Octubre 2000

Aplicacin del mtodo de Direccinpor Objetivos en la Direccin Generaldel Catastro

Ignacio Durn BoAdjunto al Director General del Catastro

Antecedentes

El mtodo o modelo de Direccin porObjetivos (comnmente conocido por sussiglas: DPO), llega al mbito de la Admi-nistracin General del Estado con ms de-mora de la deseable. Desde que PETERDRUCKER (1) sistematizara en la dcada delos sesenta el modelo que se describe conesta expresin, hasta que lo hemos vistoaplicado de forma efectiva en la Adminis-tracin Pblica espaola, han pasado unnmero importante de aos. Como se se-ala en la Introduccin del libro editadopor la Intervencin General del EstadoEl Establecimiento de objetivos y la me-dicin de resultados en el mbito pbli-

co (2), el primer hito identificable que su-giere la incorporacin a la cultura pblicadel modelo DPO puede encontrarse en1984, con la implantacin del presupuestopor programas, que origina una necesidad,todava hoy no atendida en muchos Cen-tros Directivos, de gestionar a travs dePlanes de Objetivos o figuras similares.Los objetivos, vinculados al propio con-cepto presupuestario de Programa, servi-ran de base para construir los sistemas demedida y de seguimiento de los resultadosy proporcionaran un enlace entre los m-bitos presupuestarios y de gestin, inte-grando los resultados en el proceso presu-puestario. APLICACIN DEL MTODO DE DIRECCIN POR OBJETIVOS EN LA DIRECCIN GENERAL DEL CATASTROIGNACIO DUR`N BO

Sin embargo, la iniciativa nacida en elmbito de lo presupuestario no ha sidoaplicada en la Administracin General del

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(1) La aportacin de PETER DRUCKER se resu-me en la conocida sentencia segn la cual, el desempeode la actividad de un gerente debe ser el reflejo de lo que se esperaen cuanto a la realizacin de los objetivos de la empresa, y susresultados deben medirse por la contribucin que aporten al xi-to del negocio.

(2) El establecimiento de objetivos y la medicin de re-sultados en el mbito pblico, editado por la IntervencinGeneral de la Administracin del Estado. Ministeriode Economa y Hacienda. 1997.

Estado con la rotundidad deseable. Comose reconoce en el propio documento de laIntervencin General citado, problemasvinculados a la ausencia de tcnicas efica-ces de anlisis estratgico y planificacinde resultados, la deficiente identificacinde los responsables, el miedo a un incre-mento de la burocracia o a un posible re-chazo de los funcionarios que deben apli-carlo, constituyen puntos crticos que de-ben superarse, si es que realmente quierealcanzarse el fin propuesto. Mientras ellose logra, se produce una escasa operativi-dad del presupuesto como instrumentopara guiar la accin pblica, que se traduceen la prctica imposibilidad de que los ob-jetivos actualmente definidos sirvan paratrasladar a la sociedad las lneas de actua-cin pblica de acuerdo con las priorida-des establecidas por el Gobierno; justificarlos recursos que se destinan a los progra-mas y planes de actuacin; valorar los re-sultados alcanzados, propiciar su mejora ofacilitar la toma de decisiones a los respon-sables mximos de la organizacin enmateria de asignacin de recursos. Paracontribuir a superar esta situacin, se en-comend precisamente a la IntervencinGeneral la elaboracin de una gua que sir-viera para la definicin de objetivos y me-dicin de resultados en el mbito pblico,con el objetivo de proporcionar a los dis-tintos agentes que conforman el sistemauna referencia prctica para su diseo eimplantacin, encargo que ha dado lugar ala obra a la que se ha hecho referencia.

En todo caso, las iniciativas sobre Di-reccin por Objetivos desarrolladas en elmbito de la Administracin General delEstado responden a proyectos que se apli-can en el mismo perodo en todos los pa-ses de nuestro entorno (3) y constituyen

un eslabn ms en la cadena de mtodos ymodelos de direccin, cuya aplicacin a lasadministraciones pblicas hoy ya no es po-sible cuestionar.

Cindonos a la actividad catastral, losorgenes del actual modelo de DPO hande encontrarse en el ao 1997, con la llega-da de un nuevo Director General queaporta los conocimientos adquiridos du-rante su etapa anterior como responsablede formacin en la Escuela de HaciendaPblica (4). Es en ese ejercicio cuando seinicia la aplicacin de alguno de los princi-pales elementos que conforman la Direc-cin por Objetivos, materializndose en elaplicativo informtico indicat, cuya misinera el seguimiento de la actividad de lasGerencias del Catastro mediante el controlde unos indicadores de gestin que habansido previamente definidos desde la Direc-cin.

La iniciativa, loable en lo que tuvo deimplantacin del modelo, adoleci de al-gunos defectos que recomendaron su pos-terior modificacin. En concreto, la au-sencia de una suficiente nitidez en los ob-jetivos marcados, la escasa participacinde los gestores en la confeccin del mode-lo y el establecimiento de unos indicadoresexcesivamente complejos en relacin conla actividad a evaluar, unidos a la marchadel Director General a un nuevo destino,hicieron recomendable dar un giro al mo-delo que permitiera superar los defectosachacables a lo que entonces fue una au-tntica novedad.

Con la experiencia acumulada, el Plande Objetivos del ejercicio 1998, el primeroconfigurado realmente como tal, incorpo-ra importantes novedades respecto a laetapa anterior, muchas de ellas derivadasde un mayor conocimiento por el nuevoresponsable del Catastro de las actividades

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APLICACIN DEL MTODO DE DIRECCIN POR OBJETIVOS EN LA DIRECCIN GENERAL DEL CATASTRO

(3) Vanse los trabajos desarrollados por laOCDE sobre gestin pblica en general y direccinpor objetivos en el sector pblico. En particular, se re-comienda el acceso a la pgina WEB del servicio deestudios para la gestin pblica (Public managementand governance, PUMA), de dicho organismo, en lasiguiente direccin: www.oecd.org./puma/

(4) La influencia del mtodo DPO en modelo di-rectivo adoptado por IGNACIO RUIZ-JARABO COLO-MER puede apreciarse en su trabajo Formacin, Cultu-ra, Valores, que forma parte de la obra de diversos au-tores Lecturas de Gerencia desde la Administracin Financiera,editado por el Instituto de Estudios Fiscales.

desarrolladas por las Gerencias Regionalesy Territoriales (5). Pero antes de pasar a ci-tar las mismas, conviene recordar por sucoincidencia en el tiempo, el contenido dela Resolucin de 27 de julio del mismoao, de la Secretara de Estado para laAdministracin Pblica, por la que se dis-pone la publicacin del Acuerdo del Con-sejo de Ministros de 17 de julio de 1998,por el que se promueve la implantacin desistemas de evaluacin del rendimiento deunidades administrativas en la Administra-cin General del Estado, especialmenteinteresante para apreciar hasta que puntoel modelo DPO desarrollado en la Direc-cin General del Catastro se ajusta a la vo-luntad del mximo rgano colegiado delpoder ejecutivo del Estado.

En la parte expositiva de dicha Reso-lucin se reitera el diagnstico negativo,ya visto anteriormente desde la ptica dela Intervencin General del Estado, res-pecto a la excesiva demora en el seala-miento de objetivos y el control internode su gestin, aun reconociendo que sonvarios los centros directivos que ya hanorientado sus prcticas gestoras al resul-tado. Y ello a pesar de la plena vigenciadesde 1997 de la Ley de Organizacin yFuncionamiento de la AdministracinGeneral del Estado la cual, como recuer-da el propio Consejo de Ministros, ha es-tablecido como un autntico mandatolegal para la Administracin estatal laaplicacin de los principios de progra-macin y desarrollo de objetivos y con-trol de la gestin y de los resultados. Lalectura del texto es recomendable en sutotalidad para entender los modelos degestin propugnados por el Gobierno,que superan la propia DPO, e introdu-cen conceptos ms amplios como lo sonla evaluacin del rendimiento y del pro-pio desempeo del puesto de trabajo.

Del Acuerdo del Consejo de Ministrosque origina la Resolucin, interesa desta-car especialmente varias ideas, por su rela-cin con el modelo adoptado en la Direc-cin General del Catastro:

con la implantacin de estos sistemasse pretende no slo mejorar en los siste-mas de direccin y procesos de gestin,sino que dichas iniciativas deben aumentarel grado de satisfaccin de los ciudadanosen relacin a los servicios prestados;

se busca llegar en un futuro prximoa un sistema de evaluacin del rendimien-to que permita la medicin peridica y ob-jetiva de la relacin entre los recursos per-sonales y materiales de la organizacin ylos resultados obtenidos;

la implantacin de los sistemas deevaluacin a los que se refiere el Acuerdose llevar a cabo en cada Direccin Gene-ral, organismo autnomo o rea adminis-trativa de gestin singularizada.

Tras esta referencia al Acuerdo deConsejo de Ministros de 17 de julio de1998, que nos servir de continua referen-cia, podemos seguir con el anlisis de lasprincipales caractersticas que configura-ron el Plan de Objetivos de 1998 y quecontinan vigentes en los Planes aproba-dos en ejercicios sucesivos. Pero antes deello, es necesario retomar la exposicinpara estudiar los vnculos entre el Plan deObjetivos y el Plan de Calidad, las dosgrandes lneas de actuacin en las que seincluyen las principales actividades que de-sarrolla la Direccin General del Catastroy sus Gerencias.

El Plan de Objetivos y suvinculacin con el Plan deCalidad

La superposicin de iniciativas destina-das al incremento numrico de la actividadpropia de un servicio pblico con la mejo-ra en la propia calidad del servicio presta-do a los ciudadanos, es una fuente perma-

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(5) Puede conocerse ms ampliamente estaaportacin a travs del trabajo de JESS S. MIRANDAHITA, actual Director General del Catastro, tituladoEl Catastro en Espaa: situacin y perspectivas, pu-blicado en el n. 30 de la revista Anlisis Local.

nente de debate. Cuando en una organiza-cin en la que existen determinadosniveles de calidad en la prestacin de servi-cio se introducen los elementos de asigna-cin y control de carcter numrico, el de-bate sobre cmo va a verse afectada la cali-dad esta servido. De forma resumida, laidea que para algunos todava constituyeun axioma, se construye a partir de afirmarque todo incremento de la cantidad pro-duce, necesariamente, una reduccin en lacalidad del servicio.

Sobre las vinculaciones entre calidad ycantidad en la accin pblica se ha escritoy opinado mucho en los ltimos tiem-pos (6). En la practica totalidad, los auto-res coinciden en que debe darse por supe-rada la errnea apreciacin de que mayo-res resultados de gestin implican peorcalidad del servicio, al tiempo que orientansu anlisis al estudio de los elementos quedeterminan una mayor satisfaccin de lasexpectativas de los ciudadanos sobre la ac-cin pblica. El paradigma de ello, descri-to por LFFLER (7) en el mbito de sustrabajos para la OCDE, define un modelode administracin necesitada de renovarsu legitimidad de cara a los ciudadanos,dentro de un entorno de globalizacin (es-pecialmente en el mbito de la convergen-cia europea), de moderacin del gasto p-blico y de reduccin de su tamao. Todoello, sin mermar la calidad de los serviciosy prestaciones recibidas, siendo indiferen-te si es un agente pblico o privado quienlas presta. Se trata en definitiva de hacer

coincidir la capacidad estratgica de las orga-nizaciones pblicas, que definen lo queha de hacerse para satisfacer las necesida-des e inquietudes de los ciudadanos, consu capacidad operativa, que les permite co-nocer cmo ha de hacerse aquello quedeben hacer. Como sealan HOROVITZ yJURGENS (8), se trata de ofrecer un servi-cio pblico bien diseado, lo que significahacer el trabajo adecuado a las necesida-des del cliente, y un servicio pblico bienrealizado, lo que exige hacer adecuada-mente el trabajo previamente definido.

En el mbito de las funciones burocr-ticas tradicionales desempeadas por laAdministracin General del Estado nodebe resultar difcil hacer coincidir canti-dad y calidad. Si calidad es satisfacer, o de-seablemente superar, las expectativas delos ciudadanos, es evidente que ello se lo-gra si:

reducimos las cargas formales que so-portan;

reducimos los tiempos de espera, tan-to en las visitas presenciales como en lasrespuestas a sus peticiones, declaracioneso recursos;

aportamos transparencia a la gestincon mayor claridad y calidad en la infor-macin;

y, por ltimo, asumimos automtica-mente sin nuevas cargas adicionales para elciudadano la reparacin de los efectos ne-gativos derivados de posibles actuacionesnegligentes.

En la prctica catastral, estas lneas b-sicas se plasman en cuatro ideas muy cla-ras:

que no exista necesidad de acudir a las ofici-nas del Catastro, cuando la visita se debe aobtener certificaciones que son demanda-das por otras administraciones o agentespblicos;

que no exista necesidad de declarar las alte-raciones que deben incorporarse al Catastro,cuando la informacin puede ser captura-

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APLICACIN DEL MTODO DE DIRECCIN POR OBJETIVOS EN LA DIRECCIN GENERAL DEL CATASTRO

(6) En el nmero 11-12 de la revista Gestin yAnlisis de Polticas Pblicas se recogen varios trabajosagrupados bajos el epgrafe Evaluacin y calidad en las po-lticas pblicas. Entre ellos estn especialmente vincula-dos al tema que nos ocupa los artculos de GEERTBOUCKAERT, Calidad y cantidad en el anlisis de po-lticas pblicas, de AMADOR ELENA CRDOBA, Lagestin de la Calidad en la Administracin General delEstado y de EDUARDO ZAPICO GOI, La integra-cin de la evaluacin de polticas pblicas en el proce-so presupuestario.

(7) LFFLER, ELKE, La modernizacin delsector pblico desde una perspectiva comparativa...(1996). Documentos INAP, n. 8.

(8) HOROVITZ, JACQUES, y JURGENS, MICHEL,La satisfaccin total del cliente, Ed. McGraw-Hill.

da directamente a travs de Notarios y Re-gistradores de la Propiedad;

que no exista necesidad de presentar recur-sos, porque la base de datos del catastroest debidamente actualizada en todo mo-mento;

y, por ltimo, en el supuesto de que apesar de las iniciativas anteriores sea nece-saria la visita a las Gerencias del Catastro,no esperar ms del tiempo prudencial para reali-zar la gestin o acceder a la informacin deseada.

Estas ideas, que constituyen el eje delPlan de Calidad del Catastro (9) y de laCarta de Servicios (10) aprobada por Re-solucin de la Subsecretara de 22 de fe-brero de 2000, slo pueden conseguirse apartir de una previa idea numrica expre-sada en la reduccin de la presentacin derecursos y de las solicitudes de certificadosy en la tramitacin en el mnimo tiempoposible de las declaraciones de alteracio-nes en la base de datos del Catastro que sepresenten, lo que nos lleva directamente ala necesidad de disponer de un Plan deObjetivos que identifique con precisincmo y en qu plazo vamos a dar respues-ta a todas las necesidades de los ciudada-nos, manifestadas en forma de expedien-tes. En definitiva, como resume MIRANDAHITA (11), otro aspecto teleolgico de la

poltica de calidad, inscrito en los orgenesdel control de calidad pero que hoy ya ha de-jado de ser por la irrupcin de la perspec-tiva del cliente su motor exclusivo, es elde la eficiencia. Si la eficacia se alcanzaproduciendo lo que se demanda y cmo sedemanda, la eficiencia se logra haciendoesto al menor coste posible. Se puede sermuy eficiente y, simultneamente, muyineficaz, o tambin lo contrario. La claveest en lograr que ambos criterios efica-cia y eficiencia corran parejos o, al me-nos, converjan en sentido positivo.

En conclusin, en el mbito de la Di-reccin General del Catastro no cabeentender el Plan de Objetivos sin el Plande Calidad ni viceversa. Parafraseando aHOROVITZ y JURGENS (12), el xito delCatastro ante los ciudadanos slo se pro-ducir de una manera definitiva cuandoseamos capaces de hacer coincidir nuestracapacidad estratgica (hacer el trabajo ade-cuado a las expectativas de los ciudada-nos), con nuestra capacidad operativa (ha-cer adecuadamente el trabajo definido).En definitiva, cuando, calidad y cantidadsean dos realidades simultaneas en la labordesarrollada.

No es por tanto extrao que el cumpli-miento de los compromisos adquiridos enla Carta de Servicios dependa de los resul-tados del Plan de Objetivos, ni que en labatera de actuaciones que forman este l-timo existan algunas vinculadas directa-mente al modelo de Calidad Total que seest aplicando. Sin duda, con ambas armasse da respuesta a la imagen de un Catastroentendido como una asignatura pendien-te de modernizacin, tal y como fue cata-logado por MARTN MATEO (13) en 1994,en un trabajo habitualmente citado cuan-do se estudia la aplicacin del modelo deCalidad Total en la Administracin P-blica.

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(9) Sobre los antecedentes, contenido y alcancedel Plan de Calidad del Catastro vanse los artculosde REBOLLO GARCA DE LA BARGA, RAFAEL, Laimplantacin de la Calidad Total en el Catastro, revis-ta CT/Catastro, n. 38, y de PREZ PREZ, JOSEFA,Estrategias para la mejora del servicio pblico a tra-vs del Plan de Calidad del Catastro, revista CT/Ca-tastro, n. 35.

(10) La Carta de Servicios del Catastro se en-cuentra recogida en su totalidad en la siguiente direc-cin de Internet: www.catastro.minhac.es/. En esa mismadireccin se pueden consultar todas las principales ac-tividades y servicios desarrollados por la DireccinGeneral del Catastro.

(11) MIRANDA HITA, JESS S. La cita recogidaforma parte de la Ponencia titulada La Poltica de Ca-lidad del Catastro: del Plan de Calidad a la Carta deServicios, presentada en febrero de 2000 en las Jor-nadas sobre Gestin y Control de Calidad, convoca-das por la Inspeccin General del Ministerio de Ha-cienda.

(12) Ver nota n. 8.(13) MARTN MATEO, RAMN, El sistema ad-

ministrativo clsico y su permeabilidad a los nuevosparadigmas de la Calidad Total. Revista de Administra-cin Pblica, n. 134, mayo-agosto 1994.

Criterios Generalesde los Planes de Objetivos

Retomando la exposicin sobre el con-tenido del Plan de Objetivos del Catastro yuna vez aclarada su vinculacin con loscompromisos de calidad asumidos, resultaya adecuado proceder al estudio de losprincipales criterios que forman dichoPlan, los cuales cristalizaron en el aproba-do para el ejercicio 1998 que se han venidoactualizando hasta ahora.

1. Disminuir la cifra de documentos pen-dientes:

El mejor resultado posible de una ad-ministracin burocrtica convencional,que gestiona las necesidades de los ciuda-danos manifestadas en forma de expedien-tes, podra definirse con la expresin colo-quial cero pendientes. O, poniendo ros-tro a los papeles, que ni un solo cliente delCatastro tuviera la sensacin negativa deestar esperando a que se tramitase su de-claracin o solicitud o se resolviese su re-curso. Tngase en cuenta que nada encres-pa ms al ciudadano, en su doble perfil decliente y contribuyente, que esperar a quela Administracin resuelva.

Aprciese que hablamos de el mejorresultado posible y no de una situacinptima imposible de alcanzar. La expe-riencia de los ltimos aos demuestra queen al mbito de la Direccin General delCatastro puede llegar a lograrse tal situa-cin (14), siempre que se contine la ten-dencia de mejora continua en los resulta-dos y habida cuenta que no deben consi-derarse como expedientes pendientesaquellos que se identifican como en situa-cin de pendencia friccional, es decir, den-tro de un perodo mnimo de desarrollodel procedimiento que en todos los casoses inferior al plazo legal previsto para latramitacin de los distintos expedientes.

La evolucin de las cifras de documen-tos pendientes de tramitacin se estudiarposteriormente al analizar los resultadosobjetivos de los tres aos en los que se vie-ne aplicando eficazmente el modelo DPOen la Direccin General del Catastro.

2. Incrementar la cifra de expedientes tra-mitados.

La mejora en la productividad es un ob-jetivo habitual en todo Plan de Objetivos.Como tal no es, por tanto, novedoso en smismo. Ahora bien, este criterio cobra es-pecial relevancia cuando se establece en-marcado por tres parmetros que hacenque su cumplimento, plasmado en un in-cremento constante en los resultados, debaal menos ser digno de especial valoracin:

En primer lugar, la aplicacin del mo-delo coincide con aos de fuerte expan-sin del sector inmobiliario, manifestadotanto en la compraventa de inmuebles desegunda mano como en la nueva construc-cin. El resultado de ello es una autnticaavalancha de declaraciones formuladasante el Catastro instando la oportuna mo-dificacin o actualizacin de la informa-cin contenida en la base de datos catas-tral. En el grfico 1 puede verse, resumida-mente, la evolucin de las declaracionespresentadas en los aos 1991 al 2000 (pe-rodo enero-septiembre de cada ejercicio),aprecindose cmo la cifra de las mismasprcticamente se ha triplicado.

En segundo lugar, la mejora en la pro-ductividad coincide con la implantacinen las Gerencias, que supuso el esfuerzoadicional, de tres iniciativas de marcadocarcter estratgico, como son:

La creacin de las tasas por Acredita-cin y por Inscripcin Catastral, por la Ley13/1996, de 30 de diciembre;

la modificacin de la Ley Reguladorade las Haciendas Locales efectuada a travsde la Ley 53/1997, de 27 de noviembre,dando lugar a la creacin de una reduccinen la base imponible del Impuesto sobreBienes Inmuebles, aplicable cuando se pro-duce una revisin de valores;

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(14) Son ya varias las Gerencias Territorialesdonde se da esta situacin respecto a determinados ti-pos de expedientes.

y por ltimo, aunque sin duda es la re-forma de mayor calado de las citadas, lainstauracin de un modelo eficaz de coor-dinacin entre el Catastro y el Registro dela Propiedad, definido en la Ley 13/1996,de 30 de diciembre (15).

Y en tercer lugar, porque dicho incre-mento se ha producido a travs de unamejora en la eficiencia de los rganos ges-tores, ya que el incremento de resultadosno se corresponde con un aumento similarde los medios humanos, econmicos ymateriales de los que se ha dispuesto. Loque nos ha de llevar a la conclusin de quelas mejoras se han producido necesaria-mente sobre los mtodos y procesos apli-cados en la gestin, dndose as la razn alos propios funcionarios del Catastrocuando en 1998 manifestaron su opininsobre cules eran los principales territoriossobre los que podran desarrollarse lneasde mejora (16).

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Grfico 1Evolucin de las declaraciones presentadas ante el Catastro en el perodo

enero-septiembre. Aos 1991-2000

513.

793

578.

410

487.

357

669.

587

656.

793

706.

714

720.

591 1

.048

.902

1.21

0.98

6

1.46

8.29

7

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

1.800.000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

DECLARACIONES PRESENTADAS

(15) Aunque no es el objeto de este trabajo, nodebe dejar de destacarse especialmente esta iniciativa,por los efectos positivos que producir sobre la segu-ridad jurdica en la posesin y el trfico inmobiliario.Casi cien aos despus de los primeros intentos lega-les de lograr esta coordinacin, iniciados con la Leydel Catastro Topogrfico Parcelario de 1906, pareceque por fin se ha logrado la vieja aspiracin de hacercoincidir la descripcin de la realidad fsica que aportael Catastro, con la realidad jurdica, cuya competenciaes propia del Registro de la Propiedad. Por lo que tie-nen de ejemplo de cmo deben coordinarse las Insti-tuciones para lograr satisfacer las demandas de los ciu-dadanos, vanse los trabajos de CABELLO DE LOSCOBOS, LUIS M., y MIRANDA HITA, JESS, publica-dos en el nmero 32 de CT/Catastro (mayo 1998),siendo ambos Directores Generales, el primero de losRegistros y del Notariado y el segundo del Catastro.Asimismo es recomendable la lectura del nmero 16de CT/Catastro (abril 1993) dedicado monogrfica-mente a la necesidad de la coordinacin entre ambasInstituciones y que recoge trabajos, entre otros auto-

res, de RUBIO TORRANO, ENRIQUE, y de PAREJOALFONSO, LUCIANO.

(16) En el ao 1998, con motivo de la implanta-cin del Plan de Calidad se realiz una encuesta a todoel personal del Catastro sobre percepcin de la calidadsuministrada. Ante la pregunta los medios ms im-portantes a su juicio para mejorar un servicio son?, el12 por 100 de los encuestados se refiri a los mediosinformticos y el 30 por 100 a los medios humanos,mientras que la mayora, el 58 por 100, se refiri a la

Se est, por tanto, dando cumplimien-to a uno de los principios rectores de la ac-cin pblica del Estado, tal y como lo des-cribe la LOFAGE, pero tambin a los dere-chos especficos que los ciudadanos tienenen relacin con el Catastro y a los que seha hecho referencia anteriormente.

Por lo que respecta a los resultados ob-jetivos de tramitacin, tambin sern ex-puestos posteriormente.

3. Asignar los objetivos en funcin de la ca-pacidad real de cada Gerencia:

La estructura perifrica de la Direc-cin General del Catastro se compone de16 Gerencias Regionales en las que se in-tegran 65 Gerencias Territoriales, ofici-nas stas donde materialmente se gestio-na la base de datos catastral. La tipologade estas Gerencias es muy variada, osci-lando entre pequeas oficinas, cuya exis-tencia se debe a la necesidad de mantenerla presencia del Estado en todo el territo-rio, como es el caso de las situadas enCeuta y Melilla, hasta grandes dependen-cias donde se gestionan ms de un millny medio de unidades urbanas (como es elcaso de Madrid-capital) o ms de cuatromillones de parcelas rsticas (como ocu-rre en Orense, ejemplo palpable del mini-fundismo gallego).

Tal diversidad haca difcil la fijacin deobjetivos con parmetros homogneos,habida cuenta que los medios materialesasignados a cada Gerencia son proporcio-nales a su presunta carga de trabajo. Porello se opt por identificar los objetivos atravs de conocer cul es el esfuerzo reali-zado por efectivo en cada oficina, fijadoen puntos de gestin.

Con la implantacin de este criterio,que pone en relacin el nmero de em-pleados con una carga de trabajo concretaasignada a cada uno de ellos, se dan los pa-sos adecuados, siguiendo el deseo del Go-bierno manifestado a travs de la Resolu-

cin de 27 de julio de 1998 de la que se hahecho referencia en este artculo, para po-der llegar a incorporar un autntico siste-ma de evaluacin del rendimiento en elCatastro.

Por otro lado, se introduce un elemen-to de competitividad en las Gerencias alpoder definirse listados de rendimientospor efectivo, que permiten a cada oficinacompararse con las cifras obtenidas porotras Gerencias o con la media nacional.Esta competitividad rompe el aislamientode las Gerencias, acostumbradas en otrosperodos a evaluarse slo con los resulta-dos obtenidos por ellas mismas, y sita acada funcionario entre sus propios com-paeros y los del resto de la organizacin,al menos en lo que respecta a su producti-vidad.

Un ltimo comentario ha de hacerserespecto a la aplicacin de este principio ysu vinculacin con el absentismo profesio-nal. Para la asignacin de los objetivos acada Gerencia se define una carga de tra-bajo a partir del nmero de empleados p-blicos (funcionarios y personal laboral)existentes en sus plantillas, considerandola totalidad de los mismos, con la nica ex-cepcin de aquellos que han quedado libe-rados plenamente de sus actividades paradedicarse a funciones sindicales, al enten-der esta como una variante del propio ser-vicio que prestan a la sociedad. La idea departida era bien sencilla: puesto que todosellos perciben sus retribuciones con cargoa los fondos que los ciudadanos aportan,es lgico que todos ellos devuelvan a losmismos unos servicios concretos valora-dos en puntos de gestin.

Pues bien, la implantacin de la ideaanterior, que cabra presumir pacficamen-te aceptada por todos, dio lugar a la quejade algunos Gerentes responsables de lasoficinas poniendo de manifiesto que no entodos los casos el personal tericamentedisponible lo estaba realmente, bien por-que exista una causa de fuerza mayor (unaenfermedad grave reconocida, por ponerun ejemplo) o bien, y lo que es ms grave,porque nos encontrbamos con casos

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propia organizacin en el trabajo. Sobre los datos deesta encuesta vase el trabajo de REBOLLO GARCADE LA BARGA, RAFAEL, citado en la nota 9.

puntuales y excepcionales de personascuya actitud ante el trabajo esta muy dis-tante del compromiso que han adquiridocon los ciudadanos. La cuestin de fondono es otra que la escasa capacidad real delgestor pblico para luchar eficazmentecontra el absentismo, lo que condicionamuy directamente la implantacin de siste-mas basados en la Direccin por Objeti-vos, especialmente cuando el modelo ele-gido, como es el caso que se estudia, iden-tifica cargas de trabajo individuales. Sinduda alguna, la evaluacin del rendimientoen las unidades administrativas debe llevara una lucha eficaz contra el absentismo enlas Administraciones Pblicas y para ellose ha de partir del conocimiento de cul esla incidencia real de dicha actitud en elfuncionamiento de los distintos serviciospblicos (17).

4. Aproximar el Plan de Objetivos y el Sis-tema de ndices de Eficiencia, Calidad y Eficacia(SIECE), de la Inspeccin General del Ministe-rio de Hacienda.

La existencia dentro de la estructuraorgnica de la Administracin Generaldel Estado de rganos con competenciasespecficas en materia de control sobrela actividad desarrollada por los distintosCentros Directivos y unidades adminis-trativas, debe tenerse en consideracinen el momento de definir un Plan deObjetivos.

En la disposicin sexta de la Resolu-cin mencionada a lo largo de estas lneasse seala que corresponde a la InspeccinGeneral de Servicios de la Administra-cin Pblica apoyar a los centros directi-vos que pongan en marcha iniciativasdestinadas a la evaluacin del rendimien-to, en colaboracin con las Inspeccionesde Servicios de los Departamentos, a lasque describe como unidades bsicas deapoyo para la implantacin de dicho sis-

tema de evaluacin. Esta remisin secompleta con el contenido de la disposi-cin octava en la que se reconoce a laIntervencin General de la Administra-cin del Estado la competencia para ana-lizar, desde la ptica del control financie-ro de los programas y planes de actuacinpresupuestarios, el anlisis y adecuacinde los objetivos y de los sistemas de se-guimiento y autoevaluacin desarrolladosy la evaluacin de resultados, en relacincon los recursos empleados.

En el mbito del Ministerio de Hacien-da la Inspeccin General tiene asignadas di-versas funciones que inciden directamenteno slo sobre el desarrollo, sino tambinsobre el propio diseo de los Planes deObjetivos que se pretendan aplicar, comose recoge en las letras d), e) y f) del artcu-lo 16 del Real Decreto 1330/2000, de 7 dejulio, por el que se desarrolla la estructuraorgnica bsica del Ministerio de Hacienda.La lectura de dichas normas (18) justifica lanecesidad de que los elementos de controldesarrollados por la Inspeccin General ylos propios Planes de Objetivos mantenganel adecuado nivel de coordinacin, situa-cin que no ocurri en 1997, primer ao devigencia del modelo, en el que la separacinentre el modelo de ndices de eficacia utili-

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IGNACIO DUR`N BO

(17) A pesar de los intentos realizados para in-cluirlas en este artculo, no ha sido posible obtener in-formacin sobre cifras de absentismo laboral en laAdministracin del Estado.

(18) Por su inters, se transcriben literalmentelos prrafos citados, segn los cuales corresponde a laInspeccin General del Ministerio de Hacienda:

d) La elaboracin, anlisis y explotacin de la informa-cin en materia de gestin y actuacin de los servicios que resulteprecisa para el ejercicio de las funciones que le corresponden.

e) El impulso y la formulacin de propuestas y recomen-daciones derivadas de su actividad de control interno para la ac-tuacin coordinada y eficiente de los servicios, la regulacin de lasactuaciones y consecucin de los objetivos marcados a stos, launificacin de criterios y las adaptaciones organizativas, procedi-mentales o sustantivas que contribuyan a facilitar la toma de de-cisiones conducentes al mas adecuado cumplimiento de los pro-gramas de los Ministerios de Economa y de Hacienda.

f) El desarrollo de sistemas para la evaluacin de la efi-cacia y la calidad de los servicios, as como la coordinacin e im-pulso de las cartas de servicios y de las acciones ministeriales des-tinadas a la mejora de los sistemas de informacin a los ciuda-danos. Anualmente la Inspeccin General elaborar un informeespecfico sobre evaluacin de la calidad de los servicios de losDepartamentos.

zado por la Inspeccin General (basado enel Sistema de ndices de Eficiencia, Calidady Eficacia, SIECE) y la batera de indicadoresdefinida por la Direccin General determi-n, en situaciones concretas, que Gerenciasbien valoradas por un mtodo no lo eranigual por el otro y viceversa. Ello llevabanecesariamente a la desorientacin del ges-tor, que no poda llegar a conocer si estabadesarrollando la actividad de la que era res-ponsable de una manera correcta, dadas lasrespuestas contradictorias que reciba de suactividad.

El SIECE y el Plan de Objetivos de laDireccin General del Catastro no son he-rramientas idnticas ni tienen la misma fi-nalidad. El primero no define expectativasen forma de objetivos, limitndose a laevaluacin de resultados, al tiempo queextiende su papel ms all del control de laeficacia en la gestin de los servicios. ElPlan de Objetivos, por el contrario, trabajasobre unos horizontes por l mismo defi-nidos, sin fijarse en los efectos sobre la efi-ciencia o la calidad, que se trasladan al m-bito del Plan de Calidad y la Carta de Ser-vicios. Ello no es bice, sin embargo, paraque ambas herramientas se coordinen ade-cuadamente para evitar las disfuncionesantes citadas, lo que se logra mediante va-rias iniciativas:

La asignacin de las cargas de trabajoen puntos por efectivo, a las que anterior-mente se ha hecho referencia, ha utilizadohasta donde ello ha sido posible la puntua-cin establecida en SIECE para otorgar pe-sos a los distintos trabajos.

La implantacin del Plan de Objeti-vos en 1997 supuso la fijacin de una nue-va obligacin formal a los Gerentes, con-sistente en la remisin expresa de la infor-macin necesaria para su seguimiento.Tras la reforma efectuada en 1998 dichaobligacin desapareci. La informacinnecesaria sobre la prctica totalidad de lasactividades que componen el Plan deObjetivos se extrae directamente de losdatos incluidos en el estado informativo105.01, del que se nutre SIECE, el cual yaera elaborado por las Gerencias y remitido

a la Direccin General antes de la fijacindel modelo DPO. Se lucha con ello contrala tendencia negativa a incrementar la car-ga burocrtica que soportan los gestores,evitando al tiempo distraer medios y capa-cidades aplicados a la actividad principal,que ha de ser siempre la de gestionar expe-dientes y no la de emitir informes sobreactividad y resultados a la Direccin Ge-neral. Para poder mantener esta unicidaden las fuentes de informacin, se trabajaintensamente con la Inspeccin Generalen la adaptacin tanto del contenido infor-mativo del estado 105.01, como de la pun-tuacin que debe darse a las distintas ta-reas.

Por ltimo, en las visitas que realizahabitualmente la Inspeccin a las Geren-cias se incluye el anlisis del cumplimientodel Plan de Objetivos como una de lascuestiones que deben ser estudiadas.

5. Fijar objetivos separadamente para lagestin que se realiza directamente por las Geren-cias y para aquella otra parte de la actividad quese desarrolla contando con la colaboracin de lasCorporaciones Locales definida en el oportunoConvenio.

Hasta el Plan de Objetivos 2000, la ac-tividad desarrollada por las Gerencias eraevaluada en bloque, sin distinguir entreaquellos procedimientos que eran trami-tados en todas sus fases en las oficinas te-rritoriales y aquellos otros que, por existirun Convenio de Colaboracin, slo supo-nen una carga de trabajo parcial, al desa-rrollarse algunas de las tareas por las Enti-dades Locales beneficiarias de la informa-cin catastral. La dimensin que haalcanzado la gestin cooperativa en el Ca-tastro no puede quedar fuera del Plan deObjetivos, si se atiende a las cifras alcan-zadas (19). En la actualidad, el manteni-miento y la actualizacin de casi la mitad

54

APLICACIN DEL MTODO DE DIRECCIN POR OBJETIVOS EN LA DIRECCIN GENERAL DEL CATASTRO

(19) Sobre los modelos de convenios existentesy el contenido de los mismos, vase el trabajo deFUENTES VALENCIA, M. DEL PILAR, Convenios decolaboracin en materia de gestin catastral, publica-do en el n. 38 de CT/Catastro (abril 2000).

de las ms de 25.260.000 unidades urba-nas contenidas en las bases de datos delCatastro se gestiona contando con la co-laboracin de las Corporaciones Locales,si bien dicha colaboracin se distribuyede forma dispar en el territorio.

El Plan de Objetivos del Catastro con-templa hoy estas situaciones otorgandodistinta puntuacin a las diversas activida-des que pueden ser gestionadas por unaCorporacin Local mediante Convenio,puntuacin que necesariamente ha de serinferior a la tramitacin con medios pro-pios, pero no hasta el nivel de poder llegara desincentivar a los gestores territorialesen la bsqueda de nuevos convenios decolaboracin, habida cuenta que esta lneade desarrollo cooperativo es una de lasprincipales directrices marcadas por la ac-tual Direccin General.

6. Mayor vinculacin entre los gestores y loscompromisos que les han sido fijados por el Plande Calidad:

En las primeras lneas de esta trabajo secitaba como nota al pi la frase que resumela aportacin de PETER DRUCKER al siste-matizar la idea de Direccin por Objeti-vos. En esa frase se define perfectamenteel papel protagonista del Gerente frente ala organizacin a la que sirve, hasta el ex-tremo de vincular absolutamente el xitodel primero a la satisfaccin de lo que laorganizacin desea.

Esta idea ha sido trasladada directa-mente al Plan de Objetivos del Catastro,cuando se busca el mximo compromisode los Gerentes y de todo el personal delas Gerencias con la parte del mismo queles ha sido asignada. Este compromiso sepotencia, a su vez, mediante ecos que laDireccin General hace llegar a los gesto-res en funcin de los cumplimientos men-suales fijados, pudiendo ser stos de dis-tinto tipo:

Asignando medios econmicos adi-cionales, que complementen los esfuerzos

realizados hasta un perodo determinadodel ejercicio.

Decisiones respecto a la asignacindel complemento de productividad el cual,como no podra ser de otro modo, se asig-na atendiendo a los resultados obtenidos,entre otros criterios.

La instrumentacin de un modelo deseguimiento mensual, mediante el cual sepretende que el gestor no permanezcainmvil ante el incumplimiento grave deun determinado objetivo, compelindole aanalizar las causas de tal situacin, a definirmedidas correctoras y a evaluar los resulta-dos de las mismas.

Mediante esta vinculacin los gestores,sea cual sea su papel en cada Gerencia, res-ponden del cumplimiento del Plan tantointernamente, ante sus compaeros, comoexternamente, ante la Direccin General uotros posibles rganos de control. El re-sultado de ello es un compromiso solida-rio ante los objetivos, que afecta a todo elpersonal y no slo a un rea o servicioconcreto encargado de un determinadotipo de expediente.

Contenido del Plande Objetivos 2000

Para avanzar en la exposicin de lasideas que configuran el diseo, contenidoy ejecucin del Plan de Objetivos del Ca-tastro, en el cuadro 1 se desarrollan de for-ma resumida todas las tareas que configu-ran la edicin del mismo para el presenteao. Dicho cuadro recoge los siguientesconceptos:

Tipo de expediente o tarea; actividad a desarrollar; objetivo (el que se debe alcanzar con

el cumplimiento del Plan); vinculacin con el Plan de Calidad:

(relacin del objetivo con determinadoscompromisos y derechos del Plan de Cali-dad y su Carta de Servicios).

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IGNACIO DUR`N BO

56

Cuadro 1Objetivos incluidos en el Plan de Objetivos 2000

Bloque Primero: Tramitacin de expedientes

TIPO DE EXPEDIENTEO TAREA ACTIVIDAD A DESARROLLAR OBJETIVO

VINCULACINCON EL PLANDE CALIDAD

Certificacionesalfanumricas

Expedir las certificacionessolicitadas por los contribuyentes

El Plan de Calidad establece queel 90 por 100 de estas

certificaciones deben deexpedirse en el momento.

Certificaciones descriptivasy grficas.

Tramitar un nmerodeterminado de expedientes

El Plan de Calidad establece queel 90 por 100 de estas

certificaciones deben deexpedirse en el plazo de 15 das.

Expedientes 901 Cambios de titularidad eninmuebles urbanos

El Plan de Calidad establececomo compromiso que el nuevotitular aparecer recogido en elprimer padrn del IBI que seelabore con posterioridad a lapresentacin de la declaracin

Expedientes 901 (Convenio) Cambios de titularidad en inmueblesurbanos realizados por entidades

colaboradoras

Expedientes 902 Altas de nuevas construcciones enel catastro urbano

Reducir el volumende expedientes pendientes

de tramitar hasta unadeterminada cifra.

Dentro de la Carta de Serviciosse recogen como derechos

especficos de los ciudadanosen relacin con el Catastro que

en el mismo figurendebidamente descritas en sus

caractersticas fsicas, jurdicasy econmicas todos los

inmuebles de los que seantitulares, as como que las

mismas se encuentrencorrectamente valoradas.

Expedientes 902 (Convenio) Altas de nuevas construcciones enel catastro urbano realizadas por

entidades colaboradoras

Unidades urbanas incluidasen expedientes 902

Nmero de nuevas unidadesurbanas incluidas en los

expedientes 902 que se incorporanal catastro urbano

Unidades urbanas incluidasen expedientes 902(Convenio)

Nmero de nuevas unidadesurbanas incluidas en los

expedientes 902 que se incorporanal catastro urbano tramitadas por

entidades colaboradoras.

Expedientes 902.Otras Alteraciones

Modificaciones en el catastrourbano por segregaciones,

demoliciones, ampliaciones, etc.

Expedientes 902.Otras Alteraciones.(Convenio)

Modificaciones en el catastrourbano por segregaciones,

demoliciones, ampliaciones, etc.,realizadas por entidades

colaboradoras

Expedientes 903 Cambios de titularidad eninmuebles rsticos

Expedientes 904 Alteraciones en fincas rsticas sinmodificacin de linderos

Expedientes 905 Alteraciones en fincas rsticas conmodificacin de linderos

Recursos Recursos presentadoscontra la actividad

57

Bloque segundo: Inspeccin

TIPO DE EXPEDIENTE O TAREA ACTIVIDAD A DESARROLLAR OBJETIVO VINCULACIN CON EL PLANDE CALIDAD

Actuaciones inspectoras deurbana Incoacin de actas de inspeccin

por incumplimiento de deberesformales ante el Catastro

Incoar un nmerodeterminado de actas de

inspeccinDentro de la Carta de Servicios

se recoge como derechoespecfico de los ciudadanos en

relacin con el Catastro quemediante el mismo se mantengaactualizados los padrones del IBI

como instrumento de luchacontra el fraude fiscal.

Actuaciones inspectoras derstica

Expedientes sancionadoresde urbana

Imposicin de sanciones porincumplimiento de deberesformales ante el catastro

Incoar un nmerodeterminado de expedientes

sancionadoresExpedientes sancionadoresde rstica

Bloque tercero:Actuaciones masivas de actualizacin de informacin

Revisiones del catastrourbano

Actualizar la informacin contenidaen el catastro urbano, incluyendo

la fijacin de un nuevo valorcatastral conforme a la nueva

situacin del mercado inmobiliario

Revisar el catastro urbanode un nmero determinado

de municipios y de unidadesurbanas

Dentro de la Carta de Serviciosse recogen como derechos

especficos de los ciudadanosen relacin con el Catastro que

en el mismo figurendebidamente descritas en sus

caractersticas fsicas, jurdicasy econmicas todos los

inmuebles de los que seantitulares, as como que las

mismas se encuentrencorrectamente valoradas.

Renovaciones del catastrorstico

Actualizar la informacin contenidaen el catastro rstico

Renovar la informacin delcatastro rstico de un

nmero determinado demunicipios

Bloque cuarto:Actuaciones masivas de depuracin de informacin

Depuracin de titulares Depuran la informacin contenidaen las bases de datos del catastro

con el fin de que el nombre,apellidos y NIF de los titulares se

ajusten a la realidad

Alcanzar al finalizar el ao2000 un determinado

porcentaje de nmero detitulares cuyos datos han

sido depurados.

Dentro de la Carta de Serviciosse recogen como derechos

especficos de los ciudadanosen relacin con el Catastro que

en el mismo figurendebidamente descritas en sus

caractersticas fsicas, jurdicasy econmicas todos los

inmuebles de los que seantitulares, as como que las

mismas se encuentrencorrectamente valoradas.

Cruce y depuracin de ba-ses de datos grficas y alfa-numricas.

Depuran la informacin contenidaen las bases de batos del catastrocon el fin de que las informaciones

alfanumrica y grfica de cadafinca se encuentren plenamente

coordinadas

Realizar los cruces y ladepuracin de

inconsistencias que surjanen relacin con un nmerodeterminado de municipios.

Cuadro 1 (Cont.)Objetivos incluidos en el Plan de Objetivos 2000

Fijacin delos objetivos

Conocidos los principios generales queestructuran el Plan de Objetivos de la Di-reccin General del Catastro y el conteni-do concreto de los mismos, procede reali-zar un breve comentario sobre el procedi-miento seguido para su fijacin anual.

Los autores que en la actualidad realizanaportaciones a la teora de la gestin se ma-nifiestan mayoritariamente a favor de dotarde mayores niveles de responsabilidad a losgestores, hacindoles partcipes de tareasque, hasta hace bien poco tiempo, eran ex-clusivas del nivel directivo. Esta idea, unidaa la de supresin de escalones intermedios,es recurrente en todos aquellos autores quepropugnan el achatamiento de las pirmi-des de las organizaciones.

Desde otro punto de vista, es indudableque debe ser la propia organizacin, a tra-vs de sus directivos, la que defina sus pro-pios objetivos generales, sin quedar anuladala competencia por decisiones de los gesto-res regionales o territoriales. Es cierto queestos ltimos estn ms prximos al clientey a las singularidades locales que los rga-nos de direccin, pero no lo es menos quelos primeros cuentan con una mejor visinde conjunto de la organizacin y de las rela-ciones de sta con otras Instituciones.

Cmo hacer coincidir ambas ideas?Hasta dnde deben intervenir los Geren-tes del Catastro en la definicin y segui-miento del Plan de Objetivos? Preguntas si-milares a stas fueron respondidas desde laDireccin General del Catastro definiendolos mbitos de intervencin de los Geren-tes, una vez se dibujaron los lmites que di-chas intervenciones no deberan superar.

Indudablemente, la voluntad de otor-gar a los gestores un mayor protagonismoen el proceso deba ser encajada dentro deunos lmites de actuacin, derivados biende principios comunes a todas las organi-zaciones, o de la propia cultura del Ca-tastro. Veamos los ms importantes:

La organizacin tiene unos objetivospropios que se forman por la agregacinde los objetivos particulares de cada unade las Gerencias. Por tanto, previamentehan de definirse los objetivos nacionales yluego adaptar a los mismos las propuestasde los gestores. De no ser as, el resultadode la agregacin de los objetivos fijados li-bremente por cada oficina muy difcilmen-te coincidira con el objetivo nacional.

La Direccin General del Catastroconfigura su Plan de Objetivos anual consi-derando no slo sus propias cifras de pro-duccin, sino tambin las exigencias o ex-pectativas de otros agentes, adems de lasdirectrices que pueda recibir de los rganossuperiores del Ministerio de Hacienda.

Las decisiones sobre el reparto de losmedios econmicos, materiales y humanosaplicados al Plan de Objetivos estn condi-cionadas por la propia disponibilidad de losmismos y quedan vinculadas por las activi-dades de presupuestacin y ejecucin delgasto pblico que definen otros rganosdel Ministerio de Hacienda. No cabe pen-sar que frente a los mismos puedan definir-se tantos interlocutores como oficinas terri-toriales existen. La relacin y las decisionesque se deriven de ella han de ser necesaria-mente ejercidas por la Direccin General.

Por ltimo, la propia estructura org-nica del Ministerio de Hacienda queda de-finida por un entramado de normas queencargan a los respectivos centros directi-vos las funciones de definicin y controlde la actividad que desarrollan. No cabenen ella, sin forzadas interpretaciones de lasnormas, delegaciones o cesiones de com-petencias en este sentido.

Dentro de este marco s es posible, sinembargo, que los gestores asuman ms ni-veles de responsabilidad de los que venanteniendo antes de la aplicacin del modelode Direccin por Objetivos en el Catastro.En el diagrama adjunto se ha intentado re-sumir, siguiendo un diagrama de flujo enel que se resume el proceso de aprobacindel Plan, el papel que las Gerencias Regio-nales y Territoriales vienen desempeandoen la fijacin de los objetivos.

58

APLICACIN DEL MTODO DE DIRECCIN POR OBJETIVOS EN LA DIRECCIN GENERAL DEL CATASTRO

En el diagrama adjunto puede observar-se cmo las Gerencias intervienen en ochode las catorce principales acciones que danlugar a la elaboracin del Plan, incluyendo

entre ellas las funciones de coordinacin ypresentacin de alternativas que presentanlas Gerencias Regionales. Veamos los princi-pales puntos donde se da esta participacin.

59

Diagrama del proceso de elaboracin del plan de objetivos

Actuaciones de las Gerencias Actuaciones de los rganos centrales

Gerencias Territoriales Gerencias Regionales Subdirecciones Direccin General

Aportacin deinformacinnecesaria parala confeccindel Plan

Coordinacinde la

informacinrecibida

Preparacin delprimer borrador

del Plan,con pro-puestas deactuacin

Incorporacinde directrices

y primerborradordel Plan.

Anlisis ydistribucin alas GerenciasTerritoriales

Anlisis ypropuestas

alternativas.

Preparacinde propuestasde objetivosalternativas

Reuniones conGer. Regionalespara estudio de

propuestasalternativas

Segundo borra-dor. Incluye asig-nacin de medios

adicionales

Redistribucinde los objetivos

sin alterar las cifrasdefinitivas

de la Regional

Conocimiento dela redistribucinpropuesta porlaG.Regional, en

su caso.

Preparacinde propuesta

de los objetivosredistribuidos,

en su caso.

Elaboracin deldocumentodefinitivo

Aprobacindel Plan deObjetivos

Traslado a toda la organizacin del contenidodel Plan de Objetivos

Aportacin de la informacin necesaria parala confeccin del Plan.Como no poda ser deotra forma, las Gerencias Territorialesaportan a los rganos de direccin buenaparte de la informacin necesaria para laconfeccin del Plan, siendo sta:

Los propios resultados del ejercicioanterior, a travs del estado informativo105.01 al que se ha hecho referencia al ex-plicar la coordinacin alcanzada con laInspeccin General del Ministerio;

las modificaciones en el nmero deefectivos de personal existentes en la Ge-rencia el primer da de enero. Esta infor-macin es fundamental para calcular lacarga de trabajo por efectivo;

las previsiones de entradas de docu-mentos para todo el ao, las cuales tienenun mayor grado de dificultad de lo que ini-cialmente cabra suponer;

la periodificacin, en porcentaje, delas actuaciones que realizarn cada mes,estimando el cumplimiento del objetivototal a alcanzar al final del ao. En esta pe-riodificacin el Gerente debe contemplarlas incidencias locales que previsiblementesurgirn a lo largo del ejercicio, tales comoperodos vacacionales, perodos de afluen-cia extraordinaria de pblico, etc. Consti-tuye un elemento fundamental para permi-tir el seguimiento mensual del Plan deObjetivos.

Coordinacin por las Gerencias Regionales dela informacin recibida.Los Gerentes Regio-nales asumen responsabilidades en el Plande Objetivos de una doble manera. Por unlado, la suma de los objetivos de las terri-toriales dependientes de cada Regionalforma el propio Plan de Objetivos de di-cha unidad. Por otro, la responsabilidaddel Gerente Regional respecto al correctofuncionamiento de las Gerencias Territo-riales de su mbito obliga a su responsablea estar al corriente de todo lo que concier-ne a las mismas y a actuar cuando el cum-plimiento del Plan se encuentra amenaza-do en alguna de las Gerencias Territorialesde su mbito.

Anlisis por las Gerencias Territoriales y ela-boracin de propuestas alternativas.El primer

borrador del Plan incorpora ya los crite-rios bsicos definidos por la DireccinGeneral, que suelen consistir en:

Sealamiento de unos determinadosporcentajes en torno a los cuales debe in-crementarse la produccin y reducirse lacifra de documentos pendientes.

Incorporacin de determinadas direc-trices o criterios que provengan de los r-ganos superiores del Ministerio.

Criterios sobre cmo deben evaluarsedeterminadas actividades respecto a otras.Por ejemplo, cuando se desea distinguirentre aquellos expedientes que han trami-tado las Gerencias con medios propios yaquellos otros que han contado con algunaayuda adicional a travs de un contrato deasistencia tcnica.

Fijacin de unas primeras cifras derendimiento por efectivo, a tenor de losresultados del ejercicio anterior, etc.

Los Gerentes Territoriales, con la ayu-da de los responsables de las distintasreas y servicios u otro personal que juz-guen oportuno de las Gerencias, analiza elprimer borrador de objetivos asignados y,si lo estima oportuno, propone al GerenteRegional alternativas. Dichas alternativasdeben estar adecuadamente motivadas yconsiderar las capacidades personales ymateriales de cada Gerencia no slo res-pecto a otros ejercicios, sino tambin enrelacin a otras Gerencias. Estas alternati-vas son presentadas y defendidas por losGerentes Regionales ante la Direccin Ge-neral previamente a la elaboracin del se-gundo borrador del Plan.

Posibilidad de que las Gerencias Regionalesredistribuyan las cargas de trabajo entre las Ge-rencias Territoriales de su mbito.En variosejercicios se ha estimado oportuno que losGerentes Regionales realicen una redistri-bucin de la carga de trabajo entre sus Ge-rencias Territoriales, siempre que la mismano altere la carga total asignada a la Geren-cia Regional por el Plan. Con ello se dauna ltima oportunidad al nivel regionalpara que incorpore determinados elemen-tos o situaciones existentes en alguna Ge-rencia Territorial que no ha sido tenidos

60

APLICACIN DEL MTODO DE DIRECCIN POR OBJETIVOS EN LA DIRECCIN GENERAL DEL CATASTRO

en cuenta en el momento de confeccionarel Plan nacional. Esta misma oportunidadse ha dado a los Gerentes Regionales res-pecto a la redistribucin de cantidadeseconmicas adicionales entre las Geren-cias Territoriales bajo su coordinacin, fi-jando un nuevo criterio de reparto de lascantidades sin que se incrementase la cifratotal asignada a la Regional. En contra delo que podra suponer, el uso de estas fa-cultades de redistribucin de cargas de tra-bajo y de crditos por parte de los Geren-tes Regionales ha sido escasa, ya que enpocos casos han ejercitado tal posibilidady, cuando lo han hecho, los cambios efec-tuados han sido de limitada consideracin.

Difusin del contenido del Plan.Por su-puesto, tanto los Gerentes Regionalescomo Territoriales tienen una labor funda-mental de difusin y puesta en conoci-miento del contenido del Plan entre todoel personal bajo su direccin. En ocasio-nes, sobre todo durante los primeros aosde aplicacin del modelo, esta misin nofue siempre atendida plenamente, limitn-dose la difusin del contenido del Plan a

los niveles de responsabilidad ms altos.Afortunadamente, en la actualidad se haentendido por los gestores que la totaldifusin del contenido de los Planes es unrequisito fundamental para el correctofuncionamiento del mtodo seguido.

Resultados objetivosdel Plan

Un buen referente de la utilidad de laherramienta DPO en el entorno de la acti-vidad catastral puede obtenerse compa-rando los resultados de gestin obtenidospor las Gerencias Territoriales en un pe-rodo suficientemente largo, que abarquetanto ejercicios donde no se segua estametodologa como los ltimos aos, en losque la actividad de las mismas se ha vistomodulada por los Planes de Objetivos.

De manera resumida estos resultadosobjetivos quedan expuestos en el grfico 2,en el que se comprueba la incidencia del

61

Grfico 2Incidencia del Modelo de Direccin por Objetivos. Declaraciones tramitadas

y pendientes en el perodo enero-septiembre. Aos 1991-2000

667.

039

569.

935

471.

281 688.

974

656.

004

687.

622

674.

846

1.03

8.71

4

1.22

3.49

8 1.49

8.73

9

354.

185

305.

440

252.

182

202.

438

186.

806

207.

473

280.

619

314.

799

282.

384

192.

662

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

1.800.000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

DECLARACIONES TRAMITADAS DECLARACIONES PENDIENTES

modelo de Direccin por Objetivos en elperodo 1991-2000 (actuaciones corres-pondientes a los meses de enero a septiem-bre de cada ejercicio), tanto referido al n-mero de declaraciones tramitadas como alnmero de las mismas pendiente de incor-porar a las bases de datos del Catastro. Sinduda, la propia imagen es suficientementeilustrativa de la modificacin producida.

El dato agregado de todas las declara-ciones tramitadas es muy significativo apartir de 1998, fecha en que empieza a apli-carse eficazmente el modelo DPO. As,frente a las 667.039 declaraciones tramita-das en el perodo enero-septiembre de 1991deben contraponerse las 1.498.739 gestio-nadas en igual perodo del ao 2000, lo quesupone un incremento del 124,7 por 100.

Desglosando esta cifra, resultan espe-cialmente significativos los datos de trami-tacin de declaraciones de cambios de do-minio de inmuebles de naturaleza urbana,donde frente a las 250.294 transmisionestramitadas en 1993 se sitan las 1.150.302de 2000, cifra un 359,6 por 100 superior ala anterior. En el mismo sentido, la incor-poracin de nuevas unidades urbanas cre-ci un 26,4 por 100 en el mismo perodo,al pasarse de 337.548 unidades urbanastramitadas en 1993 a 426.824 incorporadasal Catastro en 2000.

Una imagen igualmente positiva apare-ce respecto a los expedientes pendientesde tramitar. El 31 de septiembre de 1991,354.185 declaraciones esperaban a ser in-corporadas al Catastro. A partir de 1995 seinici una tendencia creciente en el nme-ro de expedientes pendientes, como seaprecia en la evolucin de las cifras del pe-rodo 1995-1998. Sin embargo, a partir dela aplicacin efectiva del Plan de Objeti-vos, la tendencia se invierte, hasta llegar alpresente ao, donde el nmero de declara-ciones pendientes a 31 de septiembre es de192.662, un 45,6 por 100 menor que en lamisma fecha de 1991.

En prcticamente todos los casos cita-dos, las cifras constituyen los mejores re-sultados obtenidos en la actividad catastralde los que se tiene constancia.

Efectos de la aplicacinde los Planes de Objetivossobre la actividadde las Gerencias

Siendo fundamental que la introduccindel modelo haya producido resultados obje-tivos que permitan evaluar las mejoras obte-nidas, no es menos cierto que tan importan-te como estos resultados son los efectos quela aplicacin del modelo DPO ha generadoen la actividad de las Gerencias.

De entrada ha de manifestarse que elincremento en los resultados obtenidos nova parejo a un aumento similar de los me-dios personales o financieros disponibles.Tampoco se han producido aumentos sig-nificativos en las retribuciones de los fun-cionarios. Tngase en cuenta, adems, queestos cambios se han producido en un pe-rodo en el que las directrices del Gobier-no definen un entorno presupuestario res-trictivo. Por tanto, cabe afirmar que estosresultados son indicativos de una mejorasignificativa en la eficiencia. Cmo se haproducido esta mejora?

En lneas anteriores (20) ya se indiccmo en 1998 los propios funcionariosidentificaron que las mejoras en la activi-dad de las Gerencias deba de producirse atravs de la reforma de la propia organiza-cin del trabajo. Sin duda alguna sta y nootra es la causa de que se hayan obtenidolos resultados que se acaban de poner demanifiesto. Los Planes de Objetivos hansido un revulsivo en los procedimientosinternos de muchas Gerencias. Compro-metidos a obtener unos resultados en unplazo concreto, identificadas cargas de tra-bajo y responsabilidades, la reaccin de lasoficinas perifricas fue la deseada: se cues-tionaron sus propias rutinas y hbitos detrabajo para determinar hasta qu puntopodan cumplirse los objetivos asignados apartir de las mismas. Muchas de ellas reali-

62

APLICACIN DEL MTODO DE DIRECCIN POR OBJETIVOS EN LA DIRECCIN GENERAL DEL CATASTRO

(20) Ver nota 16.

zaron adaptaciones, reasignaron los me-dios materiales y humanos y exigieron msy mejores rendimientos a sus equipos, in-cluidos los medios informticos. Adems,en justa reivindicacin, incrementaron sunivel de exigencia frente a los rganos delos servicios centrales, que se vieron im-pulsados, en un efecto boomerang, a in-tensificar los cambios en aplicacionesinformticas y procedimientos de uso ge-neral. Fruto de estas exigencias son las nu-merosas Instrucciones dictadas por la Di-reccin General en el perodo 1998-2000que estn relacionadas con cambios enmetodologas y hbitos de trabajo.

En definitiva, la organizacin se volvims eficiente, ms musculada y flexible.Los propios criterios de planificacin ycontrol que son la estructura de un modeloDPO, son asumidos por numerosas Ge-rencias, que desarrollan sus propios instru-mentos de seguimiento y anlisis de losprocesos. Se multiplican las reuniones y losprocedimientos de comunicacin entre elpersonal y se avanza notablemente en la lu-cha contra la impermeabilidad de las reas,al entenderse los objetivos como una tareacomn de la Gerencia y no como una res-ponsabilidad aislada de un rea o servicio.En definitiva, se cambia hacia una gestinpblica ms moderna y acorde con las de-mandas y necesidades de los ciudadanos, enla lnea marcada por el acuerdo del Consejode Ministros de 17 de julio de 1998, al quenos hemos referido al inicio de este trabajo.

sta es, sin duda, la gran aportacin delos Planes de Objetivos en la DireccinGeneral del Catastro.

Tendenciasy conclusiones

Es indudable que los actuales Planes deObjetivos deben ser permanente mejora-dos. La observacin de su desarrollo mes ames y las propias aportaciones del perso-nal de las Gerencias ponen sobre la mesa

algunas cuestiones que deberan ser objetode revisin.

Podemos enunciar tres posibles lneasde actuacin para el futuro:

1. Incorporar a los Planes futurosotras tareas de inters estratgico para laDireccin. ste es el caso, por ejemplo, dela actividad desarrollada como consecuen-cia de la aplicacin del rgimen de coordi-nacin con Notarios y Registradores.

2. Reducir, en la medida de lo posi-ble, la incertidumbre que produce la esti-macin que realizan las Gerencias sobre laprevisin de entrada de documentos ensus oficinas. Para ello, podra procederse auna reasignacin automtica de los objeti-vos en funcin de la entrada real de docu-mentos del mes anterior. Esta iniciativadebe de considerarse en toda su extensin,para valorar los efectos desorientadoresque podra tener sobre los gestores la alte-racin mensual de los objetivos, aunquefuese en cifras de poca entidad.

3. La incorporacin de ratios de con-trol de la actividad que pongan en relacinel volumen de expedientes tramitados conla mejora en la calidad del servicio prestado,a partir de la informacin que aportan laspropias Gerencias. Con ello se estara avan-zando notablemente en la aproximacin delPlan de Objetivos y el Plan de Calidad y laCarta de Servicios derivada del mismo.

Estas y otras iniciativas pueden mejo-rar los Planes de Objetivos que se aprue-ben en los prximos aos. Tales mejorasdeben ser parejas a la propia actividad quedesarrollan las Gerencias del Catastro, quesiempre ha de ser concebida como un ele-mento dinmico que cambia y se adapta encada momento. Por ello, no cabe pensaren un modelo definitivo de Plan de Obje-tivos pues con ello se estara negando eldinamismo propio de la funcin.

Para concluir, resulta evidente que laaprobacin y aplicacin de Planes de Objeti-vos en la Direccin General del Catastro hasupuesto una iniciativa digna de mencin encuanto a los efectos que ha producido en lapropia organizacin. Pero, adems, ha per-mitido estabilizar de una manera definitiva

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IGNACIO DUR`N BO

las inquietudes de los Ayuntamientos res-pecto a los inmuebles que no haban sido in-corporados a la tributacin de la forma ade-cuada y en el ejercicio oportuno. Actual-mente esta situacin ha disminuido hastacasi desaparecer, al reducirse constantemen-te la cifra de las declaraciones pendientes detramitar y de los recursos que deban ser re-sueltos. Con ello se ha logrado mejorar sig-nificativamente el nivel de recaudacin enperodo voluntario del Impuesto sobre Bie-nes Inmuebles, alcanzando porcentajes queparecan muy distantes no hace muchosaos, contribuyndose con ello al desarrolloreal del principio de suficiencia financieraprevisto en la Constitucin.

Pero, sobre todo, el modelo DPO, jun-to con el Plan de Calidad, ha sido el deto-nante de un proceso de profunda modifi-cacin y transformacin del Catastro. Hasupuesto el gran salto hacia una concep-cin ms moderna de la Institucin. Unsalto hacia una posicin ms acorde conel servicio que debe prestarse a los ciuda-danos y a las dems Administraciones P-blicas usuarias del dato catastral, a travsde una transformacin que no slo afectaa la organizacin en su conjunto, sinotambin a la gran mayora de las personasque lo componen, que han evolucionadoy se han desarrollado en la misma direc-cin. n

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APLICACIN DEL MTODO DE DIRECCIN POR OBJETIVOS EN LA DIRECCIN GENERAL DEL CATASTRO