Economía de la Unión Europea - Jordan

11/3/2014 Thomson Reuters ProView - Economía de la Unión Europea. 7ª ed.

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Capítulo 2

El sistema institucional de la UniónEuropea

AMPARO ROCA ZAMORA

Sumar io:

1. Introducción

2. El ordenamiento jurídico comunitario

2.1. Naturaleza jurídica de la Unión Europea

2.2. Atribución de competencias

2.3. Fuentes del ordenamiento jurídico comunitario

2.3.1. Derecho originario o constitutivo

2.3.2. Derecho derivado

3. Las instituciones de la Unión

3.1. División de poderes

3.2. Características y competencias de las instituciones: la Comisión, el Consejo, el Consejo Europeo, elParlamento, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas

3.2.1. La Comisión

3.2.2. El Consejo

3.2.3. El Consejo Europeo

3.2.4. El Parlamento Europeo

3.2.5. El Tribunal de Justicia

3.2.6. El Tribunal de Cuentas

4. El proceso de reforma institucional: del Tratado de Ámsterdam al Tratado de Lisboa

4.1. Dos intentos fallidos de reforma institucional: El Tratado de Ámsterdam (1997) y el Tratado de Niza (2001)

4.1.1. El Tratado de Ámsterdam

4.1.2. El Tratado de Niza

4.2. El Tratado de Lisboa tras el fallido Tratado de constitución para Europa

5. Recapitulación

Conceptos clave

Cuestionario de prácticas

Orientación bibliográfica

1. INT RODUCCIÓN

Para la realización del ambicioso programa de integración económica y política propuesto por los tratadosfundacionales, el Tratado de Roma (1957) establecía la creación de un complejo y completo sistemainstitucional y jurídico, capaz de crear normas dotadas de una fuerza vinculante hasta entoncesdesconocida entre las instituciones internacionales basadas en la mera cooperación intergubernamental.En efecto, dichas normas constituyen un ordenamiento jurídico completamente nuevo, independiente ysuperpuesto a los ordenamientos jurídicos de cada uno de los Estados miembro . El ordenamiento de la



UE se encarga de desarrollar los tratados fundacionales y de defender los principios en ellos expuestos, através de normas que tienen como destinatarios no solamente a los Estados, sino, ante todo, a losciudadanos de la Unión, tanto a las personas físicas como a las jurídicas.

En este capítulo se exponen algunas de las claves que explican el vigor del Derecho comunitario y laimportante función que el mismo ha desempeñado en la construcción europea, de manera que no esexagerado afirmar que el ordenamiento jurídico de la UE y la interpretación y aplicación del mismorealizada por la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de Luxemburgo son un factor decisivo paraexplicar por qué, a pesar de las numerosas vicisitudes políticas (bloqueos institucionales protagonizadospor los intereses antagónicos de los Estados miembros, sucesivas ampliaciones hacia paísesheterogéneos en sus posiciones «europeístas») y económicas (crisis que reaviva las tentacionesproteccionistas, tensiones monetarias) el proyecto de integración económica ha ido consolidándose y sinrenuncia a su vocación de integración política.

No obstante, el carácter cada vez más supranacional de la legislación comunitaria ha ido acompañadode una constante tensión entre los Estados miembros, que ha limitado durante años la supranacionalidaden la toma de decisiones , lo que ha generado numerosos conflictos en el seno de las institucionescomunitarias. De ahí que la segunda parte de este capítulo se dedique al análisis del funcionamientoinstitucional, mostrando los desequilibrios en el reparto de poderes entre las instituciones y lasrepercusiones de los mismos sobre el desarrollo futuro de la Unión Europea. Finalmente, se analiza elproceso de reforma institucional que ha culminado, tras el fallido proyecto de Tratado de Constitución de laUnión Europea –TC– (firmado en octubre de 2004), en el Tratado de Lisboa (2007)1), el cual, entre otrosfines, adecúa el sistema institucional (diseñado inicialmente para una Comunidad de seis miembros) a larealidad de una Europa ampliada más heterogénea que, para seguir profundizando la integración, necesitafuncionar con eficacia.

2. EL ORDENAMIENT O JURÍDICO COMUNIT ARIO

2.1. NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIÓN EUROPEA

A la hora de situar a la Unión Europea en el contexto de las organizaciones internacionales, se ha aludidoen numerosas ocasiones a la naturaleza sui generis de la misma, al menos por un doble motivo:

A) En primer lugar, la naturaleza jurídica de la «Unión Europea» es «especial» debido a su complejaarquitectura institucional. Desde el Tratado de Maastricht (1993)2) , y hasta el Tratado de Lisboa, la UniónEuropea estuvo constituida por tres pilares independientes , sin que se hubiese atribuido unapersonalidad jurídica a la Unión Europea como tal. El primer pilar estaba compuesto a su vez por laComunidad Europea (antigua «Comunidad Económica Europea») y la Comunidad Europea de la EnergíaAtómica (EURATOM), ambas creadas por el Tratado de Roma. También formaba parte del mismo, hasta suextinción, el 23 de julio de 2002, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), instaurada por elTratado de París. Cada una de estas comunidades tiene independencia funcional , al estar dotadas depoderes y competencias propias, pero a) están unidas orgánicamente , ya que comparten unas únicasinstituciones, b) regidas por un único ordenamiento jurídico comunitario , y c) animadas por un mismoespíritu y objetivo: avanzar progresivamente en la construcción europea a través de la integracióneconómica, ya se trate de integración sectorial (EURATOM) o general (Comunidad Europea)3).

- El TUE no realizó la fusión de las Comunidades, ni integró a las materias de cooperación políticadentro de éstas; se limitó a integrar varios elementos dispersos y desiguales (Comunidad Europea,asuntos de interior y política exterior) en una superestructura, basada en tres pilares, que refleja elcarácter unificado del aparato institucional y también el objetivo común de lograr una integracióngradual.

- Los tres pilares que constituían la «Unión Europea» (véase cuadro 1) se asentaban sobre basesmuy desiguales. Mientras el primer pilar, la Comunidad Europea, continúa profundizando un procesode auténtica integración económica, los dos pilares restantes –Política exterior y de seguridadcomunes (PESC) y Cooperación en asuntos judiciales y de política interior –distan mucho de estarconsolidados–, ya que hasta el Tratado de Lisboa, solamente se han puesto a su disposicióninstrumentos de cooperación y no de auténtica integración, exigirse la unanimidad en la toma dedecisiones.

CUADRO 1. Los tres pilares de la Unión Europea según el Tratado de Maastricht (TUE 7-2-1992)*



*Fusionados por el Tratado de Lisboa en 2009.

** Extinguido el 23 de julio de 2002.

- El Tratado de Lisboa, siguiendo al fallido de Tratado de Constitución, revisa a fondo la estructurainstitucional de la Unión, sin que por ello deje ésta de tener una naturaleza sui generis , ya que nose produce el salto cualitativo necesario para pasar a una estructura federal. En concreto, porprimera vez se dota de personalidad jurídica propia y única a la Unión Europea, por lo que la«Comunidad Europea» (la única organización que gozaba de personalidad jurídica propia)desaparece y pasa a integrarse dentro de la «Unión Europea». Así pues, el Tratado CE, reformado,pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unín Europea (TFUE). Además, desaparecela estructuración de la Unión en tres «pilares». A partir del Tratado de Lisboa lo que existe es unaUnión Europea donde predomina el método comunitario de integración propio del antiguo «primerpilar», al cual se incorpora (se «comunitariza») el antiguo «tercer pilar», es decir, los asuntos depolítica interior y de justicia (espacio de libertad, seguridad y justicia). La política exterior y deseguridad (PESC) –el «tercer pilar»– sigue en gran medida no comunitarizada, con métodos deactuación más propios de la cooperación intergubernamental que de la integración, pero se abrenvías que permiten ir poco a poco incrementando la integración e incluso pasar a métodos dedecisión supranacionales sin tener que modificar cada vez los Tratados («cláusula pasarela»,véase epígrafe 3.2.2). En concreto, se entiende por «método comunitario» el proceso normativo ydecisional basado en el monopolio de iniciativa legislativa de la Comisión, que emite propuestasnormativas garantes del interés común, y la posterior aprobación de dichas normas en el Consejosiguiendo sistemas de votación por mayoría . En cambio, en el método intergubernamental, es elpropio Consejo, y no la Comisión, quien posee la iniciativa normativa, necesitándose la unanimidadde los miembros del Consejo para aprobar una norma; además, dichas normas y decisiones quedanfuera del control jurisdiccional del Tribunal de Justicia de la CE. En definitiva, el método comunitarioconstituye un compromiso entre federalismo y cooperación interestatal que se ha reveladoaltamente eficaz en la construcción europea.

B) Existe una segunda razón, de gran trascendencia para la interpretación del Derecho comunitario y paradelimitar sus relaciones con el de los Estados miembros, por la cual se afirma que la Unión Europea y elordenamiento jurídico que la rige es de naturaleza sui generis . La integración europea se encuentra enuna situación muy especial entre las entidades internacionales, ya que, aunque nació de la firma de unostratados entre Estados plenamente soberanos (aparentemente destinados a crear una organizacióninternacional más), del espíritu y la letra de los mismos se desprendía la inequívoca voluntad de emprenderun proceso de integración gradual pero irreversible que podría llevar en un futuro a una unión política, esdecir, a la creación de una entidad supranacional regida por una constitución propia, lo que la alejaríaabsolutamente de las organizaciones regidas por el Derecho internacional para alinearse con los Estadossoberanos regidos por las normas del Derecho constitucional. Así pues, la Unión Europea, a pesar de quesu denominación actual sugiere un mayor grado de integración del efectivamente alcanzado, se encuentratodavía a medio camino entre ambos extremos: ni es una organización internacional, ni es un Estadofederal; por lo tanto, en la interpretación y aplicación de las normas comunitarias ha habido que crear unoscriterios nuevos, ya que no es válido aplicar sin más el Derecho internacional clásico, pero tampocoresulta aceptable para los Estados, que siguen conservando amplias parcelas de soberanía, interpretarlos tratados fundacionales como la Constitución propia de un Estado ya unificado y consolidado .

En particular, si se siguen las normas del Derecho internacional clásico, la interpretación de lasdisposiciones del tratado internacional hay que hacerla siempre restrictivamente , es decir, en caso deduda, fallar a favor de la plena competencia del Estado soberano y no a favor de la competencia del

Unión Europea

1. Comunidad Europea (instrumento deintegración)

- Tratado CE, Tratado Euratom y TratadoCECA)**

- Reformados para incorporar la UNIÓNECONÓMICA Y MONETARIA

- Mantenían su personalidad jurídicaindependiente

2. Política Exterior y de SeguridadComún (PESC) (instrumento de mera

cooperación intergubernamental)

3. Cooperación de Justicia y PolíticaInterior (instrumento de mera

cooperación intergubernamental)



organismo internacional, ya que se supone que los Estados son plenamente soberanos y sóloexcepcionalmente han consentido en una cesión limitada de competencias a la entidad internacional. Encambio, en el Derecho constitucional la óptica es diametralmente opuesta: la soberanía descansa en laentidad superior y los Estados federados solamente conservan competencias en aquello que les ha sidoexplícitamente atribuido, por lo que la interpretación de la «constitución» ha de hacerse en un sentidoextensivo , es decir, teniendo en cuenta no sólo lo literalmente escrito, sino las finalidades últimas deltratado-constitución (creación de una integración económica y económica), por lo que en caso de duda sedebe fallar en favor de la entidad superior. El Tribunal de Justicia comunitario, siendo consciente de lafinalidad que animaba a los autores del Tratado, pronto se separó del Derecho internacional clásico, aloptar por favorecer con sus interpretaciones la construcción europea . De este modo, elaborójurisprudencialmente la idea de la fuerza vinculante de las normas comunitarias frente a los ordenamientosjurídicos nacionales, idea que, aun no estando escrita en los Tratados, se desprende de una interpretaciónextensiva de los mismos. Esta fuerza vinculante se manifiesta a través de dos características esencialesdel ordenamiento jurídico comunitario: el principio de primacía y el efecto directo de las normascomunitarias frente a los ordenamientos jurídicos nacionales4).

En definitiva, lo que se trató de dejar claro desde un primer momento es que la Unión Europea, aun nopudiendo clasificarse en ninguno de los dos extremos (ni organismo intergubernamental, ni entidadfederal) , posee la característica fundamental que la diferencia definitivamente de las organizacionesinternacionales de mera cooperación intergubernamental y la convierte en un verdadero proceso deintegración: la supranacionalidad. El análisis del contenido de este importante concepto nos permitirápresentar las características más importantes de la regulación jurídica de la Unión Europea, así como susrelaciones con el derecho de cada uno de los Estados que la integran.

¿Cuáles son las condiciones que cumple la Unión Europea para ser calificada de supranacional?

1) Independencia de las instituciones comunes respecto de los Estados miembros , estableciendomecanismos para garantizar que los miembros de dichas instituciones, aun siendo en ocasionesnombrados por los respectivos Estados, respeten dicha independencia (véase el epígrafe 3.2.1 relativo ala Comisión).

2) Carácter vinculante para los Estados miembros de las normas que emanan de dichas instituciones, loque contrasta con la escasa obligatoriedad real de las disposiciones dictadas por los organismosinternacionales tradicionales. En efecto, para garantizar la fuerza vinculante del Derecho comunitario, elTribunal de Justicia de la UE dispone de una serie de mecanismos que son ajenos al Derechointernacional clásico (sobre el cual es competente el Tribunal Internacional de La Haya). Los tratadosfundacionales, al crear las Comunidades Europeas, crean también un ordenamiento jurídico nuevo eindependiente al de cada uno de los Estados, que tiene una total primacía sobre los ordenamientosjurídicos nacionales. Dicha primacía se concreta en que, si la norma nacional, sea del rango que sea(incluso constitucional ), es contraria a la comunitaria, la norma nacional es nula tanto si es anterior comoposterior a la norma comunitaria. Por supuesto, esta supremacía del Derecho de la UE se limita a aquellasmaterias en las cuales la Unión posee competencias atribuidas, ya que solamente en ellas existelegislación comunitaria vinculante. Consecuencia inmediata de la primacía es la obligación de lostribunales estatales ordinarios de privar de eficacia jurídica a toda norma estatal, cualquiera que sea surango, contraria al Derecho de la UE, ya que éste genera derechos y deberes directos para losparticulares, tal y como se expone en el siguiente punto5).

3) Existencia de relaciones directas entre las instituciones (y normas) comunitarias por un lado y losciudadanos por otro , a diferencia de las relaciones que se establecen entre un organismo internacional ylos Estados miembros. En efecto, las organizaciones internacionales solamente se relacionan de formadirecta con los Estados que pertenecen a la mismas, ya que ellos son los destinatarios últimos de lasnormas que proceden de la organización. Las relaciones con las empresas y ciudadanos son siempreindirectas, mediatizadas por los Estados y el ordenamiento jurídico nacional. En la integración europea,por el contrario, ya desde los primeros años quedó establecido el efecto directo de las normascomunitarias, es decir, su capacidad de ser invocadas por particulares o empresas en un litigio concretoque estén llevando a cabo ante sus respectivas jurisdicciones nacionales . Esta propiedad, esencial paragarantizar la aplicación efectiva del Derecho de la UE y, por tanto, su fuerza vinculante, se encuentrareforzada por: a) la posibilidad que tienen los ciudadanos y empresas de recurrir directamente ante elTribunal de Justicia europeo para exigir la aplicación del Derecho de la UE en aquellos asuntos en los quetengan un interés directo, con las limitaciones impuestas por los Tratados, y b) el recurso o cuestiónprejudicial previsto en el artículo 267 del TFUE, encaminado a una correcta interpretación y aplicación delDerecho comunitario por parte de los jueces nacionales6).



4) Establecimiento de reglas de votación por mayoría para la toma de decisiones y aprobación denormas, frente a la votación por unanimidad propia de organizaciones de mera cooperaciónintergubernamental. Solamente de este modo es posible garantizar la supranacionalidad decisional, esdecir, aprobar una norma incluso contra la voluntad de algún Estado miembro, al impedirle ejercer underecho de veto. Obsérvese que el adoptar las decisiones por mayoría lo que garantiza es lasupranacionalidad en el momento de crear las normas, mientras que el efecto directo y la primacía serefieren a la supranacionalidad normativa, es decir, a la mayor o menor fuerza vinculante que tienen lasnormas una vez han sido ya aprobadas. En el caso de la Unión Europea es indiscutida estasupranacionalidad normativa , gracias a la labor jurisprudencial llevada a cabo por el Tribunal de Justiciacomunitario, mientras que la supranacionalidad decisional ha encontrado resistencias muy grandes porparte de los Estados miembros, y solamente desde la aprobación del Acta Única (1987) se fue retornandogradualmente a las reglas de votación por mayoría cualificada (este punto será ampliado en el epígrafe3.2.2, dedicado al Consejo).

5) Atribución de competencias a la entidad supranacional, pues de nada valdría establecer este esquemainstitucional y jurídico si no se le otorgasen competencias reales que diesen contenido a su actuación. Laatribución de competencias es fundamental para entender las relaciones entre el Derecho comunitario ylos ordenamientos nacionales. Por esta razón es imprescindible conocer los principios básicos que rigenese reparto de competencias «vertical» entre la Unión Europea y los Estados que la integran.

2.2. ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS7)

La Unión Europea está dotada de poderes reales, derivados de una atribución de competencias por losEstados que, en realidad, supone una limitación al ejercicio de la soberanía tradicional de cada uno deellos. No obstante, esta limitación no es necesariamente negativa para los Estados, ya que, como subrayael profesor J. V. Louis (1993), pág. 16:

«El ejercicio de competencias por las instituciones comunitarias no hay que interpretarlo como una "pérdida" de soberaníapara el Estado, ya que la participación de éste en la toma de decisiones comunes le da la posibilidad de ejercerresponsabilidades que, en el ámbito nacional, se habían convertido en meramente formales debido a la interdependenciareal de los Estados. Por esta razón, sería más apropiado hablar de un ejercicio conjunto de la soberanía entre laComunidad y los Estados.»

Ahora bien, la limitación en los poderes de actuación del Estado se circunscribe a aquellas competenciasque explícitamente aparecen atribuidas a la Unión en los tratados fundacionales (TUE y TFUE). Es decir,rige el principio llamado de atribución de competencias , por el cual las instituciones europeas solamentetienen capacidad normativa en las materias expresamente mencionadas en dichos Tratados. En lasrestantes materias –competencias residuales–, los Estados conservan plenos poderes de acción, si bienel artículo 4 del Tratado UE impone una obligación de «lealtad» a los Estados, ya que éstos debenabstenerse «de cualquier medida susceptible de poner en peligro la realización de los objetivos delpresente Tratado», incluso en aquellas materias en las que conservan plenas competencias.

Dentro de las competencias atribuidas, hay que establecer una distinción de gran transcendencia entre lascompetencias atribuidas exclusivas y las competencias atribuidas compartidas . Si una competencia estáatribuida a la Unión, ¿han perdido los Estados miembros toda capacidad de actuación en la materia? Larespuesta será muy diferente según se trate de una competencia exclusiva o de una competenciacompartida. a) Si la competencia es exclusiva, los Estados miembros han perdido toda capacidadnormativa en la materia, de manera definitiva y aunque la Unión deje lagunas por legislar sobre dicho tema.Éste es el caso, por ejemplo, de la política comercial común o los principios fundamentales referentes a lalibertad de circulación de bienes y factores. b) Sin embargo, entre las competencias atribuidas existe ungrupo importante de competencias compartidas , en las cuales, a diferencia de las exclusivas, los Estadosmiembros conservan todavía cierto poder normativo, compartiéndolo con el de la Unión, por ejemplo, lapolítica agraria común o la política de medio ambiente8). Cuando la competencia es compartida, losEstados conservan poder legislativo en aquellas parcelas en las cuales la Unión todavía no ha legislado, sibien, en todo caso, las normas nacionales que se promulguen no deben dificultar a la Unión el ejerciciofuturo de dicha competencia, en cumplimiento del artículo 4 del Tratado UE antes citado. Además, deacuerdo con el principio de primacía, dejan de aplicarse cuando la Unión, en ejercicio de su competencia,crea una norma sobre la cuestión.

La determinación del carácter exclusivo o compartido de una competencia atribuida ha sido unaconstrucción jurisprudencial, pues nada se especificaba en los tratados fundacionales. El Tribunal deJusticia ha seguido el criterio de considerar exclusiva a una competencia cuyo contenido perdería todo susignificado si un Estado pudiese ejercerla aunque fuese parcialmente, por ejemplo, la libre circulación de



mercancías. El Tratado de Lisboa termina con la indefinición, ya que, por primera vez, precisa claramentecuáles son las competencias exclusivas de la Unión (art. 3 TFUE): la unión aduanera, la política comercialcomún, la política de competencia, la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la políticapesquera común y la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro. Las restantescompetencias atribuidas son competencias compartidas (art. 4 TFUE) o bien se trata de meras accionesde apoyo, coordinación o complemento, es decir, de competencias complementarias (art. 6 TFUE) . Estasúltimas son competencias en las cuales tanto la Unión como los Estados miembros tienen su propio ámbitode actuación específico de manera que la Unión: a) se limita a apoyar las acciones de los Estadosmiembros, sin por ello sustituir la competencia de éstos en dichos ámbitos, y b) no puede en ningún casoproceder a la armonización de las legislaciones nacionales. De este modo, las actuaciones de la Unión encultura, educación, sanidad, protección a los consumidores, industria, formación profesional, deporte,protección civil y turismo, tienen un carácter complementario y paralelo a las de los Estados miembros, sinque en ningún caso éstos vean limitado su poder normativo.

Por otra parte, en las competencias compartidas se plantea el problema de cuándo debe actuar la Unión ycuándo debe dejar vía libre al poder normativo de los Estados (e incluso de las regiones, si procede). Enesta cuestión, tras innumerables contenciosos judiciales, la Unión cuenta, desde la aprobación del Tratadode Maastricht, con un importante criterio a aplicar: el principio de subsidiariedad (art. 5 del Tratado UE):

«En las cuestiones que no son competencia exclusiva de la Unión, ésta solamente intervendrá en la medida en que losobjetivos previstos no puedan realizarse de forma satisfactoria por los Estados, y puedan, debido a su alcance o a losefectos de la acción, realizarse mejor a nivel de la Unión.»

De todos modos, este principio no resuelve todos los problemas de atribución de competencias, ya queestá enunciado de modo muy general y, por ello, sujeto a múltiples interpretaciones sobre el nivel óptimode gobierno que debe intervenir en cada caso. Por esta razón, el Tratado de Lisboa, además de clarificarel reparto de competencias, ha concretado los criterios de aplicación del principio de subsidiariedadmediante un Protocolo anejo al Tratado que refuerza su aplicación al establecer: a) un control ex ante delprincipio, a efectuar por los Parlamentos nacionales cuando una norma europea está en fase depropuesta, y b) un control ex post , estableciendo el derecho de interponer recurso ante el Tribunal deJusticia de la UE.

Además, el Tratado de Lisboa establece que, una vez aplicado el principio de subsidiariedad, hay queaplicar también el principio de proporcionalidad , según el cual el contenido y la forma de la acción de laUnión no deben exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos de los tratados.

Finalmente, el sistema competencial se completa con un potente instrumento –el cual existe desde elTratado de Roma– que ha permitido a la Unión actuar en ámbitos en los que carece de competenciaatribuida en los tratados. En efecto, dado que rige el principio de competencias atribuidas, solamenteexistía capacidad de actuación común en las materias que habían sido atribuidas ya en el Tratado deRoma. La aplicación estricta de dicho principio podía limitar extraordinariamente la capacidad de acciónfutura de la CE, ya que era imposible prever en el Tratado todas las vicisitudes socioeconómicas quepodían irse produciendo a medida que avanzase la integración, circunstancias nuevas que exigiesenactuar en campos reservados hasta el momento a la soberanía de los Estados. Así pues, los autores delTratado introdujeron para permitir la actuación de la CE en competencias no mencionadas expresamenteen el Tratado una «cláusula de cierre» o «comodín» en el artículo 308 del Tratado CE (ahora art. 352 delTFUE):

«Si es necesaria una acción de la Unión para realizar uno de los objetivos de los tratados, sin que éstos hayan previsto lospoderes de acción requeridos al efecto, el Consejo, decidiendo por unanimidad a partir de una proposición de la Comisióny después de la aprobación del Parlamento, tomará las disposiciones apropiadas.»

Este artículo ha permitido a los Estados miembros conceder a la Unión una ampliación de competenciassin tener que reformar continuamente los tratados. Esta ampliación se hizo necesaria sobre todo a partirde la década de los setenta, ya que los problemas industriales y regionales derivados de la crisiseconómica exigían una intervención más directa de los poderes públicos y una coordinación de loscriterios a aplicar para no crear distorsiones a la recién inaugurada Unión Aduanera. Así fue como, en laCumbre de París de 1972, se determinó políticamente la incorporación «extraoficial» de la políticaregional, la política industrial y tecnológica, la política de medio ambiente y la política social9). Solamentecon el Acta Única (1986), estas políticas pasaron a estar atribuidas oficialmente a la Comunidad, alreformarse por vez primera de forma sustancial el Tratado de Roma. El Tratado de Maastricht, a su vez, haampliado aún más el abanico de competencias atribuidas, en su mayoría compartidas y, sobre todo,complementarias.

El Tratado de Lisboa mantiene este mecanismo del artículo 352, denominado ahora «cláusula de



flexibilidad» pero impone dos limitaciones: a) para permitir la acción de la Unión se requerirá la previaautorización del Parlamento Europeo (antes bastaba la simple consulta), y b) nunca podrá utilizarse estemecanismo para adoptar medidas de armonización cuando así se prohíba en otros artículos de losTratados.

2.3. FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO

Dentro de la clasificación tradicional de las fuentes de cualquier ordenamiento jurídico –ley, costumbre yprincipios generales del Derecho–, lo más relevante es el análisis de lo que constituye la «ley» en elordenamiento de la Unión Europea, ya que la costumbre no existe en el ámbito comunitario. Los principiosgenerales , sobre todo los que se derivan de los propios fines de la integración económica (véase cuadro2), han desempeñado también una misión esencial en la construcción europea, al hacer posible unasinterpretaciones extensivas de las normas comunitarias, consolidando la fuerza vinculante de las mismas ypor tanto la «supranacionalidad normativa».

Al igual que sucede en cualquier ordenamiento nacional, existe una jerarquía normativa entre las diferentesdisposiciones que emanan de la Unión Europea, estableciéndose la distinción fundamental entre elDerecho originario o constitutivo (los tratados y sus modificaciones), el cual se encuentra en la cúspidedel sistema, con un rango equivalente al que pueda tener la constitución dentro de un ordenamientonacional, y el Derecho derivado, integrado por la legislación que se va introduciendo día a día en ejerciciode las competencias atribuidas a la Unión, siempre a partir de y subordinado a los tratados constitutivos.Al margen de este cuerpo normativo central existen una serie de fuentes complementarias y noobligatorias, que se detallan en el cuadro 2, el cual resume la clasificación de las normas de la UE.

2.3.1. Derecho originario o constitutivo

Está constituido por los tratados fundacionales10), es decir, los Tratados de Roma para la CE,denominado ahora TFUE, y el EURATOM, más las modificaciones que con el tiempo se han idointroduciendo en los mismos (véanse en el cuadro 2 los «tratados modificativos y complementarios») y elTratado de la Unión Europea, creado por el Tratado de Maastricht (1992) y reformado por el Tratado deLisboa (2007). También tienen el rango máximo, y, por tanto, se incluyen dentro del Derecho originario,todos los tratados de adhesión de nuevos países miembros que se han ido firmando, correspondientes alas seis ampliaciones que se han producido hasta la fecha (2013), así como el Tratado de Ámsterdam(1997), el Tratado de Niza (2001) y el Tratado de Lisboa (2007).

No obstante, el proyecto de Tratado de Constitución Europea (2004), suponía un punto y aparte en laestructuración del Derecho originario; en efecto, si hubiese entrado en vigor, todos los tratadosconstitutivos y modificativos hubiesen quedado anulados (excepto el Tratado EURATOM), ya que sucontenido se hubiese incorporado, sin verse desnaturalizado, en la Constitución. Por lo tanto, en lacúspide del sistema de fuentes hubiese estado únicamente la Constitución11), integrando así en un únicocuerpo jurídico las diversas y complejas reformas y retoques a los tratados fundacionales que se han idoproduciendo. Desafortunadamente, el abandono del proyecto de Constitución y su sustitución por elTratado de Lisboa ha impedido esta necesaria simplificación del derecho originario. En efecto, el Tratadode Lisboa, en su contenido, incorpora la mayoría de los cambios e innovaciones que aportaba el fallidoproyecto de Constitución, pero, en la forma, es un tratado modificativo como los demás, que no anula lostratados preexistentes , por lo que se mantiene la complejidad del sistema de fuentes.

- La extinción de la CECA (al cumplirse los cincuenta años de su entrada en vigor, tal y comoestaba previsto) ha supuesto la caducidad automática del Tratado CECA y de todo su derechoderivado. No obstante, la CECA ha desempeñado un papel crucial en la construcción europea, alser la primera experiencia de integración supranacional culminada con éxito, la cual ha servido demodelo para el diseño de la arquitectura institucional de la Comunidad Europea, basada en labicefalia representada por la Comisión (defensora del «interés comunitario») y el Consejo(representante de los intereses de los Estados miembros) . No obstante el modelo institucionalCECA se caracterizaba por unas mayores dosis de «supranacionalidad» que el modelo CE-EURATOM, ya que, en el momento de creación de la CECA, los Estados fundadores realizaron unaamplia atribución de competencias a la comunidad naciente, dando poderes decisorios reales aaquellas instituciones que representan al interés común (la «Alta Autoridad», equivalente de laactual Comisión), y minimizando el protagonismo de los Estados miembros en la toma de decisiones(el Consejo de Ministros CECA solamente tenía un poder consultivo). Este modelo en principio tansupranacional, consentido por los Estados al tratarse de una integración meramente sectorial, eradifícilmente extrapolable a una integración general como era la Comunidad Económica Europea,



dadas las reticencias de los Estados a renunciar drástica y definitivamente al ejercicio de su propiasoberanía en una amplia gama de competencias. Ello explica que el modelo CE-EURATOM, aunotorgando amplios poderes a la Comisión, reserve el poder decisorio al Consejo de Ministros,órgano máximo de expresión de los intereses estatales, lo que ha hecho más difícil alcanzar unverdadero supranacionalismo en la toma de decisiones.

- El Tratado de Roma (TFUE en lo sucesivo) así como el TUE tratados-marco ( a diferencia delTratado CECA, que era un tratado-ley en el que se detallaba con mucha concreción la regulación delsector siderúrgico) ya que, al instaurar una Unión que aspira a una integración económica general,es inviable entrar en el Tratado a regular detalladamente las materias en las que tiene competencia.Por tanto, la UE, para ejercer las competencias que el Tratado le atribuye y dotar de contenido reala la integración, debe primero desarrollar legislativamente el Tratado mediante las normas deDerecho derivado, y solamente en un segundo momento pasar a la fase de ejecución. Así pues, lostratados el Tratado CE contienen únicamente los principios y objetivos fundamentales de laComunidad Europea (véase capítulo 1), reservando el resto de su atención a la creación delsistema institucional y jurídico encargado de llevar a cabo la construcción europea, es decir, alestablecimiento de las «reglas del juego». No obstante, la jurisprudencia ha demostrado enreiteradas ocasiones que, a pesar de ser éstos tratados-marco, contienen ciertas disposicionestales como aquellas que se refieren a los principios básicos del Mercado Común, que tienen efectodirecto por sí mismas , sin necesidad de un desarrollo legislativo posterior. Así sucede, por ejemplo,con la prohibición de los derechos de aduana (art. 30 del Tratado TFUE).

CUADRO 2.– Fuentes del Derecho de la Unión Europea

TRATADOS CONSTITUTIVOSTRATADOS MODIFICATIVOS Y

COMPLEMENTARIOS

FUENTES

OBLIGATORIAS

DERECHO ORIGINARIO

CE. Tratado de Roma de 25-3-57*. Ahora Tratado deFuncionamiento de la UniónEuropea (TFUE)

CEEA (Euratom). Tratado deRoma de 25-3-57.

UNIÓN EUROPEA. Tratado deMaastricht de 7-2-92 (TUE).

–Convenio relativo a ciertasinstituciones comunes (Roma, 25-3-57).

– Tratado de fusión de losejecutivos (Bruselas, 8-4-64).

– Tratados modificativos deciertas disposiciones financierasy presupuestarias (Luxemburgo,22-4-70 y Bruselas, 22-7-75).

– Tratados de adhesión denuevos Estados miembros(Bruselas, 22-1-72; Atenas, 28-5-79; Lisboa, 12-6-85; Bruselas,31-3-94 y Atenas, 16-4-03).

– Acta única (17-2-86).

– Tratado de Amsterdam (2-10-97).

– Tratado de Niza (26-2-01).

– Tratado de Lisboa (13-12-07).

DERECHO DERIVADO

– Reglamento: Destinado a todos los Estados miembros; obligatorio entodos sus elementos; directamente aplicable e invocable; entra en vigor eldía de su publicación en el DOCE o a los veinte días (Vacatio Legis).

acto legislativo.

– Directiva: Destinada a todos o algunos de los Estados miembros,impone una obligación de resultado; los Estados miembros deben en undeterminado plazo; algunas disposiciones pueden tener efecto directo. Esun acto legislativo.

– Decisión: Destinada a uno o varios Estados miembros o a una o variaspersonas físicas o jurídicas; pueden tener efecto directo. Acto no



* El TCE, a partir de 2009, se denomina TFUE, Tratado de funcionamiento de la Unión Europea.

Nota: No se han incluido los actos convencionales y otras fuentes no obligatorias.

- Los tratados fundacionales, son la expresión de una misma filosofía y estrategia para acometer laconstrucción europea: aquella basada en el principio de realización progresiva de la integración , apartir del triunfo de las tesis funcionalistas frente a las federalistas. En efecto, al inicio de laconstitución europea, existía un elevado grado de consenso entre los europeístas acerca de lafinalidad última de la integración europea, que no es otra sino la unión económica y política. Sinembargo, discrepaban respecto al procedimiento a seguir para llevarla a cabo. Los federalistaspropugnaban crear cuanto antes una unión política, integrada por Estados federados sometidos aun poder supranacional soberano, de manera que una vez creada esta superestructura política yjurídica, la integración económica se iría produciendo posteriormente, ya dentro de un marcounificado políticamente12). Frente a los federalistas, los funcionalistas , más pragmáticos,sostenían que la unión política, aunque era el fin indiscutible a largo plazo, solamente se conseguiríasi previamente se integraban progresivamente las respectivas economías, de manera que lasinteracciones e interdependencias económicas que se fuesen generando entre los Estados,llevarían de forma natural al surgimiento de la necesidad de la integración política (efecto «bola denieve»)13). El Tratado de Roma está plenamente imbuido de este espíritu funcionalista en susobjetivos y medios integradores, ya que, aunque crea una sólida estructura institucional dotada deuna clara supranacionalidad (de ahí que sea integración y no mera cooperación), en ningúnmomento se aborda la Unión Política como tal. Habrían de pasar más de treinta años para que elTratado de Maastricht introdujese por primera vez en los tratados fundacionales el concepto deUnión Política, sin que en ningún caso se trate de un hecho consumado, sino de un fin a perseguir.

2.3.2. Derecho derivado

En el cuadro 2 se recogen los principales tipos de normas que establecen por los tratados para permitir alas instituciones que ejerzan la función normativa en aquellas competencias que les han sido atribuidas. Seutiliza el adjetivo «derivado» en un doble sentido: a) para indicar su función, el desarrollo de los objetivosde los tratados14), y b) para reflejar la posición de subordinación total de dichas normas respecto a lostratados constitutivos. En efecto, en expresión acuñada por la jurisprudencia, los tratados son «elfundamento, el marco y los límites del poder normativo de las instituciones». Existen notables diferenciasentre la estructura normativa europea y los tipos de normas vigentes en cualquier Estado de Derecho.

– En efecto, la denominación «ley» no existe como tal en el Derecho derivado comunitario. Es elreglamento la norma que más se parece por sus características al concepto habitual de ley, si bien en elordenamiento europeo existen también reglamentos de menor rango, de carácter ejecutivo, que seasemejan más al concepto de reglamento que habitualmente se utiliza en el Derecho interno. El reglamentotiene las características propias de la ley, y por tanto, es una norma de alcance general (eficacia ergaomnes) . Es obligatorio en todos sus elementos y en todos los Estados miembros y, dado que es laexpresión máxima de la potestad normativa de las instituciones , posee las dos cualidades del Derechocomunitario que permiten alcanzar la máxima eficacia y fuerza vinculante a una norma: la aplicabilidaddirecta y el efecto directo.

El reglamento, tiene aplicabilidad directa porque entra en vigor y, por tanto, entra a formar parte de los

legislativo. Es obligatorio en todos sus elementos pero, a diferencia delreglamento, no tiene alcance general.

PRINCIPIOS

GENERALES DEL

DERECHO

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reconocido, entre otros, lossiguientes principios: proporcionalidad, equilibrio institucional, preferencia

comunitaria, no discriminación.

JURISPRUDENCIALa doctrina expresada por el Tribunal en sus sentencias, pese a carecer de

obligatoriedad formal, posee una obligatoriedad moral en cuanto a la forma deinterpretar el Derecho comunitario.

FUENTES NO

OBLIGATORIASDERECHO DERIVADO

– Recomendación: Invitación de las instituciones comunitarias a losEstados miembros para que actúen en una determinada materia.

– Dictamen: Expresión de una opinión de una institución sobre cualquiermateria o proposición normativa.



ordenamientos jurídicos nacionales, simplemente con su publicación en el Diario Oficial de la UniónEuropea (en la fecha que el propio reglamento fije o a los veinte días de su publicación, respetando lavacatio legis) . Desde ese momento, genera derechos y obligaciones para los Estados, sus órganos ypara los particulares exactamente igual como lo hace cualquier ley nacional, sin que sea necesario que losEstados miembros realicen ninguna incorporación expresa ni transformación del mismo para que seintegre en los respectivos ordenamientos nacionales. Por el contrario, una norma no tiene aplicabilidaddirecta cuando para su entrada en vigor y plena operatividad en cada Estado miembro no es suficientecon esa publicación en el DOCE , sino que cada Estado debe incorporarla expresamente en suordenamiento jurídico, promulgando una norma interna que desarrolle y concrete la comunitaria o, almenos, publicando la norma comunitaria en su respectivo diario oficial (el BOE en el caso español). Setrata, por consiguiente, de una distinción que atiende exclusivamente a los requisitos formales que unanorma debe seguir para desplegar toda su eficacia dentro de cada Estado miembro. El efecto directo deuna norma, y, por tanto, la posibilidad de ser invocada y aplicada a un caso concreto ante los juecesnacionales, ya no depende exclusivamente de requisitos formales, sino también del contenido de la norma,de su grado de concreción. De este modo, una norma solamente tendrá efecto directo si está redactadacon el suficiente grado de concreción como para hacer posible su aplicación en un caso concreto . Porejemplo, la jurisprudencia ha reconocido que tienen efecto directo determinados artículos de los tratadosconstitutivos, dado que por su elevado grado de concreción son directamente aplicables al caso concretosin necesidad de un desarrollo legislativo posterior.

Los reglamentos, dado que obligan en todos sus elementos, delimitan con precisión los supuestos a cubrir,por lo que gozan de efecto directo, tanto vertical (frente al Estado u organismos públicos) como horizontal(entre particulares).

– La directiva es otro instrumento normativo de la UE de carácter obligatorio, sin equivalente exacto conlas normas de Derecho interno de cualquier Estado, ya que presenta ciertas peculiaridades que ladistinguen de los reglamentos y, por tanto, del concepto de ley. Obliga a todo Estado miembro destinatariode la misma respecto a los fines que la directiva se propone alcanzar, estableciendo las directricesgenerales, pero, a diferencia del reglamento, deja libertad a los Estados para que concreten la forma y losmedios más adecuados para cumplir dichos fines (e incluso a las regiones o comunidades autónomas quetengan competencias transferidas en materias reguladas por la directiva). La directiva, a diferencia delreglamento, no tiene, en general, aplicabilidad directa, ya que aunque se publique en el DOCE , no seintegra en el ordenamiento jurídico interno hasta que el Estado desarrolle y concrete dicha directivamediante una norma interna, es decir, hasta que se produzca la transposición de la directiva al derechointerno. Dado que la directiva tradicional no es lo suficientemente concreta, no podrá, por tanto, tenerefecto directo, con la consiguiente imposibilidad de los particulares de invocarla ante el juez nacional encontra de una norma interna.

No obstante, la acción jurisprudencial ha ido reconociendo el efecto directo a algunas directivas que, pesea no haber sido todavía incorporadas por el Estado miembro al ordenamiento jurídico interno, son, por sucontenido, lo suficientemente concretas como para ser aplicadas en un caso específico que se estéplanteando ante el juez nacional15). En efecto, en principio, para que una norma comunitaria despliegue suefecto directo y sea invocada por un particular es necesario que previamente esté en vigor, sea porque sehaya publicado en el DOCE (cuando se trata de una norma que posee aplicabilidad directa), sea porque elEstado la haya incorporado expresamente a su ordenamiento jurídico (cuando es una norma que carecede ella). El problema se ha planteado con crudeza en la discusión del posible efecto directo de lasdirectivas, cuando éstas no han sido todavía desarrolladas por el Estado (que dispone de un plazo paratransponerlas bajo la supervisión de la Comisión). En un caso así, un particular interesado en la aplicaciónde dicha directiva se encontraría indefenso ante el Estado puesto que, al no haber éste incorporadotodavía la directiva, no podría surtir efecto directo ni, por tanto, ser invocada en el caso concreto. ElTribunal de Justicia de la UE estableció que, en estos casos, siempre que la directiva sea losuficientemente concreta, detallando no solamente los fines, sino también los medios e instrumentos paraalcanzarlos, la directiva tendrá efecto directo y se aplicará al caso concreto16). Ahora bien, lajurisprudencia del Tribunal de Justicia solamente acepta el efecto vertical de la directiva (invocar laaplicación de la directiva frente al Estado o entes públicos) nunca el horizontal, por lo que un particularnunca podrá ejercer derechos frente a otro particular que emanen de una directiva todavía no incorporadaal derecho interno.

Este reconocimiento, aunque limitado, del efecto directo de las directivas, ha sido de gran importanciapráctica ya que, con el tiempo, las directivas han ido volviéndose cada vez más detalladas y concretas,muchas veces por regular cuestiones de carácter técnico (normas armonizadoras, por ejemplo), por lo quecumplen el requisito para producir efecto directo: y se acercan cada vez más a los reglamentos. Por estarazón, la Comisión y el Parlamento han presionado, para que se reforme el sistema de normas, acercando



el reglamento y la directiva al concepto de ley, y relegando el término «reglamento» a su acepciónhabitual, es decir, mera disposición ejecutiva de una ley. El proyecto de Tratado de Constitución introducíapor fin estos cambios, al introducir los conceptos de «ley europea» y «ley marco europea», que sustituíana los actuales Reglamento y Directiva. El Tratado de Lisboa, sin embargo, no incorpora estas propuestas,por lo que sigue vigente el sistema tradicional.

– La decisión , por último, es un acto que, aunque pertenece a las fuentes obligatorias, solamente obliga alos destinatarios, sea un Estado miembro o un particular, a los cuales se les notifica. No es, por tanto, unverdadero acto legislativo, sino un acto individual. Se parece a un reglamento en que, a diferencia de ladirectiva, obliga en todos sus elementos (fines y medios), pero se separa diametralmente del mismo por laausencia de ese alcance universal típico del reglamento.

Junto a las fuentes obligatorias, los tratados, establecen dos fuentes no obligatorias: la recomendación yel dictamen u opinión (el «avis») . La recomendación se refiere a cuestiones de carácter general, porejemplo, dar directrices a los Estados sobre armonización de legislaciones, aunque meramenteorientativas, a diferencia de las directivas. El dictamen u opinión expresa un punto de vista de unainstitución u organismo comunitario (Comisión, Parlamento, Comité Económico y Social, Comité de lasRegiones) sobre un asunto o propuesta específicos y, aunque no es vinculante, puede generarindirectamente efectos jurídicos: por ejemplo, un reglamento puede ser anulado si en su proceso deelaboración no se ha pedido opinión al Parlamento cuando era preceptivo cumplir ese trámite.

3. LAS INST IT UCIONES DE LA UNIÓN

3.1. DIVISIÓN DE PODERES

Los tratados fundacionales diseñaron, para llevar a cabo la integración europea, un completo sistemainstitucional integrado por cuatro instituciones: la Comisión, el Consejo, el Parlamento y el Tribunal deJusticia. El Tratado de Maastricht añadió y el Tribunal de Cuentas, con el fin de reforzar los principios detransparencia y control del gasto público. Por su parte, el Tratado de Lisboa convierte en institución alConsejo Europeo, máxima instancia de representación de los intereses de los Estados miembros que,hasta 2009, carecía de dicho estatus. También el Banco Central Europeo tiene rango de institución. Elesquema institucional de la Unión se completa con una serie de comités y órganos, algunos de los cuales(comités de gestión17), COREPER18)) realizan una importante labor facilitando las relacionesinterinstitucionales y de éstas con los Estados miembros, mientras que otros (el Comité Económico ySocial y el Comité de las Regiones) desempeñan funciones consultivas de apoyo a la toma de decisiones.

Para entender adecuadamente el funcionamiento institucional es necesario tener presente que, en ladivisión de poderes, la Unión Europea muestra una vez más su naturaleza especial respecto a la divisiónde poderes tradicional de cualquier Estado . A diferencia de la división de Montesquieu, que asigna cadauno de los tres poderes a una institución diferente (poder legislativo al Parlamento, ejecutivo al Gobierno,judicial a los tribunales de Justicia), en la Unión Europea es imposible establecer esta correspondenciabiunívoca, ya que, por un lado, una misma función es compartida por más de una institución (por ejemplo,en la función legislativa intervienen la Comisión, el Consejo y el Parlamento), mientras que, por otro lado,existen más instituciones que funciones: el equivalente al «gobierno» aparece desdoblado en dosinstituciones (Comisión y Consejo), reflejando la dualidad que impregna todo el proceso de toma dedecisiones y de ejecución de las normas, fruto de la tensión entre, por un lado, el poder «supranacional»,integrador, representado por la Comisión y, por otro, los intereses de cada uno de los Estados miembros,representados en el Consejo y en el Consejo Europeo.

– Aparte del carácter bicéfalo del «gobierno europeo», la diferencia más llamativa respecto a la estructurainstitucional de cualquier Estado consolidado estriba en el escaso protagonismo que, hasta fechasrecientes, ha tenido el Parlamento Europeo (PE) en la función legislativa , que es la propia de todaasamblea que, como el PE desde 1979, está formada por representantes elegidos por sufragio directo,siendo, por tanto, la institución que goza de mayor «legitimidad democrática». La función normativa recaíaen su mayor parte en el Consejo. No obstante, el PE ha ido adquiriendo una creciente presencia en elproceso legislativo, primero en materia presupuestaria y, con la aprobación del Acta Única y del Tratadode Maastricht, en otras materias, gracias a la creación de los procedimientos de cooperación19) ycodecisión respectivamente, así como al decisivo refuerzo de la codecisión que han supuesto el Tratadode Ámsterdam, el Tratado de Niza y, sobre todo, el Tratado de Lisboa, el cual «normaliza» la participacióndel Parlamento al convertir la codecisión en el «procedimiento legislativo ordinario». Así pues,actualmente, la función legislativa se ejercer de forma compartida entre el Consejo y el Parlamento



Europeo.

Por su parte, la Comisión desempeña una función importante en dicho proceso legislativo, ya que goza delmonopolio de iniciativa legislativa , es decir, sólo ella tiene el poder de proposición de las normas queluego serán aprobadas por el Consejo («la Comisión propone y el Consejo dispone») e incluso tiene poderdecisorio propio en materias tales como la política de la competencia. El Tratado de Lisboa mantiene elmonopolio de iniciativa de la Comisión, prerrogativa necesaria para garantizar el equilibrio institucional y elbuen funcionamiento del «método comunitario» ideado por los fundadores de la Comunidad Europea.

La función ejecutiva la desempeña principalmente la Comisión, pero al igual que sucede con la legislativa,en ella intervienen también otras instancias: el Consejo participa en dicha función, al promulgar enocasiones reglamentos ejecutivos. Junto con la Comisión, los grandes protagonistas de la ejecución yaplicación del ordenamiento comunitario son las propias Administraciones de los Estados miembros,obligadas igualmente a la ejecución de las normas europeas (véase el art. 4 del TUE). Dicha función lacomparten con la administración europea debiendo guiarse siempre por el principio de subsidiariedad20).

La función judicial , destinada al control de la conformidad con el derecho comunitario de los actos ynormas que emanan de las instituciones y Estados miembros, así como a la interpretación delordenamiento jurídico europeo, corresponde al Tribunal de Justicia de la UE, pero también, y ésta es unagran diferencia con cualquier organización internacional, a los jueces nacionales, los cuales, en virtud dela primacía y el efecto directo, están obligados a aplicar el Derecho europeo en el caso concreto, con elfin de que éste despliegue toda su eficacia, garantizando la fuerza vinculante del mismo.

3.2. CARACTERÍSTICAS Y COMPETENCIAS DE LAS INSTITUCIONES: LA COMISIÓN, EL CONSEJO, ELCONSEJO EUROPEO, EL PARLAMENTO, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y EL TRIBUNAL DE CUENTAS

3.2.1. La Comisión

La Comisión es el órgano administrativo de la Unión y detenta el poder ejecutivo. En ella, a diferencia delConsejo, prima el interés comunitario. En efecto, es la encargada de conservar, guardar y hacer respetarlos tratados, de manera que en ella prevalece la «supranacionalidad» frente a la cooperaciónintergubernamental por lo que, en gran medida, es el «motor» del proceso de integración. En su más altonivel, la Comisión es un órgano colegiado, el Colegio de Comisarios, integrado por 27 miembros, uno porcada Estado21). El Tratado de Lisboa prevé que a partir de 2014, el Colegio lo compondrán un número demiembros correspondientes a las dos terceras partes del número de Estados miembros, elegidos con unsistema rotatorio igualitario entre ellos.

Con el fin de garantizar la defensa del interés supranacional, la Comisión es completamente independientede los Estados miembros. Para conseguir dicha independencia, los comisarios, a pesar de que sonnombrados por sus respectivos gobiernos, deben actuar en interés común, de manera que sus gobiernosno pueden hacerlos dimitir y, a su vez, la Comisión podría cesar a un comisario que, con su actuación,incumpliese dicha independencia.

Por otro lado, el Tratado de Niza y el de Lisboa han reforzado los poderes del Presidente de la Comisión:es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada (y ya no por consenso de los Estadosmiembros como hasta 2004) y es ratificado por el Parlamento; es él quien reparte las carteras entre loscomisarios y puede exigir la dimisión individual de uno de ellos. Asimismo, para aumentar la legitimidaddemocrática de la Comisión, se ha ido otorgando más participación del Parlamento en la elección de susmiembros: tiene derecho de veto en la elección del Presidente, ecamina a cada uno de los comisarios ylos aprueba o rechaza en bloque; ahora bien, los gobiernos, a través del Consejo Europeo, siguenmanteniendo el poder esencial de proponer a los candidatos22). Por lo tanto, la Comisión está todavíalejos de convertirse un auténtico gobierno europeo elegido por el Parlamento en función de los resultadoselectorales.

Funciones:

El Tratado de la UE (art. 17) otorgaba y otorga grandes poderes a la Comisión, los cuales la convierten en:1) guardiana de los tratados, 2) órgano de iniciativa legislativa, 3) órgano de ejecución y gestión, y 4)negociadora de los acuerdos externos de la Unión.

1) Poder de control y vigilancia del cumplimiento de los tratados . Como guardiana de la Unión, previenelas infracciones y las persigue cuando se han cometido, para lo cual puede: a) recurrir ante el Tribunal de



Justicia , denunciando al Estado incumplidor de una norma europea, si éste persiste en ignorar lasadvertencias que, previamente, la Comisión le habrá dirigido (procedimiento de infracción del art. 258TFUE). b) Imponer sanciones directamente , sin necesidad de interponer recurso ante el Tribunal, cuandoel Tratado así se lo autoriza (por ejemplo, en política de la competencia). c) Exigir información a losEstados o empresas, que no podrán negarse a suministrarla. Estas potestades otorgan a la Comisión unanotable autoridad, que ha ejercido en numerosas ocasiones, siendo causas frecuentes el incumplimientopor parte de los Estados de las normas relativas a la libre circulación, y así como los retrasos en latransposición de las directivas referentes a la aproximación de legislaciones y la construcción del mercadointerior (véase capítulo 7).

2) Poder de iniciativa legislativa . Aunque el poder de decisión lo tiene, en la mayor parte de ocasiones, elConsejo de Ministros y el Parlamento, la Comisión también está presente en la función normativa, ya quegoza de quasi monopolio de iniciativa legislativa. a) Participa en el proceso legislativo mediante laredacción de proposiciones que, una vez aprobadas en el Colegio de Comisarios, se envían al Consejopara su discusión y eventual promulgación. Ésta es la principal intervención de la Comisión en el procesolegislativo, indispensable ya que el Consejo no puede legislar, salvo excepciones, si no tiene previamenteuna proposición de la Comisión. Además, durante el procedimiento de decisión en el Consejo, la Comisiónpuede en todo momento introducir modificaciones en su proposición inicial. El Consejo, a su vez,solamente puede modificar la proposición, en contra de la opinión de la Comisión, por unanimidad. b) Noobstante, la Comisión comparte su poder de iniciativa con el Consejo en las materias del antiguo segundoiniciativa en las materias del antiguo segundo y tercer pilar de la Unión (PESC y JAI), así como en elámbito de la Unión Económica y Monetaria (UEM)23).

3) Poder ejecutivo. La Comisión constituye el órgano de ejecución del presupuesto y de gestión yaplicación de las normas y programas europeos, para lo cual dispone de: a) una compleja estructuraadministrativa , en cuya cúspide se encuentra el Colegio de Comisarios (los «ministros» europeos),organizada en Direcciones Generales, cada una de ellas encargada de una o varias competenciasatribuidas a la Unión, y b) la potestad, concedida por los tratados y ampliada por autorización del Consejo,de dictar disposiciones y reglamentos ejecutivos encaminados a la aplicación de la legislación europea.Además, puede aplicar directamente normas al caso concreto, afectando a gobiernos o empresasespecíficos en materias propias de la antigua CECA (sector siderúrgico), así como en reglas de lacompetencia (por ejemplo, el control de las ayudas públicas). El Consejo ha ampliado dichos poderesejecutivos de la Comisión a la política agraria, pesca, política comercial, medio ambiente, normastécnicas, mercado interior y otras. La Comisión, cuando ejecuta actos del Consejo, pide opinión a comitéscompuestos por representantes gubernamentales (los comités de gestión y los comités dereglamentación) . Este sistema, denominado «comitología», facilita la colaboración de lasadministraciones nacionales con la Comisión, colaboración que es indispensable para la correctaejecución de las políticas de la Unión. El Tratado de Lisboa ha reforzado las competencias ejecutivas de laComisión, que ya no necesita recibirlas por delegación del Consejo.

Por otra parte, la Comisión es responsable de la administración del presupuesto comunitario y, enparticular, de los fondos comunitarios (por ejejmplo, del FEDER, Fondo Social Europeo, Fondo deCohesión). Además, el aumento de competencias de la Unión en áreas heterogéneas unido a la limitaciónde los recursos internos de la Comisión ha llevado a ésta a externalizar algunas de sus funcionesmediante la creación de Agencias Europeas, independientes de la Comisión, que gestionan áreasespecíficas (por ejemplo, la Agencia Europea del Medio Ambiente).

4) Poder de negociación. La Unión Europea, por estar dotada de personalidad jurídica está facultada,para negociar acuerdos y tratados internacionales, no solamente en materia de política comercial(acuerdos bilaterales y multilaterales), sino también, en política de tipo de cambio, investigación ydesarrollo, medio ambiente y cooperación al desarrollo. En general, puede negociar sobre todos losaspectos externos de las políticas comunes. Tradicionalmente la Comisión ha sido la encargada derepresentar a la Comunidad en las negociaciones de estos acuerdos internacionales, que puedeninvolucrar a países terceros, a uno o varios países miembros o a organizaciones internacionales. Larepresentación internacional de la Unión Europea la ostentaba, sin embargo, la Presidencia del Consejo.Este reparto de las funciones de representación exterior entre el Consejo y la Comisión ha sido fuente defrecuentes fricciones entre ambas instituciones, por lo que el Tratado de Lisboa racionaliza y consolida lapolítica exterior de la Unión. Para ello crea el Servicio europeo para la acción exterior24), así como lafigura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad, el cual coordina yaglutina todas las competencias exteriores de la Unión, presidiendo dicho Servicio exterior y situándose acaballo entre ambas instituciones, ya que es al mismo tiempo vicepresidente de la Comisión y presidentedel Consejo de Asuntos Exteriores.



Del análisis de las funciones atribuidas a la Comisión se desprende la elevada concentración de poderesque ha ido acumulando dicha institución, lo que ha llevado a una tendencia a la limitación de los mismos.La disminución del poder de la Comisión, que conlleva una disminución del supranacionalismo en la tomade decisiones, obedece al menos a dos motivaciones: 1) Falta de representatividad democrática, ya quesus miembros no son elegidos directamente como lo son los parlamentarios europeos. Este problema seintenta paliar dando al Parlamento un protagonismo creciente en el nombramiento de sus miembros y en elcontrol de las actuaciones de la Comisión. 2) La construcción europea, y la gestión de la Unión Económicay Monetaria, requieren medidas de «integración positiva» que comprometen la soberanía de los Estados,por lo que éstos son reacios a dejar tanta iniciativa a la Comisión y prefieren que el Consejo Europeo,máximo organismo intergubernamental, se convierta en el verdadero motor de la iniciativa política de laUnión. En este sentido, el proceso de reforma institucional que ha culminado en el Tratado de Lisboa , haoptado por una solución continuista, consistente en mantener el monopolio de iniciativa legislativa de laComisión pero sin darle más peso en la arquitectura institucional; de este modo, lejos de convertirse en elembrión de un futuro gobierno europeo, la Comisión cede la iniciativa política al Consejo y al ConsejoEuropeo, que son las dos instituciones que salen más reforzadas tras la reforma. Se confirma así supérdida de protagonismo en beneficio de una concepción más intergubernamental de la construccióneuropea.

3.2.2. El Consejo

– Composición:

El Consejo es un órgano colegiado formado por los representantes de los gobiernos de cada uno de losEstados miembros. Dichos miembros habrán de tener rango ministerial y estar facultados paracomprometer al gobierno del Estado al que representen. A diferencia de la Comisión, el Consejo es unórgano que defiende los intereses de los Estados miembros. También se diferencia de ella en que no esun órgano fijo, sino que sus representantes varían en función del tema a debatir, dando lugar a distintas«formaciones del Consejo», las cuales, según el Tratado de Lisboa, se clasifican en: a) Consejo deAsuntos Generales, que prepara las sesiones del Consejo Europeo, b) el Consejo de Asuntos Exteriores,el cual, a diferencia de las formaciones restantes (que tienen presidentes rotatorios) cuenta con unpresidente permanente: el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de seguridad, y c) elresto de formaciones, tales como las reuniones de los ministros de agricultura, transporte, economía yfinanzas –«ECOFIN»–, hasta un total de diez formaciones distintas. La Presidencia del Consejo varotando por países a intervalos de seis meses, de manera que los ministros del país que detente lapresidencia en ese momento son los encargados de convocar y presidir los Consejos correspondientes, loque les lleva a ejercer una importante función mediadora en las negociaciones interestatales25).

– Funciones:

La función principal del Consejo es la legislativa, que ejerce, en la mayoría de casos, en codecisión con elParlamento. También se encarga de la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembrosy tiene poderes de representación. Asimismo, es responsable de la política exterior y de seguridad común(PESC), desarrollando las líneas estratégicas decididas por el Consejo Europeo. Por último, concluyeacuerdos internacionales en nombre de la UE y adopta, junto con el Parlamento, el presupuesto de la UE.El Tratado de Lisboa establece que el Consejo ejercerá juntamente con el Parlamento la función legislativay la función presupuestaria, así como la formulación y coordinación de políticas; así pues, la principalinnovación es que ya no se contempla la función ejecutiva del Consejo, ya que ésta se reserva para laComisión (salvo en casos justificados y en el ámbito de la PESC).

En el cumplimiento de su función legislativa, el Consejo recibe la importante ayuda del COREPER (Comitéde Representantes Permanentes), el cual no es una institución, sino un órgano de carácterexclusivamente técnico, el cual asume buena parte de las discusiones interestatales a partir de lasproposiciones de normas que envía la Comisión para su aprobación en el Consejo. Actúa, por tanto, defiltro, reservándose al Consejo la discusión de aquellas proposiciones de la Comisión sobre las que no sehaya llegado a un acuerdo en el seno del COREPER. Este órgano, al igual que el Consejo, representa losintereses estatales, ya que está integrado, en su más alto nivel, por los miembros de la embajada de cadapaís ante la Unión Europea, mientras que los subcomités, donde en realidad se llevan a cabo la mayorparte de las negociaciones, están integrados por técnicos expertos en la materia a debatir enviados porlas respectivas administraciones nacionales. De este modo, cualquier proposición normativa procedentede la Comisión se discute primero en el COREPER. Si se llega a un acuerdo, la proposición pasa a la listaA, de manera que el Consejo se limitará a firmar y promulgar la norma, sin entrar ya en discusión. En casocontrario, la proposición pasa a la lista B, dedicándose los ministros a discutir dichas propuestas en



Consejo. En la práctica, por lo tanto, son escasas las ocasiones en las que se recurre a la votación pormayoría en el Consejo, ya que las posiciones han sido ya previamente acordadas en los estadiosinferiores de negociación.

– Reglas de votación:

El hecho de que el Consejo represente los intereses nacionales no significa que no se deban alcanzaracuerdos que reflejen el interés común. Para que esto sea posible es fundamental que prevalezcan lasreglas de votación por mayoría frente a la unanimidad , ya que, en este último caso, cualquier Estadopodría impedir la aprobación de una norma que no fuese de su agrado, no pudiendo por tanto serle«impuesta» a su ordenamiento interno. La votación por unanimidad contradice, por consiguiente, la«supranacionalidad» en la toma de decisiones. El Tratado de Roma, impregnado de espíritu supranacional,estipulaba reglas de votación por mayoría para cuestiones como la política agraria, pero durante muchosaños (hasta finales de la década de los ochenta) el Consejo funcionó exclusivamente con votaciones porunanimidad, ya que se aplicó el «compromiso de Luxemburgo», a pesar de ser solamente un compromisopolítico, con nula validez jurídica, al ir en contra de los tratados fundacionales. Tras el relanzamiento de laconstrucción europea con los proyectos de Mercado Interior (aprobación del Acta Única) y de UniónEconómica y Monetaria (Tratado de Maastricht) se hizo imprescindible «reimplantar» las reglas devotación por mayoría con el fin de hacer avanzar dichos proyectos. La votación es, en realidad, pormayoría cualificada, ya que cada Estado dispone de un número diferente de votos, en función de su pesodemográfico. El cuadro 3 presenta la distribución de votos vigente hasta el 1 de noviembre de 2014, conuna Unión de 27 Estados. En efecto, con el Tratado de Niza, el sistema de toma de decisiones pormayoría cualificada se modificó a partir del 1 de noviembre de 2004, una vez consumada la primera partede la ampliación a los países del Este (mayo de 2004). Se introdujo un sistema de doble mayoría, por elcual la mayoría cualificada se alcanza solamente cuando se den simultáneamente dos condiciones: a) ladecisión a adoptar reúne un número de votos suficiente; este umbral de mayoría cualificada, con 27miembros, es de 255 votos sobre 345, lo que representa el 73,91 por 100 de los votos, con una minoríade bloqueo de 91 votos, y b) la decisión recibe el voto favorable de la mayoría de los Estados miembros(se pretende así evitar que un número reducido de grandes Estados imponga su voluntad en detrimento delos pequeños Estados)26). No obstante el sistema de Niza no resulta plenamente satisfactorio, por lo cualel Tratado de Lisboa introduce cambios notables en el sistema de votación con el fin de mejorar elequilibrio entre los intereses de los grandes Estados, los medianos y los pequeños. Desde 2014desaparece el reparto de votos por Estado y se establece un sistema de doble mayoría condicionada,donde se combina el criterio del número de Estados (que favorece a los países pequeños) con el criteriode población (que favorece a los grandes); así, la mayoría se alcanzará si votan a favor: a) el 55 por 100de los miembros del Consejo, y b) dichos Estados miembros representan al menos un mínimo del 65 por100 de la población de la Unión. Además, se establece que la minoría de bloqueo será al menos de 4Estados, lo que constituye un contrapeso para evitar que, debido al requisito de población, los grandesEstados puedan bloquear fácilmente decisiones que interesan a la mayoría (de no existir este contrapeso,la alianza de 3 grandes Estados ya podría bloquear ya que ellos solos reúnen suficiente población paraimpedir que se consiga el 65 por 100 de población a favor)27).

En un principio las materias en las cuales debían decidirse según reglas de votación por mayoría eranescasas (política agrícola, política comercial, Mercado Interior). El Tratado de Maastricht y el de Nizaextendieron la votación por mayoría a más ámbitos, si bien se exige todavía la unanimidad en numerosascuestiones aún «sensibles», por afectar a las políticas internas de los Estados. Asimismo se requiereunanimidad para la cooperación política y de seguridad y asuntos judiciales y políciales, dado que estosámbitos de la Unión son de mera cooperación intergubernamental yn no de integración.

Sin embargo, el Tratado de Lisboa ha reforzado considerablemente la toma de decisiones por mayoría:a) convierte a la votación por mayoría en la regla general, aplicable a todas las materias dondeexpresamente no se mencione la obligatoriedad de decidir por unanimidad; b) extiende la votación pormayoría a una veintena de nuevos artículos, a los que además se les aplicará el procedimiento decodecisión con el Parlamento (procedimiento legislativo ordinario), tales como las leyes que regulen laayuda humanitaria, los servicios económicos de interés general o la posición del euro en el sistemamonetario internacional, así como a algunos ámbitos de los actuales segundo y tercer pilar (aproximacióndel Derecho penal y cooperación judicial en materia penal); c) no obstante, se seguirá exigiendounanimidad en algunos temas muy sensibles para algunos Estados (fiscalidad, armonización de laSeguridad Social o de especial relevancia para la Unión (financiación de la Unión –sistema de recursospropios, marco financiero plurianual– y cuestiones institucionales –cláusula de flexibilidad del art. 308CE–); y d) introduce la llamada «cláusula pasarela» , que permitirá, previa autorización unánime delConsejo Europeo, extender las reglas de mayoría a ámbitos todavía reservados a la unanimidad sinnecesidad de modificar los Tratados (Tratado de funcionamiento de la Unión Europea –TFUE– y el Tratado



de la Unión Europea –TUE–, ambos con el mismo rango legal).

CUADRO 3.- Ponderación de votos en el Consejo (UE-27)

3.2.3. El Consejo Europeo

El Consejo Europeo es un órgano de carácter político, sin competencias legislativas, que no hay queconfundir con el Consejo, ya que, aunque lleva reuniéndose desde los años setenta y ha sido reconocidooficialmente (el Acta Única ya lo mencionaba), nunca ha tenido rango de institución hasta la entrada envigor el Tratado de Lisboa. Consiste en las reuniones o «cumbres» que, al menos cuatro veces al año,celebran los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, presididas por el Presidente delConsejo Europeo y con la participación del Presidente de la Comisión y del Alto Representante paraasuntos exteriores y de seguridad. A pesar de que no participa de la división de poderes entreinstituciones y, por tanto, no puede tomar decisiones jurídicamente obligatorias, el Consejo Europeo ha idoalcanzando un protagonismo creciente en la construcción europea, ya que, al ser el órgano que representaal máximo nivel los intereses de los Estados, define las orientaciones y prioridades políticas de la UE. Enconcreto, 1) es el foro de negociación política de las proposiciones legislativas que han quedadobloqueadas en el seno del Consejo; 2) ha ido asumiendo funciones de iniciativa política en detrimento dela Comisión, impulsando nuevos proyectos de profundización en la integración económica y política (por

Estado miembroVotos

ponderados

Alemania 29

Reino Unido 29

Francia 29

Italia 29

España 27

Polonia 27

Rumania 14

Países Bajos 13

Grecia 12

República checa 12

Bélgica 12

Hungría 12

Portugal 12

Suecia 10

Austria 10

Bulgaria 10

Eslovaquia 7

Dinamarca 7

Finlandia 7

Irlanda 7

Lituania 7

Letonia 4

Eslovenia 4

Estonia 4

Chipre 4

Luxemburgo 4

Malta 3

Total 345

Mayoría cualificada 255



ejemplo, fue en la Cumbre de Madrid, celebrada en junio de 1989, donde los jefes de gobierno europeosdieron el mandato a las instituciones para construir la Unión Económica y Monetaria, y 3) el Tratado de laUE le otorga importantes funciones en materia de política exterior y de seguridad comunes (PESC), ya queel Consejo Europeo define los principios y los objetivos estratégicos de la acción exterior de la Unión,así como en materias de la Unión Económica y Monetaria28).

El Tratado de Lisboa confirma y aumenta el protagonismo del Consejo Europeo, que desde 1 de diciembrede 2009, tiene rango de institución. Se establece así una clara distinción respecto al Consejo, atribuyendoa cada una de estas instituciones unas labores y una composición bien diferenciadas. Por otra parte,mientras el Consejo sigue presidiéndose con un sistema de rotación, el Consejo Europeo cuenta con unPresidente estable, el cual, elegido para un período de dos años y medio (renovable una vez), garantizarála coherencia de los trabajos e incrementa la visibilidad del Consejo Europeo, lo que supone unaimportante novedad institucional. Se trata de una presidencia de la Unión eminentemente política, frente ala presidencia ejecutiva que ostenta el presidente de la Comisión. El Presidente del Consejo Europeopreside y dinamiza los trabajos, en colaboración con el Presidente de la Comisión y basándose en lostrabajos preparatorios del Consejo de Asuntos Generales. Debe facilitar la cohesión y el consenso en elseno del Consejo Europeo, y, al término de cada reunión, presenta un informe al Parlamento Europeo.Además, asumirá la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridadcomún, sin perjuicio de las competencias del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y deSeguridad.

Por último, el Presidente del Consejo Europeo no podrá ejercer paralelamente un mandato nacional. Quedaexcluido, por tanto, que un Jefe de Gobierno de un Estado miembro en ejercicio presida el ConsejoEuropeo, como ocurría anteriormente. No obstante, no se excluye que el Presidente del Consejo Europeopueda ejercer al mismo tiempo un mandato en el seno de otra institución europea. Con ello se abre laposibilidad de que, en el futuro, se fusionen las funciones de Presidente del Consejo Europeo y dePresidente de la Comisión, si los Estados miembros así lo desearan.

Por otra parte, el Consejo Europeo tomará ciertas decisiones de naturaleza constitucional, como, porejemplo, las relativas a la composición del Parlamento Europeo, al sistema de rotación igualitaria para lacomposición de la Comisión, a la suspensión de los derechos de un Estado miembro en caso de violacióngrave y persistente de los valores de la Unión, o incluso al paso de la unanimidad a la mayoría cualificadaen alguna competencia atribuida, evitando así costosos procesos de reforma de los Tratados –«cláusulapasarela»–.

Por último, el Consejo Europeo desempeña un papel central en los nombramientos: propone, por ejemplo,el Presidente de la Comisión al Parlamento Europeo y nombra, de acuerdo con el Presidente de laComisión, al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad.

3.2.4. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo (PE) es, entre todas las instituciones, la que en mayor medida ha ido reforzando yaumentando sus competencias en el curso de las sucesivas reformas institucionales, de manera que hapasado, de ser una mera asamblea consultiva, a asumir, finalmente, plenos poderes legislativos (aunquesiempre en codecisión con el Consejo), como corresponde a la legitimidad democrática que posee. Enefecto, el PE es la única de las instituciones cuyos miembros (751 eurodiputados desde 2009) sonelegidos por sufragio universal directo, según los sistemas electorales propios de cada Estado. Alprincipio, hasta 1979, el sistema de elección era indirecto, ya que sus miembros eran seleccionados entrelos parlamentarios nacionales (cooptación), pero desde que en 1979 se implantó el sufragio directo, elParlamento vio reforzada su «legitimidad democrática», lo que le llevó a reclamar un aumento en suscompetencias, en especial una mayor participación en la toma de decisiones, como corresponde acualquier asamblea nacional democráticamente constituida. El Tratado de Lisboa no modifica el sistemaelectoral, pero fija un mínimo de seis escaños por Estado miembro, a fin de garantizar que, incluso en losmenos poblados, todas las corrientes políticas puedan estar representadas en el PE. Sigue pendiente, porlo tanto, el establecimiento de un procedimiento electoral uniforme y la creación de partidos políticoseuropeos, paso previo para que el PE pudiera elegir a un auténtico «presidente europeo»; así pues, apesar del protagonismo en el proceso legislativo que, finalmente, ha conseguido, el PE está lejos depoderse equiparar a una asamblea propia de un Estado federal.

Las funciones que, en el presente, tiene atribuidas, tras las sucesivas reformas institucionales que se hanampliado sus competencias, son las siguientes:

1. Es el órgano de control político de la UE , control que se concreta en la supervisión de la Comisión y de



la ejecución del presupuesto europeo. La Comisión es responsable políticamente ante el Parlamento, yaque éste puede presentar un voto de censura a la Comisión por mayoría de dos tercios de losparlamentarios. El TUE reforzó este control, al otorgar al Parlamento poderes en el nombramiento de ésta:1) los gobiernos de los Estados miembros deben consultar al Parlamento en la designación del Presidentede la Comisión, y 2) una vez designado el Colegio de Comisarios, éste se somete, tras la presentación desu programa de actuación, al voto de investidura. Además, el Parlamento puede solicitar explicaciones ala Comisión sobre la ejecución del gasto o los sistemas de fiscalización financiera, la cual está obligada asuministrar toda la información que le sea requerida por el Parlamento. El poder de control se completacon: a) el derecho de petición e interpelación tanto a los miembros de la Comisión como del Consejo, b) lafacultad de establecer comisiones temporales de investigación, c) el nombramiento del Defensor delPueblo, y d) la supervisión del control de la ejecución del presupuesto que realiza el Tribunal de Cuentas. Aeste control político se añade, desde el Tratado de Niza, la potestad de solicitar el control jurisdiccional delos actos emanados de las restantes instituciones, ya que puede interponer recurso de anulación ante elTribunal de Justicia de la UE contra dichos actos, sin que sea necesario, como hasta ahora, demostrar un«interés particular». Por lo tanto, el Parlamento se pone en pie de igualdad con el Consejo, la Comisión ylos Estados miembros, que siempre han podido utilizar este recurso.

2. Ejerce una amplia función consultiva. De hecho, desde su creación en 1952 hasta las reformas de ladécada de los noventa fue ésta su principal función, lo que llevó a catalogarla como «asamblea atípica»,ya que su participación en el proceso legislativo se limitaba a emitir dictámenes que recogían la opinióndel Parlamento sobre las propuestas de la Comisión. Los dictámenes no son en absoluto vinculantes, perolos tratados exigen en ocasiones esta consulta al Parlamento como un requisito formal más en lapromulgación de determinadas normas (procedimiento de consulta), de manera que si el Consejo no pideopinión al Parlamento en los casos en los que está obligado a hacerlo, la norma que apruebe será nula. ElTratado de la Unión Europea (TUE) amplió sus funciones consultivas, al dar la posibilidad de emitirrecomendaciones en el ámbito de la PESC y de justicia y asuntos de interior, así como en cuestionesrelacionadas con la Unión Económica y Monetaria (UEM).

3. Función legislativa. Ésta es la función del Parlamento más importante y la que más ha evolucionado alo largo de los últimos años, al incrementarse progresiva y sustancialmente la participación del Parlamentoen el proceso legislativo. En efecto, aunque la función normativa es la competencia esencial de todoparlamento democrático, la participación del Parlamento Europeo en el proceso legislativo fue meramenteconsultiva hasta la aprobación de los tratados modificativos (Tratados de Luxemburgo), promulgados enlos años setenta, que otorgaron competencias normativas al Parlamento en materia presupuestaria . Enconcreto, el Parlamento ha podido, desde entonces: 1) dar su opinión sobre los gastos obligatorios, 2)decidir sobre los gastos no obligatorios, y 3) ejercer un derecho de veto sobre el presupuesto en suconjunto, derecho que ha materializado en numerosas ocasiones.

La ausencia de poder decisorio del Parlamento en las restantes materias y el «déficit democrático» queello significaba, llevó a establecer mecanismos que implicasen directamente al Parlamento en la toma dedecisiones juntamente con el Consejo: a) el procedimiento de cooperación, instituido por el Acta Única ysuprimido por el Tratado de Ámsterdam, pues no suponía una transferencia real de poder decisorio alParlamento, el cual seguía en última instancia en manos del Consejo; y b) el procedimiento de codecisión,el cual, creado en el Tratado de la Unión Europea, fue mejorado con el Tratado de Ámsterdam y extendidoa nuevos ámbitos, hasta convertirse en la actualidad en el procedimiento legislativo ordinario. Lo máscaracterístico del procedimiento de codecisión es el establecimiento, en caso de discrepancia sobre unproyecto, de un comité de conciliación entre Parlamento y Consejo hasta llegar a un «proyecto común»que, a continuación, será votado simultáneamente por ambas instituciones, convirtiéndose así elParlamento en «colegislador». Tratados de Ámsterdam y Niza reforzaron notablemente la codecisión,ampliando su ámbito de aplicación a más supuestos y simplificando en parte su complejo procedimientolegislativo ordinario, de manera que todas las materias legislativas que, desde Niza, se deciden pormayoría cualificada, siguen también el procedimiento de codecisión. Finalmente, el Tratado de Lisboa hacompletado el proceso, al convertir a la codecisión en el procedimiento legislativo ordinario . De estemodo el Parlamento se convierte en pleno colegislador para las normas de rango legislativo (reglamentos ydirectivas). Además, el Parlamento verá aumentar sus competencias en el procedimiento presupuestario,ya que éste será similar al procedimiento legislativo ordinario, con una lectura única y una conciliaciónentre el Parlamento y el Consejo.

Por otra parte, en algunos supuestos el Parlamento también participa en el proceso de toma de decisionesmediante la emisión de un dictamen conforme , el cual supone un auténtico derecho de veto–«procedimiento de aprobación»–: por ejemplo, en la adhesión de nuevos estados, la aprobación delMarco Financiero Plurianual, la creación de un procedimiento electoral europeo uniforme, las reglas de losfondos estructurales y la modificación de los estatutos del SEBC –Sistema Europeo de Bancos



Centrales–, así como la aprobación de la mayor parte de acuerdos internacionales. Tras el Tratado deNiza, se requiere también este dictamen para instaurar una «cooperación reforzada».

3.2.5. El Tribunal de Justicia

La existencia de un tribunal de justicia es un elemento esencial para un proceso de integración que, comola UE, no es todavía un Estado y carece, por tanto, de instrumentos coercitivos directos (ejército opolicía). El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con sede en Luxemburgo, es un órgano colegiadointegrado por Magistrados de cada Estado miembro designados para un mandato de seis años y asistidospor ocho «Abogados Generales». Su misión fundamental es la de hacer respetar el ordenamiento jurídicocomunitario mediante la interpretación y aplicación de las normas (Tratados y Derecho derivado) segúncriterios uniformes en todo el territorio de la Unión. Gracias a su acción se puede materializar la fuerzavinculante del Derecho comunitario, realizando la construcción europea día a día al ayudar a aplicar lasnormas europeas al caso concreto, garantizando el efecto directo y la primacía de las mismas. Parareforzar el cumplimiento de las sentencias del Tribunal, que siempre han sido obligatorias para los sujetosafectados (Estados miembros, empresas, particulares, otras instituciones comunitarias), el TUE faculta alTribunal de Justicia para imponer sanciones pecuniarias (multas coercitivas) a aquellos Estados que nocumplan el contenido de las sentencias por las que hubieren sido condenados. Por otro lado, y dado elelevado número de casos que el Tribunal debe abordar, desde 1988 se ha añadido al mismo un tribunal deprimera instancia; este tribunal, encargado, en principio, de contenciosos que afectan a los funcionarioscomunitarios y a la política de la competencia, ha extendido notablemente sus competencias tras elTratado de Niza; en particular es responsable del conjunto de recursos directos interpuestos por losparticulares y empresas, a fin de reservar al Tribunal de Justicia (la «Cour»), en tanto que órganojurisdiccional supremo de la Unión, las cuestiones esenciales para el ordenamiento comunitario, talescomo los recursos interpuestos por las instituciones comunitarias y por los Estados miembros, así comolas cuestiones prejudiciales. Además la «Cour» actúa como Tribunal de Casación de las sentenciasdictadas por el Tribunal de Primera Instancia.

Las funciones del Tribunal se desdoblan en tres tipos de competencias:

1) Controla la legalidad de todos los actos, normativos y ejecutivos, que emanan de las instituciones dela UE (Comisión y Consejo), cotejando dichas normas o actos con otras de rango superior. Equivale, portanto, a un control de «constitucionalidad» de las normas. Por ejemplo, un reglamento puede ser declaradonulo por el Tribunal si: a) se detecta que regula una materia que es competencia interna de los Estados(existiría extralimitación de competencias), o bien, b) posee un defecto de forma sustancial (por ejemplo,ha sido firmado por el Consejo sin haber solicitado la opinión al Parlamento cuando era preceptivohacerlo), o c) contradice una norma de rango superior (los tratados constitutivos).

Este control lo puede ejercer el Tribunal directamente o bien mediante recursos interpuestos ante él por unEstado miembro, una institución europea29) (por ejemplo, Comisión contra Consejo o viceversa) o,incluso, un particular o empresa siempre que tenga un interés directo , es decir, que se vea afectado porla aplicación de la norma comunitaria que cree defectuosa (recursos de anulación).

2) Controla a los Estados miembros para asegurar que cumplan las obligaciones que los Tratados y elDerecho derivado les imponen, a través de recursos directos interpuestos por la Comisión (procedimientode infracción del art. 258 TFUE) o, en ocasiones, por un Estado miembro contra otro Estado miembro«incumplidor» (art. 259 TFUE) . Este recurso va precedido de una fase administrativa en la que laComisión, una vez detectada la irregularidad, advierte al Estado incumplidor e intenta que éste rectifiquesu comportamiento. Solamente cuando esta acción persuasiva fracasa puede la Comisión interponerrecurso.

3) Interpreta el Derecho comunitario para garantizar su correcta aplicación por los jueces nacionalesmediante el mecanismo del recurso o cuestión prejudicial , regulado en el artículo 267 del TFUE. Ante lasdudas sobre la conveniencia o no de aplicar una norma europea frente a una nacional o sobre lainterpretación correcta de una norma comunitaria, un juez nacional que debe juzgar un litigio planteadointernamente puede preguntar al Tribunal de la UE (plantear una cuestión prejudicial) para que ésteresuelva sus dudas. La contestación que el Tribunal emita (sentencia prejudicial) se ceñirá estrictamente ala pregunta planteada, sin entrar en el fondo del asunto, pero tendrá carácter vinculante para el jueznacional, debiendo éste aplicar el Derecho de la UE a su caso concreto siguiendo la interpretación delTribunal europeo. De esta manera se garantiza la aplicación e interpretación uniforme del Derechoeuropeo y el efecto directo del mismo.

Con el Tratado de Maastricht, se extendieron las competencias del Tribunal de Justicia al control de las



materias e instituciones propias de la Unión Monetaria. De este modo: a) el Tribunal controla también lalegalidad de los reglamentos que aprueba el Banco Central Europeo, y b) el Banco Central Europeo puedeactuar contra un banco central nacional que incumpla alguna de las obligaciones que se deriven delTratado [art. 271. d) ] TFUE.

A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Tribunal de Justicia (TJ) de la Comunidad Europeaha cambiado su denominación para convertirse en el TJ de la Unión Europea, ya que, al suprimirse laestructura de los «pilares», todos los instrumentos y procedimientos jurídicos se aplican a todos losámbitos (con excepciones en la PESC), y no sólo a la, hasta ahora, «Comunidad Europea». En particular,realiza el control jurisdiccional de la nueva política del espacio de libertad, seguridad y justicia,correspondiente al tercer pilar, que pasa así a «comunitarizarse» y regirse plenamente por el «métodocomunitario», así como el control de los derechos fundamentales recogidos en el Tratado de Lisboa, encoordinación con el Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo. A su vez, el nuevo Tratado abreposibilidades para una reestructuración en profundidad de su funcionamiento y estructura que le permitacumplir más eficazmente las funciones que tiene encomendadas; en concreto, establece una jerarquíainterna de tribunales (Tribunal de Justicia –la «Cour»–, Tribunal General –equivalente al actual tribunal deprimera instancia– y tribunales especializados) que se asemeja más al sistema jurisdiccional de cualquierEstado.

3.2.6. El Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas es un órgano independiente encargado del control de las finanzas públicas de laUnión, creado en 197530) y elevado al rango de institución por el Tratado de la Unión Europea(Maastricht, 1992). Está formado por un nacional de cada Estado miembro nombrado por seis añosmediante decisión mayoritaria del Consejo previa consulta al Parlamento Europeo (PE). Asiste al PE y alConsejo en sus funciones de control de la ejecución del presupuesto, para la cual está dotado de poderesde investigación y presenta anualmente un informe al PE, así como una «declaración sobre la fiabilidad delas cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes». Este informe anual secomplementa con informes especiales, de carácter facultativo, los cuales versan sobre aspectosparticulares de control y se realizan a petición de una institución o por propia iniciativa del Tribunal; éste, apesar de su denominación, no ejerce funciones jurisdiccionales (sus miembros no son jueces) y carece deun poder sancionador, limitándose a reflejar en sus informes las anomalías constatadas. Esta función decontrol se completa con funciones consultivas, mediante la emisión de dictámenes que remiteobligatoriamente a las instituciones antes de que éstas adopten decisiones con implicaciones financieras.

4. EL PROCESO DE REFORMA INST IT UCIONAL: DEL T RAT ADO DE ÁMST ERDAM ALT RAT ADO DE LISBOA

4.1. DOS INTENTOS FALLIDOS DE REFORMA INSTITUCIONAL: EL TRATADO DE ÁMSTERDAM (1997) YEL TRATADO DE NIZA (2001)

4.1.1. El Tratado de Ámsterdam

Mientras que el Tratado de Maastricht (TUE) había supuesto la consolidación de la integración europea ensu vertiente económica y monetaria –al dar el paso desde el Mercado Común a la Unión Económica yMonetaria– (véase capítulo 1), solamente había representado el inicio del camino hacia una auténticaunión política. En efecto, el segundo y tercer pilar, encargados de desarrollar esta dimensión, habíannacido con una base muy endeble dentro de la arquitectura de la Unión Europea (véase apartado 2.1) y,además, el Tratado aplazaba la reforma de la estructura institucional, la cual, aunque había sido adecuadapara una unión que empezó con seis Estados miembros, se estaba volviendo ineficaz en la toma dedecisiones y en la gestión de una unión de quince Estados y que preparaba una ampliación a los paísesdel Este de una envergadura sin precedentes, la cual iba a incrementar sustancialmente la heterogeneidadde sus miembros. El Tratado de Ámsterdam (el cual, firmado el 2 de octubre de 1997, entró en vigor el 1 demayo de 1999), se proponía dar respuesta a estos retos. No se trataba de transferir más competencias ala Unión, misión que ya había cubierto el Tratado de Maastricht, sino de hacer que esas competencias seejerciten más eficazmente. Para conseguirlo, el Tratado se planteaba dos objetivos fundamentales: 1)acercar la Unión Europea a los ciudadanos, aumentando la transparencia y reforzando los derechos ylibertades, y 2) reformar la arquitectura institucional para mejorar su eficacia y prepararla para laampliación al tiempo que se intenta consolidar la política exterior de la Unión Europea (PESC).



Los resultados obtenidos no fueron satisfactorios en relación al objetivo 2 ) , ya que se aplazó una vezmás la reforma institucional hasta el Tratado de Niza. No obstante, se consiguió ampliar sustancialmente elámbito de aplicación del procedimiento de codecisión, por lo que, al convertir al Parlamento en«colegislador», se reforzó la legitimidad democrática de la Unión.

Por otra parte, respecto al objetivo 1) se consiguieron algunos logros: a) Progresos en la protección delos Derechos humanos por parte de las instituciones comunitarias , al introducir un incipiente controljurisdiccional por el Tribunal de Justicia de la CE. b) En el Tratado de la Comunidad Europea se introdujoun nuevo título sobre el empleo, lo que supuso darle a la Unión Económica y Monetaria (UEM), unadimensión social de la que carecía , de manera que las políticas nacionales de empleo se integran ycoordinan en el marco de una estrategia europea. El Protocolo Social de Maastricht queda integrado en elTratado, al adherirse a él el Reino Unido. c) Refuerzo de la política medioambiental, introducir entre losobjetivos de la Unión el concepto de desarrollo sostenible , e integrarla en otras políticas comunitarias. Yd) Incorporación del Convenio de Schengen al Tratado 31), a fin de garantizar efectivamente la librecirculación de los ciudadanos y de acabar con la duplicidad que suponía el desarrollo paralelo de losacuerdos de Schengen, los cuales regulaban materias similares al margen de la Unión.

4.1.2. El Tratado de Niza

El Tratado de Ámsterdam había sido incapaz de acometer la reforma institucional necesaria para adaptarla arquitectura comunitaria a los desafíos de la ampliación. Fue imposible de llegar a un acuerdo sobre lacomposición de la Comisión y del sistema de ponderación de votos en el Consejo, debido a lasresistencias de los Estados a perder peso en ambas instituciones ante la llegada de nuevos miembros.Fue el Tratado de Niza (el cual, firmado en 2001, entró en vigor el 1 de febrero de 2003), el que llegó a unacuerdo mínimo que ha permitido a los nuevos países miembros (ampliaciones de 2004 y 2007) integrarseen las instituciones, pero sin alterar la arquitectura institucional vigente.

Respecto al proceso legislativo, Niza a) modifica y precisa el procedimiento de cooperación reforzada32):(basta con ocho Estados para poder instaurar una); b) sigue extendiendo el ámbito de la codecisión(véase el apartado 3.2.1), y c) a diferencia del Tratado de Ámsterdam, logra algunos avances en laextensión de la votación por mayoría cualificada 27 disposiciones pasaron total o parcialmente de launanimidad a la mayoría cualificada, entre ellas la libre circulación de ciudadanos, la cooperación judicialcivil, la política industrial y los nombramientos de los miembros de la Comisión y de otros órganos, como laaprobación de los fondos estructurales. Sin embargo, en materias sensibles como fiscalidad, políticasocial y política de asilo e inmigración la unanimidad sigue siendo la regla.

4.2. EL TRATADO DE LISBOA TRAS EL FALLIDO TRATADO DE CONSTITUCIÓN PARA EUROPA

El Tratado de Lisboa, firmado en diciembre de 2007, entró en vigor el 1 de diciembre de 2009 (véasecapítulo primero) y representa la culminación del proceso de reforma institucional que, tras el Tratado deNiza, se desarrolló a partir de la Convención para el futuro de la Unión (2002-2003), en la cual se gestó elproyecto de Tratado de Constitución (2004). En el Tratado de Niza habían prevalecido los interesesintergubernamentales frente al interés de la Unión de proceder a una profunda reforma de la arquitecturainstitucional que permitiese seguir avanzando en la integración dentro de una Europa ampliada. Ante estosresultados decepcionantes, la Declaración de Laeken (diciembre de 2001) optó por dinamizar el procesoconvocando la Convención sobre el futuro de la Unión , la cual desarrolló sus trabajos desde marzo de2002 hasta junio de 2003. Presidida por Giscard d'Estaing e integrada por representantesgubernamentales de los Estados miembros, de los países candidatos, de los parlamentos nacionales y delParlamento Europeo, discutió la reforma institucional y preparó el proyecto de Constitución europea quefue posteriormente terminado en la Conferencia Intergubernamental CIG 2004 y cuyo Tratado acabaríafirmándose en Roma el 29 de octubre de 2004. En concreto, las grandes líneas de la reforma del sistemaa los que dicho Tratado y el Tratado de Lisboa dan respuesta son: 1) Clarificar y delimitar la definición yel reparto de competencias entre la UE y los Estados (reparto de competencias vertical); y determinan si,dentro de las competencias compartidas, la legislación detallada debe dejarse a los niveles inferiores degobierno, para lo cual se ha precisado concretar el principio de subsidiariedad a fin de convertirlo en uninstrumento realmente aplicable; en este sentido, el criterio de «valor añadido de la acción comunitaria» seha elegido como el adecuado para decidir el grado de «intensidad de la acción» de la Unión en cada casoconcreto. 2) Simplificar los instrumentos normativos, tanto los Tratados fundacionales como el derechoderivado. También era urgente simplificar la arquitectura institucional, acabando con la división en trespilares y otorgando personalidad jurídica a la Unión Europea . 3) Establecer mecanismos para aumentarla legitimidad democrática, la transparencia y la eficacia , lo que lleva a plantearse el reparto decompetencias horizontal (qué instituciones debían reforzarse, la Comisión, el Parlamento) y la mejora de



los procedimientos de toma de decisiones, adaptándolos a una Unión muy numerosa (generalización de lavotación por mayoría cualificada y de la codecisión). 4) Consolidación de la vertiente política de la Unión,reforzando la PESC. En definitiva, lo que está en juego es el modelo de Unión Europea del futuro: seguirprofundizando en la integración, sin establecer un catálogo cerrado y definitivo de competencias, conmiras a futuros avances hacia la Unión Política, o consolidar lo ya adquirido (incluso renacionalizando unaparte) frenando la supranacionalidad y primando la cooperación intergubernamental.

El proyecto de Tratado de Constitución resultante daba respuesta a estas cuestiones, al tiempo quelograba una importante simplificación formal, integrando en un único texto, legible para los ciudadanos,todo el contenido de los diversos tratados fundacionales y modificativos. El abandono del proyecto,aunque ha impedido esta importante simplificación formal, no significa que la reforma institucionalcontenida en el mismo haya sido descartada, ya que el contenido previsto en el proyecto de Constituciónqueda incorporado casi íntegramente en el Tratado de Lisboa. A lo largo de este capítulo se han idoindicando las principales novedades que dicho Tratado introduce en la arquitectura institucional así comoen el sistema de fuentes y en los procedimientos de toma de decisiones, de modo que simplemente cabeañadir algunas reflexiones sobre la significación del Tratado de Lisboa para el futuro de la Unión.

• En primer lugar, el Tratado de Lisboa introduce los ajustes indispensables para hacer funcionar ala Unión ampliada , pero no supone en modo alguno el embrión de ningún Estado federal, por lo quelas posiciones más «supranacionalistas» han quedado relegadas en favor de tesis más«intergubernamentales», como lo demuestra el refuerzo que obtienen instituciones como el Consejo,y, sobre todo, el Consejo Europeo, quedando, por el contrario, la Comisión estancada en susfunciones precedentes (aunque al menos consigue mantener el monopolio de iniciativa legislativa).

• El Tratado de Lisboa no extiende las competencias de la Unión considerablemente , a diferenciadel Acta Única o del Tratado de Maastricht, ya que la mayor parte de su contenido permaneceinvariable (por ejemplo, no hay avances en materia impositiva, continuando la aplicación de lavotación por unanimidad). No obstante, se refuerzan el área de justicia y asuntos de interior(antiguo tercer pilar), que pasan a adoptar las reglas de votación por mayoría (con algunasexcepciones en materia penal y de cooperación policial) y se sigue avanzando, tímidamente, en lapolítica exterior y de seguridad común (PESC). En este sentido la creación del puesto de AltoRepresentante de Asuntos Exteriores de la Unión y el Servicio Europeo para la acción exterior estállamado a desempeñar un papel relevante, ayudando a crear confianza mutua entre los Estados y un«reflejo europeo» en su toma de decisiones. No obstante, se está todavía lejos de la Unión Políticaya que el Tratado de Lisboa no supone un salto cualitativo en este sentido.

• Para que la creciente heterogeneidad de la Europa ampliada no paralice la toma de decisiones niobstaculice futuros avances en la integración de aquellos países que lo deseen, el Tratado deLisboa introduce notables dosis de flexibilidad que, de hecho suponen la consagración de unaEuropa a varias velocidades: destaca, sobre todo, la mejora de las posibilidades para aplicar elmecanismo de cooperación reforzada (se requiere solamente un mínimo de un tercio de Estados),así como el método abierto de coordinación entre los Estados (el cual, aunque se trata de meracooperación intergubernamental, es útil en materias en las que se hace difícil avanzar por loscauces legislativos habituales); también facilita el progreso futuro de la integración la llamadacláusula pasarela , que evita tener que modificar los tratados para sustituir la votación porunanimidad por reglas de votación por mayoría en ámbitos en los que todavía se aplica en elpresente la unanimidad.

• Finalmente, el Tratado de Lisboa aumenta la legitimidad democrática y la transparencia de laUnión , con varias disposiciones que refuerzan al Parlamento Europeo (recuérdese lageneralización de la codecisión) y permiten un mayor acercamiento de las instituciones a losciudadanos, al reconocer, por ejemplo, el derecho de iniciativa popular (si se recoge un mínimo deun millón de firmas) o establecer la obligación de informar a todos los parlamentos nacionales de laspropuestas legislativas europeas, a fin de que éstos puedan controlar la correcta aplicación delprincipio de subsidiariedad.

5. RECAPIT ULACIÓN

A lo largo del capítulo ha ido quedando patente el importante papel desempeñado por el sistemainstitucional y jurídico respecto al objetivo de coadyuvar a la construcción europea.

Es innegable el impulso positivo que, en dicha construcción, ha representado el ordenamiento jurídico y la



interpretación jurisprudencial del mismo, ya que ha otorgado fuerza vinculante a las normas mediante laaplicación de criterios uniformes y la interpretación del Derecho basándose en los principiosfundamentales de la integración económica, tal y como aparecen recogidos en los tratados fundacionales.

El diseño y funcionamiento institucional presenta más claroscuros. El peculiar reparto de poderes entreinstituciones, con esa estructura bicéfala Comisión-Consejo, se originó por el grado todavía bajo deintegración y cohesión política que existía en las primeras fases de la integración económica, lo que exigíaconjugar la necesidad de instaurar un poder supranacional, dotado de la suficiente autoridad paraacometer un proceso de integración económica de tanta envergadura, con las lógicas reticencias de losEstados a perder competencias demasiado pronto y con carácter irreversible. Pero, a medida que laintegración ha ido consolidándose, tanto en un sentido de profundización en nuevas materias ycompetencias como de ampliación, al extenderse geográficamente desde los seis países fundadoreshasta los veintiocho actuales, se ha hecho imprescindible acometer una reforma institucional enprofundidad con el fin de: a) acabar con el déficit democrático de la Unión, que se manifestaba en unreparto de poderes desequilibrado, otorgando escaso poder normativo al Parlamento, así como en el débilcontrol a los miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas, ya que no son elegidosdemocráticamente. b) Adaptar el funcionamiento institucional y las reglas de decisión a una Uniónampliada, ya que el sistema institucional se diseñó para una Comunidad de tan sólo seis miembros. c)Acercar cada vez más el sistema jurídico al propio de un Estado consolidado, «normalizando» la jerarquíade normas para separar claramente los actos legislativos de los ejecutivos. Los Tratados de Ámsterdam yde Niza, que debían dar respuesta a estos desafíos, fueron, en parte, un intento fallido, por lo que, ante laampliación hacia el Este, se hizo necesaria una discusión en profundidad del modelo institucional a seguir,discusión que, hace aflorar las tensiones entre la defensa de los intereses nacionales y la profundizaciónen la integración, manifestándose con ello el carácter de obra inacabada, aunque llena de dinamismo, quedefine al proyecto europeo. En este sentido, el Tratado de Lisboa resultante supone un paso más en esecamino, al consolidar, por un lado, el bagaje y los logros acumulados en sesenta años de integración y, porotro, ir abriendo vías para, en el futuro, continuar avanzando progresivamente en la construcción delproyecto económico y político con el que soñaron los fundadores de la Unión.

CONCEPT OS CLAVE

Supranacionalidad.

Atribución de competencias.

Competencias compartidas.

Competencias exclusivas.

Competencias complementarias.

Primacía.

Aplicabilidad directa.

Efecto directo.

Derecho originario o constitutivo.

Tratado-ley, tratado-marco.

Principio de subsidiariedad.

Principio de proporcionalidad.

Déficit democrático.

Codecisión.

Cuestión o recurso prejudicial.

Reglamento, directiva, decisión, recomendación, dictamen.

Votación por mayoría, votación por unanimidad.



Cooperación reforzada.

Método comunitario.

Cláusula de flexibilidad.

Cláusula pasarela.

CUEST IONARIO DE PRÁCT ICAS

1. ¿Qué diferencias existen entre una organización internacional y la Unión Europea respecto a lapresencia de las mismas en la vida empresarial y particular de los ciudadanos?

2. ¿Qué modificaciones introduce el Tratado de Lisboa en el funcionamiento de las instituciones?

3. ¿Cómo afecta la ampliación a los países del Este al funcionamiento institucional de la UE? ¿Quéaspectos de la reforma institucional recogidos en el Tratado de Lisboa pretenden dar respuesta alos desafíos planteados por dicha ampliación?

4. Estúdiese el procedimiento de codecisión y averígüese en qué medida supone un avance en latransferencia de poder legislativo al Parlamento. (Consúltese la bibliografía complementaria.)

5. Búsquense ejemplos de casos en los que la Comisión haya demandado a un Estado miembro portener un comportamiento o promulgar una norma contraria al Derecho comunitario. La materia sobrela que se planteaba conflicto, ¿es una competencia exclusiva o compartida? ¿Qué consecuenciastiene para el Estado el que la competencia sea de uno u otro tipo?

6. Búsquense ejemplos en los que un particular, empresa o Estado miembro haya presentadorecurso contra la Comisión o el Consejo por sentirse perjudicado por una norma o acto comunitario«incorrecto». Si la sentencia del Tribunal de Justicia invalidó la norma comunitaria, determinar lacausa de dicha anulación.

ORIENT ACIÓN BIBLIOGRÁFICA

Es abundante la bibliografía existente sobre los aspectos jurídicos de la Unión Europea, pero, dado que losdestinatarios de este libro no son, en general, futuros juristas, nos limitaremos a reseñar aquellas fuentesde carácter general más accesibles para los estudiantes de Economía. Manuales de consulta y referenciade amplia difusión son las obras de G. ISAAC (2000), Manual de Derecho Comunitario General , sextaedición, Ariel, Barcelona; J. BOULOIS (2000), Droit institutionnel des communautés européennes , t. 1,6.ª ed., París. Un texto claro y actualizado, que explica los cambios del Tratado de Lisboa, esPRIOLLAUD, F. et. al. (2008), Le Traité de Lisbonne , ed. La Documentation Française, París.Ciñéndonos a las obras escritas en castellano, uno de los puntos de referencia básicos es la publicaciónde Jean-Victor LOUIS (1995) titulada El ordenamiento jurídico comunitario , Comisión de las ComunidadesEuropeas, colección «Perspectivas europeas», 5.ª ed. Otra obra, con carácter de manual intermedio,suficientemente exhaustivo para alumnos de Economía es: V. ABELLÁN y B. VILÀ (dirs.) (2011),Lecciones de Derecho comunitario europeo, 6ª ed. revisada, Ariel Derecho, Barcelona, así comoALONSO GARCÍA, R. (2012), Sistema jurídico de la Unión Europea , 3ª ed. CIVITAS; E. PANIAGUA y P.LLEMADO (2010), Iniciación del Derecho de la Unión Europea. Adaptado al Tratado de Lisboa , ed.Colex; F. DÍEZ (2009), Manual de Derecho de la Unión Europea; ed. CIVITAS; A. MANGAS MARTÍN y D. J.LIÑÁN NOGUERAS (2012), Instituciones y Derecho de la Unión Europea, 7.ª ª ed. y, finalmente, R.HUESA VINAIXA (coord.) (2000), Instituciones de Derecho Comunitario , 2.ª ed., Tirant lo Blanch,Valencia.

Profundiza en los cambios que introdujo el Tratado de la Unión Europea la obra de S. CISNAL DEUGARTE, C. R. FERNÁNDEZ y C. MOREIRO (1993), Descripción, análisis y comentarios al Tratado de laUnión Europea , McGraw-Hill, Madrid.

Un completo resumen del contenido del Tratado de Ámsterdam lo ofrece F. J. FONSECA MORILLO (1997),«Balance sobre el Tratado de Ámsterdam», Europa-Junta , núm. 62, julio de 1997, mientras que paraconocer al detalle los cambios institucionales aportados por el Tratado de Niza véasehttp://europa.eu/scadplus/nice_treaty/.

http://europa.eu/scadplus/nice_treaty/



Finalmente hay que reseñar la obra coordinada por I. VEGA MOCOROA (2005), Logros, iniciativas y retosinstitucionales y económicos: La Unión Europea del siglo XXI , ed. Lex Nova, así como C. MOLINA DELPOZO (2011), Tratado de Lisboa, Tratado de la Unión Europea , ed. Centro de Estudios Ramón Areces.

1

Entró en vigor de 2009.

2

O Tratado de la Unión Europea (TUE).

3

Aunque a la entrada en vigor del Tratado de Roma (1 de enero de 1958) las tres comunidades solamente compartían el Parlamento y elTribunal de Justicia, la unidad orgánica se alcanzó en 1967, año en que entró en vigor el tratado de fusión de los ejecutivos (firmado en1965), por el cual a) la Alta Autoridad, máximo órgano decisorio y ejecutivo de la CECA, se fusionó con la Comisión CEE y EURATOM,dando lugar a la actual Comisión, y b) el Consejo de Ministros se convirtió, igualmente, en una institución única. Por tanto, las mismasinstituciones han sido utilizadas indistintamente por las tres comunidades.

4

El Tratado de Lisboa, por primera vez, institucionaliza y dota de base jurídica expresa a estos principios elaborados jurisprudencialmentepor el Tribunal de Justicia comunitario.

5

El Tribunal de Justicia estableció la primacía del Derecho comunitario ya en 1964 (sentencia Costa/ENEL), doctrina reiterada ensentencias como la del caso 106/1977 Simmenthal: «Todo juez estatal, con competencia en una determinada materia, viene obligado aaplicar íntegramente el Derecho comunitario y proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando sin aplicación todanorma eventualmente contraria contenida en la legislación estatal, ya sea anterior o posterior a la normativa comunitaria.»

6

El efecto directo y la aplicabilidad directa se analizarán en el epígrafe 2.3.2 a propósito de la aplicación de los Reglamentos y Directivas,mientras que los recursos (directo y prejudicial) ante el Tribunal de Justicia de la UE se abordarán en el epígrafe 3.2.4, dedicado a lasfunciones de dicha institución.

7

También llamada «reparto vertical de competencias» por oposición al «reparto horizontal de competencias», el cual se refiere a la divisiónde poderes entre las instituciones de la UE.

8

Véase capítulo 1 del manual, y art. 4 del TFUE.

9

Aunque el Fondo Social Europeo se había creado en 1958, fue escasamente operativo hasta su reforma de 1973.

10

También era un tratado fundacional el Tratado de París, el cual creó la CECA, hasta la extinción de ésta, el 23 de julio de 2002.

11

Así como los Tratados de Adhesión, que son vinculantes para los Estados que los firman.

12

A esta primera corriente respondieron los proyectos, fracasados, de crear una Comunidad Política Europea (1952) y una ComunidadEuropea de la Defensa (1954).

13

La formación de la CECA respondía ya plenamente al triunfo de las tesis funcionalistas, al constituir el primer intento de integracióneconómica «de menos a más» –«gradualismo»– empezando por aspectos sectoriales.

14

La expresión «Los tratados» incluye el TUE y el TFUE.

15

Se trata de un ejemplo más que evidencia cómo la actividad jurisprudencial ha ido dotando de mayor poder vinculante a las normascomunitarias, reforzando sus relaciones directas con los ciudadanos sin pasar por el «filtro» estatal.

16

La sentencia del caso Van Duyn (asunto 41-74), año 1974, fue la primera en reconocer el efecto directo de las directivas comunitarias,que no estaba contemplado en los tratados fundacionales, ampliando así notablemente la eficacia en la aplicación del Derecho



comunitario.

17

Véase el epígrafe dedicado a la Comisión.

18

Comité de Representantes Permanentes. Véanse sus funciones en el epígrafe destinado al Consejo.

19

El procedimiento de cooperación, creado por el Acta Única, no otorgaba auténticos poderes decisorios al Parlamento, por lo que fueeliminado en el Tratado de Ámsterdam.

20

No sólo el principio de subsidiariedad justifica la importante participación de las administraciones nacionales en la ejecución y aplicaciónde las normas comunitarias. Razones de gestión lo justifican igualmente: piénsese el elevado coste y la duplicidad de recursos quesupondría multiplicar la burocracia de la Comisión para ejecutar directamente las normas en cada Estado, superponiéndose a lasadministraciones nacionales existentes.

21

En 2004 desapareció el privilegio que hasta dicha fecha tenían los grandes Estados, entre ellos España, de designar dos comisarios cadauno de ellos.

22

La cuestión de saber si la Comisión debe elegirse por el Parlamento Europeo o por los gobiernos fue objeto de tensos debates en laConvención, llegándose a esta solución intermedia.

23

En la UEM hay que añadir el derecho de iniciativa del Banco Central Europeo (BCE).

24

Integrado por funcionarios de la Comisión y del Consejo, así como por diplomáticos enviados por los Estados miembros.

25

Para favorecer la continuidad de los trabajos del Consejo, las presidencias semestrales cooperan estrechamente en grupos de tres («trio»de presidencias).

26

En realidad, el sistema aún puede complicarse más ya que el Tratado prevé que, opcionalmente , cualquier miembro del Consejo puedepedir que se verifique si la mayoría alcanzada en una votación concreta representa al menos el 62 por 100 de la población de la Unión. Sise comprueba que no se llega a este porcentaje, la decisión no se aprueba.

27

Nótese que, en la práctica, esta regla de bloqueo abre la posibilidad de que una norma europea sea aprobada aunque no alcance el 65por 100 de la población (se daría este caso cuando 3 Estados poblados se aliasen en contra de la aprobación).

28

En cambio, la aplicación concreta de las políticas es responsabilidad de las otras instituciones.

29

Recuérdese que, desde el Tratado de Niza, también el Parlamento puede interponer este recurso en pie de igualdad con las demásinstituciones.

30

Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975.

31

Hay que tener en cuenta que Irlanda y el Reino Unido no pertenecen al Convenio de Schengen, por lo que el nuevo título que lo incorporaal Tratado tampoco les es aplicable.

32

Por el procedimiento de «cooperación reforzada» se permite a un conjunto de Estados miembros que continúen la profundización de laconstrucción europea, siempre respetando el acervo comunitario y el marco de competencias no exclusivas de la Unión y excluyendo laPESC (art. 328 TFUE). Así, el paso al euro (3.ª fase de la UEM) es un ejemplo de esta situación.

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Economía de la Unión Europea - Jordan

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