Economia Social

LA ECONOMA SOCIAL COMO HERRAMIENTA DE POLTICA ESTATAL:

UN ABORDAJE DESDE EL PLAN MANOS A LA OBRA (ARGENTINA 2003-2009)

Otros descriptores asignados por CLACSO:

Economa Social / Estado / Desarrollo Local / Ciudadana / Organizaciones Sociales / Trabajo / Polticas Pblicas / Pobreza / Ideologa / Argentina

Ciolli, Vanesa

La economa social como herramienta de poltica estatal: : un abordaje desde el Plan Manos a la Obra : Argentina 2003-2009 . - 1a ed. - Ciudad Autnoma de Buenos Aires : CLACSO, 2015. - (Becas de investigacin)

E-Book.

ISBN 978-987-722-050-6

1. Economa Argentina. 2. Economa Social. 3. Poltica pblica. I. Ttulo

CDD 330.098 2

La Coleccin Becas de Investigacin es el resultado de una iniciativa dirigida a la difusin de los trabajos que los investigadores de Amrica Latina y el

Caribe realizan con el apoyo de CLACSO.

Este libro presenta la investigacin que el autor realiz en el marco del concurso Estudios sobre polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe. Democracia, ciudadana y justicia social organizado por CLACSO con el

apoyo de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (Asdi).

Los contenidos de este libro fueron evaluados por especialistas externosen un proceso de revisin por pares.

Coleccin Becas de Investigacin

LA ECONOMA SOCIAL COMO HERRAMIENTA DE POLTICA ESTATAL:

UN ABORDAJE DESDE EL PLAN MANOS A LA OBRA (ARGENTINA 2003-2009)

Vanesa Ciolli

La responsabilidad por las opiniones expresadas en los libros, artculos, estudios y otras colaboraciones incumbe exclusivamente a los autores firmantes, y su publicacin no necesariamente refleja los puntos de vista de la Secretara Ejecutiva de CLACSO.

Patrocinado por la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional

Secretario Ejecutivo de CLACSO Pablo Gentili

Directora Acadmica Fernanda Saforcada

Coleccin Becas de Investigacin

Coordinadora del Programa de Becas Natalia GianatelliAsistentes Magdalena Rauch y Victoria Mutti

rea de Acceso Abierto al Conocimiento y Difusin

Coordinador Editorial Lucas Sablich Coordinador de Arte Marcelo Giardino

Primera edicin

La economa social como herramienta de poltica estatal: un abordaje desde el Plan Manos a la Obra (Argentina

2003-2009) (Buenos Aires: CLACSO, febrero de 2015)

ISBN 978-987-722-050-6 Consejo Latinoamericano de Ciencias SocialesQueda hecho el depsito que establece la Ley 11723.

CLACSOConsejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - Conselho Latino-americano de Cincias SociaisEstados Unidos 1168 | C1023AAB Ciudad de Buenos Aires | ArgentinaTel [54 11] 4304 9145 | Fax [54 11] 4305 0875 | |

No se permite la reproduccin total o parcial de este libro, ni su almacenamientoen un sistema informtico, ni su transmisin en cualquier forma o por cualquiermedio electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos, sin el permiso previo del editor.

Este libro est disponible en texto completo en la Red de Bibliotecas Virtuales de CLACSO

NDICE

La economa social desde abajo | 9

La economa social y sus debates terico-polticos | 15

El Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra: Caractersticas institucionales y modelos de gestin | 25

Configuracin del entramado de actores sociales y polticos: Participacin e incidencia | 45

Discursos, ideologa y significaciones sociales | 55

Economa social como herramienta de polticas sociales: evaluacin a partir del PMO | 65

Siglas | 69

Bibliografa | 69

9

Vanesa Ciolli*

LA ECONOMA SOCIAL DESDE ABAJO

El estudio de las polticas pblicas entre las cuales se incluyen las polticas sociales remite al proceso social tejido alrededor del sur-gimiento, tratamiento y resolucin de cuestiones [socialmente proble-matizadas] ante las cuales el Estado y otros actores toman posicin (Oszlak y ODonnel, 1976:10). Por ello, el presente anlisis se focaliza en la accin estatal considerada como un momento del entramado de actores que se configuran en torno a una situacin definida como pro-blemtica y sobre la cual se proponen intervenir. Entender las inte-racciones entre los actores como entramado significa interpretar los modos en los que se juega la posibilidad de distintos cursos de accin ante un mismo contexto estructural (Rodrguez y Di Virgilio, 2011).

Nuestro objeto de estudio, el proceso de diseo, formulacin e implementacin del Plan de Desarrollo Local y Economa Social Ma-nos a la Obra, no constituye una excepcin. Su lanzamiento se inscribe en un contexto econmico, social y poltico peculiar caracterizado a

*Licenciada en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires. Especialista en De-sarrollo Local y Economa Social por la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento. Doc-toranda en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Se desempea como becaria doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONI-CET) y como docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Participa en equipos de investigacin del Instituto de Investigaciones Gino Ger-mani y del Instituto de Estudios de Amrica Latina y el Caribe -ambos pertenecientes a la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires- y de la Fundacin de Investigaciones Sociales y Polticas. Desde el ao 2000 ha participado como capacitadora y coordinadora en numerosos proyectos de educacin popular en cooperativas de trabajo.

LA ECONOMA SOCIAL COMO HERRAMIENTA DE POLTICA ESTATAL

10

grandes rasgos por: altos niveles de indigencia, pobreza y desempleo, una espiral ascendente de conflictividad social, la proliferacin de orga-nizaciones y movimientos populares de resistencia, un clima de poca caracterizado por la impugnacin social a la hegemona del paradigma neoliberal y la crisis de representatividad de las instancias de mediacin institucional.

A continuacin se identifican los rasgos principales que contri-buyeron a la articulacin entre la problematizacin social de la po-breza y el desempleo y las experiencias socioproductivas identificadas bajo la denominacin de economa social1 en Argentina durante la ltima dcada.

En Argentina, las consecuencias socioeconmicas de la consoli-dacin del modelo neoliberal de acumulacin de capital (Bayer, Boron, y Gambina, 2010; Bonnet, 2007; Piva, 2012) comenzaron a visibilizarse desde mediados de la dcada del 90 a travs de una espiral de creciente conflictividad social.

A los numerosos conflictos que tenan como epicentro las institu-ciones estatales, se sum una nueva forma de protesta social denomina-da piquete2 que daba cuenta de las transformaciones en la configuracin del mundo del trabajo. Las transformaciones experimentadas por el capitalismo argentino desde mediados de la dcada del setenta hasta 2001, y fundamentalmente las desarrolladas durante los aos noventa, como parte de una profunda reorganizacin del capitalismo a escala mundial, han impactado de manera profunda en su estructura de cla-ses, en las formas y los contenidos asumidos por la conflictividad social y en la capacidad del Estado para canalizar esa conflictividad. El pro-ceso de transformacin de las condiciones de acumulacin es, al mismo tiempo, proceso de transformacin de la clase obrera (Piva, 2012: 111).

Diversos analistas de la composicin de la estructura social de la Argentina y de las caractersticas de la poblacin trabajadora describen

1 En el siguiente apartado se realiza un anlisis conceptual de dicha categora.

2 El piquete, es una modalidad de protesta social que consiste en cortes masivos de rutas, que en la mayor parte de los casos significa el bloqueo total de los accesos a determinadas localidades. En la Argentina reciente el ciclo de piquetes comenz con las puebladas del Cutral Co y Plaza Huincul (provincia de Neuqun) en el ao 1996 originadas en el reclamo de fuentes laborales, en el contexto de desempleo masivo. Contaban con un amplio apoyo comunitario para la provisin de abrigo y vveres a quienes sostenan el corte y las deci-siones sobre el desarrollo de la protesta se tomaban a travs de asambleas. Rpidamente, los piquetes se extendieron a lo largo y ancho del pas y fue la modalidad de lucha ms distintiva de los trabajadores desocupados hasta el ao 2002, cuando se cierra un ciclo con la represin policial que termin con el asesinato de dos militantes del movimiento de trabajadores desocupados en Buenos Aires: Daro Santilln y Maximiliano Kosteki (Piva, 2012; Svampa y Pereyra, 2003).

Vanesa Ciolli

11

al proceso de transformacin de la clase-que-vive-del-trabajo3 (Antunes, 2003) a travs de los siguientes fenmenos: proceso de proletarizacin, incremento de la sobrepoblacin relativa -en trminos de desempleo abierto-, aumento de la informalidad, fragmentacin y heterogeneidad en las condiciones de trabajo (Salvia, 2001; Donaire, 2007; Piva, 2012).

Los procesos de resistencia y conflictividad social callejera ha-ban configurado un entramado de redes de solidaridad y contencin social que se plasmaron en la proliferacin de numerosos tipos de orga-nizaciones, movimientos sociales, centros comunitarios y espacios cul-turales, grupos de intervencin artstico-cultural callejera, entre otros, cuya expresin ms masiva y consolidada fueron los distintos agrupa-mientos de trabajadores desempleados. La inscripcin territorial y la bsqueda colectiva por ensayar modos de organizacin horizontales delinearon rasgos propios para la movilizacin y organizacin popular del nuevo siglo en la Argentina: () esta nueva dinmica en la cual se afirman simultneamente los procesos de fragmentacin, segregacin y territorializacin de los sectores populares fue leda como el pasaje de la fabrica al barrio []. [Esta tesis] apuntaba a dar cuenta de las transformaciones y heterogeneidad de los sectores populares, de las formas de organizacin, en ltima instancia de la generacin de nue-vos espacios identitarios en torno al barrio, en un contexto de fuerte descolectivizacin de las clases trabajadoras (Kessler et al, 2010: 12).

Un sector importante de este conjunto heterogneo de organi-zaciones, mientras sostena la confrontacin abierta en las calles y sus demandas frente a los poderes pblicos, se orient a la bsqueda de alternativas de subsistencia. La creatividad popular dio origen a un sinnmero de emprendimientos productivos y de servicios, conforman-do cooperativas populares y emprendimientos productivos barriales o familiares. Su distinto origen y las diferentes trayectorias de vida motivaron prcticas heterogneas entre s, pero que comenzaban a de-linear caractersticas propias que exigan considerarlo como un tipo especfico de organizacin socioeconmica, que se distingua de otras estrategias de subsistencia de los sectores populares dentro de la econo-ma informal (changas, venta ambulante, etc.). Entre las caractersticas comunes se destaca la revalorizacin de la asociatividad, de las prcti-cas asamblearias y de la organizacin autogestionada y democrtica.

En trminos de su produccin, estas experiencias se caracteriza-ron por ser mano de obra intensiva y de pequea escala de produccin. Se desarrollaron en ramas de actividad poco dinmicas, generalmente

3 Neologismo formulado por el socilogo brasileo Ricardo Antunes (2003) para refer-irse a la multiplicidad de formas que asume la clase trabajadora en el actual modelo de acumulacin capitalista.


12

en la produccin de bienes de consumo no durables, especialmente en los rubros textil y alimenticio. La comercializacin de sus productos y servicios se diriga a mercados de consumo barriales. El lugar de trabajo sola ser alguna habitacin en casas de familia o lugares cedi-dos por organizaciones territoriales de diverso tipo, que pocas veces contaban con condiciones de salubridad, higiene y proteccin frente a riesgos de trabajo. En gran medida, los medios de produccin estaban constituidos por herramientas y maquinarias en desuso que haban sido obtenidos a travs de prstamos y donaciones y, en algunos casos, mediante compras colectivas. El origen del capital de trabajo no altera-ba la modalidad igualitaria en la apropiacin del producto del trabajo colectivo. Una caracterstica central, es que todos los participantes de este tipo de emprendimientos formaron parte de la clase trabajadora, ms all de la construccin identitaria que cada grupo configur.

A ellos se sumaron las empresas y fbricas recuperadas por sus trabajadores, cuyo puntapi inicial fue la emblemtica ocupacin de IMPA4 en el ao 1998. El actual presidente de la cooperativa coment: Nosotros, sin darnos cuenta, instalamos un nuevo mtodo de lucha en la Argentina (Castillo, 2013).

En este contexto de crisis y conflictividad social, los reclamos de pan y trabajo se articularon con las demandas de los sectores medios5 para producir las jornadas de intensas y masivas movilizaciones del 19 y 20 de diciembre de 2001. Ms all de las mltiples interpretaciones que hubo sobre los acontecimientos6, hay acuerdo en identificarlo como un punto de inflexin en las distintas dimensiones de la dinmica social, po-

4 Industrias Metalrgicas y Plsticas Argentinas (IMPA) es una industria productora de aluminio de principios del siglo XX, que hacia el ao 1997 estaba fuertemente endeudada y con bajos niveles de facturacin tanto por las caracterstica monoplicas que adquiri este sector industrial en la Argentina, como por el manejo fraudulento de quienes la administraban. Ante la inminente quiebra de la empresa, un grupo de 40 trabajadores iniciaron un proceso de lucha por la conservacin de sus puestos de trabajo que termin en la conformacin de la cooperativa 22 de mayo, la cual permiti retomar la produc-cin a travs de la herramienta de la autogestin de sus propios trabajadores. Desde aquel ao no solo ha incrementado la produccin y la cantidad de trabajadores asociados, sino que desarroll una intensa tarea artstica, cultural y educativa. A su vez, fue una de las fundadoras del Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas.

5 [] sectores medios no es una categora de clase sino sociocultural, es decir, si bien la pequea burguesa es caractersticamente parte de los sectores medios, tambin los conforman mandos medios y asalariados puros que, por sus hbitos y representaciones mentales, pertenecen culturalmente al mismo espacio social que la pequea burguesa. En los cacerolazos y movilizaciones del 19 a la noche, los sectores medios fueron pre-dominantes. [] los sectores medios movilizados sern identificados y se autoidentifi-carn como la gente (Piva, 2012, p. 414).

6 Para un anlisis sistematizado sobre las distintas interpretaciones de los acontecimien-tos de diciembre de 2001, ver Pulleiro (2011) y Piva (2012).

Vanesa Ciolli

13

ltica y cultural del pas. Durante el ao 2002, la Argentina se convirti en un laboratorio de nuevas formas de accin colectiva (Svampa, 2008). Las experiencias de auto-organizacin proliferaron cuantitativamente y comenzaron a generar mecanismos de articulacin y apoyo mutuo7. Esto les permiti lograr un amplio consenso en la opinin pblica.

De este modo, las experiencias de produccin autogestionada y aso-ciativa, surgen como fenmeno social en un contexto de impugnacin po-pular de los mecanismos tradicionales de representacin poltica, que en la ciencia poltica se caracteriz como una etapa de crisis de representatividad.

La protesta social ganaba las calles y las mediaciones institu-cionales quedaban obsoletas, perdiendo su capacidad de aglutinar las demandas y reivindicaciones sociales. A ello se sumaban la deslegitima-cin de los lderes sindicales acusados de corrupcin y la desafiliacin sindical ocasionada por el desempleo masivo y el crecimiento del tra-bajo informal. La consigna prototpica de esta etapa (2001-2002), que se vayan todos [...] [contena] la demanda de que desapareciera toda la dirigencia (poltica, sobre todo, pero tambin sindical, judicial, eco-nmica, etctera) que haba llevado al pas al desastre (Thwaites Rey, 2004: 16). Se configur lo que Svampa describi como un nuevo ethos militante en torno al cuestionamiento a los sindicatos, a los partidos polticos y a la burocracia, a la reivindicacin de la horizontalidad y la autonoma, a la capacidad innovadora y disruptiva.

En este marco, se revitaliz

una nocin que tiene sus races en distintas tradiciones eman-cipatorias: la autonoma. Esto es, la idea de que la construccin poltica alternativa no debe tener como eje central la conquista del poder del Estado, sino que debe partir de la potencialidad de las acciones colectivas que emergen de y arraigan en la sociedad para construir otro mundo [...] (Thwaites Rey, 2004: 14).

El ideal era, pues, tomar los asuntos en las propias manos y evitar la delegacin de la toma de decisiones.

De este modo, las condiciones de desempleo masivo y cierre de empresas se combinaron con un clima de poca que reivindicaba los ideales de la auto-organizacin, la horizontalidad y la democracia di-recta (en el cual confluyen diversas tradiciones polticas) impregnando al conjunto de prcticas sociales.

7 Por un lado, se organizaron numerosos encuentros, foros y ferias de economa social impulsados por las organizaciones que contaban con mayor capacidad organizativa y, generalmente, articuladas al movimiento estudiantil. Y, por otro lado, las empresas y fbricas recuperadas conformaron instancias federativas con el fin de constituirse en un actor de peso en la interpelacin a los poderes estatales.


14

En este contexto, otro rasgo de poca es que si bien muchas de las cooperativas populares de nuevo tipo y de los emprendimientos aso-ciativos autogestionados buscaron formalizar su situacin a travs de la forma jurdica cooperativa, su identificacin con el cooperativismo tradicional fue escasa. Esto signific una redefinicin del sujeto social que las integr -que pas a ser la poblacin trabajadora desempleada- y, en consecuencia, de las necesidades sociales que se proponen satisfacer, de sus reivindicaciones y de las articulaciones en diferentes espacios institucionales y redes sociales.

La constitucin de las cooperativas y emprendimientos asocia-tivos autogestionados como sujetos de interpelacin estatal a travs de las polticas sociales, fue producto de un doble movimiento, originado en torno al punto de inflexin identificado en la crisis del 2001: por un lado, un cambio en los modos de problematizar la cuestin social, las demandas, los conflictos y las prcticas sociales, lo que se manifest en la apertura de un espacio para la innovacin en el campo de las polticas sociales. Por otro lado, el cambio en las caractersticas socio-econmi-cas de los sujetos que integran las cooperativas de nuevo tipo, en las ne-cesidades que buscan satisfacer a travs de este tipo de organizacin, en sus trayectorias laborales y en su vnculo con las instituciones polticas.

En dicho contexto el PMO expres la articulacin entre ambos movimientos al retomar y resignificar las demandas y reivindicacio-nes de las experiencias de economa social y solidaria que se venan desarrollando a la luz de la creatividad y capacidad de organizacin de los sectores sociales ms castigados por las consecuencias del neo-liberalismo. Al mismo tiempo, las estructuras estatales de regulacin y promocin del cooperativismo migraron desde el Ministerio de Econo-ma hacia el Ministerio de Desarrollo Social (en adelante MDS), dando cuenta de los cambios en la composicin socioeconmica y en las nece-sidades de esa poblacin.

15

LA ECONOMA SOCIAL Y SUS DEBATES TERICO-POLTICOS

El mbito acadmico tambin particip de este proceso a travs de un explosivo auge de investigaciones y ensayos que pretendieron caracteri-zar, analizar e incluso determinar los alcances y los marcos tico-nor-mativos de las experiencias de autogestin. A partir de ello, cobraron fuerza categoras viejas y nuevas tales como economa social, econo-ma solidaria, cooperativismo y autogestin, entre otras.

Dichos conceptos estn aun hoy en construccin y su coexisten-cia responde a la diversidad de perspectivas tericas que han abordado el fenmeno y a las prcticas socio-econmicas concretas estudiadas. Asimismo, las definiciones conceptuales se ligan a proyectos polticos, donde se pone en juego el horizonte de dichas experiencias.

A continuacin se realizar un breve recorrido por las distintas categoras y la configuracin actual del campo conceptual.

COOPERATIVISMO TRADICIONALLas corrientes que se enmarcan dentro del cooperativismo recuperan la perspectiva ideolgico-poltica de los socialistas utpicos8, que entre finales del siglo XVIII y mediados del siglo XIX, idearon y ensayaron experiencias que ligaban prcticas laborales con modos de vida comu-

8 Fue Federich Engels quin, en el texto Del Socialismo utpico al socialismo cientfico de 1880, llam socialistas utpicos, a aquellos que no contemplaban la lucha de clases en sus propuestas de transformacin social y suponan que la simple expansin (por conven-cimiento) de las organizaciones y valores comunitarios permitiran la transformacin del conjunto social. Engels no cuestionaba las intenciones y la moral de los utpicos, sino su incapacidad de ver los lmites estructurales de sus propuestas.


16

nitaria y principios morales, humanitarios, igualitarios y solidarios. Entre sus exponentes ms significativos se encuentran los franceses Conde de Saint Simon (1760-1825), Francois-Marie-Charles Fourier (1772-1837), Philippe-Joseph-Benjamin Bouchez (1796-1865) y Luis Blanc (1811-1882) y el ingls Robert Owen (1771-1858). Cada uno desa-rroll sus propios modelos de sociedad ideal, pero compartan la idea de que las comunidades asociativas autosuficientes basadas en el tra-bajo cooperativo, la produccin orientada al consumo y la distribucin equitativa constituan una alternativa factible y deseable al capitalismo y el intercambio mercantil (Cole, 1962).

Sobre dichas bases, en 1844 en Rochdale (Inglaterra) un grupo de trabajadores textiles fund la primera cooperativa moderna como parte de su lucha por mejores condiciones de trabajo. Dcadas ms tarde, en 1895 esta modalidad de asociacin se institucionaliz a nivel internacional a travs de la Alianza Cooperativa Internacional (ACI). La existencia de la ACI, delimit el alcance del concepto de cooperativa a travs de la siguiente definicin: una asociacin autnoma de personas que se unen voluntariamente para la satisfaccin de las necesidades comunes (no la generacin de lucro), econmicas, sociales y/o culturales a travs de una empresa de propiedad comn y gestin democrtica. Dentro de las cooperativas se distinguen distintos tipos en funcin de su objeto social, es decir el tipo de necesidad que se busca satisfacer. Cuando la finalidad de la cooperativa es obtener ingresos a escala fami-liar (que no es lo mismo que obtener lucro) se constituyen cooperativas de trabajo.

El cooperativismo tradicional argentino es tributario de dicho origen filosfico e histrico. Su origen data de principios del siglo XIX de la mano del proceso de inmigracin y de la configuracin del en-tramado institucional de la sociedad civil. Su exponente ms claro fue Juan B. Justo9, quien teoriz sobre el tema a partir de la experiencia de la cooperativa Hogar Obrero fundada en 1905. Desde su concep-cin, las cooperativas operativizan la solidaridad en principios de ac-cin orientados a la satisfaccin de necesidades humanas. Desde esta cosmovisin, el desarrollo humano pleno e integral se logra a travs de la ayuda mutua y el esfuerzo propio.

Hacia el ao 2003 -cuando comienza el PMO- dentro de las ex-presiones del cooperativismo tradicional se distinguan dos tendencias. Una de ellas -integrada por cooperativas de servicios pblicos y de ser-vicios para la actividad agrcola y por un grupo importante de coope-

9 Juan B. Justo (1865-1928) fue el fundador del Partido Socialista en Argentina, del peridico La Vanguardia y de la Cooperativa El Hogar Obrero. Se desempe como diputado y senador nacional.

Vanesa Ciolli

17

rativas de vivienda- permaneci ajena al fenmeno de revitalizacin de la economa social.

La otra -integrada por un conjunto disperso de cooperativas de di-verso tipo que se autoidentificaban con una perspectiva anti-neoliberal10- planteaba que as como el origen del cooperativismo moderno estuvo vinculado a la visibilizacin de las consecuencias del capitalismo para los trabajadores, no resultaba llamativo que el contexto de crisis producida por las consecuencias del modelo de acumulacin neoliberal produjera un fenmeno de revitalizacin del cooperativismo como alternativa de subsistencia. Luego de un primer momento de desconcierto, hacia me-diados de la dcada del 2000 gener acercamientos hacia el sector de la economa social e intent tender puentes cuando ste ya se encontraba fuertemente consolidado. Asimismo, fue adoptando progresivamente una posicin favorable a las polticas sociales de economa social.

AUTOGESTINPor su parte, el origen moderno de la autogestin se encuentra ntima-mente ligado a la historia del movimiento obrero y los momentos de auge de la lucha poltica en perspectiva revolucionaria contra la explo-tacin capitalista (Rodrguez y Ciolli, 2011: 29).

La experiencia ms radicalizada se desarroll en la Comuna de Pars de 1871 (Gil de San Vicente, 2002 y 2011: Rodrguez y Jeifetz, 2008). Posteriormente, durante las revoluciones rusas de 1905 y 1917, se constituyeron los soviets de obreros, campesinos y soldados, que cons-tituan un polo de poder popular que logr, en un primer momento, neutralizar y debilitar el poder de los empresarios, asumiendo el control de la produccin (Gil de San Vicente, 2002 y 2011). Entre 1917 y 1920, en Alemania, Hungra e Italia, obreros de los sectores industriales lderes, ocuparon las fbricas y asumieron el control obrero de la produccin, poniendo en jaque el dominio del capital sobre el trabajo (Gil de San Vi-cente, 2002 y 2011; Gramsci, 2001; Mandel, 1973; Ruggeri, 2009; Sacchi, 1985). Los consejos obreros representaron experiencias autogestiona-rias en un periodo que se crea transicional hasta la derrota definitiva del capital -que se representaba a corto plazo-.

Por su parte, las corrientes libertarias y anarcosindicalistas destacaron la posibilidad, que brinda la autogestin, de organizar a la sociedad prescindiendo tanto del capitalista como del poder estatal. En este sentido, durante la Guerra Civil espaola, se intent poner en prctica, la autogestin de la produccin (Gil de San Vicente, 2002).

10 Durante la dcada del noventa, esta segunda tendencia, esgrimi el concepto del doble carcter de las cooperativas, que destacaba la importancia de equilibrar la eficiencia econmico-empresarial y el compromiso social con la comunidad.


18

Pero la autogestin tambin ha sido impulsada desde Estados que ensayaron modalidades propias del socialismo, como fue el caso de la Yugoslavia comunista de Tito. All, la autogestin fue planificada por el Estado como una forma de evitar el burocratismo de la URSS (Lebowitz, 2004). En China durante los 50 se impuls la comuna rural como unidad mnima de gobierno y produccin en el territorio (Gil de San Vicente, 2002).

Segn sus nfasis y definiciones en relacin con el impulso de procesos de transformacin sociopoltica, se plantearon dos perspecti-vas: por un lado, desde las corrientes del anarquismo, marxismo liber-tario y consejismo, la autogestin forma parte del proceso de disputa de poder desarrollada por los sectores explotados y orientados hacia una ruptura definitiva de las formas de organizacin social capitalista. La otra mirada -que es la que cobr mayor impulso desde la dcada del no-venta en la Argentina, vinculada a las perspectivas autonomistas- vio en la autogestin la construccin de formas anticipatorias o prefigurativas de la sociedad socialista. Esta mirada, se bas en una reinterpretacin de las reflexiones gramscianas en torno a los consejos de fbrica duran-te el bienio rojo en Turn.

El auge reciente de experiencias autogestionarias en el contexto de la crisis argentina, gener controversias dentro de las corrientes que reivindican las tradiciones revolucionarias y radicales anti-capitalistas. Por un lado, sus defensores y promotores pusieron el nfasis en las prc-ticas internas, en la revalorizacin de la solidaridad, en la autonoma de los trabajadores, en la democracia directa y en las prcticas asam-blearias. Desde este punto de vista, las experiencias autogestionarias se constituyen en una alternativa posible aqu y ahora para resistir las consecuencias del capitalismo y construir condiciones para un cambio radical. Por otro lado, sus detractores, miraron con desconfianza la ca-pacidad de estos emprendimientos de adaptarse al sistema capitalista, a sus reglas de juego, sin arremeter contra las bases mismas del sistema.

La emergencia de esta discusin que reactualiz el prolfero debate marxista entre reforma o revolucin constituye un insumo rele-vante para el encuadre terico-poltico del presente trabajo, ya que pone en juego las potencialidades y los modos de lucha social en el contexto argentino de principios del siglo XXI; y, la imposibilidad de establecer los lmites a priori entre la creacin de nuevas formas de resistencia popular y la capacidad del capital de asumir variadas formas que ga-ranticen la dominacin.

COMUNITARISMO DE LOS PUEBLOS ORIGINARIOSRecientemente, desde cosmovisiones que disputan la hegemona cultu-ral occidental se revaloriz la organizacin comunitaria de los pueblos

Vanesa Ciolli

19

originarios de Amrica, siendo sus antecedentes ms conocidos las or-ganizaciones comunales que se desarrollaron en el perodo previo a la conquista denominadas aylls en la zona andina y calpullis en la regin de mesoamrica.

Las comunidades indgenas de Amrica Abya Yala, segn su denominacin ancestral son consideradas como estructura y unidad de vida, donde la produccin, la distribucin y el consumo se establecen a partir de un permanente equilibrio con el medio natural, considerado sostn de la vida humana.

A pesar de las fuerzas externas como las relaciones capitalistas que, en el ininterrumpido proceso de incorporacin del campo a sus leyes, buscan estrangular la comunidad o, en otros, casos, subordinar formalmente el trabajo comunitario al capital (Garca Linera, 2011: 17), el ideario de las fuerzas comunitarias irrumpieron hacia finales del siglo XX a travs de los movimientos sociales de lucha contra la mercantilizacin de la vida, defendiendo el concepto de buen vivir. La insurgencia zapatista y las revueltas indgenas en Bolivia y Ecuador son algunas de las expresiones que recuperaron el valor de lo comunitario.

En Argentina, este sector no cont con un desarrollo importante, dada la composicin socio-cultural y tnica de los trabajadores de las experiencias productivas asociativas y autogestionadas y su construc-cin identitaria ms ligada a los movimientos urbanos. No obstante, existen organizaciones urbanas que traducen la recuperacin de estas tradiciones bajo la forma del comercio justo y del consumo sustentable.

EMPRENDEDORISMOBastante alejada a las corrientes mencionadas hasta aqu, pero muy presente en los discursos y miradas actuales sobre las experiencias socioproductivas autogestionadas, se identifica una tradicin que se denomir emprendedorismo11. sta sustenta sus premisas en las obras de Joseph Schumpeter y la escuela austraca de economa, atribuyen-do el fortalecimiento del capitalismo a la capacidad emprendedora de los individuos (Ciolli, 2013: 48). Esta perspectiva [sita] alrededor del hombre emprendedor el principio antropolgico por excelencia del ser humano y [ve] en el emprendimiento la fuerza ontolgica constitutiva

11 La palabra emprendedor y empresa tienen una misma raz etimolgica, en el latn prehendere, que significa emprender una actividad que implica trabajo o que presenta dificultades. En francs e ingls, el vocablo entrepreneur, pone de relieve la faceta vin-culada a la creacin de la empresa. En el contexto argentino analizado, los trminos em-presario y emprendedor refieren a la caracterizacin de distinto tipo de sujetos sociales: el primero desarrolla las clsicas actividades de la economa capitalista, mientras que el segundo, ha sido vinculado al desarrollo de actividades econmicas de pequea escala y relacionadas a la economa social.


20

del proceso de mercado (Puello-Socarrs, 2010: 194). El mercado es conceptualizado ms que como un simple espacio especficamente econmico de intercambio y transaccin de bienes y servicios indivi-duales como un complejo institucional de oportunidades de creacin, descubrimiento, competencia y ajuste en el terreno de la interaccin social (Puello-Socarrs, 2010: 195).

El emprendedor es un individuo innovador, flexible, dinmico, capaz de asumir riesgos, creativo y orientado al crecimiento. Su bs-queda es la adaptacin a las cambiantes coyunturas socioeconmicas, sin cuestionar el statu quo. Cada uno puede tomar el destino en sus manos modificar el lugar que ocupa individualmente en la sociedad, pero no cambiar su estructura.

Desde esta mirada, los emprendimientos productivos desarro-llados por los sectores sociales empobrecidos, constituyen una moda-lidad moral y econmicamente deseable para superar dicha situacin. A travs del emprendedorismo, hombres y mujeres asumen la autorga-nizacin de su trabajo, ya sea individual o asociativamente. Se busca la independencia econmica y el desarrollo humano a travs de em-prendimientos que permiten hacer uso de su fuerza de trabajo ms all del empleo asalariado. Por ello, se reivindica la libertad que implica desarrollar emprendimientos econmicos por fuera de la concentracin monoplica de grandes empresas estatales y privadas y su centraliza-cin administrativa y burocrtica.

De acuerdo con las premisas ontolgicas y filosficas de esta corriente, la misin del Estado es garantizar el derecho a la libertad, herramienta suficiente para que cada individuo pueda desplegar sus ca-pacidades, con lo cual desaprueba las actividades de promocin espec-fica a ciertos sectores y la masificacin de los subsidios. No obstante, la recuperacin actual de este enfoque construye lazos con buena parte de la literatura en el campo de las polticas sociales y de las recomendacio-nes de los organismos internacionales en materia de polticas sociales. Las mismas proponen a los Estados desarrollar acciones que permitan la construccin de capital humano y capital social en la poblacin pobre, con el fin de reducir lo que caracterizan como riesgos sociales.

ECONOMA SOCIAL Y SOLIDARIA LATINOAMERICANAEl enfoque de la economa social y solidaria desarrollado por los auto-res latinoamericanos contemporneos logr hegemonizar el campo de estudio y las articulaciones con los organismos gubernamentales en la formulacin de polticas pblicas.

Este enfoque comenz a cobrar dinamismo y difusin hacia la dcada de los ochenta en Amrica Latina, en un contexto de reflujo de los proyectos emancipatorios radicales y de recuperacin de regme-

Vanesa Ciolli

21

nes constitucionales en Amrica Latina luego de las sangrientas dic-taduras que afectaron a la regin. Desde el punto de vista econmico, cuestionan al neoliberalismo, por su implicancia en la prdida de la capacidad estatal para desarrollar mecanismos de proteccin social que garanticen condiciones de vida dignas para toda la poblacin. Y desde la dimensin ideolgica y cultural, se oponen al discurso que reivindica el individualismo.

Contraponen la economa social y solidaria a la economa capi-talista desde una dimensin cualitativa: por estar basada en relaciones sociales solidarias y de ayuda mutua, cuyo centro lo constituye la satis-faccin de necesidades humanas y no la produccin de valor. Una de las premisas para esta afirmacin es su contraste con los supuestos de la economa clsica del homo economicus. Sostienen que existe una plu-ralidad de racionalidades a travs de las cuales las personas participan de las relaciones econmicas y distinguen tres tipos: la de mercado, la de redistribucin y la de reciprocidad.

Desde la mirada que asume el presente trabajo, se advierte que estos enfoques parecen estar impregnados, de manera subyacente, por una relacin ambigua entre el anlisis sobre casos concretos que busca teorizar en base a estudios empricos y, las proyecciones u horizontes de construccin poltica que los intelectuales e investigadores buscan construir de manera legtima a travs de su prctica profesional y/o militante. Sin juzgar el carcter de dichos proyectos polticos, lo que se observa como una tensin para las ciencias sociales es el desdibuja-miento de las fronteras entre cierto optimismo e idealismo respecto de los valores, objetivos, intereses y capacidades atribuidos a los sujetos de la economa social y la prescripcin tica y moral hacia quienes en situaciones de pobreza desarrollan este tipo de alternativas. Una pro-puesta para superar dicha tensin podra estar orientada a explicitar los procesos de reflexividad (Vasilachis, 2006), lo cual implica la pro-blematizacin de los supuestos, premisas y procesos de interpretacin inductiva que se ponen en juego en el trabajo intelectual.

Aunque aqu se engloban en una misma corriente, se trata de in-telectuales provenientes de diversas corrientes filosficas tales como la doctrina social de la iglesia, el revisionismo marxista, la filosofa de la liberacin y las teoras sistmicas. Entre los referentes se pude mencio-nar a Luis Razeto (Chile), Paul Singer, Euclides Mance y Marcos Arruda (Brasil), Jos Luis Coraggio (Argentina), Orlando Nuez (Nicaragua), Pablo Guerra (Uruguay).

El economista chileno Luis Razeto Migiliaro (1986) destaca que la caracterstica principal de la economa de la solidaridad es la raciona-lidad que gua las acciones de los sujetos que se involucran en ella: [So-lidaridad] era el concepto que mejor expresaba la identidad, el modo de


22

ser y la racionalidad econmica con que operaban estas experiencias (Razeto, 1986: 2). Desarrolla la multiplicidad de caminos que pueden conducir a incorporar la solidaridad en la teora y en la prctica de la economa y proyecta su expansin progresiva sin disputar contra las relaciones sociales capitalistas.

Por otro lado, a diferencia de las corrientes europeas de la econo-ma social que la sitan en los intersticios del sistema capitalista, los la-tinoamericanos Coraggio, Singer y Arruda le otorgan relevancia actual y capacidad transformadora de las relaciones sociales. Las unidades productivas (es decir, cada microemprendimiento y cada cooperativa) son consideradas como articuladoras de otras dos escalas: la unidad domstica12 y el subsistema de economa social y solidaria.

Inspirado en los trabajos de Karl Polanyi y Marcel Mauss -que analizan histricamente las relaciones econmicas en distintas socie-dades y evidencian su carcter hbrido a partir del equilibrio inesta-ble entre diferentes subsistemas: economa mercantil, economa no mercantil, economa no monetaria-, Coraggio caracteriza a la econo-ma actual como una economa mixta. Esta economa mixta estara compuesta por los subsistemas capitalista, estatal y social-solidario, cada uno de los cuales se desarrolla a partir de sus propias lgicas de funcionamiento, en virtud de objetivos de naturaleza divergente y est integrado por sujetos de diferente ndole (Coraggio, 1998) y que se interconectan a travs de vnculos de externalidad. Desde esta mirada, la conformacin de redes y espacios de intercambio entre las distintas experiencias de la economa social y la rearticulacin de los lazos so-ciales y comunitarios a nivel territorial, tiene un carcter estratgico para la consolidacin del subsistema.

Singer13 propone abolir el capitalismo y la divisin de clases a travs de la accin directa en el seno de la sociedad civil mediante la construccin de una economa solidaria y respetuosa de las diversas expresiones culturales y de la biodiversidad. En su mirada acerca de una nueva sociedad, la organizacin del trabajo debera estar basada en la propiedad social de los medios de produccin y no en la estatizacin de los mismos.

12 Para Coraggio, la unidad mnima de anlisis no es el individuo sino las unidades domsticas que estn constituidas por el fondo de trabajo, definido como el conjunto de energas, disposiciones y capacidades manuales e intelectuales para trabajar que aportan los miembros de una unidad domstica, con el fin de lograr la reproduccin ampliada de la vida (Coraggio, 2008 y Danani, 2004).

13 Resulta interesante destacar que Paul Singer, fue Secretario Nacional de Economa Solidaria del Ministerio de Trabajo y Empleo de Brasil durante el gobierno de Luiz Incio Lula Da Silva (2003-2010), cargo a travs del cual enfrent mltiples tensiones a la hora de poner en prctica sus ideas en torno a la economa social.

Vanesa Ciolli

23

Uno de los cuestionamientos a este enfoque proviene de los estu-dios sobre estructura social. En ellos se plantea que los microempren-dimientos forman parte del despliegue de estrategias de subsistencia de los sectores sociales empobrecidos, razn por la cual son considerados dentro de la economa informal (Salvia: 2005) y descartan la conforma-cin de un subsistema especfico.

Por otra parte, retomando la teora marxista, el presente estudio se aborda desde una mirada crtica respecto de la visin fragmentada (en subsistemas) del modo de produccin capitalista y desacuerda con la subestimacin del papel de la esfera de la circulacin en la determi-nacin de la organizacin de los procesos productivos, como espacio de concrecin de la subsuncin tanto real como formal del trabajo al capital (Ciolli, 2010).

Ante el optimismo formulado por estas corrientes latinoameri-canas respecto de su papel en la sociedad cabe preguntarse si estamos ante la formulacin de construcciones utpicas del tipo owenianas o fourieristas por parte de estas interpretaciones conceptuales o asisti-mos a un proceso que se despliega silenciosa, solapada pero tenazmente marcando un sendero de transformacin social en el seno de nuestras castigadas sociedades latinoamericanas (Roffinelli, et al., 2011: 226).

En concordancia con sus crticas al neoliberalismo y a la deslegi-timacin del Estado como garante de condiciones de vida dignas para la poblacin, y por supuesto, como producto del contexto histrico de surgimiento, estas corrientes fueron las ms enfticas a la hora de in-terpelar al Estado como actor ineludible en la promocin y proteccin de la economa social desde el campo de las polticas sociales. Entre los planteos ms recurrentes se destaca el cuestionamiento a las polticas sociales focalizadas y estigmatizantes caractersticas de la dcada del noventa. En contraposicin, evidencian las potencialidades estratgicas de la economa social para confluir con proyectos de desarrollo inclusi-vo a escala local, nacional y regional (Hintze, et al., 2011).

25

EL PLAN DE DESARROLLO LOCAL Y ECONOMA SOCIAL MANOS A LA OBRA: CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES Y

MODELOS DE GESTIN

El Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra fue lanzado por el entonces presidente argentino Nstor Kirch-ner el 11 de agosto de 2003 junto a la Ministra de Desarrollo Social, Alicia Kirchner y el entonces Secretario de Polticas Sociales y Desa-rrollo Humano (en adelante SPSyDH) e impulsor de esta iniciativa, Daniel Arroyo.

Se trat de una poltica social no contributiva14 destinada a finan-ciar y apoyar en su desarrollo tcnico a emprendimientos productivos desarrollados por poblacin de bajos ingresos o proyectos para iniciar actividades de este tipo, a travs de la provisin de herramientas, equi-pamiento, insumos y otras inversiones necesarias.

Dado que se trata de poblacin en situacin de vulnerabilidad social15 y que el objetivo del Plan fue brindar una alternativa para la generacin de ingresos en un contexto de desempleo masivo, el apoyo financiero no se realizaba a travs de prstamos sino de subsidios sin reembolso. No obstante, en el diseo del plan se prevea una contrapres-tacin simblica que fue de difcil implementacin: Este subsidio, tiene

14 Las polticas sociales no contributivas son aquellas cuyo financiamiento no est vin-culado a los aportes del beneficiario y/o empleador que en Argentina implican el trabajo asalariado formal- y la seleccin de los beneficiarios est determinada por criterios es-tablecidos ad hoc.

15 Vulnerabilidad social es la categorizacin utilizada por el Ministerio de Desarrollo Social para referirse a los destinatarios del PMO. En el apartado Procesos de construc-cin subjetiva se trabaja sobre sus significados sociales.


26

una Devolucin No Monetaria que se realiza con una donacin de un equivalente del 20% de lo recibido en productos o servicios a lo largo del ao (SIEMPRO, 2008).

El PMO fue creado por Daniel Arroyo, entonces Secretario de Polticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, desde mayo de 2003 a diciembre de 2007 (toda la presidencia de Nstor Kirchner), que con anterioridad a este cargo, se haba desempeado como coordinador en diversos mbitos estatales de programas del BM y del PNUD y como consultor externo de progra-mas del BID. As como tambin contaba con amplia trayectoria como docente universitario. Esto signific que el PMO fuera ideado desde los debates ms actuales en el campo de estudio de las polticas sociales y que la construccin de los conceptos se trabajara desde ese horizonte. Eso se evidenci en el desafo planteado de desarrollar polticas sociales no contributivas, pero capaces de superar el enfoque asistencial, tan desprestigiado desde los mbitos acadmicos internacionales. En su primera etapa, el diseo conceptual de los objetivos a corto y mediano plazo y de las modalidades de implementacin de PMO tuvo una rele-vancia predominante frente a su encuadre normativo e institucional.

Este rasgo es reconocido en los propios documentos producidos por dicha Secretara:

Este enfoque [Desarrollo Local y Economa Social] no es ajeno a los desarrollos tericos y conceptuales que se venan pro-duciendo en el pas, y a la implementacin de experiencias productivas y organizacionales generadas en el marco de la precariedad del mercado de trabajo. Sin embargo, s resulta una novedad que estos marcos tericos y este reconocimien-to a experiencias concretas sean retomadas desde el aparato estatal e intenten reorganizarse en una propuesta efectiva de desarrollo con inclusin social (SPSyDH, 2007a: 25).

Recin el 13 de abril de 2004, a travs de la Resolucin 1365/2004 del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin se estableci su marco normativo, las pautas y las modalidades de funcionamiento.

La autoridad de aplicacin del PMO fue la Secretara de Polti-cas Sociales y Desarrollo Humano, bajo la responsabilidad de Daniel Arroyo. Es decir, esta nueva poltica social cont con el involucramiento directo de las autoridades mximas del ministerio y tuvo alcance en todo el territorio nacional.

Su importancia no solo se reflej en la dimensin geogrfica, sino tambin en su diseo institucional. Como se ha mencionado, uno de los aspectos peculiares del PMO fue que su formulacin estuvo basada en los

Vanesa Ciolli

27

aportes crticos desarrollados por los estudios acadmicos y por informes de organismos internacionales en el campo de las polticas sociales en particular, y de la administracin pblica en general. En estos ltimos, es usual encontrar referencias a la desarticulacin y superposicin de las distintas reas estatales en el desarrollo de las polticas pblicas. Con el fin de evitar esta problemtica se rastrearon las iniciativas, organismos y programas que podran estar vinculadas al PMO con el fin de integrarlas a su desarrollo. De este modo quedaron integradas 11 reas y 18 programas existentes en el Ministerio de Desarrollo Social (Rebn y Salse, 2004: 5).

Cuadro 1reas y programas del Ministerio de Desarrollo Social que conformaron el Plan Nacional

de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra

reas Programas

Direccin Nacional de Fortalecimiento Social

Programa Regional de Emprendimientos Sociales (REDES)Programa Productivo para la Seguridad AlimentariaPrograma de Emprendimientos Productivos Solidarios

Direccin Nacional de la JuventudJvenes por el DesarrolloPrograma Lderes Comunitarios Juveniles

Programa de Capacitacin para el Desarrollo del Capital Social

Bancos de la Buena Fe

Direccin de Acciones Compensatorias Subsidios Institucionales (proyectos productivos)FOPAR (proyectos productivos)Fondo de Capital Social (FONCAP)

Instituto Nacional de Asuntos IndgenasProyectos productivos INAIPrograma de Desarrollo Comunitario Indgena

Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social

Programa Familias por la Inclusin Social IDHComponente Gestin Asociada (desarrollo de capacidades para emprendimiento)

Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad - CENOCConsejo Nacional de la Mujer (PROFAM)

Fuente: Rebn y Salse (2004: 5)

Otro aspecto a destacar del PMO es que as como el proceso de creacin y formulacin respondi a una iniciativa de funcionarios del Ministerio de Desarrollo Social en acuerdo con la presidencia, la fuente de financiamiento corresponda a recursos del tesoro nacional. Es decir, el PMO estuvo, desde


28

su inicio, desvinculado de los programas de financiamiento de los organis-mos financieros internacionales que, por aquellos aos era muy relevante en el campo de las polticas sociales en la regin. De hecho, Argentina, durante esos aos, firm nuevos convenios y continu recibiendo desembolsos de operaciones previas. En relacin a ello, Arroyo manifest que

el plan manos a la obra no tiene que ver con el diseo de los organismos internacionales. En mi cabeza como todo era ca-pitalizar a los sectores pobres, todo formaba parte del mismo paquete pero en lo que hace a lo productivo los organismos no tuvieron incidencia alguna. [] no quieren saber nada con eso (Arroyo, 2013).

En los primeros aos no contaba con partida presupuestaria propia, sino que sus erogaciones eran financiadas a travs de las partidas pre-supuestarias asignadas a los distintos programas que articulaba, espe-cialmente al Programa 24 de Promocin del Empleo Social, Economa Social y Desarrollo Local (Res 1365/2004). En el acto de lanzamiento en agosto de 2003, Daniel Arroyo, explic que el presupuesto de 300 millones de pesos para financiar proyectos productivos de este ao se duplicar durante el 2004 a 655 millones (Pgina/12, 2003).

Una investigadora sobre la temtica explic las dificultades para acceder a la informacin presupuestaria del PMO:

Hasta 2006, identificar el financiamiento del PMO era dificul-toso, debido a su descentralizacin en diversas reas y pro-gramas. Para conocer el presupuesto era necesario relevar las planillas presupuestarias correspondientes a cada pro-grama que formaba parte del PMO, identificando los gastos que correspondan a una actividad del plan y luego cruzar todos esos datos, ya que el concepto Manos a la obra no exista como tal en la ley de presupuesto. () Recin a partir de 2006 el presupuesto del PMO aparece como tal en la ley de presupuesto, aunque sin desglose de reas o programas (Arcidicono, 2012, p. 76).

El PMO es una respuesta estatal a travs de la cual el Estado nacional tom posicin frente al doble movimiento que se estaba produciendo en torno a la problematizacin de la cuestin social y la emergencia de nuevas prcticas sociales. Pero dicha respuesta no es esttica. Desde su creacin en 2003 hasta 2009, el PMO present un ciclo vital dinmico, que transit por reformulaciones normativas y tcni-cas, impactando en los diseos institucionales y en las interacciones construidas con otros actores sociales. El diseo original no prevea

Vanesa Ciolli

29

fecha de finalizacin o etapas de trabajo. Los cambios ad hoc que se fueron produciendo obedecieron a evaluaciones parciales a partir de los obstculos e inconvenientes que fueron emergiendo en la puesta en prctica. Considerando el momento de lanzamiento del PMO y la evolucin sociopoltica del pas durante los aos subsiguientes, la existencia de reformulaciones resultaba esperable. Desde ese punto de vista, la capacidad de dar cuenta de dichos cambios y de generar respuestas institucionalizadas puede destacarse como un aspecto positivo del PMO.

En dicho marco identificamos tres grandes etapas16: la primera etapa del PMO puede identificarse desde agosto de 2003 (lanzamien-to) hasta febrero de 2006 (momento en que se aprueba la Resolucin 192/2006 que modifica la operatoria del PMO). La segunda etapa se desarrolla entre febrero de 2006 y el 10 de diciembre de 2007 (momento en que asume la presidencia de la nacin Cristina Fernndez de Kirch-ner y, Daniel Arroyo se aparta del MDS). La tercera etapa abarca todo el ao 2008 hasta agosto de 2009 (momento de lanzamiento del Plan Argentina Trabaja).

PRIMERA ETAPA: DE LA EMERGENCIA A LA CONSTRUCCIN DE HORIZONTES DE FUTUROCmo se ha mencionado, el PMO se inicia en un contexto de crisis socioeconmica aguda y de escasa legitimidad de la capacidad estatal para resolver problemas de la poblacin. Un funcionario de primera lnea del ministerio relata la importancia que en aquel momento tena dar respuestas rpidas:

Lo ms difcil no era disear la poltica sino que le lleguen los recursos a las personas [] Para mi primero es el desarro-llo local y despus la economa social. Primero es identificar perfiles productivos, cadenas de produccin, qu condiciones tiene el territorio y despus hacerlo. En el contexto de hacerlo, prioric la masividad a la pureza. Entonces hubo mucho que sali as y mucho que sali como se poda. [] era un contexto en que la gente no poda tener trabajo de otro lado, se haba cerrado el Plan Jefes de Hogar en mayo de 2002, entonces haba que forzar un poco la cosa. [] A m me dominaba mucho la cuestin de la rapidez, que tena que lograr llegar.

En su etapa inicial, los objetivos se formularon del siguiente modo:

16 En la medicin de resultados realizada en el ao 2006 por personal contratado espe-cialmente por el MDS se establece una subdivisin por etapas diferentes, que tienen que ver con otros criterios.


30

1. Contribuir a la mejora del ingreso de la poblacin en situa-cin de vulnerabilidad social en todo el pas.

2. Promover la economa social mediante el apoyo tcnico y financiero a emprendimientos productivos de inclusin social generados en el marco de procesos de desarrollo local.

3. Fortalecer a organizaciones pblicas y privadas, as como a espacios asociativos y redes, a fin de mejorar los procesos de desarrollo local e incrementar el capital social, mejorar su efectividad y generar mayores capacidades y opciones a las personas, promoviendo la descentralizacin de los diversos actores sociales de cada localidad (Res 1365/2004).

Los destinatarios del PMO fueron definidos del siguiente modo: per-sonas, familias o grupos de personas desocupadas o subocupadas, prioritariamente en situacin de pobreza y/o social y que conformen experiencias productivas y/o comunitarias enmarcadas en procesos lo-cales de inclusin social (Res 1365/2004).

El Plan consista en un conjunto de programas o componentes que atendan pblicos y beneficiarios de diverso tipo, pero exista una lgica comn de intervencin.

En esta primera etapa las lneas de financiamiento fueron: el apoyo econmico y financiero de emprendimientos productivos y/o de servicios unipersonales, familiares, asociativos y/o comunitarios, que en general se destinaba a los que ya estaban en funcionamiento; el apo-yo econmico para la creacin de los Consejos Consultivos Locales y Provinciales de Polticas Sociales, con el fin de que funcionen como espacios de intercambio para la planificacin y coordinacin en la eje-cucin de las polticas sociales en funcin de las necesidades peculiares de cada territorio; asistencia tcnica y capacitacin para la formulacin y ejecucin de los proyectos nuevos. (Res 1365/2004).

Asimismo, se incorpor un subcomponente denominado he-rramientas por trabajo destinado a incluir en proyectos productivos a los receptores del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD)17,

17 El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD) fue una poltica social asisten-cial creada en el ao 2002 como respuesta a la emergencia social, el mismo fue el primer plan asistencial que marc el punto de inflexin en la masividad, ya que lleg a tener dos millones de beneficiarios, se desarrollaba bajo la rbita del Ministerio de Trabajo. En el ao 2004 se inicia un proceso de migracin desde el PJyJHD hacia un conjunto de pro-gramas sociales de transferencia condicionada de ingresos gestionados por el Ministerio de Desarrollo Social, que apuntaba a un tipo de focalizacin diferenciada, el traspaso ms masivo se dio al Plan Familias. La operatoria del traspaso estuvo financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo.

Vanesa Ciolli

31

sin que esto significara resignar los ingresos provistos a travs de dicho plan. Consista en el financiamiento a la compra de insumos, herramientas y maquinarias hasta un monto estipulado para proyec-tos asociativos de al menos tres beneficiarios del PJyJHD destinados a la produccin, el comercio o los servicios. Dado que el PJyJHD era administrado por el Ministerio de Trabajo, este subcomponente del PMO era de gestin conjunta entre los ministerios de Desarrollo So-cial y de Trabajo.

En febrero de 2004, a travs del Decreto 189/04, se cre el Re-gistro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economa Social dentro del Ministerio de Desarrollo Social. Consisti en un registro para que se inscriban las personas en situacin de vulnerabilidad social y las organizaciones cuyos miembros estn en dicha situacin que de-sarrollasen actividades econmicas de manera particular o a travs de programas sociales. El objetivo fue construir un nuevo sujeto econ-mico que articulara las polticas sociales no contributivas orientadas al autoempleo con el mercado de bienes y servicios.

De modo complementario, se sancion la Ley 25.865 que cre un rgimen impositivo simplificado especial para los efectores de DLyES, que incluy a los individuos asociados a cooperativas de trabajo, deno-minado monotributo18 social. A travs del mismo, aquellos trabajadores cooperativizados, inscriptos en el registro de efectores y cuyos ingresos brutos no superasen el lmite establecido, podan por un lado emitir facturas, ser proveedores del Estado por contratacin directa y por el otro, acceder a prestaciones de obras sociales e ingresar al sistema pro-visional, con el beneficio de estar eximidos del pago de impuestos a las actividades econmicas y con deducciones en los aportes previsionales. Para determinadas categoras, se estableci un perodo de gracia de 24 meses durante el cual se los exima de todo tipo de pago. A su vez, ins-taur a las cooperativas como agentes de retencin de los mencionados tributos en los casos en los que corresponda. Ms tarde, en el ao 2007 la Ley 26.223 produjo otra modificacin con el fin de otorgar mayores eximisiones impositivas a los efectores de DLyES.

Todo el andamiaje normativo evidencia la necesidad percibida por los funcionarios del Ministerio de Desarrollo Social de robustecer la ins-titucionalidad de esta poltica pblica. Esta conviccin se fundamentaba en el inters por redefinir el papel y la capacidad efectiva del Estado en la

18 El monotributo es un rgimen impositivo simplificado destinado a trabajadores autnomos, que no tengan personal su cargo y cuyos ingresos anuales no superen un tope establecido. Este tributo es una suma fija, que admite un conjunto de categoras en funcin del nivel de facturacin anual. Dicha suma fija incluye 3 tipos de aportes: imposi-tivos, de seguridad social (aportes previsionales) y de obra social (asistencia en salud). La particularidad del monotributo social es que exime del pago del componente impositivo.


32

solucin de los problemas ms comunes de la poblacin, y de construir la nocin de un cambio de paradigma en las polticas sociales. Definir ejes estratgicos desde una perspectiva a largo plazo supona una nueva moda-lidad de intervencin estatal sobre la pobreza y el desempleo cuyo punto de partida era asumir las transformaciones estructurales de la economa a es-cala global y sus limitaciones para la expansin de la demanda de empleo.

Durante la primera etapa, el PMO se ejecut a partir de un mo-delo centralizado en la evaluacin de los proyectos y la asignacin de recursos era por demanda. Esto se deba a la necesidad de aportar recursos rpidos en los barrios y a la inexperiencia y falta de capaci-dad tcnica de los mbitos locales para desempearse bajo el un nuevo formato de poltica social:

Una de las cuestiones a resolver en la primera etapa de imple-mentacin signific decidir entre: a) una rpida implementa-cin de las lneas de accin y modalidades de financiamiento con el consiguiente desorden administrativo que dicha velo-cidad implicaba, o b) desarrollar los instrumentos de planifi-cacin, formularios, normativas, reformas organizacionales y administrativas que permitieran una ordenada implementa-cin del Plan. La adopcin de la primera de las opciones trajo aparejado dificultades de adaptacin de los agentes pblicos (tanto ministeriales como municipales) a las nuevas moda-lidades del Plan, sobrecarga administrativa, normativas que se vislumbraron ineficaces, procesos administrativos que se mostraron ineficientes, recursos tecnolgicos inadecuados, e inconvenientes para elaborar y/o adaptar instrumentos de medicin adecuados (Rebn y Salse, 2004:13).

En esta primera etapa, los formularios para la presentacin de los pro-yectos eran sumamente complicados. Por eso, las organizaciones que ya tenan experiencia en la articulacin con las estructuras estatales fueron aquellas que lograron viabilizar las primeras presentaciones de proyec-tos, los cuales solan ser individuales. La organizacin eclesistica Cri-tas fue una de las de mayor peso en esta participacin. Los municipios que ya venan desarrollando una impronta relacionada con la economa social son los que captaron la mayor cantidad de planes otorgados.

Para constituirse en destinatario de un proyecto, deben seguirse una serie de pasos. Los proyectos aprobados eran comunicados al Municipio u OSC. Con los proyectos aprobados se firmaba un convenio entre la Subsecretara de Polticas Sociales y Desarrollo Humano (SPSYDH) y el Municipio u OSC con el objeto de estable-cer los derechos y obligaciones de cada una de las partes, la fecha

Vanesa Ciolli

33

de inicio y finalizacin de las actividades, las metas y monto total del proyecto. Una vez firmada la resolucin de aprobacin por parte de la SPSYDH, el MDS transfera los recursos al Municipio u OSC, inicindose la etapa de ejecucin del proyecto. En la etapa de ejecucin, los proyectos eran supervisados por equipos del MDS u organismos con los que se haya firmado algn convenio, los que realizan visitas y hacen recomendaciones con el objeto de constatar el inicio de las actividades del proyecto y la utilizacin de los recursos para los fines solicitados, detectar las necesidades de asistencia tcnica por parte de los beneficiarios y la evaluacin de la experiencia(Arcidicono, 2012: 75).

Los primeros en recibir el Manos a la Obra fueron emprendimientos que ya estaban en marcha pero necesitaban herramientas y capital para avanzar:

el tipo de intervencin se orient, en una primera etapa, a fortale-cer a los actores de la economa social a partir del financiamien-to de actividades productivas del sector primario y secundario, como as tambin en la capacitacin y asistencia tcnica de los actores que intervienen en el territorio (Arroyo, 2006: 15).

Funcionarios de nivel medio del Plan comentaron que:

[durante la primera etapa] la modalidad ms comn fue la de otorgar $ 15.000 cada tres personas, en emprendimientos asociativos para la compra de mquinas y materias primas. El 3 x 15 le decimos nosotros, porque as se llama el componente. Se devolva el 20% en una prestacin social en la comunidad. Pero el impacto fue muy poco relevante. La gente se sola aso-ciar para obtener el subsidio, porque era un requisito, pero no les interesaba asociarse y entonces haba muchos problemas.

En esta primera etapa de lanzamiento y expansin del PMO se finan-ciaron 54.132 unidades productivas en todo el pas, que involucraban formalmente a 506.358 personas, y que significaron una inversin de $ 273.706.84919 (SPSyDH, 2007a). Los rubros ms frecuentes fueron las actividades textiles (26,4%) y alimenticias (16,6%).

El citado relevamiento realizado en el ao 2006 por tcnicos del PMO brind una consideracin interesante respecto a la focalizacin,

19 Dado que los datos relevados son anuales, el acumulado de esta primera etapa cor-responde a los aos 2003, 2004 y 2005. Los datos globales de 2006 se consideran dentro de la segunda etapa.


34

al concluir que el perfil ocupacional de los referentes de los emprendi-mientos subsidiados presentaba

[] un panorama de vulnerabilidad en trminos de ingresos, aunque acorde a los criterios de focalizacin del plan- no es-tara en general frente a situaciones extremas de pobreza y/o indigencia. Se trata de hogares de un tamao promedio de 4.1 personas, siendo la media de ingreso per cpita del hogar de $335 (SPSyDH, 2007a: 100).

Asimismo, el estudio evidenci que

el ingreso que los referentes perciben en virtud de su parti-cipacin en el emprendimiento reviste un peso considerable en el bienestar del hogar. [] Si los referentes dejaran de per-cibir el ingreso proveniente del emprendimiento el 62,2% de los hogares aqu considerados sera pobre y el 32% indigente (SPSyDH, 2007a: 101)20.

Respecto de la perdurabilidad en el tiempo de los emprendimientos, la evaluacin realizada por un equipo constituido por el PMO y el SIEM-PRO concluy que:

[] la mayora de los emprendimientos con mejor desempeo (el 66,1%) ya exista antes de la intervencin del Plan. Estos datos no resultan sorprendentes ya que la preexistencia de los emprendimientos implica mayores niveles de afianzamiento y, por ende, mayores chances de registrar un buen desempeo (SPSyDH, 2007a: 103).

El resultado en la implementacin de esta primera etapa fue que buena parte de las unidades productivas financiadas no logr sostenerse en el tiempo. Las dificultades remitan a: la necesidad (consciente) de masificar la trasferencia de ingresos a los sectores pobres sin realizar un anlisis riguroso en torno a la viabilidad. Un funcionario del ministerio reconoci:

[] como no haba generacin de empleo [] mucha gente se enganchaba con estas cosas, no porque tuviera espritu emprendedor ni capacidad emprendedora, sino porque era lo que haba, vea un formulario y bueno Y as tena niveles de fracaso muy importantes. Pero la verdad que estaba previsto como un mecanismo de capitalizar a los sectores pobres.

20 Los datos refieren al componente ms dinmico del PMO, denominado empren-dimientos productivos asociativos comerciales (EPAC).

Vanesa Ciolli

35

Por otra parte, una serie de dificultades obedeca a que el PMO esta-ba desarticulado respecto de los procesos de trabajo del Ministerio. Empleados del ministerio que trabajaron en el PMO comentaron: Al principio los planes se repartieron con la misma lgica de la asistencia. Se reparti mucho sabiendo que no todo iba a funcionar, todava haba una nocin de emergencia.

Como era esperable, los cambios propuestos por el PMO no tu-vieron un reflejo inmediato en el territorio. Para generar un cambio de paradigma en las polticas sociales no alcanza con su formulacin, sino que se requiere un proceso de adaptacin de las estructuras, los procesos de trabajo y la cultura organizacional existentes, as como tambin debieran adaptarse las modalidades de articulacin con los receptores. A modo de balance, empleados del ministerio asignados al PMO manifestaron:

El plan constituy una nueva idea de hacer poltica social, con una nueva lgica. La estructura burocrtica del ministerio es-taba orientada a la asistencia y no a la promocin. Se meti en un terreno que no conoca y la gente no estaba preparada para eso. El ministerio contaba con gran cantidad de recursos pero no con experiencia en proyectos productivos y sus circuitos.

El equipo de funcionarios que particip en el diseo inicial, tambin reconoci dicha problemtica:

Las dificultades fueron: () La creacin de un plan masivo sin que el mbito del Ministerio de Desarrollo Social estuviera pre-parado institucionalmente para ello; la puesta en marcha de una poltica que articula lo socio-productivo sin experiencias previas consolidadas; la dificultad para elaborar normativas e instrumentos de gestin apropiados al plan en un Ministerio que histricamente se dedicaba a polticas focalizadas y de asistencia (Rebn y Salse, 2004: 13).

No obstante las dificultades para la consolidacin de los objetivos expl-citos del Plan, la primera etapa tuvo el mrito de instalar un discurso propio en la agenda pblica donde se articularon un conjunto de ele-mentos de la etapa poltica, la visin de la economa social y sobretodo, del papel del Estado en este campo.

SEGUNDA ETAPA: HACIA LA CONSTRUCCIN DE UN SUBSISTEMA DE ECONOMA SOCIALA partir de febrero de 2006, identificamos la segunda etapa del PMO con la Resolucin 192/06 que reemplaz a la Resolucin 360/04. El contexto


36

socioeconmico, haba cambiado. La economa presentaba indicadores de crecimiento econmico y descenso de las tasas de desempleo y de pobreza, as como tambin supervit fiscal. En buena medida, la reactivacin del entramado productivo de algunos sectores industriales estuvo relacionada con la puesta en funcionamiento de capacidad ya instalada. Este panorama ms prometedor estimulaba la redefinicin de las polticas de promocin del desarrollo local y la economa social. La preocupacin por actuar sobre la emergencia cedi paso a la proyeccin de intervenciones estratgicas.

La nueva resolucin fue construida sobre la base de un proceso de evaluacin interna que consisti en el desarrollo de una serie de talleres en los que participaron funcionarios y empleados de distintos niveles del MDS involucrados en el PMO. Uno de ellos explic:

Hubo un proceso de discusin muy horizontal que busc re-coger las experiencias de todos los que participaron del plan, las opiniones y aprendizajes de los tcnicos. La idea era hacer una reformulacin desde la experiencia. Y de all sale la nueva resolucin que modifica la anterior.

El PMO pas de ser un programa puntual a definirse como un sistema de promocin, organizacin y apoyo al desarrollo local y a la economa social (Resolucin 192/06), esto dio lugar a un conjunto de iniciativas convergentes orientadas a la construccin de una red de contencin y promocin de los emprendimientos productivos:

() el Plan se ha orientado a una intervencin que prioriza alcances estratgicos, en donde se pondera la articulacin multiactoral, las actividades con mayor valor agregado y el impacto social. Esto implica una utilizacin de herramien-tas e instrumentos de gestin que promueven una poltica social integral: descentralizacin estratgica, fortalecimiento del financiamiento de la economa social (microcrdito) y la ampliacin de mecanismos de formalizacin de la economa (monotributo social) (SPSyDH, 2007a).

Las innovaciones en la actividad estatal de esta etapa estn estrechamen-te vinculadas a la conceptualizacin de la economa social desarrollada por los intelectuales latinoamericanos. La cantidad de emprendimien-tos que no haban podido sostenerse durante los primeros aos del plan fue interpretada como una evidencia de la necesidad de acompaar los subsidios con otras herramientas capaces de compensar las desventajas que enfrentaban en los circuitos comerciales tradicionales. La idea de construir un subsistema de economa social con instituciones, reglas, normas, servicios de apoyo y valores propios apareca como una meta

Vanesa Ciolli

37

posible en un contexto de reactivacin de la actividad econmica. Y el Estado autoproclamaba sus responsabilidades y capacidades para asu-mir esa tarea de generar las condiciones para el desarrollo estratgico del subsector de la economa social y solidaria.

El rasgo principal de la etapa en la modificacin de la operatoria, fue la creacin de las unidades de evaluacin descentralizadas, con-formadas entre los tcnicos del Ministerio de Desarrollo Social y los organismos locales. Su funcin fue evaluar a las organizaciones admi-nistradoras (cooperativas, mutuales, asociaciones civiles, fundaciones, universidades y/o consorcios de gestin) y a los proyectos presentados y realizar el seguimiento de los proyectos en proceso de implementacin.

En relacin a ello, se priorizaron las iniciativas de desarrollo re-gional o micro-regional desde una perspectiva orientada al desarrollo local y territorial, lo cual desplaz relativamente la promocin y finan-ciamiento de unidades productivas individuales (sean estas uniperso-nales o asociativas) o aisladas de un proyecto de desarrollo ms amplio.

La nueva resolucin cre nuevas lneas de financiamiento y refor-mul las existentes, quedando configurada del siguiente modo:

1- Subsidios no reintegrables para la compra de equipamien-to, insumos, materiales y bienes de capital para otorgar a emprendimientos productivos unipersonales, familiares y asociativos comerciales, a encadenamientos productivos (conjunto de unidades socioproductivas que intervienen en un proceso de produccin de bienes y/o servicios) y a servicios de apoyo a la produccin (prestacin de servicios especficos al proceso productivo e insercin comercial de un conjunto de emprendimientos).

2- Capacitacin, asistencia tcnica y subsidio monetario no reintegrable para la conformacin de redes de financiamiento y promocin de la economa social a travs de microcrditos.

3- Subsidio monetario no reintegrable para el fortalecimiento de las capacidades organizativas de actores de la economa social que pueden ser organismos gubernamentales y no gubernamentales.

A su vez, un funcionario explic que se cre un componente llamado entorno del emprendimiento que es transversal a todo el resto, desti-nado a fortalecer a las organizaciones administradoras. El fortaleci-miento institucional fue uno de los objetivos del PMO desde sus inicios. En esta etapa se desarrollan mecanismos especficos para: consolidar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil y contribuir a


38

mejorar sus capacidades en la gestin de los proyectos, y para mejorar los espacios de articulacin entre organizaciones y organismos pblicos en el mbito territorial. Con el objetivo de promover mecanismos de le-gitimacin que faciliten la articulacin, generacin de acuerdos y toma de decisiones al conjunto de instituciones y espacios de concertacin [] (SPSyDH, 2007a: 18), se prioriz la participacin de los Consejos Consultivos, especialmente, los municipales en las definiciones relativas a la asignacin de los fondos.

De hecho, un funcionario coment que en la asignacin de los proyectos, el rol de las ONG empieza a superar al de los municipios. Si bien las organizaciones administradoras no reciban dinero por rea-lizar la tarea, esto les abre otras puertas en otros mbitos de financia-miento y en la propia comunidad.

Como se ha mencionado, en esta segunda etapa las reformulacio-nes apuntaron a superar la dispersin y el aislamiento de los empren-dimientos productivos con el fin de articularlos como un subsistema y como factor de impulso al desarrollo local. De este modo, la pla-nificacin territorial en base a la fisonoma productiva de la zona se constituy en el gran horizonte hacia el cual dirigir los esfuerzos. Esta perspectiva, tambin incorpor mecanismos para generar vnculos en-tre los emprendimientos productivos y el sector privado. Pero ms all de casos puntuales, el carcter estratgico se desvaneci debido a la fragmentacin entre las iniciativas estratgicas proyectadas y las de-mandas de financiamiento, a la intensa rotacin de los integrantes de los emprendimientos en un contexto de reactivacin econmica y a las dificultades para construir proyectos estratgicos a travs del consenso entre actores con intereses y trayectorias diversas.

En funcin de los aprendizajes que dej la primera etapa, se co-menzaron a realizar tareas ms complejas previas a la asignacin del subsidio. Un empleado del PMO coment: Para entregar los subsidios, se constataba que los beneficiarios cuenten con alguna capacidad para el trabajo, algn oficio, alguna experiencia. Se trabajaba ms sobre los aspectos que tenan que ver con la etapa previa a la constitucin del emprendimiento.

La reformulacin en la orientacin estratgica del financiamien-to y los estudios de factibilidad previos a la asignacin del subsidio se manifestaron en la disminucin de un 58% en la cantidad de unidades productivas financiadas durante el ao 2006, que fueron 8.437. No obs-tante, el nivel de inversin present mayor constancia con un descenso de apenas el 9% respecto del 2005 (SPSyDH, 2007a: 31).

En esta etapa, tambin se reorganiz el organigrama del MDS en relacin a las tareas que la nueva operatoria requera. Dentro de la Subse-cretara de Desarrollo Territorial y Economa Social, se cre la Direccin

Vanesa Ciolli

39

Nacional de Fortalecimiento Social, dentro de la cual se establecieron: la Direccin de Emprendimientos Socio-Productivos compuesta por el rea de Planeamiento y el rea de Programacin e Intervencin Regional; la Direccin de Capacitacin; la Direccin de Educacin Social y Popular.

La impronta acadmica de los funcionarios de mayor rango dentro de la Secretara de Polticas Sociales y Desarrollo Humano no solo se manifest en el diseo operativo del PMO sino tambin, en la organiza-cin de los circuitos de trabajo dentro de la administracin pblica. Una vez transitados los primeros aos del PMO, la SPSyDH cre el Sistema Integral de Gestin del PMO con el fin de desarrollar un proceso de rein-geniera administrativa e informatizacin de la gestin. Esto apuntaba a contar con un registro nico de beneficiarios y de organizaciones (mu-nicipales y organizaciones de la sociedad civil) participantes del PMO y buscaba la homogeneizacin de los pasos administrativos que siguen los proyectos de cualquiera de sus lneas (Roffler y Rebn, 2008). Este Sistema finalmente no tuvo el rol proyectado, ya que a poco de iniciarse el proceso, sus impulsores dejaron de formar parte del MDS.

El proceso de reformulacin que se produjo durante el ao 2006 cont con otra herramienta normativa que se orientaba a consolidar estas polticas de promocin de la economa social en la perspectiva de construccin de un subsector dentro de la economa y de la sociedad. Nos referimos a la Ley N 26.117, promulgada en julio de 2006, conocida como la Lay Nacional de Microcrdito.

A diferencia de otras experiencias de microcrditos a nivel mun-dial, en Argentina la ley estableci su articulacin exclusiva con el sec-tor de la Economa Social al definir a los microcrditos como aquellos prstamos destinados a financiar la actividad de emprendimientos in-dividuales o asociativos de la Economa Social, cuyo monto no exceda una suma equivalente a los DOCE (12) salarios mnimo, vital y mvil (Ley 26.117, nfasis en el original). Y cuyos destinatarios son

Las personas fsicas o grupos asociativos de bajos recursos, que se organicen en torno a la gestin del autoempleo, en un marco de Economa Social, que realicen actividades de pro-duccin de manufacturas, reinsercin laboral de discapaci-tados, o comercializacin de bienes o servicios, urbanos o rurales y en unidades productivas () (Ley 26.117).

La ley establece como autoridad de aplicacin al Ministerio de Desa-rrollo Social, creando un rea especfica para tal fin: el Programa de Promocin del Microcrdito para el Desarrollo de la Economa Social y la Comisin Nacional de Coordinacin del Programa de Promocin del Microcrdito para el Desarrollo de la Economa Social.


40

Las instituciones prestadoras de los servicios de microcrditos son

las asociaciones sin fines de lucro: asociaciones civiles, coo-perativas, mutuales, fundaciones, comunidades indgenas, organizaciones gubernamentales y mixtas, que otorguen mi-crocrditos, brinden capacitacin y asistencia tcnica a los emprendimientos de la Economa Social (Ley 26.117).

A travs del fondo constituido a tal fin que en el momento de su crea-cin era de 100 millones de pesos el Ministerio de Desarrollo Social otorg subsidios no reembolsables, prstamos con tasas subsidiadas, avales a las instituciones de microcrditos, capacitacin y asistencia tcnica, a partir de las cules cada institucin brindaba microcrditos a emprendimientos de economa social.

En 2006 tambin se cre una Unidad de Vinculacin encargada de contactar la demanda y la oferta entre productos desarrollados a travs del PMO para estimular los canales de comercializacin, que se materializ en un catlogo de productos y emprendedores del PMO del conurbano de la provincia de Buenos Aires. El catlogo estaba orga-nizado por rubros y contena informacin de la cooperativa o empren-dedor, los artculos que produca con sus respectivas fotografas. Se proyectaba generar un catlogo completo que incluya a todos los em-prendimientos y productos de todo el pas, pero no se lleg a concretar.

Al cabo de unos aos de desarrollo, la mayor parte de las coo-perativas y emprendimientos que an seguan en actividad y en el contexto de una importante recuperacin de la actividad econmica del pas persistan grandes problemas para la consolidacin de buena parte de los emprendimientos y cooperativas como alternativas de in-gresos ptimos para las familias involucradas. Uno de los obstculos que se expresaba con mayor frecuencia por parte de sus integrantes era la dificultad para comercializar sus productos.

Esta segunda etapa se cerr en diciembre de 2007, cuando el Secretario de Polticas Sociales y Desarrollo Humano, Daniel Arroyo, deja su cargo junto al equipo profesional que lo haba acompaado durante su gestin.

TERCERA ETAPA: RESIDUALIDADCon el inicio de la Presidencia de la Nacin de la Dra. Cristina Fernn-dez de Kirchner el 10 de diciembre de 2007, se ratific la titularidad de la Lic. Alicia Kirchner al frente del Ministerio de Desarrollo Social pero se produjeron cambios dentro del gabinete del MDS.

Con tales cambios el PMO no se cerr, pero se reorientan los recursos financieros y humanos hacia iniciativas colaterales, que estaban vinculadas

Vanesa Ciolli

41

pero que transformaron el carcter de la asistencia. Uno de los rasgos de la etapa es la recentralizacin de los procesos para la presentacin y aproba-cin de proyectos. En los consorcios de gestin, que decidan la asignacin de los fondos, predomin una lgica que prioriz los acuerdos polticos entre el gobierno nacional y los subnacionales (provincias y municipios).

Asimismo, no se ha podido acceder a informes de monitoreo y/o de evaluacin del impacto del PMO durante esta etapa. Un tcnico del SIEMPRO coment que ms all de ser una instancia obligatoria, el ministerio no ha aportado estos datos.

Como se ha mencionado, la creacin de la Unidad de Vinculacin y el catlogo fueron iniciativas que apuntaron a saldar uno de los pro-blemas ms usuales de los emprendimiento de la economa social, que era la dificultad de contar con canales de comercializacin regulares y amplios, pero no alcanzaron un desarrollo importante y no lograron revertir la problemtica planteada.

Con el fin de dar respuesta a dicha demanda, en el ao 2008 se sancion la Ley 26.355 de Marcas Colectivas21 que facilit los mecanis-mos para la creacin de marcas colectivas a productos y servicios ela-borados en emprendimientos de economa social y los eximi del pago de aranceles. Podan acceder a la identificacin del mismo aquellas cooperativas y/o emprendimientos inscriptos en el Registro Nacional de Efectores de DLyES.

A su vez, se cre un logo (Imagen 1) denominado signo distin-tivo comn bajo la titularidad del Ministerio de Desarrollo Social, para ser agregado a los productos originados en emprendimientos de economa social.

Imagen 1: Signo distintivo comn de la Marca Colectiva*

* Los colores del logo son fondo blanco y dibujo y letras celestes (colores de la bandera nacional).Fuente: Ley 26.355.

21 En el artculo 1 de dicha ley se define a la marca colectiva como todo signo que distingue los productos y/o servicios elaborados o prestados por las formas asociativas destinadas al desarrollo de la economa social (Ley 26.355).


42

El signo distintivo de la marca colectiva comenz a ser difundido y uti-lizado en los envases de los productos realizados por emprendimientos financiados por el PMO. No obstante, no se inscribieron marcas colec-tivas propias.

A su vez, en dicha ley se estableci la realizacin de acuerdos con el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) y el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) con el fin de asistir a los emprendimientos de economas social en programas de calidad de pro-cesos y productos y en las condiciones sociolaborales.

En esta etapa, la modalidad privilegiada de financiamiento pas a ser el sector de los microcrditos y se desincentiv el otorgamiento de subsidios a nuevos emprendimientos bajo las modalidades desarro-lladas en las etapas anteriores. Durante toda la etapa, se expandi la formacin de fondos de microcrdito en diversas localidades del pas y se firmaron convenios con distintas organizaciones que agrupaban poblacin vulnerable.

El ao 2009 estuvo signado por el contexto de la crisis interna-cional, marco en el cual se produjo un cambio de rumbo en las polticas sociales desarrolladas por el Estado nacional. En agosto se lanz el Programa de Ingreso Social con Trabajo conocido como Argentina Trabaja y en octubre, la Asignacin Universal por Hijo. Los nuevos programas provocaron reacomodamientos en la estructura y en las ta-reas del MDS, impactando sobre el PMO.

Al ao siguiente, a travs de la Resolucin 2476/2010 del MDS se adecu el PMO para incorporar las nuevas herramientas operativas. A partir de dicha resolucin, el PMO dej de tener importancia relativa como programa dentro de la estructura del MDS para devenir un rea al amparo del cual se incorporaron diversas iniciativas. De este modo, qued conformado por cuatro programas: El primero, proyectos socio-productivos mantuvo una lnea de trabajo con proyectos de economa social con las caractersticas del diseo inicial del PMO, pero con un presupuesto muy disminuido. El segundo es el Programa de Promo-cin del Microcrdito para el Desarrollo de la Economa Social Padre Carlos Cajade, con las caractersticas de la Ley 26.117, mencionada previamente. Los otros dos Programa de Inversin Social (PRIS) y Programa de Ingreso Social con Trabajo (PRSIT) cambian drsti-camente la conceptualizacin de la economa social y las modalidades de vinculacin entre el Ministerio de Desarrollo Social, los organismos gubernamentales y no gubernamentales, pero tambin las caracters-ticas de las formas asociativas y los vnculos entre los trabajadores que forman parte de una misma cooperativa. A su vez, reconoci como he-rramientas del PMO a la Marca Colectiva y a los Centros Integradores Comunitarios, entre otros.

Vanesa Ciolli

43

La redefinicin del alcance del PMO convirti a una poltica p-blica con normas institucionales y marcos operativos claros en un sm-bolo abarcativo pero sin actividad especfica.

Aun en la residualidad el PMO continu operando bajo otras mo-dalidades en el campo de las polticas sociales. En la entrevista realiza-da en el ao 2013, Daniel Arroyo destac que:

Lo que qued es que hoy a nadie se le ocurre tener un Minis-terio de Desarrollo Social que no tenga una parte productiva. C

Economia Social

Documents

Transcript of Economia Social