EL AUGE DE LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS PLÁSTICOS EN EL …
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Doble Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas Trabajo de Fin de Grado (21067/22747) Curso académico 2020-2021 EL AUGE DE LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS PLÁSTICOS EN EL MARCO DE LA ECONOMÍA CIRCULAR Y DE LA AGENDA 2030 UNA PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR Ignacio Torres Gómez NIA: 193366 Tutor del trabajo: Antonia Agulló Agüero
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Doble Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas
Trabajo de Fin de Grado (21067/22747)
Curso académico 2020-2021
EL AUGE DE LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS
PLÁSTICOS EN EL MARCO DE LA ECONOMÍA
CIRCULAR Y DE LA AGENDA 2030
UNA PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR
Ignacio Torres Gómez
NIA: 193366
Tutor del trabajo:
Antonia Agulló Agüero
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y ORIGINALIDAD
Yo, Ignacio Torres Gómez, certifico que el presente trabajo no ha sido
presentado para la evaluación de ninguna otra asignatura, ya sea en
parte o en la su totalidad. Certifico también que su contenido es original
y que soy el único autor, no incluyendo ningún material anteriormente
publicado o escrito por otras personas salvo en aquellos casos indicados
a lo largo del texto.
Como autor de la memoria original de este Trabajo de Fin de Grado
autorizo a la UPF a depositarla y publicarla en el e-Repositorio:
Repositorio Digital de la UPF, http://repositori.upf.edu, o en cualquier
otra plataforma digital creada por o participada por la Universidad, de
acceso abierto a Internet. Esta autorización tiene carácter indefinido,
gratuito y no exclusivo, es decir, soy libre de publicarla en cualquier
otro lugar.
Ignacio Torres Gómez
Barcelona a 27/05/2021
RESUMEN:
El presente trabajo estudia, desde una perspectiva transversal, los últimos avances en
materia de imposición sobre los plásticos a propósito del análisis de las nuevas normativas
a nivel europeo y estatal que han surgido desde el año 2015 con el Acuerdo de París y el
auge de la economía circular.
Para poder realizar este estudio, se analiza tanto a nivel estatal el Anteproyecto de Ley de
Residuos y suelos contaminados del año 2020 y la estrategia española de economía
circular, como a nivel comunitario la Directiva 2019/904 y la estrategia europea para el
plástico en una economía circular del año 2018. Destaca como lo más relevante el
principio de quien contamina paga y el principio de corrección en la fuente que aseguran
los incentivos jurídicos necesarios para hablar de tributación ambiental genuina, más allá
de los objetivos meramente recaudatorios.
PALABRAS CLAVE: Economía circular, Fiscalidad ambiental, Plásticos de un solo
uso, Medio ambiente, Residuos plásticos, Impuesto especial sobre envases de plástico no
reutilizables, Nuevos recursos propios de la UE, Marco financiero plurianual, Agenda
2030, Finalidad extrafiscal, Reciclaje, Impuesto pigouviano.
ABSTRACT:
This paper studies, from a cross-cutting perspective, the latest developments in the field
of plastics taxation by analysing the new regulations at European and national level that
have arisen since 2015 with the Paris Agreement and the rise of the circular economy.
In order to carry out this study, both the Draft Bill on Waste and Contaminated Land of
2020 and the Spanish circular economy strategy are analysed at the state level, as well as
Directive 2019/904 and the European strategy for plastics in a circular economy of 2018
at the EU level. The most relevant aspects are the polluter pays principle and the principle
of correction at source, which ensure the necessary legal incentives to speak of genuine
environmental taxation, beyond merely tax collection objectives.
KEY WORDS: Circular economy, Environmental taxation, Single-use plastics,
Environment, Plastic waste, Excise duty on non-reusable plastic packaging, New EU own
resources, Multiannual financial framework, Agenda 2030, Extra-fiscal purpose,
Recycling, Pigouvian tax
EL AUGE DE LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS PLÁSTICOS EN EL MARCO DE
LA ECONOMÍA CIRCULAR Y DE LA AGENDA 2030
1. INTRODUCCIÓN Y OBJETO ................................................................................. 2
2. CONSIDERACIONES PRELIMINARES ............................................................... 3
2.1 Finalidad extrafiscal de la imposición medioambiental.......................................... 3
2.2 Jurisprudencia del TC en materia de impuestos medioambientales ....................... 3
2.3 Ámbito internacional .............................................................................................. 6
2.4 Economía circular ................................................................................................... 7
2.4.1 Agenda 2030 .................................................................................................. 10
3. CONTEXTO EUROPEO ........................................................................................ 12
3.1 Estrategia europea para el plástico en una economía circular del año 2018 ......... 12
3.2 Directiva 2019/904 “SUP” .................................................................................... 16
3.3 Nuevos recursos financieros de la UE .................................................................. 19
4. ANÁLISIS DE LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS PLÁSTICOS ............................. 21
4.1 Tributación autonómica sobre los plásticos .......................................................... 22
4.2 Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo ................................................................ 24
4.3 Nuevo APL 2/06/20: Objetivos y transposición de la Directiva UE 2019/904 .... 25
4.3.1 Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables ................... 26
4.3.1.1 Hecho imponible y exenciones ................................................................ 26
4.3.1.2 Sujetos pasivos ........................................................................................ 27
4.3.1.3 Cuantificación del tributo: tipo impositivo y base imponible ................. 28
4.3.1.4 Elementos temporales .............................................................................. 28
4.3.1.5 Obligaciones formales y materiales ......................................................... 29
4.3.2 Calendario escalonado de nuevas regulaciones ............................................. 29
4.3.3 Contraste con la directiva ............................................................................... 30
4.3.4 Análisis del impacto normativo del APL ....................................................... 32
4.3.4.1 Impacto económico.................................................................................. 32
4.3.4.2 Impacto medioambiental ......................................................................... 33
5. CONCLUSIONES .................................................................................................. 34
6. BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 36
6.1 Fuentes normativas ............................................................................................... 36
6.2 Documentos oficiales ............................................................................................ 37
6.3 Fuentes doctrinales ............................................................................................... 38
6.4 Sentencias citadas ................................................................................................. 40
2
1. INTRODUCCIÓN Y OBJETO
El objeto de este TFG es el estudio de la imposición sobre los plásticos no reciclables de
un solo uso. Desde hace algún tiempo en España con el RD 293/2018 sobre reducción del
consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores, y alguna
ley autonómica similar, se ha acentuado la importancia de la sostenibilidad ambiental y
el reciclaje como pilares de actuación para la próxima década. Sin embargo, ha sido con
el nuevo Anteproyecto de Ley presentado el pasado 2 de junio del 2020, en el marco de
la trasposición de la directiva 2019/904, con el que se ha puesto de manifiesto la creciente
importancia de este ámbito en la agenda legislativa española. No en vano, dos de las
cuatro vicepresidencias del ejecutivo se enmarcan en carteras ministeriales enfocadas al
ámbito de la economía circular y la sostenibilidad ambiental, la Vicepresidencia segunda
con la Agenda 2030, hasta la dimisión del exvicepresidente en marzo de 2021, y la
Vicepresidencia cuarta con el Ministerio de Transición Ecológica.
Mi objetivo es analizar el Título V (Reducción del impacto de determinados productos
de plástico en el medio ambiente) y el Título VIII (Impuesto especial sobre los envases
de plástico no reutilizables) del Anteproyecto de Ley, y reflexionar sobre sus
implicaciones, a nivel económico, presupuestario y medioambiental, y su relación con
otras medidas legislativas, como el Real Decreto 293/2018, que van en el mismo sentido.
Este es un fenómeno que no es ajeno al panorama internacional ya que hunde sus raíces
en los 17 objetivos de la ONU sobre desarrollo sostenible adoptados en el 2015, la
llamada “Agenda 2030”, y en el ámbito regulatorio de la Unión en el marco de la directiva
2019/904. A nivel comunitario, también se pone de relieve la importancia que ostenta
este ámbito en los nuevos recursos propios dentro del Marco Financiero Plurianual (MFP)
para los años 2021-2027. Es por ello, por lo que, para comprender el asunto en toda su
complejidad, analizaré la perspectiva internacional en general y la europea en particular.
Una vez comprendida toda la normativa, estudiándola siempre desde una perspectiva
sistemática, el objetivo será desgranar las implicaciones a nivel práctico a distintos niveles
que conllevará su aplicación y su implantación progresiva a lo largo del tiempo. En
definitiva, realizar el tránsito de lo jurídico a lo fáctico en la medida que estas iniciativas
tienen como gran objetivo estimular conductas más respetuosas con el medio ambiente.
3
2. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
2.1 Finalidad extrafiscal de la imposición medioambiental
La principal función de la figura del tributo en las sociedades de derecho es la de financiar
el gasto público, no la represión de conductas consideradas perjudiciales por el legislador.
Sin embargo, algunos tienen como objetivo incidir en las conductas de los sujetos pasivos,
dada la admisibilidad de los tributos con finalidad extrafiscal que se reconoce en el
artículo 2.1. pfo. 2º de le Ley General Tributaria: Los tributos, además de ser medios para
obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán
servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización
de los principios y fines contenidos en la Constitución.
De modo indirecto, las figuras tributarias se convierten en un elemento más, de entre los
existentes en derecho, para reorientar estas conductas hacia posiciones más respetuosas
con el medio ambiente o con la propia salud del sujeto pasivo. En este sentido, cualquier
análisis jurídico en general y fiscalista en particular debe tener en cuenta dicha vertiente
extrafiscal ya que constituye una de las claves de bóveda de nuestro sistema tributario.
Durante los últimos tiempos en nuestro país se ha instalado en el imaginario colectivo la
importancia de prestar mayor respeto al medio ambiente. En gran medida esta mayor
preocupación ha ido acompañada de una mayor celeridad por parte del legislador para
adoptar medidas tributarias que dirijan este cambio de paradigma. El panorama europeo
no solo no es ajeno a esta tendencia, sino que resulta ser a la postre un gran impulsor de
medidas de este tipo. En virtud del artículo 193 del TFUE se permite cierta flexibilidad a
los Estados Miembros para realizar una regulación más estricta aun a costa de alejarse de
la tan ansiada armonización normativa en aras de dar cumplimiento al cuasi sacro
principio de “quien contamina paga”, poniendo así de manifiesto su gran importancia.
2.2 Jurisprudencia del TC en materia de impuestos medioambientales
El punto de partida ha de ser necesariamente la concepción del medio ambiente como un
bien jurídico colectivo en el sentido del artículo 45 de la Constitución Española que
consagra su uso y disfrute común, así como su protección. Pese a tratarse de un principio
rector y no de un genuino derecho fundamental, sigue tratándose de un deber fundamental
de configuración legal con anclaje constitucional y que se dirige a los poderes públicos
sobre los que se predica esta obligación.
4
Una de las construcciones doctrinales que surgen para ilustrar las bondades de los tributos
ambientales, es la teoría del doble dividendo. Según esta idea, los ingresos obtenidos por
estos impuestos ambientales abrirían la puerta a la posibilidad de reducir otros tributos
generando así una mejora del medio ambiente y una eventual disminución de la carga
fiscal del trabajo o el ahorro como contrapartida.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que para que un tributo sea merecedor del adjetivo
de medioambiental, debe reunir en su estructura jurídica las características adecuadas para
constituir un verdadero incentivo para el cambio de conducta buscado mediante la
internalización de los costes. Esta capacidad desincentivadora en ocasiones constituye
únicamente una etapa de transición hasta la completa prohibición de dicha conducta.
Sin embargo, en términos medioambientales, un mínimo de contaminación siempre
subsistirá debido a la actividad humana y es por ello por lo que se busca el equilibrio entre
la protección del medio ambiente y el desarrollo económico. En este sentido, los fines
recaudatorios deben estar alineados con los fines medioambientales para contribuir a los
trabajos de protección y reparación del medio ambiente.
Una de las sentencias paradigmáticas que construyen el corpus jurisprudencial en la
materia, es la STC 37/1987 que resolvía sobre la posible inconstitucionalidad de algunos
preceptos de la Ley de Reforma Agraria del Parlamento de Andalucía. Nos recuerda que
el objetivo principal es la reducción de la conducta en cuestión estableciendo los
incentivos apropiados y no el mero afán recaudatorio. En concreto, al resolver sobre la
constitucionalidad del impuesto sobre tierras infrautilizadas, el TC dispone, detallando
así las condiciones que debe reunir un tributo extrafiscal que:
[…] “a medida que se logra la finalidad perseguida, es decir, la correcta utilización de
las fincas rústicas, disminuye su virtualidad recaudatoria; la intentio legis del tributo
no es crear una nueva fuente de ingresos públicos con fines estrictamente fiscales o
redistributivos, sino disuadir a los titulares de propiedades o de empresas agrícolas del
incumplimiento de las obligaciones inherentes a la función social de la propiedad de
la tierra que la propia Ley define o, dicho en términos positivos, estimular a aquéllos
para que obtengan de sus propiedades los rendimientos económicos y sociales que les
son legalmente exigibles. La segunda consiste, en coherencia con la anterior, en que la
ley exime precisamente del pago del tributo las fincas rústicas o explotaciones agrarias
que se encuentren ya «sometidas a un plan de mejora o intensificación de cultivos, tanto
5
de carácter forzoso como voluntario, aprobado por la Administración Autónoma y en
fase de ejecución”.
Otra de las sentencias paradigmáticas es la STC 289/2000 que resolvía sobre la supuesta
inconstitucionalidad del impuesto “IBIAMA”1 establecido por la Ley del Parlamento de
la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares 12/1991. El motivo de la controversia
trataba su posible coincidencia con el hecho imponible del IBI ya que este tributo gravaba
la titularidad de los elementos patrimoniales afectos a la realización de las actividades
descritas. La argumentación que lleva al TC a declarar la inconstitucionalidad de dicho
tributo, recordándonos la importancia de establecer los medios adecuados para la
consecución del fin perseguido, es la siguiente:
“el IBIAMA, bajo la aparente finalidad protectora del medio ambiente, no arbitra
instrumento alguno que se dirija a la consecución de ese fin, con lo que, a la postre, no
grava la capacidad económica pretendidamente sometida a imposición, como una
forma de contribuir al sostenimiento del gasto público que genera la indebida, o incluso
debida, utilización del medio ambiente (manifestación concreta del principio de «quien
contamina paga»)”. “En consecuencia, no cabe considerar que el referido impuesto
grave efectivamente la actividad contaminante cuando desconoce el impacto ambiental
en que incurren los sujetos llamados a soportarlo, o lo que es lo mismo, la medida
concreta en la que cada uno afecta al medio ambiente (sea persona física o jurídica). Si
lo efectivamente gravado fuese la actividad contaminante se habrían sometido a
imposición todas aquellas instalaciones, cualquiera que fuese la clase de actividad a la
que se hallasen afectas, que de alguna manera pudiesen atentar contra ese medio
ambiente, buscando un efecto disuasorio o estimulante de la realización de conductas
dañinas o protectoras del entorno ecológico en el que se desenvuelve la actividad”. “En
rigor, lo gravado es la mera titularidad de tales bienes inmuebles, incurriendo así en la
prohibición establecida por el art. 6.3 LOFCA, al solaparse con la materia imponible
reservada a las Haciendas Locales con relación al IBI”.
Finalmente, tenemos la STC 179/2006 sobre la Ley de la Asamblea de Extremadura
7/1997 que establecía un tributo bastante similar al del caso anterior y con idénticos
1 impuesto que grava las instalaciones y estructuras destinadas a las actividades de producción, almacenaje,
transformación y transporte de energía eléctrica, de carburantes, de combustibles sólidos, líquidos y
gaseosos, así como las de comunicaciones telefónicas y telemáticas.
6
problemas de solapamiento con el IBI. Lo relevante de esta Sentencia es que nos recuerda
la insuficiencia de la destinación de la recaudación a medidas de carácter medioambiental
para avalar su carácter extrafiscal, aunque pueda ser un elemento más para tener en
cuenta. La argumentación que sigue el TC es la siguiente:
“la conclusión de que el impuesto extremeño sobre instalaciones que inciden en el medio
ambiente se solapa con el impuesto sobre bienes inmuebles no se desvirtúa por el hecho
de que los ingresos que se recauden por dicho impuesto se destinen a la financiación de
medidas y programas de carácter medioambiental. En primer lugar, porque la afectación
del gravamen a la finalidad que se dice perseguida no es más que uno de los varios
indicios -y no precisamente el más importante- a tener en cuenta a la hora de calificar
la verdadera naturaleza del tributo, esto es, de determinar si en el tributo autonómico
prima el carácter contributivo o una finalidad extrafiscal. Y, en segundo lugar, porque
basta la mera lectura de la citada disposición adicional para constatar que no existe la
pretendida afectación a actuaciones concretas tendentes a combatir o reparar el daño
provocado al medio ambiente por quienes son llamados por la norma legal al pago del
tributo, sino una previsión genérica para financiar cualquier medida o programa de
carácter medio ambiental como, por ejemplo, los programas “que estimulen las
reducción, reutilización y reciclaje de residuos” o “de apoyo al transporte público””
Como corolario a lo expuesto, se puede apuntar que, como afirma Álex Ortega Ibáñez,
“es recomendable afectar el gravamen a una finalidad ambiental, considerar en la base
imponible el uso del bien ambiental, y que el tipo impositivo recoja los diversos grados
de contaminación producida. Por último, que la delimitación del sujeto pasivo contemple
la realización de actividad contaminante”2. Finalmente, debemos tener en cuenta que se
puede considerar que el principio de quien contamina paga fundamenta el pago del tributo
ambiental y el principio de capacidad económica determinará en qué proporción.
2.3 Ámbito internacional
Uno de los puntos de partida de la creciente preocupación en este ámbito es, tal y como
apunta Gemma Patón3, la estimación que sitúa entre un 10-13% los artículos de plástico
2 ORTEGA IBÁÑEZ, ÁLEX. “Introducción a la Tributación Ambiental”, Revista el Fisco nº 160, 1 de
febrero de 2010: http://elfisco.com/articulos/revista-no-160-introduccion-a-la-tributacion-ambiental 3 PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Impulso a la estrategia de la economía circular mediante la imposición
sobre plásticos”, Transición energética y ODS, Tirant lo Blanch, Valencia, 2021.
7
que se reciclan debido a que no todos son idóneos para seguir el proceso de reciclado4.
Al ser la mayor parte de los plásticos no biodegradables, acaban encontrando su aposento
en vertederos o en los océanos causando múltiples perjuicios tanto a los ecosistemas
marinos, por culpa de los micro plásticos, como al medio ambiente en general.
En cierta manera, la crisis económica y financiera del año 2008 dejó de lado la prioridad
en la implementación de estas medidas fiscales verdes que las estrategias de economía
circular han vuelto a poner sobre la mesa de debate. Siguiendo esta tendencia, según la
Agencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP), más de 60 países han
aplicado ya medidas impositivas a los plásticos de un solo uso o ha establecido
restricciones para su comercialización5.
La profesora Patón cita como ejemplo ilustrativo el caso de Ecuador y su impuesto
redimible sobre botellas plásticas no retornables del año 20116. Gracias a esta medida, se
ha fomentado el retorno de las botellas debido al incentivo que tiene el consumidor de
recuperar parte del precio del producto.
Gracias a la aportación de instituciones como el Foro Mundial de la Economía circular o
la Fundación Ellen MacArthur, se ha extendido en el imaginario colectivo la conveniencia
de la implementación de medidas, todas ellas muy diversas, pero tendentes al mismo
objetivo común de revertir este modelo de consumo de plásticos de un solo uso tan lesivo
para con el medio ambiente. La principal idea surgida de estos foros es la de ajustar la
agenda climática con la agenda circular para dar cumplimiento a los objetivos del
Acuerdo de París del año 2015. Gracias al cambio en la cadena de valor de las industrias
los criterios de sostenibilidad y el carácter biodegradable de los plásticos empleados,
podrán constituir para las empresas una ventaja competitiva que les incentive a avanzar
en este sentido debido a que la demanda se oriente hacia esas posiciones.
2.4 Economía circular
La economía circular es actualmente lo que se podría denominar como un “concepto
jurídico no identificado” al que únicamente se han realizado meras aproximaciones
4 ORÓN MORATAL, GERMÁN. “La imposición sobre la transmisión de bienes de consumo usados y
economía circular”, Revista técnica Tributaria, nº 126/2019, pp. 37 y ss 5 “Single-Use Plastics: A roadmap for sustainability, United Nations Environment Programme”, 2018 6 PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Fiscalidad ambiental, responsabilidad social y desarrollo sostenible en
América Latina. Propuestas para Perú”, ECB Ediciones S.A.C/THOMSON REUTERS, junio, 2016
8
conceptuales. Esta es una cuestión que el profesor René Javier Santamaría Arinas, ha
intentado resolver desde una perspectiva administrativista7 partiendo de la base de que se
trata de un concepto que circula con cada vez más fuerza en la literatura doctrinal, pero
con escasa definición y precisión a nivel normativo. El principal problema que reviste es
que, según sus palabras, en tal contexto normativo, el significado del concepto hay que
deducirlo de una incesante avalancha de documentos políticos (soft law) que enlazan con
«Europa 2020-una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador»
y, más precisamente, de los que se orientan hacia la eficiencia en el uso de los recursos.
En este sentido, el profesor Santamaría destaca una de las pocas definiciones concretas
que existen elevadas a nivel normativo como es la que se contiene en el artículo 4.d de la
Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático:
“Economía que promueve la eficiencia en el uso de los recursos para alcanzar un alto
nivel de sostenibilidad, mediante el ecodiseño, la prevención y minimización de la
generación de residuos, la reutilización, la reparación, la remanufacturación y el
reciclaje de los materiales y productos, frente a la utilización de materias primas
vírgenes”. También menciona leyes de otras Comunidades Autónomas para su contraste
con la catalana: Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad de Navarra;
Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición
hacia un nuevo modelo energético en Andalucía; Ley 8/2019, de 19 de febrero, de
residuos y suelos contaminados de las Illes Balears; Ley 10/2019, de 22 de febrero, de
cambio climático y transición energética de las Islas Baleares
Este contraste le sirve al autor para determinar que las definiciones contenidas sobre el
concepto de economía circular no son del todo coincidentes, lo que dificulta aún más la
claridad jurídica en la búsqueda de una definición normativa homogénea. Siguiendo la
definición contenida en la ley catalana, la economía circular sería entonces una definición
a contrario frente a lo que la profesora Gemma Patón denomina el “trinomio de la
economía lineal extraer-usar-y-tirar”8 basada en la noción postmoderna de desarrollo
sostenible que bebe directamente de los ODS de la Agenda 2030. El principal rasgo
diferenciador es pues la circularidad frente a la utilización de materias primas vírgenes lo
7 SANTAMARÍA ARINAS, RENÉ JAVIER. “Economía circular: líneas maestras de un concepto jurídico
en construcción”, Revista catalana de derecho ambiental vol. 10 núm. 1 (2019): 1 - 37 8 PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Fiscalidad y economía circular: instrumentos tributarios para la
sostenibilidad ambiental”, Atelier 2020
9
que no solo es más respetuoso con el medio ambiente, sino que al mismo tiempo
constituye una medida para reducir la dependencia de la UE de las importaciones de
materias primas.
Ante este nuevo paradigma se abren dos posiciones que no son necesariamente
antagónicas, pero sí que son representativas en cuanto a la ambición en la implementación
jurídica de este concepto. Por una parte, la posición del Consejo es más conservadora y
está centrada en intervenir en la fase de producción promoviendo mejoras tecnológicas
que reduzcan el impacto negativo del modelo de producción de la economía lineal. Esta
sería la línea de la definición en la ley catalana al abogar por una economía centrada en
el ecodiseño, la prevención en la generación de residuos y el reciclaje de los materiales
frente a la utilización de las llamas materias primeras vírgenes. Sin embargo, otras
instituciones como el Parlamento europeo apuestan decididamente por intervenir en fase
de consumo mediante el gravamen de diferentes conductas.
En el Plan de Acción de la UE para la economía circular se apunta más en la primera
dirección estableciendo en un calendario de acciones medidas como: el ecodiseño; las
evaluaciones medioambientales; el uso de distintivos de calidad ambiental; la
incorporación en los pliegos de contratación pública de cláusulas y requisitos
medioambientales mesurables; medidas contra la obsolescencia programada o la sucesiva
implantación de regímenes de responsabilidad ampliada del productor. Especialmente
interesante es la cuestión del principio de proximidad en la gestión de residuos que
permite imponer restricciones a su transporte chocando con uno de los principios
fundacionales de la Unión, como es el de la libre circulación de mercancías.
En cuanto a la intervención en la fase de consumo, el autor apunta que “la tímida alusión
a la “fiscalidad” entre los “instrumentos económicos” que pueden usarse “para
garantizar que los precios reflejen mejor los costes ambientales de los productos” va
dirigida a los Estados miembros”. Esta idea revela que la estrategia no ha sido demasiado
ambiciosa en este sentido puesto que se traslada la responsabilidad a los estados miembros
en lugar de actuar decididamente estableciendo modificaciones en la directiva del IVA
como la introducción de “tipos reducidos o la exención para los productos reciclados,
así como las actividades de reutilización y reparación”.
Se observa pues, que la idea es la de otorgar más información al consumidor para que
incorpore a su proceso de decisión estos criterios de sostenibilidad para formar una
10
demanda que, tras alcanzar una masa crítica suficiente, sea capaz de reorientar la oferta
hacia estas posiciones más respetuosas con el medio ambiente.
Es sin duda una cuestión compleja, en la que, como hemos visto, no existe un consenso
claro en cuanto a su definición y su implementación futura. Es por ello por lo que el autor
termina por concluir que esta flexibilidad del concepto determina su vocación expansiva
y transversal y sugiere que podría elevarse su consideración a la de principio general del
Derecho Público. Sea como fuere, el signo de los tiempos nos sugiere que el de economía
circular es un concepto, ya sea jurídico o doctrinal, que ha llegado para quedarse tanto en
nuestro ordenamiento jurídico como en los de nuestro entorno.
2.4.1 Agenda 2030
La Agenda 2030 es el nombre por el cual se conoce al conjunto de los 17 objetivos de
desarrollo sostenible fijados por la ONU para el año 2030. El ámbito de la reducción del
uso de los plásticos se enmarca principalmente en el objetivo número 12 relativo a la
producción y consumo responsables. Es también en nuestro país la cartera ministerial que
ocupaba hasta su dimisión9 el exvicepresidente segundo del gobierno, hecho que pone de
manifiesto la creciente importancia de este fenómeno en la agenda política española.
En este sentido, el Gobierno presentó en junio de 2020, al mismo tiempo que el
anteproyecto de ley de residuos y suelos contaminados, la estrategia “España Circular
2030”. En el resumen ejecutivo del plan, se empieza definiendo de la siguiente manera el
problema: “El actual sistema económico está basado en un modelo de crecimiento que
se apoya en la producción de bienes y servicios bajo las pautas de «usar-consumir-
tirar». Este modelo “lineal” conlleva un uso intensivo de recursos naturales y crea una
elevada presión sobre el medio ambiente que está detrás de las manifestaciones más
graves de la crisis ambiental que atravesamos, incluido el cambio climático o la pérdida
de biodiversidad”10. De nuevo observamos como se contrapone el modelo lineal frente
al circular que habrá de ser dominante en el futuro. Este hecho es de suma importancia
puesto que, en documentos anteriores, como en el caso de la estrategia de desarrollo
sostenible para España del año 2007, no aparecen ni una vez los conceptos de economía
circular o la idea de la necesidad de adoptar medidas para reducir el consumo del plástico.
9 Real Decreto 230/2021, de 30 de marzo, por el que se dispone el cese de don Pablo Iglesias Turrión como
Vicepresidente Segundo del Gobierno 10 Documento “España Circular 2030”
11
Esta estrategia parte del alarmante dato que afirma que “nuestro país necesita más de dos
veces y media su superficie para abastecer las necesidades de nuestra economía”. En
términos de residuos, en el año 2016 se produjeron en España en torno a 129 millones de
toneladas, el 5% del total comunitario, con una tasa de reciclado del 37,09%11. Los
objetivos podrían calificarse de ambiciosos y se resumen en los siguientes puntos:
• Reducir en un 30 % el consumo nacional de materiales en relación con el PIB,
tomando como año de referencia el 2010
• Reducir la generación de residuos un 15 % respecto de lo generado en 2010
• Reducir la generación residuos de alimentos en toda cadena alimentaria: 50 % de
reducción per cápita a nivel de hogar y consumo minorista y un 20 % en las cadenas
de producción y suministro a partir del año 2020, contribuyendo así a los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS)
• Incrementar la reutilización y preparación para la reutilización hasta llegar al 10 %
de los residuos municipales generados
• Mejorar un 10 % la eficiencia en el uso del agua
• Reducir la emisión de gases de efecto invernadero por debajo de los 10 millones de
toneladas de CO2 equivalente
En el caso concreto de los plásticos, se establece el “compromiso específico de reciclado
de plástico de hasta 10 millones de toneladas en 2025 en la UE”. En este ámbito, se incide
en la creciente peligrosidad de los micro plásticos en los mares; en la conveniencia del
reciclado de plásticos PET para su utilización como materias primas secundarias y en
seguir apostando por el uso del etiquetado ecológico en los productos.
A nivel fiscal se hace hincapié en la necesidad de acabar con el llamado “turismo de
residuos”, mediante una armonización entre las CC. AA relativa al tratamiento fiscal de
los mismos. En términos comparativos, se pone de manifiesto el déficit de presión fiscal
al medio ambiente en relación con el PIB con la UE, 2,44% en la Unión frente a un 1,86%
en España12, lo que abre la puerta a la aparición de nuevas figuras tributarias con finalidad
extrafiscal, como sería el nuevo impuesto a los plásticos de un solo uso.
11 Eurostat, Serie de datos sobre “Generation of waste-by-waste category, hazardousness and NACE Rev.
2 activity and household” 12 Revisión de la aplicación de la política ambiental. Informe España. Comisión Europea. 2019.
12
3. CONTEXTO EUROPEO
Como todos los juristas saben, el impacto de las directivas y los reglamentos procedentes
de la UE resulta de enorme importancia a la hora de marcar los tempos de la agenda
legislativa española y el caso de los plásticos de un solo uso no constituye una excepción.
El propio artículo 191 del TFUE, ya prevé la protección del medio ambiente como una
de sus políticas principales basándose en los principios de cautela y de acción preventiva,
en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la
fuente misma, y en el principio de quien contamina paga. Sin embargo, la ejecución y
la financiación de estas medidas queda a cargo de los Estados Miembros en virtud del
artículo 192.4. Este se trata sin duda de uno de los puntos ciegos del sistema ya que le
mera enunciación de un principio con falta de respaldo a nivel competencial vacía de
contenido la idea de protección medioambiental que proyecta el TFUE y se termina
imponiendo un grado menor de armonización en favor de las libertades comunitarias.
En este sentido, la UE en los últimos años ha ido orientando su actuación hacia la
búsqueda de políticas más respetuosas con el medio ambiente siguiendo una tendencia de
carácter global que alcanzó su máxima expresión en el acuerdo de París del año 2015. Sin
embargo, para llegar a la medida de la prohibición de los plásticos de un solo uso, como
platos, cubiertos, pajitas y bastoncillos de oídos en 2021, se ha recorrido un largo camino.
Ya a finales del año 2015 la Comisión anunciaba en su Plan de acción de la UE para la
economía circular que se comprometía a “preparar una estrategia en la que se aborden
los retos que plantean los plásticos a lo largo de toda la cadena de valor y teniendo en
cuenta la totalidad de su ciclo de vida”.
Es evidente pues que esta búsqueda de la protección del medio ambiente ha sido siempre
una de las motivaciones de la UE, pero en términos del consumo de plásticos no fue hasta
la presentación del informe “Una estrategia europea para el plástico en una economía
circular” presentado por la Comisión Europea a principios de 2018, cuando se puso
realmente de manifiesto la creciente necesidad por parte de la UE de adoptar medidas
tendentes a eliminar los efectos lesivos del uso masivo del plástico.
3.1 Estrategia europea para el plástico en una economía circular del año 2018
El informe parte del dato que indica que la producción mundial de plástico se ha
multiplicado por veinte desde el decenio de 1960 hasta alcanzar los 322 millones de
13
toneladas en el año 2015. Este gran aumento de la producción va aparejado a la poca
reutilización o reciclado en comparación con otros materiales como el papel, el vidrio o
el metal ya que, en palabras del propio documento, anualmente se generan en Europa
unos 25,8 millones de toneladas de residuos de plástico y menos del 30 % de ellos se
recogen para su reciclado13. El corolario del panorama descrito es que solo el 6% de la
demanda total de plásticos en Europa es de origen reciclado.
Más allá de las bondades medioambientales del mayor reciclado de los plásticos,
considera que también puede ayudar a reducir la dependencia sobre los combustibles
fósiles, tan necesarios para la fase de producción, a la vez que se reducen las emisiones
de CO2. La comparación que realiza el informe resulta muy reveladora, ya que afirma
que el reciclaje de 1 millón de toneladas de plástico sería el equivalente a retirar 1 millón
de coches de la carretera14, con todo lo que ello implica a nivel de emisiones atmosféricas.
Seguidamente, se pasa a abordar el problema de los micro plásticos, entendidos como
“diminutos fragmentos de plástico de menos de 5 mm, se acumulan en el mar, donde su
pequeño tamaño facilita que la fauna marina los ingiera fácilmente; además, pueden
entrar en la cadena alimentaria”, tan común en las mesas de debate de los últimos años,
para poner de manifiesto que cada año entre un 1,5% y un 4% de la producción mundial
acaba en los océanos15, llegando a representar el 80% de la basura marina. De nuevo, la
comparativa resulta muy clarificadora ya que 500.000 toneladas de plásticos en los
océanos equivalen a 66.000 camiones de la basura. En la UE este impacto se cifra entre
150.000 y 500.000 toneladas16 y es debido mayormente al aumento de consumo de los
plásticos del tipo desechable. Se apunta como solución a que el auge de los plásticos de
composición biodegradable puede ser una oportunidad para atajar el problema.
Tras analizar estas cuestiones, el informe se plantea su visión de la economía del plástico
de la siguiente manera: Un sector del plástico inteligente, innovador y sostenible en el
que el diseño y la producción respeten plenamente las necesidades de reutilización,
reparación y reciclado, se genere crecimiento y empleo en Europa y se contribuya a
reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y la dependencia de los
combustibles fósiles importados. Esto se traduce en tres compromisos a cumplir en el año
13 Fuente: “Plastics Europe” 14 Véase presse.ademe.fr/wp-content/uploads/2017/05/FEDEREC_ACV-du-Recyclage-en-France-VF.pdf 15 Jambeck et al., “Plastic waste inputs from land into the ocean”, Science, febrero 2015 16 Study to support the development of measures to combat a range of marine litter sources, enero 2016.
14
2030 ya que todos los envases de plástico deberán ser reutilizables; más de la mitad de
los residuos plásticos deberán ser reciclados y la capacidad de selección y reciclado
deberá cuadriplicarse con respecto a los niveles de 2015.
En cuanto a la sociedad europea, el documento plantea que, en Europa, los ciudadanos,
los Gobiernos y la industria deberán apoyar patrones de producción y consumo más
sostenibles y seguros para los plásticos. Esto ofrecerá un terreno fértil a la innovación y
el emprendimiento social, creando muchas oportunidades para todos los europeos. Esto
implica una desvinculación de la generación de residuos con el crecimiento económico
mediante la concienciación y la estimulación mediante incentivos de los consumidores.
Otra de las claves de actuación pasa por la mejora del diseño de los envases plásticos, no
en vano representan un 60% de los residuos plásticos posteriores al consumo17, ya que
estas mejoras podrían reducir hasta la mitad su coste de reciclado18. En este sentido,
resultan de especial relevancia los incentivos a los diseños más sostenibles y las nuevas
disposiciones de la responsabilidad ampliada del productor sobre lo que afirman que “si
están bien diseñados y se aplican en toda Europa, podrían ayudar a mejorar la eficacia
del proceso de reciclado, fomentar un diseño que facilite el reciclado, reducir los
residuos y la basura y promover un mayor diálogo entre productores, autoridades locales
y empresas de reciclado”. Junto a estas medidas, el apoyo de la contratación pública y
del etiquetado ecológicos juegan también un papel clave para conseguir estos diseños más
sostenibles para alcanzar un ahorro de entre 77 y 120 euros por cada tonelada recogida19.
En clave industrial, el documento considera que es imprescindible una mayor integración
de las actividades de reciclado en la cadena de valor, mediante la elaboración de normas
de calidad. De esta forma se eliminarían los recelos de los fabricantes de productos para
la satisfacción de sus necesidades y la adecuación a los usos previstos. Resulta
paradigmático en este sentido el uso de plásticos reciclados que estén en contacto con
alimentos y que puede constituir un riesgo potencial. Sin embargo, consideran que, si se
realizan las inversiones necesarias, entre 8.400 y 16.600 millones de euros20, los
problemas de calidad y cantidad pueden ser solventados.
17 Fuente: Plastics Europe 18 Ellen MacArthur Foundation, “The New Plastics Economy: Catalysing action”, enero 2017 19 Ellen MacArthur Foundation (2015) 20 Deloitte, “Increased EU Plastics Recycling Targets: Environmental, Economic and Social Impact
Assessment”, 2015
15
El último punto que se considera como freno, es la insuficiencia de los volúmenes y la
calidad de la recogida selectiva y la clasificación. Esta mejora de la clasificación resulta
esencial para evitar la introducción de elementos contaminantes en la cadena de reciclado
y mantener un elevado sistema de seguridad. Se señalan los sistemas de responsabilidad
ampliada del productor como medio ideal para obtener los recursos financieros
necesarios. El informe afirma que reducir la fragmentación y las disparidades en los
sistemas de recogida y clasificación podría mejorar considerablemente la rentabilidad
del reciclado de plásticos, con un ahorro de unos 100 EUR por tonelada recogida21
En cuanto al uso de los plásticos biodegradables, se pone el foco en la necesidad de
establecer un marco normativo claro y homogéneo en cuanto al etiquetado puesto que las
condiciones específicas para la degradación no siempre son fáciles de encontrar en el
medio natural, especialmente en ecosistemas marinos. En términos del documento, si se
mezclan plásticos compostables y plásticos convencionales en el proceso de reciclado,
ello puede afectar a la calidad de los materiales reciclados. Todo esto implica que los
consumidores no han de asociar el adjetivo biodegradable a una panacea que elimine la
responsabilidad en la reducción de residuos debido a la disparidad existente.
Tras todas estas cuestiones, subyace la idea de la innovación como factor vertebrador del
futuro del plástico y que deberá pivotar, para lograr la confianza de los inversores, sobre
la marca de agua digital, la logística inversa, las materias primas alternativas y la recogida
selectiva. Se realiza una tímida aproximación a los incentivos tributarios cuando se afirma
que la internalización de los costes medioambientales del depósito en vertederos y la
incineración mediante tasas o impuestos altos o que aumenten gradualmente podría
incrementar la rentabilidad del reciclado de plásticos.
Finalmente, el documento llama a hacer de la necesidad virtud puesto que afirma que más
del 85 % de los residuos de plástico exportados actualmente se envían a China22,
situación que va a cambiar pronto tras la decisión de este país de prohibir la importación
de determinados tipos de residuos de plástico, lo que ofrece oportunidades para las
empresas de reciclado de la UE. Teniendo en cuenta que la UE ya registra la mayor tasa
de reciclado mundial, se sitúa en una posición favorable para encabezar las tendencias y
21 Ellen Macarthur Foundation, “The New Plastics Economy: Catalysing action”, enero 2017 22 Global Waste Management Outlook 2015
16
garantizar que los residuos enviados al extranjero para el reciclado sean transformados en
condiciones análogas a las que normativiza la Unión.
3.2 Directiva 2019/904 “SUP”
La Directiva 2019/904, conocida por el acrónimo en inglés “SUP” de “single use
plastics”, fue publicada el 12 de junio de 2019 en el Diario Oficial de la Unión Europea.
La base jurídica hunde sus raíces en el artículo 192 del TFUE relativo a la protección del
medio ambiente que faculta a los Estados para adoptar medidas más exigentes. El objetivo
de esta directiva no es otra que la reducción y la prevención de los residuos plásticos,
especialmente los que forman la basura marina. En su artículo primero, se definen los
objetivos de la siguiente manera: prevenir y reducir el impacto de determinados
productos de plástico en el medio ambiente, en particular el medio acuático, y en la salud
humana, así como fomentar la transición a una economía circular con modelos
empresariales, productos y materiales innovadores y sostenibles, contribuyendo así
también al funcionamiento eficiente del mercado interior. El plazo general para su
transposición finaliza el 3 de julio del año 2021 sin perjuicio de lo que establece el artículo
17.1 en relación con determinadas medidas.
El ámbito de aplicación se delimita de forma amplia en el artículo 2 ya que afecta a los
productos de plástico de un solo uso enumerados en el anexo, a los productos fabricados
con plástico oxodegradable y a los artes de pesca que contienen plástico. Se puede
observar la impronta del carácter circular de esta regulación cuando en el artículo 3.d se
define al plástico de un solo uso como aquel producto fabricado total o parcialmente con
plástico y que no ha sido concebido, diseñado o introducido en el mercado para
completar, dentro de su período de vida, múltiples circuitos o rotaciones mediante su
devolución a un productor para ser rellenado o reutilizado con el mismo fin para el que
fue concebido. Esta definición puede resultar en ocasiones poco omnicomprensiva y es
por ello por lo que en el caso de los recipientes para alimentos se establecen las siguientes
condiciones en el anexo: están destinados al consumo inmediato, in situ o para llevar;
normalmente se consumen en el propio recipiente, y están listos para el consumo sin
ninguna otra preparación posterior, como cocinar, hervir o calentar. Para evitar
conflictos de interpretación, el artículo 2.2 establece que se trata de una lex specialis
respecto a la Directiva 94/62/CE, relativa a envases y residuos de envases, y a la Directiva
2008/98/CE, o directiva marco de residuos.
17
El anexo al que hace referencia el artículo 2, consta de varios apartados, de la “A” a la
“G”, a los cuales corresponde una regulación diferente, destacando las siguientes:
- El grupo A incluye los vasos para bebidas y los recipientes listos para el consumo. La
falta de alternativas adecuadas en esta categoría determina que en este caso solo se
impone a los Estados la adopción de cara al 2026 de medidas adecuadas para lograr
una reducción cuantitativa del consumo en comparación con 2022. Entre las
posibilidades se menciona la imposición de restricciones a la comercialización
siempre que sean proporcionadas y no discriminatorias.
- El grupo B incluye entre sus productos a los platos, cubiertos, pajitas para bebidas,
envases de poliestireno para alimentos y los fabricados con plástico oxodegradable.
A partir del 3 de julio del 2021 se prohíbe la introducción en el mercado de todos
estos productos.
- El grupo C incluye los recipientes de plástico para bebidas de hasta tres litros de
capacidad, con sus tapas y tapones, pero con la exclusión de los destinados a fines
médicos especiales. A partir del 3 de julio de 2024 estos tapones deberán permanecer
unidos al recipiente durante la fase de utilización para evitar que terminen en las
playas de la Unión.
- El grupo F incluye las botellas de plástico parta bebidas de hasta tres litros de
capacidad, con sus tapas y tapones, pero con la exclusión de los destinados a fines
médicos especiales. Se establecen una serie de requisitos de composición reciclada de
los productos de este grupo ya que, a partir del 2025, deberá ser de un 25% para las
botellas PET23, y a partir del 2030 de un 30% en relación con todas las introducidas
en el territorio de aplicación. También se establece un objetivo de recogida separada
de los residuos para su reciclaje con el objetivo de llegar en el año 2025 a un mínimo
del 77% del peso de los productos comercializados y en el año 2029 a un 90%24. La
única excepción a esta obligación de recogida separada se establece en el artículo 10.3
a) de la Directiva 2008/98/CE para cuando la recogida conjunta de determinados
tipos de residuos no afecte a su aptitud para ser objeto de preparación para la
reutilización, de reciclado o de otras operaciones de valorización de conformidad
con el artículo 4, y su resultado tras dichas operaciones [sea] de una calidad
comparable a la alcanzada mediante la recogida separada.
23 Tereftalato de polietileno como principal componente. 24 Incrementando de facto los objetivos previstos en la Directiva de envases y residuos de envases
18
- El grupo D incluye vasos para bebidas, compresas, tampones, toallitas húmedas y
productos del tabaco con filtros. En estos casos se establecen a partir del 3 de julio de
2021, como fecha fija, unos requisitos de marcado que permitan al consumidor tener
información sobre la gestión de residuos y sobre el impacto medioambiental.
- El grupo E se divide en 3 secciones distintas El artículo 8 de la Directiva establece,
en virtud del principio de quien contamina paga, la introducción de sistemas de
responsabilidad ampliada del productor, estableciendo como límite para la entrada en
vigor el 31 de diciembre de 202425:
o La sección I abarca los recipientes para alimentos listos para el consumo, los
envases y envoltorios que contienen alimentos destinados a consumo
inmediato en el propio envase, los recipientes de bebidas de hasta tres litros
de capacidad, los vasos para bebidas y las bolsas de plástico ligeras. Los
productores deberán sufragar los costes de las medidas de concienciación que
prevé el artículo 10; los costes de la recogida de residuos de los productos
desechados en los sistemas públicos de recogida y los costes de limpieza,
transporte y tratamiento de los vertidos de basura dispersa.
o Las secciones II y III, incluyen las toallitas húmedas, los globos y los
productos de tabaco con filtros de plástico. Deberán sufragar al menos los
costes de las medidas de concienciación del artículo 10; los costes de limpieza,
transporte y tratamiento de los vertidos de basura dispersa y los costes de
recogida de datos e información de la Directiva Marco de residuos. Para el
caso de los productos de tabaco con filtro de la sección III también deberán
asumir los costes de la recogida de residuos de los productos desechados en
los sistemas públicos de recogida. No se establece la obligación de
implementación de sistemas de recogida separada (considerando 22).
Finalmente, el artículo 14 sobre el régimen sancionador dispone que los Estados
miembros establecerán el régimen de sanciones aplicables a cualquier infracción de las
disposiciones nacionales adoptadas al amparo de la presente directiva y adoptarán todas
las medidas necesarias para garantizar su ejecución. Tales sanciones serán efectivas,
proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros, a más tardar el 3 de julio del 2021,
25 con la excepción de las disposiciones relativas a los productores de tabaco con filtro que serán exigibles
como máximo a partir del 5 de enero de 2022.
19
comunicarán a la Comisión el régimen establecido y las medidas adoptadas, y le
notificarán toda modificación posterior.
3.3 Nuevos recursos financieros de la UE
Antes de abordar el análisis, debemos tener en cuenta cómo funciona el sistema de
recursos propios de financiación de la Unión Europea26, distinguiendo entre los
tradicionales, los basados en el IVA, los basados en la RNB y por último los de nuevo
cuño basados en el plástico que serán explicados en detalle. También hay que tener en
cuenta el saldo prorrogado de años anteriores y otro tipo de ingresos como los tributos
con que se grava el sueldo de los funcionarios de la Unión, las contribuciones a
determinados programas de la Unión por parte de terceros países y las multas impuestas
a las empresas cuando se constata que han incumplido la normativa en materia de
competencia u otras normas oscilando entre el 2% y el 8% del total de los ingresos.
Cuando hablamos de los tradicionales nos referimos a los derechos de aduanas, los
derechos agrícolas y las cotizaciones del azúcar que se vienen recaudando a nivel
comunitario desde la década de 1970 y representan aproximadamente el 10% de los
ingresos27. En cuanto a los del IVA, suponen la cesión de un porcentaje de la recaudación
de los Estados desde que se produjo la armonización en el año 1979 y representan también
de forma aproximada otro 10%. El caso de la cesión de un porcentaje uniforme de la
Renta Nacional Bruta (RNB), fijado de forma anual en el procedimiento presupuestario,
es peculiar ya que en principio se trataba de un recurso residual pero que en la práctica
representa el 70% de los ingresos, habiéndose triplicado desde finales de los años 90.
Finalmente, tenemos el nuevo recurso propio basado en el peso de los residuos de plástico
no reciclados los ingresos previstos se estiman en un 4% sobre el total.
En este sentido, desde el año 2018, en las propuestas de marco financiero plurianual, se
especulaba con la posibilidad de incluir un nuevo catálogo de recursos propios vinculados
sobre todo a las políticas medioambientales con el ejemplo paradigmático de una
contribución nacional en función de los envases de plástico no reciclados. Las
consecuencias económicas derivadas del COVID-1928 han acentuado esta tendencia de
cara al nuevo MFP para el período de 2021-2027, alcanzando 1,074 billones de euros para
26 Ficha Temática sobre los ingresos de la UE: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/27/los-
ingresos-de-la-union-europea 27 Cuentas anuales consolidadas de la UE del año 2019 28 La propia Comisión cifraba la contracción económica del PIB de la UE en un 7,4% para el 2020
20
dicho periodo, y para el plan de recuperación puesto que la alternativa a la ampliación del
catálogo de recursos propios era un aumento de las contribuciones directas de los estados
en base a la RNB en un momento tan delicado. La movilización de recursos de la UE ha
sido muy ambiciosa, fijando la fecha máxima de reembolso de los pasivos para el 31 de
diciembre del año 2058, y a la vez debiendo buscar el equilibrio financiero para garantizar
las actividades futuras de la Unión. No en vano, se debe recordar que la cantidad total de
recursos propios asignados a la Unión para financiar créditos de pago anuales no debe
exceder del 1,40 % de la suma de todas las RNB de los Estados miembros29 y ello motivó
la ampliación excepcional de este límite en 0,6 puntos en virtud del artículo 6 de la
Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la UE de 24/09/2020.
En las conclusiones de la reunión extraordinaria del Consejo Europeo de los días 17 a 21
de julio de 2020 ya se estableció que esta reforma ha de incluir una cesta de nuevos
recursos propios que debe incorporarse al presupuesto de la Unión a partir del 1 de
enero de 2021; destaca que la contribución de los plásticos solo representa un primer
paso parcial hacia el cumplimiento de esta expectativa del Parlamento. Para el futuro
se plantean nuevas opciones como “el 20 % de los ingresos procedentes del régimen de
comercio de derechos de emisión; y una proporción de la nueva base imponible
consolidada común del impuesto sobre sociedades, que se introduciría gradualmente una
vez adoptada la legislación necesaria”30. Además, para el trienio 2023-2026 se esperan
sendas contribuciones con impuestos a los servicios digitales y transacciones financieras.
Finalmente, en la Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la UE de
14 de diciembre de 2020, ya se detalla la cuantificación de este nuevo recurso propio de
la siguiente manera: el obtenido de aplicar un tipo uniforme de referencia al peso de los
residuos de envases de plástico generados en cada Estado miembro que no se reciclen.
El tipo uniforme de referencia será de 0,80 EUR por kilogramo. En relación con el peso
de los residuos no reciclados se establece que será calculado como la diferencia entre el
peso de los residuos de envases de plástico generados en un Estado miembro en un año
determinado y el peso de los residuos de envases de plástico reciclados ese año,
determinado con arreglo a la Directiva 94/62/CE.
29 Decisión 2020/2053 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 sobre el sistema de recursos propios UE
30 Documento oficioso de los servicios de la Comisión sobre recursos propios y nuevas fuentes potenciales
de ingresos de 25 de junio de 2019: entre los tres se estima una media de recaudación de 22.000 millones
de euros para el período del MFP 2021-2027, representando el 12% de los ingresos previstos de la UE.
21
4. ANÁLISIS DE LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS PLÁSTICOS
A la hora de abordar el fenómeno de la imposición sobre los plásticos, uno debe siempre
atender al heterogéneo conglomerado de medidas existente y de muy distinta índole,
aunque orientadas hacia un mismo fin, a saber, la paulatina reducción de un consumo
considerado como perjudicial. Este tipo de análisis siempre pivota sobre la idea originaria
de “desacoplar el desarrollo económico global del consumo finito de recursos”31. Ahora
bien, es cierto que la necesidad actual de generar nuevos ingresos públicos para paliar los
efectos económicos de la pandemia hace de España, donde en el año 2020 solo el 7,9%
de los ingresos fiscales provenían de impuestos medioambientales32, un campo de pruebas
excelente para avanzar en este sentido. La profesora Gemma Patón realiza una distinción
entre los tributos por generación, los restaurativos y los pedagógicos.
Los tributos por generación vendrían a englobar los que se conoce como tasas que
principalmente aparecen cuando existe una utilización privativa o aprovechamiento
especial del dominio público. La idea es que el importe de dicha tasa está directamente
ligada al coste del servicio, con la llamada tasa de basuras como ejemplo paradigmático.
De momento, la puesta en marcha de las propuestas tendentes a la introducción de factores
medioambientales en la cuantificación de este tipo de tasas resulta meramente anecdótica.
En relación con los tributos restaurativos, hemos de tener en cuenta que el éxito final de
cualquier tributo de este cariz sería la mínima recaudación puesto que ello significaría
que no se realiza el hecho imponible y que el objetivo ha sido alcanzado. Dentro de este
grupo se encuentran los impuestos sobre estancias turísticas, de gran popularidad en
Europa, aunque en España solo existentes en Cataluña y Baleares, como manifestaciones
indirectas de riqueza y que generan impactos medioambientales, en términos de limpieza,
transporte público o seguridad ciudadana, que deben ser internalizados por los usuarios.
En este sentido, cabe recordar que “la afectación de la recaudación de un tributo a fines
ambientales no lo convierte en un impuesto ambiental, sino que la estructura jurídica del
tributo debe contener los elementos esenciales de magnitudes que produzcan un impacto
ambiental que se deba a una conducta del contribuyente que se desea modificar”33.
31 PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Impulso a la estrategia de la economía circular mediante la imposición
sobre los plásticos”, Tirant lo Blanch, Valencia, 2021 32 INe, Nota de prensa, 13 de noviembre de 2020: cma_2019_ia (ine.es) 33 PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Fiscalidad y economía circular: instrumentos tributarios para la
sostenibilidad ambiental”, Atelier 2020
22
Finalmente, los tributos pedagógicos o “pigouvianos” serían aquellos que mejor reflejan
los principios de prevención y de reducción de contaminación en la fuente. De lo que se
trata es de construir incentivos fiscales para orientar el consumo hacia posiciones más
responsables y observar una caída paulatina de la recaudación somo síntoma de éxito.
En honor al análisis exhaustivo, se debe tener en cuenta que juntamente con este tipo de
tributos, existen otros mecanismos fiscales que podrían ser tanto o más efectivos. Entre
ellos destacan la deducción por I+D, la recuperación de la deducción por inversiones
medioambientales, las exenciones o tipos reducidos de IVA en función de criterios
medioambientales como la reutilización de productos o incluso la discriminación
impositiva en la transmisión de bienes de consumo usados.
Bajando al terreno de la imposición sobre los plásticos, hay que tener siempre presente el
principio de acción en la fuente del artículo 191.2 del TFUE. En este sentido, el tributo
proyectado para España obedece al estilo pigouviano y responde a una tendencia de más
de 60 países en todo el mundo, según la UNEP, que han adoptado instrumentos
económicos mediante exacciones o mediante instrumentos regulatorios tendentes a la
prohibición de la comercialización de determinados tipos de productos.
4.1 Tributación autonómica sobre los plásticos
Es por todos sabido que el terreno de la imposición medioambiental autonómica está
sembrado de multitud de figuras tributarias muy heterogéneas que han ido surgiendo a lo
largo de los años en virtud del principio de autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas. Esta idea viene consagrada en los artículos 133, 156 y 157 de la CE además
de la Ley Orgánica 8/1980, con la posibilidad de establecer y exigir tributos como
máximo exponente de esta facultad. En este sentido, la aprobación del canon del agua en
1981 en Cataluña supuso el inicio de la implantación de los impuestos autonómicos en
general y medioambientales en particular que abarcan todo tipo de hechos imponibles.
De entre los hechos imponibles existentes en esta materia, destacan el consumo y vertido
de agua, la emisión de gases a la atmósfera producidas por la industria o la aviación
comercial, el depósito, almacenamiento o eliminación de residuos, los grandes
establecimientos comerciales o las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de
tracción mecánica. El factor común a todos ellos es la voluntad de protección
medioambiental que se vertebra en torno a sus diversas vertientes.
23
La evolución en materia de los plásticos ha sido compleja ya que, como nos recuerda José
María Cobos, “la primera que planteó esta posibilidad fue Cataluña en el año 2008, pero,
finalmente se impuso la opción de un acuerdo voluntario por el que se asumían
determinados objetivos de reducción, aunque concediendo libertad a las empresas
adheridas respecto a las medidas concretas para alcanzar tales objetivos. La primera
Comunidad Autónoma que introdujo de forma efectiva este tributo fue Andalucía en
2010. En el mismo año, Cantabria siguió la estela de Andalucía, pero la vida de este
tributo fue efímera, dado que fue derogado en 2011. Finalmente, el Principado de
Asturias inició un proyecto legislativo para introducir este tributo, pero fue
posteriormente retirado”34. En este sentido, el ejemplo andaluz se antoja paradigmático
para la comprensión de este fenómeno tan complejo dada la escasa duración de la que
gozó su impuesto homólogo cántabro.
En el mes de mayo de 2011 se puso en marcha, a través de la Ley 11/2010 de 3 de
diciembre de la Junta de Andalucía, la experiencia piloto en España de la imposición a
las bolsas de plástico de un solo uso en la Comunidad Autónoma andaluza. Desde un
primer momento, este impuesto de liquidación trimestral estaba pensado para su
aplicación genérica dentro del ambicioso Plan nacional de integración de residuos
diseñado por Izquierda Unida35 aunque con algunas pequeñas diferencias en el tipo
impositivo. Sin embargo, no debemos olvidar que, pese a los objetivos extrafiscales, el
motivo subyacente para la aprobación de estas medidas precoces en el panorama
español36 fue la reducción del déficit público que en aquel momento era galopante. Las
bolsas biodegradables quedaban exentas en la presentación de la liquidación trimestral,
pero debiéndose hacer constar en un informe anual sobre el total de bolsas utilizadas.
El principal error reconocido fue la falta de acompañamiento de la medida tributaria con
fórmulas pedagógicas que reforzaran los esfuerzos para lograr la reducción del consumo.
Esta falta de eficacia medioambiental fue lo que llevó al Informe de la Comisión de
expertos para la Reforma del sistema tributario español del año 2014 a desaconsejar su
implementación en todo el territorio nacional. En este sentido, Rodolfo Soler afirma en
un artículo que “mientras que en los restantes impuestos que gravan las agresiones al
34 COBOS GÓMEZ, JOSÉ MARÍA. “El impuesto sobre envases de plástico no reutilizables y otras
medidas fiscales en el Anteproyecto de Ley de residuos”, Revista Crónica Tributaria número 178/2021 35 Proposición de ley de fiscalidad medioambiental de julio de 2009, elaborada por Izquierda Unida,
Comisiones Obreras, WWF España, Greenpeace y Ecologistas en Acción. Capítulo III, pg. 28 36 Aunque no en el panorama europeo ya que en Irlanda este tipo de bolsas estaban gravadas desde 2002
24
medio ambiente, son los mayoristas los encargados de su recaudación, en este caso se
ha optado por desplazar la obligación tributaria hacia los pequeños comerciantes, lo que
supone una carga compleja para muchos de ellos, que se ven obligados a cumplir un
papel en la estructura recaudatoria de este impuesto que se le niega en todos los
demás”37. El problema se manifiesta en mayor grado en pequeñas tiendas sujetas al
régimen del recargo de equivalencia o que tributan por módulos ya que gozan de una
estructura poco adecuada para cargar sobre sus espaldas el papel de la recaudación.
Finalmente, en cuanto al tipo impositivo, ha sido cambiante ya que tras los 5 céntimos
por bolsa del año 2011 pasó a 10 céntimos en el año 2012, en el que llegó a recaudar
735.016 euros38, y desde el año 2019 ha vuelto a los 5 céntimos originales39.
4.2 Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo
El RDL 293/2018 nació con el objetivo de transponer la Directiva 2015/720 que
modificaba la directiva de envases y residuos de envases en relación con las bolsas de
plástico ligeras. La Directiva define las bolsas de plástico ligeras como aquellas con un
espesor inferior a 50 micras ya que se reutilizan menos que las gruesas. Sin embargo, la
regulación permite la exclusión de las bolsas de plástico muy ligeras, espesor inferior a
15 micras, que son necesarias por razones de higiene o suministradas como envase
primario para alimentos a granel cuando su uso contribuye a prevenir el desperdicio de
alimento.
El RDL ha ido más allá de las restricciones previstas ya que, a diferencia de la directiva,
tiene directamente como objetivo la reducción del consumo de las bolsas de plástico. El
artículo 1.4 de la Directiva preveía la posibilidad de lograr los objetivos mediante
acuerdos entre las autoridades competentes y los sectores económicos interesados pero
un análisis rápido del RDL ya nos indica un mayor carácter coercitivo remitiendo en el
artículo 10 al régimen sancionador de la Ley 2/2011, de residuos y suelos contaminados.
Las medidas previstas en el Real Decreto se estructuran en 3 fases temporales de entrada
en vigor de forma que los objetivos se vayan alcanzando paulatinamente.
37 SOLER BELDA, RAMÓN RODOLFO. “Un nuevo impuesto ecológico: el impuesto autonómico sobre
las bolsas de plástico.”, Revista Quincena Fiscal num.12/2012, Editorial Aranzadi, S.A.U. 38 Informe de la Comisión de expertos para la Reforma del sistema tributario español, febrero 2014, p. 348. 39 Disposición final cuarta de la Ley 3/2019, de 22 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma
de Andalucía para el año 2019
25
En primer lugar, a partir del 1 de julio de 2018 se prohibió la entrega gratuita a los
consumidores de bolsas de plástico con excepción de las muy ligeras y las de espesor
superior a 50 micras con el mínimo de un 70% reciclado. En principio quedan excluidos
los sobres de plástico para las ventas a distancia. Así mismo, los comerciantes deberán
informar a los consumidores de los precios establecidos. La catedrática Blanca Lozano
Cutanda ya cuestionó la idoneidad de esta medida40 cuando afirmó que “tal vez hubiera
sido preferible arbitrar este cobro mediante una figura tributaria y no como un recargo
al consumidor. De esta forma, se permitiría que el importe recaudado beneficiara al
conjunto de la colectividad, a la vez que podría, a su vez, revertir en la mejora del medio
ambiente”. En el anexo I se establece un precio orientativo de las bolsas según el espesor
que va de los 5 a los 15 céntimos de euro.
El siguiente escalón en las restricciones se estableció a partir del 1 de enero de 2020 con
la prohibición de entrega de bolsas de plástico fragmentables41 y el requisito de un 50%
de plástico reciclado para las bolsas de espesor igual o superior a 50 micras. Este es un
claro ejemplo del mayor carácter restrictivo del RDL en tanto en cuanto la Directiva solo
hablaba de la presentación de un informe al Parlamento Europeo para estudiar su impacto.
Finalmente, se estableció a partir del 1 de enero de 2021 la prohibición de entrega, gratuita
o no, de bolsas de plástico ligeras o muy ligeras excepto si son de plástico compostable.
En este caso, España se suma a países como Francia y Países Bajos en esta medida que
tampoco era exigida por la Directiva en su nuevo artículo 4.1 bis cuando establecía
restricciones a la comercialización como excepción a lo dispuesto en el artículo 18,
siempre que estas restricciones sean proporcionadas y no discriminatorias. Se observa
que este objetivo está más en consonancia con la estrategia europea para los plásticos
de una economía circular del año 2018 y su objetivo de llegar a un 100% de bolsas de
plástico reciclables en el año 2030.
4.3 Nuevo APL 2/06/20: Objetivos y transposición de la Directiva UE 2019/904
En junio del año 2020, en respuesta a la Directiva UE 2019/904 y al objetivo número 12
de la Agenda 2030, el Consejo de Ministros aprobó, juntamente con la Estrategia
40 LOZANO CUTANDA, BLANCA Y POVEDA, PEDRO. “Comentario sobre el Real Decreto 293/2018
sobre reducción del consumo de bolsas de plástico”, 20 de junio de 2018, Actualidad Jurídica Ambiental,
n. 80. 41 las fabricadas con materiales plásticos que incluyen aditivos que catalizan la fragmentación del material
plástico en micro fragmentos. El principal problema es el adjetivo de biodegradables que las acompaña
pero que puede no reflejar correctamente la realidad en términos de contaminación.
26
Española de Economía Circular, el Anteproyecto de Ley de Residuos y suelos
contaminados. En este sentido, el título VIII del APL propone un nuevo impuesto especial
sobre los envases de plástico no reutilizables con una entrada en vigor prevista para el 1
de julio de 2021. El día 18 de mayo de 2021 el Gobierno remitió a las Cortes la versión
final para su aprobación mediante el “proyecto de Ley de Residuos y Suelos
Contaminados para impulsar una economía circular y baja en carbono”.
En este caso estamos ante una genuina figura tributaria y, como siempre, surge la obligada
comparativa con los acuerdos voluntarios que no es baladí. En este sentido, José María
Cobos nos recuerda que, “mientras que el precio cobrado por la entrega de la bolsa de
plástico, en el caso de los acuerdos voluntarios, generalmente supone un beneficio para
el empresario, los impuestos extrafiscales generan ingresos públicos que, incluso en el
caso de que el tributo no se encuentre afecto, pueden servir para financiar campañas de
concienciación. Por el contrario, los acuerdos voluntarios presentan la ventaja de que
facilitan la aceptación de la obligación por parte del sector empresarial”42. Es por ello
por lo que, en este caso, se ha considerado el impuesto como la medida más idónea.
4.3.1 Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables
En palabras de Gemma Patón, “la estructura jurídica del impuesto es técnicamente la
misma que un impuesto de naturaleza especial que recae sobre la puesta a consumo de
determinados productos manifestando una preferencia por la actuación en origen de la
fuente del impacto ambiental y desde esta perspectiva alineado con la incentivación de
modelos de producción y consumo sostenibles, que preconizan los postulados de
economía circular. Y ello, frente a la actuación en destino, como puede ser la imposición
sobre bolsas plásticas que sujetan su eficacia a condicionamientos y variables diversas
de carácter sociológico, de concienciación ambiental de la sociedad” 43.
4.3.1.1 Hecho imponible y exenciones
El artículo 63 del APL nos dice que están sujetas al impuesto la fabricación, importación
o adquisición intracomunitaria de los productos incluidos en el ámbito objetivo del
impuesto y añade también la introducción irregular en el territorio de aplicación. El
42 COBOS GÓMEZ, JOSÉ MARÍA. “El impuesto sobre envases de plástico no reutilizables y otras
medidas fiscales en el Anteproyecto de Ley de residuos”, Revista Crónica Tributaria número 178/2021 43 PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Impulso a la estrategia de la economía circular mediante la imposición
sobre los plásticos”, Tirant lo Blanch, Valencia, 2021
27
ámbito objetivo del impuesto lo marca el artículo 59 cuando dispone que están incluidos
en el ámbito objetivo del impuesto los envases de plástico no reutilizables y además
detalla con precisión lo que se entiende como envase de plástico en favor de la claridad
jurídica. Se establece asimismo una remisión a la ley de envases de 11/1997 para evitar
las lagunas en la interpretación de los conceptos.
Ante el problemático concepto de “envase no reutilizable”, el artículo 2 del APL arroja
algo de luz cuando dispone que los plásticos serán considerados de un solo uso cuando
respondan a un producto fabricado total o parcialmente con plástico y que no ha sido
concebido, diseñado o introducido en el mercado para completar, dentro de su período
de vida, múltiples circuitos o rotaciones mediante su devolución a un productor para
ser rellenado o reutilizado con el mismo fin para el que fue concebido.
El propio artículo 63 añade que no estarán sujetas al impuesto las adquisiciones
intracomunitarias, ni las importaciones de envases de plástico no reutilizables realizadas
con fines particulares cuando el peso de los envases objeto de dichas operaciones no
exceda de 5 kilogramos al haberlas considerado el legislador de menor importancia
relativa. También se determina la no sujeción de los productos fabricados en España y
que no vayan a ser utilizados en el territorio de aplicación del impuesto ya sea por falta
de adecuación, destrucción o expedición a un país fuera del ámbito comunitario.
En materia de exenciones, el artículo 65 incluye las siguientes, siempre supeditadas a la
correspondiente justificación y acreditación de dichos supuestos:
• Envases que se destinen a ser enviados directamente a un territorio distinto al de
aplicación del impuesto.
• Envases que hayan sido destruidos antes de la finalización del plazo previsto para
presentar la autoliquidación del impuesto.
• Envases que se destinen al acondicionamiento primario de medicamentos.
4.3.1.2 Sujeto pasivo
El artículo 66 dispone que los contribuyentes del impuesto serán las personas físicas o
jurídicas y entidades a las que se refiere el apartado 4 del artículo 35 de la Ley 58/2003,
de 17 de diciembre, General Tributaria, que realicen la fabricación, importación o
28
adquisición intracomunitaria, así como la introducción irregular. Así pues, se define de
forma sencilla como aquellos que realizan el hecho imponible definido en el artículo 63.
4.3.1.3 Cuantificación del tributo: tipo impositivo y base imponible
La cuota del impuesto se calcula aplicando el tipo previsto en el artículo 69 de 0,45 euros
por kilogramo de plástico en los envases sujetos a tributación, quedando pues por debajo
de la cantidad que España deberá satisfacer a la UE en concepto de recurso propio.
En cuanto a la base imponible, en una clara medida incentivadora del reciclaje, el artículo
68 establece que los fabricantes podrán reducir la base imponible, entendida como la
cantidad, expresada en kilogramos, de plástico contenida en los envases que forman
parte del ámbito objetivo de este impuesto, en la cantidad de plástico incorporado al
proceso de fabricación, expresada en kilogramos, proveniente de plástico reciclado de
productos utilizados en el territorio de aplicación del impuesto, formando de esta manera
la base liquidable sobre la que se aplicará el tipo impositivo para llegar a la cuota íntegra.
4.3.1.4 Elementos temporales
En cuanto al devengo, se establece en el artículo 64 que el impuesto se devengará
básicamente en el momento en el que se produzca el hecho imponible según el caso:
- En los supuestos de fabricación, en el momento de la obtención de los envases sujetos
al impuesto. El punto temporal es la primera entrega o puesta a disposición a favor
del adquirente, aunque se exceptúan los pagos anticipados cuyo devengo
corresponderá al momento del cobro por los importes que efectivamente se hayan
percibido.
- En los supuestos de importación, en el momento en que hubiera tenido lugar el
devengo de los derechos de importación. Cabe matizar que siempre ha de ser de
acuerdo con lo dispuesto por la legislación aduanera.
- En los supuestos de adquisiciones intracomunitarias, cuando se produzca el devengo
del Impuesto sobre el Valor Añadido que recaiga sobre dichas operaciones o bien,
en su caso, en el momento de la recepción.
- En los supuestos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 63, en el momento de
su introducción irregular en el territorio de aplicación del impuesto.
29
4.3.1.5 Obligaciones formales y materiales
De entre las obligaciones de los contribuyentes Gemma Patón destaca las siguientes44:
- Autoliquidar e ingresar cada trimestre la deuda tributaria durante los veinte
primeros días naturales del segundo mes posterior a cada trimestre natural.
- Cursar su inscripción en el Registro territorial del Impuesto sobre los envases de
plástico no reutilizables, antes del inicio de su actividad durante los 30 días naturales
siguientes a la entrada en vigor del impuesto.
- Llevar libros registros, de materias primas y envases por parte de los fabricantes y
de existencias por parte de los adquirentes intracomunitarios, en soporte informático
que se deberán presentar ante la oficina gestora por vía telemática dentro del mes
siguiente a la finalización de cada trimestre natural.
- Nombramiento de un representante fiscal por parte de los contribuyentes no
establecidos en territorio español.
- Acreditar, por parte de los gestores de residuos, la cantidad de kilogramos de plástico
de origen reciclado de productos utilizados en el territorio de aplicación del
impuesto, que se entregue a los fabricantes de envases comprendidos en el ámbito
objetivo del impuesto.
4.3.2 Calendario escalonado de nuevas regulaciones
En lo que se refiere a la reducción del uso de los plásticos, el Anteproyecto de Ley prevé
en su Título V una serie de medidas restrictivas que van aumentando de forma paulatina
en consonancia con lo previsto en la Directiva SUP. Esta regulación va a depender del
tipo de artículo ante el que nos encontremos ya que en el Anexo IV del APL, se establecen
distintos apartados, de la “A” a la “F”, que en esencia coinciden con la misma
clasificación que se elabora en la Directiva 2019/90445 aunque de forma más detallada.
En este sentido, para el apartado A del anexo, que incluyen vasos para bebidas y
recipientes de alimentos destinados al consumo inmediato, el artículo 40 fija el consumo
del año 2022 como punto de partida para lograr en el 2026 una reducción del 50% y del
70% en el año 2030 con respecto a esta “benchmark” del año 2022 que fija el legislador.
El corolario a estas prohibiciones es la prohibición a partir del 1 de enero de 2023 de la
44 PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Impulso a la estrategia de la economía circular mediante la imposición
sobre los plásticos”, Tirant lo Blanch, Valencia, 2021 45 Consultar epígrafe 3.2 “Directiva 2019/904 SUP”
30
entrega gratuita de este tipo de productos plásticos que deben constar en el tique de
compra de forma separada. Cabe matizar que se prevé que los recipientes para alimentos
se considerarán de un solo uso cuando su tendencia a convertirse en basura dispersa,
debido a su volumen o tamaño, en particular las porciones individuales, desempeñe un
papel decisivo.
En el artículo 41, se establece la prohibición de introducir en el mercado a partir del 3 de
julio de 2021 de los productos mencionados en el apartado B del Anexo IV46, de cualquier
producto fabricado con plástico oxodegradable y de productos cosméticos que contengan
microesferas de plástico.
En relación con los requisitos de diseño para los recipientes de plástico para bebidas, el
artículo 42 dispone que:
• A partir del 3 de julio de 2024, los tapones de los productos del apartado C del Anexo
IV47 deberán permanecer unidos al recipiente durante la fase de utilización.
• A partir del 2025, solo podrán introducirse las botellas PET (tereftalato de polietileno)
del apartado E del Anexo IV con un mínimo del 25% de plástico reciclado.
• Para el año 2030 se amplía el anterior requisito hasta el 30% de plástico reciclado.
El artículo 43 establece los requisitos de marcado para los productos del apartado D del
Anexo IV48 a partir del 3 de julio de 2021 que deberán informar al consumidor sobre el
impacto medioambiental negativo y sobre las opciones para la correcta gestión de los
residuos originados con el consumo.
El artículo 44 dispone la obligación de recogida separada de botellas de plástico del
apartado E del anexo IV que habrá de ser en el 2025 de un 77% del peso introducido en
el mercado, y para el año 2029 de un 90%.
4.3.3 Contraste con la directiva
En primer lugar, debemos tener en cuenta que, al momento de escribir estas líneas, la
versión modificada del Anteproyecto remitida al Consejo de Estado ha sido aprobada
como proyecto de ley49 para su tramitación en sede parlamentaria para cumplir con el
46 Esencialmente pajitas, bastoncillos, cubiertos, platos, palitos destinados a sujetar globos, etcétera. 47 Recipientes de plástico para bebidas de hasta 3 litros de capacidad 48 Compresas, tampones y sus aplicadores, filtros de tabaco y vasos para bebidas 49 Proyecto de Ley de residuos y suelos contaminados para impulsar una economía circular y baja en
carbono de 18 de mayo de 2021
31
plazo de transposición del 3 de julio del 2021. Uno de los ejemplos de sus divergencias
es que, frente a la redacción conocida en junio de 2020, el nuevo texto pasa a incluir
dentro del ámbito objetivo del impuesto los productos semielaborados (como preformas,
láminas de termoplástico y otros que requieran de una o varias fases de transformación
posterior para poder ser usados como envase), o los destinados a permitir el cierre
(tapones y otros)50.
Al tratarse este Anteproyecto de Ley de una transposición de una Directiva, es lógico que
sus contenidos y disposiciones jurídicas sean coincidentes en su amplia mayoría. Sin
embargo, sí que existen una serie de matices diferenciales que merecen una breve
explicación para una mayor comprensión de la materia.
En primer lugar, el contenido de las restricciones a la comercialización, la reducción del
consumo, los requisitos de diseño y marcado y la obligación de recogida separada es en
esencia el mismo con algunos matices propios del lenguaje jurídico empleado. Este hecho
tiene sentido teniendo en cuenta lo ambicioso de los objetivos ya planteados en la
Directiva que plantean un cambio de paradigma muy importante por lo que el legislador
de nuestro país no ha optado, a diferencia de otras ocasiones51, por una regulación más
restrictiva conforme al carácter mínimo de las disposiciones de la Directiva en cuestión.
Es en terreno del impuesto a los plásticos de un solo uso, donde encontramos mayores
divergencias al no provenir este directamente de la directiva. El legislador español se
adelantó a la Decisión 2020/2053 del Consejo Europeo, en la que se introduce este tributo
como nuevo recurso propio52, en esta materia y es por eso por lo que el tipo impositivo
previsto en el APL es de 0,45 euros por kilogramo mientras que la tasa confirmada en lo
previsto por la Decisión, que podría entenderse de uniforme aplicación en el territorio
europeo sin perjuicio de las eventuales reducciones brutas a determinados estados, es de
0,80 euros por kilogramo lo que supone una diferencia cuantitativamente relevante.
Sin embargo, debemos recordar que, teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad,
los Estados Miembros tienen libertad para adoptar las decisiones que estimen oportunas
para el cumplimiento de los objetivos previstos. En este sentido, hay que recordar que el
50 GARCÍA VALERA, ALBERTO. “Imposición Medioambiental en el Anteproyecto de Ley de residuos”,
Alerta Informativa EY abogados, marzo de 2021 51 Consultar epígrafe 4.2 “Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo” 52 Consultar epígrafe 3.3 “Nuevos recursos financieros UE”
32
nuevo recurso propio no es una figura tributaria, ya que los Estados pueden escoger las
medidas necesarias para cumplir el objetivo de la contribución y, por lo tanto, el foco de
la medida apunta hacia el establecimiento de incentivos y no a objetivos recaudatorios.
Aun así, no sería irracional pensar en una hipotética subida del tipo impositivo para
converger hacia los 0,80 euros por kilogramo exigido por Bruselas en concepto de
contribución. Incluso podría ser deseable converger hacia la cantidad de 0,80 para no
observar una merma en el resto de las partidas presupuestarias, al tener que satisfacer en
concepto de recurso propio una cantidad mayor a la prevista por el impuesto estatal.
4.3.4 Análisis del impacto normativo del APL
En la Memoria del análisis del impacto normativo del APL, se establecen una serie de
previsiones sobre lo que puede suponer a nivel fáctico la implementación de las nuevas
regulaciones previstas por el legislador como consecuencia de la transposición de la
directiva. Se advierte desde el principio de la enorme dificultad que supone estimar ciertos
efectos con un alcance económico y medioambiental tan global. Sin embargo, el estudio
de estos datos y previsiones, aunque insuficientes y algo rudimentarios, constituyen la
única fuente de acercamiento a los efectos antes de la puesta en marcha de la
implementación de las medidas jurídicas ya reseñadas a lo largo de este estudio.
4.3.4.1 Impacto económico
La Memoria apunta a la imposibilidad de llevar al ámbito numérico la traslación de estas
medidas que afectan a los residuos y que tienen incidencia prácticamente en toda la
economía. Sin embargo, se apunta que la potenciación de la reutilización de las materias
tendrá un impacto positivo en las empresas al protegerlas contra la escasez de recursos y
la volatilidad de los precios. También apunta a un ahorro de costes tanto restaurativos
como sanitarios al estar encauzando los efectos nocivos de la mala gestión de los residuos.
En lo que supone el entorno laboral, se prevé la creación de unos 11.400 puestos de
trabajo53, directos y a tiempo completo, gracias a las medidas puestas en marcha.
El foco de los efectos positivos se dirige a la posibilidad de redireccionar la producción
hacia productos reutilizables y reciclables como vectores de ventaja comparativa. En
términos de datos económicos se disponen las siguientes previsiones para toda la UE54:
53 Evaluación de impacto de las propuestas de directivas comunitarias para España 54 basadas en el informe de la previsión de impacto de la propuesta de la directiva
33
• En el 2030 para el total de la UE supondrá un ahorro de 2,6 millones de toneladas de
CO2 y se evitarían daños medioambientales por valor de 11.000 millones de euros.
• El coste de cumplimiento de la norma para las empresas sería de unos 2.000 millones
de euros y de 510 millones para la gestión de residuos.
• El ahorro global de los consumidores sería de unos 6.500 millones de euros debido a
la reutilización de los productos.
En relación con el impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables, se
estima que en el año 2017 en España se pusieron en el mercado 1.608.873 toneladas de
envases de plástico55. Teniendo en cuenta un tipo impositivo de 0,45 euros por kilogramo,
estaríamos ante una eventual recaudación de 723.992.850 euros anuales, constituyendo
los 724 millones de euros que estimó el Ministerio de Transición Ecológica cuando
presentó el Anteproyecto de Ley. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la cantidad
de plástico estimada incluye el uso de plásticos reciclados que reducirían la base
imponible, por lo que cabría esperar una recaudación menor. También se tendrían que
añadir los productos de plástico no reutilizables que sirvan para contener productos
líquidos o sólidos, o para envolver bienes o productos alimenticios por lo que no
podríamos hablar de una estimación consistente o robusta.
En términos de armonización, la aplicación del APL a todo el territorio nacional impide
la fragmentación territorial del mercado que pudiera dificultar la competencia efectiva o
las economías de escala y es por ello por lo que no se considera un problema.
4.3.4.2 Impacto medioambiental
A nivel medioambiental, se estima una reducción para el periodo de 2015-2035 de 32.890
millones de toneladas de CO2. También se prevé una eventual reducción de la basura
marina que es causada principalmente por el incorrecto reciclado de los plásticos del tipo
desechable. Este hecho no solo es deseable en sí mismo ya que también se deriva del
mismo el famoso problema de los micro plásticos y su introducción en los ecosistemas
afectando a las cadenas tróficas con la introducción de productos químicos perjudiciales
tanto para las especies marinas como para el ser humano de forma eventual.
55 Estadísticas anuales que elabora el MITERD
34
5. CONCLUSIONES
Cuando llega la hora de hacer balance, es siempre complicado resumir en unas pocas
palabras lo que son las líneas maestras o puntos clave a los que se llega después de un
análisis tan complejo. Es por ello por lo que un asunto poliédrico como la fiscalidad sobre
los plásticos, con una incidencia no solo económica sino también medioambiental,
requiere de una conclusión multidisciplinar que reflexione sobre todas las perspectivas.
La primera conclusión que puede extraerse es que este nuevo impuesto no es únicamente
uno más que pasará a engrosar la lista de los tributos ambientales. En este caso, se trata
de una primera medida dentro de un paradigma mucho más amplio, en el marco de los
nuevos recursos propios de la UE, y que apunta hacia el tránsito a un modelo productivo
basado en la economía circular y en la transición ecológica, sin ser casualidad la
relevancia que tienen estos dos conceptos en sendas carteras ministeriales en el Gobierno
de España. El informe de la Comisión de expertos para la reforma del sistema tributario
del año 2014 ya había apuntado el problema de las medidas “fragmentarias y limitadas”
que existían en el ámbito de la fiscalidad ambiental y este es el panorama que ahora
empieza a cambiar al tratar de poner coto a la falta de sistematicidad existente hasta ahora.
En este sentido, desde un primer momento de la investigación, a tenor de todos los datos
aportados por numerosos organismos e instituciones, resulta evidente la emergencia y la
conveniencia de la adopción de medidas que ayuden a reducir el consumo masivo de
productos plásticos con el objeto de evitar las consecuencias tan negativas que se derivan.
Así pues, el primer pilar de la finalidad extrafiscal del tributo queda ampliamente
justificado en términos del artículo 2.1 párrafo 2º de la Ley General Tributaria.
La creciente avalancha de documentos sobre la economía circular y el “reverdecimiento
de la tributación ambiental” del que habla Gemma Patón, ponen de manifiesto que estas
ideas han venido para instalarse en nuestro ordenamiento jurídico con vocación de
permanencia. Ahora bien, teniendo en cuenta la importancia del plástico en la economía
europea, a la vez que se busca la reducción de su consumo se debería incentivar la
búsqueda de materiales sustitutivos que gocen de sus mismas ventajas en términos de
ligereza y resistencia y al mismo tiempo consigan este menor impacto en el medio
ambiente buscado por el legislador. Como coloquialmente suele decirse, el hecho de
abordar el problema no puede derivar en que “el remedio sea peor que la enfermedad”.
35
Sin embargo, el nuevo impuesto a los plásticos de un solo uso que incluye el Anteproyecto
de Ley, siguiendo la estela de la Directiva “SUP” y de otras medidas como el RDL
293/2018, aún debe demostrar las bondades en su aplicación práctica. La estimación de
la recaudación en 724 millones de euros implica que se debería observar una caída
paulatina de la misma para que su objetivo, en tanto que impuesto con vocación
pigouviana, se vea colmado y podamos hablar de una medida tributaria exitosa que ha
logrado la reducción de la conducta perjudicial. Esta cuestión es clave puesto que el nuevo
impuesto debe ir acompañado de pedagogía y de los incentivos adecuados que impulsen
el objetivo principal, en términos del principio de corrección en la fuente, ya que si no
estaremos ante una figura con ambiciones puramente recaudatorias desmerecedora del
adjetivo de “ambiental”. No hay que olvidar que la jurisprudencia del TC nos recuerda
constantemente que la afectación de la recaudación a fines medioambientales por sí sola
no basta para hablar de un tributo con una finalidad extrafiscal legítima si no viene
acompañado de un diseño jurídico que sea coherente con la búsqueda del fin perseguido.
En términos comparativos sí que sería deseable una mayor armonización de los tipos
impositivos y acercar el estatal de 0,45 euros por kilogramo al previsto por la UE como
nuevo recurso propio que llega hasta 0,80 euros por kilogramo. Si bien es cierto que el
principio de subsidiariedad permite estas divergencias en la hora de cumplir el objetivo
común, la aportación como recurso propio deberá satisfacer el estándar de 0,80 €, sin
perjuicio de las reducciones brutas, y si el tipo previsto por España es inferior, la
diferencia deberá ser satisfecha con cargo a otros recursos de la Hacienda Pública y
eventualmente con la merma de otras partidas presupuestarias en un contexto económico
complicado que requiere del máximo de recursos posibles para encarar la recuperación.
Otro de los posibles puntos problemáticos es su eventual incidencia negativa en el
comercio internacional debido al carácter no armonizado, a diferencia de lo que ocurre
con los impuestos especiales del alcohol y el tabaco, en un momento económico tan
delicado, aunque, como bien dice Rodolfo Salassa, parece que siempre encontramos
alguna excusa para no establecer un tributo ambiental. Sin embargo, en esta ocasión
parece que la voluntad de actuar va a prevalecer sobre las dificultades económicas que sí
que se impusieron en la crisis financiera del año 2008 por encima de la emergencia
ambiental. En última instancia, cualquier decisión de este tipo habrá de depender de una
voluntad política fuerte y decidida que escuche atentamente el consejo de los expertos
cuando alertan sobre lo dramático de la situación medioambiental actual.
36
6. BIBLIOGRAFÍA
6.1 Fuentes normativas
- Constitución Española de 1978 (CE)
- Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
- Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades
Autónomas
- Directiva 2008/98/CE (Directiva marco de residuos)
- Ley 11/2010 de 3 de diciembre, de medidas fiscales para la reducción del déficit
público y para la sostenibilidad de la Junta de Andalucía
- Ley 11/2010, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y de contenido financiero de la
comunidad autónoma de Cantabria
- Directiva (UE) 2015/720 relativa a la reducción del consumo de bolsas de plástico
ligeras
- Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático
- Ley 8/2019 de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, de 19 de febrero
- Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de
plástico y por el que se crea el Registro de Productores
- Directiva 2019/904 relativa a la reducción del impacto de determinados productos de
plástico en el medio ambiente de 5 de junio de 2019
- Anteproyecto de Ley de residuos y suelos contaminados de 2 de junio de 2020
- Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la UE de 14 de diciembre
de 2020
- Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión
Europea y la Comisión Europea de 24 de noviembre de 2020
- Reglamento de Ejecución (UE) 2020/2151, de 17 de diciembre. LCEur 2020\2123
- Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2021
- Proyecto de Ley de residuos y suelos contaminados para impulsar una economía
circular y baja en carbono de 18 de mayo de 2021
37
6.2 Documentos oficiales
- Proposición de ley de fiscalidad medioambiental de julio de 2009, elaborada por
Izquierda Unida, Comisiones Obreras, WWF España, Greenpeace y Ecologistas en
Acción
- “Towards the circular economy”, Fundación Ellen MacArthur, año 2013
- Informe de la Comisión de expertos para la reforma del sistema tributario español,
febrero de 2014
- Evaluación de desempeño ambiental en España OCDE, año 2015
- “Increased EU Plastics Recycling Targets: Environmental, Economic and Social
Impact Assessment”, Deloitte, 2015
- Jambeck et al., “Plastic waste inputs from land into the ocean”, Science, 13 de febrero
de 2015
- Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización de Naciones Unidas
de 22 de julio de 2015
- Acuerdo de París, dentro de la convención marco de la ONU sobre el cambio
climático, de 12 de noviembre de 2015
- Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular, de 2 de
diciembre de 2015
- “Study to support the development of measures to combat a range of marine litter
sources”, Eunomia, 4 de enero de 2016
- “The new plastics economy: rethinking the future of plastics”, Fundación Ellen
MacArthur, 19 de enero de 2016
- “Study on assessing the environmental fiscal reform potential for the EU28” de la
Comisión Europea, enero de 2016
- “The New Plastics Economy: Catalysing action”, Fundación Ellen Macarthur, enero
2017
- Una estrategia europea para el plástico en una economía circular de 16 de enero de
2018
- Commission staff working document impact assessment, Brussels, 28.5.2018.
Reducing Marine Litter: action on single use plastics and fishing gear
(Accompanying the document: Proposal for a Directive of the European Parliament
and of the Council on the reduction of the impact of certain plastic products on the
environment)
38
- “Single-Use Plastics: A roadmap for sustainability”, United Nations Environment
Programme, 2018
- Documento oficioso de los servicios de la Comisión sobre recursos propios y nuevas
fuentes potenciales de ingresos de 25 de junio de 2019
- Estrategia de economía circular Euskadi 2030, 1 de septiembre de 2019
- “Circular Economy Action Plan, The European Green Deal”, Comisión Europea
2020
- “Consulta pública previa sobre la implantación de un impuesto que grave los
artículos de plástico de un solo uso destinados a contener o proteger bienes o
productos alimenticios” de 28 de febrero de 2020, Dirección General de Tributos
- Memoria del análisis de impacto normativo del anteproyecto de ley de residuos y
suelos contaminados de 2 de junio de 2020
- “Taxation Trends in the EU 2020 Edition” de mayo de 2020
- España Circular 2030, estrategia española de economía circular de junio de 2020
- Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de mayo de 2020, sobre el nuevo marco
financiero plurianual, los recursos propios y el plan de recuperación
(2020/2631(RSP))
- Resolución del Parlamento Europeo, de 23 de julio de 2020, sobre las Conclusiones
de la reunión extraordinaria del Consejo Europeo de los días 17 a 21 de julio de 2020
(2020/2732(RSP))
- Presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2021
6.3 Fuentes doctrinales
- ARANA LANDÍN, SOFÍA. “Un imprescindible cambio de paradigma: de la
implementación de las medidas fiscales estadounidenses a la implementación de la
Agenda de Desarrollo Sostenible 2030.”, Revista Quincena Fiscal num.11/2020,
Editorial Aranzadi, S.A
- COBOS GÓMEZ, JOSÉ MARÍA. “El impuesto sobre envases de plástico no
reutilizables y otras medidas fiscales en el Anteproyecto de Ley de residuos”, Revista
Crónica Tributaria número 178/2021
- FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, DIONISIO. “Avances en la economía
circular: nueva legislación sobre residuos y plásticos”, 11 de enero de 2020,
Actualidad Jurídica Ambiental, n. 108 Sección “Artículos doctrinales”
39
- GARCÍA VALERA, ALBERTO. “Imposición Medioambiental en el Anteproyecto
de Ley de residuos”, Alerta Informativa EY abogados, marzo de 2021
- JIMÉNEZ VARGAS, PEDRO JESÚS. “Fiscalidad ambiental en España y su
armonización europea”, Revista Quincena Fiscal num.1/2016, Editorial Aranzadi,
S.A.U
- LOZANO CUTANDA, BLANCA Y POVEDA, PEDRO. “Comentario sobre el Real
Decreto 293/2018 sobre reducción del consumo de bolsas de plástico”, 20 de junio
de 2018, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 80
- LOZANO CUTANDA, BLANCA Y POVEDA, PEDRO. “Comentario sobre la
Directiva 2019/904”, 3 de septiembre de 2019, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 93,
Sección “Comentarios de legislación
- MORENO GONZÁLEZ, SATURNINA. “Los impuestos propios de carácter
medioambiental desde la perspectiva comunitaria”, Revista Quincena Fiscal
num.22/2013, Editorial Aranzadi, S.A.U
- ORÓN MORATAL, GERMÁN. “La imposición sobre la transmisión de bienes de
consumo usados y economía circular”, Revista técnica Tributaria, nº 126/2019, pp.
37 y ss
- ORTEGA IBÁÑEZ, ÁLEX. “Introducción a la Tributación Ambiental”, Revista el
Fisco nº 160, 1 de febrero de 2010: http://elfisco.com/articulos/revista-no-160-
introduccion-a-la-tributacion-ambiental
- PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Fiscalidad ambiental, responsabilidad social y
desarrollo sostenible en América Latina. Propuestas para Perú”. ECB Ediciones
S.A.C/THOMSON REUTERS, junio, 2016
- PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Fiscalidad y economía circular: instrumentos
tributarios para la sostenibilidad ambiental”, Atelier 2020
- PATÓN GARCÍA, GEMMA. “Impulso a la estrategia de la economía circular
mediante la imposición sobre plásticos”, (El presente trabajo se encuentra en fase de
publicación dentro de la obra colectiva Transición energética y ODS (Dirs.
GONZÁLEZ-CUÉLLAR SERRANO, M.L., ORTIZ CALLE, E.), Tirant lo Blanch,
Valencia, 2021)
- ROMERO ABOLAFIO, JUAN JOSÉ. “Últimos avances de la UE contra las bolsas
de plástico desde una perspectiva tributaria”, Revista Quincena Fiscal num.12/2016,
Editorial Aranzadi, S.A.U
40
- SANTAMARÍA ARINAS, RENÉ JAVIER. “Economía circular: líneas maestras de
un concepto jurídico en construcción”, Revista catalana de dret ambiental vol. 10
núm. 1 (2019): 1 – 37
- SASTRE SANZ, SERGIO. “Instrumentos fiscales para una Economía Circular en
España”, Instituto de Estudios Fiscales año 2019
- SOLER BELDA, RAMÓN RODOLFO. “Un nuevo impuesto ecológico: el impuesto
autonómico sobre las bolsas de plástico”, Revista Quincena Fiscal num.12/2012,
Editorial Aranzadi, S.A.U
6.4 Sentencias citadas
- STC 37/1987: recurso de inconstitucionalidad núm. 685/84 contra determinados
artículos de la Ley del Parlamento de Andalucía núm. 8/1984, de 3 de julio, de
Reforma Agraria
- STC 289/2000: recurso de inconstitucionalidad núm. 838/92 contra la Ley del
Parlamento de las Islas Baleares 12/1991, de 20 de diciembre, reguladora del
Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente
- STC 179/2006: cuestión de inconstitucionalidad núm. 1219-2005 sobre la Ley de la
Asamblea de Extremadura 7/1997, de 29 de mayo, de medidas fiscales sobre la
producción y transporte de energía que incidan sobre el medio ambiente
