Economía de la Unión Europea - Jordan

11/3/2014 Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

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Captulo 6

La realidad del mercado interior

AMPARO ROCA ZAMORA

Sumar io:

1. Introduccin: La construccin del Mercado Interior (programa1992)

2. El Mercado Interior de bienes: barreras fsicas y tcnicas

2.1. Barreras fsicas

2.2. Barreras tcnicas

2.2.1. La complejidad de la armonizacin tcnica (viejo ynuevo enfoque de armonizacin)

2.2.2. El principio de reconocimiento mutuo: balance de suaplicacin

2.2.3. Retos pendientes

3. Hacia el MI de servicios: la gradual aplicacin de la Directiva deservicios

4. La apertura de los mercados pblicos: viejos problemas y nuevosdesafos

5. Mercado Interior y fiscalidad

6. Efectos de la culminacin del Mercado Interior

6.1. Indicadores de integracin: comercio, IED y convergencia deprecios

6.2. Los efectos micro y macroeconmicos del MI: balancepositivo pero insuficiente impacto sobre la competitividad europea



y la innovacin

A. Efectos microeconmicos

B. Efectos macroeconmicos

7. Balance y relanzamiento del Mercado Interior

8. Recapitulacin

Conceptos clave

Cuestionario de prcticas

Orientacin bibliogrfica

1. INT RODUCCIN: LA CONST RUCCIN DELMERCADO INT ERIOR (PROGRAMA 1992)

La construccin del Mercado Interior es y ha sido una piedraangular de la integracin europea desde 1958, pues yaentonces la creacin de un Mercado Comn se erigi en elprincipal objetivo a alcanzar en el Tratado de Roma. UnMercado Comn exige la eliminacin de todo tipo deobstculos, tanto de naturaleza arancelaria como noarancelaria, que distorsionen o impidan la integracin de losmercados de bienes y servicios, as como de los factoresproductivos. De este modo, en el tratado fundacional seprevea la formacin de una Unin Aduanera (la cual, tras unperodo transitorio, culmin a mediados de 1968), as como laprohibicin de restricciones cuantitativas y de las llamadasmedidas de efecto equivalente , (art. 34 del nuevo TFUE) esdecir, de las disposiciones nacionales que ocasionen unadiscriminacin por razn geogrfica impidiendo o restringiendolas importaciones de un determinado bien, aunque su finalidaddeclarada sea aparentemente neutral. A travs de dichoartculo, que tiene efecto directo (y, por tanto, es de obligadocumplimiento para los Estados sin necesitar posteriordesarrollo legislativo) se pretende combatir a las llamadasbarreras no arancelarias (BNA), creadas por los Estados



para compensar, en cierta medida, la desproteccinarancelaria que experimentaban frente a sus nuevos socios amedida que se instauraba la Unin Aduanera.

No obstante, estas importantes disposiciones del Tratado deRoma resultaron insuficientes para controlar la proliferacin deBNA en el curso de la dcada de los setenta, en la cualarreciaron las presiones proteccionistas debido a la crisiseconmica (perodo de estancamiento y euroesclerosis). Enla dcada de los ochenta, la Comunidad Europea tomconciencia de la insuficiente integracin alcanzada incluso enlos mercados de bienes, y, con la llegada a la presidencia de laComisin de Jacques Delors en 1985, impuls la creacin delMercado Interior (MI), mediante el programa del MI, objetivo1992. El MI no es sino la puesta al da del objetivo de crear unMercado Comn, identificando con precisin todas las trabasque, pese a los aos transcurridos, todava provocabansegmentacin en los mercados. Para la realizacin del mismola Comisin public el Libro Blanco del MI (1985), el cual marcala hoja de ruta, y adems, fue necesario reformar porprimera vez el Tratado de Roma mediante el Acta nica (1986).Este documento, adems de perseguir otras reformasinstitucionales, tena como meta principal la constitucin de unautntico Mercado nico europeo en 1993, mediante la puestaen prctica de las disposiciones contenidas en el Libro Blanco.Construir el MI es un proceso muy complejo porque exigemedidas de integracin negativa eliminacin de obstculos ybarreras a las libertades de circulacin de mercancas yfactores y de integracin positiva, a travs de la armonizacinde normativas nacionales y la creacin de polticas comunes.

En concreto, el Libro Blanco identifica cuatro tipos de barreras:a) las barreras fsicas, centradas en las formalidadesadministrativas y controles aduaneros intracomunitarios quetodava persistan a pesar de ser desde 1968 una uninaduanera; b) las barreras tcnicas, que comprendan todaslas normativas y regulaciones relativas a la produccin demercancas y que, por no estar armonizadas, generabandiscriminaciones directas o indirectas para los bienes



importados; c) las restricciones de acceso a los contratospblicos para los proveedores de origen extranjero, con el finde favorecer a los productores nacionales, lo que distorsiona ellibre comercio y la asignacin eficiente segn las ventajascomparativas, al impedir unas reglas comunes de juego (levelplaying field) y d) las barreras fiscales, referentes a losajustes que era necesario practicar debido a la falta dearmonizacin en la imposicin indirecta (el IVA y los impuestosespeciales que gravan al tabaco, las bebidas alcohlicas y losproductos petrolferos). Mucho menos explcita era, sinembargo, la referencia a las barreras que obstaculizan la libreprestacin de servicios, lo que constitua una importantsimalaguna que se ha ido cubriendo en los ltimos aos (vaseapartado 3).

Estas barreras se han ido suprimiendo progresivamentemediante un amplio desarrollo legislativo basadosustancialmente en la aprobacin de Directivas adoptadas pormayora cualificada y no por unanimidad de los EstadosMiembros, aunque con la importante excepcin de las materiasfiscales, donde la unanimidad sigue siendo la regla general, loque dificulta el avance en la eliminacin de trabas al MI. Veinteaos despus, y a pesar de los grandes avances registrados,se puede concluir que solamente la supresin de las barrerasfsicas est plenamente conseguida, quedando todavaasignaturas pendientes en todas las dems.

Finalmente, en la construccin del MI, no solamente ha sidoimportante el desarrollo normativo y regulador promovido por elprograma 92, sino que, paralelamente, ha desempeado unpapel decisivo el Tribunal de Justicia de la Unin Europea y lajurisprudencia que ha ido generando, al interpretarextensivamente en sus sentencias las normas contenidas enlos tratados fundacionales relativas a las cuatro libertadesfundamentales. De este modo se ha consolidado una doctrina yprincipios fundamentales sobre la libre movilidad que hancontribuido eficazmente a la reduccin de las barrerasregulatorias en el MI.



A la explicacin de los diferentes mbitos que componen elMercado Interior dedicamos este captulo (eliminacin de lasbarreras fsicas, tcnicas y fiscales, apertura de los mercadospblicos y desregulacin de los servicios comercializables) ascomo a analizar los efectos del mismo y los desafospendientes 20 aos despus de la puesta en marcha delprograma 1992, haciendo balance de los logros conseguidosy de los retos en determinados aspectos del MI que fueroninsuficientemente desarrollados entonces, los cuales hanmotivado el proceso de relanzamiento del MI con el Acta delMercado nico de 2011.

2. EL MERCADO INT ERIOR DE BIENES: BARRERASFSICAS Y T CNICAS

De todos los mbitos que integran el MI, la integracin de losmercados de bienes es el que est ms desarrollado ymaduro, dado que, de las cuatro libertades fundamentalesestablecidas en el Tratado de Roma, fue la libre circulacin demercancas la que ocup un lugar preeminente en laconstruccin europea , en detrimento de las dems, las cualeshan tenido un desarrollo normativo mucho ms tardo eincompleto. De hecho, en la dcada de los ochenta, laconstatacin de que ni siquiera la libre circulacin demercancas estaba funcionando correctamente fue eldetonante que desencaden el programa 1992, el cualabordaba las barreras fsicas y las tcnicas.

2.1. BARRERAS FSICAS

A pesar de que, desde 1969, la CE es, de facto , una UninAduanera, a finales de la dcada de los ochenta subsistantodava numerosos controles y trmites aduaneros creadoresde barreras fsicas entre los Estados miembros, las cualesoriginaban una fragmentacin del mercado (por ejemplo,ajustes de fiscalidad , debidos a la pervivencia de diferenciasen los tipos de IVA y en los impuestos especiales, controles



veterinarios y sanitarios, supervisin de las licencias detransporte y cumplimiento de normas tcnicas de los vehculos,recopilacin de datos estadsticos ). La supresin, desde 1993, de los controles aduaneros entre Estados miembros para eltrfico de mercancas de origen comunitario exigi importantesesfuerzos de adaptacin, mediante la armonizacin de lasnormas sobre controles sanitarios y de seguridad, as como laaplicacin del principio de reconocimiento mutuo , de maneraque, si las mercancas han sido ya debidamente controladas enel pas exportador, no sea necesario realizar nuevos controlesen el pas importador (vase epgrafe 2.2.2).

Conseguida la eliminacin de las fronteras intracomunitarias, eldesafo se plantea ahora en hacer que las veintiocho aduanasnacionales que controlan las fronteras exteriores de la Uninfuncionen como si fuesen una sola , ya que, a pesar de queexiste una Unin Aduanera y una Poltica Comercial Comn,cada aduana sigue gestionndose por la respectivaadministracin nacional. Se hace, pues, imprescindible reforzarla cooperacin aduanera a fin de que todas apliquenuniformemente los mismos criterios y procedimientos de controlexterno (el Cdigo de Aduanas, que es comn para la Unin),evitando las distorsiones al correcto funcionamiento delMercado Interior (riesgo de desviacin de comercio tradedeflection, es decir, entrada de importaciones por el pas quetenga la aduana ms permisiva.

2.2. BARRERAS TCNICAS

El programa 1992 otorg la mxima prioridad a la supresinde barreras tcnicas, consideradas por la industria como losobstculos ms importantes a la libre circulacin de bienes.Aunque mucho se ha avanzado desde entonces, las barrerastcnicas siguen constituyendo un aspecto central en laconstruccin y gestin del MI, siendo necesario enpermanencia un estrecho seguimiento para mejorar elfuncionamiento de esta parte esencial del MI .

Las barreras tcnicas constituyen un campo muy complejo,



consistente en los cientos de reglamentaciones y normastcnicas diferenciadas por pases para la fabricacin deproductos similares. Se incluyen en este concepto lalegislacin nacional obligatoria y los estndares voluntarios,as como las diferencias y/o las duplicaciones en losprocedimientos de concesin de los certificados deconformidad de un producto con las normas establecidas encada Estado.

Cuando se redact el Libro Blanco, las barreras tcnicas eranan ms relevantes que los controles aduaneros, ya que el 80por 100 del comercio intracomunitario se vea afectado porellas . En la actualidad, estas barreras continan siendoimportantes en dos grandes tipos de productos: a) productosde elevada complejidad tcnica, tales como electrnica ytelecomunicaciones, industria mecnica, bienes de transportepblico y aparatos de precisin; b) productos sensibles porexistir amplia diversidad de normas de seguridad, proteccinal consumidor y al medio ambiente, tales como productosfarmacuticos y sobre todo, en la industria agroalimentaria yen materiales de construccin . Esta situacin creafragmentacin en el mercado e impide que las empresas mscompetitivas puedan ampliar su mercado y aprovechar todaslas potencialidades del MI1). Adems, los consumidores se venprivados del acceso a una gama amplia y variada de productosa los que tendran derecho.

Existen dos enfoques alternativos para eliminar las barrerastcnicas: a) la armonizacin de normas nacionales, que sesustituyen por una nica norma comn, y b) el principio dereconocimiento mutuo , por el cual, cuando un producto sefabrica y comercializa legalmente en un Estado miembro,puede venderse libremente en todo el territorio de la UE, y asdebe reconocerlo el pas importador, aunque el productodifiera en normas y caractersticas tcnicas respecto de losfabricados internamente . Por tanto, este principio permite quesubsistan normas internas diferentes, no armonizadas, altiempo que se garantiza la libre circulacin intracomunitariapara todos los productos para los cuales no existe una norma



de armonizacin especfica.

Ambos enfoques, a raz de la puesta en marcha del MI, sevieron enriquecidos con una tercera posibilidad: el NuevoEnfoque de Armonizacin Tcnica, el cual es una modalidad dearmonizacin que combina elementos de los dos enfoquesbsicos y constituye el mecanismo de armonizacin msampliamente utilizado, al no requerir la armonizacin exhaustivade todos los detalles tcnicos, sino solamente de losrequerimientos esenciales de seguridad.

La naturaleza de las dificultades y los desafos para el MI sondiferentes segn se trate de bienes sometidos a uno u otroenfoque2).

2.2.1. La complejidad de la armonizacin tcnica (viejo y nuevoenfoque de armonizacin)

El enfoque tradicional de la Comisin para eliminar las barrerastcnicas (Viejo Enfoque de Armonizacin), que requiere laarmonizacin detallada de las normas y reglamentacionesnacionales , sustituyndolas por una norma comunitariaestndar procedimiento muy lento y costoso, ha dado paso,salvo casos especiales, a las directivas de armonizacinnuevo enfoque, las cuales se limitan a establecer yarmonizar los requisitos esenciales obligatorios en materia deseguridad que deben cumplir los productos a fin de poderbeneficiarse de la libre circulacin , y deja libertad a losfabricantes para que apliquen o bien una norma europea ocualesquiera otra norma o especificacin tcnica siempre quecumpla dichos requisitos bsicos. En los aspectos que no serefieren a los requisitos esenciales, se aplica el reconocimientomutuo. En la prctica, se elaboran, a instancias de la Comisiny por la propia industria, normas armonizadas voluntarias(European standards)3), que definen para cada producto lasespecificaciones tcnicas que cumplen con los requisitosmnimos establecidos en la directiva. Estas normas NO sonobligatorias, pero tienen la ventaja de que los productosfabricados con arreglo a las mismas se benefician de la



presuncin de conformidad con los requisitos mnimos .

El Nuevo Enfoque ha sido un instrumento muy til para eldesarrollo del MI y, gracias al esfuerzo de ms de 20 aos, lanormalizacin europea est casi concluida en varios sectores;en cambio, en otros sectores hay problemas y retrasos quecrean an fragmentacin del mercado, por ejemplo, productosde construccin. Adems, existen todava dificultadesrespecto a los complejos procedimientos de certificacin deconformidad con las normas, certificacin emitida por unorganismo notificado en un Estado miembro, encargado deotorgar a un producto la marca CE si es conforme con loscriterios de seguridad de su directiva de armonizacincorrespondiente, marca que le permitir su comercializacin entoda la UE. En este sentido, el llamado enfoque globalelimina las barreras existentes al incorporar el principio dereconocimiento mutuo de los organismos oficiales encargadosde hacer la certificacin.

2.2.2. El principio de reconocimiento mutuo: balance de suaplicacin

El principio de reconocimiento mutuo (RM) ha sido y es unapieza clave en la construccin del MI y en el deseable objetivode conjugar unidad con diversidad. Fue establecidojurisprudencialmente por el Tribunal de Justicia de la CE en laclebre sentencia sobre el Cassis de Dijon (1979), basndoseen el artculo 28 del Tratado de Roma (ahora art. 34 del TFUE),el cual prohbe las medidas de efecto equivalente a unarestriccin cuantitativa en los intercambios intra-comunitarios.Su alcance sobrepasa el mbito de la circulacin demercancas, para abarcar a los servicios y los trabajadores,as como a los mecanismos de ensayo y certificacin.

En el mbito de la libre circulacin de mercancas, el RM seaplica en el sector no armonizado, constituyendo la reglageneral a aplicar para garantizar la libre circulacin de unproducto que no dispone de directiva de armonizacin deningn tipo4). Su aparente sencillez conceptual esconde



notables complejidades en su aplicacin, ya que el principio deRM permite la libre circulacin en toda la UE de los productosque cumplan las leyes del Estado miembro en que se fabriqueno del primer Estado en que se comercialicen, sin que estnsujetos en el pas de destino a las normas y procedimientos deeste ltimo ni a trmites administrativos adicionales, perosiempre y cuando dicho producto garantice un nivelequivalente de proteccin de los diversos intereses legtimos(proteccin de la salud, seguridad, medio ambiente) del pasde destino . Por lo tanto, el RM no siempre se aplica demanera automtica, sino que est condicionado por elderecho de control que puede ejercer el Estado de destinosobre la equivalencia del grado de proteccin que ofrece elproducto importado que est examinando en relacin con laproteccin que otorgan sus propias normas nacionales .

El principio de RM ocupa un lugar muy importante en elfuncionamiento del MI, ya que la aplicacin correcta del mismo:a) permite conciliar dos objetivos , el de la libre circulacin demercancas y los objetivos de la proteccin de la salud, elmedio ambiente y los consumidores; b) hace compatibleunidad con diversidad , es decir, la integracin del mercado(con los consiguientes ahorros de coste y ganancias deeficiencia para las empresas), con la diversidad de productos yel respeto por las diferentes preferencias nacionales, lo queconstituye una importante ventaja para los consumidores; creaun entorno ms sencillo y eficiente para la empresa, ya queasegura la libre circulacin evitando los costosos procesos dearmonizacin . Sin embargo, se da la paradoja de que, a pesarde los grandes mritos que se le reconocen y de su sencillezterica, el RM presenta continuos problemas de interpretaciny aplicacin prctica para los operadores econmicos :

A) Para las empresas, el principio de RM va asociado a altoscostes de informacin , los cuales desincentivan su utilizacin:en la prctica muchos productores siguen ignorando elprincipio, ya que, ante la incertidumbre de saber a priori si elproducto ser aceptado, y dado que su principal intersconsiste en asegurarse el acceso rpido al mercado, los



fabricantes suelen optar por adaptar la composicin delproducto a las normas nacionales del Estado de destino;incurren as en sobrecostes y se ven imposibilitados paraaprovechar las economas de escala propias de un mercadoamplio e integrado.

B) Por otro lado, la actitud de la Administracin que controla elbien importado en el Estado destinatario suele ser deincertidumbre y desconfianza ante el desconocimiento de unproducto que no responde exactamente a las normas tcnicasdel propio Estado, lo que se traduce en excesiva prudencia porparte de las autoridades, que rechazan la comercializacin delproducto o dificultan su acceso al mercado nacional. Enconclusin, el RM suele funcionar bien en los productos paralos que los Estados tienen objetivos equivalentes en salud,seguridad, medio ambiente y proteccin a los consumidores;si no es as, se crean muchos problemas de desconfianzamutua que paralizan su eficacia . De ah que, para losproductos sensibles en aspectos de seguridad y proteccin alconsumidor, as como para productos tcnicamente complejos,en los que se hace difcil comparar detalladas normas tcnicasa fin de verificar la equivalencia en los objetivos, sea muchoms eficaz optar por un el procedimiento de armonizacinNuevo Enfoque.

C) Finalmente, el principio de RM no resuelve todos losproblemas de acceso al mercado, sobre todo cuando subsisteuna preferencia por el consumo de bienes fabricados segn losestndares internos (por ejemplo, las empresas deconstruccin en Alemania, las cuales solamente utilizan comoinput el material elctrico de fabricacin alemana porque es elnico que acepta el mercado).

2.2.3. Retos pendientes

Ante esta situacin insatisfactoria en el MI de bienes, la UE hapasado a un enfoque mucho ms proactivo con el fin demejorar su funcionamiento. Entre otras medidas, estpromoviendo la armonizacin Nuevo Enfoque en los sectores



problemticos, organiza reuniones peridicas con lasadministraciones nacionales a fin de detectar los problemas (ysolucionarlos), en vez de recurrir sistemticamente alprocedimiento de infraccin y est reforzando la cooperacinadministrativa y la creacin de redes entre los Estados. Asmismo, publica diversas comunicaciones y guasinterpretativas. En definitiva, se pretende que las autoridadesnacionales sean ms proclives a actuar de una manera mseuropea, creando as una cultura del mercado interior.

Por otra parte, para controlar las barreras tcnicas, tanimportante como suprimir las trabas preexistentes es evitar laaparicin de nuevos obstculos. En este sentido destaca lanotable eficacia preventiva que est logrando el procedimientode notificacin e informacin previa de la Directiva 98/34, porla cual toda nueva proposicin de reglamentacin nacionaldebe ser notificada por el Estado miembro a la Comisin (enconcreto, al Comit 98/34), a fin de que ste se asegure deque la nueva regulacin no crea nuevas barreras y de que elprincipio de reconocimiento mutuo se incorpora correctamente.

A pesar de ser un rea madura, los problemas del MI de bienesno solamente se centran en la aplicacin de las normas sinoque tambin existen lagunas legislativas: la rpida evolucintecnolgica y la aparicin de nuevos productos obliga aplantearse permanentemente nueva regulacin en mbitosespecficos ( directivas de armonizacin para nuevosproductos complejos, regulacin del comercio electrnico e-commerce ).

Por ltimo, una asignatura pendiente no menos importante es lanecesidad de potenciar sinergias entre MI y otras polticas dela UE, en particular las polticas de energa, transportes yredes de infraestructuras, autntico cuello de botella para latotal integracin del mercado de bienes : Sin un sector detransportes eficaz y armonizado, los elevados y disparescostes de transporte siguen actuando como una severa barrerano arancelaria que seguir creando dificultades en elfuncionamiento prctico del MI e impidiendo que ste realice su



plena potencialidad.

Estos desafos ocupan un lugar central en el proceso derelanzamiento del MI en curso desde 2010, con la publicacindel Informe Monti y el Acta del Mercado nico (2011 y 2012),de manera que se estn adoptando medidas en todos estosmbitos , destacando, por una parte, la adopcin de unaestrategia de financiacin de las infraestructuras de transporte,atrayendo financiacin pblica y privada (inversores a largoplazo tales como los fondos de pensiones), y por otra, laaprobacin a finales de 2010 del Libro Blanco sobre la polticadel transporte con medidas concretas para aumentar laeficiencia del MI, as como de un paquete de medidas paradesarrollar el MI de la energa. Finalmente, se est realizandola reforma legislativa de la poltica de estandarizacin, a fin dehacer sus procedimientos ms efectivos y eficientes yextender su alcance a los servicios, excluidos hasta ahora.

3. HACIA EL MI DE SERVICIOS: LA GRADUALAPLICACIN DE LA DIRECT IVA DE SERVICIOS

El proceso de integracin del mercado de servicios haseguido un ritmo mucho ms lento y dificultoso que laliberalizacin del comercio de mercancas y , veinte aosdespus del programa 1992, completar la integracin de losmercados de servicios sigue constituyendo uno de los mayoresretos pendientes para llegar a un mercado nico, dado que elsector terciario representa casi un 70% del PIB europeo ygenera 9 de cada 10 empleos. Respecto a la base jurdica, elTratado de Roma reconoce la necesidad de liberalizar el sectorservicios para construir el mercado comn, incluyendo comoingredientes del mismo la libre prestacin de servicios , esdecir, la posibilidad, tanto para las personas fsicas como paralas empresas y sociedades, de ofrecer sus servicios y realizarsus actividades profesionales en un Estado miembro diferentede aquel en el que estn establecidas (se trata, pues, de unaprestacin entre proveedores y clientes ubicados en distinto



Estado miembro arts. 56-62 del TFUE) y la libertad deestablecimiento (cuando se realiza una prestacin permanenteubicndose en otro Estado miembro arts. 49-55 del TFUE).No obstante, el Tratado no concretaba qu servicios liberalizarni el mtodo a seguir, en claro contraste con el elevado gradode detalle de las obligaciones que impone para conseguir lalibre circulacin de bienes. Adems, estas libertades tenangrandes limitaciones en su ejercicio y en su mbito deaplicacin (quedaban excluidos sectores como los transportes,los servicios financieros, as como todos los serviciosaltamente regulados y/o sometidos a monopolio pblico distribucin, telecomunicaciones, transporte areo, correos).

Fruto de esta regulacin desigual entre bienes y servicios,mediada la dcada de los ochenta todava existan numerosasbarreras administrativas y legislaciones nacionales, queimpedan el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento yde la libre prestacin de servicios. Las barreras eran tanto decarcter especfico para determinadas actividades yprofesiones reguladas (banca, seguros, transportes,profesiones liberales) como medidas de carcter general (normas tcnicas, contratos pblicos y formalidadesaduaneras). El Libro Blanco y el programa 1992 del MImencionaban al sector terciario, pero de hecho, habra queesperar a la dcada de los noventa para que se produjesen losprimeros resultados, Por lo tanto, mientras que el Libro Blancoconstituye la fase culminante de la liberalizacin de losmovimientos de mercancas, en el sector de servicios norepresenta ms que el principio de ese proceso .

Desde los aos noventa se han conseguido notables avancesen la liberalizacin y gradual apertura a la competencia de lossectores previamente ms regulados y sometidos a monopoliopblico, siguiendo un enfoque sectorial (dado que cada sectorparta de modalidades e intensidad de regulacin muydiferenciadas y especficas) y gradual . As, se idoprogresando en la liberalizacin de las telecomunicaciones, laradiodifusin, el transporte areo y la distribucin comercial,as como la distribucin de energa (electricidad, gas) y los



servicios postales (Directiva 2008/06/EC). En todos los casosse ha dado una combinacin de medidas liberalizadoras yreguladoras, definiendo obligaciones de servicio pblico ygarantizando derechos de consumidores y usuarios . Enefecto, en este tipo de servicios, la simple supresin deobstculos a la libre prestacin o al libre establecimiento(integracin negativa) no es suficiente para crear un mercadointegrado si no va acompaada de medidas que incidan sobrela regulacin preexistente (integracin positiva), ya que, por unlado, las barreras proteccionistas ms importantes son lascreadas por las regulaciones nacionales heterogneaspreexistentes y, por otro, existe racionalidad econmica parajustificar un cierto grado de intervencin a fin de subsanar losfallos de mercado inherentes a estas actividades terciarias.Es necesario, pues, desarrollar una compleja mezcla deregulacin supervisora y poltica de competencia antes deque el MI de estos servicios pueda funcionar adecuadamente, dado que el poder omnmodo de las empresas y redes yaestablecidas dificulta la entrada de los nuevos competidores enausencia de un regulador externo que supervise y corrija lasdesigualdades de partida es la llamada regulacinasimtrica (Pelkmans, 2006). Tambin se ha progresadorecientemente en los servicios relativos a profesionesreguladas (medicina, enfermera, odontologa, arquitectura),con la importante Directiva 2005/36/EC, que simplifica el marcolegislativo previo, y facilita el reconocimiento mutuo de ttulos ycualificaciones, sin perjuicio de aplicar medidascompensatorias (perodo de adaptacin o test de aptitud),completada en 2012 con nuevas iniciativas en el marco delActa del Mercado nico.

A pesar de estos importantes avances en sectoresespecficos, subsisten todava muchas trabas regulatorias yadministrativas que afectan al funcionamiento del MI deservicios en general, lo que, unido a los cambiosfundamentales que se estn produciendo en el modo de ofrecery suministrar servicios (comercio electrnico), han movido a laComisin a plantear una estrategia para el MI de servicios, decarcter global y horizontal , la cual se ha concretado en la



conocida (y todava en fase de aplicacin) Directiva deservicios Directiva Bolkenstein5) (2006). Su ambiciosoobjetivo es crear por fin el MI de servicios mediante laeliminacin de todas las barreras legales y administrativasque estn impidiendo en la prctica ejercitar las libertadesque el Tratado CE reconoce en teora , aplicando lacombinacin ms eficaz posible entre instrumentoslegislativos/no legislativos, en una bsqueda de equilibrio entrearmonizacin y reconocimiento mutuo.

La Directiva a) ofrece un enfoque horizontal y general :establece normas generales aplicables a un amplio conjunto deservicios6) que se enfrentan a barreras similares, evitando ascostosos procesos de armonizacin sectorial; b) son losEstados miembros quienes, sistemticamente, deben revisar,adaptar y modificar todo su marco legal y administrativo paraeliminar todos los obstculos, en vez de que la Comisin inicieprocedimientos de infraccin caso por caso; c) el procesorequiere la cooperacin y la coordinacin entre lasadministraciones nacionales , a fin de mejorar su confianzamutua sobre la supervisin de las actividades transfronterizas,evitar duplicaciones en los controles e incrementar el nivel deproteccin de consumidores y trabajadores; d) crea puntosnicos de contacto ventanilla nica en cada uno de losEstados miembros para reducir costes de bsqueda al operaren otro pas miembro, lo que constituye uno de los beneficiosde la Directiva ms visibles para las empresas y usuarios, enparticular, para las PYME, al suponer una notable simplificacinadministrativa, ya que no son simplemente puntos deinformacin sino tambin de ejecucin centralizada de todos lostrmites administrativos para desarrollar su actividad en otroEstado. e) establece el principio del pas de origen para laprestacin de servicios: los proveedores de servicios debencumplir las normas del pas donde estn establecidos y no lasdel pas donde prestan el servicio. No obstante, ante el temor aque se susciten situaciones de dumping social, la directivaprev varias derogaciones y, as, las normas laborales de lostrabajadores que temporalmente se desplazan para prestar unservicio sern las del pas de destino.



La costosa y lenta aplicacin en cada Estado de losmecanismos previstos en la Directiva no permite todavamaterializar plenamente sus importantes beneficioseconmicos: se prev un incremento del comercio de serviciosy de la inversin directa, as como un aumento en el PIB de laUnin entre el 0.5 y el 1.5 por 100 (Copenhagen Economics,2005b, Kox, H. y A. Lejour, 2006). Adems, las primerasestimaciones ex post del impacto de la Directiva Monteagudo et.al. (2012) identifican por vez primeraimportantes ganancias de productividad en los sectores msafectados por la directiva, as como importantes beneficios amaterializar si se mejora el funcionamiento de las ventanillasnicas. En efecto, aunque el proceso de transposicin alordenamiento jurdico interno est finalizado, la aplicacin de ladirectiva es un ejercicio muy complejo y ambicioso para lasadministraciones nacionales, puesto que: a) se ven afectadasun gran nmero de actividades econmicas que representan el40% del PIB en Europa, b) requiere importantes y complejoscambios legislativos, simplificacin y eliminacin de trabas que,en ocasiones dependen de los niveles descentralizados degobierno (regiones y municipios) por ejemplo, autorizacionesadministrativas para la apertura de establecimientoscomerciales. Adems, requiere la puesta en marcha deproyectos tcnicamente complejos tales como la ventanillanica o la red electrnica de cooperacin administrativa IMI(Sistema de informacin del MI).

En definitiva, aunque la directiva de servicios constituye ungran paso adelante en el desarrollo de un MI autnticamentecompetitivo e integrado, no es en si misma la panacea, dada lacomplejidad de su aplicacin y la diversidad de sectorescubiertos, por lo que surge la necesidad de completar esteenfoque legal top-down con un enfoque bottom-up, msflexible y adaptado a las especificidades econmicas demuchas actividades terciarias heterogneas y cambiantes(Canoy, M. y P. Smithz, 2008), regulando especficamentesectores no cubiertos por la Directiva.



4. LA APERT URA DE LOS MERCADOS PBLICOS:VIEJOS PROBLEMAS Y NUEVOS DESAFOS

Los procedimientos que el sector pblico utiliza paraabastecerse de los bienes y servicios que necesita han sidoutilizados ampliamente como arma proteccionista por parte delos Estados, creando importantes obstculos a la integracindel mercado de los bienes y servicios que utiliza el sectorpblico. Al privilegiar sistemticamente a los proveedoresnacionales frente a los extranjeros se fragmenta el mercado enuna parte importante de la actividad econmica europea, dadoque el total de compras pblicas supone aproximadamente el16 por 100 del PIB de la UE, afectando especialmente alequipamiento para transporte pblico, los suministros elctricosy los productos qumicos, as como a los servicios, la energa ylas obras pblicas.

Por otro lado, la apertura de los mercados pblicos produceimportantes beneficios econmicos, distinguindose tres tiposde impactos: 1) Efecto directo , que consiste en el ahorro decostes para el sector pblico fruto de la disminucin de losprecios de los bienes y servicios que adquiere [ahorroestimado de hasta el 10 por 100 del gasto en compraspblicas, Comisin (2004)]. 2) Efecto competencia , que semanifiesta en una disminucin de los precios que losproveedores nacionales aplican a sus productos, tratando dealinearlos con los precios de los competidores extranjeros y 3)Efecto de reestructuracin , fusiones y agrupaciones deempresas que permiten la racionalizacin de la produccincomunitaria, descendiendo el nmero de productores en elconjunto europeo y aumentando la tasa de utilizacin de lacapacidad instalada, as como la reduccin de los costes dedesarrollo y la coordinacin de las actividades de I+D.

En la actualidad, la apertura de los mercados pblicos a losproveedores UE est muy avanzada en el mbito legislativo,pero subsisten problemas de aplicacin derivados de la



complejidad de los procedimientos y, adems, debe asumir elreto de incorporar en las normativas objetivos fundamentalesde la UE, tales como la promocin de la innovacin, facilitar elacceso a las PYMES o contribuir a una ejecucin ms eficazde la poltica regional (los proyectos de desarrollo regionalcofinanciados con fondos de cohesin estn sometidos a laestricta normativa comunitaria de compras pblicas).

En el mbito legislativo, el programa 92 impuls garantizar laigualdad de oportunidades entre las empresas nacionales y nonacionales, promulgndose varias directivas que fueroninsuficientemente puestas en prctica y resultaron ineficacespara abrir las compras pblicas al MI. Subsistan seriosproblemas de aplicacin y trabas por parte de lasadministraciones nacionales en la interpretacin de las normas,por lo que la participacin de proveedores no nacionales enestos procedimientos estaba lejos de cumplir el objetivo fijadopor la Comisin (conseguir que al menos el 80 por 100 de lascompras pblicas sean accesibles a los proveedoresextranjeros). Ante esta escasa respuesta de los operadoreseconmicos, la UE adopt dos importantes directivas en 2004:Directiva 2004/17/CE, que regula los sectores de agua,energa, transportes y servicios postales y Directiva2004/18/CE para los contratos de suministro, obras pblicas yprestacin de servicios. Con ellas, se simplifica y clarifica elmarco legislativo, introduciendo mayor flexibilidad procedimiento de dilogo entre proveedores y compradores; ymodernizacin de los procedimientos introduccin de lastransacciones electrnicas, entre otras medidas.

Fruto de este proceso, en la actualidad ha mejorado latransparencia y publicidad de las licitaciones de concursospblicos, al ser obligatoria su publicacin en el Diario Oficial delas Comunidades Europeas y en la base de datos electrnicaTED Tenders Electronic Daily , siempre que sobrepasen undeterminado valor. No obstante, el funcionamiento de losmercados pblicos no es aun completamente satisfactorio, porlo que el Acta del Mercado Unico (2011) plantea una reformade las directivas de 2004 y propone una directiva sobre las



concesiones, rea todava no regulada.

5. MERCADO INT ERIOR Y FISCALIDAD7)

A medida que la integracin del MI se profundiza se hace msevidente que las normas impositivas nacionales creanobstculos para la culminacin del mercado nico son una delas asignaturas pendientes, necesitadas de un gran pacto,tal y como preconiza el informe Monti (2010). La existenciade 28 sistemas fiscales diferentes provoca fricciones entreellos, que distorsionan el correcto funcionamiento del MI, yaque interfieren en el ejercicio de las cuatro libertadesfundamentales, al impedir unas reglas de juego comunes ycrear elevados costes administrativos para empresas yparticulares cuando operan transfronterizamente. Estasrazones fundamentan la necesidad de que la UE intervenga enel mbito impositivo, va coordinacin y armonizacin de lasnormas estatales. Sin embargo, existen grandes limitacionespara avanzar en esta materia fruto de soberana fiscal quemantienen los Estados, ya que la fiscalidad sigue siendocompetencia estatal y no de la UE, de manera que siempre seaplica la regla de votacin por unanimidad para la aprobacinde cualquier normativa de armonizacin fiscal incluso lasrelativas a impuestos indirectos (armonizacin del IVA), queson los ms directamente relacionados con el MI8). En laprctica, la aplicacin de la unanimidad se traduce en que lamayora de las proposiciones de directivas que hace laComisin en materia fiscal quedan sin aprobar debido albloqueo del Consejo. En todo caso, la accin europea essubsidiaria: no tiene por objeto uniformar los sistemasimpositivos nacionales, sino hacerlos compatibles entre s ycon los objetivos de los Tratados. As pues, el TFUE se limita,por un lado, a contemplar la armonizacin de los impuestosindirectos IVA e impuestos especialesy, por otro, a permitirla aproximacin de normas relativas a los impuestos directos,pero solamente cuando stos interfieran en el funcionamientodel MI. En concreto, respecto a los impuestos indirectos , para



que un mercado comn funcione correctamente es necesarioreducir las diferencias artificiales en los precios causadaspor las divergencias en los niveles de imposicin indirecta (IVAe impuestos especiales), ya que stas originan distorsiones enla competencia. Para tratar de minimizarlas, cuando comosucede en la Unin Europea todava no existe armonizacinen los tipos, hay que aplicar un tratamiento fiscal idntico a unmismo bien, sin tener en cuenta su procedencia geogrfica; esdecir, es necesario aplicar el principio de imposicin en el pasde destino , los bienes se gravan segn los tipos vigentes enel pas de consumo final y la recaudacin se la apropia elEstado importador, en vez del principio de imposicin en elpas de origen, que sera el adecuado si los criterios deimposicin estuviesen ya plenamente armonizados en elconjunto de la UE.

A diferencia de la fiscalidad indirecta, campo en el que se haprogresado en la armonizacin y la supresin de distorsiones,los avances en la coordinacin de la fiscalidad directa sonmucho ms lentos y los logros escasos. Sin embargo, lafiscalidad que se impone a los factores de produccin tienepotenciales efectos distorsionadores sobre el funcionamientodel MI , ya que la complejidad que introducen las diferencias enlos sistemas de imposicin empresarial crea dificultades paralas empresas que operan a escala europea impidiendoaprovechar todos los efectos beneficiosos del MI yperjudicando la competitividad, as como sobre las decisionesde localizacin de dichos factores, sobre todo de los msmviles (capital, ahorro, trabajo cualificado), creandosituaciones de competencia fiscal perniciosa que perjudican lacapacidad recaudatoria de los Estados y alteran la estructurafiscal en perjuicio de los factores menos mviles (factortrabajo)9). As, ha aumentado la presin fiscal efectiva sobre labase impositiva menos mvil, compensando las prdidas deingresos fiscales resultantes de la erosin de las bases msmviles (en las dos ltimas dcadas, casi todos los Estados dela UE han disminuido sus impuestos de sociedades,compitiendo por atraer capital).



Por estas razones, hay una toma de conciencia crecientesobre la necesidad de que la UE acte en aquellos aspectos dela fiscalidad que provoquen externalidades ms all de lasfronteras nacionales, a fin de conseguir que los Estados, aunmanteniendo independientes sus sistemas fiscales, ejercitensus competencias en materia fiscal de forma coherente con lascuatro libertades fundamentales.

6. EFECT OS DE LA CULMINACIN DEL MERCADOINT ERIOR

6.1. INDICADORES DE INTEGRACIN: COMERCIO, IED YCONVERGENCIA DE PRECIOS

El MI no es un fin en s mismo , sino que todo su cuerpolegislativo est al servicio una serie de objetivos dedinamizacin econmica y e incremento del bienestar de losciudadanos y empresas, a travs de varios mecanismos microy macroeconmicos que se desencadenan con la efectivaintegracin de los mercados analizados ex ante en el InformeCechini (1988). En efecto, desde 1993, el MI ha demostradoser un poderoso motor de la integracin econmica e impulsorde la competencia en el seno de la Unin Europea (UE), siendofuente de notables beneficios micro y macroeconmicos.

Las estimaciones ex post The Single Market Review(1997), Ilkovitz (2007), entre otras muestran que laconstruccin del MI, junto con la puesta en marcha de la UninEconmica y Monetaria y la ampliacin a los pases del Estehan estimulado notoriamente la integracin del mercadoeuropeo de bienes , especialmente a lo largo de la dcada delos noventa y, en menor medida, durante la dcada pasada, loque se pone de manifiesto a travs de tres tipos deindicadores : la intensificacin del comercio intracomunitario(creacin de comercio), los flujos de inversin extranjeradirecta (IED) y la convergencia de precios entre Estadosmiembros.



En primer lugar, el programa del Mercado nico ha aportado ungran impulso al comercio intracomunitario de bienes , el cual,a lo largo de las dos ltimas dcadas, ha crecido msrpidamente que el PIB de la UE; as, entre 1993 y 2000 laparticipacin de las importaciones industrialesintracomunitarias en el PIB pas del 10 al 15 por 100,reflejando un intenso efecto de creacin interna de comercio.El comercio que ha aumentado ha sido fundamentalmente decarcter intra-industrial , de manera que los pases realizanmayores importaciones y exportaciones simultneas de lamisma lnea de productos, con variaciones de precio y calidad.No obstante, el dinamismo del comercio intracomunitario seralentiz posteriormente, estabilizndose la participacin en elPIB de las importaciones intracomunitarias manufactureras entorno al 15 por 100. A su vez, la creacin interna de comerciointra-UE ha ido acompaada de aumento del comercio extra-europeo (creacin externa de comercio). Por lo tanto, entrminos agregados, el impacto predominante del MI y laampliacin al Este ha sido una combinacin de intensacreacin interna de comercio, acompaada de apertura haciael comercio extra-UE y escasa desviacin de comercio10), loque significa que el aumento de la integracin comercialdentro del MI no se ha hecho a costa del comercio extra-comunitario . Por lo tanto, los esfuerzos para suprimir barrerasintra-UE y garantizar reglas de juego comunes han generadoganancias netas de bienestar y creado oportunidades tantopara empresas europeas como extra-europeas. Adems, launin monetaria ha contribuido tambin a reforzar laintegracin comercial , estimndose que el comercio haaumentado aproximadamente un 5% desde la introduccin deleuro (Baldwin et. al., 2008).

No obstante, es errneo concluir a partir de esta cifras que elMI ha completado todo su potencial integrador y que laintensidad de comercio es la mxima alcanzable para el tamaodel mercado, dado que:

1) El balance presenta claroscuros cuando se desciende alanlisis desagregado por pases: Por un lado, los nuevos



Estados miembros han mostrado un gran dinamismointegrador , y son ahora los ms abiertos, representando susimportaciones procedentes de la UE entre el 40 y el 50% delPIB, muy por encima del promedio UE (17% del PIB). Frente aesta intensa creacin de comercio de los nuevos pasesmiembros, los pases veteranos (EU-15) han mostrado uncomportamiento desigual . Por ejemplo, mientras que la mayorparte de los pases grandes incrementaron notablemente suapertura e integracin comercial durante los noventa, enespecial, Francia y Espaa (Informe Cardiff, 2002), durante lapresente dcada todos ellos mostraron estancamiento en elimpulso integrador, con la excepcin de Alemania, granbeneficiaria de las oportunidades del MI11). As pues, durantelos ltimos aos es la ampliacin al Este y no laprofundizacin en la construccin del MI la mayor fuerzadinamizadora del comercio intracomunitario. Esto es indicio deagotamiento del impacto inicial del programa 92 y de laexistencia de problemas de funcionamiento , sea porquequedan barreras por suprimir o porque la aplicacin de lasnormas liberalizadoras del MI no est funcionandosatisfactoriamente, por ejemplo, los problemas que subsistenen la aplicacin del principio de reconocimiento mutuo (vaseapartado 2.2.2.).

2) Existe todava un gran potencial integrador en lasactividades terciarias: El comercio de servicios entre lospases de la UE representa solamente el 5% del PIB mientrasel de bienes se acerca al 17%, a pesar de que los serviciosrepresentan en la economa alrededor del 70% del PIB total.Adems, mientras que la mayor parte del comercio de bienesest fuertemente concentrado en el mercado intra-EU, en losservicios el comercio extraUE es tambin muy importante,mostrando una menor especializacin en el mercado UE12).Esta realidad no ha variado sustancialmente durante las dospasadas dcadas, en claro contraste con el dinamismointegrador del mercado de bienes. Se evidencia, pues, uninsuficiente desarrollo de la integracin de los mercadosterciarios y la existencia de un gran potencial por explotar unavez que se consiga suprimir las importantes barreras que



subsisten a la provisin de servicios . No obstante, el MI hagenerado importantes efectos en sectores que ya han sidoampliamente liberalizados como el transporte areo y lastelecomunicaciones. Por otra parte, la intensidad del comerciono es suficiente para evaluar los progresos en la integracin delas actividades terciarias, dado que algunas son escasamentecomercializables (non-tradable) y, aun en ausencia deobstculos significativos, los mercados seguirn siendoesencialmente nacionales. As pues, en el sector terciario elimpacto de las medidas liberalizadoras del MI se har sentirsobre todo va incremento de la competencia en los mercadosnacionales, gracias a la eliminacin de trabas a la libertad deestablecimiento (Canoy y Smith, 2008).

En segundo lugar, el MI, al eliminar obstculos al libreestablecimiento e integrar los mercados de capitales, haestimulado la inversin extranjera directa intracomunitaria(IED) , la cual ha crecido con mucha ms rapidez que losintercambios industriales, el PIB comunitario y la IEDprocedente del resto del mundo. Por ejemplo, en 2005 los flujosde IED intra-UE representaban ms del 80 % del total de IEDrecibida por los pases de la EU-27, mientras que en 1995solamente suponan el 50%. Los flujos de IED estndesempeando un papel crucial en la integracin de lasempresas europeas dentro del MI , al crear vnculos msprofundos entre las economas y estimular la eficienciaasignativa y productiva, la competencia y la transferenciatecnolgica, haciendo as a la UE ms competitiva. Una granparte de la IED intracomunitaria se ha realizado en forma defusiones y adquisiciones, las cuales han aumentado muysignificativamente y han implicado una profundareestructuracin productiva en la UE, acompaada enocasiones de deslocalizacin empresarial. Particularmentedinmica ha sido la IED en los nuevos pases miembros,receptores netos de importantes flujos de IED intra-UE ytambin muy abiertos comercialmente a la UE, lo que muestraque, en el seno del MI, los flujos de IED y de comercio hansido complementarios y no sustitutivos, de forma que laapertura del MI ha generado incentivos para el comercio as



como para la IED y, por otra parte, la IED est, en granmedida, contribuyendo a la convergencia y cohesin territorialen el MI, al dirigirse flujos de capital desde los pases ricos yabundantes en capital hacia pases en proceso de catchingup .

En tercer lugar, el MI, al aumentar la integracin y la presin dela competencia en los mercados de bienes y factores, hagenerado un notable proceso de convergencia de precios, demanera que la dispersin de precios (el coeficiente devariacin respecto al precio medio europeo) se ha idoreduciendo para un gran nmero de bienes (como, por ejemplo,los productos alimenticios, los textiles y la confeccin). A nivelagregado, el coeficiente de variacin de los precios deconsumo final (incluyendo impuestos indirectos) en UE-15disminuy desde el 20% en 1991 al 13% en 1995. Esteproceso de convergencia se ha ralentizado en los ltimos aos,sobre todo para UE-15, lo que puede responder al agotamientode los efectos generados por el impacto inicial del MI. Noobstante, todava queda potencial para que la convergenciaprosiga en el futuro, sobre todo en los servicios, cuyadispersin de precios sigue siendo elevada, en consonanciacon la fragmentacin de mercado todava existente en muchosde ellos. En los pases del Este, el proceso de convergencia enprecios est siendo mucho ms intenso, a medida que han idoincorporando las normas liberalizadoras del MI el acervocomunitario, de manera que la dispersin de precios hacado desde el 39% en 1995 al 26% en 2005. Este procesogeneral de convergencia es en realidad fruto de dos tendenciascontrapuestas: los pases de alta renta y precios hanconvergido hacia precios ms bajos, mientras que los nuevospases miembros y los de baja renta ha visto aumentar el nivelde precios hacia la media comunitaria .

6.2. LOS EFECTOS MICRO Y MACROECONMICOS DEL MI:BALANCE POSITIVO PERO INSUFICIENTE IMPACTO SOBRE LACOMPETITIVIDAD EUROPEA Y LA INNOVACIN



A. Efectos microeconmicos

El programa del MI, mediante la eliminacin de barreras y elincremento de la apertura e integracin de los mercados, puedereportar importantes beneficios de tipo microeconmico queactan a travs de una reduccin de los costes detransaccin y un aumento de la competencia , lo que presionahacia la reduccin de los precios y de los mrgenes debeneficio. A su vez, las empresas, como reaccin a la mayorpresin de la competencia y para recuperar sus mrgenes debeneficio, tienen incentivo a aumentar la eficiencia productiva ,reduciendo sus costes, sea concentrndose en las actividadesdonde su posicin competitiva es ms fuerte (corebusiness), sea explotando sus economas de escalamediante la expansin a los nuevos mercados, as como aintentar recuperar poder de mercado va diferenciacin deproducto . En sntesis, estos cambios deben conducir a unfuncionamiento ms eficiente de la economa europea,aumentando la productividad total de los factores (PTF) ascomo a un proceso ms intenso de inversin. Por ltimo, el MItiene potencial (hasta ahora insuficientemente materializado),de generar eficiencia dinmica , es decir, de estimular lainnovacin , dado el riesgo de ser eliminado si no se innova enun entorno ahora ms expuesto a la competencia (Aghion, P.et. al., 2005), as como de propiciar la difusin de la innovaciny transferencia tecnolgica (por ejemplo, incorporada en losflujos de IED).

En el caso europeo los estudios coinciden en que lasempresas europeas han sentido de forma notoria el aumentode la competencia , la cual ha dado lugar, por un lado, a unareduccin de los mrgenes de beneficio (mark-up) , alreducirse los precios ms intensamente que los costes fruto dela presin competitiva, y por otro, registran ganancias deproductividad , fruto de sustanciales mejoras en la eficienciaproductiva. Estos efectos se han producido principalmente enlas industrias que, a priori , eran ms sensibles al impacto delMI, las cuales representan el 25 por 100 del PIB comunitario(Comisin, 1996) (Sauner-Leroy, 2003).



A diferencia del sector industrial, el sector servicios constituyela asignatura pendiente para culminar la construccin del MI: deeste modo, la fragmentacin y falta de competencia todavaexistente perjudica al crecimiento de la productividad de losproveedores de servicios europeos , la cual creci solamenteun 0,6 por 100 entre 1996 y 2000 frente al 1,5 por 100 deaumento en Estados Unidos en idntico perodo. No obstante,hay que mencionar la excepcin positiva de los servicios dered (telecomunicaciones, electricidad y transportes): laliberalizacin de estos sectores desde finales de la dcada delos noventa ha generado claros efectos pro-competitivos: laapertura del mercado y el aumento de la competencia hanocasionado mejoras de eficiencia, las cuales han repercutidofavorablemente en los precios pagados por los usuarios (porejemplo, en las tarifas de telefona fija).

B. Efectos macroeconmicos

El programa del Mercado nico se concibe como una granpoltica de oferta cuyos efectos microeconmicos derivados dela integracin del mercado (disminucin de los costes y lamayor presin competitiva) desencadenan a medio plazo unimpacto en las principales variables macroeconmicas,estimulando la competitividad, el crecimiento y la creacin deempleo. Las ganancias de eficiencia y productividad y elaumento de la inversin se traducen en un crecimiento mayorde la produccin y la renta, menores tensiones inflacionistas,reduccin de los dficit pblicos (por ejemplo, por el ahorro decostes derivado de la apertura de los mercados pblicos),mejora de la balanza comercial y aumento en la creacin deempleo. Dicho proceso se ve asimismo favorecido por laliberalizacin de los servicios financieros, la cual reduce loscostes de intermediacin y genera efectos de arrastre sobre elsector real. Las estimaciones macroeconmicas realizadasutilizando el modelo QUEST de la Comisin concluyen que, en2006, el PIB de la UE fue un 1,8 por 100 superior al que habraexistido en ausencia de MI, lo que significara la creacinsuplementaria de ms de dos millones de puestos de trabajo.



Sin embargo, a pesar de estos efectos dinmicos beneficiosos,de nuevo hay acuerdo en considerar que el MI no estexplotando todo su potencial dinamizador del crecimientoeuropeo debido a los obstculos de funcionamiento y alfracaso en estimular la innovacin europea, genuino efectodinmico a potenciar en el relanzamiento del MI que serealiza desde 2010 (vase apartado 7).

Por otra parte, adems de estos efectos globales, referidos alconjunto de la UE, el MI genera tambin repercusionesterritoriales y sociales que hacen necesaria la interaccin conla poltica de cohesin de la UE : por un lado, a corto plazo seproducen costes de ajuste (por ejemplo, prdidas de empleo enciertas actividades debido a la deslocalizacin) y, adems,puede existir el riesgo de un agravamiento de los desequilibriosregionales (al actuar procesos de polarizacin que tenderan aaumentar la divergencia entre los espacios centrales y losperifricos). Los pases y regiones de la UE con una estructuraindustrial ms dinmica se hallan, en principio, en mejorescondiciones para aprovechar las ventajas de un Mercadonico, mientras que las regiones menos favorecidas suelentemer la ducha fra de la competencia exterior y no lograradaptarse a la nueva situacin. Los estudios ex post nopermiten, sin embargo, confirmar dichos temores. Los llamadospases de la cohesin han salido, en general, beneficiados conel Mercado nico: han sido importantes receptores deinversin extranjera directa y han experimentado unaconvergencia en trminos de renta per capita con el resto de laUE (Comisin, 2008), a la que ha contribuido positivamente lapoltica de cohesin de la UE, que se reforzextraordinariamente a partir de 1988 para contrarrestar dichospotenciales efectos polarizadores del programa 92.

Finalmente, cuando se evala el impacto de dicha poltica,resulta difcil aislar los efectos que pueden ser atribuidosexclusivamente al proceso de integracin promovido por lasmedidas del programa, de aquellos efectos derivados de otrosfactores que han incidido tambin en la UE (como, por ejemplo,el proceso de globalizacin econmica y la evolucin



tecnolgica). Adems, la constatacin de que, aunque lascifras agregadas muestran efectos muy positivos, existenserios problemas de funcionamiento en sectores concretos, hallevado a priorizar un anlisis sectorial de determinadosmercados a fin de identificar problemas de funcionamiento ycuantificar los impactos de las normas del MI que les afectanespecficamente.

7. BALANCE Y RELANZAMIENT O DEL MERCADOINT ERIOR

Aunque el programa del Mercado Interior ha dado resultados engeneral muy positivos, aun no se han llegado a alcanzarplenamente sus beneficios potenciales debido a las dificultadesencontradas en el desarrollo del mismo. El MI existeoficialmente como tal desde el 1 de enero de 1993, fecha enla que se suprimieron los controles aduanerosintracomunitarios, es decir, las barreras fsicas. Sinembargo, la trayectoria de estos aos indica que, aunque hagenerado importantes efectos econmicos, en la prctica estlejos de funcionar a pleno rendimiento, y ni tan solo se hansuprimido todos los obstculos a las cuatro libertades decirculacin. As pues, el estado actual del MI presenta algunosclaroscuros: es un proceso maduro en algunos aspectos peroinacabado en otros, que necesita ir completandolegislativamente las lagunas existentes y mejorando elfuncionamiento y la aplicacin de aqullos mbitos msdesarrollados legislativamente. En concreto, a) todava no estcompleto en los mbitos de la libre prestacin y establecimientode servicios, as como en el de la integracin financiera, por loque en estos campos todava hay que seguir legislando paracompletar el marco normativo; b) muestra problemas defuncionamiento en reas maduras, tales como la librecirculacin de mercancas, detectndose an barreras tcnicasen algunos sectores, barreras fiscales y dificultades de accesoa los mercados pblicos; c) necesita hacer compatibles losprincipios de libre circulacin con las nuevas prioridades



sociales que exigen alto nivel de proteccin en materiamedioambiental y del consumidor y d) la ampliacin al Este deEuropa (2004 y 2007) plantea el desafo de hacerlo funcionarefectivamente a pesar del aumento en las disparidades.

Estos problemas pendientes dificultan el pleno funcionamientodel Mercado Interior y, por lo tanto, la consecucin de todossus beneficios potenciales para las empresas y consumidoreseuropeos, lo que ha llevado a la Comisin a actuar en dosniveles. Por un lado, en el nivel de gestin han cobrado un granprotagonismo los mecanismos de seguimiento (monitoring),es decir, el control de la aplicacin y el cumplimiento de lanormativa comunitaria por parte de los Estados miembros y delos operadores econmicos, con el fin de a) acortar losretrasos de transposicin de las normas comunitarias alordenamiento jurdico interno de cada pas y, b) una vez entranen vigor las normas, de reducir las infracciones y facilitar laresolucin gil de las disfunciones en la aplicacin,minimizando el recurso a procedimientos judiciales.

El Cuadro de Indicadores del Mercado Interior (Scoreboard)realiza el seguimiento de ambos aspectos (transposicin einfracciones) constituyendo un elemento de presin para losEstados miembros, deseosos de ocupar un lugar digno en losindicadores de cumplimiento.

Respecto a la transposicin de Directivas destaca laespectacular mejora detectada en los ltimos aos, tal y comorefleja el ms reciente Scoreboard13) (Comisin, 2013), enclaro contraste con la insatisfactoria situacin de los aosnoventa, cuando los retrasos en el cumplimiento del programaeran an muy importantes. As, en 2012, el dficit medio detransposicin (porcentaje de directivas no traspuestas y portanto todava no incorporadas al derecho interno de un Estadomiembro pasado el plazo legal para hacerlo) ha sido tan solodel 0.6% del total de Directivas MI, por debajo del objetivo del1% fijado por la UE (Espaa, por ejemplo tiene un dficit detransposicin de tan slo el 0,4%). Ahora bien, para que unaDirectiva pueda surtir plenamente sus efectos en el MI, es



necesario que est ya en vigor en todos los Estadossimultneamente , por lo que el ndice ms relevante parajuzgar si el MI est completo en un aspecto concreto es eldenominado factor de fragmentacin14), el cual, aunquedisminuy hasta 2009, es todava elevado para el conjunto dela Unin, pues en 2012, un 5 por 100 de las Directivas no sehaba transpuesto en todos los Estados miembros a la vez. Portanto, desde el punto de vista legislativo, el MI estfuncionando al 95 por 100 de su potencial, ya que basta conque una norma no se aplique en 1 de los 27 pases para quepersista la fragmentacin, al no contar las empresas con unasreglas de juego comunes.

Adems de mejorar la transposicin, el gran desafo actual esmejorar sustancialmente el cumplimiento y aplicacinuniforme de las normas, pues todava se siguen detectandocontinuas irregularidades e infracciones , lo que supone ungrave problema para las empresas y los ciudadanos, los cualesse ven privados de ejercer los derechos que les ofrece el MI.La Comisin persigue activamente estas faltas, iniciandoprocedimientos oficiales de infraccin contra los Estadosmiembros que no cumplen sus obligaciones; infracciones queen 2012 siguen siendo elevadas, aunque su nmero ha tendidoa disminuir ligeramente. Frente a este estancamiento, y dada lalentitud y alto coste de los procedimientos oficiales deinfraccin, se estn promoviendo otros mtodoscomplementarios para la resolucin de problemas, que estnfuncionando satisfactoriamente: a) desde 2008 funcionan losproyectos EU-piloto, que suponen una estrecha cooperaciny dilogo entre la Comisin y las administraciones nacionalespara resolver de forma temprana los problemas de aplicacin,evitando as los procedimientos oficiales de infraccin y elrecurso judicial y b) la importante red SOLVIT, diseada pararesolver rpidamente los problemas de empresas y ciudadanosrelacionados con cualquier rea del MI, poniendo en contacto alas administraciones nacionales de manera informal15).

Por otro lado, en el mbito poltico, se asiste desde 2010 a unrelanzamiento del Mercado Interior (o nico), coincidiendo con



el 20 aniversario del Programa 1992, el cual se haconcretado en el Acta del Mercado nico (abril 2011) quecontempla 12 prioridades para estimular el crecimiento yreforzar la confianza y se ha completado con el Acta delMercado nico II (octubre 2012), que recoge una segundaserie de medidas para seguir desarrollando el mercado nico yutilizar todo su potencial an no aprovechado. Destacan lasmedidas para desarrollar redes integradas de transporte yenerga, el mercado nico digital, la movilidad de losciudadanos, mejorar la confianza de los consumidores, ascomo estimular la innovacin mediante la patente europeanica y completar el mercado nico de servicios.

8. RECAPIT ULACIN

La creacin de un Mercado Comn fue el objetivo msimportante que se plante el Tratado de Roma en 1957, pero lacrisis de los aos setenta dificult su consecucin, por lo queen 1986, el Acta nica Europea se propuso alcanzar dichameta en 1993. Adems, la construccin de un Mercado Interiorha sido un paso muy importante para la posterior consecucinde una Unin Econmica y Monetaria. El hecho de que dichameta se haya alcanzado en gran medida, constituye uno de losmayores xitos de la UE, pero todava queda mucho por hacercon el fin de completar y consolidar el mercado nico europeo.

En efecto, el MI no es un acontecimiento aislado que terminen enero de 1993, sino un proceso inacabado y en continuaevolucin que todava no est completo en algunos mbitos(servicios) y muestra problemas de funcionamiento en reas enlas que, por haber completado su marco normativo, deberaestar ya plenamente operativo (libre circulacin de mercancas,mercados pblicos); estas deficiencias han ralentizado laintegracin en los ltimos aos, en contraste con los logros dela dcada de los noventa.

Los estudios recientes muestran que el MI tiene todavapotencial para generar crecimiento y empleo en la UE, pero su



materializacin requerir que se complete el marco normativoen aquellas reas donde el Mercado Interior todava no estdesarrollado, lo que ha llevado al relanzamiento del MI en 2011con el Acta del Mercado nico, as como mejorar elfuncionamiento y la aplicacin cotidiana de las normas yapromulgadas. La puesta en prctica de diversas medidasencaminadas a acelerar la transposicin de las directivas y lareduccin de las infracciones empieza a dar fruto, graciastambin a los mecanismos para resolver ms gilmente losposibles obstculos. Asimismo, hay que mejorar elfuncionamiento del principio de reconocimiento mutuo y de laarmonizacin tcnica, as como la aplicacin efectiva de lasdirectivas sobre mercados pblicos. Para conseguir que el MIfuncione en el da a da es necesario, adems, que los Estadosmiembros renueven su compromiso al respecto y cooperenentre ellos a fin de aumentar la confianza mutua indispensablepara garantizar la eliminacin de las trabas pendientes, y quelos operadores econmicosy los ciudadanos conozcan mejortodas las oportunidades que el MI les ofrece. Solamente as elmayor mercado interior del mundo podr generar todos susbeneficios potenciales para las empresas y consumidoreseuropeos y contribuir al proceso de reforma econmicanecesario para mejorar la competitividad y el crecimiento enEuropa.

CONCEPT OS CLAVE

Medidas de efecto equivalente.

Armonizacin fiscal. Reconocimiento mutuo.

Principio de imposicin en origen.

Principio de imposicin en destino.

Convergencia de precios.

Efectos microeconmicos. Efectos macroeconmicos.



Armonizacin de requisitos esenciales. Nuevo Enfoque deArmonizacin Tcnica.

Transposicin de Directivas.

CUEST IONARIO DE PRCT ICAS

1. Qu problemas plantea la aplicacin del principio dereconocimiento mutuo? Estdiese la sentencia delCassis de Dijon y bsquense otros casos en los que eseprincipio se haya aplicado.

2. Seale algn ejemplo de barreras tcnicas que sehayan aplicado (o an se apliquen) entre pases de laUE y del modo en que se ha procedido (o cabeproceder) para su eliminacin.

3. Obtenga informacin sobre el grado de variacin delprecio de algunos productos (o servicios) entre pasesde la UE y analice los factores que pueden influir en lasdivergencias de precios.

4. Fueron excesivamente optimistas los efectosmacroeconmicos previstos por el Informe Cecchinirespecto a la realizacin del MI? Por qu razn?

5. En qu aspectos el MI todava no est completo opresenta deficiencias en su funcionamiento?

ORIENT ACIN BIBLIOGRFICA

Debido a la amplitud de cuestiones abordadas, la bibliografadisponible es particularmente extensa, recomendndose, parauna permanente actualizacin, recurrir a la pgina web de laDG del Mercado Interior de la Comisin. En relacin a losefectos del Mercado Interior, se realiza un estudio completo enP. CECCHINI (1988), Europa 1992: una apuesta de futuro ,



Alianza Editorial, y en COMISIN DE LA CE (1990), La nuevaeconoma europea en 1992 , Bruselas. Un laborioso anlisisex post de los efectos generados lo constituye la serie de 39monografas elaboradas por encargo de la COMISINEUROPEA (1997), The Single Market Review , Kogan Page;las principales conclusiones de este anlisis se sintetizan enCOMISIN EUROPEA (1996), Economic Evaluation of theInternal Market, European Economy, Reports and Studies ,nm. 4, encontrndose una versin abreviada en M. MONTI(1997), El mercado nico y la Europa del maana , EdicionesMundi-Prensa. Una puesta al da muy importante del MercadoInterior y sus efectos en ILZKOVITZ, F. et al. (2007), Stepstowards a deeper economic integration: The Internal Market inthe 21st century, en European Economy , 271, EconomicPapers , Comisin Europea.

La liberalizacin del mercado de servicios se aborda en elmonogrfico COMISIN (2002), El estado del mercado interiorde servicios , COM (2002) 441 final. Un anlisis econmico delmtodo seguido en la liberalizacin de los servicios, condesglose sectorial, se halla en J. PELKMANS (2006),European Integration , 3. ed. Los estudios cuantificando loscostes de las barreras que afectan al sector terciario y losimpactos de su liberalizacin son: COPENHAGENECONOMICS (2005), Economic Assessment of the Barriersto the Internal Market for Services, enhttp://ec.europa.eu/internal_market/services/docs.; Kox H. yLejour A. (2006): Dynamic effects of European servicesliberalisation: more to be gained, en: GlobalisationChallenges for Europe and Finland ,Secretariat of theEconomic Council of Finland; Monteagudo et. al.(2012), Theeconomic impact of the Services Directive: A first assessmentfollowing implementation. Economic papers n 456 EuropeanCommission.

Para un anlisis detallado de la problemtica fiscal en elcontexto del MI vase Vega Moccoroa, I. (2007): El mercadointerior medio siglo despus de la aprobacin del tratado deRoma: la abolicin de las fronteras fiscales, en El tratado de



Roma en su 50 aniversario (1957-2007) . Ed. Comares,Granada. Finalmente, un importante anlisis de los desafospendientes y relanzamiento del MI es Monti, M. (2010) InformeMonti: Una estrategia del Mercado nico al servicio de laeconoma y sociedad de Europa , en :http://ec.europa.eu/internal_market/strategy/index_fr.htm.

1

Para las empresas fabricantes las barreras tcnicas generan importantes costesadicionales y prdida de eficiencia en la produccin, al tener que adaptarse a lasexigencias tcnicas de cada mercado de destino, lo que les lleva a duplicarrecursos y producir series ms cortas, dificultando la explotacin de laseconomas de escala.

2

En la actualidad, la mitad del comercio intracomunitario est sujeto aarmonizacin, sea mediante armonizacin clsica directivas muy detalladas,que regulan el 34 por 100 del comercio intracomunitario, sea mediante directivasde nuevo enfoque 17 por 100. A su vez, el principio de reconocimiento mutuoafecta al 35 por 100 del comercio intracomunitario, mientras que el 15 por 100restante no se ve sometido a ninguna medida especfica, por tratarse de productosen los que no existan a priori barreras significativas al comercio.

3

Elaboradas por los organismos europeos de normalizacin (Centro Europeo deNormalizacin CEN, CENELEC).

4

Adems, el RM se aplica, dentro del Nuevo Enfoque de Armonizacin, a aquellosaspectos tcnicos que no se refieren a las exigencias esenciales de seguridad deun producto.

5

Directiva 2006/123/EC de 12 de diciembre 2006.

6

Quedan excluidos de la Directiva los servicios financieros, transporte ytelecomunicaciones, sanidad, audiovisual, todos ellos sometidos a regulacinsectorial, as como determinados servicios sociales.

7

Por razones de espacio, se ofrece aqu una visin muy sucinta de las principales



interferencias que la falta de armonizacin fiscal ocasiona al funcionamiento delMI. Vase la orientacin bibliogrfica.

8

Cuando el Acta nica estableci en 1986 la aprobacin por mayora cualificadade las normas relativas al MI, la fiscalidad qued expresamente excluida.

9

Se consideran potencialmente perniciosas aquellas medidas fiscales que, con elfin de atraer flujos de capital o de ahorro de no residentes, establecen un nivel deimposicin efectiva claramente inferior a los niveles normalmente aplicables en elmismo Estado.

10

Existe desviacin de comercio si se sustituyen importaciones previamenteoriginarias de un pas tercero por importaciones de un pas miembro de la UE.

11

Recordemos que uno de los acuerdos tcitos entre los pases fundadores de laconstruccin europea fue crear la Unin Aduanera y Mercado Comn, a fin deque la competitiva industria alemana aprovechase las oportunidades del mercadoampliado, a cambio de establecer una potente poltica agraria comn queesencialmente iba destinada a beneficiar a Francia.

12

El comercio de bienes intra-EU es ms del doble del extra-UE, mientras que el deservicios es slo 1.5 veces mayor que el extra-EU.

13

Scoreboard n 26, febrero 2013, enhttp://ec.europa.eu/internal_market/score/index_en.htm.

14

Porcentaje de Directivas respecto del total de Directivas del MI, que todava no hansido transpuestas en al menos un Estado miembro, por lo que el MI no es an unarealidad en las reas cubiertas por esas directivas.

15

Para profundizar en este importante y eficaz mecanismo, el cual, a nuestroentender, todava es insuficientemente conocido del gran pblico, vase el sitioInternet de SOLVIT: http://ec.europa.eu/solvit/.



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