para contrarrestar la violencia escolar fundamentada en datos
e indicadores confiables, y, además, hay que ordenar las acciones de distintas instituciones en función de los
mismos objetivos. También es vital establecer mecanismos y recursos –humanos y financieros– para apoyar a los
Informe de coyuntura social
v
EstudiosSociales
DES
docentes que laboran en contextos violentos. Finalmente, es necesario reconocer que en la misma escuela hay
estudiantes expuestos a diferentes niveles de riesgo, por lo que los planes de prevención de la violencia desde su
interior deben considerar medidas primarias, secundarias y/o terciarias, según sea el caso.
SaludLas enfermedades infecciosas reemergentes: un creciente desafío para la salud pública
La infección por el virus del dengue, es considerada una enfermedad reemergente que constituye un importante
desafío de salud pública en muchos países. Es, actualmente, la enfermedad transmitida por mosquitos más
importante en el mundo, poniendo en riesgo de contraerlo a millones de personas anualmente.
La región latinoamericana está especialmente afectada por la infección, al igual que El Salvador, en donde las
cifras que se registran cada año, muestran una alarmante tendencia en ascenso, generando una considerable
carga social y económica para los sistemas sanitarios. En 2012 el país registró un total histórico de 12,868
casos confirmados y en lo que va de 2014, el más reciente reporte, contabiliza ya 9,298 casos confirmados, un
incremento del 80% con respecto a 2013. Las autoridades sanitarias manifiestan que invierten más de US$100 al
día por cada paciente con dengue, aumentando a US$1,000 si la persona necesita cuidados intensivos.
En este documento se describe el contexto en el que se produce la enfermedad en la región, se analizan
brevemente los factores determinantes sociales, económicos y ambientales que contribuyen a la prevalencia del
dengue en el país y las políticas para su control. También se incluye la opinión de diferentes actores con respecto
a esta temática; y se analiza la importancia del diseño de estrategias sostenibles a largo plazo, dirigidas tanto al
control vectorial como al abordaje de los factores que la determinan.
Se destaca, asimismo, la importancia de generar la voluntad política necesaria, para asegurar la asignación
suficiente de recursos destinados a la prevención y el control de la enfermedad. Además, se enfatiza en la
trascendencia del manejo intersectorial del dengue, la participación ciudadana, el compromiso social y la
búsqueda de iniciativas de base comunitaria, que conduzcan a verdaderos cambios de comportamiento para
alcanzar el éxito de las estrategias contempladas en la política pública.
Sostenibilidad ambientalLa problemática del agua en El Salvador
La gestión de recursos hídricos y agua potable y saneamiento dominó la agenda durante el primer semestre
de 2014. Se registraron problemas vinculados con la disponibilidad del recurso hídrico, contaminación hídrica,
eventos climáticos y creación de la institucionalidad para la gestión del agua e inversión en agua potable y
saneamiento y tratamiento de aguas residuales.
En efecto, la degradación de suelos en la parte alta del volcán de Conchagua ha afectado la disponibilidad de
iv
agua para el municipio del mismo nombre. La producción natural afectada es de 240 m3 por día, mientras que la
demanda actual es de 401 m3 por día. Asimismo, las aguas residuales de la ciudad de La Unión y de Conchagua se
descargan en la bahía de La Unión. El nivel de coliformes fecales encontrados en el agua de la bahía se encuentra
entre 1,880 a 50,000 NMP/100 ml. Entre 2000 y 2013, la inversión pública anual promedio en agua potable y
alcantarillado es de US$ 17.7 millones. Asimismo, el proyecto de Ley General de Aguas sigue estancado y la Ley
Especial de Asocio Público Privado (APP) dejó por fuera el sector de agua.
Estos hallazgos continúan reflejando problemas estructurales: inadecuada institucionalidad y débil
gobernabilidad, los cuales exacerban la severa problemática hídrica. Aunque se cuente con una Política y
Estrategia Nacional de Medio Ambiente e información clave para prevención y mitigación de los impactos de El
Niño, es importante ordenar y modernizar el sector de recursos hídricos. También es vital promover la eficiencia
del sector público y alianzas para estimular la inversión y el logro de metas ambientales.
El Informe de Coyuntura Social, del Departamento de Estudios Sociales, correspondiente al primer semestre de 2014,
proporciona elementos de juicio que buscan aumentar la comprensión de distintos problemas que afectan a los
salvadoreños desde una perspectiva de políticas públicas.
A través del análisis se evidencia que la pobreza, la violencia escolar, la epidemia de dengue y las dificultades de
acceso universal a agua potable de calidad no son asuntos nuevos. Se muestra, además, que hay algunos avances
importantes en materia de políticas, planes y acciones, como por ejemplo: la aprobación de la Ley de Desarrollo y
Protección Social, la Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia y la creación de una Comisión de Seguridad
en la que participan el MINED y los gremios magisteriales, junto con representantes de instituciones del sector de
justicia y seguridad. También, se reconoce el valor del Plan Integral para el Enfrentamiento al Dengue en El Salvador:
“Unámonos contra el Dengue” y la provisión de información adecuada para prevenir y mitigar el impacto de eventos
climáticos como “El Niño”.
Pero, a pesar de estos esfuerzos, prevalecen retos importantes. La expectativa es que la lectura de este informe sirva de
insumo en la búsqueda de soluciones orientadas a superar la pobreza, tener escuelas seguras con servicios educativos
de calidad, actuar oportunamente en la prevención de epidemias y contar con una institucionalidad que ordene y
modernice el sector de recursos hídricos.
Resumen ejecutivo • Primer semestre de 2014
Informe de coyuntura social
1
Pobreza
Los desafíos de la política de atención a la pobreza
Aproximadamente cuatro de cada diez personas en
el ámbito nacional vivía en pobreza –en 2012–, en el
área rural esta cifra era uno de cada dos individuos.
La pobreza es una condición que abarca diferentes
dimensiones de la vida de una persona. No solo es
pobre quien no tiene suficientes ingresos para comprar
alimentos, también es pobre aquel que habita en una
vivienda precaria, vive lejos de los centros de desarrollo
donde se generan oportunidades de empleo, tiene bajos
niveles de escolaridad o no tiene acceso a servicios de
salud adecuados cuando se enferma.
Pobreza • Primer semestre de 2014
La pobreza es una condición que abarca diferentes dimensiones de la vida de una persona. Reconocerlo ha transformado la forma de hacer políticas públicas
La aprobación de dicha Ley, es uno de los eventos que
caracterizó la coyuntura del primer semestre de este año.
Si bien la Ley es un paso positivo hacia la
institucionalización de la política social –en general– y
de atención a la pobreza –en particular–, es de reciente
creación y enfrenta retos que deben superarse, si se
desea que sea sostenible en el tiempo y que cumpla
su cometido de mejorar las condiciones de vida de la
población, principalmente aquella más desfavorecida.
En el primer apartado de este capítulo se describen
las fases por las que han transitado las intervenciones
dirigidas a los más pobres. Luego se examinan los
avances en algunos indicadores sociales –sin ánimo
de evaluar el impacto de los programas sociales–. Y,
finalmente, se hacen algunas reflexiones para fortalecer
la política de atención a la pobreza y la Ley de Desarrollo
y Protección Social.
Evolución reciente de la política pública de atención a la pobreza
En 2005, se inauguró el Programa Social de Atención a
las Familias en Extrema Pobreza en El Salvador, conocido
como Red Solidaria. Este programa surgió tras reconocer
que a pesar de los avances en términos sociales que
venía mostrando el país desde 1990 –disminución de
la pobreza, aumento de los niveles de escolaridad y
EstudiosSociales
DES
Aunque esta definición es bastante intuitiva, su
reconocimiento ha transformado la forma de hacer
políticas públicas, particularmente aquellas dirigidas
al combate de la pobreza y la vulnerabilidad, con-
virtiéndolas en acciones coordinadas y enfocadas en
los más pobres. En El Salvador, dicha transformación
inició con un programa de transferencias monetarias
condicionadas (TMC) al cumplimiento de metas por
parte de las familias, que luego evolucionó hasta llegar
a formar parte de una Ley de Desarrollo y Protección
Social con carácter universal y un enfoque de derechos.
2
Pobreza • Primer semestre de 2014
de acceso a servicios sociales básicos– aún persistían
importantes brechas entre el área urbana y rural.
El programa se caracterizó por abordar la problemática
de forma integral y complementaria, mejorando el
acceso a servicios sociales y proveyendo incentivos a
la demanda a través de la entrega de transferencias
monetarias condicionadas al cumplimiento de requisitos
por parte de las familias. Es así que el programa se
planteó el objetivo de mejorar los indicadores de salud y
nutrición de las embarazadas y niños menores de cinco
años, elevar el nivel educativo de los niños en edad de
asistir a la escuela y mejorar el acceso de las familias
a servicios básicos (agua, saneamiento, electricidad y
caminos). Dos características adicionales del programa
fueron: (a) la coordinación institucional liderada por la
Secretaría Técnica de la Presidencia y una Coordinadora
Nacional del Área Social designada para tal fin; y (b) la
priorización de las intervenciones en las comunidades y
la población en extrema pobreza seleccionados con base
en un mapa de pobreza elaborado en 2005.
En 2009, llegó al poder una nueva administración, la
cual estableció como una de sus áreas prioritarias la
disminución significativa de la pobreza, la desigualdad
económica y de género, y la exclusión social1, para lo
cual amplió el número de programas e intervenciones
para mitigar la pobreza, creó otros dirigidos a personas
vulnerables2 –independientemente de su nivel
socioeconómico–, y diversificó la población objetivo3.
En este contexto se creó el Programa Comunidades
Solidarias (CS) con una versión rural y otra urbana.
Comunidades Solidarias recoge la esencia de Red
Solidaria, con algunas modificaciones: (a) ampliación de
cobertura para atender 100 municipios; (b) la entrega de
una pensión a las personas de 70 años en adelante4; (c)
el fortalecimiento de las acciones dirigidas a desarrollar
la capacidad de las personas para generar ingresos.
La priorización de las intervenciones en el caso de CS
Urbanas se hizo con base en el mapa de pobreza urbana
2010, CS Rurales amplió su cobertura empleando el
mapa utilizado por Red Solidaria. Vale la pena mencionar
que se ha avanzado en la metodología de selección
de los participantes de los programas, iniciando la
construcción de un Registro Único de Participantes
(RUP) –aunque solo se cuenta con información para 56
municipios5–. Por otro lado, se creó una nueva figura
institucional encargada de estos programas, como se
menciona a continuación.
Los programas e intervenciones para atender a la
población más pobre y vulnerable pasaron a formar
parte del Sistema de Protección Social Universal (SPSU),
que fue una estructura institucional que incluyó también
1 Gobierno de El Salvador (2010). Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, página 51.2 Como por ejemplo Ciudad Mujer. 3 Mujeres, jóvenes, adultos mayores.4 Decreto Ejecutivo No.56, publicado en el Diario Oficial No. 188, Tomo 385, de 9 de octubre de 2009, páginas 35-36.5 Secretaría Técnica de la Presidencia (2014). Política Social 2009-2014. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, págs.146.
Informe de coyuntura social
3
EstudiosSociales
DES
políticas sectoriales6 y otros programas7 creados para
paliar los efectos negativos de la crisis internacional
iniciada en 2007 o para atender poblaciones vulnerables.
El SPSU se caracterizó por tener un enfoque de derechos
y tomar en cuenta el ciclo de vida de las personas8.
El arreglo institucional bajo el cual operaba el SPSU se
basaba en la creación de cuatro comités de distinto
nivel; el primero, encargado de dictar las normas y líneas
estratégicas, estaba integrado por el Secretario Técnico
y por los titulares de las instituciones que participan
en los programas, en caso de no alcanzar acuerdos las
decisiones eran trasladadas al Presidente de la República.
Un segundo comité de carácter técnico y dos más
para coordinar intervenciones. Dos dificultades que se
visualizan en este tipo de arreglo son la burocracia para
tomar decisiones de alto nivel en ausencia de acuerdos
y la dificultad para coordinar acciones debido a la gran
cantidad de instituciones involucradas9.
Desde el inicio de la gestión, el SPSU fue concebido por
el gobierno como un punto de inflexión en la forma de
hacer política social y como una herramienta para reducir
la pobreza, desigualdad y la exclusión10. Más adelante
fue catalogado como uno de sus principales legados11.
En este contexto, el entonces Presidente de la República
anunció la creación de un proyecto de ley para garantizar
la permanencia de los programas del Sistema en futuros
6 Educación, salud, seguridad alimentaria, infraestructura social básica, entre otras.7 Alimentación y Salud Escolar, Paquetes Escolares, Vaso de Leche, Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), Nuestros Mayores Derechos, Ciudad Mujer, Programa de Dotación de Semillas.8 Secretaría Técnica de la Presidencia (2012). El camino del cambio en El Salvador. Creando las bases de una sociedad democrática, incluyente y equitativa. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, págs.60-66.9 FUSADES (2011). Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad. Estudios Estratégicos. Competitividad para el desarrollo 2011. DEES, FUSADES.10 Gobierno de El Salvador (2010). Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, página 63. 11 Secretaría Técnica de la Presidencia (2013). El camino del cambio en El Salvador. Los legados de cuatro años de gestión. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador, págs. 84-85.
gobiernos12. El 30 de octubre de 2013 –estando a las
puertas de un proceso de elección presidencial– entregó
a la Asamblea Legislativa el Anteproyecto de Ley de
Desarrollo y Protección Social con el objetivo, según dijo,
de institucionalizar el SPSU y garantizar el cumplimiento
de los derechos de las personas13.
En términos generales, diversos sectores de la sociedad
civil valoraron positivamente el anteproyecto de Ley
por lo que este representa: un interés por atender las
necesidades de los más vulnerables, una oportunidad
para establecer pisos mínimos de bienestar y avanzar
hacia la universalización de derechos. No obstante, se
han señalado algunas inquietudes relacionadas con la
fuente de financiamiento, con la necesidad de aclarar
algunos conceptos y definir mecanismos de coordinación
y traspaso de autoridad14.
A pesar de las inquietudes planteadas, el 3 de abril de
2014 la Asamblea Legislativa aprobó por unanimidad
la Ley de Desarrollo y Protección Social15. Y la nueva
administración, que asumió el poder el 1 de junio del
presente año, se comprometió a darle continuidad16.
En el siguiente apartado se hace una breve revisión
de los avances en materia social del país, tomando
como base algunos indicadores seleccionados. Cabe
12 La Prensa Gráfica (2013, julio 21). Funes busca convertir en ley programas sociales. Disponible en http://www.laprensagrafica.com13 Asamblea Legislativa (2013, 30 de octubre) Asamblea Legislativa recibe anteproyecto de Ley de Desarrollo y Protección Social presentado por el Ejecutivo.14 Página web Protección Social (2013, diciembre 9). STP presenta el anteproyecto de Ley de Desarrollo y Protección Social y promueve el diálogo. Disponible en http://www.proteccionsocial.gob.sv. Página web del Consejo Económico y Social de El Salvador (CES) (2013, octubre 11). Valoraciones sobre el “Proyecto de Ley de Desarrollo y Protección Social”. Disponible en http://www.ces.com.sv/15 Contrapunto (2014, abril 4). Aprueban Ley de Desarrollo y Protección Social. Disponible en: http://www.contrapunto.com.sv16 Presidencia de la República (2014, junio 1) Discurso Prof. Salvador Sánchez Cerén, Presidente de la República. Disponible en http://www.presidencia.gob.sv/. El Salvador Noticias.net (2014, marzo 17) Sánchez Cerén afirma dará continuidad a programas implementados por Funes. Disponible en http://www.elsalvadornoticias.net/
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
Urbana Rural Total
4
Informe de coyuntura social
aclarar que no se pretende evaluar la efectividad de los
programas sociales que se han implementado, ya que
eso le corresponde a una evaluación de impacto.
Situación de los indicadores y de la inversión social
La pobreza se ha reducido desde 1991 casi de forma
sostenida, a excepción de 2007 y 2008 cuando los precios
de alimentos aumentaron y ocurrió la crisis financiera
mundial. A pesar de los avances el indicador se mantiene
alto (gráfica 1). En 2012 el 40.7% de la población se
encontraba en pobreza, en el área urbana el 35.1% y en la
rural el 50% –es decir la mitad de los habitantes rurales–.
La pobreza se ha reducido desde 1991. Sin embargo, todavía es alta. En 2012, afectaba al 40.7% de las personas en el ámbito nacional, 35.1% en el urbano y 50% en el rural
La falta de acceso a servicios sociales básicos muestra otra dimensión de la pobreza y tiene impactos en la salud y en la calidad de vida de las personas
Gráfica 1. Población en situación de pobreza (porcentajes)
Las gráficas 2 y 3 muestran el porcentaje de hogares
con acceso a agua por cañería y con acceso a energía
eléctrica. En el área rural la cobertura de ambos se
ha mantenido baja y aun cuando se ha realizado un
esfuerzo importante en los últimos veinte años por
aumentar la disponibilidad de estos, todavía persiste
la desigualdad en el acceso a dichos servicios en
detrimento del área rural y hay espacio para mejorar
ya que solo el 69.4% de los hogares disponen de agua
por cañería (gráfica 2) y 85.6% de energía eléctrica
(gráfica 3). Es importante mencionar que las estadísticas
nacionales únicamente miden la conexión, pero no la
calidad de los mismos –por ejemplo disponibilidad de
agua o energía 24 horas al día o potabilidad del agua–.
La falta de acceso a servicios sociales básicos muestra
otra dimensión de la pobreza y tiene impactos en la
salud y la calidad de vida de las personas17.
17 Ver, dentro de este mismo informe, el capítulo “Las enfermedades infecciosas reemergentes: un creciente desafío para la salud pública -El caso del dengue en El Salvador-”
Pobreza • Primer semestre de 2014
Fuente: cálculos con base en Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, varios años. DIGESTYC
5
EstudiosSociales
DES
Si bien el presupuesto destinado a desarrollo social ha aumentado, existe una tendencia a gastar más de lo programado. Esto plantea dudas sobre la coherencia entre las metas y la suficiencia de los recursos asignados
Gráfica 2. Porcentaje de hogares con acceso a agua por cañería, por área geográfica
Gráfica 3. Porcentaje de hogares con acceso a energía eléctrica, por área geográfica
Si bien no es posible identificar la totalidad de lo que se
invierte en los programas sociales dentro del Presupuesto
General de la Nación, es útil observar lo que ha sucedido
con lo que allí se define como desarrollo social, pues es
el instrumento programático que define la inversión del
país. La gráfica 4 muestra un aumento sostenido en el
presupuesto destinado al área de desarrollo social desde
2005 a la fecha, tanto en términos nominales como
reales. Sin embargo, durante el mismo período también
ha existido una tendencia a desembolsar más recursos
de los programados dentro del presupuesto, lo cual ha
generado interrogantes sobre la coherencia entre las
metas propuestas en el área social y la suficiencia en la
asignación de recursos18. Este no es un asunto menor
pues pone en riesgo la sostenibilidad de la inversión
social –en general– y de las políticas para mitigar la
pobreza –en particular–. Por eso es preocupante la
suspensión en la entrega de bonos del programa CS
y la pensión a los adultos mayores que ocurrió entre
diciembre de 201319 y julio de 201420, las deudas sin
pagar a los proveedores gubernamentales21, así como
las denuncias sobre falta de fondos en las carteras de
educación y salud.
18 Cuéllar-Marchelli, H., Calderón, L., Herrera Camino, M.J. (2014). Desafíos de la inversión en desarrollo social desde el análisis del Presupuesto General del Estado, Análisis Social, Departamento de Estudios Sociales, FUSADES, San Salvador, El Salvador, No.2.19 El Diario de Hoy (2014, julio 13). Sin recibir pensión hombre símbolo de campaña de Funes. Disponible en http://www.elsalvador.com20 Página web del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. Entrega de bonos y pensión se reanuda, recuperado el 7 de agosto de 2014. Disponible en http://www.fisdl.gob.sv/21 Diario Latino (2014, julio 22). Gobierno no tiene dinero para pagar a sus proveedores. Disponible en http://www.diariolatino.biz
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Urbano Rural
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Urbano Rural
Fuente: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, varios años. DIGESTYC
Fuente: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, varios años. DIGESTYC
6
Informe de coyuntura social
Gráfica 4. Presupuesto Ejecutado en Desarrollo Social sin pensiones, en términos nominales y reales (millones de US$)
Impulsar una política de atención a los más pobres y
vulnerables es imprescindible en un país donde los índices
de pobreza son altos y persisten brechas en el acceso aun
a los servicios más básicos; sin embargo, plantea serios
retos que se discuten en el siguiente apartado.
Impulsar una política de atención a los más pobres y vulnerables es imprescindible en un país donde los índices de pobreza son altos y persisten brechas en el acceso a servicios básicos
Reflexiones en torno a la política de atención a la pobreza
FUSADES ha señalado con anterioridad que la
responsabilidad del Estado para garantizar el bienestar
de las personas se concretiza en la política social y que
para que esta sea efectiva debe trascender un período
de gobierno y enmarcarse en un proyecto de nación.
Se justifica la creación de redes de protección social
dirigidas a los más vulnerables, en tanto contribuyan
a paliar los efectos negativos de las crisis –en el corto
plazo– y fortalezcan las capacidades de las personas
para superar los determinantes estructurales de la
pobreza –en el mediano y largo plazo–. Adicionalmente,
ha insistido en la importancia de fortalecer la
institucionalidad a fin de mejorar la definición de
prioridades, asignación de recursos y el monitoreo y
evaluación de los programas22.
22 FUSADES (2005) ¿Cómo está nuestra economía? 2004-2005. Sector Social. FUSADES, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, San Salvador, El Salvador, págs.106-107
Para que la política social sea efectiva debe trascender un período de gobierno y enmarcarse en un proyecto de nación
Pobreza • Primer semestre de 2014
* Corresponde al Presupuesto votado en Ley de Presupuesto General del Estado 2014.Nota: el Presupuesto de Desarrollo social no incluye pensiones. Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años. Boletín Presupuestario No.4, octubre-diciembre 2013. Ley de Presupuesto General del Estado 2014, Ministerio de Hacienda. Banco Central de Reserva.
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
1,600
1,800
2,000
2,200
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*
Nominal Real
7
EstudiosSociales
DES
La Ley de Desarrollo y Protección Social es un paso positivo; por tanto, una de las metas para este quinquenio debería ser darle cumplimiento
La Ley de Desarrollo y Protección Social es un paso
positivo en esta dirección; por tanto, una de las
principales metas para este quinquenio debería ser
darle cumplimiento. Para ello, es necesario darle vida a
la institucionalidad designada para ejecutar dicha Ley.
Esto es elaborar el respectivo reglamento y crear y poner
a funcionar tanto el Sistema Nacional de Desarrollo,
Protección e Inclusión Social, como el Subsistema de
Protección Social Universal (SPSU).
Adicionalmente, bajo un esquema de atención integral
a la pobreza que requiere de la participación de
distintas instituciones, es clave asegurar la coordinación
intersectorial, evitar duplicidades y promover que las
intervenciones sean complementarias23.
Por otro lado, se deben perfeccionar las herramientas
de priorización y selección de participantes de los
programas. Se han desarrollado dos instrumentos
importantes para este fin, el indicador multidimensional
de pobreza y el Registro Único de Participantes –el
cual idealmente debería funcionar al menos en todos
los municipios atendidos por CS–. Esto requiere
adicionalmente del fortalecimiento del sistema de
estadísticas nacionales.
Es necesario cerciorarse que la política y los programas de
atención a la pobreza sean evaluados periódicamente, tal
23 FUSADES (2011). Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad. Estudios Estratégicos. Competitividad para el desarrollo 2011. DEES, FUSADES
como la Ley menciona, y además que las observaciones
y recomendaciones resultantes sean tomadas en cuenta
para ajustar su rumbo. También hay que promover la
rendición de cuentas y poner a disposición del público
la información –no confidencial– de los programas y los
resultados de las evaluaciones.
En un país como El Salvador, constantemente sometido a
amenazas de diversa naturaleza –económicas, climáticas,
etc.– es fundamental que la política de atención a
pobreza y protección social desarrolle la capacidad de
responder de forma ágil ante la ocurrencia de shocks.
De hecho, la Organización de las Naciones Unidas para
la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en
inglés) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) han
emitido una alerta sobre el impacto que tendrá la sequía
que afecta a Centroamérica en la seguridad alimentaria
y nutricional de los agricultores y familias que dependen
de la producción de granos básicos24. Pero también en los
hogares pobres y aquellos cuyos ingresos se encuentran
cerca del umbral de pobreza25, quienes verán afectados
sus presupuestos por el incremento de precio que ya
están experimentando algunos granos básicos.
Cuando las familias se ven expuestas a estas situaciones
toman medidas que pueden ser perjudiciales en el largo
plazo. Recurren a sus ahorros o a la venta de activos –
como animales o parcelas– cuando los tienen. Otro tipo
de medidas incluyen la reducción en la calidad y cantidad
de alimentos que consumen, así como la reducción del
número de comidas diarias, elevando los índices de
desnutrición que ya son altos en algunos municipios del 24 FAO (2014, agosto 20). Declaración conjunta FAO – PMA: preocupa la situación provocada por la grave sequía que afecta a Centroamérica. Disponible en http://www.fao.org25 En el país se refiere al costo de la Canasta Básica Alimentaria (CBA). El dato disponible más reciente muestra que el costo de la CBA para una familia en el mes de abril del presente año era de US$176.40 en el área urbana y US$125.8 en el área rural. Tomado de http://www.digestyc.gob.sv
8
Informe de coyuntura social
país. Esto requiere que empiecen a tomarse medidas
inmediatas. Por ejemplo, a través de la ampliación –
temporal– del Programa Comunidades Solidarias o el
fortalecimiento del Programa de Alimentación Escolar26.
Para esto, es necesario contar con sistemas actualizados
de información estadística, definir con antelación un
conjunto de programas que sean flexibles y puedan ser
activados y desactivados con agilidad para responder
ante una crisis, así como de donde se obtendrán los
fondos para financiarlos27.
26 FUSADES (2011). Los precios de los alimentos y su impacto en las familias vulnerables. Informe de Coyuntura Social. Departamento de Estudios Económicos y Sociales (DEES), FUSADES, San Salvador, El Salvador, págs.1-17.27 FUSADES (2011). Hacia un sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad. Estudios Estratégicos. Competitividad para el desarrollo 2011. DEES, FUSADES
El combate a la pobreza requiere ir más allá, crear oportunidades de empleo y de generación de ingresos, promoviendo la productividad y el desarrollo económico y social de los salvadoreños
Finalmente, para que los programas sociales y la
instauración de un sistema de protección social sean
sostenibles, hay que asegurar su financiamiento,
promoviendo el crecimiento económico, la responsa-
bilidad fiscal y que los recursos públicos se inviertan
eficientemente. Sin embargo, el combate a la pobreza
requiere ir más allá, crear oportunidades de empleo y de
generación de ingresos, promoviendo la productividad y
el desarrollo económico y social de los salvadoreños.
Pobreza • Primer semestre de 2014
9
Educación
Durante el primer semestre de 2014, ha sido notoria
la preocupación por los efectos de la violencia e
inseguridad que afectan a docentes y estudiantes del
sistema educativo. Esto no es de extrañar, considerando
que, en relación con el año anterior, ha habido un
aumento de 8 a 10 homicidios diarios en promedio28,
alimentándose así la percepción de que las ciudades
son espacios cada vez menos seguros para todos,
especialmente para la niñez y la juventud.
Es claro que el incremento en la criminalidad y la
inseguridad en el país, puede afectar negativamente
la misión de la educación29. Los casos de violencia que
afectan a las escuelas no son un problema nuevo, pero
las agresiones físicas y otros delitos contra estudiantes
y maestros siguen reportándose con frecuencia a
través de los medios de comunicación; y las estadísticas
de la Policía Nacional Civil (PNC) y el Ministerio de
28 Según cifras de la Policía Nacional Civil del 1 de enero al 30 de junio de los años 2013 y 2014.29 Cuéllar-Marchelli, H. (2010). Educación y violencia: ¿están nuestras escuelas en peligro? “Informe Trimestral de Coyuntura” 1. Enero-marzo. Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES, Antiguo Cuscatlán, El Salvador. Págs. 63-70.
Educación • Primer semestre de 2014
Durante el primer semestre de 2014, ha sido notoria la preocupación por los efectos de la violencia e inseguridad que afectan a docentes y estudiantes del sistema educativo
Educación (MINED) confirman su prevalencia. En las
zonas consideradas más violentas donde hay una
presencia dominante de pandillas, todos los miembros
de la comunidad educativa se ven afectados de alguna
manera. Las familias temen por la seguridad de sus
hijos, muchos estudiantes caminan con miedo hacia la
escuela y los docentes pueden encontrar dificultades
para ejercer su labor en zonas inseguras. Sin duda,
“cuando la violencia penetra o se origina dentro de
la escuela, la misión transformadora de la educación
puede estar en peligro”30.
Desde hace varios años, el MINED junto con la PNC
y otras instituciones han implementado diferentes
acciones para promover escuelas seguras, sin
lograr obtener los resultados esperados. Parte del
problema es la ausencia de una estrategia integral
de seguridad ciudadana con un componente
importante de prevención, que se haya logrado
traducir en una política y estrategia que oriente la
acción en forma eficaz31. Además, pareciera que en el
discurso predomina la idea de que los problemas de
violencia ocurren principalmente fuera de la escuela
y las medidas a implementar deben estar enfocadas
preponderantemente en la protección escolar. En el
contexto de la política social, todavía no se reconoce con 30 Op. Cit. Pág. 67.31 Hayek, E., Sandoval, R., y Mejia, C. (2014). “Informe de sistematización de políticas públicas, programas y proyectos en materia de prevención de la violencia y seguridad pública”. Polity Working Group. San Salvador, El Salvador (sin publicar).
Protección de las escuelas y prevención de la violencia: ¿cuál es la tarea pendiente?
EstudiosSociales
DES
10
fuerza el importante papel que puede desempeñar la
escuela en la prevención de la violencia y cómo hacerlo.
Para comprender las implicaciones de la recurrencia
de casos de violencia que afectan a los estudiantes y
docentes, a continuación se intenta dimensionar este
problema con base en las estadísticas y la documentación
que se encuentran disponibles. También se reflexiona
sobre los alcances y desafíos de las estrategias para
prevenir la violencia tanto dentro como fuera de la escuela;
y, finalmente, se señalan algunas recomendaciones de
política pública que invitan a otorgarle a la escuela un
papel preponderante en la prevención de la violencia y el
fortalecimiento de la cohesión social.
La situación de violencia en el país
La violencia y la percepción de inseguridad que afectan a
los salvadoreños han situado el tema de seguridad entre
las prioridades de la agenda nacional. Esta situación
obstaculiza el desarrollo humano sostenible, debilita la
credibilidad de las instituciones y disminuye la confianza
en la democracia por parte de los ciudadanos32.
De 2003 a 2012, la tasa promedio de homicidios fue
de 56 víctimas por cada 100,000 habitantes33. El año
de incidencia mayor de este delito fue 2009 cuando se
reportaron 4,382 víctimas (en promedio, 12 personas
32 Pleitez Chávez, R. (2006). “Violencia y criminalidad en El Salvador: obstáculo para el desarrollo.” Serie Estudios Estratégicos. Departamento de Estudios Económicos y Sociales. FUSADES, San Salvador, El Salvador33 Datos del Instituto de Medicina Legal consensuados con la Fiscalía General de la República y la Policía Nacional Civil. Disponibles en: http://www.transparencia.oj.gob.sv/Filemaster/InformacionGeneral/documentacion/c-40/4234/ESTADISTICAS%20HOMICIDIOS%20IML%20CONSOLIDADO%20A%C3%91O%202013.pdf
por día) y una tasa de 70 homicidios por cada 100,000
habitantes34, la cual es siete veces mayor que la tasa que
la Organización Mundial de la Salud (OMS) considera
el límite antes de declarar una epidemia de violencia.
Aunque en 2013, la tasa de homicidios fue 43 por
cada 100,00 habitantes35 y es relativamente menor a
la de años anteriores; se estima que 71 de cada 100
personas percibió que la criminalidad aumentó ese
año36. Aunque algunas fuentes oficiales consideraron
que esta reducción en la tasa de homicidios podría ser
resultado de la denominada tregua entre pandillas37, la
evidencia sugiere que esta no garantizó la disminución
de otro tipo de delitos, tales como: desapariciones,
amenazas y extorsiones38.
Un aspecto a destacar, es que la mayor parte de las
víctimas de homicidios siguen siendo jóvenes en edad
de estudiar o personas en los primeros años de su edad
productiva. Al comparar el número de homicidios por
grupos de edad de 2010 a junio de 2014 (gráfica 5),
se observa que en todos los años, más del 30% de las
víctimas son jóvenes de 15 a 24 años de edad y cerca
34 Ibíd.35 UNODC Homicide Statistics (2013). Base datos consultada en abril de 2014: https://www.unodc.org/gsh/en/data.html36 IUDOP-UCA (2014). “Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan al Gobierno de Mauricio Funes y el pasado proceso electoral”. Boletín de prensa, San Salvador. Mayo de 2014.37 El 9 de marzo de 2012, los líderes de las principales pandillas (MS-13 y Barrio 18) acordaron un cese de hostilidades entre ambas, comprometiéndose a reducir el número de homicidios. Sin embargo, hay dudas sobre su sostenibilidad dado que esta no se ha realizado con transparencia, al punto que en mayo de 2014 el expresidente de la República reconoció públicamente que esta había fracasado según se reporta en La Opinión (26 de mayo de 2014). “Funes reconoce fracaso de tregua de pandillas en El Salvador”. Disponible en: http://www.laopinion.com/funes-reconoce-fracaso-tregua-pandillas-el-salvador38 Hayek, E. Et al. (2014) pág. 13. Esta afirmación está basada en las entrevistas realizadas con distintos actores del sistema de justicia y seguridad pública.
La violencia y la percepción de inseguridad que afectan a los salvadoreños han situado el tema de seguridad entre las prioridades de la agenda nacional
La mayor parte de las víctimas de homicidios siguen siendo jóvenes en edad de estudiar o personas en los primeros años de su edad productiva
Informe de coyuntura social
Educación • Primer semestre de 2014
90 106 52 34 37
1,488
1,673
862 922
711
1,560 1,641
963 987
735 747 853
497 482
323
119 93 193
74 34 0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
1,600
1,800
2010 2011 2012 2013 Enero-junio de 2014
Hasta 14 años 15-24 25-39 Más de 40 años Ignorado
11
del 40% tienen de 25 a 39 años de edad. Aunque el
número total de homicidios ha disminuido en los últimos
dos años y medio, alrededor del 70% de las víctimas se
concentra en el grupo de población de 15 a 39 años de
edad. Se advierte, además, que en solo seis meses los
homicidios registrados en este año equivalen al 74% de
los ocurridos en el año 2013, corroborándose así una
tendencia al alza en los homicidios.
Si bien es cierto que el fenómeno de la violencia por
homicidios tiene un efecto en la percepción de los
ciudadanos acerca de la inseguridad en todo el país,
en la práctica este delito tiende a concentrarse en
algunos territorios y en zonas urbanas con una alta
densidad de población. De hecho, los cinco municipios
más violentos en el país son: San Salvador, Mejicanos,
Zacatecoluca, San Martín y Soyapango (cuadro 1). Según
la PNC, de enero al 14 de julio de 2014, se contabilizan
diecinueve estudiantes y un maestro asesinados en
quince municipios, de los cuales diez ocurrieron en
cinco de los considerados más violentos: Soyapango,
Colón, San Pedro Perulapán, San Miguel, Nahuizalco y
Tonacatepeque. Pero, como se explica a continuación,
la violencia que afecta a algunas escuelas no se limita
al delito de homicidios, ni es ajena a las vivencias al
interior de la escuela.
Gráfica 5. Homicidios por grupo de edad, 2010-2014
Cuadro 1. Los 25 municipios más violentos, del 1 de enero al 29 de julio en 2014
EstudiosSociales
DES
Fuente: Policía Nacional Civil, Fiscalía General de la República y Medicina Legal (2010-2014).
Municipio Homicidios
1 San Salvador 1872 Mejicanos 713 Zacatecoluca 624 San Martín 625 Soyapango 626 Santa Ana 577 Apopa 558 Colón 539 Ilobasco 52
10 San Pedro Perulapán 5011 San Miguel 4812 Delgado 4013 Jiquilisco 3714 Usulután 3615 Chalchuapa 3516 Izalco 3417 Cojutepeque 3118 Panchimalco 3119 Quezaltepeque 3020 Ilopango 3021 Nahuizalco 2922 Armenia 2823 Tonacatepeque 2724 Santiago Nonualco 2325 Cuscatancingo 21
Total 1,191
Fuente: Policía Nacional Civil
12
La inseguridad en las escuelas más allá de la percepción
La violencia escolar puede manifestarse de diferentes
maneras y ocurrir dentro o fuera de la escuela39. Entre
los comportamientos violentos que afectan a las
escuelas se encuentran: el vandalismo escolar, las riñas
estudiantiles, la agresión física contra estudiantes y
docentes (incluyendo agresión sexual), y las agresiones
simbólicas derivadas de conceptos discriminatorios
respecto a los docentes o estudiantes u otros miembros
de la comunidad educativa; así como también el
uso de palabras o gestos de intimidación, los cuales
eventualmente podrían convertirse en agresiones físicas.
La violencia escolar no es producida exclusivamente por
causas inherentes a la persona o la ausencia de reglas
disciplinarias fuertes; este es un fenómeno complejo
que puede ser explicado por una combinación de
causas. Los factores externos que pueden explicar
el surgimiento de comportamientos violentos están
asociados con el contexto socioeconómico en el que
opera la escuela; estas se refieren a la pobreza, la
discriminación, el abuso de drogas, el acceso a armas,
conductas abusivas o indiferentes de los padres y
la frecuente exposición a la violencia. Los factores
internos, en cambio, están relacionados con el clima
escolar y las relaciones de convivencia establecidas
a partir de las normas disciplinarias, la edad de los
estudiantes, los estilos de enseñanza y la calidad de las
relaciones entre maestros y estudiantes.
39 Walker, D. (1995). “School violence prevention”. ERIC Digest No. 94. ERIC Clearinghouse on Educational Management. Eugene, OR; y PREAL (2003). “Estrategias para la prevención de la violencia promoción de una cultura de paz en las escuelas”. Serie Prevención de la Violencia Escolar. Año 1, No.1. Santiago, Chile.
Las manifestaciones de violencia que afectan al sistema
educativo no son nuevas, pero generan preocupación e
incrementan la percepción de inseguridad que existe en
el país. A pocos días de haber iniciado el año escolar, en
enero, representantes de las gremiales de docentes de
Bases Magisteriales y el Sindicato de Maestros de EDUCO
(SIMEDUCO) señalaron que muchas escuelas operaban
en contextos violentos en donde el miedo obstaculizaba
cualquier intento de mejorar la calidad40. Un mes
después, se contaban siete estudiantes asesinados
y cuatro desaparecidos, por lo que estas gremiales
insistieron en señalar que la comunidad educativa
era muy vulnerable y que la violencia era una de las
causantes de la deserción escolar41.
Efectivamente, las estadísticas demuestran que la
violencia está afectando a las escuelas, pero es difícil
saber con precisión con qué magnitud. Los casos de
violencia escolar más frecuentes son los homicidios, las
extorsiones y las amenazas, aunque también es posible
encontrar otro tipo de hechos, tales como: suicidios, riñas
estudiantiles y robos. Según la PNC, de 2009 a 2014 se
cuentan 1,571 casos de violencia escolar, siendo 2011 y
2012 los años cuando más delitos contra la comunidad
40 La Prensa Gráfica (20 de enero de 2014). “Gremiales piden mejorar la seguridad en las escuelas”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/01/20/gremiales-piden-mejorar-la-seguridad-en-las-escuelas41 La Prensa Gráfica (19 de febrero de 2014). “Violencia sigue golpeando a comunidad estudiantil”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/02/19/violencia-sigue-golpeando-a-la-comunidad-estudiantil ; y, La Prensa Gráfica (25 de febrero de 2014). “Siete estudiantes asesinados al inicio del año escolar”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/02/25/7-estudiantes-asesinados-al-inicio-del-ao-escolar
Las manifestaciones de violencia que afectan al sistema educativo no son nuevas, pero generan preocupación e incrementan la percepción de inseguridad que existe en el país
Informe de coyuntura social
Educación • Primer semestre de 2014
educativa se han reportado. En contraste, el MINED
apenas ha registrado un tercio de los casos presentados
por la PNC, los cuales colocan al año 2011 como el más
violento (cuadro 2). Las diferencias en la cuantificación
de infracciones que perjudican a las escuelas dificulta
saber cuál es el alcance real de este problema. Esto es
más evidente en lo que respecta a las extorsiones y
amenazas, en donde las cifras reportadas por estas dos
instituciones públicas, presentan discrepancias muy
grandes en todos los años. Esta situación puede deberse
a problemas de registro y/o al temor a denunciar estos
delitos que sienten muchas víctimas, produciéndose así
una subestimación en el conteo de estos casos42.
A pesar de los problemas de medición de la violencia, es
claro que los delitos contra miembros de la comunidad
educativa no han disminuido. Según la PNC, de enero
a julio de 2014, cuarenta y siete escuelas han sido
afectadas por un delito en contra de estudiantes o
42 El Diario de Hoy (23 de abril de 2014). “Mined dice que hay menos casos de amenazas a profesores”. Disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=8728126
13
A pesar de los problemas de medición de la violencia, es claro que los delitos contra miembros de la comunidad educativa no han disminuido
profesores; ya se cuentan diecinueve estudiantes y un
docente asesinados, veintinueve extorsiones y cuarenta y
siete amenazas, por lo que de mantenerse esta tendencia
es probable que estos delitos sean muy cercanos o
equivalentes al número reportado en 2013.
Aunque la mayoría de escuelas en el país sean
relativamente seguras, es un hecho que en las zonas
de mayor riesgo social, las escuelas, los docentes y los
estudiantes están siendo de alguna manera perjudicados.
Pero, la forma como la violencia golpea a muchos
estudiantes no es exactamente igual a la que sufren los
docentes que han sido victimizados.
De los delitos contra estudiantes, los homicidios
representan el 32% seguido por amenazas (19%),
extorsiones (14%) y privación de libertad (8%), en esta
categoría se cuantifican las desapariciones tanto en los
registros de la policía como en los de la Fiscalía General
de la República. Cabe mencionar, que los desaparecidos
son potenciales víctimas de homicidio. Entre los casos de
estudiantes desaparecidos durante el primer semestre
de este año, se menciona el de dos jóvenes del Instituto
Nacional de San Martín43 y una adolescente de dieciocho
43 La Prensa Gráfica (15 de febrero de 2014). “Reportan la desaparición de dos estudiantes”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/02/15/reportan-la-desaparicion-de-dos-estudiantes
Cuadro 2. La violencia escolar de 2009 a julio de 2014 según PNC y MINED
EstudiosSociales
DES
PNC MINED PNC MINED PNC MINED PNC MINED PNC MINED PNC MINED PNC MINEDHomicidios 53 50 49 55 142 139 73 67 35 28 20 18 372 357Suicidios 7 0 12 5 11 1 8 0 9 0 11 0 58 6Riñas estudiantiles 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3Extorsiones 41 8 47 7 90 0 72 0 46 0 29 0 325 15Robos 0 2 0 6 0 4 0 3 0 2 0 0 0 17Amenazas 49 32 69 13 98 79 81 9 94 8 47 2 438 143Ataques 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0Otros (*) 43 0 84 0 53 0 79 0 83 0 36 0 378 0
Totales 193 92 261 89 394 223 313 79 267 38 143 20 1,571 541
Fuentes: Policía Nacional Civil (2014) y Ministerio de Educación (2014), Direcciones Departamentales de Educación, Directores de Centros Educativos,Policía Nacional Civil (Jefaturas de Prevención, UCATI).
(*) Otros incluye estafas, acoso y agresión sexual, privación de libertad, desordenes públicos, usurpación de inmuebles, entre otros delitos.
Totales2009 2010 2011 2012 2013 Julio 2014
Amenazas 19%
Homicidios32%
Extorsiones14% Privación
de libertad 8%
Suicidios 5%
Maltrato infantil
4%
Estafa 1%
Agresión sexualy violación en
menor e incapaz 5%
Acoso y agresión
sexual 8%
Otros 4%
Estudiantes 1,103
Amenazas 55%
Homicidios4%
Extorsiones28%
Suicidios 1%
Maltrato infantil
0%
Estafa 4%
Acoso y agresión
sexual 3%
Otros 5%
Docentes 419
14
años de edad, estudiante del Instituto Thomas Jefferson
de Sonsonate, quien posteriormente se encontró
asesinada junto a otro joven de la misma edad44. Se
presume que, en su mayoría, los asesinatos a estudiantes
ocurren por negarse a realizar acciones ilícitas, pertenecer
a una pandilla o transitar en el territorio de una pandilla
distinta a la que opera en el barrio en el que residen.
Los datos de la policía no reportan ningún caso de
privación de libertad contra docentes, pero a ellos los
delitos que más les afligen son las amenazas (55% de los
casos) y las extorsiones (28%). Un informe sobre violencia
escolar en América Latina y El Caribe señala que, en
la región, las agresiones contra maestros en servicio
parecen ir en aumento y merecen atención. Estas
44 La Prensa Gráfica (7 de Julio de 2014). “Asesinan a alumna de bachillerato en Sonsonate”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/07/07/asesinan-a-alumna-de-bachillerato-sonsonate
Los delitos más comunes contra estudiantes son los homicidios, las amenazas y las extorsiones. Estos dos últimos son los que más afectan a los docentes
constituyen un factor negativo que, sumado a los bajos
salarios y poca capacitación, afectan la calidad educativa
y disminuyen el atractivo por seguir la profesión
docente45. Los hechos delictivos que afectan a las
escuelas ponen en peligro su misión, en tanto generan
una sensación de inseguridad que provoca deserciones
de estudiantes y peticiones de traslados de docentes a
otras zonas46 (gráfica 6).
Cuando la violencia penetra o se origina dentro de la
escuela la misión de la educación está en peligro. Una
escuela segura busca elevar la calidad académica y
promueve relaciones positivas entre los estudiantes y
los maestros. Allí predomina el respeto, la práctica de
valores cívicos y la convivencia pacífica. Si la escuela
es insegura o percibida como tal, tanto a los maestros
como a los estudiantes les puede resultar muy
difícil aprender y para muchos ir a la escuela podría
convertirse en una pesadilla.
45 UNICEF y Plan International (2011). “Violencia escolar en América Latina y El Caribe. Superficie y fondo”. Panamá. Pág. 55.46 Diario El Mundo (18 de julio de 2014). “Solo el 2% de amenazas a docentes serían reales” Disponible en: http://elmundo.com.sv/solo-el-2-de-amenazas-a-docentes-serian-reales ; y, Diario El Mundo (19 de julio de 2014). “Maestros esperan mejor abordaje de amenazas por MINED”. Disponible en: http://elmundo.com.sv/maestros-esperan-mejor-abordaje-de-amenazas-por-mined
Gráfica 6. Delitos contra estudiantes y docentes 2009-2014
Informe de coyuntura social
Educación • Primer semestre de 2014
Nota: Otros delitos incluye estupro, violación presunta, violencia intrafamiliar, violencia contra la mujer, apropiación o retención indebidas, entre otros. En 2013, extorsiones no tiene cifras especificas de estudiantes y docentes. Solo se tiene el dato total. Fuente: Policía Nacional Civil 2009-2014.
15
Aunque no hay información suficiente y confiable para
saber cuál es la incidencia de la violencia dentro de las
escuelas, hay indicios de que este fenómeno también
se manifiesta. Al respecto, algunos hechos reportados
este año lo constatan: el robo de equipo de cómputo
cometido por exalumnos47, la intimidación de elementos
de pandillas a docentes48, la venta de drogas al menudeo
en algunas escuelas49 y la portación ilegal de armas por
parte de estudiantes50. Unos pocos estudios51 sobre la
violencia dentro de las escuelas revelan que en varias
acontecen situaciones de maltrato físico, acoso sexual
e intimidación (“bullying”) contra estudiantes a pesar
de la existencia de normas de convivencia aprobadas
por la comunidad educativa. Además, según el Informe de
Desarrollo Humano 2013 para El Salvador, las escuelas están
pasando de ser espacios de protección a uno de riesgo,
debido al deterioro de la autoridad del docente frente a la
injerencia de estudiantes pandilleros en las aulas52.
47 La Página (8 de febrero de 2014). “Exalumnos de escuela de San Miguel roban equipo de computo valorado en casi $16 mil”. Disponible en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/92550/2014/02/06/Exalumnos-de-escuela-de-San-Miguel-roban-equipo-de-computo-valorado-en-casi-$16-mil- 48 La Prensa Gráfica (5 de marzo de 2014). “Imparable el acoso de pandilleros en las escuelas”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/03/05/imparable-acoso-de-pandilleros-a-las-escuelas49 La Prensa Gráfica (29 de mayo de 2014). “Indagan consumo de drogas en el interior de escuelas”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/05/29/indagan-consumo-de-drogas-en-el-interior-de-escuelas50 La Prensa Gráfica (15 de julio de 2014). “Libres estudiantes que tenían un arma y droga en escuela”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/07/15/libres-estudiantes-que-tenian-un-arma-y-droga-en-escuela51 Algunos de estos trabajos son: Plan Internacional (2009). “Estudio línea de base: campaña aprender sin miedo. Síntesis”. San Salvador, El Salvador; MINED y OXFAM (2007). “Encuesta de opinión sobre la situación de violencia en los centros educativos públicos”, San Salvador, El Salvador; y, un estudio de línea de base realizado sobre la situación escolar de los jóvenes que sirvió de insumo al MINED para diseñar el modelo de Escuelas Efectivas y Solidarias.52 PNUD (2013). Pandillas: el resultado extremo de una sociedad sin oportunidades. “Informe de Desarrollo Humano 2013. Imaginar un
Es interesante señalar que aunque las estadísticas
muestran que menos del 1% de las escuelas y de
miembros de la comunidad educativa han sido víctimas
de violencia escolar, la percepción de inseguridad
en el sistema escolar se presume ser alta. ¿Por qué?
Al parecer, no importa si el porcentaje de docentes y
estudiantes agredidos es pequeño, los delitos contra
ellos siempre conmueven a la comunidad y contribuyen
a crear un clima inhóspito para el aprendizaje. No es
extraño que varios medios de comunicación presten
mucha atención a estos casos. Por otra parte, el miedo a
denunciar, sumado a la falta de estadísticas confiables,
tampoco ayudan a cambiar la percepción negativa que
estos hechos puedan ocasionar, dado que no existe un
set de indicadores estándar que ayude a comprender
el fenómeno de la violencia, así como su intensidad en
distintas escuelas y territorios.
A la fecha no existe un informe público que muestre
estadísticas anuales sobre los casos de violencia que
han estado impactando negativamente a las escuelas
desde hace algunos años. El monitoreo de indicadores y
la recolección sistemática de datos ayudaría a identificar
mejor las necesidades de seguridad de las escuelas y a
nuevo país. Hacerlo posible. Diagnóstico y propuesta.” San Salvador, El Salvador, págs.214-227.
Aunque no hay información suficiente y confiable para saber cuál es la incidencia de la violencia dentro de las escuelas, hay indicios de que este fenómeno también se manifiesta
Aunque las estadísticas muestran que menos del 1% de las escuelas han sido víctimas de violencia escolar, la percepción de inseguridad en el sistema escolar pareciera ser alta
El monitoreo de indicadores y la recaudación sistemática de datos ayudaría a indentificar mejor las necesidades de seguridad de las escuelas y a distribuir mejor los recursos para prevenier la violencia
EstudiosSociales
DES
distribuir mejor los recursos destinados a la prevención
de crímenes y otros delitos. Además, el seguimiento de
los incidentes ayudaría a las escuelas y otras instituciones
locales a identificar jóvenes en riesgo y proveer
servicios adecuados de prevención antes que brote la
violencia53. Considerando lo anterior, como se explica
a continuación, un reto pendiente y urgente es diseñar
e implementar estrategias efectivas para prevenir la
violencia escolar.
Las estrategias para prevenir la violencia dentro y fuera de la escuela
En los últimos cinco años, se ha implementado una
variedad de acciones para promover escuelas seguras.
A continuación se describen brevemente los planes y
programas del sector público que son considerados
más importantes.53 Small, M. & Dressler Tetrick, K. (2001). School violence: an overview. “Juvenile Justice Journal”, Vol. VIII, No. 1. Disponible en: https://www.ncjrs.gov/html/ojjdp/jjjournal_2001_6/jj1.html
16
En los últimos cinco años, se ha implementado una variedad de acciones para promover escuelas seguras
De 2004 a 2009, se desarrolló el modelo Escuelas
Efectivas y Solidarias en noventa y cinco centros escolares
urbanos seleccionados en coordinación con el Ministerio
de Gobernación, la PNC y otras entidades relacionadas
con la prevención de la violencia juvenil54. Este modelo
requería el establecimiento de planes para mejorar la
convivencia y prevenir la violencia, la atención sicológica
para miembros de la comunidad educativa, el uso de
estrategias de mediación escolar, la realización de talleres
vocacionales para los jóvenes, acciones de formación
para la vida (liderazgo, educación sexual, etc.), cursos de
educación artística y deportiva, y, además, capacitaciones
para el equipo docente. Sin embargo, este modelo fue
revisado y delimitado a la formación en valores a través
de la recreación, el deporte y el arte, sustituyéndose, en
2010, por el programa “Un sueño posible: un estudiante
integralmente formado”. Al programa “Sueño Posible”
se sumó el “Plan de Atención Integral” a través del cual
se recomendaban medidas de control para prevenir
comportamientos violentos en el aula55. Por ejemplo,
controlar la asistencia, reportar ausencias de estudiantes
y cuidar zonas, entre otras medidas coercitivas que,
aplicadas sin compensar adecuadamente con acciones
que busquen desarrollar un clima de confianza, pueden
profundizar el estrés y entorpecer la labor educativa.
En 2012, un paso importante, pero aún muy tímido, ha
sido la definición de la “Estrategia Nacional de Prevención
de la Violencia” (ENPV) y el reconocimiento oficial del
papel que debe desempeñar la política social en esta
54 MINED (2009). “Informe Analítico del Plan 2021”. Pág. 70.55 Cuéllar-Marchelli, H. (2010). Op. Cit. Pág. 69.
Un paso importante pero tímido, ha sido la definición de la “Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia” y el reconocimiento del papel que debe desempeñar la política social en esta materia
Informe de coyuntura social
Educación • Primer semestre de 2014
17
materia56. La estrategia se concentra en la prevención
primaria y secundaria, así como en los individuos y grupos
poblacionales vulnerables, especialmente afectados por
la violencia y el delito (cuadro 3). También delimita su
campo de acción en los tipos de prevención centrados en
el ámbito comunitario que apuntan al desarrollo social.
Así define a la familia, la escuela y la comunidad como
tres ámbitos importantes de acción, a la municipalidad
como el espacio territorial para actuar y a la escuela
como un medio para promover la convivencia pacífica.
La estrategia establece, además, la necesidad de
coordinar esfuerzos, realizar trabajo intersectorial, así
como labores de monitoreo y evaluación.
Un año después del lanzamiento de la ENPV, el MINED
señaló que el modelo de Escuela Inclusiva de Tiempo
Pleno57 (EITP) es la estrategia principal de mejoramiento
de la calidad educativa que, junto con otros programas,
contribuirá a contrarrestar la influencia negativa de las
pandillas en las escuelas ubicadas en zonas vulnerables58.
Contrariamente, algunos docentes opinan que la
56 Gobierno de El Salvador (2012). “Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia”, San Salvador.57 La Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno es la estrategia actual de transformación de las escuelas del MINED. Esta tiene como propósito minimizar la deserción e impulsar un nuevo modelo pedagógico que responda a las necesidades de la comunidad contando con una jornada escolar extendida que permita invertir más tiempo en los procesos de aprendizaje y actividades prácticas dentro y fuera del aula.58 La Página (11 de junio de 2013). “Educación busca alejar a jóvenes de la delincuencia con escuelas de tiempo pleno”. Disponible en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/82835/2013/06/10/Educacion-busca-alejar-a-jovenes-de-la-delincuencia-con-escuelas-de-tiempo-pleno
implementación de este modelo, que proyecta crear
155 redes con 2,000 centros escolares en los territorios,
podría aumentar la rivalidad entre pandillas opuestas, si
sus zonas de control no son respetadas59.
En 2013, también se creó una Comisión de Seguridad
integrada por representantes del MINED, el Ministerio
de Justicia, la Fiscalía General de la República, la PNC
y los gremios magisteriales, para definir una política
de seguridad interinstitucional. Como primer paso,
dicha comisión dispuso que para su implementación se
debían crear 14 Gabinetes de Gestión Departamental,
14 Consejos Consultivos de Educación Departamentales,
120 Consejos Consultivos de Educación Municipales, 345
Consejos Consultivos de Educación Comunales y otras
organizaciones 60. Lo interesante de esta iniciativa es la
gran cantidad de instancias que se han creado para su
implementación. Este esfuerzo ciertamente mantendrá
alerta a muchos involucrados sobre el tema en cuestión;
pero, al final, lo que verdaderamente importa es que los
directores y docentes de las escuelas cuenten con: el
59 El Mundo (24 de febrero de 2014). “El peligro de las escuelas a tiempo pleno”. 60 Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial (24 de septiembre de 2013). “Autoridades dan a conocer el plan de prevención y seguridad escolar”. Disponible en: http://elmundo.com.sv/el-peligro-de-las-escuelas-a-tiempo-pleno http://www.gobernacion.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&catid=1:noticias-ciudadano&id=1872:autoridades-dan-a-conocer-plan-de-prevencion-y-seguridad-escolar&Itemid=77
Cuadro 3. Características de la prevención primaria, secundaria y terciaria
EstudiosSociales
DES
Población objetivo Propósito Tipo de instrumentos de
política pública empleados
Primaria Toda la población. Satisfacer derechos de
las personas
Política social: educación, salud, vivienda, empleo,
servicios básicos
Secundaria
Personas y/o grupos en situación de riesgo de involucrarse de manera sistemática o
permanente en patrones de comportamiento con ictuados con la ley
Evitar que personas en riesgo cometan delitos
Instrumentos y medidas especializadas
Terciaria Personas que ya cometieron delitos, que
han sido sancionadas por ello y que se encuentran cumpliendo penas
Evitar la reincidencia de personas que ya
cometieron delitos
Fuente: Gobierno de El Salvador (2012). “Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia”. San Salvador. Noviembre d e 2012, pág. 13.
conocimiento necesario en materia de prevención, los
recursos para implementar planes de acción y el apoyo
de la PNC y otras instituciones públicas en la protección
de las escuelas y la reducción de hechos delictivos en
las comunidades.
Finalmente, desde hace más de una década, el MINED
y la PNC ejecutan un convenio de prevención y
protección escolar (Plan Escuela Segura) a través del
cual protegen a cerca de 788 centros escolares en
municipios violentos. Bajo este convenio actualmente
se ejecutan diferentes medidas, tales como: el Plan
Corredores Escolares Seguros, para proteger a
estudiantes y docentes en tránsito hacia la escuela o sus
hogares; charlas preventivas y actividades recreativas
en vacaciones; el Plan Liga Atlética Deportiva; el Plan de
Educación y Seguridad Vial; y el Proyecto de Educación y
Entrenamiento para Resistir a Pandillas –conocido como
GREAT-, entre otras acciones para prevenir la violencia.
Para fortalecer el trabajo de la policía, en marzo de 2014,
el gobierno anunció que ampliaría en 5,000 soldados el
número de efectivos militares que ya estaban realizando
tareas de seguridad ciudadana en las calles. También se
pondrían a disposición dos soldados por cada policía a
18
Los esfuerzos de prevención se concentran en proteger a las escuelas amenazadas por factores externos. Esto coincide con la apreciación de que la violencia ocurre mayormente fuera de la escuela
cargo de custodiar escuelas, por lo que se contaría con
788 agentes y 1,576 soldados para ofrecer protección a la
comunidad educativa61.
Al examinar este listado de medidas, puede observarse
que la mayor parte de los esfuerzos están concentrados
en brindar protección a las escuelas amenazadas por
factores externos. Esto coincide con el discurso oficial
de que el problema de la violencia ocurre mayormente
fuera de las escuelas y no en el seno de las aulas. A
manera de ilustración, cuando se le preguntó al Ministro
de Educación del gobierno anterior que pensaba acerca
de los asesinatos a estudiantes en los primeros meses
61 La Página (4 de marzo de 2014). “Gobierna destina 5 mil militares más para tareas de seguridad”. Disponible en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/93386/2014/03/04/Gobierno-destina-5-mil-militares-mas-para-tareas-de-seguridad ; y, La Prensa Gráfica (7 de marzo de 2014). “Verifican plan Escuelas Seguras en La Libertad y San Salvador”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/03/07/verifican-plan-escuelas-seguras-en-la-libertad-y-san-salvador
Informe de coyuntura social
Educación • Primer semestre de 2014
19
de 2014, este respondió: “esta es una situación que se
ha dado en anteriores ocasiones y la policía siempre
está sobre la jugada, está investigando. Dentro de los
centros escolares no hay problema alguno, allí hay total
seguridad, el problema está en los alrededores”62. No
existe suficiente evidencia para aceptar o negar esta
afirmación contundentemente. Lo único cierto es que
la información disponible sugiere que el problema de
la violencia escolar también es real al interior de varias
escuelas y merece la debida atención.
Conclusiones y recomendaciones
Es incuestionable que la inseguridad ciudadana que
experimenta el país también afecta a las escuelas. La
ausencia de estadísticas confiables y estudios dificulta la
comprensión de este fenómeno, sus efectos y el grado real
de penetración en el sistema educativo. Pero, la limitada
información disponible indica que la violencia escolar está
impactando a un puñado de escuelas extra e intramuros.
Aunque el MINED ha atendido oportunamente
estas señales de alarma, sus respuestas han sido
esencialmente reactivas y carecido de un visión
integral que le permita asegurar la protección escolar
y reivindicar la misión de la educación. Es decir, asumir
el compromiso de salvaguardar las escuelas, con ayuda
de otras instituciones y miembros de la comunidad; y,
a su vez, educar para la ciudadanía, empoderando a los
62 La Prensa Gráfica (25 de febrero de 2014). “Siete estudiantes asesinados al inicio del año escolar”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/02/25/7-estudiantes-asesinados-al-inicio-del-ao-escolar
docentes para saber qué hacer frente al problema de la
violencia escolar.
Es difícil intentar mejorar la calidad de los servicios de
educación en contextos violentos, pero no imposible.
La escuela no puede tener control sobre todo lo que
sucede a su alrededor, por lo que el apoyo de otras
instituciones en la promoción de la seguridad ciudadana,
el fortalecimiento del capital social y el desarrollo es
clave. No obstante, hay varias tareas pendientes.
En primer lugar, es necesario diseñar e implementar una
estrategia integral para contrarrestar la violencia escolar
que esté fundamentada en una mejor comprensión
de este fenómeno. Para esto, se necesitan estadísticas
confiables, indicadores estándar y estudios que permitan
determinar la magnitud del problema de la inseguridad,
si es generalizado o está concentrado en pocas escuelas.
En segundo lugar, hay que ordenar las acciones de
distintas instituciones en función de los mismos objetivos
en los distintos territorios -algunos más violentos y
pobres que otros- evitando la duplicación de esfuerzos.
En tercer lugar, es vital establecer mecanismos y recursos
financieros para apoyar a los docentes que laboran en
contextos violentos y ayudar a prevenir la violencia desde
las escuelas. En concreto, a los docentes se les debe
facilitar el conocimiento y las herramientas para detectar
tempranamente a los estudiantes con problemas de
conducta y disponer de la asesoría de sicólogos y
trabajadores sociales que oriente su trabajo.
Y, en cuarto lugar, es importante mirar a los planes de
prevención de la violencia desde los centros educativos
de una manera distinta. Estos deben responder a las
características y necesidades de los estudiantes en
contextos específicos y facilitar el establecimiento de
climas propicios para el aprendizaje. La experiencia
Aunque el MINED ha atendido las señales de alarma, sus respuestas han sido reactivas. Hace falta un visión integral que asegure la protección y la prevención de la violencia desde las escuelas
EstudiosSociales
DES
20
ha demostrado que, en la práctica, en la misma
escuela pueden coexistir estudiantes con un nivel
típico de desarrollo y otros en situación de riesgo
social o propensión a delinquir63. Por ende, algunas
escuelas no deben limitarse a aplicar medidas
primarias de prevención de la violencia, las cuales
siempre son iguales para todos, tales como: exigir el
cumplimiento de normas disciplinarias y la aplicación
del manual de convivencia. Habrá escuelas en donde
63 Walker, H.M & Shinn, M. (2002). Structuring school-based interventions to achieve integrated primary, secondary and tertiary prevention goals for safe and effective schools. En Shinn, M. (Editor). “Inteventions for Academic behaviour problems II: preventive and remedial approaches. National Association of School Psychologist. Bethesda, MD, U.S.A. Págs. 1-25.
Informe de coyuntura social
Educación • Primer semestre de 2014
la presencia de estudiantes en riesgo con problemas
serios de conducta requerirá la implementación de
medidas preventivas secundarias. Estas son acciones
especializadas e intensivas, diseñadas para grupos
pequeños o individuos, como por ejemplo: las tutorías
personalizadas y los programas para el autocontrol
de conductas agresivas. También es posible que
existan escuelas con estudiantes a quienes se les
ha comprobado su participación -o propensión
a participar- en actividades delictivas o actos de
vandalismo o sufren algún trastorno mental que
requieran otro tipo de atención.
21
El caso del dengue en El Salvador
En el ámbito mundial, las enfermedades infecciosas
suponen una considerable carga para las personas y
el cuidado de la salud, cobran un importante número
de vidas y afectan de forma desproporcionada
principalmente a las poblaciones más desfavorecidas64.
Empero los notables avances en la investigación y
tratamientos médicos, las enfermedades infecciosas
siguen siendo una de las principales causas de muerte
en todo el mundo. Según las estimaciones más recientes
sobre la mortalidad global por causas específicas, el 17%
del total de las muertes en el mundo, fueron producidas
por enfermedades de naturaleza infecciosa65.
64 Lashley FR. (2006). Emerging Infectious Diseases at the Beginning of the 21st Century. Online J Issues Nurs. 2006. Disponible en: http://www.medscape.com/viewarticle/528306_1 65 Dato calculado a partir de la información de la base de datos del resumen de estimaciones globales de mortalidad por enfermedad y lesión 2000-2012. OMS (2014) disponible en: http://www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/estimates/en/index1.html
Existen enfermedades que en el pasado tuvieron
determinado nivel de control, cuya incidencia ha
aumentado significativamente en los últimos años, y que
después de no constituir un problema de salud, aparecen
a menudo cobrando proporciones epidémicas66. Estas
se conocen como enfermedades reemergentes y su
aparición puede obedecer a factores como fallas en
los sistemas de vigilancia epidemiológica, control
insuficiente de la población de mosquitos portadores
de enfermedades, suspensión de los sistemas de
abastecimientos de agua y saneamiento, acercamiento
de la fauna silvestre a los asentamientos humanos por la
deforestación, entre otros67.
La infección por el virus del dengue es un ejemplo
de enfermedad reemergente, en cuyo aparecimiento
converge una combinación de factores sociales,
económicos, políticos y ambientales. El Salvador, al
igual que la mayoría de los países de la región, ha
66 Suárez Larreinaga, C. L. y Berdasquera Corcho, D. Enfermedades emergentes y reemergentes: factores causales y vigilancia. Rev Cubana Med Gen Integr [online]. 2000, vol.16, n.6, pp. 593-597. ISSN 1561-3038.67 Ibíd.
Salud
Las enfermedades infecciosas reemergentes: un creciente desafío para la salud pública
Las enfermedades infecciosas reemergentes son de gran importancia para la salud pública, por la carga que representan para los seres humanos y los sistemas sanitarios
Los factores que intervienen en la aparición de enfermedades infecciosas son complejos y están interrelacionados en una extensa variedad de maneras
EstudiosSociales
DESSalud • Primer semestre de 2014
22
experimentado un acelerado incremento en la incidencia
de esta enfermedad, convirtiéndose en un serio
problema de salud pública.
Esto se manifiesta en el hecho que la coyuntura sanitaria
giró predominantemente en torno al tema, durante el
primer semestre de este año.
En esta sección se resumen brevemente algunos
antecedentes históricos de la infección por dengue, se
analizan los factores determinantes que contribuyen a su
aparición, se describen las políticas para su control en el
país, y la opinión de diferentes actores respecto al tema;
se concluye con algunas reflexiones finales.
Breve antecedente de la reemergencia del dengue
Clínicamente, la fiebre del dengue se ha reconocido
por más de 200 años. Durante los siglos XVIII y XIX la
enfermedad se produjo en epidemias intermitentes que
afectaron a Asia y a las Américas, y que se producen con
intervalos de hasta varias décadas68. Finalmente, fue
controlado de forma efectiva desde 1946 hasta finales
de la década de 1970, como resultado del programa
de erradicación del vector dirigido por la Organización
Panamericana de la Salud (OPS)69, cuando diecinueve
países latinoamericanos fueron certificados como
“libres del mosquito transmisor”. Esta exitosa campaña
68 Monath, T. (1994) “Dengue: The risk to developed and developing countries”. Proc. Nati. Acad. Sci. USA Vol. 91, pp. 2395-2400, Washington 1994.69 Gubler, Duane. (2005). “The emergence of epidemic dengue fever and dengue hemorrhagic fever in the Americas: a case of failed public health policy”. Revista Panamericana de Salud Pública, 17(4), 221-224. 2014. http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1020-
fue posteriormente interrumpida, pues el control del
vector ya no se percibía como una situación apremiante
y se priorizó la necesidad de destinar recursos a otras
enfermedades más urgentes. A raíz de esta decisión,
algunos países de la región fueron reinfestados por el
Aedes aegypti en 1967 y los primeros informes de la
fiebre del dengue ocurrieron poco después en 196870.
La primera gran epidemia de dengue ocurrió en Cuba
en 1981; a un costo de más de US$103 millones, ésta
fue controlada y a partir de allí, la región no tuvo nuevas
epidemias durante los siguientes siete años71. Durante
la década de 1980 un promedio de 91,000 casos fueron
reportados anualmente por 25 países. Durante el período
comprendido entre 2000 y 2006, se reportó un promedio
de 545,000 casos todos los años por 44 países72.
En el siguiente apartado se describe brevemente la
situación del dengue en la región para conocer el
contexto en el que se desarrolla esta enfermedad.
Situación del dengue en la región
Se calcula que anualmente, entre 50 y 100 millones de
infecciones por el virus del dengue se producen en el
mundo y que más del 40% de la población mundial
está en riesgo de contraerlo73, convirtiéndose de esta
70 Tapia-Conyer, R., Betancourt-Cravioto, M., Méndez Galván, J. (2012) “Dengue: an escalating public health problem in Latin America” Paediatrics and International Child Health VOL. 32 NO. S1. 2012 71 Kourí, G. (2011). “Dengue -a growing health problem in the Americas” Revista Cubana de Salud Pública; 37(Supl):616-618. 2012.72 Gómez-Dantés, H., Ramsey Willoquet, J. (2009) “Dengue in the Americas: challenges for prevention and control” Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, 25 Sup 1:S19-S31, 2009. 73 Organización Mundial de la Salud. (2013) “Dengue y dengue hemorrágico” Nota descriptiva no. 117. Septiembre 2013. http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs117/es/
La reemergencia del dengue se favoreció por el crecimiento acelerado de la población, la urbanización y la resultante adaptación del vector para convivir adyacente al ser humano
El dengue es uno de los problemas sanitarios y socioeconómicos de mayor preocupación global, pues pone en riesgo la salud de más de 2.5 billones de personas en el mundo
Informe de coyuntura social
Salud • Primer semestre de 2014
23
manera en la enfermedad transmitida por mosquitos,
más importante en el mundo74. De los casos reportados
cada año a la Organización Mundial de la Salud
(OMS), el 60% corresponden a la región americana,
predominantemente a Latinoamérica75. Solo en 2013,
se registraron 2.3 millones de casos −37,687 de dengue
grave− y 1,280 muertes en el continente americano76.
Desde su reaparición, esta enfermedad ha afectado a casi
todos los países de la región, y el número de casos ha
aumentado de 1,033,417 en los años ochenta a 2,725,405
en los años noventa, hasta 4,759,007 entre 2000 y 2007.
La gráfica 7 muestra los casos de dengue y dengue grave
en América, incluyendo las tasa de incidencia, el número
de muertes y tasa de letalidad para el año 2010. Para la
semana epidemiológica 50 de 2011, se habían registrado
más de un millón de casos en la mayoría de los países
de América Latina, con más de 18,000 casos de dengue
grave y 716 muertes y los cuatro serotipos del virus
circulando en la región.
74 Tapia-Conyer, R., Betancourt-Cravioto, M., Méndez Galván, J.(2012) “Dengue: an escalating public health problem in Latin America” Paediatrics and International Child Health VOL. 32 NO. S1. 2012.75 Ibíd.76 Organización Mundial de la Salud. (2013) “Dengue y dengue hemorrágico” Nota descriptiva no. 117. Marzo, 2014. http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs117/es/
A pesar del considerable número de casos, pocas son
las valoraciones que se han realizado sobre el impacto
económico del dengue. De las disponibles, algunas
calculan que la carga económica de la enfermedad
para la región de las Américas entre 2000 y 2007, tuvo
un costo promedio anual de US$2,100 millones con
variaciones entre US$900 mil millones (2004) y US$3,100
millones (2007), años cuando se registraron la menor y
mayor incidencia, respectivamente77. Aproximadamente
el 60% de esta carga corresponde a costos indirectos
producidos por pérdida de productividad, en la
medida que los casos no fatales afectan a los hogares,
empleadores y gobiernos, pues las muertes suman
solamente un 2.6% del costo total de la enfermedad78.
Pese a la falta de información sobre el impacto
económico del dengue en la región en términos de
gastos por la enfermedad, se estima que las pérdidas
asociadas al dengue son del mismo orden de magnitud
que los de la tuberculosis, enfermedades de transmisión
sexual (excluyendo VIH-sida), enfermedad de Chagas,
leishmaniasis o parasitosis intestinales79.77 Fundación Centro de Estudios Epidemiológicos (2012). “Boletín epidemiológico”. Argentina. Marzo 2012 http://www.fidec-online.org/images/files/semana%2010_2012.pdf 78 American Journal of Tropical Medicine and Hygiene. (2011) “Economic Impact of Dengue Illness in the Americas”. Febrero 2011. http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC3029168/ 79 Torres, J., Castro J., “The health and economic impact of dengue in Latin America” Cad. Saúde Pública, 23 Sup 1:S23-S31, Rio de Janeiro, 2007.
Gráfica 7. Casos de dengue y dengue grave en América: tasa de incidencia y número de muertes, 2010
EstudiosSociales
DES
Fuente: Elaboración propia con base en datos obtenidos de Tapia-Conyer, R., Betancourt-Cravioto, M., Méndez Galván, J. (2012) “Dengue: an escalating public health problem in Latin America”
0
200,000
400,000
600,000
800,000
1,000,000
1,200,000
1,400,000
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
América del Norte, Centroamérica y México
Region Andina Zona Sur Caribe Hispano Caribe
Tasa de incidencia/100,000 Muertes Dengue grave Fiebre del dengue
Por tanto, es evidente que la morbilidad de esta
infección, genera importantes costos para los sistemas
de salud, principalmente en países con limitados
presupuestos sanitarios, como es el caso de El Salvador,
cuya situación se describe a continuación.
Situación del dengue en El Salvador
Actualmente El Salvador es un país hiperendémico de
dengue80; sin embargo, en 1965 fue declarado como país
libre del vector transmisor, reapareciendo años después
para ocasionar la primera epidemia de 1978. Desde
entonces, la tendencia ha ido en aumento, alternando con
período cíclicos de epidemias durante la última década81.
80 Cuando dentro de un mismo país o sitio geográfico, circulan simultáneamente varios serotipos del virus. 81 Ministerio de Salud (2012) “Lineamientos técnicos para el abordaje del dengue”. El Salvador, agosto 2012.
En 2012 se registró un reporte histórico de casos
confirmados de la enfermedad, con un total de 12,868
casos, de los cuales el 5.7% fueron casos de dengue
hemorrágico82. La gráfica 8 muestra la tendencia
creciente de la incidencia observada en las pasadas dos
décadas en el país.
82 Ministerio de Salud (2014). “Tendencias 1990-2012” disponible en: http://www.salud.gob.sv/images/tendencias_1990-2012/Tendencias_enfermdades_1990-2012_graficas.pdf
24
En las últimas dos décadas, la incidencia de casos en El Salvador ha registrado un incremento constante, representando un importante desafío para la salud pública del país
Gráfica 8. Tendencia de casos confirmados de dengue. El Salvador 1990-2012
Informe de coyuntura social
Salud • Primer semestre de 2014
Fuente: Ministerio de Salud (2014) “Tendencias 1990-2012”
2,623
1,273 884
446 668
6,167
632 368
1,206 556
3,248
1,190
5,087
3,933
6,567
8,383 9,119
6,286
1,431
7,965
8,979
7,469
12,868
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
25
En 2014, el dengue hizo su aparición de forma temprana.
Para la primera semana de febrero, se contabilizaron 718
casos confirmados de la enfermedad, lo que representa
un 82% más que el año previo para el mismo período83. Ya
para la semana epidemiológica 30 (SE30) que comprende
del 20 al 26 de julio, un total de 23,648 casos sospechosos
habían sido notificados (incremento del 71% con respecto
a 2013) de los cuales 8,033 eran casos confirmados, lo que
equivale a un incremento del 90% con respecto al mismo
período del año previo (gráfica 9).
Dos semanas después (SE32, del 3 al 9 de agosto),
3,426 casos sospechosos se sumaron a los registros −un
promedio de 1,713 casos por semana, para un total de
27,074, de los que 9,298 (34%) son casos confirmados y
268 casos corresponden a dengue grave (3%)84.
A este escenario se suma el hecho que en junio del
corriente año, el Ministerio de Salud (MINSAL) reporta
el brote de una enfermedad exantemática (rash) febril,
que se acompaña de dolores articulares debilitantes,
en los municipios de Ayutuxtepeque, San Salvador,
Mejicanos y San Vicente, de la cual no existe reporte
previo en el país, y que presumiblemente está asociada
al virus chikungunya.
Según la Organización Mundial de la Salud (OMS),
desde 2004, el chikungunya ha alcanzado proporciones 83 Diario de Hoy (13 de febrero de 2014) “Los casos de dengue aumentan en un 80 por ciento en relación a 2013” disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=8555287 84 Ministerio de Salud (2014) “Boletín de prensa Nº. 32 / año 2014 (Periodo: 3 al 9 de Agosto de 2014)” disponible en: www.salud.gob.sv
epidémicas y a partir de marzo de 2014 ha habido
más de 8,000 casos sospechosos en la región de las
Américas85. Hasta la SE32 (3 al 9 de agosto), el MINSAL
registra un total de 3,575 casos de la enfermedad86.
Debido a que esta infección es transmitida por el mismo
vector que el virus del dengue, es altamente probable
que la enfermedad se extienda a todo el territorio
nacional (gráfica 10).
En definitiva, la tendencia que muestra la incidencia del
dengue hasta ahora, hace suponer que, en efecto, las
estrategias para controlar la situación no están siendo
efectivas y es de esperar que un mayor número de
casos se produzca, si no se toman medidas urgentes
adecuadas para su control, generando importantes
costos para el sistema sanitario.
De acuerdo con una revisión sistemática sobre la carga
del dengue y el uso de los recursos sanitarios y los costos
asociados en la región latinoamericana (1995-2010),
para 2005 en El Salvador, la duración de la estancia en la
sala de cuidados generales de un paciente con dengue
era de 3.8 días, la duración promedio de la enfermedad
en pacientes hospitalizados de 11 días, para pacientes
ambulatorios fue de 12 días, los costos directos e
indirectos generados por cada consulta era de US$88
85 Organización Mundial de la Salud. Chikungunya, nota descriptiva no.327 Marzo 2014. Disponible en http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs327/es/ 86 La Prensa Gráfica (14 de agosto de 2014) “Casos de chikungunya siguen al alza: 654 reportes nuevos en una semana“ disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/08/14/casos-de-chikungunya-siguen-al-alza-654-reportes-nuevos-en-una-semana
Gráfica 9. Casos sospechosos y confirmados hasta la semana epidemiológica 30. Años 2010-2014
EstudiosSociales
DES
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Salud. 2014.
16,728
5,644
17,617
13,848
23,648
6,489
1,738
3,894 4,227
8,033
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
2010 2011 2012 2013 2014 N
úmer
o de
cas
os
Sospechosos Con rmados
26
dinámica de la transmisión del dengue y que exacerban
en gran medida la situación. Éstos, se describen en el
siguiente apartado.
Factores determinantes que influyen en la prevalencia del dengue
Los factores sociales y económicos relacionados, en
gran medida, con el estilo de vida, los desplazamientos
poblacionales de las áreas rurales hacia las urbanas
y el costo por ingreso de US$45787. En concordancia, el
Viceministro de Políticas de Salud reveló que el gobierno
invierte más de US$100 al día por cada paciente con
dengue, aunque la cifra aumenta a US$1,000 si la
persona necesita ser ingresada en una Unidad de
Cuidados Intensivos (UCI)88.
Por tanto, de continuar la tendencia actual, el
sector salud necesitará en los años venideros, una
mayor cantidad de recursos (humanos, económicos,
infraestructura, etc.) destinados a la atención de la
enfermedad, representando esto una carga para el
sistema sanitario, cada vez más insostenible.
Un aspecto importante a considerar son los factores
determinantes que están estrechamente ligados a la
87 Ibíd. 88 Diario Colatino (12 de junio de 2014) “Sancionarán personas que no cooperen en combate contra dengue” disponible en: http://nuevaweb.diariocolatino.com/sancionaran-personas-que-no-cooperen-en-combate-contra-dengue/
Su incremento se asocia con el rápido crecimiento de la población, las migraciones, la urbanización no planificada, la variación climática, la contaminación ambiental y el inadecuado suministro de agua, que facilitan la propagación efectiva
Gráfica 10. Casos de Chikungunya
Informe de coyuntura social
Salud • Primer semestre de 2014
1,119 1,147
1,264 1,300 1,512
1,775 1,969
2,345
3,575
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
16 de junio 19 de junio 23 de junio 24 de junio 03 de julio 17 de julio 24 de julio 5 de agosto 14 de agosto
Fuente: Elaboración propia de acuerdo con las siguientes notas de prensa escrita: La Prensa Gráfica (16 de junio de 2014) “Reportan 1,119 casos de chikungunya.” disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/06/16/reportan-1119-casos-de-chikungunya. Diario Colatino (19 de junio de 2014) “Protección Civil emite alerta amarilla en siete municipios por virus Chikungunya” disponible en: http://nuevaweb.diariocolatino.com/proteccion-civil-emite-alerta-amarilla-en-siete-muni-cipios-por-virus-chikungunya-2/. El Diario de Hoy (23 de junio de 2014) “La fiebre chikungunya se propaga en 15 municipios” disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47862&idArt=8881046. El Diario de Hoy (25 de junio de 2014) “En alerta nacional por el dengue y la chikungunya” disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=8887136. Diario El Mundo (17 de julio de 2014) “Tres municipios más con casos de chikungunya” disponible en: http://elmundo.com.sv/tres-municipios-mas-con-casos-de-chikunguna. Diario El Mundo (24 de julio de 2014) “Con-tinúa propagación de fiebre chikungunya” disponible en: http://elmundo.com.sv/continua-propagacion-de-fiebre-chikunguna. El Diario de Hoy (5 de agosto de 2014) “Más de 2 mil casos de chikunguña en El Salvador” disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=8995771. La Prensa Gráfica (14 de agosto de 2014) “Casos de chikungunya siguen al alza: 654 reportes nuevos en una semana“ disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/08/14/casos-de-chikungunya-siguen-al-alza-654-reportes-nuevos-en-una-semana
27
y la consecuente urbanización desordenada de las
ciudades, las condiciones de las viviendas, pobreza, bajo
nivel educativo y el acceso continuo a agua potable,
son factores decisivos en la compleja dinámica de la
transmisión y en la conservación de la endemia89. El
comportamiento de estos determinantes en el país, se
detallan brevemente a continuación.
El desplazamiento poblacional es un fenómeno habitual
en El Salvador. Se estima que el 24% de los pobladores
rurales opta por emigrar internamente y de estos, el
13% lo hace hacia el área metropolitana del gran San
Salvador90. Siendo San Salvador el departamento en
donde se concentra una cuarta parte de la población
(27.3%), por lo cual tiene una altísima densidad
poblacional −1,768 habitantes91 por km2. La búsqueda
de mejores oportunidades de trabajo en las urbes,
también determina la migración rural-urbana, según los
datos más recientes del censo poblacional, el 63% de
los salvadoreños residían en entornos urbanos mientras
que solo un 37% viven en el área rural92. Esto, sin duda,
favorece el crecimiento desordenado de las ciudades, el
hacinamiento, la contaminación ambiental y condiciones
sanitarias y de vivienda deplorables, que contribuyen a
perpetuar la transmisión de la infección.
89 Kourí, G., Pelegrino, J., Munster, B.M., Guzmán, M. (2007) “Sociedad, economía, inequidades y dengue”. Rev Cubana MEd Trop; 59 (3) 177-85. 2007.90 Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente (2003) “La pobreza rural y el medio ambiente en El Salvador. Lecciones para medios de vida sostenibles”. Junio 2003.91 Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC) (2007) “VI Censo de Población y V de Vivienda 2007”. El Salvador. Abril 2008.92 Ibíd.
Los más pobres y vulnerables a menudo soportan la carga de la enfermedad, ya que suelen vivir en áreas en las que las condiciones son favorables para la multiplicación certera del vector
Otro factor que incide en la prevalencia de dengue, es
la pobreza. Según la Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples, 2012, el porcentaje de salvadoreños que vivían
en situación de pobreza fue de 40.7%, aproximadamente
2,542,314 de personas93. Y aunque el dengue y el
chikungunya, no son enfermedades exclusivamente
relacionadas con la pobreza −pues impactan a todos
los estratos sociales− lo que varía indudablemente, son
las condiciones asociadas con el nivel socioeconómico
y que influyen en la interacción humano-vector y en la
capacidad de las personas de atender otras necesidades
diferentes a sus prioridades de subsistencia.
Al considerar el nivel educativo como factor
determinante, OPS/OMS señala que a mayor
analfabetismo, mayor incidencia en el dengue94. En
2012, el país registraba una tasa de analfabetismo de
12% en personas de 15 años o más95, lo que implica
que, todavía una importante proporción de la población
sobrelleva un factor adicional determinante de la
incidencia de esta enfermedad.
Igualmente, el informe de Desarrollo Humano 2013
destaca que, uno de los principales problemas del
país en cuanto al nivel educativo, es que la tasa de
escolaridad promedio ha crecido muy lentamente en
los últimos 20 años, (3.2 grados en 1992 a 6.4 grados en
2012) y si se considera que para que las probabilidades
de caer en la pobreza se reduzcan, una persona debe
tener como mínimo 10 años de escolaridad, este
dato es desalentador. De hecho, se señala que el
10% más pobre de la población salvadoreña apenas
había completado tres años de escolaridad en
comparación con los casi 10 años del 10% más rico96.
93 Dirección General de Estadística y Censos (2013). Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2012. Ministerio de Economía, San Salvador, El Salvador.94 Programa Regional de dengue OPS/OMS (2014). “Estado del Arte para la prevención y control del dengue en las Américas” Washington DC, Mayo 2014.95 Calculado con base en información de la DIGESTYC (2013) “Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2012”. El Salvador, mayo 2013.96 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2013) “Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013” San Salvador 2013. Pgs. 156, 250.
EstudiosSociales
DES
28
Lo antes expuesto es particularmente importante en
la incidencia de la infección, visto desde la perspectiva
que “sin educación es imposible percibir el riesgo y
con hambre, es imposible priorizar las actividades de
prevención y control cuando el objetivo primario de la
población es subsistir”97.
La variación climática y los fenómenos naturales,
también tienen un papel determinante en enfermedades
transmitidas por vectores como el dengue, pues la
distribución geográfica de las poblaciones de insectos
vectores está relacionada con patrones de temperatura,
lluvia y humedad. La elevación en la temperatura
acelera la tasa de metabolismo en los insectos y se
incrementa el desove (puesta o depósito de huevos) y
su frecuencia de alimentación de sangre98. Además, los
efectos de la variación climática incide en la compleja
interacción humano-agente infeccioso, pues éstos
tienen el potencial de ocasionar migración, con lo que se
afectan, como ya se ha mencionado, los asentamientos
poblacionales originando nuevos patrones de
distribución de la enfermedad, perjudicando, entre otras
cosas, a los sistemas de salud. El Salvador, es un país
vulnerable con respecto a la variación climática y dada su
ubicación geográfica, expuesto a fenómenos naturales,
como el de El Niño, que actualmente se desarrolla99. La
distribución de las lluvias en el tiempo y en el espacio,
así como su intensidad y duración también ha cambiado
sustancialmente en el país. Llueve mucho o llueve muy
poco, llueve fuera de estación, se pueden tener lluvias
intensas en ciertos puntos del país mientras en otros no
97 Kourí, G., Pelegrino, J., Munster, B.M., Guzmán, M. (2007) “Sociedad, economía, inequidades y dengue”. Rev Cubana MEd Trop; 59 (3) 177-85. 2007. 98 Meléndez-Herrada, E., Ramírez Pérez, M., Sánchez Dorantes, B.G., Cravioto, A., (2008) “Cambio climático y sus consecuencias en las enfermedades infecciosas” Rev Fac Med UNAM Vol. 51 No. 5. Septiembre-Octubre de 2008.99 Ver capítulo “Sostenibilidad ambiental: La problemática del agua en El Salvador” dentro de este mismo informe.
llueve100, patrones que influyen significativamente en la
subsistencia y multiplicación efectiva del vector.
Finalmente, en cuanto al acceso y suministro de agua
potable, se estima que en 2012, el porcentaje de hogares
que en el país contaban con acceso a agua por cañería
era de 93.3% en el área urbana, y 69.4% en el área rural;
no obstante, solo el 85.9% y 56.7% cuentan con cañería
dentro de la vivienda, respectivamente101. En el área
rural la cobertura del servicio se ha mantenido baja y
aun cuando se ha realizado un esfuerzo importante en
los últimos veinte años por aumentar la disponibilidad
de estos servicios todavía persiste la desigualdad en
el acceso, en detrimento del área rural, habiendo aún
espacio para mejorar102. Otro problema adicional es que
aún los hogares que poseen conexión intradomiciliar,
la reciben de forma intermitente. De acuerdo con los
datos de la encuesta más reciente de salud, FESAL,
el porcentaje de hogares con servicio continuo de
agua intradomiciliar103 en el área urbana es de 66.5%
mientras que en la zona rural solamente es de 34.6%104.
Lo anterior, constituye un factor de riesgo importante,
pues sin duda la intermitencia en el servicio, propicia que
aún en aquellos hogares que cuentan con acceso a agua
potable por cañería, se almacene agua para el consumo
en recipientes, lo que favorece la propagación del vector.
Este breve repaso de algunas determinantes, permite
evidenciar que los factores socioeconómicos y ambientales
determinan la creciente tendencia de la infección y que los
fundamentos esenciales para el adecuado control radican
en el compromiso y voluntad políticos, la participación
comunitaria activa y el abordaje intersectorial.
100 MARN (2012). Política Nacional del Medio Ambiente. San Salvador, mayo de 2012 Págs. 14-15.101 Dirección General de Estadística y Censos (2013) “Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2012”. El Salvador, mayo 2013.102 Ver capítulo “Los desafíos de la política de atención a la pobreza” dentro de este mismo informe. 103 Servicio continuo de agua intradomiciliar, se define como el hogar donde reciben agua por cañería los 7 días de la semana por 4 o más horas diarias.104 Ministerio de Salud. Encuesta Nacional de Salud Familiar FESAL-2008. Octubre de 2009.
Informe de coyuntura social
Salud • Primer semestre de 2014
29
La actual política pública para el control del dengue
En 2007 el MINSAL, publicó la normativa técnica
vigente105 para la prevención, control y atención
del dengue del Ministerio de Salud, en la que se
sistematiza el abordaje del dengue de forma integral,
interdisciplinaria e interinstitucional. Aunque establece
los aspectos básicos para el manejo del dengue, aún
no se refleja la necesaria coordinación intersectorial y
el abordaje de otras determinantes, para la aplicación
efectiva de las estrategias de prevención y control.
En 2010, la Comisión Intersectorial de Salud (CISALUD),
divulgó el Plan integral para el enfrentamiento al
dengue en El Salvador “Unámonos Contra el Dengue”
cuyo objetivo fundamental es también el desarrollo
de acciones integrales e integradas con participación
ciudadana, abordaje intersectorial e interinstitucional106.
Define la utilización de estrategias como manejo
de planes municipales, departamental, regionales
y nacionales, comunicación social, comunitaria e
institucional, acciones antivectoriales y de control
ambiental y la vigilancia epidemiológica. Este plan
se caracteriza por definir responsabilidades de cada
institución u organización representada en la comisión,
para el control del dengue.
Adicionalmente, existen los lineamientos técnicos para
el abordaje del dengue publicados en 2012, en los que
se reconoce que para la prevención de epidemias, es
necesaria la coordinación de esfuerzos intersectoriales,
por lo que fundamenta las acciones en la estrecha
coordinación del Sistema Nacional de Salud (SNS)
con otros sectores y la colaboración de la ciudadanía, 105 De acuerdo con consultas realizadas a la Dirección de Regulación y Legislación en Salud del MINSAL, dicha norma sigue válida, ya que actualmente se encuentra en proceso de actualización de una normativa de abordaje de las enfermedades vectorizadas en la que se incluye el dengue.106 CISALUD (2010) “Plan integral para el enfrentamiento al dengue en El Salvador”.
además del abordaje de las determinantes sociales,
económicas y ambientales.
La evolución del comportamiento de la enfermedad se
realiza a través de un sistema articulado de vigilancia107,
de acuerdo con esto, va determinándose la planificación
de las acciones sucesivas y la gestión adecuada de los
recursos necesarios. El siguiente diagrama muestra la
forma como se gestiona el abordaje intersectorial del
dengue, el cual inicia a partir del diagnóstico situacional
que realiza MINSAL, con la aplicación de una herramienta
denominada razones estandarizadas de morbilidad de
casos confirmados de dengue grave y casos sospechosos108,
que con el análisis de seis indicadores,109 le permite
realizar una estratificación dependiendo del estado
epidemiológico de cada uno de los 262 municipios y
caracterizar mejor la situación nacional. Este es el punto
de partida para activar la cadena de coordinación entre
los diferentes actores.
107 La observación y seguimiento del dengue se hace a través la vigilancia epidemiológica, de laboratorio (Serológica y Virológica) y vigilancia entomológica y control vectorial.108 Masis López, R. (2014) “Manejo intersectorial del dengue, una mirada a su determinación social” [presentación en PowerPoint]. Disponible en: http://bbb.salud.gob.sv/playback/presentation/playback.html?meetingld= 108e98 aa6b1d9162c9ec7e46e960595c511a38ba-1395777460572109 Indicadores: Razón estandarizada de morbilidad de casos confirmados de dengue grave (IC95%), razón estandarizada de morbilidad de casos confirmados (IC95%), razón estandarizada de casos sospechosos (IC95%), el índice de infestación larvario, el porcentaje de viviendas no intervenidas y la densidad poblacional.
EstudiosSociales
DES
30
Cuando la situación alcanza nivel de epidemia, se
emiten alertas epidemiológicas para activar las acciones
necesarias para el manejo intersectorial de la situación.
Actualmente, se procura emitir alertas estratificadas y no
de manera generalizada a nivel nacional, con el propósito
de evitar la utilización innecesaria de recursos humanos
y de los servicios de salud y, por supuesto, los elevados
costos que generan las declaratorias de carácter nacional.
Cuando se declara la alerta un plan de acción
multisectorial se pone en marcha, con lineamientos
específicos que tienen por objetivo, básicamente, reducir
el riesgo de transmisión de la enfermedad mediante
medidas de eliminación de criaderos de zancudos y la
participación activa de personal de las instituciones
públicas, autónomas, municipales, centros escolares y la
población en general110.
110 Comisión Intersectorial de Salud (2014). “Lineamientos técnicos para la ejecución de la Tercera jornada nacional de prevención y control del dengue y chikungunya”. San Salvador, agosto 2014.
Se debe apostar por un cambio total del enfoque de respuesta e invertir en estrategias a largo plazo, incluyendo iniciativas de base comunitaria que conduzcan a cambios de comportamiento sostenibles
Reflexiones acerca de la situación del dengue y las políticas para su atención
El dengue es una enfermedad infecciosa de gran relevancia
para la salud pública, debido a su potencial para causar
rápidamente extensas epidemias y la consiguiente carga
que esto supone para los servicios de salud.
Este año, hizo su aparición de forma temprana,
debutando con altos porcentajes de incremento con
respecto al año anterior. La problemática dominó la
coyuntura sanitaria durante el primer semestre del año y
las declaraciones de los diferentes actores involucrados
fueron evolucionando al igual que la incidencia de casos.
En este contexto, los titulares del ramo hicieron clara
su postura, aduciendo que la situación del alza de los
casos se debía a distracciones por parte de la población
y a la situación irregular de lluvias intermitentes111. Pese
a reconocer el incremento en la incidencia de casos, se
afirmó que no existían datos de alarma necesarios y que
la situación se podía manejar muy bien, intensificando
las medidas de prevención112. Se hizo énfasis, además, en
que los criaderos de zancudos (el 90%) se encontraban
111 Diario El Mundo (6 de febrero de 2014) “Salud reporta alza del 73% en casos de dengue” disponible en: http://elmundo.com.sv/salud-reporta-alza-del-73-en-casos-de-dengue 112 La Prensa Gráfica (5 de marzo de 2014) “Salud no considera alerta aunque dengue aumenta” disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/03/05/salud-no-considera-alerta-aunque-dengue-aumenta
La solución está en manos de todos
Informe de coyuntura social
Salud • Primer semestre de 2014
Diagrama. Estructura del abordaje intersectorial del dengue
* En la comisión intersectorial de salud, participan alrededor de 44 instancias gubernamentales y de la sociedad civil (educación, agricultura, economía, gobiernos locales, gremios, organizaciones privadas, autónomas, iglesias) y es coordinada por la ministra de salud.Fuente: Elaboración propia con base en pie de página 108.
MINSAL
INDICADORES PARA EVALUAR LA SITUACIÓN
DIRECCIÓN GENERAL DE PROTECCIÓN CIVIL
Comisión TécnicaSectorial de Salud
Comisión Intersectorial de Salud (CISALUD)*
OBF
SociedadCivil
MINSAL(ASESOR)
Municipa-lidades
ONG
EmpresaPrivada
31
en utensilios útiles, dentro de las casas y en el descuido
general de la población113.
A finales de marzo, el Director de Protección Civil,
mantenía la postura de que si bien la situación era
potencialmente grave, lo que se estaba emitiendo
era un aviso por peligro de epidemia de dengue y
no una alerta114. Mientras tanto, los casos de dengue
continuaban en rápido aumento (incremento del
100% con respecto al mismo período en 2013115) y se
confirmaba ya la primera muerte debido al dengue.
La declaración de alerta nacional estratificada por
dengue y chikungunya llegó hasta la cuarta semana de
junio116, cuando los casos sospechosos alcanzaban los
15,319 y los confirmados 5,299 (incremento de 105%
respecto al año anterior) además de una muerte por
dicha causa. La percepción de otros actores del sector,
con respecto a esto, es que la alerta fue declarada tarde,
pues las cifras que el propio ministerio iba publicando,
evidenciaban que el país se encontraba en una epidemia
generalizada de dengue, muchas semanas antes que la
alerta epidemiológica fuera declarada117.
En términos generales, fue posible observar que las
decisiones estratégicas de esta naturaleza, se basan
predominantemente en la carencia o tenencia de
recursos económicos, más que en la propia situación
epidemiológica. Por ejemplo, hace algunos meses,
MINSAL reportó necesitar al menos US$60,000 para
113 Diario El Mundo (6 de febrero de 2014) “Salud reporta alza del 73% en casos de dengue” disponible en: http://elmundo.com.sv/salud-reporta-alza-del-73-en-casos-de-dengue114 La Prensa Gráfica (26 de marzo) “Sin alerta por dengue aunque hay posibilidad de epidemia” disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2014/03/26/sin-alerta-por-dengue-aunque-hay-posibilidad-de-epidemia 115 Ministerio de Salud (2014). “Boletín de prensa Nº. 13 / año 2014 (Periodo: 23 al 29 de Marzo 2014)” disponible en www.salud.gob.sv 116 Diario El Mundo. (26 de junio de 2014) “Protección Civil declara una alerta nacional por dengue“ disponible en: http://elmundo.com.sv/proteccion-civil-declara-una-alerta-nacional-por-dengue117 El Diario de Hoy (19 de junio de 2014) “Los casos de dengue siguen al alza, pero aún no hay alerta” disponible en: http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=8871027
anticipar la primera jornada de fumigaciones118, para
postergar la declaración de una alerta que implicaba una
considerable erogación de recursos.
Aunque las estrategias para control vectorial son la
piedra angular de la prevención del surgimiento de
epidemias como la del dengue, el chikungunya y otras
enfermedades transmitidas por vectores, ciertamente
requieren de la asignación de cuantiosos recursos para
asegurar su sostenibilidad. En el caso de El Salvador, cuyo
presupuesto sanitario es habitualmente insuficiente
para cubrir todas las necesidades de salud pública, esto
constituye un reto mayor.
Si bien no está claro por qué, los países donde el
dengue es endémico, han fracasado en desarrollar
e implementar programas de prevención y control
eficaces119, se debe reconocer que las autoridades
sanitarias han logrado establecer planes de trabajo
intersectorial articulados, que contemplan claras
acciones dirigidas a la promoción, prevención, manejo
y control del dengue. Pese a ello, pareciera que la
situación no puede ser controlada de forma efectiva.
Dado que el dengue tiene una indiscutible causalidad
estructural, las estrategias de abordaje deben
ir orientadas a subsanar todas las condiciones
asociadas con su prevalencia. Por tanto, es deber de
las autoridades sanitarias, junto con otros actores,
analizar y diseñar estrategias innovadoras y sostenibles,
orientadas a la atención de las condiciones sociales,
económicas, políticas y ambientales que la determinan
con el propósito de generar verdaderos cambios de
comportamiento, incentivar la corresponsabilidad social 118 Diario El Mundo (31 de marzo de 2014 ) “Salud necesita $60 mil para fumigar“ disponible en: http://elmundo.com.sv/salud-necesita-60-mil-para-fumigar119 Gubler, Duane. (2005). “The emergence of epidemic dengue fever and dengue hemorrhagic fever in the Americas: a case of failed public health policy”. Revista Panamericana de Salud Pública, 17(4), 221-224. 2014. http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1020-
EstudiosSociales
DES
colectiva y fortalecer la participación intersectorial y
comunitaria a largo plazo.
Asimismo, se necesita un mayor compromiso político
que resulte en una mayor asignación de recursos para
asegurar la sostenibilidad de tales estrategias, si se
quiere generar un impacto significativo en la incidencia,
entendiendo que la atención de estas enfermedades
representa una mayor carga económica para el país, que
la prevención de las mismas.
32
Informe de coyuntura social
Salud • Primer semestre de 2014
En definitiva, mientras no haya un cambio en las
prioridades, tanto de las autoridades como de la
población y exista la voluntad política del gobierno
de destinar los recursos necesarios para la contención
sostenible de la trasmisión de la infección, la política
pública relacionada con el dengue, por novedosa que
sea, seguirá siendo fallida, ocasionando pérdida de vidas
humanas, afectando la productividad en la población y
generando un considerable impacto en los ya de por sí
exiguos recursos de su sistema sanitario.
33
Sostenibilidad ambiental • Primer semestre de 2014
Sostenibilidad ambiental
La gestión de recursos hídricos, agua potable y saneamiento dominó la agenda durante el primer semestre de 2014
problemas continuarán limitando los avances hacia una
adecuada gestión integrada de los recursos hídricos,
y por lo tanto, continuarán impactando el bienestar,
competitividad y crecimiento económico de los
salvadoreños, sobre todo de los más vulnerables.
El problema de la gestión de recursos hídricos en El Salvador
Por su ubicación geográfica y condiciones climáticas,
el país tiene la ventaja de poseer una considerable
dotación natural de agua -su principal capital natural.
De acuerdo con el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (MARN), con una precipitación anual
promedio de 1,784 milímetros, la oferta hídrica nacional
es de 20,755.2 millones de metros cúbicos de agua122.
La demanda hídrica anual es 2,018.9 millones de
metros cúbicos (usos agrícola, urbano, rurales, térmico
y turismos, industrial), lo que resulta en uso productivo
del recurso del 9.73%123.
122 MARN (2014). Situación actual de la gestión del recurso hídrico. Documento resumen. San Salvador (Se toma en cuenta la escorrentía generada en Guatemala y Honduras y la evapotranspiración).123 Entre 1990 y 2011, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) demandó 6,347.2 millones de metros cúbico de agua cruda para proveer el servicio a sus clientes. Asimismo, entre 1998 y 2013, la generación hidroeléctrica, en promedio, representó 35% de la generación total.
EstudiosSociales
DES
Con referencia al área de sostenibilidad ambiental,
en la primera mitad de 2014 la coyuntura giró en
torno a los temas de agua, riesgos naturales, café
bajo sombra (nuestro principal bosque), energías
renovables, desechos sólidos, contaminación, uso de
suelo, incendios, recursos costero marino y minería. Sin
embargo, el tema asociado con la gestión de recursos
hídricos y agua potable y saneamiento dominó la agenda
durante el período de referencia120.
En este sentido, durante el primer semestre de 2014 se
registraron problemas vinculados con la disponibilidad
del recurso hídrico, contaminación hídrica, eventos
climáticos, creación de la institucionalidad para la gestión
del agua e inversión en agua potable, saneamiento
y tratamiento de aguas negras, entre otros121. Estos
120 El segundo tema que dominó la coyuntura fue la “gestión de riesgos naturales”, debido a la erupción del volcán de San Miguel (ocurrida el 29 de diciembre de 2013), y posteriormente, la evolución del fenómeno, actividades de monitoreo, preparación y atención a la emergencia -por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) y el Sistema Nacional de Protección Civil.121 En esta sección, los componentes de las “instituciones” se refieren a las políticas, estrategias, planes, legislación y estructuras organizativas, administrativas y financieras asociadas con la gestión del agua.
La problemática del agua en El Salvador
34
En las últimas cuatro décadas, los procesos de
degradación y cambio en el uso del suelo, contaminación
de ríos, eventos climáticos, y sobre todo, una inadecuada
institucionalidad y ausencia de gobernabilidad en
la gestión del recurso hídrico, no han permitido que
el país aproveche, de forma eficiente y sostenible, la
disponibilidad natural de agua que posee. La presente
coyuntura sigue evidenciando estos problemas.
Degradación de suelos y escasez física del recurso
En relación con la degradación de suelos, es importante
señalar que la cobertura forestal (bosques naturales y
plantaciones forestales) pasó de 377,000 hectáreas, en
1990, a 287,000 hectáreas, en 2010 (FAO, 2012) -una
reducción del 23.8% en 20 años. Esto afecta las relaciones
de ciclo del agua en el territorio, y en consecuencia,
su disponibilidad y la vulnerabilidad a inundaciones
y deslizamientos de tierra, entre otros. En el primer
semestre de 2014, esta problemática se evidenció en la
zona oriental del país, específicamente en el municipio
de Conchagua, La Unión.
En abril de 2014, la alcaldía de Conchagua (que se
abastece de agua proveniente del volcán del mismo
nombre), realizó un estudio en el que señala que la
degradación de suelos, en la parte alta del volcán, está
afectando la disponibilidad de agua para el municipio124.
La producción natural de agua es de 240 m3 por día,
mientras que la demanda actual es 401 m3 por día (de
1,105 viviendas rurales y urbanas). El estudio recomienda
obras de mitigación como la reforestación, acequias de
ladera, barreras vivas y fosos de absorción en un área de
52.85 manzanas (con un costo de US$153,416).
La degradación de suelos no solo afecta la disponibilidad
de agua en esa zona del territorio nacional, sino también
aumentan las inundaciones, deslizamientos de tierra,
la erosión (que provoca pérdidas de suelo y fertilidad),
y sedimentación que impacta los sistema de drenaje, y
la productividad de manglares y el funcionamiento de
infraestructura portuaria (drenaje y dragado de canales
de acceso). De acuerdo con el MARN, la “tasa de erosión
anual estimada es de 52 toneladas por hectárea en las
cuencas de los ríos Goascorán y Sirama que drenan
a la Bahía de La Unión, aportando unos 2 millones
de metros cúbicos al año al canal de aproximación”.
Asimismo, indica que es necesario realizar actividades
de agroforestería en 63,062 hectáreas para disminuir
los impactos en la Bahía de La Unión. Por otro lado, de
las 40,000 hectáreas de manglares que posee el país
(38,534 poco intervenidas y cerca de 2,000 afectadas por
azolvamiento o deforestación), el 23% (8,979 hectáreas)
se encuentran en el Golfo de Fonseca125.
124 Alcaldía Municipal de Conchagua (2014). Cosecha de agua y conservación de los suelos para el fortalecimiento de la principal fuente de agua que abastece el municipio de Conchagua; e Informe técnico. Sub Unidad de Proyección Social. Departamento de Ingeniería y Arquitectura. Facultad Multidisciplinaria Oriental. Universidad de El Salvador.125 Gobierno de El Salvador (2012). Evaluación Ambiental Estratégica FOMILENIO II: Exploración de Alternativas; y MARN (2012). Mapa de Ecosistemas Naturales.
Continúan los problemas de escasez y contaminación hídrica, y falta de inversión en agua potable y saneamiento
En el municipio de Conchagua, la producción natural de agua es de 240 m3 por día, mientras que la demanda actual es 401 m3 por día
La tasa de erosión anual estimada es de 52 toneladas por hectárea en las cuencas de los ríos Goascorán y Sirama
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Primer semestre de 2014
35
20
24
1714
11 12
03
1012
2
6
17
26
12
00
5
10
15
20
25
30
Potable Riego** Vida acuática* Recreación***
2007 2009
2010 2011
Sobre lo anterior, el Coordinador Regional para
Centroamérica del Programa de Agua y Saneamiento
del Banco Mundial, expresó en abril de 2014, que
“Centroamérica debe proteger sus fuentes de agua,
que sufren un grave deterioro, e invertir más en nueva
infraestructura y en el mantenimiento de la actual para
mejorar el suministro”126.
Contaminación hídrica
La principal fuente de contaminación en el país es
el vertido, sin ningún tratamiento previo, de aguas
residuales domésticas e industriales en los ríos. De
acuerdo con el MARN, para 2011, en el país solamente
el 17% de los ríos eran aptos para potabilizarlos por
métodos convencionales127 -una muestra del severo
estado de degradación de nuestra principal riqueza
natural (gráfica 11). En los primeros seis meses de este
año, se evidenció la continuidad de este problema en la
bahía de La Unión, río Acahuapa, río Goascorán y en la
laguna El Jocotal.
126 “Banco Mundial: C.A. debe proteger sus fuentes de agua”. La Prensa Gráfica, edición del 27 de abril de 2014. Página 29.127 Cloración, filtración y sedimentación.
35
En abril de 2014, se registró el severo problema de
contaminación que se ha venido enfrentando en la
bahía de La Unión128. Las aguas residuales de la ciudad
de La Unión desembocan en el sector conocido como
Muelle Los Coquitos, mientras que las de la ciudad de
Conchagua desembocan en el caserío Punta Jocote.
Esto ha generado que, al menos, una milla náutica mar
adentro permanezca contaminada. De acuerdo con
la Unidad de Salud La Playa, los pescadores, turistas o
particulares no deberían bañarse o ingerir agua del golfo
de Fonseca. De hecho, el nivel de coliformes fecales
encontrados en el agua de la bahía en la zona aledaña
a la ciudad de La Unión se encuentra en un rango de
1,800 a 50,000 NMP/100 ml129 (la norma para recolectar
mariscos en aguas marinas debe ser menor a 200
NMP/100 ml) 130.
Sobre esta situación, en junio de 2014, el alcalde de
La Unión señalaba que “necesitamos una planta de
tratamiento fuerte, es una inversión tan grande,
128 “Cooperación construirá planta de tratamiento”. La Prensa Gráfica. Edición del 17 de abril de 2014. Página 22.129 El número más probable (NMP) es un método para estimar densidades de población de microorganismos.130 Gobierno de El Salvador (2012).
El nivel de coliformes fecales encontrados en el agua de la bahía en la zona aledaña a la ciudad de La Unión se encuentra en un rango de 1,800 a 50,000 NMP/100 ml
El vertido de aguas residuales sin ningún tratamiento es la principal fuente de contaminación
Gráfica 11. Calidad de aguas superficiales, 2007-2011 (porcentaje de ríos y aptitud de uso)
EstudiosSociales
DES
* El desarrollo de la vida acuática solamente se refiere a la calidad “buena” (permite el desarrollo)** El valor de 2010 se refiere al río Lempa.*** Solamente es apta para este uso.Fuente: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
36
soluciones a los problemas de extracción de material
pétreo del afluente, tala de mangle y la deforestación.
La laguna El Jocotal, a pesar de haber sido declarada
como sitio Ramsar (en 1999), también se ha visto
afectada por esta problemática. La laguna recibe
descargas de aguas grises y residuos de detergentes
(por la práctica de lavar ropa) de parte de los pobladores
asentados en sus orillas135.
En este contexto, el representante de la Unidad
Ecológica Salvadoreña (UNES)y actual Viceministro de
Medio Ambiente y Recursos Naturales expresaba que
“si queremos mejorar la calidad del agua hay que pasar
a tener proyectos de descontaminación (…) en las áreas
más críticas”136.
El evento climático “El Niño Oscilación Sur” (ENOS)137
La disponibilidad del recurso hídrico también se ve
afectada por eventos climáticos naturales. El 6 de
marzo de 2014, la Administración Nacional Oceánica y
Atmosférica (NOAA, por sus siglas en inglés), a través de
su Centro de Predicciones Climáticas138, esperaba que
el fenómeno “El Niño Oscilación Sur” (ENOS) continuara
en fase neutro (condiciones climáticas normales)
hasta la primavera 2014 del Hemisferio Norte, con
aproximadamente 50% de probabilidad de desarrollo
135 Es uno de los humedales protegidos del país debido a su biodiversidad y a la importancia que encierra para el ecosistema local. En sus 4,479 hectáreas de terreno se encuentran más de 20,000 aves acuáticas, entre migratorias y locales; así como 21 especies de peces y diferentes tipos de árboles, plantas y fauna propias de los reservorios de agua dulce.136 “El agua, la energía y el respeto a la ley, en la mira de Ibarra”. El Diario de Hoy. Edición del 31 de mayo de 2014. Página 26.137 Sobre el evento, el lector puede revisar Maturana, J., Bello, M. y Manley, M. (2004). Antecedentes históricos y descripción del fenómeno El Niño, Oscilación del Sur. Departamento de Oceanografía. Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada de Chile.138 Centro de Predicciones Climáticas de la NOAA (2014). En línea: http://www.cpc.ncep.noaa.gov/products/analysis_monitoring/enso_advisory/
tan millonaria que el único que puede hacerlo es el
Gobierno Central”131.
El río Acahuapa (con una extensión de 36 kilómetros),
desde su nacimiento hasta su desembocadura en el
río Lempa, posee diferentes niveles de contaminación,
debido a su paso por las poblaciones de Verapaz,
Tepetitán, San Cayetano Istepeque y San Vicente132. Sin
embargo, desde que pasa por San Vicente se convierte
en una cloaca debido a la descarga directa de todas sus
aguas negras133. De acuerdo con el MARN, la calidad
de agua del río que abastece un área del distrito de
riego Lempa Acahuapa no cumple con la aptitud de
uso debido a valores altos de recuento bacteriano de
coliformes fecales134.
En este contexto, el río Goascorán se encuentra
contaminado por la descarga de desechos sólidos y
tóxicos (utilizados en prácticas inadecuadas de pesca)
provenientes de las municipalidades de Pasaquina (El
Salvador) y Goascorán (Honduras). Esto afecta la salud
de las familias que hacen uso de sus aguas y el turismo
de la zona. A finales de junio de 2014, los alcaldes de las
municipalidades de Alianza, Valle, Goascorán, Langue
(Honduras) y de El Sauce, Concepción de Oriente y
Pasaquina (El Salvador) se reunieron para encontrar
131 “Señalan severa contaminación de la bahía por las aguas negras”. La Prensa Gráfica. Edición del 11 de junio de 2014.132 Fundación Promotora de Cooperativas (FUNPROCOOP) (2007). Problemática ambiental del Municipio de San Vicente.133 “Acahuapa lucha contra descargas de la ciudad”. La Prensa Gráfica. Edición del 8 de junio de 2014. Página 30.134 MARN (2012). Informe de la calidad de agua de los ríos. Gerencia de Hidrología. Dirección General del Observatorio Ambiental. San Salvador.
El río Acahuapa desde que pasa por San Vicente se convierte en una cloaca debido a la descarga directa de todas sus aguas negras
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Primer semestre de 2014
37
Además, indicaron que esperaban que El Niño empezaría
a afectar a partir de la segunda mitad de junio o inicios
de julio. Sobre esto, en mayo de 2014, la NOAA señalaba
que la probabilidad de tener un evento de El Niño es de
70% para el verano del Hemisferio Norte y aumenta a
80% durante el otoño e invierno.
A principios de junio, el MARN anunciaba que a partir
del mes de julio existían altas probabilidades que se
desarrollara un evento de El Niño y que esta situación
disminuirá la producción de lluvias en el país. Además,
señalaba que “existen altas probabilidades de canícula
de intensidad moderada a fuerte entre julio y agosto,
con dos o más períodos secos con duración que puede
alcanzar más de 15 días consecutivos (especialmente en
franja costera de las zonas Central-Paracentral y Oriental,
hasta los valles interiores de esta última)”142.
142 MARN (2014). MARN presenta hoy Sistema de Monitoreo de Sequías para el sector agro. En línea: http://www.marn.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=2422:marn-presenta-hoy-
de El Niño durante el verano u otoño. Este fenómeno,
ocasiona pérdidas de vidas humanas, daños en
infraestructura básica y alza en los precios del café, soya,
cacao, níquel y cobre139.
Asimismo, el 18 de marzo de 2014, el MARN señalaba que
la mayoría de modelos de predicción de ENOS, indican
condición neutra, sin Niño o Niña (-0.5 ⁰C a +0.5 ⁰C),
hasta junio, principios del verano 2014 del Hemisferio
Norte. Señalaba también, una probabilidad moderada
del fenómeno hasta agosto140. El 11 de abril de 2014, el
MARN anunciaba que entre junio y agosto se esperaba
que se desarrollen condiciones de El Niño, lo cual podría
provocar disminución de lluvia en algunas zonas del
país, y en consecuencia disminución de los caudales de
los ríos. Señalaba, que la disminución de la lluvia podría
afectar el rendimiento de los cultivos, sobre todo en el
oriente y en la zona costera141.
A finales de mayo, el Instituto Nicaragüense de Estudios
Territoriales advertía que el arco seco de Panamá, el
noreste de Costa Rica, la franja sur y oeste de El Salvador,
el sur de Guatemala y Honduras, y centro y Pacífico de
Nicaragua serán las zonas más afectadas de la región.
139 “Este fenómeno ocurre cuando los vientos en el Pacífico ecuatorial pierden fuerza o revierten su dirección. Eso hace que la temperatura del agua a lo largo de una gran área se eleve y altere los patrones climáticos alrededor del mundo. En 1997, un Niño histórico hizo estragos con fuertes lluvias en Estados Unidos y Sudamérica y escasez de agua en Australia” (Wexler, A., 2014). En línea: http://lat.wsj.com/news/articles/SB10001424052702304893404579532202878980802?tesla=y140 MARN (2014). Perspectivas del Clima. Marzo-Mayo 2014. De acuerdo con el MARN, para que El Niño amenace al país nuevamente, es necesario que la temperatura del mar supere el promedio en 0.5 grados durante un lapso sostenido de tres meses y “típicamente” durante un año.141 MARN (2014). Alta probabilidad de formación del fenómeno de El Niño a partir de junio. En línea: http://www.marn.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=2282:alta-probabilidad-de-formacion-del-fenomeno-de-el-nino-a-partir-de-junio&catid=1:noticias-ciudadano&Itemid=227
37
En abril de 2014, el MARN anunciaba que entre junio y agosto se esperaba que se desarrollen condiciones de El Niño
El Niño disminuirá la producción de lluvias en el país
EstudiosSociales
DES
38
Institucionalidad para la gestión del recurso hídrico, agua potable y saneamiento
En el país prevalece el “enfoque sectorial” sobre el
uso y administración del agua, lo cual ha fomentado
una estructura institucional fragmentada y toma de
decisiones que se sobreponen. Esto ha exacerbado los
problemas de escasez física y contaminación, y también
ha afectado el clima para realizar inversiones en agua
potable, saneamiento y tratamiento de aguas residuales.
A continuación se muestra información sobre acceso a
agua potable, saneamiento, gestión de aguas residuales
y necesidades de inversión; así como también los avances
institucionales para estimular la inversión pública y
privada, y la creación de una rectoría en la gestión de los
recursos hídricos del país143.
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), en 2012, el 83% de los hogares del
país tenían “abastecimiento de agua por cañería”144. El
abastecimiento en los hogares rurales y urbanos fue de
70% y 91%, respectivamente. En ese mismo año, el 52.2%
del total de hogares tenían “acceso a servicio sanitario
(inodoro)”. La brecha entre lo rural y lo urbano es más
sistema-de-monitoreo-de-sequias-para-el-sector-agro&catid=1:noticias-ciudadano&Itemid=227143 El lector puede revisar Dimas (2013). Recursos hídricos en El Salvador: importancia, gestión y participación. Pensamiento para el desarrollo. Departamento de Estudios Sociales (DES). Fusades. San Salvador.144 PNUD (2013). Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013. Imaginar un nuevo país. Hacerlo posible. Diagnóstico y propuesta. San Salvador: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Página 346; y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.
grande que en el acceso a agua potable, pues los hogares
rurales y urbanos tenían un acceso de 16% y 69.3%,
respectivamente (Ibíd.)
Lo anterior significa que 276,778 hogares del país no
tenían abastecimiento de agua por cañería y 778,235
hogares no tenían acceso a servicio sanitario en ese
año. Esto tiene un severo impacto en la calidad de
vida de las familias salvadoreñas, sobre todo en los
infantes, y de ahí la urgente necesidad de contar con
una adecuada legislación para estimular la inversión en
agua potable y saneamiento.
En febrero de 2014, el Banco Mundial presentó el informe
“Ganancias sociales en la balanza: un reto de política
fiscal en América Latina”145. En relación con el Índice de
Oportunidades Humanas (IOH) para el acceso a agua
potable y saneamiento para la “niñez”, mostrado en el
informe, El Salvador se encuentra ubicado en último
lugar (de un total de 16 países) (gráfica 12)146. Además,
señala que “el acceso al agua mejora drásticamente
la salud de la infancia, mejora la higiene y reduce la
necesidad de los niños a buscar agua para el hogar, una
actividad potencialmente extensa y ardua”.
145 World Bank (2014). Social gains in the balance: a fiscal policy challenge for Latin America and the Caribbean. Latin America and the Caribbean poverty and labor brief. Washington. Págs.: 29-31 y 55-56.146 El IOH refleja qué tanto las circunstancias personales (como el lugar de nacimiento, la riqueza familiar, la raza o el género) impactan la probabilidad de que una niña o niño acceda a los servicios necesarios para ser exitoso en la vida, tales como educación oportuna, el agua potable o la conexión eléctrica. El IOH es la cobertura corregida por la equidad. El IOH va de cero a 100; una sociedad que ha alcanzado cobertura universal de todos los servicios básicos tiene un puntaje de 100. La unidad de análisis es la niñez, definida entre 0 y 16 años.
La ausencia de una adecuada institucionalidad exacerba los problemas hídricos
Para 2012, en el país 276,778 hogares no tenían abastecimiento de agua por cañería y 778,235 hogares no tenían acceso a servicio sanitario
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Primer semestre de 2014
39
39
La Estrategia Nacional de Saneamiento Ambiental,
presentada en marzo de 2013 por el MARN, señala que
en el país existe un sistema obsoleto de alcantarillado
sanitario y falta de tratamiento de aguas residuales. De
acuerdo con la Estrategia, en el país se generan cerca
de 278 millones de metros cúbicos de aguas residuales
domésticas al año y que más del 95% de estas aguas se
descargan sin ningún tratamiento; y que solamente el
49% de la población posee alcantarillado sanitario (que
data de los años sesenta). La Estrategia señala que un
mejor saneamiento del medio permitiría evitar el 94% de
las muertes por enfermedades diarreicas.
De acuerdo con el Banco Central de Reserva, entre
2000 y 2013, la inversión “pública” en agua potable y
alcantarillados, en promedio, fue de US$17.7 millones
por año (gráfica 13). La Evaluación Ambiental
Estratégica de Fomilenio II, realizada en 2012, señalaba
que solo la inversión requerida en la zona costero
marina para el manejo de aguas residuales en zonas
urbanas y rurales es de US$ 135.5 millones y de
US$49.5 millones, respectivamente (cuadro 4). Ya en
2006, el Banco Mundial estimaba que la inversión y
mantenimiento anual para el país, entre 2006 y 2010,
para agua potable y saneamiento y drenaje urbano era
de US$49 y US$68 millones, respectivamente147.
147 Banco Mundial (2006). El Salvador - Recent economic developments in infrastructure - strategy report (REDI-SR). Washington, DC: World Bank. En línea: http://documents.worldbank.org/curated/en/2006/10/7314701/el-salvador-recent-economic-developments-infrastructure-strategy-report-redi-sr
El país genera cerca de 278 millones de metros cúbicos de aguas residuales domésticas al año y más del 95% de estas aguas se descargan sin ningún tratamiento
Entre 2000 y 2013, la inversión “pública” en agua potable y alcantarillados, en promedio, fue de US$ 17.7 millones por año
Gráfica 12. Índice de Oportunidades Humanas, 2012Acceso a Agua Saneamiento
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Argentina
Argentina
Costa RicaCosta Rica
Uruguay
Uruguay
Chile
Chile
Colombia
ColombiaBrasil
Brasil
Perú
PerúR. Dominicana
R. Dominicana
Ecuador
Ecuador
México
México
Paraguay
Paraguay
Guatemala
Guatemala
HondurasHondurasBolivia
Bolivia
Nicaragua
Nicaragua
El Salvador El Salvador
EstudiosSociales
DES
Fuente: Banco Mundial, 2014
40
Ley Especial de Asocio Público Privado
En diciembre de 2013, el Secretario Técnico de la
Presidencia señalaba: “Los estudios nos dicen que en la
costa el principal problema es contaminación y el agua
potable. Allí hay que hacer inversiones de millones en los
próximos años, para el manejo de aguas lluvias, el manejo
de aguas grises. Ahí sí creemos que la empresa privada
debe participar”148.
En relación con el desafío de estimular la inversión en
el sector de recursos hídricos del país, el 17 de junio de
2013 entró en vigor la Ley Especial de Asocios Público
Privados (Ley APP), cuyo objeto es “establecer el marco
148 “Segovia celebra aprobación de Ley contra Lavado”. La Prensa Gráfica. Edición del 11 de diciembre de 2013. Página 39.
normativo para el desarrollo de proyectos de Asocio
Público Privado para la provisión de infraestructura y de
servicios públicos y de interés general, de forma eficaz
y eficiente...”. Sin embargo, el sector agua, entre otros
esenciales, quedó excluido del ámbito de la Ley (Art. 3).
Gráfica 13. Inversión pública en agua potable y alcantarillado (Millones de dólares)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Promedio17.7
Cuadro 4. Inversión requerida para saneamiento ambiental (Millones de US$)
RubroCosto de inversión
Recursos yadisponibles1
Recursos amovilizar
Manejo de aguas residuales en zonas urbanas
Manejo de aguas residuales en zonas rurales
135.5 29.1 106.4
206.3 55.9 150.5
49.5 26.8 22.7
13.4 0.0 13.4
7.9 0.0 7.9
Mejoramiento de rastros municipales
Manejo de desechos sólidos
TOTAL
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Primer semestre de 2014
Fuente: Banco Central de Reserva. Varios años.
1/ Fondo de Agua de EspañaFuente: Tomado de Gobierno de El Salvador (2012)
41
41
El 23 de agosto de 2013 y el 9 de enero de 2014 fueron
presentadas un total de seis reformas149 a la Ley APP,
respaldadas por el Consejo para el Crecimiento150. Entre
las reformas propuestas, se contemplaba incluir parte
del sector agua. La Comisión Ad hoc de la Asamblea
Legislativa para estudiar, debatir y publicitar las reformas
decidió realizar, el 24 de marzo de 2014, una consulta
nacional para debatir las reformas.
Durante las discusiones, se flexibilizó el tema sobre agua,
en el sentido de que la Ley permitiera solamente el
asocio para la infraestructura de plantas de tratamiento
de agua residuales e irrigación. Sin embargo, había
posiciones divergentes en cuanto al tema de agua. En
marzo de 2014, un diputado del FMLN señalaba que “El
tema del agua para el FMLN es un tema irrenunciable en el
sentido de dejarlo excluido de la ley por completo, así como
la salud y educación, porque el asocio público es una figura
muy sutil de privatización y el FMLN no está a favor de que
privaticemos servicios fundamentales”151. Con anterioridad
una diputada de ARENA expresaba que “No es cierto,
acá hay excepciones y no se está tocando nada: salud
educación, UES, centros penales, agua no se está tocando.
No es cierto, no se está privatizando”152.
149 Las reformas estaban relacionadas con la intervención, techo fiscal, institucionalidad, controversias, registro público y exclusiones (en una de las enmiendas se pide incluir a las plantas de tratamiento de agua y a proyectos de irrigación, ya que el agua potable quedó excluida de la propuesta original).150 Ver “Iniciativa Asocio para el Crecimiento”, en línea: http://tecnica.presidencia.gob.sv/temas/iniciativa-asocio-para-el-crecimiento.html151 “Reducen enmiendas a ley de APP y esperan las aprueben”. La Prensa Gráfica. Edición del 25 de marzo de 2014. 152 “Nuevo foro por reformas a Ley APP”. La Prensa Gráfica. Edición del 23 de enero de 2014. Página 10.
Es importante señalar, que el 12 de septiembre de 2013
la Corporación Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en
inglés) aprobó la propuesta de Fomilenio II presentada
por el Gobierno de El Salvador153. Para la firma del
convenio, era necesario que el Gobierno implementara
un Plan de Acciones Prioritarias para que las inversiones
de Fomilenio II fuesen exitosas. Este incluía cinco ejes
entre los cuales se encontraba la aprobación de las seis
reformas a la Ley APP154.
En el contexto de la presión por la firma del convenio
de Fomilenio II, el 25 de abril de 2014, la Asamblea
Legislativa aprobó las reformas a la Ley APP, quedando
por fuera de cualquier asocio público privado el sector
agua –tal y como estaba planteado en la propuesta
original. Sobre esto, un representante de la Iniciativa para
la Competitividad señalaba que “una de las peticiones es
considerar que temas como el agua deben ser revisados, ya
que una gran parte del litoral carece de infraestructura para
manejar bien este recurso”155.
La ausencia de una adecuada legislación para estimular la
inversión en infraestructura hídrica se visualiza en el Distrito
de Riego de Lempa Acahuapa en San Vicente (formado por
47 kilómetros de canaletas para riego y utilizado por más de
mil agricultores). Uno de los sifones que lleva agua a cerca
de 3,000 manzanas continúa dañado debido a impactos
ocasionados por la tormenta Ida de 2009. A finales de enero
de 2014, la Asociación del Distrito señaló que, desde hace
cuatro años, han realizado gestiones con el Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAG) y Asamblea Legislativa para
solventar este problema156.
153 Ver “MCC Board Approves Compact with El Salvador, Discusses Transparency and Open Data”, en línea: http://www.mcc.gov/pages/press/release/release-091213-mcc-board-approves154 Los otros ejes eran la aprobación de la Ley de Extinción de Dominio, reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y Activos, modificación al decreto para comprar semilla de maíz, y reforma a la institucionalidad de la Agencia de Promoción de Inversiones y Exportaciones (PROESA).155 “Piden no excluir proyectos de agua de reformas APP”. Diario El Mundo. Edición del 1 de abril de 2014. Página 12.156 “Distrito de riego espera desde hace cuatro años obras para nuevo sifón”. El Diario de Hoy. Edición del 29 de enero de 2014. Página 36.
El 25 de abril de 2014, la Asamblea Legislativa aprobó las reformas a la Ley APP, quedando por fuera de cualquier asocio público privado el sector agua
EstudiosSociales
DES
42
Rectoría en la gestión de los recursos hídricos
Entre 1982 y 2007, se desarrollaron cinco propuestas
de ley para la gestión de los recursos hídricos del país
(ninguna llegó a la Asamblea Legislativa), las cuales
contemplaban la creación del ente “rector” para el sector
de recursos hídricos y del “regulador” para el subsector de
agua potable y saneamiento (Dimas, 2013).
En 2006, el Foro Nacional del Agua presentó su primer
proyecto de Ley General de Aguas, el cual fue recibido
en el seno de la Asamblea. En marzo de 2011, el MARN
anunció una reforma en el sector de recursos hídricos
y la creación del proyecto de Ley General de Aguas; sin
embargo, en ese mismo año el Foro del Agua entregó a la
Asamblea su segunda versión del proyecto de Ley (Ibíd).
En marzo de 2012, el MARN presentó su proyecto de Ley
General de Aguas a la Asamblea Legislativa, y su análisis
comienza hasta diciembre de ese año. En marzo de 2013,
la Asociación de Regantes presentó su proyecto de Ley
sobre Gestión Integral de los Recursos Hídricos.
La revisión del proyecto del MARN, por parte de la
Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático, logra
avanzar hasta la mitad del articulado, dejando por fuera
acuerdos sobre la institucionalidad (rectoría) y queda
estancada en mayo. En noviembre de ese año, el Foro del
Agua presenta a la Asamblea su tercer proyecto de Ley.
Al cierre del primer semestre de 2014, la Asamblea
contaba con tres proyectos de ley para regular la gestión
de recursos hídricos; y lo más importante, sin un ente
rector para iniciar un esfuerzo de país para enfrentar la
degradación de suelos que afectan la disponibilidad de
agua natural, la contaminación e inversiones en agua
potable, saneamiento y tratamiento de aguas residuales.
Sobre esta situación, la procuradora del Medio Ambiente
de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos expresaba que “nos preocupa que no se
reconozca el derecho humano al agua, estas discusiones ya
tienen años en la Asamblea Legislativa. Los bienes hídricos
están en crisis y por lo tanto tenemos que proteger este
derecho y es una obligación que se apruebe”157. En ese
sentido, el nuevo Viceministro de Medio Ambiente y
Recurso Naturales señalaba que “se necesita una ley que
sirva para resolver la grave crisis hídrica que el país tiene”.
“Esta es una ley marco. Después pasaríamos al subsector
agua potable y saneamiento que también la legislación que
está ahí es muy obsoleta”158.
Políticas, estrategias y planes
A continuación se detallan las principales acciones por
parte del Gobierno para responder a la problemática
estructural de agua evidenciada en la coyuntura del
primer semestre de 2014:
157 “Organizaciones piden proteger recursos hídricos”. La Prensa Gráfica. Edición del 23 de enero de 2014. Página 10.158 “MARN: No estamos casados con ninguna propuesta”. El Diario de Hoy. Edición del 16 de junio de 2014. Página 3.
Desde 1982, el país carece de una ley moderna sobre la gestión integrada de recursos hídricos
A junio de 2014, se encuentran estancados, en la Asamblea Legislativa, tres proyectos de Ley sobre gestión de recursos hídricos
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Primer semestre de 2014
43
anterioridad: saneamiento (marzo), cambio climático
(abril), biodiversidad (mayo) y recursos hídricos (junio).
• En abril de 2013, inició la preparación del Plan
Nacional de Gestión Integrada de Recursos
Hídricos. Actualmente se encuentra preparando el
diagnóstico (mediante un proceso de consulta), para
luego continuar con el plan de acción. Se espera que
esté finalizado en abril de 2015.
Otras acciones importantes a destacar en esta
coyuntura son:
• En febrero de 2014, el Observatorio Ambiental del
MARN, con el apoyo del Centro Hadley del Reino
Unido, identificó las necesidades para mejorar la
calidad de la información del clima. Esto con la
finalidad de responder de forma eficiente a los
eventos climáticos en el país.
• En marzo de 2014, la Alcaldía de Conchagua, informó
que la Cooperación Danesa aprobó el proyecto de
construcción de la primera planta de tratamiento
para las aguas negras que desembocan en la bahía
de La Unión por un monto de US$100 millones, con
la finalidad de descontaminar el golfo de Fonseca.
Una vez aprobado por el Gobierno, esperan iniciar
en enero de 2015.
• El Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES), la
Embajada de Francia y la Alcaldía Municipal de La
Unión inauguraron, en mayo de 2014, un proyecto
de sistemas de captación de aguas lluvias para
consumo humano, en el cantón El Coyolito. El sistema
contempla la instalación en cada vivienda de un
canal de agua, dos tanques de polietileno de alta
43
Actualmente, se encuentra en preparación el Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos
En marzo de 2012, se presentó la Política Nacional del Medio Ambiente y en junio de 2013 la Estrategia Nacional del Medio Ambiente
• En agosto de 2009, el Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales (MARN) presentó la “Visión
estratégica 2009-2014 y acciones iniciales”. La
contaminación y los riesgos socioambientales
figuraban entre los temas principales. A corto plazo
se proponía iniciar, entre otras acciones, con la
descontaminación en las cuencas los ríos Acelhuate,
Sucio y Suquiapa.
• En julio de 2010, el Ejecutivo presentó el Plan
Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. La política
ambiental y de reducción de riesgos queda
definida dentro de las políticas sectoriales.
Entre las líneas de trabajo y acciones destacan:
reducción de riesgos socioambientales; gestión
hídrica; protección de ecosistemas; prevención y
control de la contaminación y cambio climático.
• En mayo de 2012, el MARN presentó la Política
Nacional del Medio Ambiente en la que se
proponen seis líneas prioritarias de acción
consecuentes con las acciones señaladas en el Plan
Quinquenal. También, lanzó el Programa Nacional
de Restauración de Ecosistemas y Paisajes, el
cual consta de tres componentes estratégicos: el
desarrollo de una agricultura resiliente al clima y
amigable con la biodiversidad; la restauración y
conservación inclusiva de ecosistemas críticos; y el
desarrollo sinérgico de la infraestructura física y la
infraestructura natural.
• En junio de 2013, el MARN presentó la Estrategia
Nacional del Medio Ambiente (ENMA), la cual
se compone de cuatro estrategias lanzadas con
EstudiosSociales
DES
44
calidad que almacenan 5,000 litros de agua cada uno,
más una tubería y un filtro, para captar agua lluvia.
• En junio de 2014, el MARN presentó el Sistema
de Monitoreo de Sequía cuyo objetivo es proveer
de información válida y oportuna al Ministerio de
Agricultura y Ganadería como ente tomador de
decisiones y al sector agropecuario en general.
• Desde noviembre de 2013, el Fondo de la Iniciativa
para las Américas (FIAES), por medio de la Fundación
Promotora de Cooperativas (Funprocoop), está
ejecutando el proyecto de protección y conservación
de los recursos naturales de la cuenca del lago
de Coatepeque (esta forma parte de la reserva de
biosfera de la cordillera Apaneca-Ilamatepec). El
proyecto finaliza en noviembre de 2014 con un
apoyo de US$95,000 por parte de FIAES.
Conclusiones y recomendaciones
La presente coyuntura continúa reflejando el problema
estructural vinculado con la gestión de recursos
hídricos: una inadecuada institucionalidad y ausencia
de gobernabilidad. Esta situación exacerba los
problemas relacionados con la degradación de suelos,
escasez física y contaminación del agua; así como
la falta de inversión en agua potable, saneamiento,
tratamiento de aguas residuales.
La degradación de suelos no solo afecta la disponibilidad
de agua para consumo humano, sino también genera
deslizamientos de tierra, inundaciones y erosión que
socavan las mejoras en la calidad de vida de las familias
salvadoreñas. Esto quedó evidenciado en los municipios
de Conchagua y La Unión y los impactos asociados en la
bahía de La Unión.
La principal fuente de contaminación es el vertido de
aguas residuales sin ningún tratamiento. Se han estado
utilizando los ríos como cloacas. Los ríos Acahuapa y
Goascorán, la laguna El Jocotal y la bahía de La Unión
reflejan esta problemática en esta coyuntura.
El Observatorio Ambiental (antes conocido como el
Servicio Nacional de Estudios Territoriales –SNET) ha sido
clave en la provisión anticipada de información confiable
para que el país se prepare ante las sequías y el desarrollo
de El Niño. Esto es determinante para promover la
“prevención y mitigación” de riesgos naturales.
Informe de coyuntura social
Sostenibilidad ambiental • Primer semestre de 2014
El primer semestre de 2014 continúa reflejando el problema estructural vinculado con la gestión de recursos hídricos: una inadecuada institucionalidad y ausencia de gobernabilidad
El Observatorio Ambiental continúa siendo una pieza clave en la gestión ambiental del país
El Salvador carece de la inversión adecuada en agua potable, saneamiento, tratamiento de aguas residuales y riego
45
El país necesita inversión en infraestructura esencial para
las familias salvadoreñas: agua potable, saneamiento,
tratamiento de aguas residuales y riego. Sin embargo,
la Ley APP dejó por fuera en su totalidad al sector agua.
Bajo la actual institucional, el desafío continúa vigente
-en promedio, la inversión pública anual es de US$17.7
millones en agua y alcantarillado.
45
Sobre la base de principios de eficiencia, equidad y de
sostenibilidad ecológica, el país necesita contar con
una adecuada legislación e institucionalidad para la
protección, conservación y uso eficiente del recurso
hídrico, y para la provisión sostenible de los servicios
de agua potable y saneamiento, y tratamiento de
aguas residuales.
En ese sentido, desde su creación en 1997, el MARN ha
enfrentado constantemente severas restricciones en
sus presupuestos, los cuales no han superado el 0.14%
del Producto Interno Bruto del país. Ante esta realidad
y la severidad de los problemas hídricos, debe apelar al
principio de “eficiencia”, y sobre la base de prioridades
e indicadores de seguimiento, construir alianzas con
los diferentes sectores del país para el logro progresivo,
coherente y efectivo de metas vinculadas con la gestión
del recurso hídrico.
Es importante destacar el valioso esfuerzo realizado por
el MARN, en términos de la aportación de documentos
sobre su visión, planes, políticas y estrategias. Pero,
también es importante priorizar esfuerzos y lograr
acciones concretas y coherentes de política pública
que permita mejorar el bienestar de los salvadoreños.
Sigue vigente el desafío para el país: la dinámica de
degradación ambiental continúa superando nuestra
capacidad institucional para enfrentarla.
Recomendaciones
• Es urgente que el país ordene y modernice el
sector de recursos hídricos. Dada la importancia
estratégica del recurso hídrico, es importante contar
con una política, estrategia y plan de acción que en
su conjunto permitan establecer una hoja de ruta
de mediano y largo plazo para avanzar hacia una
gestión integrada de recursos hídricos (GIRH).
• Es necesario contar con una ley para la gestión
integral de recursos hídricos. Esto permitiría contar
con una entidad rectora autónoma del sector y un
ente regulador para el subsector de agua potable y
saneamiento para implementar el enfoque de GIRH.
De esta forma se iniciaría un proceso para poner
en marcha un esquema adecuado de asignación
de agua, conservación de cuencas hidrográficas,
disminución de la contaminación, solución de
conflictos, desarrollo de infraestructura y estímulo a
la inversión en el sector de recursos hídricos.
• En la actual coyuntura, es crucial promover el
diálogo y consenso para construir la mejor Ley
posible, sobre la base de temas coincidentes de
las diferentes propuestas.
• Es importante fomentar un esfuerzo entre todos
los actores claves de la gestión del recurso
hídrico. En el desempeño de las funciones de
rectoría de los recursos hídricos, al gobierno le
compete la elaboración de políticas, estrategias
y normativas, así como la aplicación de la ley.
Es necesaria la participación del sector público,
academia, sociedad civil y sectores productivos
para enfrentar los desafíos y promover la inversión
vinculados con la gestión del agua en el país.
• Debe prevalecer el enfoque de prevención y
mitigación de riesgos naturales, como El Niño,
sobre la reacción a la emergencia.
• Se debe implementar un esquema nacional
de Fondos de Agua para estimular la inversión
privada en cuencas hidrográficas.
EstudiosSociales
DES
El MARN necesita construir alianzas con los diferentes sectores del país
Personal técnico
Comisión
Departamento de Estudios Sociales -DES-
Personal de apoyoAna Daysi de Ramírez
Editora de publicacionesYolanda Cabrera de González
Coordinadora de ComisiónCecilia Gallardo
Helga Cuéllar-MarchelliDirectora
Jorge Mauricio Salazar Torres
Elaboración de gráficas
Lisette Calderón
Leopoldo Dimas
Gabriela Góchez
María José Herrera Camino
Departamento de Estudios Sociales •DESFundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,FUSADES
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica, Apartado Postal 01-278,Tels.: (503) 2248-5600, (503) 2248-5711Fax: (503) 2248-5666
www.FUSADES.org
