Economía de la Unión Europea - Jordan

11/3/2014 Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

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Captulo 3

La hacienda pblica de la UninEuropea

RAMN BARBERN ORT

Sumar io:

1. Introduccin

2. La intervencin pblica en un contexto federal

2.1. La Unin Europea como nivel superior de Gobierno en el mbito europeo

3. Aspectos formales y procedimentales del presupuesto

3.1. Elaboracin y aprobacin del presupuesto

3.2. Ejecucin y control presupuestarios

4. Los gastos del presupuesto de la Unin

4.1. Situacin actual y perspectivas: el gasto previsto

4.2. Evolucin histrica: el gasto ejecutado

5. Los ingresos del presupuesto de la Unin: el sistema de financiacin

5.1. Situacin actual y perspectivas

5.2. Evolucin histrica

6. Las balanzas presupuestarias de la UE con los Estados miembros

7. Recapitulacin

Conceptos clave

Cuestionario de prcticas

Orientacin bibliogrfica

1. INT RODUCCIN

El proceso de integracin europea ha implicado el traspaso a la Unin Europea (UE) de competenciastradicionalmente ejercidas por los Estados miembros y ha hecho necesario el desarrollo de una actividadfinanciera autnoma.

La actividad financiera de la UE se canaliza en gran medida a travs del presupuesto, aunque noexclusivamente, ya que tambin incluye actividades de emprstito y prstamo y de transferencia que sonrealizadas fuera del mismo a travs del Banco Europeo de Inversiones (BEI), del Fondo Europeo deDesarrollo (FED) y de otros instrumentos financieros ad hoc . No obstante, el principal instrumento de esaactividad financiera, tanto por las funciones a las que atiende como por el volumen de los recursos quecanaliza, es sin ningn lugar a dudas el presupuesto. Por ello, en este captulo centraremos la atencin enl.

Iniciamos el captulo con el anlisis de la intervencin pblica en un contexto con diversos niveles degobierno, situando en l las funciones asumidas por la UE y utilizando como referencia la teora delfederalismo fiscal. A continuacin, nos ocupamos de los aspectos formales ms relevantes delpresupuesto anual y de su proceso de elaboracin, aprobacin, ejecucin y control. Seguidamenteanalizamos, en epgrafes separados, la situacin actual, perspectivas y evolucin histrica de los gastos eingresos del presupuesto. Finalmente, analizamos los saldos de las balanzas presupuestarias de la UE con



los Estados miembros. Cerramos el captulo con una breve recapitulacin.

2. LA INT ERVENCIN PBLICA EN UN CONT EXT O FEDERAL

El argumento ms tradicional para justificar la intervencin pblica en la economa se basa en la existenciade fallos del mercado que afectan a la asignacin eficiente de recursos, a la distribucin equitativa de larenta y a la estabilidad econmica. Para corregir estos fallos y, por tanto, mejorar la eficiencia, la equidady la estabilidad de la economa, desde un enfoque normativo se justifica la intervencin de los poderespblicos.

La intervencin pblica puede subsanar esos fallos del mercado porque est basada en el principio deautoridad, es decir, se sita en el mbito del no mercado (al margen de las reglas del intercambiovoluntario). En coherencia, los gobiernos, para alcanzar los fines que se les atribuyen, se sirven de dosinstrumentos bsicos: el presupuesto y la regulacin. La actividad presupuestaria implica la movilizacinde recursos financieros captados principalmente mediante tributos (de forma coactiva) y destinados asufragar la carga de los diferentes bienes y servicios provistos pblicamente (de forma gratuita) y de lastransferencias pblicas en efectivo. En tanto que la actividad reguladora engloba intervenciones nopresupuestarias dirigidas a la configuracin del marco general de actuacin de todos los agenteseconmicos y a la adopcin de controles directos (prohibiciones y limitaciones) a tal actuacin.

Dentro del sector pblico de cualquier pas es habitual encontrar un gran nmero de gobiernos dotados deautonoma para establecer objetivos en sus respectivas reas de competencia y para decidir la forma dealcanzarlos. Estos gobiernos, y la Administracin pblica a travs de la que operan, se estructuran porniveles definidos segn el mbito espacial en el que cada uno puede ejercer su autoridad. Normalmente,se distinguen tres niveles: nacional, regional y local o, en otros trminos, superior, intermedio e inferior. Enel nivel superior encontramos un nico gobierno que extiende su influencia a todo el territorio nacional; enel intermedio, ya no opera uno sino varios gobiernos, cada uno de ellos dentro de su respectiva rearegional; en el inferior, existe un elevado nmero de gobiernos, que se corresponden con la divisin delterritorio nacional en entidades locales. En el mbito europeo, a estos tres niveles se superpone unocuarto, de carcter supranacional, que se desarrolla a partir de la creacin de las Comunidades Europeasen los aos cincuenta.

Del mismo modo que existe una justificacin econmica para la existencia del sector pblico, tambin lahay para su organizacin en distintos niveles o, lo que es lo mismo, para el hecho de no encontrarnos conun nico gobierno que adopte de modo centralizado (al nivel nacional) todas las decisiones pblicas. Latnica general en los estudios de este aspecto de la accin pblica, encuadrados en el campo delfederalismo fiscal , es la defensa de la centralizacin de las funciones de redistribucin de la renta y lariqueza y de estabilizacin macroeconmica, junto a la divisin de las tareas de la funcin de asignacinentre todos los niveles de gobierno.

La propuesta de centralizacin de las funciones de redistribucin y de estabilizacin est basada en laprevisible ineficacia de las polticas dirigidas a conseguir los objetivos de mayor equidad y estabilidad enunas economas excepcionalmente abiertas y con gran movilidad de mercancas, factores productivos ypersonas, como suelen ser las locales y regionales. No obstante, conforme aumentan la apertura de laseconomas nacionales y la movilidad, especialmente de los capitales, el problema de la ineficacia seextiende a los gobiernos nacionales; en especial para la consecucin de objetivos macroeconmicospropios al margen del contexto internacional, pero tambin para el logro de objetivos redistributivos decierta entidad.

La conveniencia de la centralizacin o, alternativamente, la descentralizacin de la intervencin pblica enlas tareas de asignacin dependen de cul sea el mbito espacial de los efectos de cada tipo de serviciopblico, regulacin, ayudas pblicas, etc. En particular, si el rea sobre la que se extienden los efectoscoincide con el rea que delimita la comunidad poltica que toma las decisiones, es ms probable que talesdecisiones se adecuen a las preferencias de los ciudadanos afectados. El resultado de esta coincidenciaentre decisores y afectados sern unas decisiones de asignacin ms eficientes; lo contrario ocurrircuando, como consecuencia de un exceso de centralizacin o de descentralizacin, esa coincidencia nose d.

Cuanto mayor sea la diversidad de preferencias entre los ciudadanos de los distintos territorios, mayorser la ganancia de bienestar social que puede obtenerse al pasar de una toma centralizada de decisionesa una descentralizada en que los afectados son, a su vez, los decisores. Por la misma razn, en el casode que las preferencias resulten similares, pierde peso esta justificacin de la descentralizacin. No



obstante, la existencia de varios gobiernos que prestan los mismos servicios en jurisdicciones distintaspresenta otras ventajas derivadas de las posibilidades que ofrece para una mayor experimentacin einnovacin en la actividad pblica, un mayor control de los ciudadanos sobre la toma de decisiones ysobre la actividad de los empleados pblicos, y una mayor visibilidad de los costes de los serviciospblicos, entre otras.

Buena parte de las potenciales ganancias de eficiencia derivadas del reparto de las tareas de asignacinentre los diversos niveles de gobierno pueden desaparecer cuando no existe una adecuada relacin entrelas decisiones que afectan a los gastos y las que afectan a los ingresos. As ocurre cuando se produce laseparacin de las responsabilidades de gasto y de ingreso, debido a que se atribuyen a niveles distintosde gobierno, y los gastos de un gobierno se financian mediante trasferencias recibidas de otro. En talcaso, el gobierno que se financia con transferencias adolecer de falta de autonoma financiera (no podradaptar adecuadamente su oferta de servicios a las preferencias de los ciudadanos) y responsabilidadfiscal (tender a gastar de forma distinta y por encima de lo que lo hara si tuviese que obtenerdirectamente de los ciudadanos la financiacin).

2.1. LA UNIN EUROPEA COMO NIVEL SUPERIOR DE GOBIERNO EN EL MBITO EUROPEO

Las consideraciones que acaban de hacerse sobre el reparto de competencias entre niveles de gobiernoresultan perfectamente adecuadas para abordar la problemtica de la integracin en el seno de la UE. Alrespecto, un trmino que refleja el espritu con el que se pretende dirigir este complejo proceso dedelimitacin de competencias entre la Unin y los Estados tras el Tratado de Maastricht es el principio desubsidiariedad, segn el cual las decisiones deben tomarse de la forma ms prxima posible a losciudadanos. Este principio se introduce como una llamada de atencin contra la centralizacin excesiva,aunque, bien entendido, representa un mandato para que la distribucin de responsabilidades entre ambosniveles de gobierno se adecue, tal como prescribe la teora del federalismo fiscal, a las caractersticastcnico-econmicas de cada tipo de intervencin.

En el mbito de la asignacin de recursos , la UE asume competencias de regulacin bsica que afectana la existencia de un mercado europeo y a las reglas de juego a las que deben ajustarse los distintosagentes econmicos en ese mercado, interviniendo, por ejemplo, en la eliminacin de las barreras alcomercio y a la circulacin de factores, en la defensa de la competencia y de los consumidores, y en ladefinicin de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores. Igualmente, regula y lleva a cabointervenciones financieras en algunos sectores en los que ello es necesario para la propia formacin deun mercado europeo, como ocurre en el sector agrario; en algunas materias en que se producenimportantes efectos externos internacionales, entre ellas la investigacin y el desarrollo tecnolgico, elmedio ambiente y la educacin; y en la creacin de redes transeuropeas de transportes ycomunicaciones, que contribuyen a la integracin de los mercados y aprovechan la existencia deeconomas de escala. Tambin detenta competencias en la representacin exterior de los interesescomunes, en mbitos como el comercio internacional, la pesca y el medio ambiente.

En todos estos terrenos la amplitud de las competencias de la UE ha evolucionado con el tiempo,generalmente en la direccin de un incremento de su protagonismo. Adems, se han dado pasos en ladireccin de dotar de competencias a los rganos de la UE en la prestacin de algunos de los bienespblicos ms tradicionales, como la poltica exterior y de seguridad, y la cooperacin policial y judicial enmateria penal, aunque se est muy lejos de alcanzar el equivalente a una situacin federal.

En materia de redistribucin la distancia con los estndares federales es an mayor, ya que las ventajasde la centralizacin se ven contrarrestadas por la falta de medios y el desacuerdo de los Estadosmiembros, los cuales siguen detentando esta competencia. De modo que la Unin no lleva a cabo polticasredistributivas de dimensin europea acordes con la existencia de un mercado y una moneda nicos.nicamente son destacables las acciones financieras dirigidas a apoyar el desarrollo de las regionesmenos favorecidas o con problemas y de los pases con menor nivel de renta, as como a impulsar laintegracin laboral de ciertos grupos sociales con particulares desventajas, con el objetivo final defortalecer la cohesin econmica y social de la UE. La ausencia de una poltica redistributiva dirigidadirectamente a los ciudadanos y no a las regiones o pases es consecuencia en gran medida de la falta deconciencia ciudadana de pertenencia a una misma comunidad poltica, dentro de la cual la solidaridad y,por tanto, la redistribucin se aceptan como algo natural; sin embargo, sin avances en la integracin de laspolticas de redistribucin interpersonal es improbable que tal conciencia se produzca, con lo que elconjunto del proceso de integracin europea seguir descansando en bases poco firmes.

En lo relativo a las polticas macroeconmicas , las cuales caen dentro del mbito de la funcin deestabilizacin al tiempo que tienen relacin con alguno de los smbolos ms tradicionales de la soberana



nacional, se ha establecido una moneda nica en circulacin desde 2002 y unas polticas monetaria yde tipo de cambio comunes, as como a una intensa coordinacin y limitacin de la autonoma de laspolticas presupuestarias de los Estados miembros. Queda pendiente, sin embargo, la puesta en marchade una autntica poltica fiscal de la UE que le permita desempear lo que se ha venido en denominarfuncin aseguradora; esto es, que permita contrarrestar los shocks asimtricos que pueden afectar comosucede actualmente a las economas europeas una vez que los Estados miembros han perdido laspolticas monetaria y de tipo de cambio como instrumentos de ajuste macroeconmico. Ello exigira que elpresupuesto de la UE incluyese figuras tributarias, como un impuesto sobre sociedades o un impuestosobre la renta, y polticas de gasto, como las prestaciones por desempleo y el suministro de bienespblicos europeos como la defensa, que actualmente son responsabilidad exclusiva de los Estados.Tngase en cuenta a este respecto que frente a los pases de carcter federal en que los gastos nofinancieros del nivel central de gobierno vienen a representar en torno al 25% del PIB, el gasto gestionadoa travs del presupuesto de la UE no alcanza el 1% de su PIB y tiene unas caractersticas que lo hacenmuy poco apto para desempear las funciones estabilizadora y aseguradora.

En cuanto a los instrumentos de financiacin , la UE no ha dado pasos que le aproximen realmente a lospostulados del federalismo fiscal sobre la distribucin de fuentes tributarias entre niveles de gobierno. Elsistema tributario sigue en manos de los Estados, siendo nicamente de destacar las actuacionescomunes en materia de armonizacin fiscal de la imposicin indirecta necesarias para hacer viable elfuncionamiento del mercado nico. La prctica totalidad de los ingresos del presupuesto de la Unin, apesar de que provienen de fuentes que tienen la naturaleza de recursos propios pues las instituciones dela Unin tienen capacidad para decidir sobre las variables que determinan su importe y su destino, sonrecaudados por los Estados miembros y transferidos posteriormente a la UE, sin que apenas existanimpuestos verdaderamente europeos. Con ello, no solo se limita el desempeo por la UE de las tareas quele deberan corresponder en el mbito de la redistribucin y de la estabilizacin sino, tambin, la autonomafinanciera y la responsabilidad fiscal que resultan necesarias para hacer posible que sus decisiones deasignacin de recursos sean eficientes.

En resumen, comprobamos que la UE se va dotando, en algunos aspectos, de las caractersticas propiasde lo que en economa se entiende como una entidad federal, mientras que, en otros, sigue a grandistancia. Las carencias del proceso de integracin tienen su reflejo ms evidente en el reducido tamaodel presupuesto de la Unin, consecuencia de la falta de competencias en la prestacin directa deservicios pblicos (bienes pblicos europeos) y en la redistribucin personal de la renta, adems de en undiseo institucional por el cual la toma de decisiones tiene un carcter esencialmente intergubernamentalen detrimento de papel de los representantes directos de los ciudadanos. Al respecto, pesan muchotodava los factores polticos derivados de la historia europea, sobre todo la tradicional divisin enEstados soberanos.

3. ASPECT OS FORMALES Y PROCEDIMENT ALES DEL PRESUPUEST O

El presupuesto de la Unin se rige por las disposiciones financieras del Tratado de Funcionamiento de laUnin Europea (TFUE, artculos 310 a 325) y por el reglamento financiero, conforme a los siguientesprincipios presupuestarios : unidad y veracidad presupuestaria (debe incluir todos los ingresos y gastosde la Unin), anualidad (abarca desde el 1 de enero al 31 de diciembre de cada ejercicio), equilibrio (losingresos y gastos deben estar equilibrados, al margen de las operaciones de emprstito y prstamo),unidad de cuenta (el euro es la unidad de cuenta para la elaboracin, ejecucin y rendicin de cuentas),universalidad (no puede procederse a la afectacin de ingresos ni a la compensacin entre partidas deingresos y gastos), especialidad (los crditos deben tener destino determinado y objetivo especfico),buena gestin financiera (con arreglo a los principios de economa, eficiencia y eficacia, lo que implicaacometer evaluaciones exante y expost ) y transparencia (en la elaboracin, ejecucin y rendicin decuentas).

Se estructura en diez secciones divididas en estados de ingresos y gastos, una para cada una de lasinstituciones bsicas de la Unin: Parlamento (I), Consejo Europeo y Consejo (II), Comisin (III), Tribunalde Justicia de la Unin Europea (IV), Tribunal de Cuentas (V), Comit Econmico y Social Europeo (VI),Comit de las Regiones (VII), Defensor del Pueblo (VIII), Supervisor Europeo de Proteccin de Datos (IX)y Servicio Europeo de Accin Exterior (X). Dentro de cada seccin, los ingresos y gastos se clasifican enlneas presupuestarias (ttulos, captulos, artculos y partidas) segn su naturaleza y destino. En el estadode gastos de la seccin de la Comisin, cada ttulo corresponde a una poltica de la Unin y cada captuloa una actividad.

En relacin con los crditos presupuestarios para cubrir los gastos previstos, distingue entre crditos para



compromisos (CPC) y crditos para pagos (CPP), en lo que constituye una de las peculiaridades de estepresupuesto. Los CPC permiten contraer, durante el ejercicio en curso, obligaciones legales paraacciones cuya aplicacin puede extenderse durante varios ejercicios, en tanto que los CPP permitenfinanciar los gastos del ejercicio en curso derivados de los compromisos contrados en el propio ejercicioo en ejercicios anteriores. En coherencia con el carcter de cada tipo de crdito, los ingresospresupuestarios se destinan a cubrir los CPP, en tanto que los CPC sern financiados cuando lasobligaciones contradas se hagan efectivas y los correspondientes CPP se incluyan en el presupuesto.

El presupuesto anual de la Unin se ve sometido a un proceso similar al de cualquier otro presupuestopblico, con tres etapas claramente diferenciadas: elaboracin y aprobacin del presupuesto; ejecucin y,finalmente, control. De ellas, la relativa al establecimiento del presupuesto es la que tiene mayortrascendencia para el desarrollo de las polticas de la UE.

3.1. ELABORACIN Y APROBACIN DEL PRESUPUESTO

En el proceso de elaboracin y aprobacin del presupuesto la autoridad presupuestaria debe resolver doscuestiones principales: en primer lugar, establecer la ndole de los gastos que han de realizarse (en qugastar) y, a continuacin, determinar la cuanta de los gastos del ejercicio y los ingresos necesarios paraafrontarla.

Este proceso ha sufrido cambios importantes a lo largo del tiempo, conforme se ha ido modificando elreparto del poder presupuestario entre las instituciones de la UE. Inicialmente, conforme a lo establecidoen el Tratado de Roma, el poder lo detentaba exclusivamente el Consejo. Sin embargo, tras lasmodificaciones introducidas en las disposiciones presupuestarias y financieras de los Tratadoscomunitarios en 1970 y 1975, el poder es compartido entre el Consejo y el Parlamento Europeo.

En la actualidad, tras los nuevos cambios introducidos por el Tratado de Lisboa en 2007, las fases que sesiguen para la elaboracin y aprobacin del presupuesto anual son las siguientes:

1. La Comisin elabora el proyecto de presupuesto, a partir de las previsiones de gastos hechas por cadainstitucin de la Unin y dentro de los lmites fijados en el marco financiero plurianual , y lo presenta alParlamento y al Consejo.

2. El Consejo establece su posicin y la transmite al Parlamento.

3. El Parlamento puede:

a) Aprobar la posicin del Consejo, con lo que el presupuesto queda adoptado.

b) No pronunciarse dentro del plazo establecido, lo que implica que el presupuesto se consideraadoptado.

c) Aprobar enmiendas por la mayora de sus miembros. En este caso, el proyecto enmendado seremite al Consejo y a la Comisin y se convoca un Comit de Conciliacin entre Consejo yParlamento al objeto de alcanzar un acuerdo sobre una propuesta conjunta (la Comisin tiene lamisin de tomar iniciativas para propiciar el acercamiento de posiciones).

4. Si el Comit de Conciliacin alcanza un acuerdo, el Parlamento y el Consejo deben someter aaprobacin la propuesta.

a) Esta propuesta se considerar adoptada si ambas instituciones la aprueban o no adoptandecisin alguna en el plazo establecido.

b) Esta propuesta se considerar rechazada y la Comisin deber presentar un nuevo proyecto siel Parlamento, por la mayora de sus miembros, la rechaza, o si no adopta decisin alguna y elConsejo la rechaza.

c) Si el Parlamento aprueba la propuesta y el Consejo la rechaza, el Parlamento puede decidir, porla mayora de sus miembros y tres quintas partes de los votos emitidos, si confirma sus enmiendasa la posicin del Consejo (hechas en la fase 3) o si mantiene la posicin adoptada en el Comit deConciliacin. En este ltimo caso, el presupuesto se considerar adoptado sobre esta base.

5. Si el Comit de Conciliacin no alcanza un acuerdo, la Comisin debe presentar un nuevo proyecto depresupuesto.



Una vez concluido el procedimiento, el Presidente del Parlamento declara que el presupuesto ha quedadodefinitivamente adoptado.

Si los desacuerdos hacen que al inicio de un ejercicio no haya sido aprobado el presupuesto, se pone enmarcha un sistema especial de autorizacin de gastos mensuales dentro del lmite de la doceava parte delos crditos consignados en cada captulo del presupuesto del ejercicio precedente, sin que puedasuperarse la doceava parte de los crditos previstos para el mismo captulo en el proyecto de presupuestodel ejercicio corriente.

A lo largo del ejercicio, la autoridad presupuestaria, si se presentan circunstancias inevitables,excepcionales o imprevistas, puede aprobar presupuestos rectificativos y suplementarios, modificando ladistribucin o el importe total de los crditos previstos en el presupuesto inicial. Estos presupuestos estnsometidos a las mismas normas de procedimiento que aqul.

La implantacin de la doble autoridad presupuestaria en los aos 70 del siglo pasado, con unprocedimiento singular en el que se distingua entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios y seotorgaba al Parlamento una posicin preponderante en la decisin final sobre estos ltimos, constituy unclaro avance en la democratizacin del proceso de elaboracin y aprobacin del presupuesto, pero, a suvez, propici la aparicin de graves problemas derivados de la habitual falta de acuerdo entre el Consejo yel Parlamento sobre el volumen y la estructura del presupuesto. Problemas que se traducan en retrasosen la aprobacin del presupuesto, recursos contenciosos ante el Tribunal de Justicia y, en ltima instancia,en un fuerte crecimiento del gasto. La solucin, que se dio a esta situacin en 1988 descansaba en laadopcin de un acuerdo interinstitucional que deba renovarse peridicamente entre el Parlamento, elConsejo y la Comisin sobre disciplina y mejora del procedimiento presupuestario, basado en el principiode responsabilidad compartida en esta materia.

El principal elemento de este sistema de disciplina lo constituan las denominadas perspectivasfinancieras , que son el antecedente del actual marco financiero plurianual (incorporado por el Tratado deLisboa al TFUE). El marco financiero plurianual es un documento de programacin presupuestaria para unperodo mnimo de cinco aos en el que se fijan, para cada ao, los lmites mximos de CPC para lasgrandes rbricas de gasto de la Unin y un lmite mximo de CPP para la totalidad del gasto, as como unlmite mximo expresado en porcentaje de la Renta Nacional Bruta (RNB) del conjunto de los Estadosmiembros de los ingresos por recursos propios que pueden asignarse al presupuesto. Estos lmitesdeben ser respetados por el presupuesto anual de la Unin, segn se establece en el propio TFUE. Suprocedimiento de aprobacin tiene carcter especial, ya que se adopta a travs de un reglamento delConsejo, por unanimidad, previa aprobacin del Parlamento Europeo, por la mayora de sus miembros. Si,al vencimiento de un marco financiero, no se ha adoptado el nuevo, debido a la falta de acuerdo entreConsejo y Parlamento, se prorrogan los lmites mximos del ltimo ao del marco financiero anterior. Elactualmente vigente corresponde a 2007-2013 y el que est prximo a aprobarse, a 2014-2020; en tantoque los anteriores fueron 1988-1992, 1993-1999 y 2000-2006.

Tras la introduccin de las primeras perspectivas financieras se produjo una transformacin sustancial dela dinmica del proceso de elaboracin y aprobacin del presupuesto, ya que su funcin principal pas aser la distribucin de los recursos dentro de los lmites fijados por stas para cada rbrica de gasto.

3.2. EJECUCIN Y CONTROL PRESUPUESTARIOS

La Comisin, segn el TFUE, tiene las competencias y es responsable de la ejecucin del presupuesto (deingresos y gastos), en cooperacin con los Estados miembros, dentro del lmite de los crditosautorizados y conforme a lo dispuesto en el reglamento financiero. La Comisin puede ejecutar elpresupuesto, segn los casos, de forma centralizada o, como es habitual, compartiendo tareas con losEstados miembros y terceros Estados en los que se aplican las polticas de la Unin. Las demsinstituciones de la Unin asumen las operaciones de ejecucin de la seccin del presupuesto que lescorresponde.

La ejecucin de los gastos comprende las siguientes operaciones: adoptar la decisin de comprometer elgasto; comprobar la existencia y las condiciones de los derechos de los acreedores (liquidacin); yproceder a ordenar el pago de los montantes comprometidos y hacerlo efectivo.

El control de la ejecucin del presupuesto tiene una doble dimensin: interna y externa. El control internoimplica el control previo de todas las operaciones de ejecucin de ingresos y gastos, y es realizado porcada una de las instituciones, siendo responsabilidad del interventor correspondiente. En el controlexterno existe un cierto reparto de funciones: el Tribunal de Cuentas examina la legalidad y la regularidad



de la ejecucin presupuestaria y comprueba la buena gestin financiera; en tanto que el control poltico lorealiza el Parlamento Europeo, principalmente a travs del procedimiento de descargo mediante el que seaprueba (previa recomendacin del Consejo) la gestin de la Comisin en la ejecucin del presupuesto yse cierra el ciclo presupuestario.

4. LOS GAST OS DEL PRESUPUEST O DE LA UNIN

4.1. SITUACIN ACTUAL Y PERSPECTIVAS: EL GASTO PREVISTO

El presupuesto para 2013

Para disponer de la informacin ms reciente sobre el importe y destino de los gastos de la UE debeacudirse al presupuesto aprobado para el ejercicio corriente. As, el gasto previsto en el presupuestoinicial para 2013 asciende a 132.837 millones de euros en crditos para pagos y equivale al 0,99% delPIB de la UE. El destino de este gasto puede verse en el grfico 1, donde los crditos para pagos seagrupan conforme a las principales rbricas establecidas en el marco financiero vigente hasta este ao.

La rbrica 1, Crecimiento sostenible , absorbe el 44,5% de los crditos. Est integrada por dos sub-rbricas: a) Competitividad para el crecimiento y el empleo, destinada a apoyar las actuaciones de losEstados miembros en los mbitos de la investigacin y desarrollo tecnolgico, las redes transeuropeas, laeducacin y formacin, la promocin de la competitividad y la innovacin, y la poltica social; b) Cohesinpara el crecimiento y el empleo, destinada a financiar acciones en los mbitos de la convergencia, lacompetitividad regional y la cooperacin territorial. Entre los ttulos presupuestarios que corresponden aesta rbrica destacan: poltica regional (28,2% de los crditos totales del presupuesto), empleo y asuntossociales (7,9%) e investigacin (3,6%).

La rbrica 2, Conservacin y gestin de los recursos naturales , es la destinataria del 43,3% de loscrditos. Su objetivo es financiar la poltica agraria, as como garantizar la sostenibilidad de la actividadeconmica rural y pesquera, la conservacin del medio ambiente y la lucha contra el cambio climtico.Dentro de ella se incluye el ttulo presupuestario de Agricultura y desarrollo rural, que por s slo absorbe el42,4% de los crditos totales del presupuesto, siendo sus destinos principales: ayudas directas (30,8% delos crditos totales) la mayor parte de ellas disociadas (28,7%), desarrollo rural (9,4%) e intervencionesen los mercados agrcolas (2,1%).



La rbrica 3, Ciudadana, libertad, seguridad y justicia , recibe el 1,1% de los crditos. Su finalidad esfinanciar un conjunto heterogneo de medidas relacionadas con la proteccin y los derechos de losciudadanos y el fomento de la cultura y la diversidad europeas, entre ellas: poltica comn en materia deasilo, inmigracin y control de fronteras, lucha contra la delincuencia y el terrorismo, fomento de losderechos humanos, cooperacin judicial en materia civil y penal, proteccin frente a catstrofes,cooperacin en materia de salud pblica, proteccin de los consumidores, intercambio y cooperacincultural, movilidad de jvenes y acciones de comunicacin.

La rbrica 4, La UE como actor mundial , recibe el 6,3% de los crditos. Su finalidad es financiar lasacciones exteriores de la Unin, entre ellas: poltica exterior y de seguridad comn, poltica comercial,poltica de asociacin y vecindad, cooperacin al desarrollo, ayuda humanitaria, ayuda preadhesin yreservas para ayuda de emergencia. La dotacin de esta rbrica presupuestaria no refleja la importanciareal de la poltica europea de cooperacin al desarrollo, ya que no incluye los gastos operativos de lacooperacin con los pases de frica, Caribe y Pacfico (pases ACP), que son financiados a travs delFED al margen del presupuesto de la Unin.

La rbrica 5, Administracin , absorbe el 6,3% de los crditos, cuyo destino es financiar los gastos de lasinstituciones de la UE, tales como salarios y jubilaciones del personal a su servicio, gastos de inversin ymantenimiento de edificios e infraestructuras, suministros y servicios diversos.

Si en lugar de atender a los crditos para pagos se presta atencin a los crditos para compromisos ,cambian tanto el importe total como la estructura del gasto. As, la cifra de gasto se incrementa hasta150.908 millones de euros, equivalente al 1,13% del PIB de la Unin. Este mayor volumen del presupuestoexpresado en CPC, frente al expresado en CPP, se debe particularmente a las rbricas 1, 3 y 4, ya quelos crditos de la rbrica 5 y gran parte de la 2 no se presentan disociados entre pagos y compromisos.

El marco financiero 2014-2020

Para conocer la evolucin previsible del gasto de la UE en los prximos aos, lo que equivale a conocersus prioridades polticas en el mbito financiero, debe acudirse a las cifras del marco financiero plurianualadoptado para el perodo 2014-2020. El inconveniente, en el momento de elaborar este captulo, es quetal marco no ha sido todava aprobado, debido a la falta de acuerdo entre Parlamento Europeo y Consejo.Por tanto, recurrimos al marco financiero que fue acordado en el Consejo Europeo de febrero de 2013(vase cuadro 1), aunque es previsible que sufra variaciones hasta su adopcin final.

CUADRO 1.- Marco financiero plurianual 2014-2020 para UE28 (segn acuerdo del ConsejoEuropeo de 7/8 de febrero de 2013)

Crditos para compromisos 2014 2020 Variacin 2020/2014

Importe

(mill. euros

2011)

Estructura

(%)

Importe

(mill. euros

2011)

Estructura

(%)

Importe (%

incremento)

1. Crecimiento inteligente e integrador 60.283 44,9 69.004 49,2 14,5

1a. Competitividad para el crecimiento y el empleo 15.605 11,6 21.079 15,0 35,1

1b. Cohesin econmica, social y territorial 44.678 33,3 47.925 34,2 7,3

2. Crecimiento sostenible: recursos naturales 55.883 41,6 50.558 36,1 -9,5

de los cuales: gastos de mercado y pagos directos 41.585 31,0 37.605 26,8 -9,6

3. Seguridad y ciudadana 2.053 1,5 2.469 1,8 20,3

4. Una Europa global 7.854 5,8 8.794 6,3 12,0

5. Administracin 8.218 6,1 9.417 6,7 14,6

de los cuales: gasto administrativo de las

instituciones6.649 5,0 7.590 5,4 14,2

6. Compensaciones 27 0,0 0 0,0 -100,0

TOTAL CRDITOS PARA COMPROMISOS 134.318 100,0 140.242 100,0 4,4

como porcentaje de la RNB 1,03% 0,98% -4,9

TOTAL CRDITOS PARA PAGOS 128.030 95,3 130.781 93,3 2,1

como porcentaje de la RNB 0,98% 0,91% -7,1



El lmite de gasto expresado en euros constantes observa un ligero incremento entre 2014 y 2020: un2,1% en CPP y un 4,4% en CPC. Sin embargo, esos incrementos son inferiores al crecimiento previsto dela renta europea para el mismo perodo, por lo que, de hecho, este marco financiero implica la reduccindel peso del presupuesto en la economa europea. As, el lmite de gasto en CPP equivale al 0,98% de laRNB en 2014 y al 0,91% en 2020, lo que implica un 7,1% de reduccin del peso inicial; y el lmite en CPCpasa del 1,03% de la RNB, en el primer ao, al 0,98% en el ltimo, con una reduccin del 4,5% del pesoinicial. En la realidad, esta reduccin puedes ser mayor o menor segn si el crecimiento efectivo de laRNB europea es menor o mayor que el previsto hasta el final del perodo de programacin.

Estos datos indican que prosigue y se acenta la poltica de rigor presupuestario aplicada en los dosanteriores marcos financieros, que establecan unos valores lmite de gasto equivalentes al 1,13% de laRNB para 2000 y al 1,06% para 2007, en CPP, y al 1,16% y al 1,10%, respectivamente, en CPC. Lo quetiene an mayor relevancia si se tiene presente que entre 2000 y 2007 se incorporaron a la UE docenuevos Estados con rentas per cpita significativamente inferiores a la media de los quince miembrosanteriores y con un mayor peso del sector agrario en su economa.

Adems, en el actual perodo de programacin 2014-2020 se prevn cambios en la estructura delpresupuesto, de los que destacan principalmente dos: la prdida de peso de la rbrica Crecimientosostenible: recursos naturales (pierde 5,6 puntos porcentuales), sobre todo por la disminucin de losgastos relacionados con el mercado y los pagos directos agrarios; y el incremento de la rbrica deCrecimiento inteligente e integrador (gana 4,3 puntos porcentuales), sobre todo por el incremento delgasto en las polticas ligadas a la competitividad y el empleo. Todas las dems rbricas tienen incrementosimportantes en su importe, pero con un reducido impacto en la estructura del presupuesto.

Si estas previsiones se comparan con las del anterior marco financiero 2007-2013, cuya estructuracinpor rbricas es semejante a la del actual, al margen de cambios formales de denominacin, se aprecia unanotable continuidad en las prioridades presupuestarias. As, se mantiene la voluntad de reduccin delgasto agrario y, en contrapartida, se produce un impulso muy notable a las dems polticas internas y a lasacciones exteriores. El nico cambio apreciable radica en que la prdida de peso de la poltica decohesin en el anterior perodo de programacin se transforma ahora en incremento.

4.2. EVOLUCIN HISTRICA: EL GASTO EJECUTADO

La evolucin, desde 1980, del gasto ejecutado (pagos efectuados) y del gasto previsto (crditosdefinitivos para pagos) se muestra en el grfico 2 en porcentaje sobre el PIBpm de la UE. Los crditosdefinitivos para pagos son los crditos disponibles en cada ejercicio tras la modificacin del presupuestoinicial por la aprobacin de presupuestos rectificativos y suplementarios y tras contabilizar los crditosprorrogados del ejercicio precedente.

Lmite mximo recursos propios como porcentajeRNB

1,23% 1,23% 0,0

Fuente: Elaboracin propia con datos de las Conclusiones del Consejo Europeo (7 y 8 de febrero de 2013) sobre el punto relativo alMarco Financiero Plurianual (EUCO 37/13).



Lo primero sobre lo que cabe llamar la atencin es la falta de coincidencia entre el gasto previsto y elejecutado y la variabilidad del grado de ejecucin a lo largo de los aos. As, el grado de ejecucin delgasto previsto en 2011 fue del 95,9%, en tanto que en 2001 slo alcanz el 82,3%, siendo la media delperodo 1980-2011 del 94%. Tambin vara el grado de ejecucin entre las distintas lneas de gasto: en2011, la rbrica con mayor grado de ejecucin fue la de Conservacin y gestin de los recursos naturales(97,4%) y las de menor, Administracin (86%) y Ciudadana, libertad, seguridad y justicia (91%). Por tanto,a la hora de estudiar la evolucin del gasto conviene tomar los datos de ejecucin, puesto que la imagenofrecida por el presupuesto tanto el inicial como el final no refleja correctamente la verdadera actividadfinanciera de la UE; aunque tambin debe tenerse presente que esa evolucin se ve condicionada en elcorto plazo por las incidencias del proceso de ejecucin, que provocan alteraciones no deseadas por laautoridad presupuestaria en el volumen y la estructura del gasto.

Los pagos efectuados en 2011 con cargo al presupuesto de la Unin fueron de 106.575,5 millones deeuros, que representaban el 0,93% del PIB de la UE. El aumento de peso desde 1980 es de 0,37 puntosde PIB, lo que equivale a un incremento de cerca del 56%. Sin embargo, la parte ms sustancial de eseincremento se produjo realmente a lo largo de los aos ochenta y primeros noventa: en 1996 se alcanza elmximo peso con el 1,09% del PIB. Con posterioridad, ese peso cae hasta el 0,88% en 2001, se estancaen torno al 0,95% en los siguientes aos de la dcada y no vuelve a alcanzar el 1% hasta 2009.

El anlisis de la evolucin de la estructura del gasto por rbricas se ve dificultada por el cambio en loscriterios de clasificacin de las polticas de la Unin introducido en el marco financiero plurianual 2006-2013. Por este motivo, presentamos por separado la evolucin de 1980 a 2006 (vase cuadro 2 y grfico3) y la de 1987 a 2011 (vase cuadro 3).

CUADRO 2.- Evolucin de la estructura del gasto ejecutado entre 1980 y 2006 segn perodos deprogramacin (% sobre el total de pagos efectuados)

Los cambios ms destacados en el perodo 1980-2006 son la prdida de importancia relativa del gastoagrario (22,6 puntos porcentuales) y el incremento del peso de las acciones estructurales (15,1 puntosporcentuales), en particular las relacionadas con la cohesin (polticas regional y social). Adems de lapoltica agraria, slo pierden peso las compensaciones (4,2 puntos), debido a la supresin de losreembolsos a los Estados miembros por los costes de recaudacin de los recursos propios que fueronsustituidos por la minoracin de los ingresos en origen. Todas las dems rbricas de gasto ganan peso,sobre todo las polticas internas (investigacin, energa y transporte, sociedad de la informacin,educacin y cultura, sanidad y proteccin de los consumidores, medio ambiente, mercado interior,) y lapoltica exterior. La evolucin seguida por las actuales rbricas de gasto entre 2007 y 2011 (cuadro 3) nohace sino confirmar esa tendencia, con la llamativa salvedad de la poltica exterior.

CUADRO 3.- Evolucin de la estructura del gasto ejecutado entre 2007 y 2011 (% sobre el total depagos efectuados)

1980Media 1980-

1987

Media 1988-

1992

Media 1993-

1999

Media 2000-

20062006

1. Poltica agrcola comn 69,3 65,4 58,6 51,4 48,2 46,7

2. Acciones estructurales 15,3 17,2 23,8 31,5 30,9 30,4

3. Polticas internas 2,1 3,7 4,4 5,7 7,2 8,5

4. Acciones exteriores 3,1 3,5 3,1 5,0 4,9 4,9

5. Gastos administrativos 5,0 4,8 4,9 5,4 6,0 6,3

6. Reservas 0,0 0,0 0,0 0,3 0,2 0,1

7. Ayuda de preadhesin 0,0 0,0 0,0 0,0 2,3 2,1

8. Compensaciones 5,2 5,5 5,2 0,5 0,5 1,0

Total pagos (mill. euros corrientes) 16.290,4 25.494,8 47.620,9 72.777,5 92.938,7 106.575,5

% PIBpm 0,66 0,75 0,89 1,03 0,93 0,93

Fuente: Elaboracin propia con datos del Tribunal de Cuentas Europeo (pagos) y de Eurostat (PIBpm)

2007 2008 2009 2010 2011

1. Crecimiento sostenible 38,4 39,1 37,8 39,9 42,3



Detrs de esta evolucin del gasto y de las decisiones presupuestarias que la han propiciado, existe unaamplia historia de conflictos entre las instituciones comunitarias y entre los Estados miembros por hacerprevalecer sus respectivos criterios e intereses. Conflicto originado por la existencia de unos recursoslimitados con los que deben atenderse las mltiples y crecientes necesidades de gasto de la UE, conrespecto a cuya priorizacin existen discrepancias, as como por la desigual distribucin entre los distintosEstados miembros de las cargas y los beneficios del presupuesto.

5. LOS INGRESOS DEL PRESUPUEST O DE LA UNIN: EL SIST EMA DEFINANCIACIN

5.1. SITUACIN ACTUAL Y PERSPECTIVAS

El presupuesto para 2013

Los ingresos previstos en el presupuesto inicial para 2013 ascienden a 132.837 millones de euros, quecubren exactamente los gastos previstos. Estos ingresos provienen de un variado conjunto de fuentes demuy distinta importancia, las ms relevantes de las cuales se presentan agrupadas bajo la denominacinde recursos propios (aportan el 98,8% del total). Todos ellos son ingresos no financieros, ya que, enaplicacin del principio de equilibrio que rige el establecimiento del presupuesto de la UE, no cabe elrecurso al endeudamiento para financiar los crditos incluidos en el mismo.

En el grfico 4 se especifica el peso de las distintas fuentes de recursos propios, as como de losrestantes ingresos agrupados bajo la rbrica de ingresos diversos. Se comprueba que los recursosbasados en la Renta Nacional Bruta (recurso propio RNB) son la fuente principal de financiacin, ya queaportan el 73,4% del total. En un segundo nivel de importancia se encuentran los derechos de aduana, conel 14%, y los recursos basados en el Impuesto sobre el Valor Aadido (recurso propio IVA), con el 11,3%.En el tercer nivel, se sitan la cotizacin por el azcar y los denominados ingresos diversos, con el 0,1% yel 1,2%, respectivamente, del total.

2. Conservacin y gestin de los recursos naturales 48,0 47,0 47,2 46,3 44,3

3. Ciudadana, libertad, seguridad y justicia 0,9 1,1 1,7 1,1 1,4

4. La UE como socio global 6,4 6,3 6,7 6,1 5,5

5. Administracin 6,0 6,3 6,4 6,5 6,5

6. Compensaciones 0,4 0,2 0,2 0,0 0,0

Total pagos (mill. Euros corrientes) 113.953,2 116.544,5 118.363,1 122.230,6 129.394,0

% PIBpm 0,92 0,93 1,01 1,00 1,02




La rbrica de ingresos diversos comprende un variado conjunto de fuentes: impuestos y contribucionesaplicados a los sueldos del personal al servicio de la UE; ingresos originados en el funcionamientoadministrativo de las instituciones (en especial intereses bancarios); ingresos procedentes de acuerdosde cooperacin con terceros pases, principalmente los que forman parte del Espacio Econmico Europeo,para la ejecucin de determinados programas; reembolsos de gastos realizados por cuenta de otrainstitucin; ingresos por servicios prestados por organismos de la UE, como el Centro Comn deInvestigacin; intereses de los prstamos concedidos por la Comisin; intereses de demora y multas; yotros ingresos diversos. Desde el punto de vista econmico la mayor parte de los ingresos registrados enesta rbrica tienen la naturaleza de ingreso propio, ya que la Unin dispone de competencias para decidirsobre su importe y su destino, en tanto que los ingresos transferidos tienen muy escasa importancia.

Adems, existe otra fuente de ingresos que no tiene dotacin en el presupuesto inicial pero queposteriormente, a lo largo del proceso ejecucin, adquiere una importancia nada despreciable. Son losexcedentes disponibles del ejercicio anterior, que se generan cuando el volumen de gasto ejecutado fueinferior al previsto. Estos excedentes se incorporan, mediante un presupuesto rectificativo ysuplementario, al presupuesto final. En el presupuesto final del ejercicio 2012 se registraron unos ingresospor este concepto de 1.994,3 millones de euros, equivalentes al 1,5% del total de ingresos previstos.

El vigente sistema de recursos propios

Los recursos propios se definen oficialmente como ingresos de naturaleza fiscal asignados a la UE deforma definitiva para que financie su presupuesto y que le corresponden por derecho propio, sin necesidadde decisin posterior por parte de las autoridades nacionales. De esta forma la Unin adquiere uno de susrasgos caractersticos: la disposicin de medios de financiacin propios e independientes de los Estadosmiembros, lo que tericamente le dota de autonoma financiera respecto de stos. Su importe anual estlimitado por el marco financiero plurianual 2007-2013 a un mximo del 1,24% de la RNB del conjunto de losEstados miembros.

El actual sistema distingue tres categoras de recursos propios: los llamados recursos propiostradicionales (derechos de aduana y cotizacin por el azcar), el recurso propio IVA y el recurso propioRNB. Todos ellos son recaudados por los Estados miembros de acuerdo con su propia normativa nacional,adaptada en su caso a las exigencias de la UE, con la obligacin de ponerlos a disposicin de laComisin.

Los recursos propios tradicionales son recursos propios por naturaleza, ya que proceden directamente dela existencia de un espacio aduanero unificado y del funcionamiento de la organizacin comn de mercado



en el sector del azcar, por lo que no es posible su atribucin nacional. Por tanto, su evolucin se veafectada significativamente por el desarrollo de las polticas comercial y agrcola comunes, lo que los hacepoco aptos como base de la financiacin del presupuesto. Los Estados miembros retienen, en conceptode gastos de recaudacin, el 25 por 100 de los importes efectivamente recaudados por estos recursos.

Los ingresos por derechos de aduana se derivan de la aplicacin del arancel aduanero comn al valor enaduana de los productos (incluidos los agrarios) importados de terceros pases y de otras exacciones quela UE puede aplicar a los intercambios con terceros (como los derechos antidumping y los derechosantisubvencin). Se trata de ingresos altamente rgidos, concebidos con el fin de proteger el mercadocomn de la competencia de terceros pases y cuyo comportamiento est condicionado por la evolucinde las polticas comerciales autnoma y convencional de la UE, particularmente por los compromisosalcanzados en las rondas negociadoras de la Organizacin Mundial de Comercio y las preferenciascomerciales otorgadas para atender a los fines de la poltica de cooperacin al desarrollo; tambin, por laprogresiva ampliacin del nmero de Estados miembros y por la evolucin de la competitividad de laeconoma europea.

La cotizacin por el azcar grava la produccin de este producto y estn obligadas a pagarla lasempresas comunitarias del sector. Se estableci con el doble objetivo de reducir los excedentes y cubrirlos gastos de regulacin y sostenimiento de este mercado. Su evolucin depende directamente de laevolucin de este sector productivo.

El recurso propio IVA procede de la aplicacin de un tipo uniforme a la base armonizada (determinada conarreglo a normas comunes) y nivelada (limitada hasta un mximo del 50% de la RNB) del IVA de cadaEstado miembro. El tipo uniforme es actualmente del 0,30%, aunque el tipo medio efectivo esconsiderablemente inferior (0,25% en 2013) como consecuencia de los menores tipos aplicados a Austria(0,225%), Alemania (0,15%), Pases Bajos y Suecia (0,10%) con la finalidad de minorar su contribucinneta al presupuesto en el perodo 2007-2013. La crtica ms habitual a este recurso es su efectoregresivo sobre la distribucin de la carga del presupuesto, ya que, al gravar el consumo y lasimportaciones, la contribucin de los Estados menos prsperos y con menor capacidad inversora yexportadora tiende a ser relativamente mayor en trminos de su renta nacional. Es precisamente estacrtica la que ha llevado al establecimiento de lmites a la base (nivelacin) y a la reduccin progresiva deltipo uniforme. Sin embargo, estas medidas han tenido como consecuencia indeseable el que se hadebilitado su carcter de recurso propio, ya que la cuanta de los pagos a efectuar por cada Estado quedadesvinculada de la recaudacin real.

El recurso propio RNB proviene de la aplicacin de un tipo uniforme (fijado anualmente durante elprocedimiento presupuestario) a una base integrada por la suma de la RNB a precios de mercado de losEstados miembros, establecida con arreglo a normas comunes. La cuanta de ese tipo (0,7288463% en2013) se determina de modo que quede garantizado el equilibrio presupuestario entre ingresos y gastos:cubre la diferencia entre los crditos previstos para pagos del ejercicio y los ingresos previstos por lasdems fuentes de financiacin (resto de recursos propios e ingresos diversos). Se trata, por tanto, de unrecurso variable y complementario que dota de estabilidad al presupuesto y garantiza su crecimientodentro de los mrgenes deseados por la autoridad presupuestaria. Resulta ms equitativo que el recursopropio IVA, ya que adecua la contribucin de cada Estado a su renta, aunque tiene el inconveniente deque no atiende al distinto nivel de renta per cpita de los Estados. Adems, presenta importantesproblemas relacionados con la comparabilidad y la fiabilidad de las estadsticas de RNB de los Estadosmiembros, a la vez que su carcter de recurso propio es igualmente dbil.

Pases Bajos y Suecia, con la finalidad de minorar su contribucin neta al presupuesto en el perodo 2007-2013, se benefician de una reduccin bruta de sus contribuciones anuales por el recurso RNB de 605 y150 millones de euros de 2004, respectivamente, que deben ser sufragados por el conjunto de los Estadosmiembros en proporcin a su RNB. Por tanto, en la prctica, el tipo que soportan estos dos Estados esmenor que el fijado como uniforme, mientras que el de los dems es mayor. Al margen de esto, el tipoefectivo suele ser inferior al previsto, debido a la incorporacin de ingresos a lo largo del ejercicio por losexcedentes disponibles de otros ejercicios y a que los recursos necesarios para cubrir los crditosincluidos en el presupuesto en concepto de reservas slo se solicitan a los Estados miembros en el casode que efectivamente deban utilizarse.

El Reino Unido disfruta, desde 1984, de un trato especial mediante un sistema que permite reducir suspagos en el equivalente a casi los dos tercios de la contribucin neta que resultara de la aplicacin delsistema de recursos propios. En 2013, el importe de esta correccin del desequilibrio presupuestario conel Reino Unido como tradicionalmente ha sido denominada esta reduccin ad hoc es de 4.072 millonesde euros. Tal correccin deben financiarla los dems Estados miembros en funcin de su participacin



relativa en la RNB, una vez excluido el propio Reino Unido. No obstante, Alemania, Austria, Pases Bajos ySuecia, como en el caso del recurso IVA, reciben un trato especial: slo pagan el equivalente a una cuartaparte de lo que les correspondera segn su RNB, debiendo asumir las otras tres cuartas partes losrestantes Estados miembros.

Las perspectivas hasta 2020

El sistema de financiacin que acaba de describirse cumple bien su funcin de garantizar la suficienciafinanciera de la UE con unos gastos de gestin bajos. Sin embargo, no tiene las caractersticas deseablesdesde la perspectiva de los principios de autonoma financiera (independencia de los Estados miembros),responsabilidad fiscal (visibilidad de la carga para los ciudadanos), equidad y sencillez. Los motivos son,en primer lugar, la excesiva dependencia de las contribuciones nacionales, ya que desde el punto de vistaeconmico los recursos propios IVA y RNB no son sino ingresos transferidos por los Estados miembros;en segundo lugar, la falta de generalidad de los mecanismos de correccin de los desequilibriospresupuestarios negativos considerados excesivos y, por ltimo, la falta de una adecuadacorrespondencia entre los recursos per cpita aportados y la renta per cpita de los distintos Estadosmiembros.

La insatisfaccin con el sistema de recursos propios hace que su reforma sea uno de los temas habitualesde discusin en los procesos previos a la adopcin de los ltimos marcos financieros plurianuales. En laetapa previa a la adopcin del marco financiero 2007-2013, la Comisin propuso reemplazar el actualrecurso IVA y parte del recurso RNB por un nuevo recurso propio de naturaleza fiscal, pagadodirectamente por los ciudadanos o los agentes econmicos de la UE. Este nuevo recurso debera financiarhasta la mitad del presupuesto, mantenindose tanto los recursos propios tradicionales como el recursoRNB, ste ltimo como cierre del sistema que garantiza el equilibrio presupuestario. Tres eran lasopciones manejadas: un impuesto sobre sociedades; un recurso IVA de naturaleza fiscal (introduciendo untipo UE que se aplicara junto con el nacional sobre la misma base imponible); y un impuesto sobre elconsumo de productos energticos. No obstante, dado el conflicto de intereses existente entre losdistintos Estados miembros y las dificultades tcnicas de la aplicacin de las opciones propuestas, ladecisin sobre la reforma se pospuso para el siguiente perodo de programacin.

En cuanto a la correccin de los desequilibrios presupuestarios negativos considerados excesivos, laComisin propuso su generalizacin, de modo que se garantizase la igualdad de trato de todos los Estadosmiembros y la sencillez del sistema. El mecanismo propuesto estableca el reembolso de la parte de lacontribucin neta de cada Estado miembro que rebasase un determinado porcentaje de su RNB (sepropona un umbral del 0,35%), que sera financiado por todos los Estados miembros en proporcin a surespectiva RNB. Como ha podido comprobarse, este mecanismo generalizado tampoco fue adoptado y ladecisin al respecto tambin se pospuso.

Alcanzada ya la etapa final del proceso de discusin previo a la adopcin del marco financiero 2014-2020,el Consejo Europeo, en su reunin de febrero de 2013, acord lo siguiente: fijar el lmite anual de recursospropios en el 1,23% de la RNB del conjunto de los Estados miembros; reducir del 25% al 20% la retencinpor parte de los Estados miembros en concepto de costes de recaudacin de los recursos propiostradicionales; instar al Consejo a que siga trabajando sobre la propuesta de la Comisin de un nuevorecurso propio basado en el IVA para dotarlo de mayor sencillez y transparencia, para reforzar su vnculocon la recaudacin real y para garantizar la igualdad de trato de todos los contribuyentes; invitar a losEstados miembros participantes en el acuerdo de cooperacin reforzada en el mbito del impuesto sobretransacciones financieras a que estudien si dicho impuesto podra utilizarse como base para crear unnuevo recurso propio de la UE; mantener inalterados los mecanismos de correccin aplicables al ReinoUnido; mantener el tipo uniforme del recurso propio IVA en el 0,30%, con la excepcin de Alemania, PasesBajos y Suecia, cuyo tipo se fija en el 0,15% (Austria se excluye de este mecanismo de correccin);mantener la existencia de reducciones en la contribucin por el recurso propio RNB para algunos Estadosmiembros: Pases Bajos (690 millones de euros), Suecia (185 millones), Dinamarca (130 millones) yAustria (30 millones en 2014, 20 millones en 2015 y 10 millones en 2016). Aunque an est pendiente elacuerdo entre el Consejo y el Parlamento, esta toma de posicin del Consejo Europeo indica queprobablemente el sistema de financiacin de la UE en 2020 sea muy similar al vigente en 2013 y, portanto, tambin los problemas que le aquejan.

5.2. EVOLUCIN HISTRICA

Los ingresos efectivos

Como en el caso de los gastos, para estudiar la evolucin de los ingresos conviene tomar de referencia



los datos de la ejecucin presupuestaria (ingresos efectivos), ya que suelen presentar diferenciasrelevantes con las previsiones del presupuesto inicial. Esto es as, en primer lugar, porque la recaudacinde los recursos propios est influida por el comportamiento de diversas variables econmicas que no sonprevisibles con exactitud en el momento de elaboracin del presupuesto; en segundo lugar, porque losingresos por el recurso propio RNB siempre se ajustan a lo largo del ejercicio en contrapartida a lasmodificaciones introducidas para incorporar los excedentes del ejercicio anterior y para adaptarse a loscambios en las previsiones de ingreso de otros recursos o en el importe de los crditos para pagos.

Los ingresos efectivos totales del presupuesto en 2011 fueron de 130.000 millones de euros, elequivalente al 0,93% del PIB de la UE. De stos, 118.164 millones (el 90,8%) provenan de los recursospropios y el resto, de otros ingresos, principalmente excedentes del ejercicio anterior y contribuciones yrestituciones en el marco de acuerdos y programas europeos.

La evolucin de los ingresos efectivos a lo largo del tiempo presenta un perfil semejante al del gastoejecutado (visto en el grfico 2), aunque no idntico como consecuencia de la variabilidad en el grado deejecucin del gasto. El peso econmico de los ingresos efectivos totales es siempre mayor que el delgasto ejecutado, como no puede ser de otro modo en un presupuesto donde no tiene cabida el dficit. Encambio, el peso de los ingresos efectivos por recursos propios es habitualmente inferior, comoconsecuencia de la existencia de otros ingresos. El peso de los ingresos efectivos por recursos propiosalcanza su mximo en 1988, con el 1,06% del PIB; desde entonces, el mnimo se alcanz en 2002(0,83%) y se ha mantenido en el entorno del 0,90%.

La estructura de los ingresos efectivos por recursos propios sufre cambios drsticos entre 1980 y 2011(vase cuadro 4 y grfico 5). Los ms destacados son el incremento del peso del recurso propio RNB,inexistente al inicio del perodo y que ahora representa el 73,9% del total, y, en contrapartida, la prdidade peso de los recursos propios tradicionales (reduccin de 37,1 puntos porcentuales) y del recursopropio IVA (reduccin de 36,8 puntos porcentuales).

CUADRO 4.- Evolucin de la estructura de los ingresos efectivos por recursos propios entre 1980y 2011 segn perodos de programacin (% sobre el total)

1980Media

1980-1987

Media

1988-1992

Media

1993-1999

Media

2000-2006

Media

2007-20112011

1. Derechos de aduana 38,3 31,3 22,5 16,4 12,7 13,6 14,1

2. Derechos agrarios 10,0 6,0 2,6 1,2 1,2 0,5 0,0

3. Cotizaciones por el azcar 3,0 3,7 2,3 1,5 0,7 0,2 0,1

Total recursos propios tradicionales 51,3 40,9 27,4 19,1 14,6 14,3 14,2

4. Recursos propios IVA 48,7 59,1 62,4 48,4 25,8 14,0 11,9

5. Recursos propios PNB/RNB 0,0 0,0 10,2 32,5 59,7 71,8 73,9

Total recursos propios (mill. euroscorrientes)

15.427,6 24.651,3 47.144,8 72.471,9 89.727,9 113.419,3 118.114,0

% PIBpm 0,62 0,73 0,89 1,02 0,90 0,92 0,93




Tales cambios estn influidos, en el corto plazo, por las incidencias de la ejecucin del presupuesto, entanto que en el largo plazo son consecuencia de las decisiones tomadas por la UE sobre su sistema definanciacin, junto a la evolucin de las polticas comunes y el contexto econmico.

El sistema de financiacin

Las decisiones sobre la reforma del sistema de financiacin de la UE han estado condicionadasprincipalmente por la necesidad de hacer frente a los problemas que se dieron sobre todo en los aosochenta de insuficiencia de los recursos propios para atender las necesidades de gasto, as como por lavoluntad posterior de reducir el efecto regresivo del recurso IVA sobre la distribucin de la carga delpresupuesto. Los hitos ms destacados de ese proceso de reforma son los que se exponen acontinuacin.

Hasta 1970, en que se establece el sistema de recursos propios, el presupuesto de la UE se financiabamediante un sistema de contribuciones financieras estatales. Sin embargo, la implantacin plena delsistema de recursos propios no se produjo hasta 1979. En ese intervalo de tiempo, el equilibrio financierodel presupuesto se consigui mediante contribuciones estatales transitorias.

En concreto, los derechos agrarios (ahora integrados en los derechos de aduana) se percibieronntegramente por la UE desde 1971, al igual que las cotizaciones por el azcar. Los derechos de aduanapasaron progresivamente a ser percibidos por la UE entre 1971 y 1975. Por ltimo, el recurso IVA seestablece en 1979 (previamente hubo que proceder a la introduccin del IVA en todos los Estadosmiembros y a armonizar su base) como recurso complementario, por lo que el tipo a aplicar sedeterminaba durante el procedimiento presupuestario al objeto de equilibrar los ingresos y gastos delpresupuesto, con el lmite mximo del 1% (con posterioridad, en 1984, se ampli ese lmite mximo hastael 1,4%).

En 1988 se crea el recurso RNB como recurso complementario, dejando de desempear esta funcin elrecurso IVA. A diferencia de lo que suceda con el recurso IVA, no se establece un lmite mximo al tipo deeste nuevo recurso, ya que las perspectivas financieras que se adoptan por primera vez para ese mismoao establecan un lmite mximo para la globalidad de los recursos propios en porcentaje del RNB. En2007 se introduce una bonificacin de cuanta fija a la contribucin de los Pases Bajos y Suecia por esterecurso, al objeto de reducir sus contribuciones netas al presupuesto.

Al mismo tiempo que se crea el recurso RNB, el tipo uniforme del recurso IVA queda fijado en el 1,4% y subase se limita al 55% de la RNB de cada Estado miembro. Entre 1995 y 1999 se reducen de formaescalonada el tipo uniforme hasta el 1% y la base se limita al 50% de la RNB. En 2002 se reduce denuevo el tipo uniforme al 0,75%, en 2004, al 0,50%, y en 2007, al 0,30%. Desde 2007, ese tipo no seaplica a todos los Estados miembros, ya que, para reducir sus contribuciones netas al presupuesto, seasignan tipos ms bajos a Austria (0,225%), Alemania (0,15%), Pases Bajos y Suecia (0,10%).

Adems, en 1988 tambin se establece que los Estados retengan, en concepto de costes de recaudacin,el 10% de lo que recauden por los recursos propios tradicionales. Hasta entonces, tales costes habansido compensados mediante un reembolso, es decir, por la va del gasto. Tal retencin se incrementa, en2001, hasta al 25%.



En cuanto a la correccin del desequilibrio presupuestario con el Reino Unido, es consecuencia de lasolucin dada al desequilibrio que se evidenci ya al ao siguiente de la adhesin de este pas a laComunidad Europea, que fue calificado de situacin inaceptable. Tras dos intentos fallidos de solucinen 1975 y 1979, fue en 1985 cuando se estableci un mecanismo de compensacin semejante alactualmente vigente, que permita reducir la contribucin neta del Reino Unido al presupuesto en casi dostercios. La financiacin de esta compensacin se realiz desde ese momento inicial por todos los demsEstados miembros en funcin de su participacin relativa en la base IVA, excepto Alemania que slopagaba dos tercios de su participacin. En 1988 se sustituye la participacin relativa en la base IVA por laparticipacin en la RNB como criterio de reparto de esta carga entre los Estados miembros. A partir de2000 los beneficios de que disfrutaba Alemania en el reparto de dicha carga se extienden a Austria,Pases Bajos y Suecia.

Detrs de estas reformas del sistema de financiacin, al igual que detrs de la evolucin de las polticasde gasto, existe una historia de conflictos entre las instituciones de la Unin y, sobre todo, entre losEstados miembros por hacer prevalecer sus respectivos criterios e intereses. Siendo una cuestin clavela distribucin entre los distintos Estados de las cargas y los beneficios del presupuesto.

6. LAS BALANZAS PRESUPUEST ARIAS DE LA UE CON LOS EST ADOS MIEMBROS

El anlisis de la distribucin entre los Estados miembros de los ingresos y los gastos operativos delpresupuesto de la UE permite conocer la posicin que cada Estado ocupa como contribuyente o comobeneficiario neto del mismo. Obviamente, la situacin de desequilibrio entre lo aportado y lo recibido es lanorma, lo que no implica que tal desequilibrio sea asumido con normalidad.

As, en los debates sobre la reforma del sistema de financiacin, previos a la adopcin del marcofinanciero 2007-2013, ocup un lugar protagonista el principio de equidad interestatal (no confundir con laequidad interpersonal), por encima de otros como los de autonoma financiera, responsabilidad,simplicidad y eficiencia. Con el resultado ya expuesto de la creacin de nuevos mecanismos dereduccin de la contribucin por los recursos IVA y RNB de los Estados miembros que soportaban unmayor desequilibrio presupuestario y el mantenimiento de la correccin a favor del Reino Unido.

En respuesta a esta preocupacin por los efectos redistributivos del presupuesto de la UE, la Comisinasumi la tarea de estimacin y publicacin de los saldos de las balanzas presupuestarias operativas dela UE con sus Estados miembros, con la intencin de que en el futuro pudiesen servir de base para laaplicacin de un mecanismo de correccin generalizada de los desequilibrios presupuestarios excesivos.Las cifras de la Comisin, que inicia su serie con los datos de 1997, se obtienen con arreglo a unoscriterios metodolgicos cuyos rasgos principales conviene conocer para no malinterpretar los resultados.

Metodologa de clculo de los saldos

Por el lado del gasto se toman en consideracin nicamente los denominados gastos operativosasignados a los Estados miembros. As, de los gastos totales, se excluyen: gastos administrativos (de laComisin y del resto de instituciones de la UE), acciones exteriores, ayudas preadhesin, reservas,gastos que son percibidos por pases no miembros y otros gastos difciles de asignar a Estados miembrosindividuales. En 2011 el montante de los gastos operativos asignados fue de 109.934,2 millones de euros,el 85% de los pagos totales efectuados en el ejercicio. La atribucin de los gastos a los distintos Estadosse hace atendiendo al lugar de residencia del perceptor de los pagos, con arreglo a criterios estrictamentecontables. No obstante, dada la naturaleza de los gastos asignados, hay una gran coincidencia entre elEstado de residencia del perceptor de los pagos y el Estado de residencia de sus beneficiarios ltimos.

Por el lado del ingreso slo se computan las contribuciones nacionales de los Estados miembros por losrecursos propios IVA y RNB, tras la compensacin del desequilibrio presupuestario con el Reino Unido. Elresto de ingresos del presupuesto de la UE recursos propios tradicionales y otros ingresos se excluyende los clculos, ya que son considerados como puramente comunes producto de polticas comunes yporque el pas en el que se recaudan no tiene por qu coincidir con el pas en el que se soporta su carga.En 2011 el montante de las citadas contribuciones nacionales fue de 103.217 millones de euros, el 79,4%de los ingresos totales del ejercicio y 87,4% de los ingresos por recursos propios.

A los efectos de obtener el saldo de la balanza presupuestaria operativa de cada Estado miembro, secalculan primero las contribuciones nacionales ajustadas , obtenidas mediante el producto de laparticipacin de cada Estado en el total de contribuciones nacionales por el total de gastos operativosasignados. De este modo, se consigue que el importe total de las contribuciones sea igual que el importe



total de los gastos, de modo que la suma de todos los saldos sea cero. A continuacin se sustituyen lascontribuciones nacionales efectivas por las calculadas. Hecho esto, el saldo de la balanza de cada Estadose obtiene directamente por diferencia entre el gasto operativo que se le ha asignado y su contribucinnacional ajustada.

Los saldos de las balanzas presupuestarias entre 1997 y 2011

En el cuadro 5 se exponen los valores medios anuales para cuatro perodos comprendidos entre 1997 y2011, tomando como criterio de delimitacin cul es el marco financiero vigente y el nmero de Estadosmiembros que integraban la UE. Si se atiende a los saldos en millones de euros, puede apreciarse quEstados son los principales contribuyentes netos al presupuesto de la UE y cules los principalesbeneficiarios netos. Aunque para obtener una percepcin ms precisa de este particular, se ha calculadola participacin de cada Estado en el total de los saldos negativos si su saldo es negativo o positivos si su saldo es positivo. Si se atiende a los saldos en porcentaje de la RNB, puede conocerse surelevancia econmica para cada Estado miembro.

CUADRO 5.- Saldos de las balanzas presupuestarias operativas de la UE con los Estadosmiembros

Millones de euros (media perodo)Participacin en la suma de los

saldos negativos o positivos (mediaperodo)

Porcentaje de la RNB (media perodo)

1997-1999

2000-2003

2004-2006

2007-2011

1997-1999

2000-2003

2004-2006

2007-2011

Diferenciaentre

perodo1 y 4

1997-1999

2000-2003

2004-2006

2007-2011

Diferenciaentre

perodo1 y 4

Blgica -387,4 -591,5 -618,2 -1.217,7 -2,4 -3,6 -3,3 -4,6 -2,2 -0,17 -0,22 -0,20 -0,35 -0,18

Bulgaria 650,0 2,4 2,4 1,89 1,89

RepblicaCheca

278,7 1.414,3 1,5 5,3 5,3 0,29 1,03 1,03

Dinamarca 79,6 -93,2 -331,9 -713,8 0,5 -0,5 -1,8 -2,7 -3,2 0,05 -0,05 -0,16 -0,30 -0,35

Alemania -9.093,8 -6.940,8 -6.511,6 -8.151,0 -55,6 -43,0 -34,7 -30,7 24,9 -0,47 -0,33 -0,29 -0,32 0,15

Estonia 158,6 409,9 0,8 1,5 1,5 1,50 2,90 2,90

Irlanda 2.387,9 1.512,7 1.270,2 473,7 14,6 9,3 6,7 1,8 -12,8 3,47 1,48 0,94 0,33 -3,14

Grecia 4.299,0 3.904,6 4.388,5 4.611,6 26,1 24,2 23,4 17,8 -8,3 3,79 2,85 2,45 2,11 -1,68

Espaa 6.742,8 7.622,3 6.109,6 2.948,5 41,0 46,7 32,2 11,0 -30,0 1,25 1,09 0,70 0,29 -0,97

Francia -772,4 -1.728,6 -2.984,0 -4.930,7 -4,7 -10,5 -15,9 -18,3 -13,6 -0,06 -0,11 -0,17 -0,25 -0,19

Italia -852,5 -1.141,7 -2.293,9 -4.328,1 -5,1 -6,8 -12,1 -16,1 -11,0 -0,08 -0,09 -0,16 -0,28 -0,20

Chipre 85,4 -6,7 0,5 0,0 0,0 0,65 -0,02 -0,02

Letonia 238,7 560,6 1,3 2,1 2,1 1,83 2,80 2,80

Lituania 477,0 1.171,1 2,6 4,4 4,4 2,32 4,13 4,13

Luxemburgo -72,9 -75,0 -70,2 -75,8 -0,4 -0,5 -0,4 -0,3 0,1 -0,44 -0,37 -0,30 -0,26 0,17

Hungra 632,8 2.520,7 3,5 9,1 9,1 0,77 2,72 2,72

Malta 78,6 37,3 0,4 0,1 0,1 1,71 0,67 0,67

PasesBajos

-1.506,1 -1.979,3 -2.420,2 -1.894,4 -9,2 -12,2 -13,0 -7,1 2,0 -0,41 -0,31 -0,46 -0,32 0,09

Austria -688,9 -380,4 -315,1 -560,8 -4,2 -2,4 -1,7 -2,1 2,2 -0,37 -0,16 -0,13 -0,20 0,17

Polonia 2.096,1 7.063,6 11,3 25,7 25,7 0,90 2,13 2,13

Portugal 2.860,1 2.515,3 2.597,8 2.585,3 17,4 15,4 13,8 9,8 -7,6 2,73 1,95 1,80 1,57 -1,16

Rumana 1.313,8 5,0 5,0 1,04 1,04

Eslovenia 118,0 271,7 0,6 0,9 0,9 0,43 0,78 0,78

Eslovaquia 254,4 879,1 1,4 3,2 3,2 0,66 1,40 1,40

Finlandia -91,5 22,8 -132,0 -397,3 -0,6 0,2 -0,7 -1,5 -0,9 -0,08 0,02 -0,08 -0,22 -0,14

Suecia -935,0 -934,4 -928,0 -1.016,1 -5,7 -5,8 -4,9 -3,7 2,0 -0,42 -0,36 -0,32 -0,28 0,14



Antes de la ampliacin de 2004, en que la UE pas de 14 a 25 miembros, slo haba cuatro Estados quefuesen beneficiarios netos todos los aos: Espaa, Grecia, Portugal e Irlanda. Estados que, por su menornivel de renta per cpita, se beneficiaban especialmente de la poltica de cohesin. Espaa era, condiferencia, el principal beneficiario neto y, adems, de forma sostenida en el tiempo. Tras la primeraampliacin, el nmero de beneficiarios netos se eleva a catorce, los cuatro anteriores ms todos losnuevos miembros; y tras la segunda ampliacin, en 2007, a diecisis. La consecuencia es que, entre1997-1999 y 2007-2011, la participacin de los cuatro beneficiarios tradicionales en la suma de los saldospositivos se ha reducido en 58,8 puntos (la de Espaa en 30,7), que son los que han ganado los nuevosbeneficiarios.

En cuanto a los Estados contribuyentes netos, son los mismos antes y despus de las ampliaciones,aunque la cuanta de sus saldos ha variado considerablemente y se ha producido una redistribucin de lascargas. Alemania es en todo momento el principal contribuyente neto, pero la evolucin de su contribucines decreciente: entre la primera y la ltima etapa analizadas ha reducido en 24,9 puntos su participacinen la suma de los saldos negativos. Ello en un contexto en el que el montante total de los recursosredistribuidos se ha incrementado muy sustancialmente (un 64%). Consecuentemente, la contrapartida hasido un incremento muy importante de la contribucin neta de Francia e Italia, adems de Dinamarca,Blgica, Reino Unido y Finlandia. Los principales contribuyentes netos tras la ltima ampliacin son, pororden de importancia, Alemania, Francia, Italia, Reino Unido y Pases Bajos.

La relevancia econmica de los saldos presupuestarios es muy diferente en los Estados beneficiariosnetos y en los contribuyentes netos, como es lgico cuando tales saldos se ponen en relacin con la rentade cada pas. As, en el perodo 1997-1999, en que Alemania aportaba el 55,6% de la contribucin netatotal al presupuesto de la UE, soportaba una carga equivalente al 0,47% de su renta; en tanto que Grecia,con el 26,1% del beneficio neto total, reciba el equivalente al 3,79% de su renta, y actualmente, Lituania,con el 4,4% del beneficio neto total, recibe el equivalente al 4,13% de su renta.

En el tiempo transcurrido entre la primera y cuarta etapas, los cuatro Estados tradicionalmentebeneficiarios netos han visto reducir sustancialmente la relevancia econmica de sus saldos: Irlanda, enun 91%; Espaa, un 77%; Grecia, un 44%; y Portugal, un 43%. De tal modo que los primeros lugares en elranking de saldos positivos expresados en porcentaje de la RNB son ahora ocupados por Lituania,Estonia, Letonia, Hungra y Polonia. En ese mismo intervalo de tiempo, tambin ha habido cambios en larelevancia econmica de la carga para los Estados contribuyentes. As, ha disminuido la relevancia de lacarga para Austria (en un 45%), Luxemburgo (40%), Suecia (33%), Alemania (32%) y Pases Bajos (21%),en tanto que Dinamarca ha pasado de ser beneficiaria a ser contribuyente, y ha aumentado la relevanciade la carga para Francia (en un 320%), Italia (263%), Blgica (104%) y Reino Unido (36%). Tras estoscambios, los Estados que soportan una mayor carga en el ltimo perodo son Blgica, Pases Bajos yAlemania, seguidos a corta distancia por Suecia, Italia y Francia.

En cualquier caso, la existencia de estos saldos no debe ocultar que los flujos presupuestarios no captantodos los beneficios y costes que a un Estado le reporta el ser miembro de la UE (entre otros, losderivados de la existencia de un mercado y una moneda nicos de dimensin europea) ni que los gastosdel presupuesto de la UE benefician no slo a los Estados que los perciben directamente sino tambin, enparte, a los dems, como consecuencia de los desbordamientos interestatales de demanda y debeneficios que pueden producirse. Adems, conviene alertar sobre el peligro de extraer implicacionesdirectas a partir de los saldos para la implantacin de mecanismos de correccin de los desequilibriospresupuestarios como de hecho se hace, ya que este modo de proceder implica acentuar la inequidaddel sistema de financiacin.

7. RECAPIT ULACIN

En el presente captulo hemos analizado la hacienda pblica de la UE y en particular su presupuesto. Seha comprobado que la UE, como nivel de gobierno superior en el mbito europeo, se va aproximando enalgunos aspectos a lo que la teora del federalismo fiscal recomienda en relacin con la distribucin decompetencias entre niveles de gobierno. Destacan sus actuales intervenciones en ciertos aspectos de lasfunciones de asignacin (sobre todo la regulacin del mercado europeo) y estabilizacin (polticasmonetaria y de tipo de cambio). Mientras que en otros aspectos es muy poco lo que se ha avanzado,como sucede en la provisin de bienes pblicos de mbito europeo, las polticas de redistribucin de la

Suecia -935,0 -934,4 -928,0 -1.016,1 -5,7 -5,8 -4,9 -3,7 2,0 -0,42 -0,36 -0,32 -0,28 0,14

Reino Unido -1.968,9 -1.712,9 -2.179,2 -3.618,9 -11,8 -10,6 -11,5 -12,9 -1,1 -0,15 -0,11 -0,12 -0,20 -0,05

Total UE 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0,0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00



renta y la poltica fiscal.

Centrndonos en el presupuesto anual, hemos visto que su tamao relativo es pequeo, ya que apenasalcanza el 1% del PIB de la UE. Al analizar el desarrollo del ciclo presupuestario, se han destacado lasparticulares implicaciones del reparto del poder presupuestario entre el Parlamento Europeo y el Consejo.Para afrontar los conflictos surgidos entre las instituciones en torno a la elaboracin y aprobacin delpresupuesto, se recurri con xito a los acuerdos interinstitucionales sobre disciplina y mejora delprocedimiento presupuestario. El principal instrumento de disciplina lo constituye el marco financieroplurianual, en el que para cada ao se fijan los importes mximos de crditos para compromisos en cadauna de las grandes categoras de gasto.

La estructura del gasto del presupuesto permite caracterizar a ste como un presupuestofundamentalmente operativo, reflejo del ejercicio por la UE de las funciones que le han sido transferidaspor los Estados miembros y cuya manifestacin principal son las polticas agrcola y de cohesineconmica y social. Por otra parte, se ha comprobado que la financiacin del presupuesto se basa en unparticular sistema de recursos propios, sobre todo en el recurso RNB, adems de en los derechos deaduana y el recurso IVA.

Al analizar la evolucin de la actividad presupuestaria hemos sealado los importantes cambios operadosen la estructura de gastos e ingresos desde los aos ochenta, as como los cambios en el sistema definanciacin. Por el lado del gasto, destacan la prdida de peso de la poltica agrcola y, en contrapartida,la ganancia de peso de las acciones estructurales, las otras polticas internas y las acciones exteriores.En la vertiente del ingreso, sobresale la prdida de peso de los recursos propios tradicionales y delrecurso IVA, frente al recurso RNB que aporta actualmente cerca del 74% del total de los recursospropios. Adems, hemos resaltado la importancia de los desequilibrios en las relaciones presupuestariasde la UE con los Estados miembros, siendo Alemania el principal contribuyente neto aunque en francoretroceso y los pases de la cohesin los nicos beneficiarios netos hasta la ampliacin a veinticinco yveintisiete, momento a partir del cual se les suman todos los nuevos Estados miembros.

Hemos visto, tambin, que previsiblemente el marco financiero 2014-2020 se caracterizar por elmantenimiento de la poltica de rigor presupuestario, con la fijacin de lmites de gasto que implican laprdida de peso del presupuesto en la RNB, y por la introduccin de cambios en la estructura del gasto.As, prosigue la prdida de peso del gasto agrcola, se incrementa ligeramente el gasto en cohesin yaumenta sustancialmente el peso de los gastos dirigidos a favorecer la competitividad de la economaeuropea, las acciones exteriores y las polticas internas relacionadas con la proteccin y los derechos delos ciudadanos. En paralelo, los cambios en el sistema de financiacin quedan pendientes de acuerdosposteriores, destacando la posible introduccin del impuesto sobre las transacciones financieras comorecurso propio y la posible sustitucin del actual recurso IVA por otro nuevo de carcter ms propiamentefiscal; nicamente parece estar decidida la reduccin de la retencin por los costes de recaudacin de losrecursos propios tradicionales y el mantenimiento del sistema de compensaciones ad hoc para losprincipales contribuyentes netos.

CONCEPT OS CLAVE

Autoridad presupuestaria.

Contribuciones nacionales.

Crditos para compromisos.

Crditos para pagos.

Desequilibrio presupuestario con el Reino Unido.

Fallos del mercado.

Federalismo fiscal.

Gastos operativos asignados.

Marco financiero plurianual.

Presupuesto anual de la Unin.



Recurso propio IVA.

Recurso propio RNB.

Recursos propios tradicionales.

Saldo de la balanza presupuestaria operativa.

CUEST IONARIO DE PRCT ICAS

1. Compare el peso y la estructura del presupuesto de gastos de la UE con el de los gobiernosfederales de Estados Unidos, Canad o Australia. Explique las diferencias en trminos de lasrespectivas competencias ejercidas.

2. Compare el procedimiento presupuestario de la UE con el de los presupuestos generales delEstado en Espaa. Justifique y valore crticamente las diferencias.

3. Seleccione una poltica de la UE, por ejemplo la agraria o la regional, y haga un seguimiento desu tratamiento y dotacin presupuestaria a travs de los aos. Explique las causas econmicas ypolticas de la evolucin observada.

4. Establezca la relacin existente entre el comportamiento de los ingresos por derechos deaduana, las medidas de poltica comercial de la UE y la evolucin de sus importaciones.

5. Analice la equidad de las contribuciones nacionales de los distintos Estados miembros alpresupuesto de la UE en el ltimo ao para el que haya datos sobre su liquidacin.

ORIENT ACIN BIBLIOGRFICA

Para enmarcar el estudio de las finanzas comunitarias en la teora del federalismo fiscal puede recurrirseal manual de D. KING, Fiscal Tiers . The Economics of Multi-Level Government , George Allen&Unwin,Londres, 1984, traducido al castellano por el Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988.

De los informes que han analizado el proceso de integracin econmica europea desde una perspectivaterica y prestando atencin a la distribucin de funciones o competencias entre la Unin y los Estadosmiembros, en particular en su vertiente financiera, cabe citar: Informe del Comit Fiscal y Financiero de laComunidad Econmica Europea (Informe NEUMARK) , editado en castellano por la Comisara del Plan deDesarrollo (Documentacin Econmica, nm. 53) , Madrid, 1965; Rapport du groupe de rflexion sur lerle des finances publiques dans l'intgration europenne (Informe MAC DOUGALL) , publicado por laComisin, Luxemburgo, 1977 (dos volmenes); Eficacia, estabilidad y equidad. Una estrategia para laevolucin del sistema econmico de la Comunidad Europea (Informe PADOA-SCHIOPPA) , AlianzaEditorial, Madrid, 1987; Making Sense of Subsidiarity: How Much Centralization for Europe? , publicadopor el Centre for Economic Policy Research, Lodres, 1993; Stable money - sound finances. Communitypublic finance in the perspective of EMU (Informe REICHENBACH) , publicado en el nm. 53 de EuropeanEconomy , en 1993. Sobre el papel del presupuesto de la UE en el contexto de la unin monetaria puedeverse el estudio de P. B. SPAHN, The Community Budget for an Economic and Monetary Union ,MacMillan Press, Londres, 1993.

La evolucin de las finanzas pblicas comunitarias hasta el inicio de los noventa se analiza con tododetalle en el libro de D. STRASSER, La Hacienda de Europa. El Derecho presupuestario y financiero delas Comunidades Europeas , Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993. Para profundizar en losdesarrollos posteriores deben consultarse los informes y propuestas de la Comisin, los acuerdosinterinstitucionales y las Decisiones y Reglamentos en los que se plasma la normativa que rige la actividadfinanciera de la UE en cada perodo de programacin. En relacin con el perodo de programacin 2014-2020, los informes previos ms relevantes son: Un presupuesto para Europa 2020, Parte I y Parte II ,COM(2011) 500 final; Financing the EU budget: Report on the operation of the own resources system ,SEC(2011)

Economía de la Unión Europea - Jordan

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